Duro viacrucis del artículo 56

El Senado, zangoloteado impunemente
Duro viacrucis
del artículo 56
Con respeto y afecto sincero a don Manuel
Humberto Cota Jiménez, cuyo oficio político
seguirá contribuyendo al desarrollo del
estado
ERNESTO ACERO C.
Tepic, Nayarit.
Agosto 08 de 2012.
La frase se le atribuye al ex presidente Adolfo López Mateos: “El
estado ideal del hombre es el de senador”. La frase se refería
asimismo a la enorme posibilidad que se abría desde el Senado para
hacer amigos.
La verdad es que cualquiera de los cargos públicos en México
debería servir para hacer amigos. Es por eso que se suele decir que en
política, “haz amigos en la subida, porque los vas a ocupar en la
bajada”. El aforismo es valioso, y es que se debe tener en cuenta que
en política la subida nadie la garantiza, pero la bajada la garantizan
todos. Pero dejemos la digresión para otro momento y entremos al tema
central.
Solamente en dos casos alude el texto constitucional federal al
concepto Pacto Federal. Se trata del artículo 2 y del 41. En el primer
caso se hace uso del término para definir la unicidad e indivisibilidad
de la nación mexicana. En el caso del cuadragésimo primer artículo, se
hace uso del término para evitar posibles contravenciones de las Constituciones locales a lo estipulado en
el Pacto Federal.
El Senado de la República cumple funciones cruciales en el contexto del Pacto Federal. Una de
ellas es la de equilibrar el Poder en el mismo Poder Legislativo, integrado por la Cámara de
Diputados y la de Senadores, que hacen en su conjunto el Congreso General.
La Cámara de Diputados representa a la población de cada una de las entidades federativas en
tanto el Senado a los estados federados, de manera paritaria. Se trata de equilibrar la toma de decisiones
en la Cámara de Diputados, en donde los estados con mayor población podrían construir acuerdos para
hacer mayoría y obtener provecho de ello; se trata de una especie de check and balance endógeno. El
criterio de paridad de la representación de los estados sirve
para reconocer la misma importancia a cada uno de los
estados que integran el Pacto Federal. De esa manera, los
diputados representan a la población en tanto que los
Senadores a cada una de las entidades que integran la
Federación.
El Senado entra en una fase de estabilización como la
que conocemos en la actualidad, en 1933, tras la reforma
publicada en el DOF el 29 de abril de ese año; era “Presidente
Substituto Constitucional” de la República, Abelardo L.
Rodríguez. En esa ocasión se establece todo un cronograma
que definía la ruta hacia un Senado con legisladores de seis años y cuya elección coincidiría con la de
Presidente de la República (lo que se logra hasta 1940). De ese cronograma no nos vamos a ocupar por
ahora dado que el tema central es otro, el de la naturaleza representativa del Pacto Federal, por el Senado.
La integración del Senado empezó a sufrir cambios drásticos y sobre todo atentatorios a su
naturaleza representativa, como ya lo he señalado, a partir de la reforma constitucional publicada en el
Diario Oficial de la Federación (DOF) el lunes 15 de diciembre de 1986, durante el gobierno de Miguel
de la Madrid.
La reforma ‘delamadridista’ se dio en el artículo 56 y en el 18 de los Transitorios de la Ley
Fundamental. En el artículo 56 se estableció que la Cámara de Senadores se renovaría “por mitad cada
tres años”. Para proceder a ese ajuste se reformó el transitorio decimo
octavo, en el que se especificó que los senadores que se eligiesen para
las LIV y LV legislaturas habrían de durar en funciones del primero de
septiembre de 1988 “al 31 de octubre de 1994” (sic), en tanto que los
que se eligiesen para la LIV Legislatura (“que serán los nombrados en
segundo lugar”, sic) habrían de durar “en funciones del 1o. de
septiembre de 1988 al 31 de octubre de 1991” (sic). Cabe aclarar, en
favor de los lectores rigurosos, que la fecha de conclusión del encargo
de Senador era y es el 31 de agosto y no el 31 de octubre, detalle en el
que por lo visto, nadie reparó en su momento.
De esta manera, en 1988 el Senado se integró con la mitad de
los senadores (32), los que habrían sido votados en primera
fórmula, por seis años. La otra mitad (32) duraría en el cargo solamente tres años. De esa manera
se daba inicio a un proceso para que cada tres años fuese elegido un Senador para seis años, por
cada entidad federativa.
Sobre la base de lo expuesto, en el caso particular de Nayarit (estado que tomamos como ejemplo
de lo ocurrido en el resto de las entidades federativas) se eligió en 1988 como Senador para seis años
(1988-1994) a Emilio M. González y al doctor Julián Gascón Mercado para tres (1988-1991). En 1991 se
eligió ya para seis años, a Salvador Sánchez Vázquez (1991-1997).
En 1993, siendo Presidente de la República Carlos Salinas de
Gortari (ya casi por salir del cargo), se dispuso que los estados tendrían
cuatro senadores. En ese año (con exactitud, el viernes 3 de septiembre de
1993), se publicó en el DOF otra reforma al artículo 56 de la Ley de Leyes,
para establecer que serían tres los senadores por cada entidad federativa
“electos según el principio de votación mayoritaria relativa” y el otro sería
asignado “a la primera minoría”. En esa misma fecha fue publicada la
reforma al tercero de los transitorios, mediante lo cual se elegirían dos
senadores de mayoría relativa y uno de primera minoría, para las
Legislaturas LVI y LVII.
Es por eso que de 1994 a 1997, fueron senadores Salvador Sánchez Vázquez (elegido desde 1991),
Álvaro Vallarta, José Luis Medina y Ernesto Navarro. Los primeros, electos por mayoría relativa y el
último por la vía de la primera minoría. Por otra parte, Vallarta, Medina y Navarro, electos para un
período de seis años. Cuatro Senadores por entidad federativa, pero preservando la naturaleza
representativa del Pacto Federal.
La serie de modificaciones al artículo 56 de la Constitución,
hasta aquí, lo que reflejan en un método de prueba y error aplicado
a las reglas de integración del Senado. A pesar de eso, la
representación de los estados de la Federación se mantenía intacta.
La reforma constitucional profanadora del Pacto Federal viene
después, durante el gobierno de Ernesto Zedillo.
Es evidente que la concepción de la naturaleza del Senado
no ha merecido ni siquiera un poco de seriedad y profundidad para
los reformadores de los últimos tiempos. Con toda razón, Fray
Servando Teresa de Mier reflexionaba en torno a la holganza
intelectual que sobreviene cuando se deja opinar a quienes sueltan la lengua con todo desparpajo. Decía
Fray Servando: “…Llámense cien hombres, no digo de los campos, ni de los pueblos donde apenas hay
quien sepa leer, ni que existen siquiera en el mundo angloamericano, de México mismo, de esas galerías
háganse bajar cien hombres, pregúnteseles qué casta de animal es república federada, y doy mi pescuezo
si no responden treinta mil desatinos”. Eso no es de ayer, sino de hoy.
A partir de 1997, irrumpen en el Senado los partidos por la
vía de la representación proporcional. Es por eso que, a partir de la
LVII Legislatura (de 1997 a 2000), cada una de las entidades
federativas se queda solamente con tres senadores (96 en total), pero el
Senado se integra ya desde entonces con 128 Senadores. Esto es, 64
representando a los estados por mayoría relativa y otros 32 por primera
minoría; pero 32 de ellos representando a los partidos, no a los estados.
Esto como consecuencia de otra reforma al artículo 56 de la
Carta Magna publicada en el DOF el jueves 22 de agosto de 1996,
siendo Presidente de la República Ernesto Zedillo. Eso significó que el
Senado ya no se renovaría por mitad cada tres años (norma que se
establece desde la Constitución de 1824, aunque la renovación por
mitad era de dos años dado que el periodo senatorial era de cuatro), pero más importante aún, se
incorporaba el germen que agravia el sentido del Pacto Federal en cuanto a la representación de los
estados federados.
En la citada reforma de 1996 se estableció que el Senado se integraría por 128 Senadores. Sesenta
y cuatro de ellos a partir de la elección por la vía de la mayoría relativa y 32 más por el principio de
primera minoría: por ambas vías sumaban 96 escaños senatoriales. Y he aquí el quid de la cuestión que
nos ocupa, y que se localiza en el segundo párrafo del citado precepto y que se mantiene como texto
vigente de la Constitución, resultado del epicúreo reformismo citado: “Los treinta y dos senadores
restantes serán elegidos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas
votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional”.
Hasta la reforma de 1993, el Senado mantenía la representación igualitaria de los estados en
el Senado de la República. Es hasta 1996 que se incorpora la “representación proporcional” al
Senado, cuando el Pacto Federal queda hecho trizas. Y es que a partir de esa reforma, se incorpora a
los partidos como integrantes del Pacto Federal, en algunos casos con mayor presencia que los mismos
estados de la República.
Actualmente los estados integrantes del Pacto Federal tienen tres senadores, dos por mayoría
relativa y uno más por la vía de la primera minoría, pero los partidos han logrado integrarse al senado con
números muy por encima de esos tres, como en el caso del PAN, el PRI, el PRD, el PT y el PVEM (ver
cuadro anexo).
NÚMERO DE SENADORES POR PARTIDO
Partido
Cantidad
11
6
4
4
2
4
1
Total
32
Nota: elaboración propia con datos obtenidos del portal del Senado de la República
(http://www.senado.gob.mx/).
PAN
PRI
PRD
PT
MC
PVEM
PNA
La figura de la representación proporcional fue incorporada al sistema de representación en la
Cámara de Diputados bajo la premisa de que convenía integrar a fuerzas políticas con representación
significativa, pero insuficiente para ganar por la vía de la mayoría relativa. En el caso del Senado de la
República la figura de acceso a esa instancia denominada “primera minoría”, no contraviene el
principio de paridad en la representación de los estados en el Senado de la República y abre esa
instancia a las expresiones minoritarias. El Senador de primera minoría mantiene la representatividad
de su estado en el que contiende en el proceso electoral. No es el caso de la representación proporcional
para el Senado de la República, pues los senadores no representan a la población sino a las entidades
federativas, por lo que los partidos no deben integrarse al Senado.
La solución del problema es relativamente sencilla. Solamente se debe desaparecer el acceso al
Senado por la vía de la Representación Proporcional y a esto no se deben anteponer criterios chambistas
de los dirigentes de los partidos. No se trata pues, de recurrir a criterios cuentachilistas, sino a los de la
representatividad de los integrantes del Pacto Federal. No se trata de ahorrar dinero, sino de restablecer la
naturaleza misma del Senado de la República que ha sido vulnerada.
Naturalmente que desaparecer la representación
proporcional que beneficia a los partidos y vulnera el Pacto
Federal, no va ser una tarea tan sencilla, pues aunque
parezca increíble, en sentido opuesto hay quienes han
planteado que haya mucho más senadores que los que
actualmente existen. Uno de esos casos es el del panista
Hiram Escudero Álvarez, quien en diciembre de 1988
presentó una inextricable iniciativa a fin de aumentar ¡a
seis!, el número de escaños por entidad federativa, o sea, ¡un
Senado integrado por 192 senadores!.
Hoy, que se enriquece el debate (aunque sea por
razones coyunturales) en torno a la viabilidad del modelo
político del país, conviene retomar la propuesta de desaparecer la representación proporcional como vía
de acceso al Senado. La figura de primera minoría cumple con la necesidad de abrir el Senado a las
expresiones minoritarias y en cierto modo consiste en una forma de representación proporcional.
Hoy, la representación proporcional en el caso del Senado convierte a los partidos en una especie
de integrantes del Pacto Federal, solamente que en algunos casos como si estos fuesen súper entidades
federativas. Eso debe cambiar.
Conviene también aprovechar el ánimo que se percibe por desaparecer escaños en la Cámara de
Diputados, tal y como lo ha propuesto Enrique Peña Nieto, quien seguramente asumirá la Presidencia
de la República el primero de diciembre. Esto último asunto que, de darse, debe considerar la posible
desaparición, en forma alícuota, de asientos en la Cámara de Diputados que hoy se ocupan por la vía de
la representación proporcional y por la de mayoría relativa.
Esto es, de lo que se trata es
de no afectar la proporcionalidad de
la representación en la Cámara de
Diputados. Para eso conviene
desaparecer una parte de escaños
que hoy existen para representación
de mayorías relativas en los distritos,
y otra parte de la representación
proporcional.
Se ha sugerido desaparecer
cien diputaciones. Aplicando el
método que aquí se enuncia,
tendrían
que
eliminarse
60
diputaciones de mayoría relativa y
40 de representación proporcional.
Esto es, la Cámara de Diputados se
integraría por 240 diputados electos por mayoría relativa y 160 asignados por la vía de la
representación proporcional: 400 en total. De esa manera no se afectaría el actual modelo, puesto que la
eliminación de cien diputaciones tendría efectos cuantitativos pero no necesariamente cualitativos en
cuanto a la correlación de fuerzas.
Naturalmente, desaparecer las 60 diputaciones de mayoría relativa tendría como consecuencia la
modificación de la cartografía electoral del país, por lo menos en cuanto al número de distritos por cada
entidad federativa, aunque no en el caso de las circunscripciones plurinominales. Algunas entidades
verían reducido el número de sus diputados (como en el caso de Nayarit, que podría volver a tener
solamente dos distritos electorales federales, o sea, dos diputados federales); en tanto, las
circunscripciones plurinominales verían reducirse de 40 a 32 los escaños correspondientes a cada una
de ellas.
Como sea, lo que podemos proponer como corolario es la necesaria reforma del Poder
Legislativo que, de darse, debe procesarse tanto para el caso de la Cámara de Diputados como la de
Senadores. En realidad, los argumentos que se han esgrimido para reducir el número de diputados
federales no parecer soportar un análisis riguroso. No es el caso de la representación proporcional que
beneficia a los partidos en la Cámara de Senadores. En el caso del Senado de la República, la reforma se
hace imperativa e impostergable en aras de restaurar su naturaleza representativa del Pacto Federal,
que solamente puede garantizarse con la representación senatorial paritaria de los estados y no de los
partidos.