La gestión del suelo urbanizado... Ramírez Sánchez, Jesús M.ª

LA GESTIÓN DEL SUELO URBANIZADO:
LAS ACTUACIONES DE DOTACIÓN EN EL TEXTO
REFUNDIDO DE LA LEY DEL SUELO
JESÚS M.ª RAMÍREZ SÁNCHEZ
Abogado urbanista
Socio de EIN Navarra Consultoría y Gestión S.L.
RESUMEN. Una de las novedades más relevantes de la Ley 8/2007, y ahora del TRLS/08, son las
actuaciones de dotación como una actuación de transformación urbanística en suelo urbanizado. Esta figura está generando más de una duda en cuanto a su alcance, consecuencias y
aplicación efectiva en muchas actuaciones de reforma, regeneración o trasformación urbana
en suelo urbano consolidado, tradicionalmente excluido, esta clase de suelo, de deberes de
cesión. La clave de esta figura es si una actuación urbanística produce desequilibrio dotacional en su ámbito de actuación y/o incremento del valor de los terrenos, generación de plusvalías por la acción pública del planeamiento, en cuyo caso deberá aplicarse el principio
constitucional establecido en el artículo 47 de nuestra Carta Magna, y por tanto, serán de aplicación los deberes de cesión previstos en la legislación estatal.
PALABRAS CLAVE. Actuación de dotación. Gestión suelo urbano. Desequilibrio dotacional.
Plusvalías.
ABSTRACT. One of the most relevant updates in the law 8/2007 and the current TRLS/08 is
endowment actions as urban transformation actions on developed land. This issue is generating uncertainty about its scope, consequences and practical application in many actions
of urban reform, regeneration or transformation on established land, which is a class of land
traditionally excluded from assignment duties. The key point about this issue is whether a
urban development action produces a endowment imbalance in its area of application
and/or an increase in the land value; an appreciation due to the public development action,
in which case the constitutional principle established by our Carta Magna’s article no. 47 is
of application, and consequently the assignment duties are mandated by the state laws.
KEYWORDS. Endowment action. Urban land management. Endowment imbalance. Value
appreciation.
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ISSN: 0213-5795. Enero-Junio 2010. Nº 49. Páginas 185-214
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SUMARIO
I. CONCEPTO DE LAS ACTUACIONES DE DOTACIÓN EN EL TRLS/08. II. APLICACIÓN
TRANSITORIA DE LOS DEBERES PREVISTOS EN LAS ACTUACIONES DE DOTACIÓN.
III. TRES SUPUESTOS PRÁCTICOS DE ACTUACIONES DE DOTACIÓN. IV. A MODO DE
CONCLUSIONES. V. BIBLIOGRAFÍA.
I. CONCEPTO DE LAS ACTUACIONES DE DOTACION
EN EL TRLS/08
Una de las novedades más relevantes de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del
Suelo, ahora trasladada a los artículos 14, 16 y Disposición transitoria segunda
del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley del Suelo (en adelante TRLS/08), son las actuaciones de dotación como una actuación de transformación urbanística en suelo
urbanizado, en palabras de HERVÁS MÁS ( 2009: 732) actuaciones en el contexto de la regeneración y revitalización de la ciudad preexistente, una de las
políticas territoriales del futuro tras el fin del clico inmobiliario expansivo que
hemos conocido en los años pasados. Esta figura, propia de actuaciones en
suelo urbano, esta generando más de una duda en cuanto a su aplicación y
alcance a distintas actuaciones urbanísticas de reforma o sustitución urbana
en especial en Comunidades Autónomas, como por ejemplo la Navarra, cuya
legislación urbanística no ha establecido reglas precisas para la aplicación de
los deberes previstos para las actuaciones de dotación por la legislación básica
estatal siendo por tanto de aplicación, mientras se produce la citada adaptación, la Disposición transitoria segunda del TRLS/08. Por ello, parece más que
interesante reflexionar sobre esta figura, su alcance y aplicación efectiva y sobre
todo las consecuencias que para las actuaciones en suelo urbano consolidado
conlleva, así como sobre la conveniencia de que las legislaciones sobre ordenación territorial y urbanística hagan suya la figura y establezcan reglas precisas para su aplicación. En el presente trabajo vamos a prestar especial atención
a la legislación urbanística de Navarra, en especial a la relación del suelo urbanizado con el suelo urbano consolidado pero siendo esta relación idéntica en
la mayoría de las legislaciones autonómicas en cuanto a la clasificación del
suelo, sirviendo, por tanto, de ejemplo la legislación Navarra.
Debemos partir de que el TRLS/08 establece situaciones básicas del suelo,
no clasifica suelo, en las que éste se encuentra por sus circunstancias fácticas,
no por lo que puedan llegar a ser sino por lo que son. Las situaciones son dos:
suelo urbanizado y suelo rural. El primero es el que se encuentra “integrado de
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forma legal y efectiva por la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos
de población.” (art. 12.3 TRLS/08), pero será la legislación autonómica la que
de conformidad con la Sentencia 164/2001 del Tribunal Constitucional, deba
establecer los “criterios de consolidación por urbanización, quien determine
también que suelo urbano soporta deberes de cesión y cuales no”.
El artículo 14 TRLS/08 establece las actuaciones de transformación urbanística que se pueden producir en las distintas situaciones básicas del suelo,
pues estas reflejan situaciones reales y fácticas en un momento concreto, situaciones que pueden ser modificadas y alteradas según los suelos, por ello caben
actuaciones de trasformación de urbanización: nueva urbanización, es decir,
el paso de un ámbito rural al de urbanizado; y, actuaciones de reforma o renovación de la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado; y, actuaciones de
dotación en suelo urbanizado, entendiendo por ellas:
“las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito
de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o
densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o
varias parcelas de ámbito y no requieran la reforma o renovación integral de la
urbanización de éste”.
El artículo 16 TRLS/08 establece los deberes de los propietarios en la promoción de las actuaciones de transformación urbanística, y por tanto, en las de
dotación. Son estas:
a)
Entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ellas para su obtención, si bien
esta entrega podrá ser sustituida por otras formas de cumplimiento del
deber, en los casos y formas que así lo prevea la legislación autonómica.
b) Entrega a la Administración competente del suelo libre de cargas de
urbanización correspondiente al porcentaje del incremento de la edificabilidad media ponderada atribuida a los terrenos incluidos en la
actuación
Nos encontramos por tanto ante actuaciones de trasformación urbanística
- del artículo 14 del TRLS/08- en suelo urbanizado, es decir suelo urbano consolidado del artículo 92 a), b) y e) de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre,
de Ordenación del territorio y urbanismo de Navarra (en adelante LFOTU),
pues el suelo urbano no consolidado – como luego veremos- se corresponde
con actuaciones en suelo urbanizado de urbanización – reformar o renovar
integralmente la urbanización-. Se trata de un concepto totalmente relacionado con la gestión del suelo urbano, cosa muy importante, y no con el planeRevista Jurídica de Navarra
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amiento urbanístico, es decir, hasta la fecha parece que se ha querido entender esta figura solo y exclusivamente referida a una cesión para lograr más
suelo dotacional en un ámbito ya urbanizado por dotar a éste de mayor edificabilidad, siendo, a nuestro juicio, reduccionista esta interpretación. El concepto o idea clave de las actuaciones de dotación es la participación en las
plusvalías que constitucionalmente corresponde por la acción urbanística a la
comunidad, más que en el equilibrio de las dotaciones, sin dejar de ser ello
importante.
Como dijimos nos encontramos ante un problema de gestión del suelo
urbano consolidado, clase de suelo que tiene un estatuto de derechos y deberes que vamos a llamar “privilegiado”, pues nuestro derecho parte de que esa
clase de suelo ya ha completado todo el ciclo de obligaciones y deberes que le
corresponde y por tanto el propietario ha ganado su derecho, en muchos casos
lo ha patrimonializado por completo y por tanto nada tiene que ceder ya si se
produce alguna alteración por el planeamiento que mejore su situación de
rentabilidad, pues como ya ha urbanizado y cedido en su momento ya no
tiene que volver a contribuir o ceder. Esta idea, arrastrada desde las primeras
leyes urbanísticas fue matizada por el TRLS-92 y las leyes autonómicas que le
siguieron, que dejaban abierta la posibilidad de que parte del nuevo aprovechamiento urbanístico que los planeamientos generaban en los suelos urbanizados fuera cedido (10 por 100) a la administración, bien mediante la
inclusión del suelo urbanizado en áreas de reparto o bien mediante otras técnicas urbanísticas referidas a las transferencias. Pero esta realidad, se trasformo con la regulación que se dio al artículo 14.1 de la Ley 6/98, de 13 de
abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, en el que para los propietarios
de terrenos en “suelo urbano consolidado por la urbanización” no se exigía
otra obligación que la de completar a su costa la urbanización necesaria para
alcanzar la condición de solar, edificarlos en plazo, sin tener ninguna obligación de cesión de aprovechamiento en ningún caso. Lo mismo leemos en el
artículo 98.1 LFOTU. Esta misma opinión se desarrolla con suficiente claridad
en RAZQUIN LIZARRAGA (2007: 271) al comentar los deberes de los propietarios
de suelo urbano consolidado
Esta novedad legislativa venia a significar que todo el aprovechamiento
urbanístico que tenga, o el planeamiento prevea, sobre una parcela de suelo
urbano consolidado es del propietario de la parcela, terminándose con las trasferencias de aprovechamiento, por mayor volumen o por cambios de uso, en
suelo urbano consolidado por la urbanización, así como con cualquier otra
cesión de aprovechamiento urbanístico (STC 54/2002, de 27 de febrero, F.5).
Pero la ciudad y el urbanismo es totalmente dinámico, y el planeamiento “rediseña” la ciudad construida y urbanizada. Si la ciudad fuese estática e inmutable,
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como proponen algunas voces únicamente preocupadas por la conservación
del Patrimonio, no existiría este problema en el suelo urbanizado, pero como
la ciudad es dinámica, se trasforma, se reinventa, se adecua a nuevas necesidades y realidades, y cada vez esta necesidad de reinventar la ciudad construida, de construir sobre lo construido, va a ser mas obligada por criterios de
sostenibilidad. Pero será con la Ley 7/2008, y posteriormente con el Texto
Refundido de la Ley del Suelo, cuando este concepto, relativo a la gestión del
suelo urbanizado (urbano consolidado), vuelva a ponerse en cuestión. Las
situaciones básicas del suelo son, art. 12 TRLS/08, el urbanizado y el rural, pero
dentro del primero, el urbanizado, las actuaciones de transformación se pueden complementar con las que la ley denomina de dotación, actuaciones en
suelo urbanizado (urbano consolidado) que incrementan la edificabilidad,
densidad o que modifican el uso sin necesidad de urbanizar o modificar la
urbanización y de equidistribuir, es decir, son actuaciones que generan plusvalías del suelo y desequilibrios dotacionales, por lo que deben participar de
algún deber y obligación, aun siendo suelo urbano consolidado, para cumplir
con el mandato constitucional del artículo 47 CE. Se hace necesario, por tanto
diferenciar, primero, dos tipos de actuaciones en suelo urbanizado según la
intensidad de la trasformación; y, de conjugar, dentro de las actuaciones de
dotación, tres factores en segundo lugar.
1. Actuaciones de urbanización en suelo urbanizado
Se trata de actuaciones que requieran una actuación de renovación o
reforma integral de la urbanización, - HERVÁS MÁS (2009:732) las identifica, con
ejemplos en la legislación autonómica, con las actuaciones sistemáticas en
suelo urbano no consolidado realizables mediante distintas figuras de planeamiento especial, así como ALLI ARANGUREN y ALLI TURRILLAS (2008) que las identifican con las operaciones de reforma interior y rehabilitación que han sido
objeto de Planes Especiales de Saneamiento y Reforma Interior-. Una situación
cada vez mas común es la necesidad de reformar o renovar la urbanización de
un ámbito de la ciudad construida, lo que conocemos como actuaciones de
reforma urbana -Planes de Reforma Interior, Planes Especiales de Protección
y Reforma, Áreas de Rehabilitación, etc.- propias, hasta la fecha, de los cascos
históricos de nuestras ciudades pero que cada vez se extiende más a los Ensanches y barriadas del siglo pasado. Razones arquitectónicas, socioeconómicas,
sociológicas y culturales o de obsolescencia de las infraestructuras y servicios,
acompañadas generalmente de problemas sociales de marginación y degradación obligan a acometer profundos procesos de regeneración urbana acomRevista Jurídica de Navarra
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pañados, en muchos casos, de políticas de vivienda. Nadie duda de la condición de suelo urbanizado de esos ámbitos, pues están integrados en el núcleo
de población, muchas veces es el primigenio, y cuentan con los servicios urbanísticos y dotaciones, pero nadie puede dudar tampoco de que estén necesitados de una actuación, de regeneración urbana o de reconversión de usos
obsoletos o inadecuados, acompañada de una nueva urbanización, pues los
servicios urbanísticos serán insuficientes y obsoletos para la nueva realidad,
así como de dotarles de nuevos espacios dotacionales conforme a los nuevos
estándares hoy vigentes. Estas actuaciones tienen una clara vocación de trasformación de la ciudad generando nuevas oportunidades y plusvalías para sus
propietarios, así como nuevas obligaciones en un justo principio de equidistribución de cargas y beneficios de la actuación urbanística, debiendo actuarse
de forma sistemática.
Para RAZQUIN LIZARRAGA (2007: 99) el suelo urbano de renovación o reforma
interior constituye una variedad del suelo urbano no consolidado, “puesto que
exigirá cesiones y distribución de beneficios y cargas y se actuará sobre el mismo
por medio de actuaciones sistemáticas”. Para GONZÁLEZ PÉREZ se trata de una tercera categoría de suelo, mientras que FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ opina que este
suelo es suelo urbano consolidado, aunque el artículo 28 de la LRSV (Ley
6/1998) valore de distinta forma este suelo que el urbano consolidado.
Pero para no dejar en la indefinición, sobre todo a efectos de la posible
valoración del suelo en un proceso expropiatorio, es necesario que la legislación autonómica, competente según la Sentencia 164/2001 del Tribunal Constitucional, para establecer “los criterios de distinción entre suelo urbano
consolidado y no consolidado“y por tanto, para ser quien “determine también
que suelo urbano soporta deberes de cesión y cuales no”, resuelva esta posible
ambigüedad.
Así la legislación de Navarra, como otras legislaciones autonómicas, define
las actuaciones de reforma o renovación integral en su artículo 92.1.c) párrafo
segundo de la LFOTU y las considera suelo urbano no consolidado, pues la
intensidad de la actuación hace que la urbanización existente se sustituya o
transforme de forma intensa y no meramente superficial. Entendemos que no
se puede entender por reformar o renovar actuaciones de mera reurbanización
o renovación de servicios sino que estas actuaciones de transformación urbanística deben conllevar, o posibilitar, la modificación o el cambio de las condiciones urbanísticas de ámbito, una mayor edificabilidad, una sustitución de
edificaciones, una mejora de espacios públicos, etc., algo que conlleve un proceso urbanístico completo, y no solo de reurbanización del espacio público sin
modificar o alterar otros parámetros urbanísticos. Para dotar de mayor claridad a este tema el legislador navarro exige:
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•
Que las actuaciones necesitadas de urbanización para dotar a la parcela de los servicios necesarios se desarrollen mediante la definición
de unidades de ejecución.
•
Que aún estando urbanizado el terreno el planeamiento prevea una
ordenación sustancialmente diferente de la existente; o,
•
Se prevea un actuación de remodelación o reforma interior que
requiera llevar a cabo operaciones de equidistribución entre los afectados.
Otras legislaciones autonómicas, como repasa HERVÁS MÁS (2009), intentan, igualmente definir el concepto, siendo de todas ellas un elemento común
la idea de “actuación o proceso integral”: El art. 12. 2 de la Ley 10/1998 de Castilla y León, define suelo urbano no consolidado, “…actuaciones de urbanización, reforma interior u obtención de dotaciones urbanísticas, que deban ser
objeto de equidistribución entre los afectados,..”; el art. 31.2 del Decreto Legislativo 1/2005 de Cataluña, que establece que el suelo urbano consolidado
deviene como no consolidado por su sometimiento por el planeamiento a
actuaciones de transformación urbanística; o, el art. 10.3.a) de la Ley 16/2005,
de la Comunidad Valenciana que considera suelo urbano sin urbanización
consolidada los que aún habiendo estado previamente urbanizados se hallen
en un área de reforma interior que precisen complementar sus dotaciones para
la implantación de nuevos usos, tipologías o aprovechamientos o por cambiar
su función o estructura urbana.
En estas actuaciones, como la legislación autonómica considera esos suelos como urbano no consolidado, no existe duda ni discusión, el régimen de
derechos y deberes de esos suelos es el del suelo urbano no consolidado, artículo 16 TRLS/08 y 98.2 LFOTU, es decir se acerca mucho mas al del suelo urbanizable, no urbanizado en que el propietario tiene que cumplir nuevamente
todas sus obligaciones urbanísticas de cesión y urbanización, por considerar
que lo existente no puede considerase como urbanización consolidada, conllevando ello dos cuestiones a mi juicio claves para poder definir un ámbito de
reforma urbana como tal, la necesidad de equidistribuir entre los propietarios
afectados esas nuevas obras de urbanización, cargas, y los nuevos aprovechamientos, beneficios, y para ello es preciso definir una actuación sistemática,
unidad de ejecución para cumplir esa obligación básica y esencial del urbanismo de repartir –equidistribuir- cargas y beneficios entre los propietarios
afectados; y, que la comunidad perciba las plusvalías generadas por esa nueva
actuación de urbanización.
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2. Actuaciones de Dotación
Son actuaciones en suelo urbanizado que no producen una renovación o
trasformación de la urbanización, - por ello se excluye expresamente la necesidad de reforma o renovación (actuación) integral - sino con un carácter mas
parcial y concreto en sus fines, que se formula en sentido negativo de lo que se
pretende, pues realmente consisten en actuaciones de planeamiento por las
que se adjudica una mayor edificabilidad (sin incremento de número de viviendas) o densidad (incremento del número de viviendas por hectárea sin ser
necesario un incremento de edificabilidad) o se produce una reconversión de
usos en un ámbito urbanizado, consistente en una o mas parcelas – art. 17.1.b)y que deben acompañarse, si ello es preciso, de un incremento de las dotaciones públicas de un ámbito para reajustar su proporción entre residentes y dotaciones a la nueva realidad urbanística. El legislador estatal acude, una vez más
en el TRLS/08, a la realidad fáctica para comprobar la situación del suelo, y en
este caso se determina que sin necesidad de renovar, rehacer o reformar la
urbanización existente se puede alterar lo previsto por el planeamiento para
una parcela o conjunto de parcelas en un triple sentido:
•
Incremento de la edificabilidad,
•
Incremento de la densidad,
•
Transformación-asignación de nuevos usos sobre parcelas ya edificadas, o que tenían prevista por el planeamiento su edificación.
Estas nuevas situaciones, sin necesidad, en principio, de equidistribuir cargas y beneficios por poderse desarrollar sobre la propia parcela o conjunto de
parcelas, parece muy relacionado con un incremento del valor del suelo por
tener este mayor rentabilidad económica, lo que hace necesario que el propietario asuma por ese incremento de la edificabilidad preexistente dos deberes:
a)
Deber de cesión de los estándares de suelos dotacionales que le correspondan a la parcela o ámbito de parcelas para equilibrar la nueva edificabilidad con los estándares dotacionales que establece la legislación
autonómica: y,
b) Que la administración participe de las plusvalías generadas por el
aumento del valor de la finca conforme establece el artículo 47 CE.
Vamos a aportar aquí otro dato. A nuestro juicio los elementos claves serán
el incremento del valor de la finca o parcela, que existan plusvalías para el propietario, pues puede que se incremente la edificabilidad pero no se incremente
el valor, por ello la ley no habla en momento alguno de aprovechamiento urba-
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nístico, pues un incremento de edificabilidad con un cambio de un uso más
lucrativo (vivienda libre) a uno menos lucrativo (vivienda protegida) puede no
generar incremento de plusvalías; y la necesidad de equilibrar las dotaciones
y por tanto relacionando casi directamente habitantes-residentes con nuevas
dotaciones, si estamos en suelos terciarios o dotacionales en que se incrementa
su intensidad, sin generar plusvalías o siendo el destino de estas no lucrativo,
no estaremos ante una actuación de dotación “strictu sensu”, pues no será
necesario reequilibrar las dotaciones con las nuevas edificabilidades pues todo
lo que se implanta es dotación.
En resumen, para estar ante una actuación de dotación debemos analizar
la realidad fáctica de la misma y comprobar que no se produce obra de reforma
o renovación integral de la urbanización sino que es suficiente la existente; que
se produce incremento del valor de la finca porque sobre la misma se generan
plusvalías lucrativas para el propietario; y, que es necesario reequilibrar las
dotaciones porque van a vivir o usar más personas ese ámbito, va a ver mas
intensidad residencial o industrial.
Para ENERIZ OLAECHEA (2008: 189), “Las actuaciones de dotación aparecen
como una figura nueva, que recuerda a otras ya existentes, con importantes
diferencias, en la Ley 8/1990. El régimen jurídico de estas actuaciones resulta
de la amalgama de los arts. 14.1 b), 16.1 a) y 16.1 b) y de la disp. transit 2ª, y no
tiene más finalidad de financiar parcialmente, a costa del propietario, y en el
momento del otorgamiento de la licencia urbanística o de licencia de utilización, la obtención del suelo destinado a dotaciones públicas en lo que antes era
suelo urbano consolidado mediante la, a mi juicio, criticable solución de incrementar la edificabilidad de un ámbito o con motivo del cambio de usos, pues
quien, en definitiva, aumenta esa edificabilidad es la Administración mediante
el planeamiento.”
Ejemplos muy claros de una actuación de dotación es cuando el nuevo planeamiento urbanístico sobre una parcela, o parcelas, de suelo urbano consolidado posibilita un incremento de volumen construido, edificabilidad, sobre los
solares ya existentes, pasando por ejemplo de 0, B, B+1 o B + 2 en las distintas
parcelas a un B+3 en toda la calle. Cada actuación puede ser directa por no
necesitar ni reparcelación ni urbanización, pero es evidente que cada propietario de suelo urbanizado (urbano consolidado) obtiene una plusvalía importante por esa mayor edificabilidad, más cuando no juegan ni aprovechamientos
urbanísticos ni coeficientes de homogeneización. En este caso se incrementa
la edificabilidad y la densidad, y en definitiva el valor residual del suelo. Pero
no todos los ejemplos son tan claros y evidentes.
ROGER FERNÁNDEZ y SÁNCHEZ CASANOVA (2007: 11), citan varios ejemplos de
interés. En primer lugar el analizan el artículo 45.3.A) b) de la legislación de
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Castilla-La Mancha (TRLOTAU, de 28 de diciembre de 2004), precursor de estas
actuaciones en suelo urbano, en las Zonas de Ordenación Urbanística (ZOU),
ámbitos para la ordenación urbanística del suelo urbano caracterizados por ser
zonas urbanas dotadas de usos y tipologías edificatorias lo más homogéneas
posibles en las que se aplica una concreta normativa urbanística. Estas ZOU
pueden mantener el status de edificabilidad y usos pre-existentes o “Modificarlo propiciando, por ejemplo, el incremento de aprovechamiento preexistente
atribuyendo edificabilidades adicionales a parcelas concretas en la ZOU”. Esta
segunda opción, es la que se corresponde con un criterio de sostenibilidad de
densificar un ámbito concreto para dar respuesta a demandas sociales de
vivienda sin tener que reclasificar mas suelo urbanizable. El artículo 21 del
Reglamento de Planeamiento de Castilla- La Mancha establece unos requisitos que deben cumplir estas actuaciones, en concreto no superar un límite
indisponible de edificabilidad, por lo que se debe calcular la edificabilidad preexistente para ver si es posible incrementarla hasta el límite legal. Ello conlleva
en Castilla-La Mancha la necesidad de que el Plan prevea nuevas reservas de
suelo dotacional público en parcelas o manzanas hoy de uso privativo, pero
debido al estado de la consolidación de la edificación en la ZOU puede ser que
no se puedan ubicar todas las reservas de suelo dotacional público calculadas,
por lo que deberá minorarse el aprovechamiento adicional atribuido hasta
alcanzar, la proporción legal en aras a un correcto equilibrio entre usos lucrativos y dotacionales, y con ello un crecimiento urbano sin déficits dotacionales. Esto se va a traducir en la fase de gestión y ejecución del planeamiento en
que el aprovechamiento privativo se calculará detrayendo del aprovechamiento objetivo total atribuido a cada parcela la cuota dotacional y la parte de
plusvalía correspondiente a la administración. Una vez calculado el aprovechamiento privativo se procederá a la equidistribución necesaria para llegar a
materializar el aprovechamiento real de cada parcela mediante trasferencias
de aprovechamiento urbanístico (TAU) o mediante compensaciones monetarias sustitutivas, todo ello para poder ejecutar el Plan sin necesidad de recurrir
a actuaciones sistemáticas. Este sistema, nada sencillo de llevar a la práctica y
que pretende la equidistribución en suelo urbano consolidado sin sistemas de
actuación, es el embrión de las actuaciones de dotación, y vemos que tiene por
elementos clave:
a)
Actuación de densificación, o cambio de uso, en suelo urbanizado,
suelo urbano consolidado.
b) Incremento del valor residual del suelo y generación de plusvalías para
los propietarios del suelo por la acción urbanística.
c)
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Necesidad de equilibrar los usos lucrativos y las dotaciones públicas.
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La Ley del Suelo 8/2007, y el TRLS/08, creemos que tomando esta figura de
las ZOU, simplifican y convierten en general, como no podía ser de otra forma
en una legislación básica no urbanística, estos principios. Volvamos ahora a
ROGER FERNANDEZ en (2009: 257). A su juicio los artículos 14.1.b) y 16.1.a)
TRLS “vienen a establecer el régimen urbanístico de la propiedad del suelo en
aquellos casos en que en el suelo urbanizado (ciudad preexistente) se propongan
incrementos de aprovechamiento que comporten mayores valores residuales de
suelo (derivados de incrementos de edificabilidad o de cambio de uso por otros
de mayor rentabilidad): incrementos que se atribuyen como adicionales a los
preexistentes lícitamente materializados y a aplicar a parcelas individuales
(solares o cuasi solares) en una zona urbana de usos y tipologías homogéneas
(zona de ordenación urbanística), lo que le exime de llevar a cabo una actuación de transformación urbanizadora integral (operación de reforma interior)”.
Será el planeamiento municipal el que permita o no esa atribución de aprovechamientos adicionales o cambios de uso en suelo urbanizado, siempre que
la legislación autonómica no lo prohíba o limite, pero en todo caso esta actuación deberá cumplir:
•
La nueva atribución de edificabilidad y/o usos lucrativos comportará
la disposición de la reserva legalmente necesaria de suelo con destino
a zonas verdes, equipamientos públicos y dotaciones, con la finalidad
de garantizar un crecimiento urbano equilibrado y sin déficit dotacionales, - más viviendas o metros edificados, más dotaciones-.
•
El principio general de nuestro derecho urbanístico de reparto de cargas y beneficios, obliga a que el propietario que desee patrimonializar
el aprovechamiento adicional deberá asumir que tiene que ceder la
cuota parte de suelos dotacionales correspondiente al incremento de
edificabilidad.
•
El mandato constitucional de participación pública de la comunidad
en las plusvalías generadas por la acción administrativa que comporta
un incremento del valor del suelo, obliga a ceder por los propietarios el
porcentaje de este incremento que legalmente se fije.
•
El aprovechamiento subjetivo (patrimonializable) del adicional que
corresponda al propietario será el resultado de restar al aprovechamiento total materializable en una parcela la cuota parte correspondiente al suelo dotacional y el porcentaje sobre el incremento que
establezca la legislación autonómica.
Volvemos por tanto a los dos conceptos que venimos reiterando para estar
ante una actuación de dotación, o que ésta despliegue sus efectos jurídicos
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como régimen de propiedad: equilibrio dotacional y generación de plusvalías
que integren el patrimonio del propietario de la parcela.
La técnica de aplicación la debe fijar y concretar la legislación autonómica,
y en los ejemplos citados se concreta, tras complejas operaciones matemáticas
en una compensación económica para la administración, en concreto para el
patrimonio público de suelo, y parte de ella con la finalidad de obtener suelo
dotacional.
Nos ha podido confundir, en mas de una ocasión, la terminología de estas
actuaciones, “de dotación”, que en modo alguno podemos considerarlas como
de aplicación automática sin mayor reflexión, pues no olvidemos que se trata
de afectar al régimen de propiedad del suelo urbano. No se trata solo, y exclusivamente, de si existe o no desequilibrio dotacional por el incremento de edificabilidad, y/o cambio, de uso adicional, sino de si ese incremento va a
producir plusvalías (incremento del valor residual del suelo) que vayan a integrarse en el patrimonio del propietario. Creemos que para que podamos hablar
de actuación de dotación, pero sobre todo para que se deba aplicar el artículo
16 TRLS/08, deben confluir:
196
•
Un cambio de ordenación en parcela o parcelas de suelo urbano consolidado sin necesidad de obras de urbanización (reforma o renovación integral) que vayan mas allá de las necesarias para completar las
exigidas para la edificación, consistente en dotar a la parcela o parcelas de mayor edificabilidad; mayor densidad (aumento de número de
viviendas sin aumento de edificabilidad); o, un cambio de uso. No será
necesario, si así lo establece la legislación autonómica, un proceso de
equidistribución mediante reparcelación, pero si un cambio en las
Ordenanzas del Plan y en las condiciones de edificación de la parcela.
•
Un nuevo equilibrio entre la nueva edificabilidad, densidad o uso y las
dotaciones, conforme a los estándares legalmente fijados a fin de que
la nueva ciudad no tenga déficits dotacionales, pero por ello será necesario en cada supuesto conocer si existe o no desequilibrio dotacional.
•
Que la edificabilidad que se incrementa, la nueva densidad y/o el cambio de usos, suponga plusvalías urbanísticas para los propietarios, pues
sin incremento de plusvalía no procede la cesión de aprovechamiento
a la administración. Estas plusvalías para que sean objeto de cesión
deben poder ser patrimonializadas, es decir que se integren en el patrimonio del propietario como un beneficio para él. Por ello es esencial
conocer en estos supuestos si se modifica o no el aprovechamiento
urbanístico de la parcela, pues sin incremento del aprovechamiento
urbanístico patrimonializable no hay plusvalías urbanísticas, pues no
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se producirá incremento del valor residual del suelo aunque se haya
producido incremento de edificabilidad (de un uso menos lucrativo
que el anterior) o mas densidad (en usos menos lucrativos), por ejemplo si se reconvierten viviendas libres en protegidas sin incremento de
aprovechamiento.
Estos tres elementos tienen una doble consecuencia, que se deberá analizar y justificar en cada expediente:
a)
Si se produce desequilibrio dotacional por motivo de la actuación, este
se debe corregir mediante la cesión de suelo, o su monetarización,
para cumplir lo previsto en el artículo 16.1.a) TRLS/08.
b) Si se producen plusvalías urbanísticas se deberá ceder a la administración un porcentaje del incremento, artículo 16.1.b) TRLS/08.
Pero aunque estemos ante una “actuación de dotación”, por existir incremento de edificabilidad, cambio de usos o densificación, sino hay desequilibrio o no hay plusvalías, no nacerán las obligaciones del artículo 16 TRLS/08.
No podemos olvidar en este punto la Disposición transitoria segunda del
TRLS/08, a la que nos referiremos en el apartado siguiente, pero ahora debemos recordar que “Los deberes previstos en esta Ley para las actuaciones de
dotación serán de aplicación, en la forma prevista en la legislación sobre ordenación territorial y urbanística…”, es decir, los estándares de espacios dotacionales y de servicios que logren el equilibrio deseado serán los establecidos por
la ley autonómica, así como el porcentaje de cesión de aprovechamiento en
caso de producirse plusvalías urbanísticas, y la forma de tal cesión.
En el ejemplo de la Comunidad Foral de Navarra, ésta ha modificado
mediante Ley Foral 6/2008, de 5 de junio, de medidas urgentes en materia de
urbanismo y vivienda, el artículo 53 de la LFOTU, que establece las determinaciones sobre espacios dotacionales y de servicios, y si bien no se hace mención expresa a los deberes previstos para las actuaciones de dotación,
habiéndose perdido una inmejorable oportunidad de haber establecido las
reglas precisas para su aplicación, como demanda la citada Disposición transitoria segunda, si que creemos que se establecen novedades muy importantes que sirven para aplicar la obligación de cesión de suelos dotacionales que
logren en equilibrio edificación-dotación. Estas novedades son dos:
•
El nuevo artículo 53.4.b) LFOTU no considera el número de viviendas
para calcular las dotaciones, como lo hacia anteriormente, sino que
utiliza para el uso residencial el parámetro “metro cuadrado de suelo
dotacional por cada X metros cuadrados construidos de usos residencial”; y para el suelo industrial el de superficie del sector. Esta novedad
respecto de la anterior redacción del artículo supone que las actuaRevista Jurídica de Navarra
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ciones de densificación sin incremento de edificabilidad, en Navarra,
no deberían ceder suelo para nuevas dotaciones, pues se considera
que no se produce desequilibrio entre la edificabilidad y la dotación,
calculada conforme al parámetro mayor de los previstos anteriormente. La lógica de esta opción parece ser que donde antes se hacían
viviendas de mayor superficie, ahora se pueden hacer, con los mismos
metros construidos, más número de viviendas, pero mas pequeñas,
pero sin que ello altere esencialmente el número de personas que
habitaran ese sector o unidad o edificio, pues la realidad social y la
composición de las familias evoluciona de tal forma que si antes se calculo el número de habitantes por vivienda en 3,5, ahora las viviendas,
mas pequeñas, responden también a un nuevo modelo familiar, en
muchos casos monoparental. Por tanto en una actuación de dotación
en que únicamente se produce un incremento del número de viviendas sin incremento de edificabilidad, no sería exigible la cesión de
suelo dotacional.
•
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El artículo 53 no prevé ni establece cesión alguna en suelo urbano consolidado, y para el no consolidado en actuaciones de urbanización,
renovación o reforma integral de la urbanización, prevé que será el planeamiento general o de desarrollo quien fije las previsiones de reserva
“con el objetivo de aproximarse éstas a las señalas en el presente artículo”, es decir, que nada dice de las actuaciones de dotación, suelo
urbano consolidado, - porque para el legislador navarro nade tiene que
ceder salvo los terrenos que queden fuera de alineaciones, “sin que en
ningún caso puedan superar el 10 por 100 de la superficie total de la
finca” -, pero lo que no parece aceptable es que estos suelos urbanos
consolidados deben ceder más que los no consolidados, y por tanto la
interpretación razonable parece ser que o bien el legislador navarro ha
eximido nuevamente de toda cesión de suelo para urbanización, algo
que creemos no es posible con el artículo 14 y 16 TRLS/08, legislación
básica; o, que la cesión será la que fije el planeamiento general o de
desarrollo de esas actuaciones “con el objetivo de aproximarse éstas a
las señaladas en el presente artículo”, es decir, como en el suelo urbano
no consolidado, y eso si que puede hacerlo la legislación autonómica.
Sería por tanto más que deseable que, como luego insistiremos, el
legislativo navarro introdujera estas precisiones en el artículo 53, para
el suelo urbano consolidado y para establecer reglas todavía más precisas, y sobre todo expresas, para las actuaciones de dotación.
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En cuanto a las plusvalías urbanísticas, es evidente lo que antes se comento,
el porcentaje de cesión se entiende referido al incremento de edificabilidad
media ponderada, y nunca al aprovechamiento urbanístico, pues puede haber
incremento de edificabilidad, sin incremento de aprovechamiento, incluso con
decremento, por establecer usos menos lucrativos, y por tanto sin incremento
del valor del suelo, y por tanto sin generación de plusvalías, y por tanto sin base
legal para que la comunidad recupere parte de una plusvalía no generada y que
no existe. No se establece una obligación de cesión automática de una parte de
una mayor edificabilidad generada por el planeamiento, sino solo y exclusivamente, cuando esa mayor edificabilidad supone un mayor aprovechamiento
urbanístico que puede patrimonializarse por el propietario con una generación
de plusvalías.
II. APLICACIÓN TRANSITORIA DE LOS DEBERES
PREVISTOS EN LAS ACTUACIONES DE DOTACIÓN
El legislador estatal quiso que los deberes previstos en el artículo 16.1 del
TRLS/08 cuya “precisión última queda remitido a la legislación autonómica de
ordenación territorial y urbanística” (PAREJO ALFONSO y ROGER FERNÁNDEZ, 2008:
559), fuesen plenamente efectivos independientemente del actuar más o
menos diligente de las CC.AA en cuanto a la adaptación sus legislaciones a la
estatal. A ello responde la Disposición transitoria segunda, en cuya virtud pormenoriza las reglas precisas de aplicación que deberán seguir las CC.AA. en el
caso que en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la Ley no hayan
adaptado su legislación. Toda vez que ese plazo de un año ha trascurrido hoy
aquellas CC.AA, como la Comunidad Foral de Navarra, que no han procedido
a adaptar su legislación urbanística al TRLS/08, deben regirse por las reglas
precisas que establece la citada Disposición transitoria segunda, con las dificultades e incertidumbres que ello esta conllevando por no tener una regulación mas clara de la propia CC.AA.
Pudiera ser discutible si estas reglas que establece la citada Disposición
transitoria segunda, son normas muy concretas de técnica de planeamiento y
gestión que parecen, en todo caso, sobrepasar las competencias del legislador
estatal conforme a la jurisprudencia constitucional, pues el legislador estatal
“no puede imponer los medios o instrumentos urbanísticos en que pueden articularse las condiciones básicas de ejercicio del derecho y del cumplimiento del
deber a que se refiere el artículo 149.1.1º C.E “. -F 24 a), así como el F27 b) STS
61/97 -, pero en todo caso esta duda correspondería resolverla al Tribunal
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Constitucional y no a los legisladores autonómicos ni a las administraciones
urbanísticas autonómicas o locales que deben aplicar la legislación urbanística en su totalidad.
Las reglas que establece, por tanto, la Disposición transitara segunda son
la fijación de forma transitoria, hasta que la legislación autonómica establezca
las suyas propias, de la aplicación de los deberes legales del artículo 16.1
TRLS/08, en concreto:
a)
Se deben delimitar, por el planeamiento o para cada intervención,
ámbitos de actuación (unidades de ejecución del planeamiento), continuas o discontinuas (creemos que será lo habitual), en que se incluyan los incrementos de edificabilidad o densidad, los cambios de uso
y las nuevas dotaciones (que habitualmente no estarán junto a las parcelas sobre las que se actúa si son nuevas dotaciones públicas), y calcular el valor total de las cargas imputables que corresponden a cada
metro cuadrado de techo o a cada nueva vivienda de las resultantes de
la actuación de dotación.
b) El deber de entrega de suelo, art. 16.1 a) TRLS/08, se puede monetarizar si no es posible la entrega efectiva del suelo, algo que puede ser
muy común, pero nada se dice de cómo se hace efectiva la carga imputable a cada nuevo metro de edificabilidad, nueva vivienda o metro
cuadrado de uso más lucrativo.
c)
Los deberes se cumplirán al otorgamiento de la licencia de edificación,
y sin cumplimiento del deber no tendrá efectividad ni validez la licencia que se condicionará al pago o entrega de suelo.
En la Comunidad Foral de Navarra la nueva redacción del artículo 53
LFOTU, puede entenderse como reglas de aplicación parcial para las actuaciones de dotación en cuanto al equilibrio dotacional, como ya hemos
expuesto, pero nada se ha regulado sobre el porcentaje de cesión de edificabilidad media ponderada, salvo en el caso excepcional y transitorio previsto en
la Disposición transitoria primera de la Ley Foral 6/2009, en que se ha reconocido con absoluta claridad, y con posibilidad de hacer una interpretación general del mismo, que sin incremento de aprovechamiento urbanístico, aunque
ello suponga incremento de la edificabilidad, no se produce obligación de
cesión de aprovechamiento. No olvidemos que la Ley 8/2007, de Suelo, nace, y
piensa, en una situación ya pasada del urbanismo y la economía, donde los
incrementos de edificabilidad suponían sin duda incremento de plusvalías por
un mayor valor del suelo, pero la situación actual es muy otra, y puede haber
muchas modificaciones de planeamiento en suelo urbanizado que lo único
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que pretendan es convertir usos mas lucrativos, vivienda unifamiliar libre, en
usos menos lucrativos, vivienda protegida colectiva, pero mucho mas acorde
con la situación real del mercado inmobiliario, y que por tanto no generen mas
valor residual del suelo sino quizás el mismo o menor. En estos casos no se producen plusvalías en las que participar por la comunidad.
La fijación de qué aprovechamiento urbanístico es susceptible de apropiación por los propietarios de suelo urbano es competencia estatal como condición básica del derecho de propiedad, como se desprende la jurisprudencia
constitucional reiterada al estudiar las distintas legislaciones estatales urbanísticas (STC 61/1997, 164/2001 y 178/2004) –RAZQUIN LIZARRAGA , (2007: 286),
pero a las Comunidades Autónomas queda un importante margen en la concreción del porcentaje, así el artículo 16 .1 b) TRLS/08 fija “con carácter general, el porcentaje …” entre el 5 por ciento y el 15 por ciento, es decir establece
una “horquilla” que sería bueno que el legislador autonómico concretase; y,
con carácter de excepción, la legislación urbanística puede “reducir o incrementar este porcentaje de proporcional o motivada…”, excepción que debe relacionarse con el valor de suelo. En Navarra se puede entender que parcialmente
se ha utilizado esta facultad en la Disposición transitoria primera de la Ley
Foral 6/2009, al excepcionar la cesión de aprovechamiento de las modificaciones que supongan incremento de edificabilidad presentadas antes del 15 de
septiembre de 2009 y amparadas en tal norma. En todo caso, a nuestro juicio,
en los supuestos contemplados en la citada Disposición transitoria primera de
la Ley Foral 6/2009 no es necesario acudir a esa excepción legal, pues no se produce incremento de valor del suelo, es decir de plusvalías, pues no se incrementa en aprovechamiento urbanístico de la unidad o parcela, pues lo que se
permite es edificar otras tipologías menos lucrativas sin incremento de aprovechamiento urbanístico para el propietario, es decir, no se cumple uno de los
requisitos que venimos predicando necesarios para que nazca el deber previsto
en el artículo 16.1.b) TRLS.
Tras la entrada en vigor de la Ley 8/2007, y TRLS/08,- si bien legislaciones
como la valenciana ( Ley 16/2005) y la citada castellano-manchega ya habían
apuntado en esta idea de las actuaciones de dotación- algunas Comunidades
Autónomas han legislado, o adaptado su legislación, a la norma básica estatal,
en concreto vamos a referirnos a las legislaciones catalana, balear, valenciana,
vasca , aragonesa, murciana y castellano-leonesa, como ejemplos de establecimiento de reglas precisas para la aplicación de las actuaciones de dotación, y
su definición concreta, que desplaza a la Disposición transitoria segunda del
TRLS/08, y que pueden servir de ejemplo y reflexión para otras Comunidades
Autónomas, y ayudar a las entidades locales a que no se planteen las razonables dudas sobre el alcance y determinaciones de los artículos 14 y 16 TRLS/08.
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a)
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El Decreto-Ley 1/2007, de 16 de octubre, de Cataluña, de medidas
urgentes en materia urbanística, ejemplo de adaptación completa de la
legislación autonómica a la estatal, establece en su Disposición adicional decimosexta una completa regulación sobre las actuaciones de
transformación urbanística, distinguiendo las de nueva urbanización,
renovación o reforma de la urbanización y las de dotación. Estas las
define en el punto 3 como “aquellas actuaciones aisladas previstas en
modificaciones del planeamiento, sobre terrenos que en origen tienen la
condición de suelo urbano consolidado, y que tienen por objeto la ordenación y la ejecución de una actuación que, sin comportar una reordenación general de un ámbito, da lugar a la transformación de los usos
preexistentes o al aumento del edificabilidad o de la densidad de determinadas parcelas y a la correlativa exigencia de mayores reservas para
zonas verdes, para espacios libres y para equipamientos prevista en el
artículo 94.5 de la Ley de urbanismo”. Como vemos el legislador profundiza en la definición de la actuación de dotación y en el punto 4
establece reglas precisas de aplicación, algunas novedosas, tales como:
la “reserva de suelo para viviendas de protección pública” cuando se
prevea “techo residencial de nueva implantación”; el cumplimiento de
los deberes se hará efectivo mediante “el sistema y la modalidad de
actuación que se establezca para la ejecución del polígono de actuación
urbanística que a tal efecto se tiene que delimitar…”, salvo que se los
deberes se puedan sustituir por su equivalente dinerario en cuyo caso
no será necesario aplicar ningún sistema ni modalidad de actuación
haciendo efectivo el pago, previamente calculado, al momento del
otorgamiento de licencia. Parece por tanto que introduce una cierta
complejidad mayor cuando no se trata de actuaciones en parcela individual pero por otra parte aporta mayor claridad a esa aplicación.
b) La Ley 11/2008, del País Vasco, por la que se modifica la participación
de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística,
modifica el artículo 27 de la Ley 2/2006, de suelo y urbanismo. Esta Ley
incrementa el porcentaje de participación de la comunidad en las
plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos en
suelo urbano no consolidado en ceder gratuitamente el suelo correspondiente al 15% de la edificabilidad ponderada, y en el suelo urbano
no consolidado “por incremento de edificabilidad ponderada…., el
suelo correspondiente al 15% de dicho incremento sobre la edificabilidad urbanística ponderada atribuida por la ordenación urbanística
anterior,..”. Es muy relevante esta Ley, porque el artículo 11 de la Ley
2/2006, considera suelo urbano no consolidado aquel al que la orde-
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nación atribuye “una edificabilidad urbanística ponderada superior
respecto a la previa existente”, y así la Exposición de Motivos de la Ley
11/2008, se refiere a este tipo de actuaciones como de dotación, pero
como vemos categorizando ese suelo urbano como no consolidado,
algo que creemos no es compatible con las actuaciones de dotación
del artículo 14 TRLS/08, que tienen como elemento esencial ser sobre
suelo urbanizado (consolidado).
c)
La Comunidad de Murcia, aprobó una instrucción técnica urbanística
para la aplicación de la Ley 8/2007 (Resolución 30 de mayo de 2008),
entendió que hasta que no se fije un porcentaje en la adaptación de la
ley del suelo regional, “no será de aplicación este deber de entrega de
aprovechamiento a la Administración en suelo urbano consolidado”,
interpretación, a nuestro juicio, más que discutible, pues la Disposición transitoria segunda del TRLS/08 habla de adaptación legal y
mientras tanto serán las reglas aplicables las de la citada Disposición
transitoria segunda.
d) Mediante Ley 1/2008, de 4 de abril, la Comunidad Autónoma de Aragón estableció la adaptación de su ordenamiento urbanístico a la Ley
8/2007, promulgando el 1 de junio de 2009, la Ley 3/2009, de Urbanismo de Aragón, siendo la primera Ley autonómica de carácter general e integral que se promulga tras el TRLS/08. El artículo 13 determina
que suelo urbano no consolidado es el que el plan general somete a
actuaciones integradas de urbanización, sean o no de reforma interior,
pero en su punto 3 atribuye “la condición de suelo urbano no consolidado a los terrenos del suelo urbano que deban someterse al régimen de
las actuaciones de dotación conforme a lo establecido en la normativa
estatal. Tendrán la condición de suelo urbano no consolidado en todo
caso los terrenos de suelo urbano en los que el planeamiento incremente
el aprovechamiento preexistente, de conformidad con la definición establecida en el artículo 131.5, aun cuando se encuentren completamente
urbanizados.”
Como vemos la legislación aragonesa también opta por considerar como
suelo urbano no consolidado el sometido a actuaciones de dotación, evitando
así el debate entre actuaciones de urbanización (suelo urbano no consolidado)
y de dotación, pero separándose, a nuestro juicio, del TRLS/08 que distingue
claramente ambas actuaciones. El mero incremento de aprovechamiento preexistente sin necesidad de urbanizar o reurbanizar no creemos que sea razón ni
justificación para considerar un suelo no consolidado, pues esa condición
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debe, según la TRLS/08, predicarse de su condición fáctica de urbanizado o no
urbanizado suficientemente.
Es en el artículo 125 determina como se efectuará la gestión urbanística en
suelo urbano no consolidado incluido en actuaciones de dotación, mediante
“reparcelación material o económica en unidad continua o discontinua”, y el
artículo 134 establece el aprovechamiento en suelo urbano y regula una forma
muy concreta de cumplir el deber de cesión en las actuaciones de dotación:
“4.- En las actuaciones de dotación, el aprovechamiento subjetivo correspondiente a cada parcela edificable se determinará de la manera siguiente:
a.
El planeamiento concretará la cuota media de cesión dotacional correspondiente a cada zona de ordenación urbana donde se integra la parcela, dividiendo la superficie de suelo de reserva dotacional establecida
en la zona de ordenación conforme a lo establecido en el artículo 42.3
por el incremento total de aprovechamiento, objetivo establecido por el
plan general determinado en metros cuadrados construidos, atribuido
a las diferentes parcelas integradas en la zona de ordenación.
b.
La parte de suelo dotacional que cada parcela edificable debe aportar
al dominio público se determinará multiplicando la cuota media anterior por el incremento de edificabilidad atribuido a dicha parcela.
c.
La cesión de aprovechamiento que corresponde al municipio por participación en las plusvalías será el diez por ciento del incremento de aprovechamiento objetivo atribuido a la parcela.
d.
El aprovechamiento subjetivo de cada parcela edificable se determinará
restando de su aprovechamiento objetivo la cantidad obtenida conforme a la letra c anterior y previo levantamiento de la carga dotacional establecida en la letra b mediante reparcelación discontinua.
e.
Las cesiones anteriores podrán sustituirse por compensaciones económicas determinadas, sobre la base de un estudio de mercado y un
informe de los servicios técnicos municipales o comarcales que defina el
valor de repercusión del uso atribuido por el planeamiento a la parcela
edificable, y calculadas en los términos establecidos en la normativa
estatal de valoraciones vigente para el suelo urbanizado.( …) “
Como se comprueba de la lectura de estos artículos, el legislador aragonés
ha seguido de forma muy coherente lo establecido en su día por la legislación
castellano manchega que ya se comento anteriormente, estableciendo un complejo sistema para conocer las cesiones en las actuaciones de dotación, pero de
la lectura de estos artículos deducimos también que sin incremento del valor
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del suelo, sin plusvalías, no nacerá la obligación de cesión de aprovechamiento,
y sin desequilibrio dotacional no será preciso cesión de suelo dotacional.
e)
El Reglamento de Urbanismo de Castilla y León (Decreto de 9 de julio
de 2009) distingue en sus artículos 25 y 26 el suelo urbano consolidado
del no consolidado, incluyendo en la primera categoría los terrenos
que sustenten dotaciones o donde se prevea ubicar dichas dotaciones
mediante actuaciones de gestión urbanística aislada, mientras que en
la segunda categoría se incluirán los terrenos “donde sean precisas
actuaciones de urbanización, reforma interior obtención de terrenos
reservados para ubicar dotaciones urbanísticas públicas, que deben ser
objeto de equidistribución o reparcelación, cuando dichas actuaciones
no puedan materializarse mediante gestión urbanística aislada”. También considera no consolidado los terrenos donde se prevea una ordenación urbanística sustancialmente diferente cuando la misma no
pueda materializarse mediante actuación urbanística aislada; y, los
terrenos donde se prevea un aumento de viviendas o de la superficie
o volumen edificable con destino privado, superior al 30 por ciento respecto de la ordenación anterior.
Parece, a nuestro juicio, mas acertada esta distinción que en otras legislaciones que vimos anteriormente, pues distingue las actuaciones de dotación
de las de urbanización, y cuantifica para ello el incremento de densidad o edificabilidad, o la forma de gestión asistemática o sistemática.
El artículo 41, deberes en suelo urbano consolidado, contempla la cesión
del equivalente en efectivo del porcentaje del 10 por ciento del incremento de
aprovechamiento real. En el capítulo de gestión del suelo, para el suelo urbano
consolidado se establecen actuaciones aisladas de urbanización (completar o
rehabilitar la urbanización a fin de que las parcelas alcancen o recuperen la
condición de solar), normalización (adaptar las parcelas de suelo urbano consolidado a las determinaciones del planeamiento urbanístico – unidades de
normalización y Proyectos de Normalización-, y de urbanización y normalización. No se habla en la legislación de Castilla y León de actuaciones de dotación propiamente dichas sino de actuaciones de normalización, sin hacer
referencia a las dotaciones o de actuaciones integradas en suelo urbano no
consolidado.
f)
La Ley 4/2008, de mediadas urgentes para un desarrollo territorial sostenible en las Islas de Baleares, sin citar claramente las actuaciones de
dotación en suelo urbano consolidado, al definir éste en su artículo 4,
y el suelo urbano no consolidado, artículo 5, deja clara la diferencia
entre uno y otro en base a el grado de urbanización y sobre todo queda
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claro que el suelo urbano consolidado se convierte en no consolidado
“cuando el planeamiento urbanístico general lo somete a actuaciones
de transformación urbanística incorporándolo a sectores sujetos a un
plan especial de mejorar urbana o polígonos de actuación urbanística,…”. Del mismo modo, para el suelo urbano consolidado no se establece cesión alguna de suelo correspondiente al porcentaje de
edificabilidad media ponderada.
g)
Por último, el Decreto Ley 1/2008, de 27 de junio, de la Comunidad
Valenciana, modifica distintos artículos de la Ley 16/2005, Urbanística
de Valencia, para concretar en la legislación autonómica “el porcentaje
de edificabilidad media ponderada en las actuaciones de transformación urbanística”, fijando el aprovechamiento subjetivo de los propietarios en suelo urbano en el 5% del aprovechamiento tipo, quedando
comprendido en estas “b. Las que se desarrollen en régimen de actuación aislada mediante transferencias de aprovechamiento urbanístico.
En este caso la cesión puede sustituirse por una compensación económica de valor equivalente cuantificada sobre la base de un estudio de
mercado actualizado”. Como vemos no se hace referencia a las actuaciones de dotación pero se está refiriendo a ellas al distinguir en las
actuaciones de transformación urbanística las que se desarrollan en
régimen de actuación integral de las aisladas.
Sirven estos ejemplos de cómo ya algunas Comunidades Autónomas han
adaptado sus legislaciones de ordenación del territorio y urbanismo a la nueva
legislación estatal, y concretamente como han establecido reglas precisas, y
adecuadas a su realidad, para el cumplimiento de los deberes establecidos en
el artículo 16 del TRLS/08 para las actuaciones de dotación, aportando claridad y precisión a lo que la ley estatal define como principios generales, concretados en la Disposición transitoria segunda para aquellas Comunidades que
renuncien a establecer sus propias reglas, y como tales principios generan
dudas e incertidumbres en cuanto a la aplicación correcta de aquel precepto
estatal como es, hasta la fecha, el caso de Navarra, en que se sigue sin establecer reglas precisas para la aplicación de los deberes previstos en el TRLS/08
para las actuaciones de dotación. Estas reglas como hemos podido ver son
diversas tanto en el desarrollo pormenorizado de la aplicación de figura, la clasificación del suelo, y porcentaje de cesión a la administración, demostrando,
y justificando, la necesidad de proceder a la adaptación de las legislaciones
urbanísticas autonómicas que tienen un amplio margen de concreción de los
deberes del artículo 16 TRLS/08.
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III. TRES SUPUESTOS PRÁCTICOS DE ACTUACIONES
DE DOTACIÓN
Una vez analizado teóricamente lo que entendemos son las actuaciones de
dotación y como afectan a la legislación urbanística, en este caso de Navarra,
hasta que se produzca la necesaria, y urgente, adaptación de la misma al
TRLS/08, vamos a analizar brevemente tres ejemplos de actuaciones en suelo
urbano que pueden resultar controvertidas y que nos sirven para ejemplificar
todo lo expuesto.
1. Modificación pormenorizada del Plan Municipal en una
parcela dotacional con incremento de edificabilidad
El objeto de la modificación sería establecer la superficie construida de un
centro educativo privado, suelo urbanizado (consolidado) de usos dotacional
privado del Plan Parcial, con un incremento de superficie construida de uso
dotacional privado con el fin de construir “una tercera línea de educación
infantil y primaria”. Se considera por los técnicos municipales que como no
existe la “necesidad de crear nuevas dotaciones públicas que contribuyan a equilibrar la proporción actual de dotaciones en el ámbito de actuación, …la actuación prevista no ha de ser definida como de dotación”, pues a su juicio “deberá
definirse la actuación como de dotación o no, en función de que el informe técnico establezca si la materialización de la ordenación propuesta va a generar o
no un desequilibrio en las dotaciones públicas existentes en el ámbito de la modificación”. También concluye por ello que no es exigible un porcentaje (10 por
ciento) sobre el incremento de edificabilidad por no ser una actuación de dotación y fijar la Ley autonómica el derecho del propietario de suelo urbano consolidado en el 100 por cien del aprovechamiento. Sin embrago otra opinión
considera que “toda actuación en suelo urbano consolidado que de lugar a la
transformación de los usos preexistentes o al aumento de edificabilidad o de la
densidad, lo es de dotación” y por tanto se debe ceder el 10 por ciento así como
el resto de aspectos previstos en el artículo 16 TRLS/08, suelo para dotaciones,
incluso, a su juicio, con independencia de que se produzca o no desequilibrio
en el sistema de dotaciones.
De la lectura de los apartados anteriores del presente trabajo se deducen
varias cuestiones, la primera que creemos que no solo son actuaciones de dotación en las que se produce un desequilibrio de las dotaciones, ni los deberes
del artículo 16 TRLS/08 nacen siempre y en todo caso que en suelo dotacional
se incrementa la edificabilidad, densidad o se cambia el uso.
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En este ejemplo parece que no se produce desequilibrio dotacional, pues se
trata de ampliar una dotación privada, es decir se trata de incrementar la superficie construida, edificabilidad, de un suelo dotacional, es decir la superficie
dotacional del Plan Parcial, y si acudimos al artículo 53.4 b) LFOTU, vemos que
para calcular los estándares dotacionales acude única y exclusivamente a los
metros cuadrados construidos de uso residencial, es decir, ese incremento de
edificabilidad dotacional educativa en el Plan Parcial original no hubiera
supuesto mayor superficie de cesión de suelo dotacional por lo que ahora no
parece se cree desequilibrio alguno ni necesidad de recalcular, conforme al artículo 53 LFOTU, nuevos estándares. Esta creemos es la forma y modo correcta de
calcular si existe o no desequilibrio, acudir al artículo 53.4 LFOTU y comparar
los estándares de Planeamiento anterior para ese ámbito con los que resultarían
con el incremento de edificabilidad o nuevos usos, pues no olvidemos lo que ya
se dijo anteriormente de la densidad. Por tanto, no parece que se cumpla el primer requisito (Art. 16.1 a) TRLS/08 para nacer la obligación de cesión en este
caso.
En cuanto al segundo aspecto, generación de plusvalías (art. 16.1.b) TRLS),
si no se incrementa el aprovechamiento urbanístico de la parcela total, ni el
valor de repercusión del suelo como parece desprenderse del informe técnico,
no sería exigible la cesión de la edificabilidad media ponderada. Parece que es
difícil predicar de una parcela dotacional privada de uso educativo que tiene
un incremento de su valor por tener más metros construidos, salvo que se pretenda vender a otro colegio, más cuando según el informe técnico citado “en
las parcelas dotacionales no es necesario limitar la superficie construida, y que
la que necesariamente deba adjudicarse en la reparcelación lo sea, únicamente,
a efectos de las cargas que la parcela de equipamiento privado debe asumir en el
proceso reparcelatorio”.
2. Modificación pormenorizada del Plan Municipal en una
parcela industrial de suelo urbano consolidado para
incrementar su edificabilidad
Se trata en este caso de un incremento de edificabilidad en suelo urbanizado, en una parcela de suelo urbano consolidado de uso industrial según el
Plan Municipal vigente. Es decir, estamos ante un incremento de edificabilidad
en una parcela industrial sin cambio de uso y sin incremento de aprovechamiento por no tener la parcela aprovechamiento medio ni tipo al ser suelo
urbano consolidado sin posibilidad de mayor edificabilidad. La opinión de los
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técnicos municipales es que su “materialización no afecta a la suficiencia de las
dotaciones públicas existentes actualmente en el ámbito de la actuación”; y, por
tanto, mantienen la “no necesidad de crear nuevas dotaciones públicas que contribuyan a equilibrar la proporción actual de dotaciones en el ámbito de la
actuación, es opinión…que la actuación prevista no ha de ser definida como de
dotación”.
Conforme al criterio que venimos manifestando creemos que ante esta
actuación deben analizarse tres cuestiones:
a)
El incremento de edificabilidad industrial que se propone, los nuevos
metros cuadrados construidos que suponen la ampliación, respecto
de la prevista por el Plan para ésta parcela debe expresarse exacta y
concretamente en la Modificación, y una vez conocido esto calcular de
conformidad con el artículo 53.4. c) LFOTU, si es preciso o no incrementar el suelo dotacional destinado a zonas verdes o equipamiento
polivalente. Como la referencia del nuevo artículo, como en el anterior, se refriere a “superficie total ordenada” o “total del sector”, se
podrá concluir que en la actualidad no se va a producir legalmente
desequilibrio dotacional en los suelos industriales, pues las dotaciones no se calculan respecto de la edificabilidad sino de la superficie del
ámbito.
b) El incremento de edificabilidad supone un mayor valor residual del
suelo, y por tanto que se han producido plusvalías por la acción de los
entes públicos, en este caso por la aprobación, en su caso, de la Modificación, plusvalías que se van a patrimonializar por el propietario, que
va a pasar de no poder edificar un solo metro cuadrado más de lo existente sobre su parcela a poder edificar X metros cuadrados nuevos con
un valor de repercusión Y. De este incremento de valor debe ceder el
10 por ciento al Ayuntamiento.
c)
Para calcular la monetarización, de conformidad con la Disposición
transitoria segunda TRLS/08, la modificación debe delimitar en
ámbito de actuación, la parcela en este caso; y, calcular el valor total
de las cargas imputables a la actuación que corresponden a cada
nuevo metro de techo lucrativo que se incrementa al consolidado por
la modificación. El cálculo del valor puede ser conforme a los valores
de repercusión previstos para estos usos en el planeamiento, monetarizando el 10 por ciento del incremento que se produce respecto de lo
consolidado.
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En conclusión, a nuestro juicio, estamos ante una actuación de dotación de
las previstas en el artículo 14 TRLS/08, debiendo acreditarse en el expediente
de modificación los extremos referidos anteriormente, debiendo cumplirse, en
su caso, los deberes con anterioridad al otorgamiento de la licencia de obras
preceptiva, es decir: si existe o no desequilibrio dotacional por la nueva edificabilidad conforme a las cesiones previstas en el artículo 53 LFOTU para ámbitos industriales; y, proponiendo la monetarización de las plusvalías
urbanísticas generadas por el incremento de aprovechamiento, en este caso
por el incremento de edificabilidad neta al no existir en la parcela aprovechamiento homogeneizado, conforme se establece en el apartado a) de la Disposición transitoria segunda TRLS/08.
3. Modificación de determinaciones de carácter estructurante del
Plan Municipal en una parcela dotacional con cambio de usos e
incremento de la edificabilidad
La modificación justifica que la actuación propuesta es un actuación de
dotación, suelo urbanizado que no necesita una reforma o renovación integral
de la urbanización, y por tanto que estamos ante una actuación en suelo
urbano consolidado, si bien, la propia modificación reconoce que se produce
desequilibrio dotacional y generación de plusvalías que conllevan el deber de
cesión de edificabilidad media ponderada – o aprovechamiento urbanístico
que se produce por el cambio de usos – ya que no se incrementa la edificabilidad- pasando de uno menos lucrativo (dotacional privado) a uno mas lucrativo (terciario). Por tanto, la propia modificación contempla una actuación
correcta y acorde con los artículo 16 1.a) y b) y con la Disposición transitoria
segunda del TRLS/08.
El informe técnico municipal manifiesta que el objeto de la modificación
es la transformación parcial del uso dotacional privado asistencial (estructurante dentro del sistema de equipamientos de la ciudad) en uso terciario – oficinas, procediéndose a una reordenación de las superficies edificables actuales,
compensando “la desaparición de uso dotacionales con otros para el dominio
público, se propone la creación de una parcela dotacional … que podría albergar
distintos usos dotacionales”; y, proponiendo una cesión de aprovechamiento al
Ayuntamiento, es decir, estamos ante una clara actuación de dotación para los
técnicos municipales. Sin embargo desde otras instancias se plantea una cuestión previa como es que el suelo sobre el que opera la modificación es suelo
urbano no consolidado, y por tanto no estamos ante una actuación de dotación
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argumentando al respecto que el artículo 92.1.c) párrafo segundo de la LFOTU
establece que es suelo urbano no consolidado “aquellos terrenos urbanizados
en los que el planeamiento urbanístico prevea una ordenación sustancialmente
diferente de la existente,…”; además de considerar necesario proceder a un proceso de equidistribución para entregar las parcelas de cesión al Ayuntamiento,
no previsto en la modificación. Por tanto, la cuestión principal es si estamos o
no ante una actuación de dotación, pero por algo previo como es qué categoría de suelo urbano corresponde a la actuación.
Evidentemente desde la legislación básica estatal no tenemos ninguna
duda que la diferencia entre una actuación de urbanización y dotación en suelo
urbano es la “reforma o renovación de la urbanización”, es decir si es preciso o
no una nueva obra de urbanización con carácter integral. Pero la expresión
“ordenación sustancialmente diferente” de la LFOTU puede llevar a dudas
importantes al respecto. ENERIZ OLAECHEA , (2004: 326), reflexiona sobre ese
apartado del artículo 92 LFOTU de la siguiente forma:
“Tercer grado: Actuaciones de ordenación sustancialmente diferente de la
existente o de reforma interior.
Se trata de dos operaciones diferentes, pero cuyo gran calado es innegable.
En el primer caso, la nueva ordenación urbana poco o nada tiene que ver con
la anterior.
Mientras que la Ley Foral de 1994 consideraba como suelo urbanizable los
terrenos anteriormente clasificados como urbanos cuando el nuevo planeamiento preveía una ordenación sustancialmente diferente y requería una
nueva urbanización (art. 8.1), la LFOTU los considera como suelo urbano no
consolidado, esto es, como un suelo transformado en el que no hay correlación
entre lo existente y lo que prevé la ordenación urbanística.
De este modo, el carácter fáctico del suelo urbano derivado del art. 8 LRSV
alcanza incluso a aquellas zonas de la ciudad en las que existe una urbanización técnicamente completa para lo que en ese momento concreto se encuentra edificado en ella, pero para las que el planeamiento prevé una ordenación
sustancialmente diferente y que, curiosamente, requieren del mismo desarrollo y ejecución que si se tratara de suelo urbanizable.
En el segundo supuesto, la reforma interior persigue alguno de los fines del
art. 61.2, bien mediante la realización de actuaciones aisladas que conservan
la estructura fundamental de la ordenación anterior, bien mediante operaciones integradas que la modifican. En ambos casos, se precisa un nuevo planeamiento (en el primero, el Plan General o el plan parcial, y en el segundo, el plan
especial de reforma interior), pero, además, la nueva ordenación reclama delimitar unidades de ejecución, proceder a la justa distribución de cargas y beneficios entre los propietarios y la ejecución de un proyecto de urbanización”
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“Conforme a la letra del art. 92 LFOTU, el suelo urbano consolidado es el
que forma parte de la trama urbana, cuenta con una urbanización idónea o
necesitada de pequeñas obras accesorias y aisladas, y posibilita la actuación
directa sobre sus solares. En resumen, el suelo urbano consolidado es aquél
que se adapta en todo o en una gran parte de su realidad física a la ordenación
urbana que prevé el PGM. Coincide con esta ordenación y, en consecuencia,
no reclama ninguna actuación urbanizadora o, a lo sumo, demanda unas
pequeñas obras complementarias o de segundo orden, pero en ningún caso
exige alterar la actual correspondencia entre lo ya urbanizado y la ordenación
del plan.
En cambio, el suelo urbano no consolidado es aquél que, formando parte
de la trama urbana y dotado de los cuatro servicios urbanísticos básicos o por
estar comprendido en espacios consolidados por la edificación en, al menos,
dos terceras partes de su superficie, necesita de actuaciones urbanísticas sistemáticas en unidades de ejecución, y, por tanto, de la distribución de las cargas
de urbanización entre los propietarios afectados.
Sin llevar a cabo previamente estas operaciones urbanísticas de mayor
intensidad, no es posible edificar en los solares, salvo que la Administración
autorice la urbanización y la edificación simultáneas, exigiendo para ello las
garantías pertinentes (art. 106).
En definitiva, el suelo no consolidado es aquél cuya urbanización existente
no se corresponde inicialmente con la que el planeamiento prevé y precisa de una
nueva transformación urbanizadora para, finalmente, adaptarse a la nueva
ordenación que se desea imponer en una determinada parte de la trama urbana.
Precisamente, por estar necesitado de actuaciones urbanísticas sistemáticas,
la disp. transit. primera de la LFOTU extiende la nueva normativa del suelo
urbano no consolidado al suelo urbano que con anterioridad el planeamiento
urbanístico hubiera incluido en áreas de reparto o en unidades de ejecución
conforme a la Ley 8/1990 o a su derivada Ley Foral de 1994.”
Como vemos el autor vuelve aquí a relacionar, con toda lógica, la categoría
de suelo urbano consolidado o no consolidado con la obras de urbanización
necesarias para trasformar el suelo, pues tanto la LRSV (Ley 6/98) como el
actual TRLS/08, siguen con toda claridad y rotundidad el principio de que lo
que confiere una u otra situación básica, clasificación o categoría al suelo no
es la ordenación sino el grado de urbanización, y si no se precisan obras de
urbanización de carácter integral (renovación o reforma) o que se aproximen a
las del suelo urbanizable, sino que se justifica que todas las operaciones se pueden hacer sin necesidad de equidistribuir y como operaciones complementarias a la propia parcela, estaremos ante actuaciones de dotación y no de
urbanización.
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IV. A MODO DE CONCLUSIONES
A modo de conclusiones diremos que para evitar continuas dudas o incertidumbres sobre la gestión de suelo urbano consolidado sería recomendable
que por todas las Comunidades Autónomas que no lo hayan hecho se procede
a la adaptación de su legislación urbanística autonómica al TRLS/08, legislación básica estatal, y en concreto se establezcan reglas precisas para la aplicación de los deberes de las actuaciones de dotación. Estas reglas deberían ser
ajustadas a la realidad social y jurídica de cada Comunidad para una mejor gestión del suelo urbano, teniendo en cuenta los cambios producidos en la realidad económica más reciente y aspirando a favorecer un modelo de ciudad mas
sostenible, compacto y de mayor densidad y pluralidad de usos y dando respuesta a una nueva estrategia de regeneración y reutilización de la ciudad construida y urbanizada frente a un modelo insostenible de crecimiento urbano
indiscriminado.
Entre tanto se produce la adaptación legislativa, los ayuntamientos deberían adoptar criterios homogéneos con los que analizar cada actuación y expediente en suelo urbano consolidado, a fin de poder analizar estos con la mayor
coherencia, si bien cada actuación deberá ser analizada de forma individual
para conocer si los propietarios afectados deben cumplir, por serles exigibles,
los deberes previstos en el artículo 16.1 a) y b) TRLS/08 a las actuaciones de
dotación.
1. En todo caso se debe analizar:
•
Si se produce desequilibrio dotacional por motivo de la actuación,
incremento de edificabilidad o cambio de usos, aplicando el artículo
correspondiente que regula los estándares urbanísticos del planeamiento al incremento o nuevo uso y comprándolo con las cesiones ya
efectuadas en su día en virtud del planeamiento anterior.
•
Si se produce incremento del valor de los terrenos por el cambio de
planeamiento, si se generan plusvalías por la acción pública, es decir,
si se modifica el aprovechamiento urbanístico patrimonializable por
los propietarios.
2. Las modificaciones de planeamiento deberán determinar claramente el
ámbito de la actuación de dotación, justificará los extremos anteriormente
expuestos, y en caso de producirse los deberes de cesión, calculará el valor de
las cargas imputables a la actuación que corresponda a cada metro de techo y
su valor económico o monetarización a fin de que el Ayuntamiento pueda
conocer y valorar si es o no correcto.
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Juan Luís BELTRÁN AGUIRRE,), Thomson-Aranzadi, Cizur Menor.
ENERIZ OLAECHEA, Francisco Javier (2004), “Régimen Urbanístico del
Suelo (I)”, en Derecho Urbanístico de Navarra (Director Martín María RAZQUIN
LIZARRAGA y José Francisco ALENZA GARCÍA,), Gobierno de Navarra, Pamplona.
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