ROLLO DE APELACIÓN NÚMERO 646/14 TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION QUINTA JESÚS ZARAGOZA GÓMEZ DE RAMÓN Procurador de los Tribunales LEXNET: 05/04/2016 SENTENCIA NUM. 166 /16 En la ciudad de Valencia, a veintiseis de febrero de 2016. Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. don FERNANDO NIETO MARTIN, Presidente, doña ROSARIO VIDAL MAS, don EDILBERTO NARBON LAINEZ y DOÑA BEGOÑA GARCIA MELENDEZ, Magistrados, el Rollo de apelación número 646/14, interpuesto por el Procurador DON JESUS ZARAGOZA GOMEZ DE RAMON, en nombre y representación del CONSEJO GENERAL DE LOS COLEGIOS DE ENFERMERIA DE ESPAÑA contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Alicante, en fecha 31.7.14, en el recurso Contencioso-Administrativo 229/12, en el que han sido parte la Procuradora Dª DOLORES JORDÁ ALBIÑANA en nombre y representación del el COLEGIO DE ENFERMERÍA DE ALICANTE y el Procurador DON FERNANDO FERNANDEZ ARROYO en nombre y representación del CONSEJO DE ENFERMERÍA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA siendo Ponente don Fernando Nieto Martín y al formular voto particular, se designó a la Magistrada Doña Rosario Vidal Más y a la vista de los siguientes ANTECEDENTES DE HECHO 1 PRIMERO.-Por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo mencionado se remitió a esta Sala el antedicho recurso contencioso-administrativo junto con el recurso de apelación mencionado, estableciendo el Fallo de la sentencia: “Que debo declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consejo General de Colegios de Diplomados en Enfermería contra el Colegio de Diplomados en Enfermería de Alicante, interviniendo como codemandado el Consejo de Enfermería de la Comunidad Valenciana, en impugnación de la resolución expresada en el encabezamiento.” Se refiere a la Resolución del Colegio de Diplomados de Enfermería de Alicante de 18.1.12 por la que se rechazaba el requerimiento de pago realizado por la recurrente. SEGUNDO.-Contra dicha Sentencia se interpuso, en tiempo y forma, recurso de Apelación que fue admitido y elevados los autos a esta Sala. TERCERO.-Se señaló para votación y fallo el día 16.2.16 en el curso de la deliberación, el Magistrado Ponente de los autos, manifestó su criterio contrario al seguido por la mayoría de miembros del Tribunal y su intención de formular un voto particular frente a la decisión de la Sala. Por ese motivo, el Sr. Presidente de la Sección acordó designar en el acto un nuevo Ponente del R.A. nº 646/2014, siendo designada la Ilma. Sra. Magistrada D. Rosario Vidal Mas, CUARTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales. FUNDAMENTACION JURIDICA PRIMERO.-Se interpone el presente recurso de Apelación contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Alicante, en fecha 31.7.14, en el recurso Contencioso-Administrativo 229/12 por la que se declara la inadmisibilidad de dicho recurso interpuesto contra la Resolución del Colegio de Diplomados de Enfermería de Alicante de 18.1.12 por la que se rechazaba el requerimiento de pago realizado por la recurrente. 2 En primer lugar, por ser fundamental para la resolución del presente recurso de apelación, debemos señalar que esta misma Sala y Sección ya se ha pronunciado sobre esta misma cuestión y así, en sentencia de 24 de noviembre de 2015, recaída en el recurso de apelación número 308/13, Ponente la Sra. García Meléndez, vinimos a establecer: “QUINTO: La jurisprudencia de esta Sala ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal "ad quem", la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión revocatoria, que requiere la individualización de los motivos opuestos, a fin de que puedan examinarse dentro de los limites y en congruencia con los términos en que ésta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación, lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara sentencia en el sentido que se produjo. Trasladado lo anterior el objeto de la presente apelación se centra en dilucidar si resulta acorde a derecho el fallo de inadmisibilidad contenido en la sentencia apelada, y ello al discrepar la parte apelante del fallo de la instancia argumentado básicamente: 1.- Que existen distintas Asambleas del Consejo general fijando las aportaciones que han sido confirmadas por sentencias firmes del Tribunal Supremo, en concreto, desde la Asamblea de 30 de marzo de 1993 en la que se fijaban las aportaciones para el año 1993, hasta la Asamblea general de 12 de noviembre de 2009 fijando las aportaciones de 2010. 2.- Inicialmente se reclaman tales cuotas por parte del apelante ante la jurisdicción civil si bien el Tribunal Supremo en sentencias de 2779/2002 y 26/3/2009 declaró la incompetencia de la jurisdicción civil para conocer de dichas reclamaciones. 3.- Igualmente se reclaman tales cuotas directamente al Colegio de enfermería constando, al folio 36 y siguientes del expediente, Acuerdo de fecha 10 de mayo de 2000 rechazando la reclamación de deuda del periodo comprendido entre 1986, 1987 y de 1991 a 1999. En los folios 40 y siguientes consta la reclamación y subsiguiente acuerdo de abril de 2003 negando el pago de las cuotas colegiales correspondientes a 1986, 1987 y de 1991 a 2002. 3 A los folios 50 y siguientes consta la reclamación y correlativo acuerdo denegatorio de marzo de 2007 reiterando la reclamación de las anteriores cuotas y añadiendo, a su vez, la reclamación de 1991 a 2006. Que igualmente obran en el expediente, folios 220 y siguientes, las liquidaciones correspondientes a las cuotas mensuales, hasta el año 2011, folio 870, que constan individualmente rechazadas por el Colegio con ofrecimiento de recurso contencioso administrativo que en ninguno de los supuestos ha sido interpuesto, de lo que se concluye por el juez a quo con la declaración de inadmisibilidad por acto firme y consentido al ser, el requerimiento posterior , por el que de nuevo se reclaman la totalidad de las cuotas expresadas y el nuevo acuerdo denegatorio, una mera reproducción de los anteriores actos individuales de denegación firmes y consentidos. El apelante, para rechazar la tesis de inadmisibilidad acogida por la sentencia de la instancia combate, en primer lugar, la declaración que se contiene en el fundamento de derecho segundo de la demanda al declarar que nos encontramos ante un litigio entre administraciones, lo que permite configurar, las sucesivas declaraciones del Colegio apelado,no como meras manifestaciones unilaterales, sino como auténticas decisiones dictadas en el ámbito de las potestades propias, denegatorias del derecho reclamado y que , en definitiva, debieron ser en su día impugnadas mediante los recursos previstos a tales efectos. Sentado lo anterior esta Sala no comparte la tesis de inadmisibillidad declarada por parte de la sentencia de la instancia al no poder considerar las sucesivas y reiteradas negativas a pagar las cuotas colegiales por parte del Colegio de enfermería de Valencia, auténticos actos administrativos cuya ausencia de impugnación, por vía de los recursos ordinarios, les haya permitido consolidarse como actos firmes y consentido privando así al Consejo general de colegios diplomados de enfermería de la capacidad de requerir de pago, al susodicho Colegio, de las cuotas colegiales no abonadas por éste. En este sentido debemos partir de la consideración de los Colegios profesionales como corporaciones de derecho público representativos de los intereses profesionales y como una serie de fines e intereses que se recogen en sus estatutos. En esencia la revocación del pronunciamiento de inadmisibilidad realizado por la sentencia de la instancia se sustenta en la errónea calificación de las 4 sucesivas negativas a pagar las cuotas fijadas en Asamblea por parte del Colegio de enfermería de Valencia, como actos administrativos firmes y consentidos, y ello es así por cuanto que, a juicio de esta Sala, el auténtico acto administrativo susceptible de impugnación en sede contenciosa y que, en el supuesto de no ser impugnado tendría la consideración de firme y consentido, es la fijación y liquidación de las cuotas colegiales a abonar por los respectivos colegios profesionales, actividad esta cuya competencia corresponde al apelante, materializada a través de sucesivas Asambleas que efectivamente, han sido objeto de los correspondientes recursos contenciosos administrativos y que,al parecer han sido confirmadas a través de las sucesivas sentencias aportadas. Que por ello, la mera negativa a abonar tales cuotas, a través de las sucesivas resoluciones obrantes en el expediente administrativo, no constituyen en sí acto administrativo susceptible de impugnación,sino que tales negativas deben materializarse a través de la interposición de los correspondiente recursos contenciosos administrativos frente a la fijación de las cuotas colegiales en las sucesivas Asambles, como consta que así se ha efectuado, y junto a la interposición de tales recursos frente al acto administrativo de fijación y liquidación de las cuotas, la correlativa negativa a pagar en ningún caso puede adquirir la consideración de acto administrativo firme y consentido, impidiendo con ello a la apelante a requerir a los apelados para el pago de tales cuotas colegiales. En resumen, no teniendo las sucesivas y reiteradas negativas la consideración de actos administrativos firmes y consentidos no procede inadmitir el recurso interpuesto frente a la desestimación del requerimiento de pago formulado, debiendo por ello, con estimación del recurso de apelación formulado, admitir el recurso interpuesto al no concurrir la causa de inadmisibilidad apreciada en la instancia. SEXTO: Que en cuanto al fondo del presente recurso y, tal y como viene declarando esta misma Sala y sección entre otras en sentencia de 28 de enero de 2014 recaída en rollo de apelación 629/11 como efecto de lo anteriormente expuesto, debe determinarse si corresponde a esta Sala el enjuiciamiento de fondo sobre el recurso contencioso de referencia, o si ha de ser devuelto para tal fin al Juzgado de origen. Según ha venido declarando Justicia,entre ellos el de Madrid, distintos Tribunales Superiores de tal cuestión pasa por la correcta 5 interpretación del artículo 85.10 de la Ley Jurisdiccional 29/1.998: Cuando la Sala revoque en apelación la sentencia impugnada que hubiere declarado la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo, resolverá al mismo tiempo sobre el fondo del asunto,interpretación que no puede ser otra que la sistemática en relación con otros preceptos del propio texto legal, pues la puramente gramatical llevaría a conclusiones contrarias a las que el legislador expresó cuando formuló el ámbito competencial, tanto en su vertiente objetiva como funcional de los diferentes órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. Así, el artículo 81.1.a) de la Ley 29/1.998 establece como regla general que serán susceptibles de recurso de apelación, entre otras, las sentencias dictadas por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo cuya cuantía exceda de 18.000 €., elevada a 30.000 €. por Ley 37/2.011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal en vigor desde el 1.11.11 y por ello aplicable respecto de resoluciones judiciales de fecha posterior y, a continuación, como excepción a la regla anterior, dispone en su apartado 2.a)que serán siempre apelables las sentencias que declaren la inadmisibilidad del recurso aunque no excedan de aquella cantidad. Resulta evidente que una interpretación literal sujeta a la dicción de los artículos 85.10 y 81.2.a) de la Ley Jurisdiccional lleva a dos conclusiones contrarias, y que determinar la aplicación en toda su expresión del primero de los citados supone la expresa abrogación del segundo, de ahí que la interpretación lógica nos lleve a limitar la posibilidad de enjuiciamiento de fondo en apelación por la Sala a aquellos supuestos en los que el conocimiento del litigio no viene determinado competencialmente en única instancia a los Juzgados. En definitiva, la aplicación de este criterio supone que revocada en apelación la inadmisibilidad del recurso contencioso declarada por el Juzgado, ha de acudirse a la cuantía litigiosa para determinar la competencia sobre el fondo del asunto. Ya ha quedado apuntado que del juego del artículo 81.1.a) de la Ley 29/1.998de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se desprende que sólo las sentencias de los Juzgados dictadas en asuntos cuya cuantía exceda actualmente de 30.000 €, antes 18.000 €, por lo que resulta aplicable al supuesto que nos ocupa, 6 devienen susceptibles de ser recurridas en apelación, y según constante doctrina jurisprudencial, conforme al artículo 41.3 del mismo texto legal, en los casos de acumulación o de ampliación de pretensiones -tenga lugar en vía administrativa o jurisdiccional- aunque la cuantía del recurso venga determinada por la suma del valor económico de las pretensiones, no comunica a las de cuantía inferior la posibilidad de apelación. Que por todo lo expuesto, y resultando que en el presente supuesto tanto atendiendo a la cuantía del recurso interpuesto como al órgano autor de la resolución administrativa impugnada, la competencia para conocer del mismo corresponde al juzgado de lo contencioso administrativo, procederá,una vez revocada la causa de inadmisibilidad pronunciada en la instancia, devolver las actuaciones al Juzgado para que se pronuncien sobre el fondo de la cuestión planteada.” El mantenimiento de estos criterios por la Sala, determinan idéntico pronunciamiento. SEGUNDO.- Dispone el artículo 139.2 de la Ley 29/98 de 13 de Julio, reguladora de esta Jurisdicción, que en las demás instancias (es decir, salvo las resoluciones dictadas en primera o única instancia) se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, lo que no concurre en el presente caso, por lo que no procede imponerlas al mismo. A la vista de lo dispuesto en la LO 6/1985, redacción dada por la LO 1/2009, en su Disposición Adicional Decimoquinta, apartado 8 (“Si se estimare total o parcialmente el recurso, o la revisión o rescisión de sentencia, en la misma resolución se dispondrá la devolución de la totalidad del depósito”) procede la devolución del depósito constituido en su día para la interposición del presente recurso. Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación FALLAMOS 1) La estimación del recurso de Apelación interpuesto por el Procurador DON JESUS ZARAGOZA GOMEZ DE RAMON, en nombre y representación del CONSEJO GENERAL DE LOS COLEGIOS DE ENFERMERIA DE ESPAÑA contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Alicante, en fecha 31.7.14, en el recurso Contencioso-Administrativo 229/12, revocando la misma en cuanto al 7 pronunciamiento de inadmisibilidad con devolución de las actuaciones con el fin de que se pronuncie sobre el fondo del recurso formulado. 2) La no imposición de las costas causadas en el presente expediente. 3) La devolución del depósito interpuesto para recurrir. A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvanse los Autos a su procedencia. Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. VOTO PARTICULARque formula el magistrado D. Fernando Nieto Martín a la sentencia que el día veintiseis de febrero de 2016 ha dictado la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana en el recurso de apelación 646/2014. 1.-La decisión judicialen relación con la que planteó el voto particular estima, de forma parcial, el recurso de apelación articulado contra la sentencia 310/2014, de 31 de julio, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Alicante, proceso 229/2012. La sentencia de 1ª instancia inadmite la pretensión de invalidez jurídica y de reconocimiento de una situación económica individualizada que el Consejo General de los Colegios de Enfermería de España había interpuesto contra: “… la resolución del Colegio de Diplomados en Enfermería de Alicante, de 18 de enero de 2012, por la que se rechazaba el requerimiento de pago realizado por la recurrente” (encabezamiento, sentencia de 31/07/2012). Los puntos frente a los que quiero mostrar mi discrepancia se recogen en el fundamento de derecho primero de la sentencia de 26/02/2016: “… Sentado lo anterior esta Sala no comparte la tesis de inadmisibillidad declarada por parte de la sentencia de la instancia al no poder considerar las sucesivas y reiteradas negativas a pagar las cuotas colegiales por parte del Colegio de enfermería de Valencia, auténticos actos administrativos cuya ausencia de impugnación, por vía de los recursos ordinarios, les haya permitido consolidarse como actos firmes y consentido privando así al Consejo general de colegios diplomados de enfermería de la capacidad de requerir de pago, al susodicho Colegio, de las cuotas colegiales no abonadas por éste. 8 En este sentido debemos partir de la consideración de los Colegios profesionales como corporaciones de derecho público representativos de los intereses profesionales y como una serie de fines e intereses que se recogen en sus estatutos. En esencia la revocación del pronunciamiento de inadmisibilidad realizado por la sentencia de la instancia se sustenta en la errónea calificación de las sucesivas negativas a pagar las cuotas fijadas en Asamblea por parte del Colegio de enfermería de Valencia, como actos administrativos firmes y consentidos, y ello es así por cuanto que, a juicio de esta Sala, el auténtico acto administrativo susceptible de impugnación en sede contenciosa y que, en el supuesto de no ser impugnado tendría la consideración de firme y consentido, es la fijación y liquidación de las cuotas colegiales a abonar por los respectivos colegios profesionales, actividad esta cuya competencia corresponde al apelante, materializada a través de sucesivas Asambleas que efectivamente, han sido objeto de los correspondientes recursos contenciosos administrativos y que,al parecer han sido confirmadas a través de las sucesivas sentencias aportadas. Que por ello, la mera negativa a abonar tales cuotas, a través de las sucesivas resoluciones obrantes en el expediente administrativo, no constituyen en sí acto administrativo susceptible de impugnación,sino que tales negativas deben materializarse a través de la interposición de los correspondiente recursos contenciosos administrativos frente a la fijación de las cuotas colegiales en las sucesivas Asambles, como consta que así se ha efectuado, y junto a la interposición de tales recursos frente al acto administrativo de fijación y liquidación de las cuotas, la correlativa negativa a pagar en ningún caso puede adquirir la consideración de acto administrativo firme y consentido, impidiendo con ello a la apelante a requerir a los apelados para el pago de tales cuotas colegiales. En resumen, no teniendo las sucesivas y reiteradas negativas la consideración de actos administrativos firmes y consentidos no procede inadmitir el recurso interpuesto frente a la desestimación del requerimiento de pago formulado, debiendo por ello, con estimación del recurso de apelación formulado, admitir el recurso interpuesto al no concurrir la causa de inadmisibilidad apreciada en la instancia”. En los dos siguientes apartados expositivos incluyo los fundamentos que amparan el criterio jurídico que estimo como más plausible en Derecho, siguiendo, a este respecto, los dos puntos alegatorios básicos incluidos en el escrito de apelación que el Consejo General de los Colegios de Enfermería de España articuló frente a la sentencia 310/2014, Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Alicante. 2.-“… no constituye (…) revisión de un acto administrativo, al que le sean aplicables las causas de inadmisibilidad que afectan a este tipo de recursos” (página 14ª, escrito de apelación). Está claro que la alegación carece de mayor vínculo con los 9 presupuestos jurídicos que condicionan el ejercicio de una acción frente a las decisiones que tomen los Entes investidos de poder público – como es aquí, y para lo que interesa en el conflicto, el Colegio de Diplomados en Enfermería de Alicante -. La vía judicial contencioso-administrativa se ha de seguir siempre frente a una “actuación administrativa”, como concepto más amplio que el tradicional de acto administrativo, y frente a él es siempre aplicable y tienen incidencias los diversos supuestos de inadmisibilidad de la acción judicial a los que hace mención la Ley de 13/07/1998. Por lo demás, en el escrito de apelación no se detalla fuente alguna, de corte normativo o de índole jurisprudencial, que avale la tesis a tenor de la que en el litigio, nos encontramos fuera del ámbito de revisión propio de las actuaciones administrativas. 3.-“… No existen actos administrativos que puedan ganar firmeza”(página 17ª, escrito de apelación); “… éstos no han sido consentidos por mi representada”(página 23ª, escrito de apelación); “… se deniega un derecho dotado de un plazo de prescripción más largo que el plazo de impugnación del acto denegatorio”(página 34ª, escrito de apelación). La decisión judicial a quo incluye una precisa referencia a los datos de hecho que le permiten establecer que la solicitud de abono de un importe económico de 5.235.862,96 € efectuada por el Consejo General de los Colegios de Enfermería de España no es otra cosa que reiteración de otras peticiones ya articuladas por esta Corporación pública y que tuvieron cumplida respuesta (desestimatoria) por parte del Colegio de Diplomados en Enfermería de Alicante: “… En el supuesto de autos, del análisis del contenido del expediente administrativo se desprende que por parte del Colegio de Enfermería de Alicante, se ha rechazado en multitud de ocasiones requerimientos de pago similares; constando a los folios (…) que las liquidaciones mensuales y trimestrales de aportaciones que correspondían a 10 los años 2000, 2001, 2002 y 2003, fueron rechazadas por la demandada mediante escritos notificados oportunamente a la hoy recurrente”. “También consta que por la hoy recurrente se han llegado a efectuar hasta cuatro requerimientos de aportaciones en términos casi idénticos al que nos ocupa en los presentes autos (folios 31, 40, 47 y 56)”. “Es más, en la propia resolución que se recurre, consta de modo expreso que “reitera, como ya ha hecho en tantas otras ocasiones” la oposición a las aportaciones y recuerda “como sabe perfectamente el Consejo General por haber recibido puntualmente las correspondientes notificaciones” (fundamento de derecho segundo, sentencia 310/2014). Sin negar la realidad de estos hechos, la solicitud de revocación del acuerdo de 18 de enero de 2013 se expresa y circunvala sobre simples alegaciones de parte acerca de la inanidad o irrelevancia de tales circunstancias en sede de correcta/incorrecta aplicación del enunciado legal que tuvo en cuenta el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Alicante a la hora de inadmitir las pretensiones de esta parte procesal: “No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma” (artículo 28 L.J.). Sin demostrar la disonancia y diversidad existente entre las peticiones referidas por la sentencia 310/2014 y la que dio lugar al planteamiento de la solicitud resuelta el 18/01/2013, estas alegaciones son insuficientes – en criterio del magistrado que redacta el Voto Particular – para arribar a una conclusión diversa a la que ha establecido ya el Juzgado en el seno de los autos 229/2012. 4.-Con el amparo de lo expuesto hasta ahora, entiendo que la Sala debió confirmar la adecuación a Derecho de la sentencia que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Alicante emitió en los autos 229/2012. 11 Valencia, a ocho de marzo de 2016. Fdo. Fernando Nieto Martín, magistrado . PUBLICACION.-Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia (a la que se adjunta un voto particular) por el Magistrado de esta Sala Ilmo Sr. Dª Rosario Vidal Más, que ha sido ponente, en este trámite de Audiencia Pública, doy fe. La Sra. Secretaria de la Administración de Justicia, rubricado. 12