Informe Social 2010: La Política Pública y el Control Fiscal de la

La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Informe Social 2010: La Política Pública y el Control
Fiscal de la Parafiscalidad en los sectores laboral y de
seguridad social colombianos, 2006-2009
(Versión Corregida)
Contraloría General de la República
Contraloría Delegada para el Sector Social
Agosto 2010
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Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
CONTRALORÍA
GENERAL DE LA REPÚBLICA
Julio Cesar Turbay Quintero
Contralor General de la República
Roberto Pablo Hoyos Botero
Vicecontralor
Lina María Sinisterra Mazariegos
Secretaria Privada
Julio Cesar Cárdenas Uribe
Contralor Delegado para el sector Agropecuario
Carmen Inés Vásquez Camacho
Contralor Delegado para el sector Defensa, Justicia y Seguridad
Laura Emilce Marulanda Tobón
Contralor Delegado para Gestión Pública e Instituciones Financieras
José David Bohórquez Zea
Contralor Delegado para el sector de Infraestructura Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional
José Gregorio Manga Certain
Contralor Delegado para Medio Ambiente
Octavio Rafael García Guerrero
Contralor Delegado para el sector Mina y Energía
Gladys Estella Ceballos López
Contralora Delegada para el sector Social
Nicolai Rossiasco Piraján
Contralor Delegado para Economía y Finanzas Públicas
Tatiana González Torres
Contralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva
Héctor Manuel Echeverri Lara
Contralor Delegada para la Participación Ciudadana
Luis Fernando Ayala Pabón
Director Oficina de Planeación
Jaime Prieto León
Director Oficina de Sistemas e Informática
Álvaro Ruiz Castro
Director Oficina de Control Interno
Luz Stella Higuera Fandiño
Director Oficina de Control Disciplinario
Luis Guillermo Candela Campo
Director Oficina Jurídica
Nina Clara Blanco Arias
Director Oficina de Capacitación, Producción de Tecnología y Cooperación Técnica Internacionales
Marisol Rojas Izquierdo
Director Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
José Martin Hernández Maldonado
Gerente del Talento Humano
Cesar Torrente Bayona
Gerente de Gestión Administrativa y Financiera
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La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Contraloría General de la República
Contralor General de la República
Julio Cesar Turbay Quintero
Vicecontralor
Roberto Pablo Hoyos Botero
Secretaria Privada
Lina Sinisterra Mazariegos
Contralora Delegada para el Sector Social
Gladys Estella Ceballos López
Coordinación y dirección general de este documento
Catalina Cuervo Delgado
Directora de Estudios Sectoriales del Sector Social
Compilación y corrección
Marcela Martha Corredor Moyano
Profesional grado 04
Dirección de Estudios Sectoriales del Sector Social
Autores del Informe
Contraloría Delegada para el Sector Social
Jesús Efrén Saa Valles
Lucy Pérez Araujo
Martha Lucia Amaya Vargas
Martha Cecilia Molina Hoyos
Edgar Zamudio Pulido
María Mercedes Gómez Ricardo
Beatriz Helena Hernández Varón
Marcela Martha Corredor Moyano
Catalina Cuervo Delgado
Contraloría Delegada para Economía y Finanzas Públicas
Jorge Enrique Espítia Zamora
Luis Guillermo Gaitán Cañón
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La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
TABLA DE CONTENIDO
Presentación ................................................................................................... 6
Introducción .................................................................................................... 9
La parafiscalidad en la estructura jurídica colombiana ................................. 15
Orígenes del concepto parafiscalidad en el ámbito internacional.............. 15
Origen y desarrollo de las contribuciones parafiscales en Colombia ........ 19
Parafiscalidad en la Constitución Política y el Estatuto Orgánico del
Presupuesto .............................................................................................. 22
Diferencias de la parafiscalidad frente a otros tipos de tributos ................ 25
Parafiscalidad y control fiscal .................................................................... 28
Algunas Controversias en torno a la figura de la parafiscalidad ................ 29
¿Cambiar el financiamiento de los parafiscales laborales y de seguridad
social es la solución al desempleo? .............................................................. 32
El desempleo, los costos laborales y los parafiscales ............................... 36
Disminuir la deserción escolar................................................................... 42
Reducir los costos laborales...................................................................... 42
¿Cómo cubrir la pérdida? .......................................................................... 46
El peso de los parafiscales en las empresas............................................. 48
Parafiscalidad laboral y control fiscal ............................................................ 55
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ............................................... 55
Evolución de la normativa de la parafiscalidad destinada al ICBF ......... 55
Evolución de la estructura funcional, 2002-2006 ................................... 60
Estructura y evolución de los ingresos, 2006-2009 ............................... 63
Lineamientos de política para el periodo 2006–2010 ............................ 68
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Estructura de uso de los recursos del ICBF, 2006-2009........................ 70
Resultados sociales en el periodo 2002-2009 ....................................... 74
Conclusiones ......................................................................................... 78
Bibliografía ............................................................................................. 80
Servicio Nacional de Aprendizaje ................................................................. 81
Evolución normativa del Sena y los recursos parafiscales .................... 81
Lineamientos de Política, 2002-2009..................................................... 87
Estructura de los Ingresos ..................................................................... 90
Resultados Sociales en los dos últimos periodos gubernamentales ..... 91
Conclusiones ......................................................................................... 94
Bibliografía ............................................................................................. 94
Cajas de Compensación Familiar.............................................................. 95
La normativa de las Cajas de Compensación Familiar .......................... 95
Parafiscalidad de los aportes ................................................................. 96
Uso y destinación de los recursos en las Cajas de Compensación ....... 96
La función de inspección y vigilancia vs. el control fiscal ....................... 97
Resultados del Control Fiscal ................................................................ 98
Las metas del Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 ........................ 108
Resumen estadístico de las Cajas de Compensación Familiar CCF ... 110
Bibliografía ........................................................................................... 118
Parafiscalidad de la Seguridad Social y control fiscal ................................. 120
Las empresas promotoras de salud ........................................................ 120
El Sistema de Salud Colombiano: generalidades ................................ 122
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Marco legal y funciones ....................................................................... 123
Las Cotizaciones y el financiamiento ................................................... 124
Parafiscalidad de los recursos del SGSSS .......................................... 125
Cobertura de las EPS, recursos parafiscales de las EPS vs. número de
beneficiarios......................................................................................... 128
Política pública del financiamiento, Régimen Contributivo................... 132
Política pública del financiamiento, Régimen subsidiado..................... 135
Política pública del financiamiento, población vinculada...................... 136
Flujo de recursos del SGSSS .............................................................. 136
Plan General de Auditoria 2009, realizado a las EPS .......................... 145
Las Administradoras de Fondos de Pensiones ....................................... 158
Marco Normativo del Sistema General de Seguridad Social en
Pensiones ............................................................................................ 158
Lineamientos recientes de política en la seguridad social integral en lo
pertinente al Subsector de pensiones .................................................. 161
Estructura de uso de los recursos de las pensiones ............................ 164
Resultados sociales obtenidos en las últimas tres vigencias ............... 167
Debilidades y fortalezas en el cumplimiento de los fines sociales del
Sistema de pensiones.......................................................................... 169
Parafiscalidad y control fiscal a los fondos de pensiones .................... 172
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La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Presentación
El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), entregó el primer
Informe Regional sobre Desarrollo Humano para América Latina y el Caribe 2010
cuyo tema central es la desigualdad de las comunidades al interior de los países y
más precisamente lo que denominan los autores “la trampa de la desigualdad”, la
cual implica una condición constante convertida en un círculo vicioso muy difícil de
romper, que se trasmite de generación en generación y que impide la movilidad
social. Tal como lo expresa el subtítulo del documento, “Actuar sobre el futuro:
romper la transmisión intergeneracional de la desigualdad”, se trata entonces de
tomar decisiones de política pública que deriven en una agenda programática en
favor de dar pasos para solucionar esa desigualdad.
La Contraloría General de la República ha venido indicando que en un Estado
Social de Derecho corresponde a las entidades estatales y al propio gobierno
implantar políticas públicas que beneficien a las clases menos pudientes para
integrarlas al proceso de desarrollo social y económico en pro de la equidad y de
la convivencia y cohesión sociales. El móvil de esta línea que ha seguido en
muchos años la CGR, es el reconocimiento de la profunda desigualdad de la
sociedad colombiana y la necesidad urgente de cambiar este rumbo hacia uno de
mayor igualdad.
Como se aprecia esta propuesta de equidad y agenda pública es común para la
Contraloría y el PNUD; por ello, con beneplácito entregamos hoy al país y en
particular a los hacedores de la política pública nacional, este Informe Social 2010
sobre un tema polémico para el momento crucial de cambio de gobierno, los
aportes parafiscales de nómina. Sabemos que los recursos que involucran estos
parafiscales son cuantiosos pero también conocemos de los beneficios sociales
que reciben las comunidades colombianas con las acciones que se realizan
mediante su uso. Por ello es importante establecer las ventajas que se derivan del
manejo y administración de los parafiscales cuando se trate de tomar decisiones
sobre su continuidad o su eliminación.
Este es precisamente uno de las cualidades de este trabajo, hemos identificado
las acciones y logros de entidades que como el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar prestan a las comunidades menos favorecidas y con ello justifican ya su
existencia y la de los aportes que les financian. O el beneficio que a los
trabajadores brinda el Servicio Nacional de Aprendizaje cuando permite el acceso
de poblaciones excluidas de la educación superior, a una educación de alta
calidad y con buenas perspectivas de empleo. Lo mismo puede decirse de las
Cajas de Compensación Familiar que, aunque en pequeña medida, mejoran el
ingreso de los trabajadores con niveles salariales más bajos y, entregan servicios
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Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
como los crediticios o de subsidios a las familias menos favorecidas entre las
asalariadas. Es innegable que todas estas circunstancias favorecen la búsqueda
de una sociedad menos excluyente y más equitativa.
Desde otro ángulo, el debate de los parafiscales atañe a la capacidad que podrían
tener los empresarios para crear puestos de trabajo si se les libera del
compromiso del pago de los parafiscales, el análisis al respecto en este trabajo
demuestra que el peso en la nómina y en ciertas variables contables de las
empresas no tiene un gran significado y por lo tanto el empleo que podría generar
sería ínfimo y no justificaría la pérdida de los beneficios sociales. Entendemos, en
cambio, que es necesaria una política de empleo incluyente que propicie
estrategias que hagan posible la inclusión de toda la mano de obra al mercado de
trabajo y conviertan los ingresos de las personas en salarios mejores y equitativos
para propiciar a ellos y a sus familias condiciones de vida más dignificantes.
Además, no puede olvidarse que el aseguramiento en pensiones y en salud,
constituyen fenómenos que responden a las características y evolución del
mercado de trabajo, y que por lo tanto, requiere para su solución de políticas
activas de empleo. En ese camino sería necesario separar el actual Ministerio de
la Protección Social en los correspondientes de Trabajo y Seguridad Social y al de
Salud porque cada uno tendría que atender su propia gama de urgencias ante
también gamas diferentes de dificultades.
El estudio denominado “La política pública y el control fiscal en los sectores laboral
y de seguridad social colombianos 2006-2009”, aborda de la parafiscalidad los
cambios institucionales y funcionales y los logros sociales recientes que han
permitido el mejoramiento de algunas condiciones de vida de la población nacional
como, por ejemplo, el cubrimiento ampliado en servicios sociales prestados por las
entidades mencionadas pero también por las formas actuales de la seguridad
social en salud y en pensiones.
Al presentar a consideración del nuevo Congreso de la República y del nuevo
gobierno este estudio, lo mismo que a la comunidad académica y de
investigadores sociales quiero, expresar mis reconocimientos y agradecimientos a
los investigadores que realizaron este trabajo: un grupo de profesionales de la
Contraloría Delegada del Sector Social y de Economía y Finanzas cuyo empeño
consistió en aportar elementos al debate de la parafiscalidad y sus consecuencias
económicas y sociales, para que las decisiones de política pública que se tomen
en relación con el tema sean propicias a la equidad y no vulneren a los grupos
poblacionales menos aventajados. Así las cosas, las nuevas generaciones
colombianas quizá, puedan disfrutar de mayor igualdad y los pueblos tengan
condiciones de vida dignas más generalizadas y sin distinción de raza, género,
credo, posición económica, estatus social, que son, entre otros, los aspectos
originarios de las diferencias. La cuestión no sólo tiene una connotación ética sino
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Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
económica porque “…la desigualdad per se es un obstáculo para el avance del
desarrollo humano…” y sin ese desarrollo de los seres humanos es imposible el
avance económico de las naciones.
JULIO CÉSAR TURBAY QUINTERO
Contralor General de la República
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La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Introducción
El artículo primero de la Constitución Política de 1991 expresa que “Colombia es
un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el
trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del
interés general”.
El hecho de haber consagrado al país como un Estado Social de Derecho (ESD),
tiene implicaciones tanto en relación con los principios que fundamentan el
ejercicio del poder y del gobierno como con el tipo de políticas públicas que
promocione y realice. En efecto, la Corte Constitucional, por ejemplo, afirmó en la
Sentencia 220 de 1997 del Estado Social de Derecho:
“…un estado democrático regulado por la ley, en el que priman los principios de
igualdad, participación y pluralidad, y en el que el individuo se erige como epicentro
de las acciones del Estado, las cuales serán legítimas en cuanto propendan por su
bienestar y evolución, permitiéndole un desarrollo autónomo, singular e integral, el
cual logra en la medida en que pueda, efectivamente, realizar sus derechos
fundamentales.”
Por su parte Amartya Sen, analista del bienestar humano y premio Nobel de
Economía en 1998, establece que la puesta en marcha del ESD implica el impulso
de acciones que propicien el mejoramiento de las condiciones de vida, la
progresiva inclusión social, la profundización, extensión y mejora del proceso
educativo, la recuperación del medio ambiente, entre otras, porque “a la ciencia
económica no le conciernen sólo el ingreso y la riqueza, sino también el modo de
emplear tales recursos para lograr fines valiosos como la promoción y el disfrute
de vidas largas y dignas.”1
Históricamente, el Estado Social surge como resultado de la necesidad de
contrarrestar los efectos nocivos que trajo consigo la forma del Estado liberal
burgués y de las críticas que desataron tanto ese tipo de Estado, como la misma
organización capitalista. La cuestión básica es que la sociedad, dejada a sus
mecanismos autorreguladores, se hace irracional y sólo la acción del Estado
puede neutralizar los efectos negativos de un desarrollo económico y social no
controlado. Por ello el Estado, cuya fortaleza depende del nivel moral y material de
los ciudadanos, se erige como el regulador del sistema social y ha de liderar la
tarea de corregir las disfunciones de un capitalismo empobrecedor de muchos y
1
Amartya Sen, La vida y la muerte como indicadores económicos, www.unrc.edu.ar/
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Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
concentrador de la riqueza en pocos2. La acción, en este sentido, no es sólo una
exigencia ética sino también una necesidad histórica en pos de enfrentar la
pobreza de la población y la derivada crisis socio-política posible.
La nueva forma o Estado Social implica añadir a los derechos civiles y políticos los
sociales, culturales y económicos y, en general, los derivados de la función de
procurar los bienes para la existencia asumiendo la responsabilidad de debilitar los
desequilibrios sociales mediante la redistribución de rentas. En tal contexto, la
necesidad de atender la multiplicidad de tareas derivadas de las nuevas
responsabilidades afianza el intervencionismo de Estado.3
El Estado liberal estaba basado en la justicia conmutativa cuyos valores básicos
fueron los derechos individuales y, su agenda, la propiedad privada, las
titularidades y los contratos; en contraste, el Estado Social se sustenta en la
justicia distributiva, centrando su atención en la distribución del producto nacional
en pro de la equidad mediante la utilización adecuada de la potestad fiscal que
involucra tanto al sistema tributario como a los ingresos y los gastos públicos. El
ejercicio de tal potestad fiscal debe servir, no sólo, para fomentar y garantizar los
derechos económicos normalmente consagrados en la Constitución Política, sino
también para propender por la equidad y los derechos de la ciudadanía social 4
mediante las políticas públicas y las prestaciones estatales, en particular, dentro
del círculo de la cuestión social que, en las sociedades democráticas, suele ser
administrada, financiada y/o garantizada por el Estado bajo los principios de
universalidad, solidaridad y eficiencia, de acuerdo con la propuesta de la Cepal
que entiende la equidad como la reducción de la desigualdad social en sus
múltiples manifestaciones de suerte que la sociedad busque el desarrollo
guardando valores primordiales como la igualdad, la solidaridad y la no
discriminación5.
Tanto la justicia distributiva como la prioridad de la equidad exigen para su
realización del concurso eficaz de las políticas para contrarrestar las injusticias
sociales. Así las cosas, una de las formas posibles de la actuación estatal es la
promoción de acciones que mejoren el bienestar de la sociedad, en particular de
las capas sociales excluidas de los beneficios del desarrollo. En ese ámbito, los
2
Vito Tanzi, “El papel del Estado y la calidad del sector público”, Revista de la Cepal, N°. 71,
agosto 2000, p. 19.
3
Alfredo de la Ossa Steer y Pierre López Gómez en Análisis de la imposición parafiscal, Tesis de
Grado, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2008, p. 13.
4
Forma adjetiva utilizada por la Cepal en Equidad, desarrollo y ciudadanía, Naciones Unidas,
2000, p. 49. Aboga porque una vez que los derechos económicos, sociales y culturales son
consagrados como derechos inalienables y ratificados por los gobiernos, la ciudadanía social ya no
puede plantearse ni como posterior ni como secundaria respecto de la ciudadanía civil o política.
5
Ibid., pp. 15, 16 y 45.
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Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
ingresos provenientes de la tributación y de otras formas contributivas pueden ser
aplicados al cumplimiento de la política social de manera general como es el caso
de la educación y de la salud que, en muchos países, son de carácter público y,
por su connotación como derechos básicos, revisten gratuidad total o parcial.
También es posible afianzar la política pública encaminada a la equidad, utilizando
como fuentes de financiación recursos que aportan miembros de los grupos
sociales o económicos para beneficio propio, lo cual sitúa las diversas acciones en
el campo de la parafiscalidad cuyos orígenes en Colombia se remontan a la
primera mitad del siglo XX.
Una acepción muy general del vocablo establece que la parafiscalidad es la
imposición de gravámenes corporativos que se perciben en provecho de
instituciones públicas o privadas de carácter colectivo y que pretenden impulsar
una actividad económica específica o procurar un servicio social para cuya
realización es necesario proveer ciertos fondos de financiamiento.
La promulgación de la Constitución de 1991, afianzó el desarrollo de la figura en
cuestión que, sin embargo, ya tenía uso en la legalidad colombiana aunque no
contenía explícitamente la palabra parafiscalidad. Los aportes parafiscales
concebidos como contribuciones corporativas para afianzar el sector respectivo,
han sido también importantes formas de intervención del Estado en favor de
sectores que debían protegerse o compensarse. Es el caso de la educación para
el trabajo cuya institución más destacable es el Servicio Nacional de Aprendizaje
(Sena); también el Instituto de Bienestar Familiar (ICBF) cuyo propósito ha sido la
protección de la familia y en particular la infancia; desde el ángulo de la
compensación de ingresos de los trabajadores operativos, la institucionalidad es el
sistema de compensación familiar que aglutina las denominadas Cajas de
Compensación Familiar (CCF); desde la órbita de la seguridad social los sectores
más representativos son las empresas promotoras de salud (EPS) y las
administradoras de fondos de pensiones (AFP). Todos ellos tienen objetivos claros
a favor del cumplimiento de derechos sociales específicos y del fomento de
actividades para el bienestar de la población.
En este contexto, el presente estudio tiene como objetivo analizar la evolución
reciente de la parafiscalidad social durante el periodo 2006-2009, tanto en el
ámbito laboral como en el sector de la seguridad social. Esto implica revisar la
gestión y destinación de los recursos parafiscales en cada una de las entidades o
sectores, desde dos perspectivas: la manera como se han utilizado y administrado
los parafiscales respectivos para tratar de establecer si atienden los fines sociales
que les sustentan y, el control fiscal que por ley ejerce la Contraloría General de la
República (CGR) para encontrar las falencias y desajustes que hayan ocurrido en
las entidades auditadas durante las vigencias respectivas, en orden a
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Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
solucionarlas y, con ello, mejorar el uso de estos recursos públicos. El análisis
aborda la gestión reciente del grupo de entidades que maneja los parafiscales de
carácter eminentemente laboral: el ICBF, el Sena y las CCF. En el campo de la
protección social y, más específicamente de la salud y las pensiones, refiere
también las condiciones de los recursos que son utilizados por las EPS y las AFP.
La cuestión es de importancia trascendental porque alrededor de los parafiscales
coexisten claramente dos debates que aún no han sido zanjados, desde las
obligaciones pecuniarias de las empresas, la afectación del empleo por los costos
de nómina no salariales que desestimulan al empresariado en la creación de
nuevos puestos de trabajo, debate que aborda este estudio y, desde las
competencias misionales del ICBF, el SENA y las CCF, la disyuntiva entre
eficiencia y equidad de los recursos destinados a los propósitos sociales que
cubren, -cuidado de la infancia, educación para el trabajo, compensación de
ingresos bajos de los trabajadores-. De otra parte, las dificultades de las entidades
de protección se resumen en la sostenibilidad financiera de los regímenes tanto de
pensiones como de salud y por lo tanto, la necesidad de sus reformas. No está de
más advertir que los recursos manejados en cada uno de estos frentes, no son
menores, como se establece más adelante.
Compete al Estado, como garante del cumplimiento de los derechos sociales de
los colombianos, afianzar su obligación de controlar y propiciar la equidad y la
eficiencia de los recursos que dispone para salvaguardarlos. Por supuesto, la
CGR, en su doble papel constitucional de garantizadora de la equidad del uso de
los recursos y controladora del gasto público eficiente, tiene la obligación de estar
atenta a estos desenvolvimientos en aras del cumplimiento de los objetivos, que
en este caso son eminentemente sociales. Su deber es garantizar el buen uso de
los aportes parafiscales, para lo cual es imprescindible su intervención activa tanto
en los organismos públicos como en las entidades privadas que prestan esos
servicios. De tal suerte que cuando se presente utilización inadecuada de los
recursos o cuando el uso de los mismos implique resultados que atentan contra la
equidad o la eficiencia, es su obligación advertir sobre los hechos y contribuir en el
desarrollo de las acciones encaminadas al mejoramiento de la protección social y
a la guarda de los derechos de la población que, por acción del mercado, no están
al alcance de los más vulnerables y por lo tanto deben serles garantizados por el
Estado Social de Derecho.
La parafiscalidad proviene de una institución anglosajona muy antigua cuya
aparición fáctica surge en la primera mitad del siglo XVI en Gran Bretaña donde se
cobraba la utilización de los faros a los propietarios de los buques marinos. La
primera referencia explícita del término “parafiscalidad” ocurre en Francia en 1954,
con el propósito de ordenar el sistema tributario.
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Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
En Colombia la Corte Constitucional la considera una técnica del Estado destinada
a extraer ciertos recursos de un sector económico, para ser invertidos en el propio
sector, al margen del presupuesto nacional. En la normatividad, la primera
aplicación data de 1927 cuando la Ley 72 creó el impuesto al café, primer
gravamen con las características de una contribución parafiscal. Por su parte, los
debates adelantados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, traen a
colación nuevamente el tema parafiscal solicitando con urgencia introducirlo en la
nueva constitución. La posterior promulgación de la Constitución Política marcó un
paso decisivo para el afianzamiento de la figura dentro de la estructura tributaria
del país, pues consagró expresamente tales contribuciones en los artículos 150,
179 y 338.
Este estudio se compone de cuatro capítulos:
El primero, relaciona brevemente la evolución de la parafiscalidad en Colombia, al
tiempo que aborda los aspectos legales y jurídicos sobre el tema, estableciendo
que tanto los aportes al Sena, ICBF y Cajas de Compensación como los de la
seguridad social son parafiscales y deben ser controlados por la CGR.
El segundo, realiza un ejercicio para identificar el peso que tienen los parafiscales
sociales en los gastos de nómina de las empresas colombianas y aproximarse a la
influencia que pueden tener en el mayor o menor desempleo; también estima las
modificaciones tributarias necesarias para trasladar estos costos de las nóminas
empresariales a las arcas gubernamentales encontrando en el primer caso, que el
peso relativo de los parafiscales no es muy significativo para suponer que será
puerta de entrada al empleo masivo y en el segundo, que la variación necesaria
de las tasas de renta, IVA, patrimonio, entre otras, tendrían que ser considerables,
lo cual acarrearía problemas de equidad e inconformidad.
El tercero, analiza el comportamiento reciente del uso y destinación de los
recursos parafiscales del sector laboral, vale decir, las CCF y las dos entidades
estales más caracterizadas dentro del ámbito de la parafiscalidad, el Sena y el
ICBF, advirtiendo que si bien los recursos que utilizan son apreciables, los
beneficios sociales y de equidad con las acciones que estos entes realizan son
notorios y deben tenerse en cuenta cuando se tomen decisiones sobre su
continuidad y formas posibles de financiamiento.
El cuarto, aborda in extenso la situación de los recursos parafiscales en las EPS y
hace lo propio con las AFP. La sostenibilidad de los sistemas es la preocupación
más sentida entre los actores de estos frentes y necesita de soluciones que
habrán de convertirse en retos para el nuevo gobierno.
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Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Los dos capítulos finales, abordan temas como el ámbito jurídico, la política
pública respectiva, los recursos y su aplicación, las ventajas, beneficios y falencias
de los resultados en el cumplimiento de los fines sociales que pretende cada
sector y presentan, cada uno, los resultados del proceso auditor realizado por la
CGR en el ámbito de su Programa General de Auditoría (PGA) anual. Al final, las
principales conclusiones.
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La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
La parafiscalidad en la estructura jurídica colombiana
Orígenes del concepto parafiscalidad en el ámbito internacional
Las contribuciones parafiscales son un fenómeno importante de la hacienda
pública y el derecho tributario modernos. Desde sus orígenes, el concepto ha sido
asociado a las fuentes de financiamiento fiscal: rentas, tributos, exacciones,
contribuciones, aportes, impuestos. A continuación algunas consideraciones
históricas al respecto.
A lo largo del siglo XX, Europa asistió a importantes transformaciones políticas,
sociales y económicas como consecuencia de la transición del Estado liberal al
“Estado de Bienestar” que precedió al Estado Social de Derecho y se convirtió en
fundamento de las democracias modernas. Esta forma estatal implica “un cierto
colectivismo por parte de la sociedad, ya que exige gobiernos que pongan en
práctica políticas económicas que beneficien al conjunto de la sociedad,
manteniendo el pleno empleo, facilitando el acceso a la vivienda, cuidando el
medio ambiente, y financiando un sistema educativo que garantice la igualdad de
oportunidades.”6
La postulación del nuevo enfoque replantea los fines esenciales del Estado -salud,
educación, economía, servicios públicos, seguridad social- que asume nuevas
responsabilidades teniendo como meta fundamental el bienestar general, lo cual
está de acuerdo con los principios democráticos de una sociedad, que en aras de
la productividad exige bienestar creciente, por lo cual añade los derechos sociales
y económicos y, en general, los derivados de la función de procurar los bienes
para la existencia, asumiendo la responsabilidad de superar los desequilibrios de
la sociedad mediante la redistribución de rentas. Su desarrollo y consolidación
implicó, además, un cambio en la concepción de las finanzas públicas y en los
objetivos de la política fiscal, lo cual transformó también la visión del Estado que
desde entonces se preocupa por la equidad, la estabilidad y el crecimiento,
subordinando el equilibrio presupuestal y la estabilidad monetaria.
En ese sentido, una acción de gran importancia es la redistribución del producto
nacional mediante la utilización adecuada de la potestad fiscal que involucra tanto
al sistema tributario como a los ingresos y los gastos públicos. Los impuestos, por
ejemplo, se convierten en instrumentos anticíclicos y redistributivos, al tiempo que
6
Es producto del desarrollo y la generalización del intervencionismo del Estado y se le denominó
también “Welfare State” o “Estado Benefactor”. El término aparece por oposición al Warfare nazi,
en la Gran Bretaña por entonces en guerra (1941). Francisco Camín citado por De la Ossa y
López, Ob. Cit., pp. 13 y 14.
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La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
se pone en marcha una etapa con empresas públicas y organismos en pro de la
seguridad social general. En tal contexto, se hace posible afianzar la política
pública encaminada a la equidad, utilizando como fuentes de financiación recursos
que aportan miembros de los grupos sociales o económicos para beneficio propio,
lo cual sitúa las diversas acciones en el campo de la parafiscalidad, cuyos
orígenes en Colombia se remontan a la primera mitad del siglo XX.
Una acepción muy general del vocablo establece que la parafiscalidad es la
imposición de gravámenes corporativos que se perciben en provecho de
instituciones públicas o privadas de carácter colectivo, y que pretenden impulsar
una actividad económica específica o procurar un servicio social para cuya
realización es necesario proveer ciertos fondos de financiamiento.
En ese contexto de la hacienda pública y de lo tributario, los investigadores
coinciden en afirmar que, antes de la aparición del vocablo, ya existían
gravámenes con las características de los parafiscales. En ese sentido, algunos
consideran que la parafiscalidad es una institución anglosajona muy antigua cuya
aparición fáctica surge en la primera mitad del siglo XVI en Gran Bretaña donde se
cobraba la utilización de los faros a los propietarios de los buques. Este intento de
rastrear la génesis de la parafiscalidad tiene la debilidad de confundir tasas con
parafiscales, según la tipificación tributaria contemporánea de estos conceptos.
Más congruentes con las definiciones que se dan actualmente del tributo
parafiscal, son los datos que le ubican en la España de mediados del siglo XIX
según reza el siguiente texto:
“En la evolución del régimen jurídico de la parafiscalidad (…) pueden
distinguirse tres etapas claramente definidas. En un primer momento, que se
extiende desde mediados del siglo pasado [XIX] hasta la Guerra Civil (1936 –
1939), aparecen de forma tímida y siempre mediante ley una serie de
disposiciones en las que para financiar servicios particularmente referidos a
determinadas personas, se acude al expediente de cobrar por ello unos
derechos a los interesados”7.
Sin embargo, es de común aceptación entre los expertos, que la primera
referencia explícita del término “parafiscalidad” ocurre en Francia en 1954, cuando
el Ministro de Hacienda Robert Shuman presentó un informe para definir y ordenar
el sistema tributario de su país cuya proliferación de gravámenes y tributos estaba,
en algunos casos, fuera del presupuesto estatal y del control parlamentario y, en
otros, al margen del principio de legalidad. El efecto inmediato y evidente de estas
medidas fue el mayor grado de institucionalización y legalidad que alcanzaron los
gravámenes parafiscales, tanto en Francia como en otros países europeos, lo que
7
González, citado por De la Ossa y López, Ob. Cit. p. 15.
16
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
impulsó el surgimiento de leyes que explícitamente comenzaron a crearlos y a
regularlos. De todo lo expuesto, puede deducirse que son diversas las causas del
surgimiento y desarrollo de la parafiscalidad. Restrepo8 las identifica de la
siguiente manera:
i)
De carácter político u originadas por el crecimiento y extensión de las
actividades y funciones del Estado moderno.
ii)
Administrativas, pues derivan de la descentralización y el florecimiento
de organismos autónomos dentro del Estado, con funciones y actividades
cada vez mayores y más semejantes a las del sector privado.
iii)
Político-administrativas, alimentadas por la idea del Estado-empresa
que configura nuevos perfiles de actividad político-administrativa.
iv)
De índole financiera, por el agotamiento de las fuentes tradicionales de
imposición y la insuficiencia de asignaciones presupuestales frente al
crecimiento del gasto público, lo cual obliga a buscar recursos adicionales a
los ingresos de tipo tradicional.
Otros hablan incluso de causas sociológicas y psicológicas como la predisposición
del contribuyente a pagar el costo de un servicio específico que se le presta de
modo directo.
A pesar de los avances en la institucionalización de la parafiscalidad, la figura ha
seguido enfrentando dificultades de orden conceptual y de implantación, tanto
donde se adoptó como nueva figura de la política fiscal, como donde se asumió
con las formas existentes. Aunque hay relativo consenso sobre sus características
esenciales y los objetivos que persiguen estos gravámenes, en realidad las
definiciones que ofrece la literatura especializada están colmadas de matices y
particularidades que obstaculizan la admisión de un concepto unívoco. Valga el
ejemplo siguiente que data de la misma época en que nació el término:
“El Consejo de Estado francés, en recomendación del 11 de mayo de 1954,
plantea lo siguiente: ′Resulta de los trabajos preparatorios de la ley de 25 de julio
de 1953 que el legislador, reconociendo la extrema dificultad de dar una
definición precisa de parafiscalidad, ha considerado (…) como tasas parafiscales
las exacciones obligatorias, afectadas a un fin determinado, instituidas de forma
autoritaria, generalmente con el objetivo de orden económico, profesional o
social, y que escapan total o parcialmente a las reglas de la legislación
presupuestaria y fiscal, por lo que respecta a las condiciones de creación del
ingreso, de su determinación de sus base y tipo, del procedimiento de
9
recaudación y del control de su empleo′”
8
9
Juan Camilo Restrepo, Hacienda Pública, Universidad Externado de Colombia, 1992.
De la Ossa, Op. Cit. p. 21.
17
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Por su parte Maurice Duverger señala que la parafiscalidad es una institución
intermedia entre la tasa administrativa y el impuesto y que “en síntesis, está
constituida por una serie de impuestos corporativos, percibidos en provecho de
instituciones públicas o privadas que tiene el carácter de colectividades; tales
impuestos son para éstas lo mismo que los impuestos locales son para los
municipios y provincias”.
Precisa el autor que
“se califican de parafiscales las exacciones efectuadas sobre sus usuarios por ciertos
organismos públicos o semipúblicos, económicos o sociales, para asegurar su financiación
autónoma: las cuotas pagadas a la seguridad social constituyen el ejemplo más importante.
Hay además otros muchos organismos beneficiarios de estas tasas: colegios y cámaras
profesionales, comités, centros técnicos, etc.”10.
El profesor Lucien Mehl propone:
“Las tasas parafiscales son exacciones obligatorias, operadas en provechos de
organismos públicos (distintos de las colectividades territoriales), o de asociaciones de
interés general, sobre sus usuarios o afiliados, por medio de los mismos organismos o
de la administración y que no integradas en el presupuesto general del Estado, se
destinan a financiar ciertos gastos de dichos organismos”.
Alain Barrere, catedrático de hacienda en la Facultad de Derecho y Ciencias
Económicas de París expone:
“Las tasas parafiscales son exacciones obligatorias que tienen una destinación especial
instituidas por vía de autoridad con un fin de orden económico, profesional o social, y escapan
en todo o en parte de las reglas de la legislación presupuestaria o fiscal en lo concerniente a la
creación del recurso o de la renta, la determinación de su base imponible y de su cuantía y de
los procedimiento de recaudo y control de su desembolso.”11
A su vez la Corte Constitucional colombiana afirma que “se trata de una técnica
del Estado en la economía, destinada a extraer ciertos recursos de un sector
económico, para ser invertidos en el propio sector, al margen del presupuesto
nacional.”12 Roberto Junguito ex ministro de hacienda hace una buena síntesis del
concepto cuando afirma “las rentas parafiscales se refieren a contribuciones o
cargas impuestas a los productores de una actividad específica que han sido
solicitadas por ellos mismos para beneficio exclusivo de su propio grupo. Este es
10
http://www.dmsjuridica.com/JURISPRUDENCIA/CONSEJO_DE_ESTADO/docs/SALA_DE_CON
SULTA/1996/CE-SC-RAD1996-N923.doc
11
12
Citado en Gaceta del Congreso Colombiano, No. 79.
Corte Constitucional, Sentencia 040 de 1993.
18
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
el caso de los antiguos impuestos a la exportación de café que surgieron con la
Federación Nacional de Cafeteros en 1927…”13
En cuanto a la implantación de su uso, la aceptación de la parafiscalidad en los
sistemas tributarios no ha estado exenta de resistencias en diversos países
europeos y latinoamericanos por razones ideológicas y jurídicas. En la esfera
ideológica el rechazo ocurre por tildarse la parafiscalidad como vía propicia para
acentuar el intervencionismo estatal, lo cual genera externalidades negativas a la
acción económica privada. Este argumento ofrece a los opositores la oportunidad
para demandar que las actividades financiadas con ella queden a cargo del
presupuesto general del Estado. En lo jurídico se argumenta que la parafiscalidad
es nociva y anómala, esencialmente, porque no está integrada al presupuesto
general y, por ende, vulnera los principios clásicos de la hacienda, como son la
universalidad, la no afectación y la unidad de caja.14
Origen y desarrollo de las contribuciones parafiscales en Colombia
En Colombia, los tributos parafiscales surgieron dentro del marco legal, al
contrario de lo que generalmente sucedió en Europa. Así lo corrobora la Ley 72 de
1927 que creó el impuesto al café, primer gravamen con las características de una
contribución parafiscal y clasificado como impuesto porque en ese momento no
existía aún la tipología en cuestión.
En este contexto, puede decirse que Colombia introdujo la parafiscalidad antes de
que Europa expusiera los lineamientos básicos al respecto, los cuales son
posteriores a 1927. Mucho después, con la expedición de la Constitución Política
de 1991, Colombia cambiaría el gravamen de la categoría de impuesto a la de
contribución parafiscal, como puede colegirse de la jurisprudencia plasmada en las
sentencias de la Corte Constitucional: C-449 de 1992, C-490 de 1993, C-303 de
1994, entre otras.
Esta “especie” de parafiscalidad en la industria cafetera se erigió en modelo para
otras creadas en el sector agropecuario antes de 1991. Nacieron así las cuotas de
fomento: arrocero, con la Ley 101 de 1963; cacaotero, por medio de la Ley 31
de1965; cerealista, mediante la Ley 51 de 1966; la cuota de fomento panelero, Ley
40 de 1990 y la cuota de fomento del fique con la Ley 9 de 1983.
13
Rentas de destinación específica, Diario Portafolio, febrero 27 de 2008.
España por ejemplo, ha propuesto eliminar esta modalidad de ingresos públicos, por
considerarla nociva para las finanzas estatales y contraria a los pilares del Estado de Derecho;
además dicen que afecta al ciudadano toda vez que se ve obligado a pagar unos tributos sin que
se disponga de los medios de reacción admisibles contra cualquier acto administrativo de
liquidación tributaria. Juan Martín Queralt citado por de la Ossa Steer, Ob. Cit.
14
19
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
En el ámbito de la seguridad social, la Ley 90 de1946 creó el Instituto de los
Seguros Sociales y estableció los aportes a la seguridad social que son
considerados formas parafiscales. De hecho para el tratadista Duverger, las
cuotas pagadas a la seguridad social constituyen el ejemplo más importante de
esa clase de recursos.
El Decreto legislativo 118 de 1957 estableció el subsidio familiar obligatorio y creó
el Sena, dos tipos especiales de parafiscales. El carácter parafiscal de los aportes
a las CCF -administradoras del subsidio– y al Seguro Social, fue reconocido antes
de la Constitución de 1991 en sentencia del Consejo de Estado. En efecto, en abril
de 1984 la Sección 4a, refiriéndose al artículo 289 del Código Sustantivo del
Trabajo, afirmo: “Es claro del tenor de esta disposición que la obligación de
cancelar aportes parafiscales a las Cajas de Compensación Familiar y al Instituto
Colombiano de Seguros Sociales nace del carácter permanente de los
trabajadores a ellas vinculados”.
La Ley 27 de 1974 estableció la contribución para el ICBF, modificada luego por la
Ley 7ª de 1979 (Artículo 39) y la Ley 89 de 1988. Sobre su carácter de parafiscal
no hay duda, por cuanto el legislador en el artículo 25 de la ley 225 de 1995 –
orgánica del presupuesto-, compilado como artículo 125 del Decreto 111 de 1996,
adicionó las Leyes 7ª de 1979, 89 de 1988 y 119 de 1994 con la siguiente frase:
“Los aportes de que trata el numeral 4° de estos artículos son contribuciones
parafiscales”.
El último tributo parafiscal creado antes de la Constitución de 1991 obedeció a la
Ley 26 de 1989 que fuera reglamentada por el decreto 844 del mismo año y que,
creó el Fondo de Protección Solidaria –Soldicom- para beneficio de los
distribuidores minoristas de combustibles líquidos derivados del petróleo.
20
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Cuadro No. 1
Contribuciones Parafiscales en la normatividad colombiana
AÑO
CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL
NORMA
1927
Impuesto al Café
Ley 76 de 1927
1946
Ley 90 de 1946
1957
Aportes para la seguridad social por parte del
empleador y el trabajador
Fondo Especial de Becas del ministerio de Minas y
Energía
Subsidio Familiar
1957
Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA
Decreto-Ley 118 de 1957.
1963
Cuota de fomento arrocero
Ley 101 de 1963
1965
Cuota de fomento cacaotero
Ley 31 de 1965
1966
Cuota de fomento cerealista
Ley 51 de 1966
1974
Ley 27 de 1974
1985
Aporte de los empleadores al Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar
Fondo de fomento fiquero
1989
Fondo de Protección Solidaria – Soldicom
Ley 26 de 1989
1990
Cuota de fomento panelero
Ley 40 de 1990
1993
Cuota de fomento ganadero y lechero
Ley 89 de 1993
1994
Cuota de fomento frijol soya
Ley 114 de 1994
1994
Ley 114 de 1994
1994
Cuota de fomento de leguminosas de grano diferentes
del frijol soya
Cuota de fomento avícola
1994
Cuota de fomento hortifrutícola
Ley 118 de 1994
1994
Ley 138 de 1994
1995
Cuota para el fomento de la agroindustria de la palma
de aceite
Cuota de fomento algodonero
1996
Cuota de fomento porcino
Ley 272 de 1996
1996
Contribución parafiscal con destino a la promoción del
turismo
Fondo de desarrollo de la televisión pública
Ley 300 de 1996
Fondo especial, administrado y manejado por la junta
directiva de Ecogas
Contribución parafiscal a cargo de los exportadores de
esmeraldas sin engastar
Cuota de fomento para la modernización y
diversificación del subsector tabacalero
Fondo de apoyo financiero para la energización de las
zonas no interconectadas
Cuota de fomento cauchero. Fondo de fomento
cauchero
Fondo de reposición y renovación del parque automotor
de servicio público de transporte terrestre de pasajeros
Ley 401 de de 1997
Cuota para el desarrollo cinematográfico
Ley 814 de 2003
1953
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2001
2003
Decreto Ley 1056 de 1953
Decreto legislativo118 de de 1957
Ley 9 de 1983
Ley 117 de 1994
Ley 219 de 1995
Ley 335 de 1996
Ley 488 de de 1998
Ley 534 de 1999
Ley 633 de 2000
Ley 686 de 2001
Ley 688 de 2001
Elaborado por la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada para el Sector
Social 2009
A partir de la expedición de la Constitución vigente y hasta la fecha se han
establecido varias contribuciones parafiscales más, con el fin de impulsar una gran
21
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
variedad de sub-sectores económicos, pero particularmente el agropecuario, como
se detalla en el cuadro Nº. 1, que especifica los tributos parafiscales colombianos.
Parafiscalidad en la Constitución Política y el Estatuto Orgánico del
Presupuesto
Pese a que la Constitución de 1886 no trató el tema de manera específica, durante
su vigencia se crean rentas con destinación especial15, en particular las de índole
parafiscal. De modo que las exacciones que gravaban un determinado sector
económico o social no se regulaban, lo cual obraba en favor del mismo sector.
Hoy esa categoría se denomina contribuciones parafiscales.
El asunto comenzó a tratarse de manera sistemática a partir del año 1991 y en
particular en los debates adelantados en la Asamblea Nacional Constituyente que
precedió el nacimiento de la Constitución Política actual. En efecto, el tema
parafiscal aparece por primera vez en la ponencia sobre “La función legislativa”16,
que versó sobre las competencias que tenía el Congreso de la República desde
1886 y la estructura funcional de las ramas legislativa y ejecutiva. La cuestión
principal se refería a las atribuciones en materia legislativa y la delegación parcial
al ejecutivo de tales funciones, dado el poder derivado de ser legislador. Así las
cosas, parecía bastante razonable que las facultades del Congreso no fueran
delegables y que la rama legislativa mantuviera la plenitud de su soberanía en
esta materia, que cuando se delega puede tornarse confusa.
Es en este contexto donde aparece el tema de la parafiscalidad, especificando que
hay dos clases de contribuciones: la fiscal y la parafiscal.17 En este último tema, la
subcomisión respectiva consideró que constituiría un avance en la legislación
hacendista introducir el concepto; de modo que se ordenó al Congreso
“…establecer contribuciones fiscales y parafiscales.” De igual manera, los debates
en la Asamblea Nacional Constituyente plasmados en la Gaceta No. 083 de 1991,
dan cuenta de la aprobación en la Comisión Tercera, del articulado que versaba
sobre Facultades Impositivas, el cual expresaba entre otras cosas: “En tiempo de
paz, solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Consejos
Municipales y Distritales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.”
El tema, no quedó clausurado y seguiría generando disconformidad por tratarse de
algo novedoso tanto en su referente constitucional como en lo fiscal y tributario; en
particular por el tratamiento singular que se daba al recaudo y a la destinación de
los parafiscales, lo que los hacía diferentes a los impuestos y a las tasas.
15
De acuerdo con la Carta Política vigente, la categoría está prohibida por el artículo 359.
Gaceta 51del 16 de abril de 1991, ponencia colectiva del grupo de la Comisión Tercera.
17
Gaceta constitucional No. 51, p. 35.
16
22
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
El constituyente Alfonso Palacio Rudas hizo una defensa del tema, reiterando la
importancia de incorporar los parafiscales en la nueva Constitución Política. Decía:
“Constituiría, un positivo avance en nuestra legislación hacendística, introducir
el concepto de la parafiscalidad… Ciertamente, aunque de tiempo atrás se han
establecido en Colombia cuotas o tasas parafiscales, nunca se incorporó el
vocablo al articulado de los estatutos que las rigen ni a las exposiciones y
ponencias que impulsan el proceso legislativo (ejemplos claros son la retención
cafetera, las cuotas para los seguros sociales, las cuotas de fomento arrocero,
etc.).”18
…y continuaba, “En Colombia están en pleno vigor las exacciones parafiscales de
las más variadas especies y más diversas formas sin que obedezcan a normas ni
regulación genérica fundamental de ninguna clase.” Además agregaba,
"La parafiscalidad y lo novedoso del concepto, es decir, su carácter de
imposición social y económica radica en la necesidad de hacer participar en
ciertas funciones a los organismos a los cuales son confiadas esas funciones, a
los miembros que poseen intereses comunes económicos, morales y
espirituales, excluyendo otros miembros de la sociedad política general, para
quienes el peso de la tributación tradicional sería insoportable. Dado lo anterior,
la imposición parafiscal exhibe una imagen de la originalidad que no se
involucra con la del impuesto ni con la de la tasa".
El constituyente decía, citando a Merigot:
“La parafiscalidad es una técnica, en régimen estatal de intervencionismo
económico y social, tendiente a poner en marcha y hacerlos viables, una serie
de recursos de afectación (destinación especial), fuera del presupuesto,
exigidos con autoridad, por cuenta de órganos de la economía dirigida, de
organización profesional o de provisión social y que se destinan a defender y
estimular los intereses de tales entidades. Los recaudos pueden verificarse
directamente por las entidades beneficiadas o por las administraciones fiscales”.
La promulgación de la Constitución de 1991 marcó un paso decisivo para el
afianzamiento de la figura parafiscal dentro de la estructura tributaria del país,
pues consagró expresamente las contribuciones parafiscales en los artículos 150,
179 y 338, confiriendo al Congreso, en el primero de esos artículos, la facultad de
establecer “excepcionalmente” contribuciones parafiscales en los casos y de
acuerdo con las condiciones determinadas por la misma ley, y en el segundo,
extendiendo esta facultad a las Asambleas Departamentales y a los Concejos
Distritales y Municipales. Taxativamente los artículos plasman los siguientes
mandatos:
18
Gaceta 089, junio 4 de 1991.
23
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes funciones (…) Numeral 12. Establecer contribuciones fiscales
y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las
condiciones que establezca la ley.
ARTICULO 179. No podrán ser congresistas (…) Numeral 3. Quienes hayan
intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas, o en la celebración de
contratos con ellas e interés propio, o en el de terceros, o hayan sido
representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones
parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección.
ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos
deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, y las tarifas de los impuestos….”
Desde la perspectiva presupuestal, es necesario recordar que el Presupuesto
General de la Nación (PGN) define las reglas correspondientes a la planificación
económica y social de la Nación tanto desde el ángulo constitucional que implica
el contrato social19; como desde la economía política presupuestal propiamente,
que refleja la ordenación de los diversos intereses y necesidades de los grupos
sociales. Es por esto que en definitiva, las políticas públicas: social y económica,
que de suyo involucran la política fiscal, se visualizan a través de la lente del
presupuesto que contiene la distribución y asignación del gasto, pero también las
formas y razones para la generación de ingresos.
En ese ámbito, el Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto
(EOP)20 integra una serie de elementos conceptuales relacionados con la
parafiscalidad. En efecto, el EOP explicita que las contribuciones parafiscales
hacen parte de las rentas21 presupuestales pues el artículo 11 dispone que el
presupuesto de rentas está conformado por los siguientes conceptos: 1. Los
ingresos corrientes de la nación; 2. las contribuciones parafiscales cuando sean
administradas por un órgano que haga parte del presupuesto; 3. los fondos
especiales; 4. Los recursos de capital; y, 5. los ingresos de los establecimientos
públicos del orden nacional. Además, establece en el artículo 16, que con el
19
La constitución es “el conjunto de reglas que establecen el entramando dentro del que tienen
lugar todos los tipos de interacción individual.” Geoffrey Brenan y James Buchanan, El poder fiscal,
Ediciones Folio S.A., 1997, Barcelona, p. 26.
20
Compilación de las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995.
21
Las "rentas nacionales" corresponden a los ingresos con los cuales el Estado atiende los gastos
que ocasiona la ejecución de los programas y proyectos adoptados en el plan de inversiones de
entidades públicas del orden nacional. Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 2001.
24
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
recaudo de tales rentas y los recursos de capital será posible atender el pago
oportuno de las apropiaciones autorizadas en el PGN.
Por su parte, el artículo 29 define el concepto cuando afirma que las
contribuciones parafiscales son gravámenes establecidos por ley, de carácter
obligatorio a un grupo social y económico determinado y utilizados en beneficio del
mismo sector. De tal suerte que, el manejo, administración y ejecución de los
recursos respectivos se hace exclusivamente como la ley disponga y se destinan
solamente al objeto previsto; los rendimientos y excedentes financieros generados
por el ejercicio contable tienen también ese uso exclusivo. Así que, el parágrafo 1º
del artículo 16 exceptúa los excedentes financieros derivados de las
contribuciones parafiscales de pertenecer a la Nación, como es el caso de
aquellos pertenecientes a los establecimientos públicos del orden nacional.
El mismo artículo 29 advierte que las contribuciones parafiscales administradas
por los órganos que forman parte del presupuesto general serán incorporadas al
presupuesto sólo para registrar la estimación de su cuantía y estarán separadas
de las rentas fiscales. Su recaudo es una obligación de las entidades que las
administran22. Finalmente, el artículo 125 del Estatuto identifica como rentas
parafiscales las respectivas del ICBF y del Sena23.
Diferencias de la parafiscalidad frente a otros tipos de tributos
La institucionalización alcanzada por la parafiscalidad llevó a ampliar la
clasificación tradicional del sistema tributario, agregando una nueva especie de
gravamen cuyas particularidades la diferencian de las tasas e impuestos.
Al respecto, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 sentó doctrina frente a la
concepción de parafiscalidad aclarando que son contribuciones distintas a las
tasas o impuestos y se caracterizan por su singularidad. Es un gravamen fruto de
la soberanía fiscal del Estado, cobrado de manera obligatoria a un grupo, gremio o
colectividad, pudiendo recogerse de manera coercitiva. Los recursos extraídos del
sector o sectores económicos o sociales determinados, se revierten en beneficio
exclusivo del propio sector. Los recursos parafiscales no entran a engrosar las
arcas del presupuesto nacional y pueden ser recaudados, verificados y
administrados tanto por entes públicos como por personas de derecho privado.24
22
Colombia, Ley 179 de 1994, art. 12; Ley 225 de 1995, art. 2º.
Artículos 39 de la Ley 7ª de 1979, artículo 1º de la Ley 89 de 1988 y artículo 30 de la Ley 119 de
1994.
24
Corte Constitucional, Sentencia 0407 de 1993.
23
25
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Por su parte, las tasas son contribuciones económicas que hacen los usuarios de
un servicio prestado por el Estado. Son ingresos tributarios que se hacen exigibles
sólo en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público
correspondiente; es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los
costos que genera la prestación de un servicio público, de manera que el servicio
se autofinancia mediante la remuneración pagada a la entidad administrativa que
lo presta. La tasa no es un impuesto, sino el pago que una persona realiza por la
utilización de un servicio y, por ende, si el servicio no es utilizado, no existe la
obligación de pagar. La relación supone una retribución por el pago; es decir, se
paga la tasa y a cambio se recibe un servicio, una contraprestación. Tal relación
no sucede con los impuestos o con las contribuciones cuyos pagos tienen carácter
obligatorio pero no implican contraprestación ninguna.
Al respecto de las tasas, la Sentencia C-040 de 1993 de la Corte Constitucional
expresó: En hacienda pública se denomina “tasa” a un gravamen que cumpla con
las siguientes características: i) El Estado cobra un precio por un bien o servicio
ofrecido. ii) El precio pagado por el ciudadano al Estado guarda relación directa
con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido. iii) El particular tiene la
opción de adquirir o no el bien o servicio. iv) El precio cubre los gastos de
funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión.
v) Ocasionalmente, caben criterios distributivos, por ejemplo cuando hay tarifas
diferenciales como sucede normalmente con los precios de los servicios públicos
urbanos de energía, aseo, acueducto, entre otros.
La Corte Constitucional colombiana también ha establecido:
“…las contribuciones parafiscales no pueden identificarse con las tasas. En
primer lugar, porque el pago de las tasas queda a discreción del virtual
beneficiario de la contrapartida directa, mientras que la contribución es de
obligatorio cumplimiento. De otra parte, las contribuciones parafiscales no
generan una contraprestación directa y equivalente por parte del Estado. Este
25
no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado.”
Desde el ángulo de los impuestos, hay dos características que asimilan la
parafiscalidad al impuesto: la obligatoriedad y la falta de proporcionalidad. Afirma
Duverger26:
“Por una parte, los pagos tiene un carácter obligatorio, es decir, que el usuario
del servicio público no tiene posibilidad de elegir: todo trabajador está sujeto a
25
Citada por la Sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado, junio 6 de 2002, en
www.gerencia.com/parafiscalidad-en-colombia.html
26
http://www.dmsjuridica.com/JURISPRUDENCIA/CONSEJO_DE_ESTADO/
docs/SALA_DE_CONSULTA/1996/CE-SC-RAD1996-N923.doc
26
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
la Seguridad Social; todo productor de trigo debe pagar las cuotas y tasas
recaudadas en beneficio del servicio nacional interprofesional de los cereales,
etc. Nadie puede rehusar las ventajas del servicio ni negarse,
consiguientemente, a contribuir a sus cargas. Por otra parte, no hay
proporcionalidad entre las cantidades pagadas y las contrapartidas obtenidas;
los beneficios de la Seguridad Social no son otorgados, de acuerdo con lo que
se ha pagado, sino según la necesidad que se tenga de ellos”
Las diferencias entre los impuestos y las contribuciones parafiscales son
básicamente dos. La primera consiste en que los impuestos se cobran a todos los
ciudadanos en general, mientras que las contribuciones parafiscales sólo obligan a
los miembros de un sector económico o social específico. La segunda, radica en
que el producto de los impuestos se destina a beneficiar a la totalidad de la
Nación, en tanto que los recaudos provenientes de las contribuciones parafiscales
se invierten en favor exclusivamente del gremio o grupo aportante.
Otros aspectos que hacen diferentes a los impuestos de la exacción parafiscal es
que aquellos no pueden ser afectados, lo cual implica que no sean destinados a
financiar ninguna actividad pública particular o a otros fines previamente
especificados, salvo cuando se trata de excepciones constitucionales.27 El
producto de los impuestos debe constituir una caja común, con la cual se atiende
el pago y financiamiento del gasto público en general, excluyendo cualquier
componente contraprestacional.28
En resumen, de acuerdo con la Constitución, la Ley Orgánica de Presupuesto y la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, las características de los parafiscales
son:29
 Gravan únicamente un grupo, o sector económico.
 Son obligatorios porque se exigen como todos los impuestos y
contribuciones en ejercicio del poder coercitivo del Estado.
 Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, o sector económico que
las tributa.
 Son recursos públicos.
 Un principio esencial de la parafiscalidad es que estas rentas no pueden
confundirse con las rentas fiscales ni, menos, con los ingresos corrientes de la
Nación.
27 Entre estas excepciones figuran las participaciones en favor de los departamentos, distritos y municipios, las destinadas para inversión social y las
que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías, así como las
denominadas contribuciones parafiscales. Roberto Junguito, Op. Cit.
28 de la Ossa y López, Op. Cit.
29 Sentencias C-253/95 de junio 7 de 1995 y C-273/96 de junio 20 de 1996, entre otras.
27
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
 De conformidad con la ley que crea las contribuciones, el manejo,
administración y ejecución de los recursos parafiscales pueden hacerse por
personas jurídicas de derecho privado o por los órganos que forman parte del
PGN.
 Son excepcionales.
Parafiscalidad y control fiscal
El control fiscal es una función pública que ejerce la CGR, la cual vigila la gestión
fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o
bienes de la Nación.30 La Ley 42 de 1993 establece en su artículo 2º que son
sujetos de control fiscal los órganos que integran las ramas ejecutiva y judicial, los
órganos autónomos e independientes como los de control y electorales, los
organismos que hacen parte de la estructura de la administración nacional y
demás entidades nacionales, los organismos creados por la Constitución Nacional
y la ley que tienen régimen especial, las sociedades de economía mixta, las
empresas industriales y comerciales del Estado, los particulares que manejen
fondos o bienes del Estado, las personas jurídicas y cualquier otro tipo de
organización o sociedad que maneje recursos del Estado en lo relacionado con
éstos, y el Banco de la República.
De otra parte, mediante Sentencia C-655 de 2003, la Corte Constitucional,
considerando la naturaleza jurídica de los recursos de la seguridad social, sostiene
en forma unívoca que los recursos del Sistema General de la Seguridad Social,
son rentas de naturaleza parafiscal y deben utilizarse en beneficio del propio grupo
gravado. Constituyen un instrumento para la generación de ingresos públicos y
tienen forma de gravamen establecido con carácter impositivo por la ley para
afectar un determinado y único grupo social o económico.
La citada sentencia también estableció que entre las características de los
recursos parafiscales se destacan su obligatoriedad, determinación o singularidad;
su destinación específica; el tener condición de contribución; su naturaleza
pública; la regulación excepcional y el sometimiento al control fiscal por tratarse de
recursos públicos. Así que la Corte enfatiza en que, el control fiscal a los recursos
originados en las contribuciones parafiscales, compete a la CGR; por lo tanto,
directamente o, a través de las contralorías territoriales, debe verificar que sean
invertidos de acuerdo con lo dispuesto en las normas que los crean.
30 El artículo 267 de la Constitución señala que: “La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de
resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. En los casos excepcionales, previstos por la ley,
la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial.”
28
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Sobre los recursos que manejan las EPS y las CCF, la misma Corte en la
sentencia citada, manifestó que las Unidades de Pago por Capitación (UPC)
conservan la naturaleza de parafiscales y en ningún momento son recursos
privados, por cuanto se encuentran en el ciclo de uso de los recursos dispuestos
para garantizar el servicio de la Seguridad Social en Salud.
Mediante Resolución Orgánica 6001 del 24 de octubre de 2008, la CGR actualizó
la sectorización y categorización de los sujetos de control fiscal, asignando
competencias para la vigilancia de la gestión fiscal a las contralorías delegadas
sectoriales. Con el fin de asumir la responsabilidad que se desprende de la
Resolución Orgánica referida, la cual amplía el número de sujetos de control a
cargo de la Contraloría Delegada para el Sector Social, al incluir el total de Cajas
de Compensación, Empresas Promotoras de Salud y Fondos de Pensiones, la
Delegada para el Sector Social, definió el alcance, competencia y estructuración
de los programas de auditoría para aplicarlos a estas entidades.31
Algunas Controversias en torno a la figura de la parafiscalidad
Como ha podido observarse a lo largo de este análisis, el tema de la
parafiscalidad es muy polémico desde las distintas perspectivas. La CGR quiere
contribuir al debate y señala algunas posiciones que empieza a desarrollar en este
aparte.
Desde el ángulo de la equidad, la parafiscalidad tiene un significado restringido por
cuanto los beneficios que de ella se derivan no son extensivos a toda la sociedad;
en ese orden, la doctrina sostiene que el tributo parafiscal es equitativo siempre y
cuando beneficie a los mismos sujetos gravados. La Sentencia C–253 de 1995
señala que: “la parafiscalidad se basa en la pretensión básica de que los sujetos
gravados, en últimas terminan siendo los sujetos beneficiados con el gravamen.
Violaría la equidad del sistema tributario, que la parafiscalidad se construyera a
partir de personas o grupos que no se conciben en la ley que la instituye como
sujetos beneficiarios de la misma”.
De otra parte, el artículo 48 de la Constitución se refiere a la equidad como una
dimensión importante de la parafiscalidad, en el caso de la seguridad social: “La
Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará
bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”. Así,
31
CGR, Informe de Gestión al Congreso y al Presidente de la República 2008-2009, Julio César
Turbay Quintero.
29
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
aunque no se hace mención del concepto equidad, el de solidaridad que es
subyacente, si se nombra.
Desde otro ángulo y dada la insistencia de algunos gremios que reciben
parafiscales, es preciso abordar la cuestión de si ¿Deben figurar los parafiscales
en el presupuesto nacional?
Para empezar debe establecerse que se distinguen dos clases de contribuciones
parafiscales: las administradas por particulares en virtud de contratos celebrados
por la Nación con asociaciones gremiales y las que se administran de manera
directa por órganos que forman parte del PGN. “Las unas y las otras originan
recursos públicos del Estado. Pero las primeras no se incorporan en el
presupuesto de la Nación, al paso que las segundas se incluyen; pero ´solamente
para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas
fiscales´".32
Enseguida algunos pronunciamientos sobre el tema pero primero debe
establecerse que algunos parafiscales, como los agropecuarios y los pesqueros
están por ley (101 de 1993) fuera del presupuesto:
La Corte Constitucional ha conceptuado que:
“Las contribuciones parafiscales por definición tienen una asignación
específica, y por lo tanto no tienen el carácter de recursos tributarios (...) se
trata de contribuciones propiamente tales que no hacen parte del
presupuesto nacional, que cuentan con un régimen jurídico especial y por lo
tanto no pueden entenderse como recursos fiscales del Estado (...)
"incluirlas en la Ley Anual de Presupuesto, confundidas con los recursos
33
fiscales, las desvirtúa como tales.”
Igualmente ha admitido la Corte que las contribuciones parafiscales se incorporen
en el PGN; no obstante, ha hecho énfasis en que ello no significa, que por ese
sólo hecho transformen su naturaleza, por eso enfatiza en que la incorporación
sólo puede operar para efectos de su administración, sin que con ello se modifique
su origen y destinación.
Restrepo en la obra citada conceptúa que en virtud del principio de universalidad
presupuestal34, es conveniente que las rentas parafiscales figuren en el
presupuesto nacional. Sin embargo, siguiendo la Sentencia C-546 de 1994 afirma
32
Sentencia No. C - 152/97
Sentencia No. C-369 de 1996
34
Hace referencia a que todos los gastos figuren en el presupuesto; de forma que ninguna
autoridad podrá efectuar gastos públicos que no figuren en la ley respectiva. Para el control político
fiscal se requiere la universalidad y no la parcialidad.
33
30
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
que la figuración en el PGN no implica que la ejecución de dichos recursos deba
someterse a las normas generales de ejecución presupuestal en razón a que los
receptores de dichas contribuciones deben tener autonomía para el gasto de
acuerdo con la ley que les autorizó y de sus reglamentos internos.
Para la Contraloría General de la República es claro que las contribuciones
parafiscales pueden ser administradas por particulares o entidades públicas, pero
considera que en aras del ejercicio de control, no sólo de los recursos, sino de la
política pública social que constituye su competencia más importante, es
adecuado que queden registradas en un anexo del PGN. Esta forma tendría como
objetivo que tanto el Estado como los órganos de control tengan claridad de la
cuantía, porque se trata de recursos públicos y corresponde a la Contraloría velar
porque se inviertan de conformidad con las normas que las crearon y las regulan.
Así lo expresa la Sentencia C-152 cuando afirma: “El control fiscal de los recursos
originados en las contribuciones parafiscales, para que se inviertan de
conformidad con las normas que las crean, corresponde a la Contraloría General
de la República.”
31
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
¿Cambiar el financiamiento de los parafiscales laborales
y de seguridad social es la solución al desempleo?
El tema de la reducción de las cargas laborales parece un tema central y nada
fácil de abordar. El objetivo de su creación ha venido evolucionando en la medida
en que los recursos se garantizan y son crecientes. Sin embargo, la situación
deficitaria del gobierno nacional central (GNC) no permite cambios sustanciales en
la política presupuestal que facilite la financiación de programas sociales con
ingresos corrientes; de ahí que para la Nación los recursos parafiscales y de la
seguridad social son de suma importancia en la financiación de ciertos programas
sociales e incluso como recursos que contribuyen a financiar el déficit fiscal. La
eliminación de estos recursos puede implicar cambios significativos en el actual
sistema tributario si la intención es mantener los programas que con ellos se
financian, lo cual profundizaría la presión fiscal si no hay cambios en las bases
tributarias.
En este contexto la influencia del los costos de nómina en la generación de
empleo está nuevamente a la orden del día; de suerte que, hay propuestas como
que los impuestos parafiscales deben financiarse por medio de impuestos
generales para que el empresario formal baje sus costos. No implica eliminar al
Sena, ICBF o cajas, sino financiarlas con otras fuentes.
Al respecto, la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar
(Asocajas) afirma que “No existen estudios ni evidencias suficientes para asegurar
un efecto favorable y sustentado en empleo por reducción del aporte al sistema de
SSF”.
Otro analista demuestra, según el gráfico siguiente, que no hay correlación entre
las variables tasa de desempleo y aportes a las CCF y expresa35:
“Aún si se aceptara que la introducción (aumento) de los gravámenes a la
nómina reduce el empleo, así como lo sostiene la literatura económica
nacional, no se puede garantizar que, automáticamente, la eliminación
(disminución) de los mismos lleve a aumentos de la ocupación. En países
como Suecia, Finlandia, Argentina y Chile, donde se disminuyeron los
impuestos a la nómina, no se encontraron evidencias estadísticas
significativas a favor de un aumento de la ocupación”
35
Observatorio del mercado de trabajo y la seguridad social, presentación,Parafiscalidad y Empleo
Stefano Farné , Bogotá, 24 de Marzo de 2010
32
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Gráfico Nº. 1.
Aportes a CCF como proporción del salario básico
y tasa de desempleo 1976-2009
18,0
16,0
14,0
12,0
Tasa Desempleo
10,0
8,0
6,0
CCF
4,0
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2,0
Fuente: Observatorio del Mercado de Trabajo y la seguridad social, Parafiscalidad y Empleo,
Stefano Farné, Bogotá, 24 de Marzo de 2010.
Los objetivos principales de este capítulo apuntan a presentar el peso que tienen
los parafiscales en los costos de las empresas (Personas Jurídicas) y los cambios
que pueden tener las actuales tarifas fiscales si ocurre el evento de canjear los
recursos que se recaudan para el Sena, el ICBF y las Cajas de Compensación, vía
nómina de las entidades, por impuestos nacionales.
El gravamen a empresas, patronos o subsectores económicos para auto financiar
actividades tiene como antecedente la retención cafetera regulada por el Decreto
281 de 1957, norma que recoge lo básico de su creación dispuesto en la Ley 76
de 1927. Este recurso cobra importancia por su participación en los presupuestos
y avance en el tratamiento jurídico dentro de la categoría de parafiscales, al
establecer que están sometidos en su administración y afectación, a la destinación
específica prevista en la norma creadora.
El gobierno nacional, habiendo reconocido su papel complementario en la
capacitación técnica de los trabajadores en corresponsabilidad con los
empresarios; lo mismo que, en el cuidado de los infantes hasta de dos años hijos
33
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
de las trabajadoras36, firmó el Decreto Legislativo 0118 de 1957 que ordenó a los
patronos cotizar al Sena, el uno por ciento sobre el valor de la nómina, para cubrir
la “capacitación técnica del obrero”. Hizo lo propio con la Ley 27 de 1974 mediante
la cual instituyó la contribución al ICBF (2% de la nómina) a cargo de todos los
patronos y entidades públicas y privadas, “para atender la creación y
sostenimiento de Centros de Atención Integral al Pre-escolar (CAIP), para
menores de 7 años hijos de empleados públicos y de trabajadores oficiales y
privados”. Creadas las contribuciones, el ICBF y el Sena aseguraron el
financiamiento de sus programas.
Desde entonces, las normas y funciones de las instituciones han sido modificadas
para adecuarlas a las demandas sociales, lo cual implica cambios en la
orientación del gasto y en el manejo del recurso, que impactan la destinación
específica en no pocas ocasiones. Así las cosas, se crea incertidumbre respecto a
la competencia ejercida, lo cual ocurre porque los objetivos son definidos de
manera amplia y general, por ejemplo: “Ofrecer y ejecutar formación profesional
integral para la incorporación y el desarrollo de las personas en actividades
productivas que contribuyan al desarrollo social, económico y tecnológico del país”
(Ley 119 de 1994) o “Fortalecer la integración y el desarrollo armónico de la
familia, proteger al menor de edad y garantizar sus derechos” (Decreto 1138 de
1999). Más que objetivos son postulados, que admiten cualquier programa
relacionado con la problemática de la población o sustentado en la solidaridad y
cuya financiación se pretende con los recursos parafiscales37. En otras palabras,
el cambio de la normatividad no sólo da giros al presupuesto central relacionado
con los parafiscales, sino que éstos se conciben como un ingreso permanente que
puede ser usado para sufragar programas sociales que el presupuesto nacional no
financia dada la situación del GNC. Los cuadros siguientes ilustran sobre las
modificaciones normativas tanto en el Sena como en el ICBF.
36
Ley 141 de 1961, Código Sustantivo de Trabajo, artículo 245 derogado por la Ley 27 de 1974,
artículo 11.
37
El artículo 125 del Decreto 1471 de 1990 estableció como población objetivo a quien se
encuentre en situación de mayor vulnerabilidad socioeconómica, nutricional, psicoafectiva, moral y
en las situaciones irregulares previstas en el Código del Menor (artículos 29 y ss). El Decreto 1139
de 1999 señaló que la institución “debe propender y fortalecer la integración y el desarrollo
armónico de la familia, proteger al menor de edad y garantizarle sus derechos”. Las decisiones
cubren la problemática total de la familia, sin precisar si los beneficios son para los niños o para los
adultos que conforman las familias. Otro aspecto relevante lo signa la “integración institucional”, de
manera que, cofinanciar actividades de otras entidades es posible, llámese Ministerio de
Protección, Ministerio de Vivienda, Ministerio de Educación o Acción Social; un buen ejemplo es el
37
programa “Pacto por la Vivienda con Bienestar” que involucra al ICBF a través de convenios
interinstitucionales a financiar proyectos de vivienda y a la Red Juntos.
34
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
En suma, los cambios normativos han buscado mantener y consolidar los recursos
parafiscales que van al Sena, al ICBF y a las Cajas de Compensación de tal
manera que permitan financiar proyectos y programas de gobierno que no pueden
ser financiados por el Presupuesto Nacional dada la situación financiera deficitaria
que presenta la Nación. Hoy se abre nuevamente la discusión sobre parafiscales
de nómina, en la medida en que no se pudo contener la tasa de desempleo
durante el periodo de crecimiento económico sostenido en el país.
Cuadro Nº. 2.
Evolución Normativa en el ICBF
FUNCIONES
L75/68 D2388/79 L7/79
Alimentación y nutrición Niños y Mujeres
Rest escolares, suplemnto alimenticio
L89/88 L28/91 L361/97 D1138/99 D1137/99 L715/01 D3264/02 D2509/03
x
Atención integral al menor de 7 años
x
x
x
x
x
x
Suministro escuela y nutrición escolar
Educación pre escolar. Atención integral
x
x
Sub.alimenticio, promoción salud. L.100/93
Protección preventiva y especial al menor
x
x
x
x
x
Crea red de HCB, centros de familia limitados
Manejo y tratamiento retardo infantil
C. rehabilitación menores. Prevención delito
Defensoria de menores
x
x
x
x
x
Prev.población juvenil, protección mujer
Medicina preventiva escolar
Mejoramiento estabilidad y bienestar famlia
x
x
x
Crea Hogares comunitarios de bienestar
Des. fisico mental niño protección famila
x
x
x
x
Prog.Plan Nacional Nutrición y problemática
x
x
x
x
x
x
x
x
Analisis e investigaciones en nutrición
Apoyo regulación trabajo de menores
Extensión agropecuaria tipo familiar escolar
Sistema Nacional de Bienestar Familiar
Socorro a niñez en caso de desastres
x
x
x
x
x
Cofinanciación programas grupos vulnerables
Inspección y vigilancia inst protección
Desarrollo, requisitos y control adopción
x
x
x
Elaboró: CGR-CDEF
35
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Cuadro Nº. 3.
Evolución de funciones en el Sena
FUNCIONES
D.1847/68 D.27/90 L.30/92 L. 119/94 D.1120/96 L.387/97 L.789/02 D.249/04
Formación profesional integral para el trabajo
x
Crea Sistema Nacional de aprendizaje
x
Crea y administra sistema de información laboral
x
Regula contrato de aprendizaje
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Incluye universitarios y bachilleres como aprendices
x
x
FPI población desprotegida y desplazada
x
x
FPI para el recurso humano y gestión de empleo
x
FPI desempleados, sub empleados y discapacitados
x
x
x
FPI para todos los grupos poblacionales
x
x
Formación para producción e incremento de ingreso
x
x
Formación tecnológica y técnica profesional
x
Programas de readaptación laboral
x
x
x
x
x
x
x
Relaciones nacionales e internacionales en FPI
x
Capacita sector informal urbano y rural
x
Programas de extensión rural y agrícola
x
Estrategias innovadoras y gestión de empresas
x
Desarrolla programas emprendimiento
x
Crea Fondo Emprender
x
Financia proyectos empresariales
x
x
x
Fortalecimiento de incubadoras
Desarrollo de investigación
x
x
x
Politica desarrollo tecnológico y competitividad
x
x
x
Diseña normas sobre competencia laboral
x
x
Diseño programas de educ media técnica
x
x
x
Evaluación y certificación aptitud profesional
Gestión servicio público de empleo
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Elaboró: CGR-CDEF
El desempleo, los costos laborales y los parafiscales
El fenómeno del desempleo es de carácter global. La OIT estima que en 2009, el
número de desempleados en el mundo habría aumentado entre 30 y 50 millones
en relación con 2008; Latinoamérica contribuiría con unos 4 a 6 millones.38 Los
grupos de mayor pérdida de empleo son los jóvenes, las mujeres y la mano de
obra de menor capacitación, de manera que la población vulnerable asume una
parte considerable del costo de la crisis, no solamente porque tienen mayor riesgo
de caer en la pobreza, sino porque la distribución del ingreso tiende a deteriorarse
más.39
38
http://www.usergioarboleda.edu.co/observatorio_economico/reporte_macroeconomico/2009/mayo
/mayo desempleo-en-colombia-coyuntura-estructura.htm, consultado marzo 10 2010
39
OIT, Global Employment Trends-Update, May 2009
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/dgreports/dcomm/documents/publication/wcms_106504.p
df
36
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Colombia no es ajena al fenómeno y las cifras divulgadas por el Dane muestran
que el desempleo en Colombia está lejos de poder ser controlado lo cual afecta
normalmente a los grupos poblacionales más pobres y de menor calificación. El
panorama laboral es complicado por los efectos de la recesión económica y otros
fenómenos estructurales que han hecho que la inserción laboral de los individuos
con menor nivel educativo sea cada vez más difícil. A pesar de los síntomas de
mejoría en la industria y el comercio después de la crisis de 2009, el desempleo
sigue arrojando cifras preocupantes. De hecho la tasa ha aumentado desde
entonces pasando de 12,4% a 12,8%.
Gráfico Nº. 2.
Fuente: DANE abril 2010
El comportamiento reciente es algo más esperanzador pues, en el trimestre móvil
diciembre 2009–febrero 2010 la tasa global de participación fue 62,4%, la de
ocupación 54,4% y la de desempleo 12,8%. En el mismo período, la rama de
actividad que concentró el mayor número de ocupados fue comercio, restaurantes
y hoteles (27,1%); mientras que la posición ocupacional que registró mayor
participación fue trabajador por cuenta propia (43,5%).40 En promedio para los
doce meses, marzo 2009 – febrero 2010, la tasa de desempleo fue de 12,1%, y
solo en febrero fue 13,4%.
Las poblaciones más vulnerables sufren mayores efectos: el gráfico Nº. 3 da
cuenta de las tasas de variación de los ocupados según desempeño ocupacional y
es notorio el crecimiento de grupos vulnerables como los trabajadores sin
40
http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/ech/bol_ech_feb10.pdf
abril 16 2010.
consultado
37
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
remuneración (32%), patrono o empleador (13,6%), empleado doméstico (11,6%).
Por su parte, el número de trabajadores independientes ha aumentado
considerablemente, lo cual es consistente con el fenómeno de informalidad
creciente, como en las ocupaciones descritas.
Gráfico Nº. 3.
Fuente: DANE abril 2010
En el largo plazo, el comportamiento del desempleo es mejor, pues la tasa
disminuye de 15,9% a 12% entre marzo de 2001 y marzo de 2009 (Gráfico Nº. 4).
Gráfico Nº. 4.
Fuente: DANE
El tema del desempleo es crucial para los ciudadanos colombianos, sobre todo
porque analistas de diversas vertientes ideológicas, políticas o escuelas de
38
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
pensamiento económico, observan que durante el último periodo de crecimiento
económico sostenido, la evolución de la tasa de desempleo tuvo cambios
mínimos, por no decir irrisorios, cuando se compara su comportamiento con
épocas de contracción económica.
Cuadro Nº. 4.
Evolución de los ocupados y los desocupados
2000
2006
2007
2008
2009
CONCEPTO (Miles personas)
Población total
IV
IV
IV
IV
IV
39.446 42.416 42.920 43.428 43,94
Población en edad de trabajar
29.505 32.744 33.305 33.867 34,42
Población económicamente activa 18.966 18.884 19.378 19.783 21.535
Ocupados
15.791 16.658 17.461 17.685 19.101
Desocupados
3.175 2.226 1.917 2.099 2.434
Fuente: DANE.
Así, mientras que durante el periodo 2000-IV y 2007-IV el Producto Interno Bruto
creció a una tasa promedio de 1,27% por trimestre, el número de ocupados
aumentó a 0,36%, pero el número de desempleados descendió en promedio
1,79%. Cabe señalar, que en este mismo lapso la tasa de crecimiento promedio
de la Población Económicamente Activa (PEA) (Ocupados más Desocupados) fue
de tan sólo 0,08% y la de la Población en Edad de Trabajar (PET) de 0,43%
(Cuadros Nºs. 4 y 5; Gráficos Nºs. 5 y 6).
Gráfico Nº. 5.
Desocupados y PIB.
75,000,000
70,000,000
65,000,000
60,000,000
55,000,000
PIB(Mill $)
3,100
2,900
2,700
2,500
2,300
2,100
1,900
1,700
1,500
50,000,000
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
Desocupados
Numero de Desocupados y PIB
45,000,000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007*2008*2009*
Des ocupados
Serie1
Polinóm ica (Des ocupados )
Fuente: DANE.
39
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Gráfico Nº. 6.
75,000,000
70,000,000
65,000,000
60,000,000
55,000,000
PIBMill $
19,500
19,000
18,500
18,000
17,500
17,000
16,500
16,000
15,500
15,000
50,000,000
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
Ocupados
Numero de Ocupados y PIB
45,000,000
2001 2002 2003 2004 2005 20062007*2008*2009*
Ocupados
Serie1
Polinómica (Ocupados)
Fuente: DANE.
Ahora bien, al observar estas mismas variables para el periodo comprendido entre
el cuarto trimestre de 2007 y el mismo periodo de 2009, encontramos que el PIB
trimestral creció en promedio 0,18%, una tasa siete veces menor que la del
periodo anterior. Entre tanto, el número de ocupados y desocupados creció 1,1% y
3,0%, respectivamente. Si bien, el número de ocupados aumentó, la tasa fue muy
inferior a la de los desempleados. La PEA en este lapso de desaceleración
económica creció 1,3%, tasa tres veces superior a la del periodo anterior, mientras
que la PET, lo hizo al 0,41%.
Cuadro Nº. 5.
Evolución del PIB
2000
2007
2008
2009
CONCEPTO (Millones de $ de 2000)
IV
IV
IV
IV
Producto interno bruto
Importaciones totales
TOTAL OFERTA FINAL
Consumo final
Formación bruta de capital
1
Exportaciones totales
TOTAL DEMANDA FINAL
49,354,127
9,555,314
58,909,441
42,488,587
7,805,340
8,615,514
58,909,441
70,237,754
19,665,236
89,902,990
58,312,406
18,493,279
13,097,305
89,902,990
69,531,039
21,328,596
90,859,635
58,916,952
18,460,391
13,482,292
90,859,635
71,235,972
18,904,175
90,140,147
60,072,540
19,005,585
11,062,022
90,140,147
CONCEPTO (Millones de $ 2000)
FORMACION
FIJO
BRUTA
DE
2000
2007
2008
2009
IV
IV
IV
IV
6,326,241
17,117,531
16,568,917
16,615,430
CAPITAL
Agropecuario,silvicultura,caza
pesca
y
198,895
318,656
322,568
346,867
Maquinaria y equipo
2,061,603
6,260,905
6,882,919
5,535,618
Equipo de transporte
442,674
1,802,738
1,546,524
1,429,515
Construcción y edificaciones
1,233,555
3,453,913
3,419,117
3,155,431
Obras civiles
2,140,197
4,804,652
3,916,769
5,667,565
Servicios
249,317
476,667
481,02
480,434
Fuente: DANE.
40
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Así pues, frente a una desaceleración económica la PEA aumenta, con lo cual se
presionan las plazas ofrecidas con las consabidas consecuencias. En otras
palabras, al mercado de trabajo le es imposible mantener relativamente estable la
PEA, entre otras razones, porque un alto porcentaje de jóvenes está entrando
anualmente en la competencia laboral. En 2009, el grupo de desempleados
jóvenes representó el 47% del total nacional.
Este comportamiento se explica, en buena medida, por la poca efectividad de las
políticas púbicas para ampliar la cobertura estudiantil o para retener a los niños,
adolescentes y jóvenes en el sistema escolar o universitario. Las mediciones más
recientes de deserción para el sector de la educación superior la estiman en un
49%, tasa que incluye la deserción en el nivel técnico profesional, tecnológico y
profesional universitario. La deserción difiere entre niveles de ingreso. Estudiantes
que provienen de familias con ingresos mayores de nueve salarios mínimos
alcanzan una deserción del 42% y aquellos que provienen de familias de menores
ingresos es cercana al 50%. Otra variable que afecta la deserción en la educación
superior corresponde con el resultado obtenido en los exámenes del Icfes.
Mientras que el 57% de los que han obtenido un puntaje bajo han desertado a
décimo semestre, el 35% son de los que han obtenido un puntaje alto.
Pero, además, está tendencia se relaciona con el deterioro de las condiciones
económicas de los hogares, como una consecuencia directa de la pérdida del
empleo de la cabeza de hogar. A finales de 2007, la tasa de desempleo de los
jefes de hogar se ubicaba en un 4,6%, en 2009 en 5,6% y en lo corrido de 2010 en
7,0%. Ello sin mencionar los altos niveles de informalidad (51%) (Gráfico Nº. 7),
una condición que mantiene a la población en empleos de baja calidad, sin
prestaciones y con salarios precarios.
Gráfico Nº. 7.
20062007
2007
2007/2008
Ocupados Informal T5
M
arA
brM
ay
JunJul A
go
S
ep
O
ctN
ovD
icE
ne
Feb
M
ar
A
brM
ay
JunJul A
go
S
ep
O
ctN
ov
D
ic-
53.0
52.5
52.0
51.5
51.0
50.5
50.0
49.5
49.0
O
ctN
ov
D
icE
ne
Feb
M
ar
A
brM
ay
JunJul A
go
S
ep
O
ctN
ovD
icE
neFeb-
Proporción de Informalidad (13 principales
ciudades)
2008
20082009
2009
2009/2010
Polinómica (Ocupados Informal T5)
Fuente: DANE.
41
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Disminuir la deserción escolar
Si una alternativa para evitar el aumento de la PEA es mantener a los estudiantes
en los centros educativos, resulta un imperativo que el Estado identifique acciones
para evitar la deserción escolar, que se incrementa en periodos de crisis. Es decir,
se requieren políticas activas orientadas al sector educativo e incrementar sus
recursos, pues si algo demuestran los resultados es que la reducción del monto de
las transferencias intergubernamentales que financian buena parte de los gastos
del sector educativo no permitió ampliar la cobertura en la educación primaria y
media.
En el caso de la Educación Superior la cobertura bruta en 2009 fue del 35% y
cerca de un millón y medio de matriculados en 282 instituciones educativas. El
mayor incremento de matriculas que se ha dado en la educación superior ha sido
en los niveles de formación técnica y tecnológica que pasaron de representar en
2002 el 18.3% del total de la matrícula en educación superior a cerca del 35% en
2009.
Reducir los costos laborales
El desempleo conlleva dilapidar el recurso humano que en otro ámbito podría
estar produciendo bienes y servicios para satisfacer las necesidades de la
sociedad o capacitándose para hacer frente al mercado laboral en un futuro no
lejano de manera más productiva, o por qué no, disfrutando del ocio con calidad
de vida. De igual manera y en la medida en que el principal ingreso de los hogares
es el ingreso laboral, el desempleo significa extrema penuria, y cuando esta se
prolonga en el tiempo, genera círculos viciosos que estancan el crecimiento
económico y el desarrollo.
Son varias las aproximaciones teóricas y conceptuales del desempleo, y su
comprensión contribuye a entender las propuestas que se discuten, de ahí que a
continuación se procure esbozar cada uno de los elementos que a ellas las
caracteriza.
Adam Smith esboza el problema del empleo en el contexto de su teoría del salario.
Para Smith existe una estrecha relación entre la variación del salario y el nivel de
empleo, así: i) Los salarios varían en proporción inversa al empleo; ii) Los salarios
varían en proporción directa al costo de su aprendizaje como la educación en las
42
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
artes y en las profesiones liberales, para las cuales es aún más largo y costoso; iii)
Los salarios varían en proporción inversa a la continuidad del empleo41.
Para Ricardo las máquinas sustituyen a la mano de obra. A su vez creía que esa
mano de obra sustituida, encontraría trabajo más adelante, aunque en los
primeros momentos le traería problemas de ingreso.
Los neoclásicos le otorgan un papel fundamental al mercado. El desempleo se
debe, a la interferencia de los agentes en el libre juego de las fuerzas del
mercado: impuestos o regulaciones del gobierno o a prácticas monopolistas de los
trabajadores organizados (sindicatos). El desempleo surge porque los salarios han
subido gracias a la intervención de los sindicatos, o por la regulación de un mínimo
vital por parte del Estado. Si se suprime todo tipo de intervenciones, la libre
competencia obligaría a los salarios a descender hasta el nivel en que resultara
provechoso para los empresarios emplear más trabajo.
Keynes para explicar las causas del desempleo se basa en el principio de la
demanda efectiva, la cual plantea que los hombres están dispuestos a aumentar
su consumo a medida que su ingreso crezca, aunque no en la misma proporción.
Para Keynes el nivel de ocupación queda determinado por el equilibrio entre la
oferta global y la demanda global.
La demanda global expresa el nivel de ingresos. La oferta expresa el nivel de
rendimiento que se obtiene a medida que varía el nivel de ocupación. Mientras
que la demanda sea mayor que la oferta o los ingresos mayores que los
rendimientos, no existirá desempleo (ceteris paribus). Entonces en el punto donde
la demanda es igual a la oferta, los ingresos obtenidos coinciden con los
rendimientos; quedando así fijado el nivel de ocupación. Por lo que si los
empresarios desean seguir teniendo beneficios tendrán que variar otros factores
que intervengan en la producción como el capital, la tierra, la tecnología, etc.
Para Keynes la brecha que determina el nivel de desempleo se elimina mediante
el incentivo del consumo y de la inversión, pues al aumentar estos componentes,
aumentaría la demanda global, (demanda de consumo más demanda de
inversión).
Kalecki señala que, aún en un sistema capitalista, el empleo pleno puede
alcanzarse mediante un programa de gastos del gobierno, siempre que haya
41
Muchos de los elementos expuestos aquí tienen como base a Colás Griñán, S. (2007).
“Diferentes enfoques del análisis del empleo en la teoría económica" en Contribuciones a la
Economía. Texto completo en http://www.eumed.net/ce/; así como el artículo de M. Kalecki. (1943).
“Political aspects of fulI employment, Political Quarterly, vol. 14, pp. 322-331.
43
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
recursos suficientes para emplear toda la fuerza de trabajo existente y siempre
que puedan obtenerse las dotaciones necesarias de materias primas extranjeras a
cambio de exportaciones.
Si el gobierno realiza inversión pública o subsidia el consumo masivo (mediante la
reducción de la tributación indirecta o subsidios para mantener bajos los precios
de los artículos de primera necesidad); si, además, este gasto se financia con
préstamos y no con impuestos, la demanda efectiva de bienes y servicios puede
aumentarse hasta un punto en que se logre el pleno empleo. Adicionalmente, el
aumento del empleo que genera el gasto del gobierno es directo e indirecto, pues
los mayores ingresos que genera se traducen en un aumento secundario de la
demanda de bienes de consumo y de inversión.
Una pregunta que de éste análisis resulta es: ¿De dónde obtendrá el público el
dinero para prestarle al gobierno si no reduce su inversión ni su consumo? El
Estado financia el proceso con valores gubernamentales. En general, los
proveedores no retendrán estos valores sino que los pondrán en circulación al
comprar otros bienes y servicios, y así sucesivamente, hasta que finalmente estos
valores lleguen a personas o empresas que los conserven como activos que
rinden intereses. En este proceso, el aumento total de valores gubernamentales
en posesión de personas y empresas será igual a los bienes y servicios vendidos
al gobierno. Así, lo que la economía presta al gobierno son bienes y servicios cuya
producción se “financia” con valores gubernamentales.
Marx trata el problema de empleo a partir del análisis del proceso de acumulación
capitalista. La acumulación capitalista genera un proceso de exclusión de mano de
obra (ejercito industrial de reserva), a través de una progresiva sustitución de
mano de obra por maquinaria (Ricardo). Ello posibilita frenar la tendencia alcista
de los salarios. Este ejército sirve como reserva en sí misma para los períodos de
expansión capitalista y a la vez como mecanismo de presión para la baja de los
salarios. La acumulación genera un excedente de mano de obra, pero a la vez,
precisa de él para continuar la acumulación: es causa y condición de la
acumulación capitalista.
Los salarios tienen una relación inversa con las ganancias de los capitalistas o
empresarios, pues el aumento de los salarios genera una baja de la tasa de
ganancias. Esta situación trae como consecuencia que los empresarios tengan
que decidirse entre invertir más o no. Si toman la primera opción el volumen global
de ganancias obtenidas puede compensar la disminución porcentual de la tasa
de ganancia y, la disminución de la inversión capitalista inicia un ciclo descendente
de la economía, un excedente de trabajadores y, finalmente, una baja de los
salarios y una recuperación de la tasa de ganancias.
44
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
En la medida en que no varíe la composición del capital (en su componente
variable - fuerza de trabajo- y constante -bienes de capital), las crisis son el automecanismo de generar desempleo coyuntural para reducir los salarios y mantener
las ganancias. Pero ello no alcanza, es decir, en el propio proceso de acumulación
se genera un mecanismo de ajuste de la relación salario-ganancia y no se puede
esperar a que se produzca la crisis.
En la discusión de cómo reducir la tasa de desempleo, la propuesta de algunos
analistas se ha centrado en los costos laborales, lo cual parece un único punto de
vista de acuerdo con los marcos conceptuales anteriormente vistos. En el
concepto de ellos, si éstos se reducen se incrementa el empleo. Lo cual no es
siempre cierto, tal y como los mostró la última reforma laboral. La Ley 789 de 2002
eliminó costos: prolongó la jornada diurna de las seis de la mañana hasta las diez
de la noche, y recortó los recargos sobre la remuneración de los dominicales y
festivos, entre otros, con la idea de que las empresas generaran empleo. No
obstante, aunque estos desmontes significaron una reducción del salario de los
trabajadores, la creación de empleo fue nimia, al menos no en los montos en que
el Gobierno Nacional lo previó. Por ejemplo, mientras que el índice de la
producción real de la industria manufacturera creció en un 44%, el del empleo total
descendió en un 2% producto del aumento de los trabajadores temporales (12%) y
el descenso de los trabajadores permanentes (10%). En general, las cifras del
mercado laboral señalan que, para el periodo 2002-2009, la población aumentó en
un 8,7% al pasar de 40,4 millones de personas en 2002 a 43,9 millones en 2009;
el crecimiento de las Personas en Edad de Trabajar fue de 12,7 (8,0% lo explica la
PEA y el restante 4,7% las Personas Inactivas). Ahora bien, el número de
personas ocupadas aumentó en un 19% que equivale a cerca de tres millones de
personas, de los cuales el 82% lo explica el aumento de la PEA y el restante 18%
la reducción del número de desempleados. ¿Era esto lo que esperaba la Reforma
Laboral?
No obstante, la discusión se mantiene. En ésta línea, hay quienes plantean la
necesidad de reducir aún más los costos asociados a la nómina, entre ellos los
denominados parafiscales - pagos al Sena, al ICBF, las CCF. E incluso, hay
quienes van un poco más lejos y proponen eliminar las contribuciones de los
empleadores a las pensiones, la salud, los riesgos profesionales, entre otros; en la
medida en que son bienes públicos esenciales que debe proveer el Estado con
impuestos generales.
Para el análisis de los denominados costos de nómina debemos tener en cuenta,
por un lado, que éstos se dividen en dos grupos: i) los aportes al Sena, al ICBF y
las CCF (Parafiscales) y, ii) los Aportes al Sistema de Seguridad Social. De
acuerdo con el Presupuesto General de la Nación se recaudaron $3,3 billones en
2009 y se espera recaudar cerca de $3,9 billones en 2010 por dichos conceptos.
45
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Así mismo y según los micro datos de las declaraciones de renta que publica la
Dian, los denominados parafiscales ascienden a cerca de $3,6 billones para el
grupo de “Personas Jurídicas”. En otras palabras, este sub-grupo de declarantes
es bastante representativo. A su vez, los aportes al Sistema de Seguridad Social
de este grupo, ascienden a cerca de $9,9 billones.
El Total de Gastos de Nómina que reporta este sub-grupo de declarantes asciende
a $64 billones, con lo cual las tarifas efectivas de los aportes parafiscales
ascienden al 5,7% de la nómina y los de seguridad social al 15,4%. Estos montos
así poco dicen, de ahí la necesidad de matizarlos con otras variables de la
declaración, de tal forma que permitan calificar aún más la propuesta. En esta
línea, los parafiscales representan el 0,7% del Patrimonio Líquido y el 0,5% del
Ingreso Neto de estos declarantes. Entre tanto, los aportes a la Seguridad Social
corresponden al 2,0% y al 1,5% del patrimonio líquido y de los ingresos netos
respectivamente. Mirando la representatividad de cada uno de estos ítems, no
resulta extraño que los empresarios estén más con la idea de eliminar la carga
correspondiente a los aportes al Sistema de Seguridad Social que el de los
parafiscales, por el peso que éstos representan. Sin embargo, si eliminan
cualquiera de los dos, para ellos es una ganancia.
¿Cómo cubrir la pérdida?
En el evento de eliminar estas cargas a los empresarios, la pregunta que surge es,
entonces, de dónde obtener los recursos para financiar los actuales programas
que tienen como fuente los recursos parafiscales o los aportes a la Seguridad
Social. Por esta vía se podría argumentar el Impuesto de Renta, el IVA interno,
impuesto a las transacciones financieras, el Impuesto al Patrimonio o las
exenciones fiscales. Pero ¿cuál es el más viable y consecuente con el fin último
que se persigue?
Para empezar, la cuantificación de cada uno de estos ítem, arroja una idea de
cuánto debería ser el nuevo recaudo del Impuesto de Renta, si es que se buscara
por esta vía recuperar esos recursos. Transferir el desmonte de los parafiscales de
la nómina al Impuesto de Renta, iría en contra de la propuesta de liberar a los
grandes empresarios (Personas Jurídicas) de estas cargas.
La segunda alternativa: incrementar el IVA interno. Para tener una idea de que
quiere decir esto, se requiere considerar que el Gobierno Nacional debería
incrementar la tarifa del IVA de una tasa del 16,0% al 18,5% sobre la misma base
fiscal, para recaudar el monto de los parafiscales, al 22% para recaudar lo
correspondiente a la Seguridad Social y al 25% para recaudar los dos.
46
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
A su turno, si se piensa en aumentar el Gravamen a los Movimientos Financieros
(GMF), ello significaría pasar del 4xmil al 8xmil para recaudar la parte de los
parafiscales, al 10xmil para recaudar Seguridad Social o al 18xmil para recaudar a
los dos.
Sin embargo, como el IVA grava fuertemente a las familias, en especial las de
bajos recursos, sería del todo antipopular y es muy factible que enfrente una fuerte
resistencia ciudadana. En tanto que la posibilidad de modificar el GMF recibiría la
oposición del sistema financiero e incluso de quienes lo califican como un
impuesto antitécnico.
Si se piensa en recuperar estos recursos vía el impuesto al patrimonio, las
Personas Jurídicas tendrían que pagar una tarifa mayor de 1,2% a 2,5%, si tan
sólo fuera el monto actual de los parafiscales y cerca de 5% para recuperar el
monto de los Aportes a la Seguridad Social. Es obvio que serán los grandes
empresarios quienes más se opondrían a este cambio.
Finalmente, y como último recurso se podría pensar en el desmonte de las
exenciones fiscales, las cuales ascienden para las “Personas Jurídicas” a $8,0
billones (deducciones por inversiones en activos fijos). De todas las alternativas
ésta podría ser la más equitativa desde el punto de vista del sistema tributario en
la medida en que se trata de prebendas que, en la mayoría de los casos,
favorecen a los grandes capitales y su dinámica infiere un fuerte componente de
inequidad. Pero éste también es un debate de nunca acabar.
Lo anterior, permite mostrar que no es sencillo eliminar los Parafiscales o los
Aportes a la Seguridad Social, sin hacer un análisis al interior de los microdatos de
manera integral, pues cambios en esta línea pueden profundizar la inequidad
horizontal y vertical que actualmente presenta el Sistema Tributario colombiano.
Por ejemplo, en cerca de 6.600 declaraciones de Personas Jurídicas se encontró
que, con respecto a la renta líquida declarada, la tarifa del impuesto a la renta para
el 29% de ellas es del 34,2%; las deducciones, del 6%; la nómina, el 122% y los
aportes a las entidades (ICBF, Sena y Cajas de Compensación) del 8%. Para el
27% de estos declarantes la tarifa implícita fue del 27,9%, las deducciones el 9%,
la nómina representa el 25% y los aportes el 1,7%. Para un 19%, las cuentas son
del 33%, el 14%, el 250% y el 16%, respectivamente (Cuadro Nº. 6). De igual
manera, hay un clúster (grupo 4) intermedio, donde la tarifa implícita es el 30% y
las deducciones del 25%, lo cual genera inequidades en el tratamiento respecto al
primer grupo por ejemplo.
47
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Cuadro Nº. 6.
Personas Jurídicas
Deducciones
Tarifa implícita /Renta Liquida
(%)
(%)
Clase
NOMINA/RENT
A LIQUIDA (%)
APORTE ENT
/RENTA
LIQUIDA (%)
Declaraciones % Declaraciones
1
34.21
6.34
122.5
8.1
1938
29%
2
27.86
8.87
24.9
1.7
1826
27%
3
32.70
14.38
250.6
16.2
1258
19%
4
30.21
24.72
523.1
33.1
971
14%
5
39.68
240.62
2104.0
130.1
593
9%
6
133.85
547.43
262.1.5
1475.5
127
2%
Fuente: Dian y Cálculos de CGR-CDEF.
No se puede descartar que la política que hay detrás de toda esta estrategia sea
la de marchitar las entidades que hoy se lucran de los parafiscales (SENA, ICBF,
Cajas de Compensación) o acabar con programas asociados (madres
comunitarias, hogares infantiles, capacitación laboral, recreación entre otros).
Pero, si no es esta la intención sino la de mejorar la eficiencia, eficacia, efectividad
y equidad de los programas, la discusión se debe dar en otra vía y se tendrán que
particularizar las inferencias en cada caso, pues no es lo mismo, desde el punto
de vista de la tecnología a utilizar, evaluar un plan de capacitación laboral que el
programa de familias comunitarias.
Por otra parte, cabe la pregunta de si el desmonte de los parafiscales realmente
garantiza que se traduzca efectivamente en empleo y no volvamos a caer en el
círculo de “darle más a los empresarios a cambio de nada”; más aún cuando los
indicadores señalan que estos realmente pesan muy poco dentro de la estructura
de costos de las empresas; los ingresos de las mismas o de sus patrimonios
líquidos, tal y como se muestra a continuación.
El peso de los parafiscales en las empresas
Con el ánimo de introducir más elementos al debate sobre los parafiscales y
matizar el diagnóstico, aquí se presentan las micro variables que los determinan,
entre otras: gastos de la nómina; aportes a la seguridad social; aportes
parafiscales (SENA, ICBF y Cajas de Compensación) los que se relacionan a su
vez con los costos totales e ingresos brutos de las sociedades. Todo ello se
48
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
realiza con base en los registros administrativos que la DIAN publica en su página
web para los años 2003 - 200942.
Es importante llamar la atención sobre que son muy pocas las investigaciones que
han usado de esta fuente de información. La DIAN en su página web publica los
microdatos de las declaraciones del impuesto de renta y complementarios de las
personas jurídicas. Sobre los parafiscales, clasifica los registros administrativos
por sectores económicos y modalidad de contribuyente. El sector económico es el
mayor nivel de agregación en la economía, y corresponde al conjunto de
subsectores económicos que emplean los mismos procedimientos de producción y
similar combinación de factores productivos. Se incluyen 10 sectores en dicha
clasificación económica: No clasificable (0); agropecuario, silvicultura y pesca (1);
minero (2); manufactura alimentos (3); electricidad, gas y vapor (4); construcción
(5); comercio (6); transporte, almacenamiento y comunicaciones (7); servicios
financieros (8); y, otros servicios (9).
La modalidad hace referencia a la clasificación de los contribuyentes. Dentro de
las “personas jurídicas” existen dos tipos de contribuyentes: los “Grandes
Contribuyentes” definidos mediante resolución anual y, las demás personas
jurídicas. A partir del año 2003, la DIAN publica el registro de los gastos de
nómina; los aportes a la seguridad social; y, los aportes al Sena, ICBF y Cajas de
Compensación que los contribuyentes presentan en cada una de sus
declaraciones. Las variables adicionales seleccionadas para el análisis,
corresponde a los Costos Totales (CT), los Ingresos Brutos (IV), los Ingresos
Netos (IG), el Patrimonio líquido (PI); y el total de Deducciones (DT) que nos van a
servir de “proxi” del tamaño del sector.
Los cálculos que aquí se presentan relacionan los aportes al Sistema de
Seguridad Social y los aportes al Sena, ICBF y Cajas de compensación en el total
de gastos de nómina. De esta manera, se encuentra el peso porcentual de cada
uno de estos aportes en el total de la nómina (Cuadro Nº. 7). De igual manera y
buscando saber cuál es el peso de la nómina y de los aportes en las variables
macroeconómicas del sector, se relacionan cada una de ellas con los Costos
Totales (CT), los Ingresos Brutos (IV), los Ingresos Netos (IG), el Patrimonio
líquido (PI); y el total de Deducciones (DT), ello seguramente nos permite valorar
el peso específico de los parafiscales y de los aportes a la seguridad social al
interior de las empresas que declaran ante la DIAN. Los cálculos se realizan para
el periodo 2003-2009 a partir del formulario de renta para las personas jurídicas.
42
En el desarrollo del trabajo se calculó el peso de cada una de las variables de referencia en la
utilidad operacional sectorial (Ingresos Brutos Operacionales menos gastos administrativos
operacionales y menos gastos operacionales de ventas). Por no observarse cambios relevantes
respecto a los indicadores que aquí se muestran no se incluyen.
49
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Cuadro Nº. 7.
El peso de los aportes parafiscales y la seguridad social en los gastos de
nómina
Sector
Datos
Agropecuario,
Silvicultura y Pesca Gastos nómina
Comercio
Construcción
Minero
No Clasificado
Otros Servicios
Total
2003
100
100
6,1
6,8
Aportes Seguridad
17,8
18,2
Gastos nómina
100
100
Aportes Entidades
5,9
6,1
Aportes Seguridad
15,2
13,6
Gastos nómina
100
100
Aportes Entidades
6,4
6,5
Aportes Seguridad
19,6
16,6
100
100
Aportes Entidades
4,8
4,4
Aportes Seguridad
18,8
21
Gastos nómina
100
100
Aportes Entidades
3,1
6,2
Aportes Seguridad
12,6
14,4
Gastos nómina
100
100
Aportes Entidades
3,5
4,1
Aportes Seguridad
9,4
8,1
Gastos nómina
100
100
Aportes Entidades
6,1
5,7
Aportes Seguridad
15,6
13,5
Gastos nómina
100
100
Aportes Entidades
5,8
5,9
Aportes Seguridad
16,2
14,1
100
100
Servicio
de
Transporte,
Almacenamiento y
Comunicaciones
Gastos nómina
Servicios
Financieros
Nómina
2009
Aportes Entidades
Electricidad, Gas y
Gastos nómina
Vapor
Manufactura
Nómina
Aportes Entidades
3,1
4,3
Aportes Seguridad
9,1
12,4
Gastos nómina
100
100
Aportes Entidades
4,8
5,4
Aportes Seguridad
11,8
11,9
Gastos nómina
100
100
Aportes Entidades
4,7
5,7
Fuente: Dian y Cálculos de CGR-CDEF.
50
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
De acuerdo con los resultados, se observa que el conjunto de aportes, a las
entidades y al sistema de seguridad social pesan en los gastos de nómina el 4,7%
y el 14,0%, respectivamente. Se observa una reducción en la primera relación
entre 2003 y 2009. Los sectores que se encuentran por encima del valor medio
que arroja el agregado en 2009 en cuanto los aportes a las entidades (Sena, ICBF
y Cajas de Compensación) están: servicios financieros (4,8%); otros servicios
(5,8%); no clasificados (6,1%); electricidad, gas y vapor (4,8%); construcción
(6,4%); comercio (5,9%) y agropecuario, silvicultura y pesca (6,1%). Estos mismos
sectores, exceptuando los servicios financieros presentan un valor superior a la
media del agregado en los aportes a la Seguridad Social.
Estas relaciones se encuentran dentro del rango que la norma estipula, de ahí que
la volatilidad del indicador sea relativamente baja. Lo que resulta interesante para
ver cuál es el peso microeconómico de éstos aportes a la hora de tomar la
decisión de contratar a un nuevo trabajador sobre la base de los “sobre-costos”
que ello genera; entonces consideramos importante relacionarlos con los costos
totales; los ingresos netos y brutos, el patrimonio o el total de deducciones
(Cuadro Nº. 8).
Cuadro Nº. 8.
Peso de los gastos de nómina y los aportes en el agregado de las Personas
Jurídicas
Total
Gastos nómina
Aportes
Entidades
Aportes
Seguridad
IV
IG
CT
PI
DT
IV
IG
CT
PI
DT
2009
2009
2009
2009
2009
2003
2003
2003
2003
2003
11,7
12,1
21,6
18,4
33,6
9,6
9,9
17,2
12,7
28,2
0,6
0,6
1
0,9
1,6
0,5
0,6
1
0,7
1,6
1,6
1,7
3
2,6
4,7
1,3
1,4
2,4
1,8
3,9
Fuente: WWW.dian.gov.co, cálculo de los autores
Del cuadro se observa que para los contribuyentes que la DIAN clasifica como
personas jurídicas, los gastos de la nómina tan sólo representan el 12% de los
ingresos; el 22% de los costos totales; el 18% del patrimonio líquido y el 34% de
las deducciones fiscales. Esto, nos permite señalar que los parafiscales no son la
causa del desempleo que hay en Colombia y mucho menos llegar a pensar que
con la eliminación de los parafiscales se va a reactivar el mercado laboral y
alcanzar un tasa de desempleo de un dígito, pues la información que reportan a la
DIAN las personas jurídicas indican que los aportes a las entidades (Esap, ICBF y
Cajas de Compensación) representan el 0,6% de sus ingresos, el 1% de sus
costos totales, el 0,9% de su patrimonio liquido y el 1,6% de las deducciones
fiscales que realizan las empresas.
Ahora bien, si se mira con cuidado el posible impacto de estos aportes en los
sectores intensivos en mano de obra (Cuadro Nº. 9 y Gráfico Nº. 8) se llega a la
misma conclusión: para las empresas, que pagan el impuesto de renta y son
51
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
clasificadas como personas jurídicas por la DIAN, no es determinante la
contratación de un nuevo trabajador por el peso de los aportes parafiscales pues
estos son poco significativos dentro de su estructura de costos, entre otros, tal y
como los señalan otros marcos conceptuales de la ciencia económica.
52
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Cuadro Nº. 9.
El peso de los gastos de nómina y los aportes en las variables de las
empresas
IV
IG
CT
PI
DT
IV
IG
CT
PI
DT
2009
2009
2009
2009
2009
2003
2003
2003
2003
2003
Sector
Datos
Agropecuario, Silvicultura y Pesca
Gastos nómina
13,4
13,7
17,9
22,7
63,3
14,5
14,7
19,5
21
70,2
Aportes Entidades
0,8
0,8
1,1
1,4
3,9
1
1
1,3
1,4
4,8
Aportes Seguridad
2,4
2,4
3,2
4
11,3
2,6
2,7
3,6
3,8
12,8
Gastos nómina
4,7
4,9
6,3
24,9
24,6
4,7
4,8
6,1
26,2
25,3
Aportes Entidades
0,3
0,3
0,4
1,5
1,4
0,3
0,3
0,4
1,6
1,5
Aportes Seguridad
0,7
0,7
1
3,8
3,7
0,6
0,7
0,8
3,6
3,5
Gastos nómina
7,6
7,7
10,3
12,4
45,1
7,1
7,2
10,1
7,2
35,5
Aportes Entidades
0,5
0,5
0,7
0,8
2,9
0,5
0,5
0,7
0,5
2,3
Aportes Seguridad
1,5
1,5
2
2,4
8,8
1,2
1,2
1,7
1,2
5,9
Gastos nómina
5,9
6,2
9,8
4,4
25
7,3
7,4
12,8
4,7
21,5
Aportes Entidades
0,3
0,3
0,5
0,2
1,2
0,3
0,3
0,6
0,2
1
Aportes Seguridad
1,1
1,2
1,8
0,8
4,7
1,5
1,6
2,7
1
4,5
Gastos nómina
14,8
15,3
22,8
40,7
53,7
8,5
8,9
12,8
23,3
36,4
Aportes Entidades
0,5
0,5
0,7
1,3
1,7
0,5
0,5
0,8
1,4
2,2
Aportes Seguridad
1,9
1,9
2,9
5,1
6,8
1,2
1,3
1,8
3,4
5,3
Gastos nómina
5,8
5,8
13,4
9,3
19,1
5,9
5,9
10,3
9,6
32,4
Aportes Entidades
0,2
0,2
0,5
0,3
0,7
0,2
0,2
0,4
0,4
1,3
Aportes Seguridad
0,5
0,5
1,3
0,9
1,8
0,5
0,5
0,8
0,8
2,6
Gastos nómina
10,6
10,9
22,7
10,1
26,4
9,2
9,4
15
14,6
26,7
Aportes Entidades
0,6
0,7
1,4
0,6
1,6
0,5
0,5
0,9
0,8
1,5
Aportes Seguridad
1,7
1,7
3,5
1,6
4,1
1,2
1,3
2
2
3,6
Gastos nómina
23,5
24,7
55,8
24,2
51,9
20,5
22
53,5
20,2
40,9
Aportes Entidades
1,4
1,4
3,3
1,4
3
1,2
1,3
3,1
1,2
2,4
Aportes Seguridad
3,8
4
9,1
3,9
8,4
2,9
3,1
7,6
2,9
5,8
Gastos nómina
16,7
17,1
41,5
31,3
31,1
12
12,4
35,1
21,3
21,2
Aportes Entidades
0,5
0,5
1,3
1
1
0,5
0,5
1,5
0,9
0,9
Aportes Seguridad
1,5
1,6
3,8
2,8
2,8
1,5
1,5
4,3
2,6
2,6
Gastos nómina
7
7,3
33,9
5,5
10,7
7,1
7,3
28,2
3,4
11,6
Aportes Entidades
0,3
0,3
1,6
0,3
0,5
0,4
0,4
1,5
0,2
0,6
Aportes Seguridad
0,8
0,9
4
0,6
1,3
0,8
0,9
3,4
0,4
1,4
Gastos nómina
11,7
12,1
21,6
18,4
33,6
9,6
9,9
17,2
12,7
28,2
Aportes Entidades
0,6
0,6
1
0,9
1,6
0,5
0,6
1
0,7
1,6
Aportes Seguridad
1,6
1,7
3
2,6
4,7
1,3
1,4
2,4
1,8
3,9
IV
IG
CT
PI
DT
IV
IG
CT
PI
DT
Comercio
Construcción
Electricidad, Gas y Vapor
Manufactura
Minero
No Clasificado
Otros Servicios
Servicio de Transporte,
Comunicaciones
Almacenamiento
y
Servicios Financieros
Total
Nómina
Gastos nómina
IV
Ingresos Brutos
IG
Ingresos Netos
CT
Costo Total
PI
Patrimonio Líquido
DT
Total Deducciones
Fuente: Dian y Cálculos de CGR-CDEF.
53
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Gráfico Nº. 8.
D i s tri b uc ió n S e c to ri a l d e l E m p le o F o rm a l
0%
N o in fo rm a
2%
A g ric u ltu ra
1%
M in a s y c a n t e ra s
19%
38%
1%
4%
In d u s tria
E le c t ric . -g a s -a g u a
C o n s tru c c io n
C o m e rc io
10%
4%
8%
13%
Tra n s p . y c o m u n ic .
S . fin a n c ie ro s
A c tivid a d e s in m o b .
S e rvic io s
Fuente: DANE
En suma, los cálculos que aquí se presentan a partir de los registros
administrativos de la Dian, permiten matizar la idea de que los aportes parafiscales
son una restricción que tienen las empresas para generar empleo; más aún, el
nivel de los indicadores lleva a pensar que esa no es la barrera fundamental que
tienen los empresarios para generar una nueva plaza de trabajo, de ahí la
necesidad que existe de generar, a partir de los especialistas en el tema, cierto
consenso calificado sobre el tema de los parafiscales.
Finalmente, hay que decir que los aportes al Sena, al ICBF y a las Cajas de
Compensación son fuentes que financian bienes públicos esenciales y servicios a
los trabajadores tal y como se acordó desde un principio y, por ende, pueden ser
considerados como parte del ingreso laboral de los mismos. Sin embargo, lo que
debe replantearse es la urgencia de que la institucionalidad colombiana y los
organismos de control fiscal se preocupen por realizar un mayor esfuerzo para
evaluar la calidad e impacto de los programas de que estas entidades realizan. De
igual manera, y como se mostró arriba, su eliminación y reemplazo por impuestos
directos como el gravamen a los movimientos financieros o el impuesto al
patrimonio o, indirectos como el IVA, pueden generar problemas de equidad.
54
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Parafiscalidad laboral y control fiscal
El capítulo aborda las situaciones presupuestales y, de política pública y
resultados, que durante el periodo reseñado han delimitado las acciones de las
dos entidades gubernamentales más representativas de la parafiscalidad laboral,
el ICBF y el Sena; de igual manera analiza tópicos generales de las Cajas de
Compensación en conjunto.
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Este aparte presenta un análisis de la parafiscalidad en el ICBF, con el doble fin
de establecer en qué medida los recursos que genera desarrollan el objetivo que
justificó su origen y qué resultados sociales ha producido; asimismo, busca
identificar los cambios hechos al objetivo inicial de la entidad en el tiempo. Se
hace énfasis en el periodo 2006–2009 con el propósito de que la evaluación esté
enmarcada en la política pública de familia y niñez del actual gobierno; no
obstante, para una mejor comprensión de la evolución que se ha producido, en
ciertos aspectos del análisis se abarcó un periodo de tiempo mayor.
El análisis tiene seis componentes: el primero, enseña la evolución de la
normativa parafiscal del ICBF desde su origen, destacando las principales normas;
el segundo, muestra los cambios que tuvo la estructura funcional de la entidad
entre los años 2002 y 2009; el tercero, detalla la estructura y evolución de los
ingresos del Instituto en el periodo 2006 – 2009; el cuarto, describe los
lineamientos de política que para el ICBF se fijaron en el Plan Nacional de
Desarrollo (PND) 2006 – 2010; el quinto, informa de cómo se utilizaron los
recursos entre los años 2006 y 2009 en cumplimiento de la política; y el sexto,
señala los resultados sociales y de gestión alcanzados. Finalmente, se presentan
algunas conclusiones a partir de los datos que arrojó la evaluación.
Evolución de la normativa de la parafiscalidad destinada al ICBF
El ICBF fue creado por medio de la Ley 75 de 1968 como un organismo nacional
de carácter público, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio propio, con el fin esencial de velar por la protección del menor, la
población juvenil y, en general, por el mejoramiento de la estabilidad y el bienestar
de las familias colombianas43.
Cabe señalar que antes de la creación del ICBF los temas de la infancia estaban a
cargo del Consejo Colombiano de Protección Social del Menor y de la Familia y el
43
Ley 75 de 1968, Artículo 53.
55
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Instituto Nacional de Nutrición, los cuales se suprimieron o se anexaron a la nueva
entidad que asumió las funciones que desarrollaban junto con los bienes y
recursos con que contaban.
En un principio el ICBF no dispuso del recurso parafiscal como fuente de
financiación pues sus recursos estaban constituidos por: i) Las sumas que le
incluyeran anualmente en el PGN; ii) Los bonos y el respectivo rendimiento que
con destino al Instituto ordenó emitir la Ley 75; iii) Los bienes y rentas que
pertenecían a las entidades que se incorporaron al Instituto; iv) El producto de los
empréstitos que el Instituto o el gobierno contratasen con destino al mismo
instituto; v) El producto de las donaciones, ayudas o subvenciones procedentes de
entidades internacionales, gobiernos extranjeros, fundaciones o cualesquier otras
personas naturales o jurídicas; vi) Los bienes recibidos como heredero o legatario
y; vii) El 12% de los recursos derivados de la venta de sal44.
Es seis años más tarde cuando se establece que el ICBF tenga como fuente de
financiación un aporte parafiscal, aunque en su momento no se le identificó con
ese nombre, ordenado por medio de la Ley 27 de 1974 con el objetivo concreto de
financiar la creación y sostenimiento de Centros de atención integral de Preescolar para los hijos menores de 7 años de empleados y trabajadores de los
sectores públicos y privados. En este sentido, el artículo 2 de la ley en mención
determinó que todos los patronos y entidades públicas y privadas destinarán una
suma equivalente al 2% de su nómina mensual de salarios para que el ICBF
atienda esos preescolares.
Como se observa, en un inicio esta nueva partida de recursos tenía un uso
restringido, lo cual, sin estar expresamente señalado en esa ley acogía lo que la
literatura hacendística y tributaria define bajo el concepto de parafiscalidad:
aportes obligatorios que afectan a determinados sectores sociales ó económicos y
se revierten en beneficio exclusivo de los mismos.
Sin embargo, con la expedición de la Ley 7 de 1979 el carácter de destinación
exclusiva de esos recursos parafiscales se suprimió, por cuanto parte de ellos
empezaron a utilizarse en otros servicios sociales y ya no solamente en los
centros preescolares. Esto fue motivado principalmente porque la citada norma
también reorganizó al ICBF y le asignó nuevas funciones sin dotarlo de fuentes
adicionales de recursos; por el contrario, se debilitaron las que junto a los recursos
parafiscales lo sustentaban. De tal manera, la entidad quedó como responsable
principal de la prestación del servicio de Bienestar Familiar, que se definió como
un servicio público a cargo del Estado y que se prestaría a través del
44
Los recursos derivados de la venta de sal fueron suprimidos por medio del Artículo 40 de la Ley
6 de 1992.
56
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
simultáneamente creado Sistema Nacional de Bienestar Familiar - Snbf. Esta ley
estableció al ICBF como la entidad coordinadora del Sistema45, cuyos objetivos
son: tutelar los derechos de los niños, niñas, jóvenes y familias; asegurar y apoyar
el cumplimiento de los deberes u obligaciones de sus miembros; fortalecer los
lazos familiares y brindar protección, bajo los principios de universalidad,
continuidad, obligatoriedad e igualdad.
Así que, en concordancia con los nuevos postulados y funciones establecidos por
la Ley 7 de 1979 quedó determinado que en adelante el Instituto extendería sus
programas y servicios indistintamente a toda la población menor de 7 años, lo cual
incluyó a los hijos de trabajadores independientes y a los de los padres en estado
de desempleo, quienes además no pagarían por el servicio. El nuevo mandato
estipuló con toda claridad que el ICBF debía velar por todos los niños en estado
de vulnerabilidad y no sólo por los hijos de empleados vinculados a una entidad
que aporta la contribución parafiscal. La ley transformó el parafiscal del ICBF en lo
que posteriormente se ha denominado renta parafiscal atípica, anticipándose a la
jurisprudencia de la Corte Constitucional que a partir de los años noventa introdujo
y desarrolló esa figura, sin que el asunto haya sido objeto de polémica en ese
momento por cuanto esos recursos no se clasificaban bajo esa denominación. La
parafiscalidad atípica se caracteriza específicamente porque los recursos no
tienen una destinación exclusivamente sectorial, definición que ha quedado
plasmada en varias sentencias de la Corte Constitucional. Ejemplo de esto se
halla en la sentencia C-183 de 1997, en la que Corte Constitucional resolvió una
demanda instaurada contra el artículo 217 de la Ley 100 de 1993, el que fijaba que
las CCF debían destinar un 5% de lo recaudado por concepto del subsidio familiar
a financiar el régimen de subsidios en salud.
“La norma fue demandada, entre otras razones, porque de ella se derivaba que
parte de los recursos del subsidio familiar fueran destinados a satisfacer
necesidades de un grupo distinto a los trabajadores afiliados a las cajas de
compensación familiar. En esa oportunidad, la Corte reiteró que el Legislador
había actuado dentro de su margen de configuración para modificar el destino
de los recursos y que el uso de un porcentaje de ellos para atender personas no
vinculadas a las cajas constituía una forma de materialización del principio
constitucional de la solidaridad ‘sin desvirtuar por ello el propósito básico de la
prestación social’”.
De esa forma el Estado “…garantiza el justo equilibrio entre los intereses gremiales
o de grupo o sector económico, y los generales”46.
45
Definido como el conjunto de organismos, instituciones y entidades de carácter público o privado
que de acuerdo con su objeto de constitución están legalmente autorizadas para prestar el Servicio
Público de Bienestar Familiar.
46
Sentencia C-152 de 1997, la que reitera el criterio ya establecido en las sentencias, C-490 de
1993, Sentencia C-253 de 1995.
57
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Resulta evidente que la Ley 7 introdujo cambios positivos pero también generó
situaciones conflictivas en la operación del Instituto, circunstancias que llevaron a
una nueva modificación del parafiscal una década después. Respecto a lo
positivo, esa reforma trajo importantes avances en la atención de la infancia por
cuanto se incrementaron las coberturas al abrirse la posibilidad del servicio a
nuevos usuarios en vista de que se eliminó la restricción de entrada a los no
aportantes; pero por la otra parte, también develó muchas restricciones del ICBF
en lo administrativo y financiero que limitaban su capacidad para atender todo el
potencial de usuarios.
Dos factores principalmente, acrecentaron los problemas: el primero fue la
escasez de recursos por la supresión o disminución drástica de las partidas
provenientes del Presupuesto General de la Nación y de las otras fuentes ya
descritas, quedando la financiación de los programas sociales y el gasto de
funcionamiento a cargo casi exclusivo del recurso parafiscal; el segundo factor se
encuentra en las medidas que desencadenó el hecho de haberse optado por la
integralidad y masificación de los servicios sociales hacia la infancia que condujo a
la exploración de nuevas modalidades de atención, cristalizando una de ellas en la
creación de los Hogares Comunitarios de Bienestar (HCB) en el año 198747 sin
haberse considerado el contexto de restricción presupuestal en que estaba el
Instituto, circunstancia que lo condujo progresivamente a su debilitamiento.
El paso adoptado para enfrentar el desafío financiero y para sostener la estrategia
de acción que venía impulsando el ICBF fue la expedición de la Ley 89 de 1988,
por medio de la cual se incrementó el parafiscal elevando la tarifa al 3% de las
nóminas mensuales de las empresas públicas y privadas, exigiendo que el 1%
adicional se destinara exclusivamente a los recién creados HCB. La nueva fuente
de recursos exclusiva para los hogares comunitarios “…cambió la configuración
tradicional de los beneficiarios del ICBF, dado que la mayoría de los nuevos
usuarios empezaron a ser los hijos de los trabajadores del sector informal (...) De
hecho, sondeos realizados entre 1991 y 1992, evidenciaron una distribución en la
que más del 70% de las familias usuarias del programa obtenían sus ingresos del
sector informal”48.
La decisión de extender los beneficios que genera el Instituto a los niños
pertenecientes a estratos sociales pobres atendía sin duda el reclamo por una
mayor solidaridad social pero, a la vez, lo apartó aún más de su condición de
47
Creados como parte de la estrategia de lucha contra la pobreza que promovía el gobierno de
Virgilio Barco.
48
De Castillo Matamoros, Sara Eloísa. La Génesis del Programa Hogares Comunitarios del
Instituto de Bienestar Familiar, Trabajo de grado, Manizales, 2009, página 113.
58
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
típica institución parafiscal evolucionando su identidad hacia una de carácter más
comunitario, pues quedó establecido que la operación de los HBC debería
producirse a través de la acción mancomunada de los vecinos y con una alta
utilización de recursos locales49.
Este alejamiento progresivo de la filosofía y las obligaciones impuestas en el año
de 1974 por la norma, de generar beneficios exclusivos para el sector
socioeconómico aportante, se hace evidente por el hecho de que los recursos
parafiscales y otros recursos propios, componen cada vez más la mayor parte del
presupuesto del ICBF, los que en conjunto representaron en promedio el 96% del
total del presupuesto durante los ocho años que se muestran en el cuadro Nº.10.
Cuadro Nº. 10.
Presupuesto del ICBF: 2002 - 2006 ( En millones y precios corrientes)
Montos
Año
Presupuesto Total
En porcentajes
Recursos Nación
Recursos Propios
14.705
1.042.682
1,4
98,6
1.132.634
8.780
1.123.854
0,8
99,2
1.228.987
28.301
1.200.686
2,3
97,7
2005
1.397.774
121.225
1.276.549
8,7
91,3
2006
2.092.075
217.502
1.874.575
10,4
89,6
2007
2.180.769
156.380
2.024.389
7,2
92,8
2008
2.999.778
69.918
2.929.859
2,3
97,7
2009
3.374.949
27.852
3.347.097
0,8
99,2
2002
1.057.387
2003
2004
Recursos Nación
Recursos Propios
Fuente: SIIF, elaboró CGR, DES Social
Desde 1988 el parafiscal que sustenta financieramente al ICBF no ha
experimentado modificaciones en su cuantía, pero sí en el uso dado a los recursos
y el tipo de beneficiario de los servicios sociales que presta, lo cual reconfiguró
totalmente el carácter de la entidad. En ese sentido, pertenecer al grupo
económico que aporta el parafiscal dejó de ser la regla decisiva para recibir los
beneficios, entrando a primar paulatinamente otros nuevos criterios como: estar
clasificado como población 1 y 2 del Sisben, estar en situación de desplazamiento
forzado, ser adulto mayor desprotegido o niño o adolescente sujeto de protección
de sus derechos.
La consecuencia derivada de esta decisión es el desvanecimiento casi total de la
figura de la contribución parafiscal, como también la de parafiscal atípico, por
cuanto las
personas ajenas al grupo socioeconómico aportante están
consumiendo la mayor porción de los recursos, situación que da argumentos a los
críticos que proponen que los parafiscales desaparezcan, por cuanto advierten
49
Ley 89 de 1988, Parágrafo 2 del Artículo 1.
59
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
que aquellos no vienen cumpliendo la función para la que fueron creados.
Independiente de la situación anteriormente anotada, el hecho es que los recursos
parafiscales siguieron creciendo junto a las coberturas, circunstancias que se
convirtieron en factores decisivos para los ajustes funcionales a los que fue
sometida la estructura del Instituto.
Evolución de la estructura funcional, 2002-2006
Es en la dinámica de la sociedad y en los consecuentes efectos de ese acontecer
sobre la administración del Estado, en donde están las razones de los cambios
sufridos por el ICBF hasta alcanzar su actual estructura, factores estos que se
pueden clasificar como de orden interno y externo. Lo más significativo entre los
internos fue la adopción por parte del ICBF de un nuevo enfoque en la atención a
la infancia, impulsado en los años 80 y particularmente desde la creación de los
HCB, cuando se optó por la oferta institucional masiva en la atención a niños
motivada, a su vez, por los altos índices de pobreza que presentaba el país50.
Entre los factores externos y en orden cronológico están: los compromisos
internacionales derivados de la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989;
las obligaciones que estableció el mandato constitucional de 1991 el cual
determinó la descentralización de la gestión en el orden administrativo y, en lo
misional un ajuste para atender la protección a la familia, que incluye la institución
familiar como tal, particularmente, los niños, los jóvenes, los ancianos, las mujeres
(especialmente las madres y las gestantes); la implantación de los Sistemas de
Protección Social y de Promoción Social de los cuales el ICBF hace parte; la
puesta en marcha del Programa de Renovación de la Administración Pública
(Prap) en el año 2002, cuando se llevó a cabo una reestructuración de muchas
entidades por cuanto el diagnóstico señalaba que el aumento del gasto en el
sector público no financiero amenazaba la sostenibilidad de las finanzas públicas y
no redundaba en mejores resultados sociales; finalmente, la expedición del Código
de infancia y de la adolescencia en 2006.
Como consecuencia, el Instituto fue objeto de varías reestructuraciones durante
los últimos diez años, la primera se realizó en 1999 mediante los Decretos 1137 y
1138 y buscó fortalecer el SNBF y generar las condiciones para la operación
descentralizada del ICBF a través de los comités municipales y departamentales
de política social, instancias encargadas de articular la política de familia y niñez y
las actividades de educación y salud.
50
En 1985 y según la medida de las NBI (Necesidades Básicas Insatisfechas), el 45% de la
población era pobre, mientras el 23% estaba en miseria. DNP, Metodología de medición y
magnitud de la pobreza en Colombia, Misión para el Diseño de una Estrategia para la Reducción
de la Pobreza y la Desigualdad, Bogotá, febrero de 2006
60
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
El Decreto 1137 organizó el Sistema Administrativo de Bienestar Familiar y
reestructuró el ICBF; por su parte, el Decreto 1138 estableció la organización
interna del Instituto, la cual quedó conformada por dos grandes direcciones: una
Técnica, encargada de los proyectos y programas misionales y otra, de Gestión
Territorial, encargada de promover la articulación del Sistema en todos los
municipios y departamentos del país.
La siguiente reestructuración buscó fortalecer la estructura central del Instituto con
el fin de hacer más eficiente la gestión; se realizó en el año 2002 mediante los
Decretos 3264 y 3265 y coincidió con el Prap que, a su vez, buscaba disminuir los
costos operacionales del Estado, aumentar su eficiencia, mejorar la asignación de
recursos y aumentar el impacto social de las inversiones.
Así, con el primero de los decretos se modificó la estructura del nivel central del
ICBF, fusionando la Dirección Técnica con la Dirección de Gestión Territorial y
creando la Dirección de Planeación encargada de coordinar el desarrollo de
políticas y programas para el cumplimiento de la misión institucional y, la Dirección
de Evaluación encargada de realizar investigaciones, seguimiento y evaluación de
los servicios de atención a la niñez y a la familia. Igualmente transformó en
Direcciones tanto la División de Talento Humano como las subdirecciones
Administrativa y Financiera, quedando conformado por seis direcciones. El
Decreto 3265 de 2002 modificó la planta de personal suprimiendo 652 cargos por
lo cual quedaron en nómina 4.434 funcionarios. Luego ocurrió un pequeño ajuste
con el Decreto 1020 de 2003, que eliminó siete cargos y creó cuatro; la planta
finalmente sumó un total de 4.431 empleos.
No obstante esas reformas, la expedición del Código de la Infancia y la
Adolescencia en 2006 configuró una nueva situación pues le asignó obligaciones
adicionales al ICBF, hecho que hizo necesario realizar una nueva adecuación de
su planta y reorganizar la estructura del nivel central. Con ese propósito se expidió
el Decreto 423 de 2008 para aprobar la modificación de la planta, ampliándola con
380 Defensores de Familia y 174 profesionales especializados. Pero la situación
no quedó resuelta con esas medidas, por lo que se hizo indispensable un nuevo
ajuste; por ello, en el año 2009 se efectúa otra modificación a la planta por medio
del Decreto 4482 que suprimió 359 cargos de profesionales y de personal del área
de servicios con el fin de seguir fortaleciendo el cuerpo de Defensores de Familia
que logró 244 nuevos cargos. La estructura también fue modificada, lo que se hizo
por medio del Decreto 117 de 2010. Actualmente el Instituto cuenta con 4.871
funcionarios organizados según muestra el siguiente organigrama.
61
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Fuente: ICBF
Esta nueva estructura refleja, esencialmente, el nivel de complejidad que han
adquirido las funciones del ICBF, especialmente por la descentralización de su
gestión; la ampliación de coberturas; la diversificación de la población atendida; la
implementación de los mandatos que ordena el Código de la Infancia y la
Adolescencia. Estas circunstancias se plasman en hechos como la creación de la
Dirección de Regionales y la Dirección de Protección: la primera para coordinar y
asesorar todo el trabajo descentralizado, y la segunda, para atender las medidas
de restitución de derechos de infantes y adolescentes y el sistema penal para
adolescentes. También se crearon o fortalecieron subdirecciones necesarias para
lograr cumplir con otras funciones asignadas como la atención de los adultos
mayores y los desplazados por el conflicto.
62
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
A pesar de los cambios sufridos por el ICBF desde la Constitución de 1991,
relacionados con el aumento de sus funciones y con su estructura funcional, el
porcentaje de los aportes parafiscales no fue aumentado ni la entidad obtuvo de
manera significativa nuevos recursos de otras fuentes. Revelador es el hecho de
que el profundo cambio que se presentó en la descentralización de la salud y la
educación por la vía de las transferencias intergubernamentales no benefició de
ninguna manera al ICBF, a pesar de que tiene a su cargo temas de prevención y
protección en las mismas poblaciones beneficiarias de las transferencias; además,
gran proporción de su presupuesto está sujeta al vaivén del ciclo económico, pues
es bien sabido que el monto del recaudo parafiscal está altamente correlacionado
con tal comportamiento.
Estructura y evolución de los ingresos, 2006-2009
Los gráficos y los cuadros que siguen sintetizan e ilustran con claridad la
tendencia de la estructura de financiación del Instituto. Ésta depende de manera
casi exclusiva de los aportes parafiscales (3% de la nómina de las empresas) y los
recursos de tesorería, por tal razón, habría que considerar que sus recursos más
que un gasto gubernamental provienen de un impuesto con destinación específica.
No obstante, este hecho le confiere un carácter progresivo a su financiación pues
la medida contribuye a la redistribución del ingreso.
Sin embargo, la dependencia casi exclusiva de los parafiscales sigue atando los
ingresos del Instituto a la dinámica salarial del sector formal de la economía, por lo
que su ritmo de crecimiento está altamente correlacionado con el ciclo económico
y la calidad del empleo. Tal comportamiento ha llevado a que los aportes del PGN
representen en promedio solo una décima parte de los rubros del gasto, lo que por
otra parte significa que el gobierno nacional no financia suficientemente con sus
recursos los gastos de la niñez y las familias más desprotegidas del país, gráfico
Nº. 9.
63
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Gráfico N°. 9.
Presupuesto apropiado por el ICBF en las vigencias 2002 - 2009
(En millones y pesos corrientes)
4.000.000
3.500.000
Millones
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
2002
2003
2004
2005
2006
Recursos Nación
2007
2008
2009
Recursos Propios
Fuente: ICBF, elaboró CGR, DES Social
Las contribuciones parafiscales del ICBF representaron en promedio cerca del
78% de los recursos apropiados durante los cuatro años que se analizan, 2006 –
2009. Hay igualmente otras partidas del presupuesto clasificadas como “otros
recursos de tesorería”, que también corresponderían a parafiscales pues son en
buena medida recursos que se encontraban invertidos en TES, a los que se les ha
comenzado a dar el uso para los que fueron creados. Esto elevaría a 92%, en
promedio, la participación de los aportes parafiscales en el presupuesto total de la
entidad. (Ver cuadro Nº. 11).
Cuadro Nº. 11
Participación de las fuentes de recursos apropiados en el presupuesto del
ICBF: 2006 – 2009
(Millones de pesos corrientes y participación en porcentajes)
Montos
Descripción /Año
Recursos corrientes C.S.F*
2006
2007
Participación. %
2008
2009
2006
2007
2008
0,4
0
1
2009
0
6.263
0
26.975
0
0
30.605
264.864
223.778
0
1,4
10,1
7,2
141.237
156.380
0
27.852
8,1
7,2
0
0,9
7.244
2.839
556
3.030
0,4
0,1
0
0,1
141.553
287.647
328.340
639.813
8,2
13,2
12,6
20,5
Rentas parafiscales
1.440.540
1.703.298
1.990.324
2.228.013
82,9
78,1
76,2
71,4
TOTAL
1.736.837
2.180.769
2.611.060
3.122.486
100
100
100
100
Ingresos corrientes
Otros recursos del tesoro
Donaciones
Otros recursos de tesorería
*C.S.F. Con situación de fondos
Fuente: ICBF, elaboró CGR, DES Social
Sin embargo, hay que advertir que el recaudo parafiscal no se invierte en su
totalidad durante la misma vigencia. Esto tiene explicación por dos circunstancias
64
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
completamente diferentes: la primera obedece a que la apropiación definitiva se
efectúa antes de producirse el recaudo efectivo, por lo que el cálculo de su monto
puede errar por exceso o por defecto; el otro motivo se encuentra en el campo de
la gestión de la entidad, por el hecho de no cumplir con la totalidad de lo
programado en algunas de las metas. Lo cierto es que del recaudo se apropió en
promedio el 94.3%, durante los últimos cuatro años y se comprometió sólo el
92.9%, en promedio; esta situación puede apreciarse en el cuadro N° 12.
Cuadro Nº. 12.
Uso de los recursos parafiscales en el ICBF: 2006 - 2009
Año
2006
2007
2008
2009
Recaudo
Montos en pesos
Apropiación
En porcentajes
Compromisos
1.632.071.700.000
1.440.540.050.000
1.428.555.469.157
1.802.893.000.000
1.703.298.300.000
1.665.193.221.459
2.035.109.000.000
1.990.324.300.000
1.963.544.130.243
2.302.149.000.000
2.228.012.527.090
2.193.931.175.366
Recaudo Apropiación
100
88,3
100
94,5
100
97,8
100
96,8
Compromisos
87,5
92,4
96,5
95,3
Fuente: ICBF, elaboró CGR, DES Social
Por otra parte, se debe advertir que en precios constantes de 2009 el rubro
parafiscal apropiado cada año por el ICBF ha disminuido su participación en el
presupuesto total de la entidad cayendo aproximadamente en 12 puntos
porcentuales. En 2006, significaba un 82.9%; mientras en 2009, sólo representaba
un 70.4%, situación que se ha compensado con la utilización de los recursos de
tesorería, cuya participación ha aumentado progresivamente. En efecto, pasan de
representar el 8.2% en 2006 para constituir el 20,2% del presupuesto total en
2009, como se aprecia en el gráfico N° 10.
65
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Gráfico Nº. 10.
Participación de las fuentes de recursos en el presupuesto del ICBF. 2006 - 2009
90
80
70
Porcentaje
60
Recursos corrientes C.S.F*
Ingresos corrientes
50
Otros recursos del tesoro
40
Donaciones
Otros recursos de tesorería
30
Rentas parafiscales
20
10
0
2006
2007
2008
2009
Fuente: ICBF, elaboró CGR, DES Social
La caída del mayor rubro de ingresos de la entidad, analizada en precios
constantes de 2009, contrasta con el buen crecimiento del presupuesto total del
Instituto cuando se le compara con las cifras de crecimiento del PIB y el PGN. En
2003, el crecimiento del presupuesto del ICBF se situaba por debajo del que
mostraban las dos variables mencionadas con solo un 0.6% de variación51, pero
en adelante la situación se alteró revelando un ritmo de crecimiento superior al PIB
y al PGN hasta superarlos en el año 2006 cuando creció 18.9%. En los años
posteriores, el comportamiento subsistió aunque a tasas menores de la de 2006
(gráfico N° 11).
51
Para este caso se tomó como año base el 2000 con el fin de acoger la metodología de cálculo
de crecimiento del PIB que elabora el DANE.
66
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Gráfico Nº. 11.
Comparativo de los crecimientos del PIB, PGN y presupuesto ICBF.
(Precios de 2009)
Crecimiento porcentual
20
15
10
5
0
-5
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
PIB
6,38
7,4
7,0
9,3
6,6
2,9
2,1
PGN
0,9
7,9
9,1
8,5
4,7
-0,7
11,1
ICBF
0,6
2,9
8,5
18,9
18,8
11,2
17,2
Fuente: CONFIS, ICBF, SIIF. Elaboró CGR, DES Social
Hay razones plausibles que explican tal comportamiento: el crecimiento que
presentó la economía durante los años analizados, hecho que incide directamente
sobre el recaudo parafiscal como quedó establecido; la implementación de la
Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA)52 que impactó directamente
sobre el recaudo al propiciar una reducción significativa de la evasión y la elusión,
pues los recaudos mensuales crecieron desde $ 105 mil millones en febrero de
2006 hasta $ 2,8 billones en diciembre de 2010, lo cual benefició a todas las
entidades y sistemas que se nutren de estos recursos; también se dieron otros
hechos que aportaron recursos como “la suscripción del convenio celebrado con
los Ministerios de la Protección Social y de Educación Nacional, más la donación
realizada por la Comunidad de Madrid”53.
La dinámica de crecimiento de los aportes parafiscales del ICBF permitió que su
participación en el PIB tuviera un pequeño aumento, pasó de ser el 0.5% en 2002
a representar el 0.6 % en 2006. Respecto al peso del presupuesto de ICBF en el
PGN, el incremento fue mayor, pues representaba el 1.5% en 2002 y ascendió
hasta el 2.1% en el año 2009, según se puede apreciar en el gráfico N° 12.
52
Creada por la Ley 797 de 2003, permite la integración de los pagos de cotizaciones y aportes
parafiscales.
53
CGR, Informe de Auditoría, vigencia 2008.
67
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Gráfico Nº. 12.
Presupuesto del ICBF 2002 - 2009
(Como porcentaje del PIB y del PGN)
2,5
Porcentaje
2
1,5
1
0,5
0
2002
2003
2004
2005
Como porcentaje del PIB
2006
2007
2008
2009
Como porcentaje del PGN
Fuente: CONFIS, ICBF, SIIF. Elaboró CGR, DES Social
A pesar de que los aportes parafiscales a precios constantes de 2009, han
reducido su participación en el presupuesto del ICBF, resulta evidente que la
relativa solidez financiera de la entidad sigue soportada en ellos,
fundamentalmente. Los parafiscales han facilitado la ampliación anual de las
coberturas y la adición de nuevos programas dirigidos a diversos grupos de
población, hecho que viene ocurriendo desde la época en que se crearon los
Hogares Comunitarios, situación que no fue óbice para que la política pública que
desarrolla el Instituto propusiera impulsar una nueva expansión de las coberturas
en el periodo 2006 – 2009, lo que significó pasar de 10.936.923 a un total de
11.279.310 de beneficiarios.
Lineamientos de política para el periodo 2006–2010
La política pública de familia y niñez, área de gestión principal del ICBF, tuvo
continuidad entre los años 2002 y 2010, lapso que corresponde a los dos últimos
periodos constitucionales de gobierno. El principal objetivo de la política durante el
primero, fue impulsar la construcción de la equidad social, acción que desarrolló el
ICBF en paralelo con su adecuación funcional, pues también constituye pieza vital
del sistema de protección social. Esta circunstancia se aprovechó para asignarle
nuevas responsabilidades como la ejecución de programas dirigidos a otros
segmentos de población pobre y vulnerable, especialmente, desplazados por el
conflicto y adultos mayores desprotegidos.
El hecho que gravitó para impulsar este enfoque de política y el aumento de
funciones al ICBF fue el grave deterioro que presentaban los indicadores sociales
a comienzo de la década, situación que obligó al gobierno a reorganizar toda la
68
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
institucionalidad responsable de la política social, contexto en el cual el Instituto
resultaba trascendental por el rol que venía cumpliendo dada su relativa fortaleza
institucional y financiera y por la inexistencia de entidades que pudieran asumir los
nuevos retos.
Al ICBF correspondió impulsar medidas puntuales como la promoción de la
atención de la infancia en medio familiar y social comunitario antes que en medio
institucional e internado, el traslado paulatino de la ejecución de los programas a
las entidades territoriales y organizaciones comunitarias, la cofinanciación de
programas, la ampliación de cupos de desayunos y almuerzos en continuidad del
plan nacional de alimentación y nutrición y, la restructuración del ICBF para
cumplir mejor su función.
En el periodo de gobierno 2006-2010, continuó en la misma línea de acción pero
haciendo énfasis en la ampliación de los programas sociales, con el fin de llegar a
los colombianos que más lo necesitan, acción que se trataría de lograr con la
inserción de las familias en el Sistema de Protección Social, particularmente en el
subsistema de Promoción Social.
Con esta última meta se buscó adicionalmente: “… trascender la atención
individual de los niños y adolescentes en situación de vulnerabilidad social y
activar procesos de participación y de corresponsabilidad con la familia” 54.
Se resolvió entonces que:
“El ICBF ampliará las coberturas de sus programas dirigidos a la población
infantil, adolescente y a la familia, en particular los programas de restaurantes
escolares y desayunos infantiles, con enfoque integral... Igualmente,
continuará con la conversión progresiva de Hogares Comunitarios de
Bienestar Familiar tradicionales, en hogares múltiples y agrupados, con la
participación de los entes territoriales, cooperación internacional, ONG, y
empresa privada. Además, optimizará el componente educativo en hogares
comunitarios de bienestar, Hogares Fami, materno infantil y Desayunos
Infantiles”.55
El resultado neto de estas medidas fue el incremento extraordinario de las
coberturas, fenómeno que se presentó particularmente en aquellos programas
dedicados a ofrecer nutrición a niños y adultos mayores, posiblemente en
detrimento de aquellos programas que en teoría brindan una atención más integral
como los hogares comunitarios o los hogares infantiles. Al parecer se privilegiaron
aquellas iniciativas que, en costo per cápita, resultan más económicas. La
excepción a esta tendencia se encuentra en los programas destinados a la
54
55
Plan Nacional de Desarrollo, Estado comunitario, Desarrollo para todos 2006 – 2010.
Ibid.
69
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
protección donde hubo un incremento de coberturas a pesar del alto costo por
persona que tienen; no obstante, el hecho debe atribuirse fundamentalmente a las
obligaciones que el Código de la Infancia y la Adolescencia impuso.
Estructura de uso de los recursos del ICBF, 2006-2009
Al descomponer el gasto del presupuesto de la entidad según los principales
programas, la mayor participación la tiene el componente de primera infancia,
aunque su peso disminuyó a lo largo del periodo. Así que, en 2006 representaba
el 39.2% del gasto del ICBF mientras en 2009 ya sólo era del 29.7%. El porcentaje
perdido por primera infancia lo ganó sustancialmente el programa denominado
Otros programas que mejoró su participación de 9.6% a 24.7% entre 2006 y 2009.
(Ver gráfico N° 13).
Gráfico N°. 13.
Participación en el gasto de los principales programas del ICBF: 2006 2009
40,0
35,0
Porcentajes
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
Primera infancia
2006
39,2
2007
31,4
2008
37,9
2009
29,7
Niñez y adolescencia
16,0
13,8
14,5
15,0
Protección
14,9
12,0
13,9
13,5
Otros programas
9,6
23,1
15,4
24,7
Funcionamiento
8,6
6,6
7,4
7,8
Adulto mayor
6,6
7,4
6,9
6,6
Otros programas prevención
3,1
3,9
2,1
1,8
Familia
1,9
2,0
1,9
0,9
Fuente: ICBF. Elaboró CGR, DES Social
De manera general, puede decirse que los usuarios de los programas del Instituto
se han favorecido en los cuatro años analizados, por cuanto el gasto per cápita56
anual a precios constantes de 2009, presenta un incremento sostenido. En 2006
56
Se calculó dividendo el presupuesto total apropiado por la entidad por el número total de
beneficiarios.
70
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La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
era de $183.000, mientras que en 2009 había ascendido a $274.800. Cuando la
comparación se hace considerando solamente la inversión, también exhibe
crecimiento, aunque el monto anual por persona fue menor pasando de $167.000
a $253.000 en el mismo periodo. Sin embargo, cuando se examina el gasto per
cápita anual en cada uno de los programa la situación no es idéntica.
Particularmente, el gasto per cápita en primera infancia tuvo un descenso al final
del periodo lo mismo que el ítem denominado Otros Programas Prevención que
también son gastos dirigidos a la infancia, pues corresponden a recursos
destinados a subprogramas como la compra de bienestarina. Todos los demás
programas tienen incrementos como se observa en el gráfico N°14.
Por otra parte, uno de los hechos que mejor refleja el cambio que se ha
presentado en el ICBF en cuanto a su reorientación hacia un enfoque de
protección integral, con el fin de coadyuvar a la disminución de la vulnerabilidad de
todos los grupos poblacionales y a mejorar su calidad de vida, se encuentra en la
inversión creciente que está haciendo el programa del adulto mayor desprotegido,
por medio del cual brinda complementación alimentaria a adultos mayores en
condiciones de vulnerabilidad o situación de desplazamiento. El gasto per cápita
anual en esta población siempre fue superior al que se hace en los demás
programas durante todo el periodo analizado, casi duplicando al de infancia que se
ubica en el segundo lugar, ver gráfico N° 14.
Gráfico Nº. 14.
Evolución del gasto per cápita en los principales programas del ICBF: 2006 - 2009
(En miles de pesos y precios constantes de 2009)
600,0
Miles de pesos
500,0
400,0
300,0
200,0
100,0
0,0
2006
2007
2008
2009
Primera infancia
273,6
268,6
312,5
269,1
Niñez y adoslecencia
91,8
91,1
94,6
114,7
Familia
20,3
23,8
27,2
38,1
Adulto mayor
331,5
488,0
448,8
490,8
Otros programas prevención
86,1
154,4
78,3
79,9
Protección
188,6
196,1
157,9
211,7
Fuente: ICBF, elaboro CGR, DES Social
71
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Si el análisis del gasto per cápita se descompone a nivel de subprogramas, el
panorama varía nuevamente. Los mayores costos anuales por persona se
concentran en los rubros de protección, especialmente de adolescentes, quienes
ocupan los primeros seis lugares con cifras muy superiores a las de los otros
subprogramas y superando el millón de pesos per cápita anual. El programa más
caro es el de Centros de Protección- Internado que se aproxima a nueve millones
de pesos, costo anual por persona, como se detalla en el cuadro Nº. 13.
72
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Cuadro Nº. 13.
Evolución del gasto per cápita según subprograma del ICBF: 2006 - 2009
(Precios constantes de 2009)
DESCRIPCION
2006
2007
2008
2009
PRESUPUESTO / TOTAL USUARIOS
182.947
214.917
211.465
274.816
PRESUP INVERSION / TOTAL USUSARIOS
167.141
200.746
195.741
253.312
1
Centros de protección - internado.
4.564.159
4.372.720
7.361.249
8.903.727
2
Hogares sustitutos
3.494.566
3.499.793
3.721.826
4.980.065
3
Casa hogar de protección
3.050.847
4.347.574
5.675.212
6.995.201
4
Centros para jóvenes
desvinculados de grupos armados
irregulares
2.618.827
2.855.611
1.413.594
2.871.612
5
Hogares gestores
2.235.278
1.883.446
1.877.350
2.183.549
6
Centros para adolescentes en
conflicto con la ley
1.390.772
2.086.131
1.974.611
3.547.386
7
Hogares infantiles
1.231.577
1.215.251
1.222.821
1.319.980
8
Atención a niños en establecimiento de reclusión de mujeres
958.995
887.825
1.056.978
1.134.331
9
HCB - Empresariales
575.075
540.232
642.761
687.032
10
HCB - Grupales de tiempo completo
555.327
547.884
652.746
689.496
11
HCB - Familiares tiempo completo
551.074
543.163
655.854
691.291
12
HCB - Multiples tiempo completo
549.426
566.770
650.243
680.005
13
Hogares ICBF
491.189
486.053
539.933
564.661
14
Jardines comunitarios
406.980
409.061
380.791
396.840
15
HCB - Familiares tiempo completo - Desplazados
341.525
494.537
592.596
693.530
16
ADULTO MAYOR
331.458
488.009
448.766
490.833
17
Centros de emergencia
302.005
393.676
548.608
475.121
18
Clubes pre y juveniles
167.766
158.050
113.922
131.774
19
Hogar comunitario FAMI
140.503
145.513
151.604
161.192
20
Desayunos Infantiles
106.785
94.016
120.501
90.506
21
Recuperación Nutricional
95.733
123.902
96.313
89.661
22
Restaurantes Escolares
89.643
88.739
93.615
113.689
23
Grupos Étnicos
80.791
73.028
84.382
104.095
24
HOGAR Comunitario - FAMI - Desplazados
71.664
135.840
149.643
161.865
25
Protección desplazados - Unidades móviles
42.447
20.281
20.798
31.687
26
Orientación psicosocial y atención
terapéutica
39.009
47.507
14.481
31.615
27
Familias en Emergencia
26.093
21.607
20.696
8.142
28
FAMILIA
20.308
23.773
27.154
38.085
29
Educador Familiar
10.040
9.321
11.895
28.140
30
Atención en proceso administrativo
de restablecimiento de derechos
7.765
2.194
5.695
3.616
Fuente: ICBF, elaboró CGR, DES Social
73
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La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
El desempeño satisfactorio de la inversión en los diferentes programas es fruto del
crecimiento del presupuesto pero también de la contención del gasto en
funcionamiento, medida que viene practicándose desde las reformas hechas al
Instituto en el año 2002. Esto ha llevado a que se den comportamientos inversos
entre esas dos variables, como se observa en el gráfico N° 15. El ICBF puede
esgrimir este dato como argumento para enseñar eficiencia en su gestión.
Gráfico N° 15.
Composición del gasto en el ICBF según funcionamiento e inversión:
2006 - 2009
Porcentajes
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Funciona m iento
2006
8,6
2007
7,1
2008
7,4
2009
7,2
Inversión
91,4
92,9
92,6
92,8
Fuente: ICBF, elaboró CGR, DES Social
Resultados sociales en el periodo 2002-2009
Indudablemente, los resultados sociales del ICBF son significativos pues durante
el periodo 2002 – 2009 casi que duplicó el número de usuarios de sus servicios: la
cobertura pasa de 6,2 millones a 11,3 millones entre los dos años. Sin embargo,
son claramente identificables dos subperiodos: el primero va de 2002 a 2006
cuando el crecimiento del número de beneficiarios fue constante y con altas tasas
en todos los tipos de usuarios. Esta tendencia comenzó a modificarse a partir de
ese año cuando continuó el crecimiento pero no de forma sostenida y a tasas más
bajas; el periodo total de análisis concluye con un declive claro por cuanto el
número total de usuarios disminuyó en 1,2 millones de personas
aproximadamente entre 2008 y 2009, como se ve en el cuadro Nº. 14 y el gráfico
N° 16.
74
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Cuadro Nº. 14.
.Número de usuarios del ICBF por programas principales: 2002 - 2009
2002
DESCRIPCION / AÑO
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Primera infancia
1.791.912
2.035.265
2.278.419
2.870.819
2.870.314
2.952.501
3.173.116
3.421.462
Niñez y adolescencia
2.318.694
2.597.442
2.834.911
2.977.227
3.492.471
3.819.276
4.008.588
4.043.151
712.287
778.508
1.099.484
1.108.654
1.872.168
2.103.826
1.783.769
705.396
0
0
0
288.212
400.008
381.233
400.008
417.230
Otros programas prevención
110.484
301.453
0
815.116
721.957
631.819
692.322
715.520
Protección
643.359
529.068
1.107.409
1.514.433
1.580.005
1.540.768
2.301.278
1.976.551
Familia
Adulto mayor
Otros programas
TOTAL USUARIOS
620.527
0
0
0
0
333.878
0
0
6.197.263
6.241.736
7.320.223
9.574.461
10.936.923
11.763.301
12.359.081
11.279.310
Fuente: ICBF, elaboró CGR, DES Social
Gráfico Nº. 16
Total usuarios del ICBF 2002 -2009
14000000
Millones de usuarios
12000000
10000000
8000000
6000000
4000000
2000000
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fuente: ICBF, elaboró CGR, DES Social
Otro aspecto que merece ser evaluado en la gestión del ICBF, corresponde al
tema de construcción de equidad social, una de las aspiraciones cardinales que el
presente gobierno se trazó para llevar adelante. Esta intención implica la
necesidad de que el gasto social beneficie preferentemente a los más pobres
mediante intervenciones que privilegien su acceso a los diferentes servicios
sociales del Estado.
En el caso del ICBF todo su plan de acción observa ese compromiso y fue
impulsado a través de los diferentes programas implementados, con importantes
resultados que se reflejan en las coberturas alcanzadas y en el incremento de la
inversión; sin embargo, cálculos hechos a partir de los resultados de las
Encuestas de Calidad de Vida de los años 2003 y 2008, sobre tipo de beneficiario
75
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
de los servicios de primera infancia según nivel socioeconómico, muestran
tendencias que divergen de lo planeado.
Una primera tendencia que se observa muestra que del total de la población
menor de 5 años del país, agrupada por quintiles de ingresos, los más pobres
(quintiles 1 y 2) vienen disminuyendo su vinculación al Instituto. La encuesta de
2003 arrojó que en los hogares entrevistados de esos quintiles, 1 y 2, el 21.6% de
los niños menores de 5 años eran usuarios del ICBF mientras en 2008 solamente
lo eran el 20.3%, tendencia que es inversa en los quintiles 4 y 5 donde se
incrementó el porcentaje de niños que se hacen usuarios. Esto llevó a que el
porcentaje de acceso en los primeros cuatro quintiles tendiera a nivelarse, como
se observa en el cuadro Nº. 15. En la población de edades entre 5 y 7 años el
hecho comentado es más notorio, pues los niños del quintil 1 disminuyeron el
acceso mientras en todos los otros quintiles se incrementó.
Cuadro Nº. 15.
Población infantil que accede al ICBF por quintil de ingresos: 2003 y 2008
Quintiles de
ingreso
Porcentaje de población menor de 5
años que asisten a hogar comunitario,
Porcentaje de población entre 5 y 7 años que asisten a hogar comunitario, guardería,
jardín infantil o hogar infantil del ICBF según quintil de ingreso
Año/2003
Año/2008
Año/2003
Año/2008
1
21,6
20,3
4,2
3,7
2
24,7
22
3,1
3,7
3
21
20,9
2,4
3,6
4
18,6
22,6
1,2
2,8
5
9
12,6
0,3
1,7
Total
20,3
20,2
2,6
3,3
Fuente: ECV 2003-2008, procesado CGR-Des Social.
Tal situación contradice uno de los propósitos del gobierno nacional en su
esfuerzo por combatir la pobreza y la desigualdad, como es el de promover una
mayor vinculación al ICBF de los niños de las familias clasificadas en los niveles 1
y 2 del Sisben, que es la población equiparable a la aquí clasificada como del
quintil 1 de la Encuesta de Calidad de Vida57.
Cuando el universo sobre el que se hace la medición se circunscribe
exclusivamente a los niños que efectivamente acceden a los diferentes servicios
sociales que ofrece el ICBF, la tendencia observada se confirma, pues la
participación de los niños de los quintiles 3, 4 y 5 se incrementó entre los dos años
analizados. Tal evolución hace que hoy en día el número de niños menores de 5
años pertenecientes a cada uno de los primeros cuatro quintiles que acceden al
ICBF sea casi idéntica. Entre la población de 5 a 7 años la tendencia a la
57
Son poblaciones similares pero no iguales por cuanto los criterios de medición son diferentes
76
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
convergencia de porcentajes es mucho mayor, como se puede detallar en el
cuadro N° 16 y el gráfico N° 17.
Cuadro Nº. 16.
Distribución por quintiles de ingreso de los niños que asisten al
ICBF: 2003 y 2008
Quintiles de ingreso
Distribución por quintiles de ingreso de niños
Distribución por quintiles de ingreso de niños entre 5 y 7 años que asisten
menores de 5 años que asisten a hogar comunitario,
a hogar comunitario, guardería o jardín del ICBF
guardería, jardín infantil o hogar infantil del ICBF
Año/2003
Año/2008
Año/2003
Año/2008
1
28,7
22,7
43,5
24
2
28,8
26
28,5
23,8
3
20,7
22,2
19,3
20,5
4
17
20,6
7,6
17,8
5
4,8
8,4
1,1
14
Total
100
100
100
100
Fuente: DANE, ECV 2003-2008, procesado CGR-Des Social.
Gráfico Nº. 17.
Acceso de niños menores de 5 años al ICBF según quintil de ingresos
Años 2003 y 2008
30
25
Porcentajes
20
Quintil 1
Quintil 2
15
Quintil 3
Quintil 4
10
Quintil 5
5
0
Año/2003
Año/2008
Fuente: DANE, ECV 2003- 2008, procesado CGR-Des Social
A manera de cierre, hay que destacar la importante labor que en pro de la familia y
la niñez y otros grupos poblacionales vulnerables ha desarrollado el ICBF a lo
largo de todo el país desde su creación en 1968; sin embargo, dos situaciones
analizadas en este trabajo ameritan ser clarificadas y justificadas con el fin de
evitar tropiezos a la importante labor misional de la entidad.
En primer lugar, el importante acceso que han logrado los niños de las familias
con mayores ingresos económicos, quintiles 4 y 5, no debe ser objeto de crítica
por cuanto es un camino para garantizar los derechos fundamentales a todos los
77
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
niños que lo requieran indistintamente del nivel socioeconómico al que
pertenezcan (universalidad). Lo importante es no abandonar el empeño por
aumentar la cobertura de servicios hacia los niños más pobres con el fin de que
también gocen de sus derechos fundamentales. Ellos hoy en día, son la razón
principal que justifica la existencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
En segundo lugar, la denominación del aporte parafiscal debería cambiarse,
pues objetivamente ha dejado de serlo, por cuanto tales recursos poco benefician
a los sujetos que justificaron su creación o sea los hijos de los trabajadores de las
empresas privadas y las entidades públicas. Ante tal circunstancia, lo procedente
es sincerar el hecho y más bien justificar la existencia y permanencia del impuesto
por el efecto positivo que genera sobre la redistribución del ingreso.
Conclusiones
La observación y análisis desarrollados a lo largo del presente trabajo permiten
concluir que la decisión de crear el aporte parafiscal para financiar programas a
favor de la infancia fue una medida acertada, pues el manejo dado a los recursos
por esta vía ha arrojado resultados satisfactorios en la atención de la población
objetivo, para la cual la sociedad demanda de forma creciente, mejores servicios
sociales y la realización efectiva de sus derechos fundamentales.
Aunque el parafiscal del ICBF se creó con el fin de satisfacer las necesidades de
los hijos de los trabajadores del sector formal de la economía, la decisión de
modificarlo para extender los beneficios sociales hacia los niños pobres que no
contaban con ningún tipo de protección social fue una medida atinada. La
financiación exclusiva de sus necesidades con recursos del presupuesto de la
nación y de los entes territoriales difícilmente hubiese producido el mismo grado
de avance social que presenta hoy Colombia, frente a lo que ocurría en los años
previos a la existencia del parafiscal. Adicionalmente, esta forma de financiamiento
le ha permitido al Estado acercarse con mayor celeridad al cumplimiento de los
compromisos internacionales sobre la infancia y los que le fijó la Constitución de
1991 en esa misma materia.
Por otra parte, el estar exento el principal rubro de financiación del ICBF de las
disputas que normalmente se presentan en la definición del presupuesto, le ha
permitido tener un desarrollo relativamente armónico, tanto en el plano funcional
como en la expansión de las coberturas de beneficiarios, y especialmente, la
política de infancia no ha quedado supeditada al vaivén de recortes
presupuestales por las múltiples demandas de otras necesidades sociales que
también apremian.
78
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
De otro lado, una de las principales críticas al Instituto alude al relativo
estancamiento que muestran algunos de los programas. Los hogares comunitarios
y los hogares infantiles ofrecen una atención más integral y por lo mismo
demandan mayores recursos; pero en cambio se ha privilegiado otros de menor
costo per cápita como los desayunos escolares. Al parecer, el criterio que se está
imponiendo en términos de gestión es el favorecimiento del incremento de la
cobertura en menoscabo de la calidad de los programas.
Otro aspecto que es crítico y merece revisión corresponde a la pérdida de
especialización en su labor misional por parte del ICBF, por cuanto se le ha hecho
responsable de varios programas y funciones que le restan recursos y le distraen
atención de su principal misión, que es lograr el bienestar para los niños.
Programas como los de adulto mayor, atención a población desplazada y la
realización de pruebas genéticas, por ejemplo, deberían estar a cargo de otras
entidades especializadas en tales funciones.
También se evidencian grandes desfases entre la programación y la ejecución
presupuestales debido a las importantes diferencias que hay entre los estimativos
de ingresos por aportes parafiscales y los recaudos efectivos, lo que genera
cuantiosos excedentes de liquidez que finalmente deben ser invertidos en Títulos
de Tesorería, TES. Estos, por lo demás, tienden a ser colocados con largos plazos
de vencimiento, lo cual desvirtúa el objeto del presupuesto como principal
herramienta de la planeación y, el fin para el que se generan los recursos. Ante tal
situación, el Instituto debería contar con una normativa especial que lo obligue a
que el reaforo de estos valores se incluya en el presupuesto de la vigencia
inmediatamente siguiente con el cometido de que se inviertan oportunamente en
su población objetivo.
Finalmente, ante la continua petición de voces que reclaman por la desaparición
del recurso parafiscal del ICBF resulta necesario reorientar el debate mostrando
los significativos resultados sociales que ha producido desde su creación y que
han quedado reseñados en el presente trabajo. Adicionalmente, debe enseñarse
su relevancia como herramienta generadora de equidad social, por el notorio
efecto que sobre la redistribución del ingreso producen.
79
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
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DNP, Plan Nacional de Desarroll0, Estado comunitario, Desarrollo para
todos 2006 - 2010
Informe de Auditoría al Instituto Colombiano de Bienestar, Contraloría
General de la República, vigencia 2007
Informe de Auditoría al Instituto Colombiano de Bienestar, Contraloría
General de la República, vigencia 2008
Ley 75 de 1968
Ley 89 de 1988
Ley 6 de 1992
Ley 797 de 2003
Ministerio de la Protección Social, Presentación de resultados del recaudo
con la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes, 2010.
Sentencia C-449 de 1992
Sentencia C-490 de 1993
Sentencia C-253 de 1995
Sentencia C-183 de 1997
Sentencia C- 152 de 1997
Sentencia C-152 de 1997
Sentencia C-1173 de 2001
80
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Servicio Nacional de Aprendizaje
El aparte presenta, en primer lugar, una descripción de la historia del Sena58 que
se aborda, simultáneamente, con la evolución normativa de sus parafiscales;
luego presenta la política pública desarrollada al respecto, especialmente en el
Plan de Desarrollo 2006-2009 Estado Comunitario Desarrollo para Todos,
evaluando los resultados que dicha política ha producido en la población objetivo.
En segundo lugar, detalla el total de recursos obtenidos por aportes
parafiscales59 y los logros que estos han contribuido a producir en los programas
desarrollados por el Sena; Finalmente, esboza algunas conclusiones.
Evolución normativa del Sena y los recursos parafiscales
El Sena surgió a finales de los años 50 mediante el Decreto-Ley 118 de 195760,
ante la necesidad de incrementar la productividad del país, debido a la ampliación
del mercado interno, el proceso de industrialización y el estímulo al mercado
externo. La motivación fue cubrir la insuficiencia de las empresas en el desarrollo
técnico del recurso humano; reparar carencias en capacitación y bienestar y
estructurar armónicamente las relaciones laborales entre trabajadores y
empleadores, propósito que recogió el Decreto 164 de 1957, al señalar cómo
objetivo “la capacitación técnica del obrero colombiano”. Tal objetivo pronto se listo
en el proceso de modificación sucesiva con cada norma expedida61 y encontró
como formula integradora de las acciones programadas, la transformación
idiomática de la capacitación en “Formación Profesional Integral” como se verá
más adelante. El cambio ha permitido financiar la creación de unidades
productivas y ofrecer subsidios, al considerarlos como parte del ciclo teórico
práctico de la enseñanza. No obstante, algunos de los cambios normativos
58
El Sena es un establecimiento público, con financiamiento propio, derivado de los aportes de los
empresarios, que ofrece instrucción gratuita a millones de personas que se benefician con
programas de formación complementaria y titulada y jalona el desarrollo tecnológico para las
pequeñas y medianas empresas para que sean altamente productivas y competitivas. Tomado de
www.Sena.edu.co/portal/.../Historia del Sena, abril 2010.
59
Los Aportes Parafiscales son una de las fuentes de financiación con que cuenta el Sena para
poder cumplir con sus objetivos, aportes que deben hacer todos los empresarios [personas
naturales o jurídicas] que contraten uno o más trabajadores permanentes, Ley 119 de 1994.
60
Por el cual se decretan: Aumentos de salarios, subsidio familiar y se crea el Sena.
61
WWW Sena: Medio siglo en dinámica de cambio: Su fin era proporcionar instrucción técnica al
empleado, formación acelerada para los adultos y ayudarles a los empleadores y trabajadores a
establecer un sistema nacional de aprendizaje. Además, organizar y mantener la enseñanza
teórica y práctica relacionada con diferentes oficios; seleccionar los candidatos al aprendizaje;
realizar cursos complementarios de preparación, perfeccionamiento y adiestramiento para
trabajadores técnicos; y contribuir con el desarrollo de investigaciones relacionadas con la
organización científica, entre otras.
81
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
registrados han definido la reasignación de los recursos hacia asuntos no
dispuestos en los actos que crearon o modificaron la contribución, reorientando su
destinación y focalización, que prácticamente ha desaparecido al dar acceso en
los programas a toda la población.
Así que desde su creación, el Sena ha estado marcado por una serie de hitos
jurídicos que han determinado su quehacer y ocasionado virajes en los objetivos y
la gestión. La primera década (1958-1968) fue de organización administrativa e
instalación de infraestructura pedagógica, física y tecnológica (centros de
formación), acompañada del estudio de la mano de obra para identificar
necesidades de capacitación y de asesoría a empresarios. Esa acción direccionó
la formación, al determinar que la capacitación técnica no es suficiente para lograr
el desarrollo tecnológico y la competitividad que exige el crecimiento de las
empresas; en respuesta, hubo diseño de programas orientado por la demanda de
competencias laborales, para equilibrar el mercado laboral.
Al apropiarse de la atención integral de sus responsabilidades y acciones, el Sena
empezó a diversificar la oferta de programas y gastar más en capacitación, como
estrategia para abordar la pobreza y dar espacio a la atención de víctimas, entre
otros; compromiso que incrementó el gasto hasta su límite y forzó a aumentar la
contribución al 2%62 para financiar la “tecnificación y preparación de trabajadores
con cobertura a la pequeña y mediana industria”, de acuerdo con la Ley 58 de
1963, lo cual contribuyó a elevar el número de alumnos en 40% cada año y crear
nuevos centros de formación en todo el país pasando de 31 a 50.
El decreto 1847 de 1968 redireccionó la destinación dispuesta por la norma de
creación, al asignar recursos para financiar la investigación tecnológica,
administrar el sistema de información sobre demanda laboral, realizar la gestión
pública de empleo, validar programas de formación y regular competencias
laborales. A finales de la década, el Sena incursionó en la formación de técnicos y
de mandos medios en diferentes sectores económicos -industria, comercio,
agricultura-, inició los cursos de aprendizaje industrial; a partir de lo cual, la
formación no tradicional pasó a representar el 35% del total de la educación
nacional. La reasignación sería “legalizada” posteriormente, mediante la Ley 119
de 1974 cuyo artículo 32 expresa “El Sena acopiará la totalidad de los recursos de
62
El Decreto 875 de 1961 había establecido que “… los patronos obligados, destinarán un cinco
por ciento (5%) de su nómina mensual de salarios, que se distribuirá en: un cuatro por ciento (4%)
para el subsidio familiar y un uno por ciento (1%) para el Servicio Nacional de Aprendizaje.”
82
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
la entidad para destinarlos al desarrollo de sus objetivos y funciones, en
cumplimiento estricto de su misión de formación profesional integral” 63.
La década de los setenta impone la “Formación Integral y la Innovación” con
cambios en los procesos formativos y de investigación, para atender a
desempleados y subempleados en renglones modernos (metalmecánica, industria,
electrónica y servicios). La atención de la población rural se articula con las
técnicas de producción y comercialización de proyectos productivos, que integran
la capacitación técnica, la formación para el empleo, para la producción y para el
trabajo; así se soporta la formación profesional, que sirve para continuar el ciclo
profesional en las universidades que lo acuerden por convenio. A finales de la
década de los setenta, veinte años después de su fundación, el Sena dio un giro
importante acorde con todo el proceso de internacionalización que se daba en la
economía, lo que favoreció la redefinición de las políticas de la institución
generando una nueva reestructuración administrativa.
En los años 80, el énfasis se puso en la implementación de una política técnicopedagógica de educación permanente, individualizada y modular, medida que
facilitó el desarrollo de estrategias como la constitución de empresas y la
educación a distancia para beneficiar especialmente a la población del sector
informal de la economía; al mismo tiempo, los recursos del Presupuesto Nacional
asignados al Sena para ciencia y tecnología fueron reducidos.
La Ley 21 de 1982 asignó recursos parafiscales para el mejoramiento de la
infraestructura y dotación de instituciones educativas y determinó qué
compromisos correspondía asumir a las entidades territoriales en la ejecución.
Dicha ley también decretó que los aportes realizados al Sena eran deducibles
para efectos de la liquidación de impuesto sobre la renta y complementarios, lo
que se ratificaría en la Ley 6a. de 1992 especificando los entes obligados a pagar
los aportes: la Nación por intermedio de los ministerios, los departamentos
administrativos y las superintendencias64. Un aporte del medio por ciento (1/2%)
adicional sería dado al Sena por la Nación, los Departamentos, las Intendencias,
las Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios, con destino al
financiamiento de programas específicos de formación profesional acelerada para
63
Esto implica dominio operacional e instrumental de una ocupación determinada, apropiación de
un saber técnico y tecnológico integrado a ella y capacidad de adaptación dinámica a los cambios
constantes de la productividad.
64
El artículo 8 señaló que los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito Especial de
Bogotá y los municipios debían además aportar el ½% para la Esap y el 1%, para las Escuelas
Industriales e Institutos Técnicos Nacionales, Departamentales, Intendenciales, Comisariales,
Distritales o Municipales. También estableció que las universidades públicas o privadas sin ánimo
de lucro y aprobadas por el Icfes, no estaban obligadas a efectuar el aporte al Sena.
83
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
quienes prestaban el servicio militar obligatorio. Los establecimientos públicos, las
empresas industriales y comerciales y las empresas de economía mixta de los
órdenes nacional, departamental, intendencial, comisarial, distrital y municipal y
empleadores del sector privado que ocuparan uno o más trabajadores
permanentes aportaban el 2%.
La globalización de los años noventa exigía aumentar la competitividad
empresarial, contexto dentro del cual se expide la Ley 119 de 199465 cuya
finalidad fue aumentar la productividad, el desarrollo social, económico y
tecnológico del país66. Para tal efecto, se hizo necesario reestructurar la entidad,
introduciendo cambios en sus objetivos y funciones misionales lo cual la convirtió
en una institución educativa de formación técnica. Este paso incorpora dicha
formación dentro del contexto educativo nacional, promueve la integración al
sistema productivo de todas las áreas económicas como lo exige la
internacionalización de la economía, a través de un puesto de trabajo o generando
su ingreso como independiente.
El artículo 30 de la Ley diferenció nuevamente el porcentaje de los aportes
quedando la Nación y los entes territoriales con un 0.5% de la nómina y los
empleadores particulares, establecimientos públicos, empresas industriales y
comerciales del Estado y sociedades de economía mixta con 2%.
A mediados de la década de los noventa y con el fin de darle una salida a la
problemática que se presentó por la reducción de los recursos del Presupuesto
Nacional que estaban destinados a ciencia y tecnología, la Ley 344 de 1996
planteó que el Sena destinara el 20% de sus ingresos para tal fin. En efecto, el
artículo 16 dispuso: “De los ingresos correspondientes a los aportes sobre las
nóminas de que trata el numeral cuarto del artículo 30 de la Ley 119 de 1994, el
Sena destinará un 20% para el desarrollo de programas de competitividad y
desarrollo tecnológico productivo.” La situación fragmenta de nuevo la destinación
específica quitando recursos a los proyectos de formación. Posteriormente, el
artículo 75 de la Ley 812 de 2003 ordenó trasferir parte de esos recursos a
Colciencias67 y los convirtió en fuente de financiación permanente para esa
entidad.
65
Ley por la cual se reestructura el Sena, adscrito al nuevo Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social; deroga el Decreto 2149 de 1992 y dicta otras disposiciones.
66
En garantía de la calidad, el Decreto 27 de 1990 había validado programas de formación con
diseño de normas sobre competencias laborales, certificación de la aptitud profesional y acciones
como gestor de empleo.
67
Artículo 75, Convenios Colciencias-Sena. “Colciencias y el Sena, a través de convenios
especiales de cooperación que celebren entre sí, promoverán y fomentarán la investigación
aplicada, la innovación, el desarrollo tecnológico, la apropiación pública de la ciencia, tecnología e
innovación y en general la construcción de capacidades regionales de ciencia, tecnología e
84
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
En medio de los desarrollos descritos en el Sena, el país presencia una grave
crisis que trajo consigo una fuerte desaceleración de la economía, manifiesta en
una caída de 4,3% del PIB en 1999, frente a igual período de 1998. Entonces
hubo una serie de consecuencias sociales negativas como el aumento de la tasa
de desempleo, que superó los 15 puntos porcentuales a final del año. En
respuesta a lo que ocurría, pero también en respuesta al proceso de globalización,
el gobierno realiza un ajuste que, entre otros efectos estimuló propuestas para
propiciar una nueva organización del trabajo.
El Sena fue convertido en el líder del Sistema Nacional de Formación para el
Trabajo dirigido especialmente a la población desempleada, recogiendo para tal
propósito lo que le señalaba el Documento Conpes 2945 de 1997, el que le
encomendaba adecuarse para la competitividad y liderar la construcción de un
sistema que articulara toda la oferta educativa técnica pública y privada del país.
Es así como la entidad se trazó como meta rediseñarse para estar a tono con el
momento68. Para ejecutar la nueva propuesta se creó el Fondo Emprender y el
Sistema Nacional de Incubación de Empresas, que le convierten en gestor de
proyectos y responsable de apalancar la estrategia del Gobierno Nacional, de
fomentar la cultura de emprendimiento y las actividades de promoción y
cofinanciación de proyectos69. Los cambios introducidos le llevaron a adoptar la
siguiente estructura funcional que hoy es la vigente70. (Ver organigrama)
innovación, para lo cual el Sena destinará, en cada vigencia, la cuarta parte de los recursos
provenientes del veinte por ciento (20%) de los aportes sobre las nóminas de que trata el artículo
16 de la Ley 344 de 1996."
68
Entre 2001 y 2002, la entidad invirtió $33 mil millones en teleinformática, utilizó el servicio de
videoconferencias en todo el país y se desarrollaron seis grandes proyectos a saber: aulas
abiertas, aulas itinerantes, nueva oferta educativa, comunidad virtual, videoconferencia y la página
web; de manera que cuatro años después, existían 31 puntos en el país: cuatro en Bogotá y los
demás en Medellín, Atlántico y otras regionales.
69
Decreto 249 de 2004 y Ley 1014 de 2006.
70
El cambio fue reglamentado por los Decretos 249 y 250 de 2004, por los cuales se modificó la
estructura y se adoptó la nueva planta de personal. En 2005, se realizó la segunda fase de la
renovación integral que consistió en la ampliación de la cobertura a todos los municipios del país y
mejoras en los niveles de calidad.
85
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
ORGANIGRAMA SENA
En el Sena de hoy, la formación es un insumo para incrementar la productividad
laboral y una inversión cuya rentabilidad se realiza en el mercado de trabajo y la
distribución del ingreso. La entidad ensambló estrategias curriculares
innovadoras71 de gestión empresarial con el Decreto 1120 de 1996:
emprendimiento, empresarismo, cultura de calidad y normalización. Además, con
el compromiso de empinar la curva de aprendizaje, estableció los cursos cortos y
diversificó los medios con aulas abiertas, itinerantes, oferta educativa abierta,
aprendizaje virtual, videoconferencia, página web y formación extramuros. Entre
otras, estas son las herramientas en práctica.
En este contexto la entidad cuenta con una serie de programas de formación y
para el empleo, a saber: Jóvenes Rurales, Atención a Poblaciones Vulnerables y
Especiales -desplazados, desmovilizados, discapacitados, indígenas, reclusos,
etc.- Jóvenes en Acción72, el Sistema Nacional de Formación para el Trabajo, el
Plan de Acción Integral a la Población Desplazada por la Violencia a nivel
71
www.textil-c Resolución de la cultura Institucional y organizacional para competir globalmente,
Campo Elías Bernal.: La entidad (Sena) deberá evitar caer en la confusión de querer manejar un
sistema de innovación dentro de esquemas institucionales complejos, en los que atiende múltiples
problemáticas que, pueden incluso, desviarle de su importante misión de formación profesional.
72
Trasladado de la Presidencia de la República al Sena a partir de 2003.
86
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
nacional, Colombia certifica el Sena, Fondo emprender, Servicio nacional de
empleo, Contrato de aprendizaje, Regulación de cuotas de aprendizaje en las
empresas, Formación complementaria, entre otros.
Lineamientos de Política, 2002-2009
Considerando que el desempleo73 seguía siendo uno de los problemas más
graves y complejos que enfrentaba el país y dado el incremento crítico de 12% en
1998 a 16% en junio de 2002, el Plan de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”
determinó para la política de empleo cuatro programas prioritarios: Reforma a la
empleabilidad, Programa de apoyo directo al empleo, Sistema de protección al
cesante y Fortalecimiento de la capacitación.
La Reforma de la Empleabilidad, Ley 789 de 2002, se concretó en tres medidas
principalmente: la primera consistió en la eliminación de los recargos salariales, la
definición de trabajo nocturno actual y la tasa de liquidación de recargos por
trabajo nocturno, horas extras, dominicales y festivos; la segunda, determinó
reducir los costos de despido que han sido altos en el país: por ejemplo, con la
Ley 50 de 1990 pasaron de 10,5 meses de salario a 13,5; la disminución
promovería la contratación de trabajadores y aumentaría la estabilidad laboral, de
acuerdo con el PND. Sin embargo, la historia registra que el empleo aumentó en el
período inicial pero presentó un ajuste a la baja.
La reforma de 2002 decidió la reducción de los aportes parafiscales en algunos
casos, modificando el régimen especial de aportes y exonerando a las empresas
de realizar las contribuciones al Sena, al ICBF y a las Cajas de Compensación
Familiar si empleaban a ex presidiarios, personas con discapacidades,
reinsertados, jóvenes entre 18 y 25 años, mayores de 50 años y jefes de hogar.
Se esperaba, según el PND, que esta medida estimulara la contratación de la
población más vulnerable y permitiera la creación de 50.000 empleos durante el
primer año y 19.000, 15.000 y 12.000 en los años subsiguientes hasta 2005. No
obstante, la tendencia creciente del desempleo fue contrarrestada, más bien, con
la recuperación del crecimiento económico a partir de 2003, por lo que la tasa de
desempleo promedio anual a nivel nacional disminuyó a 11,6% en 2005.
La contribución específica del Sena a la reducción del desempleo en ese lapso fue
el impulso a la implantación del Sistema Nacional de Incubación de Empresas,
73
La problemática del desempleo y su complejidad está en multiplicidad de causas asociadas tanto
a los periodos recesivo (desempleo cíclico) como con el desequilibrio entre las habilidades
demandadas por el sector productivo y las encontradas en la fuerza de trabajo (desempleo
estructural). DNP, Hacia el Estado Comunitario, Bogotá: 2002, p. 31.
87
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
como uno de los mecanismos no sólo para crear empresas, sino también para la
generación de empleo productivo. Los logros se vieron en la consolidación del
sistema nacional con 34 incubadoras de empresas en 23 departamentos,
creándose 801 empresas y generándose 6.901 empleos. Por su parte, con el
Programa Empresas de Economía Solidaria, fueron constituidas 972 empresas
cumpliendo así con el 97% de la meta (1.000 empresas) durante el periodo 2002–
2005.
Respecto al tercer punto de la reforma, el Sistema de Protección al Cesante, se
destinó medio punto del recaudo de la entidad a la capacitación de la población
desempleada que tiene la posibilidad de insertarse laboralmente a través del
Servicio Público de Empleo (SPE) del Sena. Los resultados de este servicio se
reflejan en el siguiente cuadro:
Cuadro No. 17
Colocación del Servicio Público de Empleo 2002 -2005
TASA DE
COLOCACIO
N
COLOCADOS ORIENTADOS
AÑO INSCRITOS
VACANTES
2002
237.817
106.760
43.462
120.408
41%
2003
320.113
130.632
59.615
164.824
46%
2004
407.673
153.160
77.146
186.258
50%
2005
409.892
178.493
83.627
215.587
47%
Fuente: Dirección de Empleo y Trabajo, Sena.
En cuanto al fortalecimiento de la capacitación, en cumplimiento de las metas del
cuatrienio y del plan estratégico institucional 2002-2006, “Sena Conocimiento para
todos los colombianos”, se buscó duplicar durante ese tiempo el número de
personas a las cuales el Sena imparte capacitación debido a que en 2001 se
capacitaron cerca de 280.000 alumnos, lo cual representa aproximadamente
940.000 cursos cortos y 130.000 largos74.
A pesar de que en 2006, el país muestra una notable recuperación económica con
un crecimiento de 6,8%, una reducción de la pobreza en casi 10 puntos
porcentuales (del 58% al 49%) y de la pobreza extrema, en 6 puntos porcentuales
(del 21% al 14,7%) y, debido a que la mejora en estos indicadores de pobreza y
desigualdad ha estado mediada por una recuperación importante del empleo y los
ingresos, pues, el desempleo, se redujo a niveles aproximados al 12% y los
ingresos laborales crecieron cerca del 10% durante el período 2002-2006, según
74
De acuerdo con la tipología institucional según la Ley 30 de 1992, el Sena no ha sido
considerado instituto de educación terciaria o superior, pero según el Sistema Nacional de
Información sobre Educación Superior (SNIES), podría incluirse en la matricula terciaria a los
estudiantes de programas de larga duración. CGR, Informe Social 2008.
88
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
lo que anunciaba el mismo PND, el gobierno, con el fin de continuar superando la
pobreza como un aspecto prioritario, mantuvo como parte de las estrategias
básicas de la política pública de empleo en el Plan 2006-2010: 1) impulsar el
crecimiento económico sostenible y la generación de empleo; y 2) construir
equidad social.
El primer aspecto se refiere a cómo lograr que la tasa de crecimiento económico
alcanzada en ese periodo fuera sostenible, considerando que ha sido una de las
más altas alcanzadas en los últimos tiempos y, cómo garantizar que los recursos
económicos generados por un mayor crecimiento, efectivamente financien un
mayor desarrollo económico, social, ambiental y político. La pretensión es el
equilibrio entre crecimiento y distribución pues el plan intenta articular crecimiento
con cohesión social, superando la pobreza y construyendo equidad social. Esta
última es precisamente el elemento primordial del segundo aspecto, que buscaba
mediante la ejecución de las políticas públicas, que todos los colombianos tuvieran
acceso y calidad al conjunto básico de servicios sociales que, “en el futuro,
permitieran que todos alcanzaran ingresos suficientes para llevar una vida digna”.
Por esta razón, se hacía necesario contar con un Sistema de Protección Social
(SPS)75 con capacidad institucional para responder a las necesidades de
aseguramiento de la población y apoyar a las familias más pobres. El sistema
creado mediante la Ley 789 de 2002 (Artículo 1°) está constituido por el Sistema
General de Seguridad Social (salud, pensiones y riesgos profesionales) y por el
componente de la Asistencia Social, que incluye el Sistema de formación
profesional del Sena, también el ICBF y Acción Social, entre otros, lo cual articula
las instituciones propias del SPS y las del mercado laboral. En ese contexto, el
Sena logró pasar de un millón cien mil estudiantes en 2002 a cuatro millones en
2006 y, un incremento de ocho millones de horas enseñadas. No obstante, valga
recordar que al respecto hay una discusión de vieja data referida a cursos cortos y
largos y usuarios múltiples.
75
Definido como el conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a
mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos, para
obtener como mínimo el derecho a: la salud, la pensión y al trabajo.
89
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Estructura de los Ingresos
Durante el periodo 2002–2009, el presupuesto total del Sena en pesos corrientes
aumentó de $639.000 millones a $1,6 billones. En tal comportamiento, deben
destacarse los recursos de capital y los ingresos corrientes de la entidad dado que
los dineros procedentes del PGN siguen siendo insignificantes: 1,3% en 2009
(Gráfico Nº. 18).
Gráfico N° 18
Participación de las fuentes de financiación en el presupuesto del SENA:
2002 - 2009
100
90
80
Porcentajes
70
60
50
40
30
20
10
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
85,8
80,4
74,4
75,8
82,0
81,8
80,1
79,6
INGRESOS CORRIENTES
6,8
10,4
15,8
12,9
9,7
9,0
9,8
9,9
RECURSOS DE CAPITAL
7,4
9,2
9,8
11,3
8,3
9,2
10,1
9,2
0
0
0
0
0
0
0
1,3
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES
APORTES DE LA NACION
Fuente: SENA, elaboró CGR, DES Social.
Por otra parte, el crecimiento real del presupuesto total de la entidad fue en
promedio de 8,7%, lo cual le permitió aumentar su participación en el PIB pasando
de 0,28% en 2006 a 0,32% en 2009 (Gráfico Nº. 19).
Gráfico No. 19.
Participación del presupuesto del SENA en el PIB y PGN:
2006 -2009
Porcentaje
1,20
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
2006
2007
2008
2009
Como porcentaje
del PGN
0,94
1,04
1,08
1,08
Como porcentaje
del PIB
0,28
0,28
0,30
0,32
Fuente: Datos presupuesto SENA y PGN SIIF. PIB DANE. Elaboró CGR, DES Social
El ingreso de aportes parafiscales en valores nominales aumentó de $890.000
millones a $1,2 billones entre 2006 y 2009 (Cuadro Nº. 18), lo cual implicó un
crecimiento real promedio anual de 7,6%.
90
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Cuadro N° 18
Ingresos y Gastos del Sena 2006 - 2009
Ingreso
Ingreso
Año
total
parafiscal
2006
1.085.186
890.034
1.002.858
2007
1.217.506
996.012
1.094.743
2008
1.427.163
1.143.150
1.295.215
2009
1.615.190
Fuente- Elaboró CGR- DES- Social 2010.
1.285.433
1.503.055
Ejecutado
Dos factores externos contribuyeron a la evolución favorable descrita: primero, el
comportamiento de la economía que como se sabe es un fenómeno que tiene
relación directa con los recaudos de parafiscales y segundo, la adopción de la
planilla PILA que ha logrado reducir los niveles de evasión y elusión.
Resultados Sociales en los dos últimos periodos gubernamentales
El Sena desde su creación y como resultado de la iniciativa conjunta de varios
sectores de la sociedad con apoyo de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT), ha ido construyendo y consolidando su estructura, la que ha extendido por
todo el territorio nacional llegando actualmente a los 1.102 municipios del país,
con 33 Regionales, 115 Centros de Formación Profesional y 45 aulas móviles, una
oferta de más de 522 programas y 66 mesas sectoriales76. Entre 2002 y 2005,
hubo un incremento en la cobertura de cupos para alumnos en formación, pues se
pasó de 1,1 millones a 3,9 respectivamente, lo cual coincide con el crecimiento del
número de horas impartidas por la entidad, las que pasaron de 2,7 millones de
horas en 2002 a 5,7 millones en 2005.
76
En las que convergen voluntariamente gremios, empresarios, sector público, organizaciones de
trabajadores, centros de investigación y oferentes educativos, con el objetivo de definir las áreas
prioritarias de atención, elaborar normas de competencia laboral y mejorar la gestión del talento
humano en las empresas a partir de procesos de certificación del desempeño. Documento
CONPES 2945 de 1997.
91
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Cuadro N° 19
Formación profesional integral
EJECUCIÓN
PROGRAMAS
2002
2003
2004
2005
176.164
192.531
265.994
355.613
Titulada
966.634 2.070.851 2.698.805 3.497.739
Complementaria
1.142.798 2.263.382 2.964.799 3.853.352
Total Cupos
Fuente: Gestión Académica de Centros SENA 2005
Debe destacarse el programa de Formación Profesional Integral que se imparte a
través de los centros de formación y de manera virtual, permitió una mayor
cobertura (Cuadro Nº. 19). El programa cuenta con formación titulada y
complementaria y subprogramas como: formación de operarios o auxiliares y
formación de técnicos. También se implementaron medidas de mejora de la
calidad de sus cursos “habida cuenta de que las tasas de desempleo y los
retornos a la formación de los egresados del Sena están lejos de los promedios
observados para individuos similares que han recibido capacitación en otras
instituciones”77.
Respecto a la formación de técnicos profesionales y tecnólogos, en 2005 el Sena
formó 78.360 técnicos profesionales y 19.108 tecnólogos. En lo referente a las
acciones de Desarrollo Tecnológico, Innovación y Emprendimiento la entidad
invirtió aproximadamente $475.226 millones entre 2002 y 2005, y para los
alumnos formados a través de convenios, contratos y alianzas, la inversión directa
fue de $ 475.226 millones en el mismo periodo.78
En cuanto al programa de articulación con la educación media técnica a diciembre
de 2003, se alcanzó una cobertura de 8.819 alumnos, 39.017 alumnos a diciembre
2004 y 106.155 alumnos a diciembre de 2005 en programas articulados con la
educación media técnica, se firmaron convenios con 74 Secretarias de
Educación79.
Durante 2007, la totalidad de aprendices formados fue de 5.153.188, estas cifras
muestran un incremento promedio anual de 24,8% en este indicador durante el
periodo. En 2008, se atendió un total de 6.043.428 cupos gratuitos en todos los
77
Gaviria A., Nuñez J., “Evaluating the Impact of Sena on Earnings and Employment", Banco
Mundial, mimeo. El estudio muestra que los ingresos y la probabilidad de encontrar empleo de las
personas capacitadas en el Sena es menor frente a los capacitados en otras entidades.
78
Dirección de Promoción y Relaciones Corporativas del Sena, 2005.
79 Sena, Gestión del Sena en el país 2002 - 2005 y perspectivas 2006.
92
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
programas, de los cuales 572.653 fueron cupos de programas con titulación y de
ellos a su vez, 249.654 eran cupos para técnicos y tecnólogos. En el programa
nacional de bilingüismo, dedicado al idioma inglés, se asignaron 407.659 cupos y
en programas en ambiente virtual, los cupos fueron 2.135.758 en los 1.102
municipios del país.80
En cuanto a la evaluación del impacto sobre los programas, el Decreto 249 de
2004 otorgó a la entidad tal responsabilidad, a realizarse a través de convenios.
Para tal efecto, hay mecanismos jurídicos como el Acuerdo 008 de 2006 (Art. 15) y
la Resolución 668 de 2005 (Art. 5). Entre otros aspectos, establecen, por ejemplo
que “…Dentro de las actividades de la interventoría, esta debe participar en el
desarrollo de un modelo de medición de impacto para los programas y proyectos”.
A este respecto, la CGR en su informe de auditoría señala que el Sena, “no ha
adelantado directamente estudios de impacto en el periodo comprendido entre el
2005 y el año 2008”81. Solamente ha contratado dos estudios para tal fin, a través
de los convenios 248 del 29 de diciembre de 2005 y 53 del 3 de julio de 200882
correspondientes al DNP y Fedesarrollo respectivamente; este último es
prácticamente la continuidad del primero.
El estudio de Fedesarrollo83 presentó una serie de conclusiones positivas respecto
a la gestión del Sena, entre otras, que las posibilidades de estar empleados son
superiores para quienes se forman en el Sena, entre 7,4 y 9,6 puntos
porcentuales; hay impactos positivos en la calidad del empleo de entre 9% y 13%
superiores para los egresados del Sena; los egresados tienen una probabilidad
mayor de entre 14 y 19 puntos porcentuales, de que sus ingresos superen los del
promedio o, pasen a un decil más alto de ingresos.
80 Sena, Gestión del Sena en el país 2002 – 2007. Ministerio de la Protección Social, Rendición de cuentas año 2008.
81
CGR, Informe de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral al Sena, septiembre 2007 a
agosto 2008.
82
Según la auditoría de la CGR, el primero es un convenio de cooperación con el Programa
Nacional de Desarrollo Humano (PNDH) del DNP para medir “el impacto de las acciones
efectuadas por el Sena concretamente desde el año 2003, en el capital social del país” por un
monto de $ 301.200.000. Por otra parte, con Fedesarrollo se adelantó la evaluación de impacto de
4 programas de la entidad, 2 de ellos son ejecutados directamente por el Sena (técnico y
tecnológico y jóvenes rurales) y los otros dos se efectuaron a través de convenios con entidades
externas (proyecto innovación y desarrollo tecnológico con el medio externo y alta especialización
del recurso humano), cuyos resultados finales aparecen en 2009.
83
Para el caso de los técnicos y tecnólogos del Sena, se aplicó 1.514 encuestas, 685 al grupo
tratamiento o egresados y 829 al grupo control, no egresados.
93
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Conclusiones
La presente evaluación permite concluir que de acuerdo con la estructura de
ingresos del Sena, el Estado colombiano deja la financiación de la formación para
el trabajo a los parafiscales que representan alrededor del 80% del total de
ingresos; mientras, los recursos del PGN son insignificantes.
En buena medida el Estado ha podido apuntalar su política de formación para el
trabajo por el comportamiento que ha tenido el recaudo del aporte que tuvo buen
crecimiento entre los años 2006 a 2009.
La CGR realizó auditoría al Sena para la vigencia 2007-2008 y estableció que la
entidad, pese a tener los mecanismos jurídicos, no ha adelantado los estudios de
impacto. Contrató dos estudios con el DNP y Fedesarrollo, los cuales evalúan
programas parciales y, por tanto, no permiten ver el impacto general de la gestión.
Fedesarrollo concluye, respecto a los técnicos y tecnólogos, que las posibilidades
de estar empleados son mejores para quienes se forman en la entidad y la calidad
del empleo y de los ingresos que pueden conseguir es mejor al compararlos con
egresados de otras instituciones técnicas o tecnológicas.
Bibliografía
1. CGR, Informe Social 2008, inclusión y exclusión Social en Colombia: educación, salud,
y asistencia social , mercado y política social, Bogotá, 2009
2. CGR, “Informe de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral al SENA- sep.2007 a
agosto 2008.
3. Fedesarrollo, Evaluación de impacto de 3 programas y línea base de un programa del
SENA – informe final de 2009.
4. Gaviria A., Nuñez J., “Evaluating the Impact of Sena on Earnings and Employment",
Banco Mundial, mimeo.
5. Plan Nacional de Desarrollo (2002- 2006) Bogotá, 2002 consultado en htpp//
www.dnp.gov.co. Mayo de 2010
6. Plan Nacional de Desarrollo (2006 - 2010) Bogotá, 2006 consultado en htpp//
www.dnp.gov.co. Mayo de 2010.
7. Sena, Gestión del Sena en el país 2002 - 2005 y perspectivas 2006
8. Sena, Gestión del Sena en el país 2002 – 2007.
9. Ministerio de la Protección Social, Rendición de cuentas año 2008.
10. www.textil-c Resolución de la cultura Institucional y organizacional para competir
globalmente, Campo Elías Bernal, mayo de 2010.
11. www.Sena.edu.co/Portal/.../Historia+del+SENA, abril 2010
12. www.Sena: Medio siglo en dinámica de cambio, abril de 2010
13. Sena, “ Un talento competente y competitivo” periódico institucional, mayo 2010
14. Documento CONPES 2945 de 1997
15. Decreto 875 de 1961
16. Leyes 6a. de 1992, 119 de 1994, 789 de 2002, 344 de 1996
94
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Cajas de Compensación Familiar
Las cajas nacen como mecanismo protector de la clase asalariada, tuvieron sus
inicios en Europa hacia el año 1891, sin embargo, en América Latina fueron
creadas en los años 50: en Chile, a partir de 1953 y en Colombia un año
después84. Es de anotar que su implantación obedece en gran parte a la
búsqueda de soluciones para enmendar la situación de pobreza de la clase
obrera y sin la finalidad de perseguir lucro. De hecho en Europa buscaban
enmendar las consecuencias de la revolución Industrial que generó repercusiones
en materia económica, tecnológica y cultural.
La normativa de las Cajas de Compensación Familiar
El artículo 39 de la ley 21 de 1982 define a las Cajas como personas jurídicas de
derecho privado sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones que
cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y vigilancia
del estado.
Inicialmente, las CCF operaban sin reglamentación alguna; es decir, su finalidad
estaba dirigida únicamente a la solución de un problema económico-social.
Posteriormente, la Ley 21 de 1982, en su artículo 1°, precisó que el subsidio
familiar es: Una prestación social pagada en dinero, especie y servicio a los
trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción al número de
personas a cargo, y su objetivo fundamental consiste en el alivio de las cargas
económicas que representa el sostenimiento de la familia, como núcleo básico de
la sociedad.
Es relevante el valor agregado de esta ley en el nuevo sendero normativo para la
población asalariada nacional pues, enmarca la relación laboral con el empleador
dentro del concepto de subsidio familiar y seguridad social, replicando el sentido
corporativo de las cajas de compensación familiar de forma reordenada.
El Decreto 784 de 1989 expresa en el artículo 14 que las CCF podrán reconocer
subsidio familiar en especie, consistente en i) servicios: salud, los servicios
sociales de nutrición y mercadeo; ii) programas de educación y capacitación; iii)
programas sociales de vivienda; iv) crédito de fomento para industrias familiares;
v) servicios de recreación social y vacaciones, entre otros. En ese ámbito la Ley
115 de 1994 y el Decreto 1902 de 1994 orientan el tema del subsidio familiar no
formal y programas de educación media de las CCF (Artículos 39 y 190). La Ley
84
http://www.cajasdecompensacion.cl/inicio/cajas-de-compensacion/historia/cajas-en-el-mundo,
fecha :10 de Febrero de 2010
95
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
633 de 2000, artículo 63, dispone: “El Fondo Obligatorio para Vivienda de Interés
Social, Fovis, estará constituido por los aportes y sus rendimientos, que al mismo
haga la correspondiente CCF, los cuales continuarán administrados directamente
por las Cajas en forma autónoma en sus etapas de postulación, calificación,
asignación y pago…” La Ley 789 de 2002 y sus decreto reglamentarios (827 y
2340 de 2003), reordenan el funcionamiento de las CCF, así como las funciones
de la Superintendencia del Subsidio Familiar (SSF), asignando a las cajas la
administración del Fondo de promoción al empleo y de protección al desempleado,
Fonede, que genera créditos para la micro, pequeña y mediana empresa y del
Fondo de Atención Integral a la Niñez (Foniñez) y la jornada escolar
complementaria.
Parafiscalidad de los aportes
Los aportes patronales a las Cajas de Compensación reúnen las características de
un parafiscal pero sus condiciones particulares y la jurisprudencia les han
otorgado la calificación de parafiscal atípico, como puede colegirse del apartado
siguiente cuya fuente es la Sentencia C-1173 de 2001, la que aclaró que los
recursos de las CCF no provenían de una exacción parafiscal ordinaria, sino
atípica estableciendo:
“No obstante, habría que precisar que estas contribuciones son rentas
parafiscales atípicas si se repara en el elemento de la destinación sectorial,toda
vez que han sido impuestas directamente por el legislador en cabeza de
determinado grupo socio económico -los empleadores-, pero con el objeto de
beneficiar a los trabajadores. Al respecto debe anotarse que para la
jurisprudencia constitucional el concepto de grupo socio-económico supera la
noción de sector, y debe entenderse en un sentido amplio, en tanto y en cuanto
el beneficio que reporta la contribución no sólo es susceptible de cobijar a
quienes directa o exclusivamente la han pagado, sino que también puede
extenderse a quienes en razón de los vínculos jurídicos, económicos o sociales
que los ligan para con el respectivo grupo pueden válidamente hacer uso y
aprovechar los bienes y servicios suministrados por las entidades responsables
de la administración y ejecución de tales contribuciones”.
Uso y destinación de los recursos en las Cajas de Compensación
El financiamiento de las CCF se alimenta de los aportes correspondientes al 9%
provenientes del total de la nómina de todo patrono público o privado que ocupe a
uno o más trabajadores permanentes, el que se distribuye entre las CCF (4%),
ICBF (3%), y Sena (2%). El uso establecido para la contribución parafiscal del 4%
está determinado por las Leyes 21 de 1982, 49 de 1990, 100 de 1993, 633 de
96
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
2000 y 789 de 2002. La destinación actual de los recursos del 4% de las cajas
puede apreciarse en el esquema siguiente.85
SENA 2%
ICBF 3%
Parafiscales 9 %
CCF 4%
Reserva Legal para liquidez
Fonede
Fovis
Fondos
Foniñez
Fosyga
Cuota monetaria
Educación básica y media
Servicios Sociales (Recreación, educación no formal)
Al respecto, es preciso advertir que si bien las CCF ofrecen beneficios a sectores
necesitados de la población, también es cierto que existen vacíos en materia de
normatividad, conceptualización imprecisa respecto a la noción de recurso
parafiscal y falta de claridad respecto a la destinación exacta de los recursos,
situaciones que dificultan la evaluación de la eficiencia, eficacia, efectividad en el
manejo de los recursos y sobre todo, limita la planeación de mejoras en materia de
formulación de políticas públicas.
La función de inspección y vigilancia vs. el control fiscal
La Superintendencia del Subsidio Familiar, creada mediante la Ley 25 de 1981,
ejerce la inspección y vigilancia de las entidades encargadas de recaudar los
aportes y pagar las asignaciones del subsidio familiar, con el propósito de que su
constitución y funcionamiento se ajusten a la ley y a sus estatutos internos.
Además, el artículo 48 de la Constitución Política establece que “La Seguridad
Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la
dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley…”.
85
CGR, Informe de Auditoría prototipo o piloto, Caja de compensación familiar Cafam – 2009,
págs. 7 y 8.
97
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Por su parte, el artículo 267 de la misma Constitución señala que: “El control fiscal
es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual
vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes de la Nación…”. En ese contexto, la Sentencia C-655 de
2003 decide una demanda y resuelve como exequible el inciso 2º del artículo 20
de la Ley 789 de 2002 estableciendo desde entonces que es competencia de la
CGR el ejercicio del control fiscal sobre los recursos parafiscales que recaudan las
CCF. El artículo en cuestión dice:
“Corresponde a la Superintendencia del Subsidio Familiar, frente a los recursos
que administran las Cajas de Compensación Familiar y a la Superintendencia
Nacional de Salud frente a los recursos que administran las entidades
promotoras de salud, la inspección, vigilancia y control. Las entidades
mencionadas, con el objeto de respetar la correcta destinación de los recursos
de la seguridad social, conforme lo previsto en el artículo 48 de la Constitución
Nacional no estarán obligadas a cancelar contribuciones a las Contralorías.”
El control fiscal de la Contraloría se diferencia de la inspección y vigilancia a cargo
de la Superintendencia, en cuanto a que el control de esta última, es de orden
administrativo y preventivo; en tanto que el control fiscal está asignado por la
Constitución y la ley, de manera privativa, a la Contraloría General y a las
contralorías departamentales, distritales y municipales, que lo ejercen en forma
posterior y selectiva de conformidad con los procedimientos, sistemas y principios
que se establecen en las normas que regulan la materia86.
Resultados del Control Fiscal
El PGA 2010 incluyó 24 auditorías en la modalidad Especial a las Cajas de
Compensación Familiar de un total de 46 que se encontraban activas en 2009. El
alcance de la auditoría integral (control de legalidad, financiero y de gestión)
incluyó la evaluación a la administración (recaudo, distribución, inversión y
aplicación) de los recursos parafiscales puestos a disposición de las CCF, de
modo que se realicen conforme a las disposiciones que rigen al Subsidio Familiar,
así como, la cobertura de los servicios que se ofrecen y el adecuado registro de
información financiera.
86
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6906, Consejo de Estado, sala de
consulta y servicio civil, 18 de marzo de 2010.
98
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Cuadro Nº. 20
Consolidación Informes de Auditoría Cajas de Compensación Familiar
vigencia 2009
Ingresos por
parafiscales
1
Caja de Compensación Familiar
del Amazonas –CAFAMAZ
2.070.557
2.521.992
82%
410
3.418
2
Caja de Compensación Familiar
COMFENALCO Antioquia
138.658.849
678.356.693
20%
12.913
279.408
3
Caja de Compensación Familiar
de Arauca –COMFIAR
7.455.155
9.312.018
80%
1.711
8.978
4
Caja de Compensación Familiar
Atlántico
Caja de Compensación Familiar
del Cesar -COMFACESAR
67.174.288
91.215.238
74%
8.044
138.845
35.013.290
38.702.310
90%
4.853
70.167
6
Caja de Compensación Familiar
del Chocó -COMFACHOCÓ
9.075.263
52.770.900
17%
921
12.431
7
Caja de Compensación Familiar
de Córdoba –COMFACOR
38.042.602
137.252.163
28%
4.611
51.290
8
Caja de Compensación Familiar
del Huila -COMFAMILIAR Huila
36.837.659
213.046.387
17%
11.602
67.145
9
Caja de Compensación Familiar
Regional del Meta -COFREM
36.920.958
45.196.065
82%
7.327
59.384
10
Caja de Compensación Familiar
del Putumayo -COMFAMILIAR
PUTUMAYO
7.289.087
19.519.211
37%
1.568
14.143
11
Caja de Compensación Familiar
COMFENALCO Quindío
22.514.502
104.112.912
22%
4.949
50.582
12
Caja de Compensación Familiar
de Risaralda -COMFAMILIAR
RISARALDA
47.749.686
117.833.924
41%
8.204
114.272
13
Caja de Compensación Familiar
COMFENALCO Santander
54.462.971
110.622.335
49%
10.246
118.383
14
Caja de Compensación Familiar
de Sucre -COMFASUCRE
19.668.580
49.529.627
40%
2.845
32.854
15
Caja de Compensación
COMFENALCO Tolima
Caja de Compensación Familiar
del Valle del Cauca
COMFAMILIAR ANDI
COMFANDI
Caja de Compensación Familiar
de Caldas
Caja de Compensación Familiar
del Magdalena –CAJAMAG
29.468.645
77.709.827
38%
4.179
53.964
177.450.823
814.132.059
22%
21.804
361.982
45.204.490
121.548.026
37%
6.835
83.729
35.606.325
40.063.613
89%
4.695
59.902
16
17
18
Participación
Trabajadores
afiliados
dependientes
Entidad auditada
5
Ingresos Totales
Empresas
afiliadas
Nº
19
Caja de Compensación Familiar
de COMFENALCO Cartagena
57.106.076
73.507.245
78%
7.508
120.314
20
Caja de Compensación Familiar
COMPENSAR
Caja de Compensación Familiar
de Cundinamarca COMFACUNDICaja de Compensación Familiar
COLSUBSIDIO
Caja de Compensación Familiar
COMFABOY
Caja de Compensación Familiar
del Caquetá –COMFACA
385.449.608
1.175.200.754
33%
31.075
670.456
12.017.609
58.659.015
20%
2.613
33.096
441.772.991
1.671.577.355
26%
28.890
736.766
51.965.476
97.189.183
53%
10.161
99.016
10.629.552
35.803.552
30%
1.769
17.599
1.769.605.042
5.835.382.404
30%
199.733
3.258.124
21
22
23
24
TOTALES
Fuente: Informe Estadístico: Población, Aportes y Subsidio Monetario Año 2009, Superintendencia
del Subsidio Familiar. Elaboró: CGR - CDSS. DES SOCIAL
99
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Como resultado de los procesos de auditoría, se establece que el 88% de las
Cajas de Compensación Familiar cumplen con los principios de Eficiencia,
Eficacia, Economía y Equidad y el 12% cumplen parcialmente con estos principios.
Cuadro Nº. 21
Cumplimiento de los principios del control fiscal en las CCF
Concepto sobre
cumplimiento de los
principios de control fiscal
Nº
Entidad Auditada
1
Caja de Compensación Familiar del Amazonas -CAFAMAZ
Cumple
2
Caja de Compensación Familiar COMFENALCO Antioquia
Cumple
3
Caja de Compensación Familiar de Arauca -COMFIAR
Cumple
4
Caja de Compensación Familiar Atlántico
Cumple parcialmente
5
Caja de Compensación Familiar del Cesar -COMFACESAR
Cumple
6
Caja de Compensación Familiar del Chocó -COMFACHOCÓ
Cumple
7
Caja de Compensación Familiar de Córdoba -COMFACOR
Cumple
8
Caja de Compensación Familiar del Huila -COMFAMILIAR Huila
Cumple
9
Caja de Compensación Familiar Regional del Meta –COFREM
Cumple
10
Caja de Compensación Familiar del Putumayo -COMFAMILIAR PUTUMAYO
Cumple parcialmente
11
Caja de Compensación Familiar COMFENALCO Quindío
Cumple
12
Caja de Compensación Familiar de Risaralda -COMFAMILIAR RISARALDA
Cumple
13
Caja de Compensación Familiar COMFENALCO Santander
Cumple
14
Caja de Compensación Familiar de Sucre -COMFASUCRE
Cumple parcialmente
15
Caja de Compensación COMFENALCO Tolima
Cumple
16
Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca COMFAMILIAR ANDI COMFANDI
Cumple
17
Caja de Compensación Familiar de Caldas
Cumple
18
Caja de Compensación Familiar del Magdalena -CAJAMAG
Cumple
19
Caja de Compensación Familiar de COMFENALCO Cartagena
Cumple parcialmente
20
Caja de Compensación Familiar COMPENSAR
Cumple
21
Caja de Compensación Familiar de Cundinamarca -COMFACUNDI-
Cumple
22
Caja de Compensación Familiar COLSUBSIDIO
Cumple
23
Caja de Compensación Familiar COMFABOY
Cumple
24
Caja de Compensación Familiar del Caquetá -COMFACA
Cumple
Fuente: CGR-Informes de Auditoría a las Cajas de Compensación Familiar Modalidad Especial
PGA 2010. Elaboró: DES Social
Para emitir concepto sobre el cumplimiento de los principios de control fiscal, se
consideró:
100
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
1. Consistencia del recaudo de aportes parafiscales entre contabilidad y
tesorería;
2. Gestión de recuperación de aportes parafiscales de empresas
morosas;
3. Aplicación de procedimiento para suspensión o expulsión de
empresas;
4. Distribución de recursos de acuerdo con los porcentajes de Ley;
5. Inversión, mantenimiento y uso de recursos de la reserva legal de
liquidez;
6. Facilidad para el acceso al subsidio (medios de pago);
7. Divulgación a beneficiarios sobre requisitos para acceder a cuota
monetaria, subsidios en especie, de vivienda y desempleo;
8. Cumplimiento de criterios de los beneficiarios en cuota monetaria,
subsidio en especie, subsidios de vivienda de interés social y de
apoyo al desempleo;
9. Adecuación y resultados alcanzados en la asignación del subsidio en
especie;
10. Ejecución de los recursos de los fondos Fonede, Fovis, Foniñez y
Fosyga;
11. Oportunidad en transferencia de recursos del Fosyga a la EPS-S
cuando los recursos se administran directamente por la Caja;
12. Cobertura de población estudiantil potencial (en servicios o en
especie);
13. Mecanismos de verificación para la inserción social y/o compensación
familiar;
14. Evaluación de satisfacción de los usuarios de los servicios sociales;
15. Cumplimiento de metas del Plan Estratégico o de Acción de la Caja.
De los procesos de auditoría, se infieren las siguientes conclusiones:
Los recursos sobre los cuales ejerce el control fiscal la CGR ante las Cajas de
Compensación Familiar son parafiscales del 4% que son pagados por los
empleadores afiliados.
Por otra parte, el artículo 19 de la Ley 789 de 2002 que clarifica el régimen de
afiliación voluntaria para expansión de cobertura de servicios sociales permite que
los pensionados, independientes, desempleados y voluntarios puedan realizar
aportes a las CCF, sin que dicha suma otorgue derechos para el pago de subsidio;
no obstante, pueden acceder a los servicios sociales, y pueden postularse para
recibir el subsidio de vivienda de interés social. Al respecto es materia de
discusión, la competencia de la CGR sobre los aportes de los pensionados,
independientes, desempleados y voluntarios, porque no se ajustan a las
características de un recurso parafiscal (obligatoriedad, destinación específica,
101
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La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
condición de contribución, regulación excepcional, etc.), aunque se benefician de
los recursos parafiscales a través de los subsidios en servicios y de vivienda de
interés social.
Conforme a la descripción contable del Plan Único de Cuentas para el Sistema de
Subsidio Familiar en Colombia 2009, los ingresos se registran mediante el sistema
contable de causación, con excepción de los aportes, los cuales se registran por el
sistema de caja, es decir, cuando se reciben. Esta situación conlleva que en
algunas Cajas no haya una adecuada gestión de cobro de los recursos
parafiscales a las empresas afiliadas que se encuentran en mora, debido a falta de
controles y a políticas flexibles de las Administraciones que no aplican los
mecanismos de suspensión y expulsión.
Así mismo, las bases de datos de empresas afiliadas, en algunos casos, incluyen
empresas activas y no activas, lo que puede conducir a alterar las estimaciones de
la Superintendencia de Subsidio Familiar para determinar el cociente nacional.
Esto impacta finalmente en la distribución de los recursos parafiscales al interior
de cada caja de compensación familiar.
En términos generales, las CCF se han ajustado a los porcentajes de distribución
establecidos por la normatividad vigente, lo que se evidencia en las fuentes de los
fondos de destinación específica y los disponibles para el pago de la cuota
monetaria. Esta, en general, la pagan a los beneficiarios que cumplen con los
requisitos establecidos en la ley y de acuerdo con las modalidades de abono en la
tarjeta, que se entrega para identificarse y acceder a los servicios sociales, giro de
cheques, y abono en cuenta de grandes empresas que se encargan de entregar el
dinero a los trabajadores o que se encuentran en localidades diferentes a la sede
principal de la Caja.
En la mayoría de las Cajas se presentan excedentes de los recursos apropiados
para cuota monetaria, en razón a que no todos los trabajadores afiliados cuentan
con beneficiarios que tengan derecho a este subsidio en dinero. De acuerdo con lo
establecido en el Decreto 1769 de 2003, cuando una Caja de Compensación
Familiar después de pagar las cuotas monetarias que le correspondan no supera
el porcentaje obligatorio del 55%, la diferencia con respecto a la cuota de
referencia será girada a las Cajas de Compensación Familiar cuyo porcentaje sea
inferior a la cuota de referencia, con el objeto de lograr la cuota monetaria
equitativa al interior de cada departamento, teniendo en cuenta los criterios de
ingresos, cociente y nivel de desarrollo socioeconómico de los mismos. Esta
transferencia entre Cajas, es determinada por la Superintendencia de Subsidio
Familiar a través de acto administrativo, o los excedentes del 55% apropiados
para cuota monetaria serán destinados para aumentar los subsidios en los
programas de inversión social de la misma Caja.
102
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Para la vigencia 2009, la Superintendencia del Subsidio Familiar87 estableció que
en la mayoría de las Cajas de Compensación Familiar los subsidios en dinero
adjudicados corresponden aproximadamente al 50% del total apropiado para esta
destinación.
En 2008, el saldo final de recursos disponibles en el Fonede fue de $123.346,1
millones, y en 2009, de $156.629,2 millones, lo que evidencia un incremento del
27%. Lo anterior permite inferir, que se realizaron menores apropiaciones en el
Fonede para la vigencia 2009, y por ende una menor ejecución; pese a que de los
recursos de este fondo se realizaron transferencias al Fovis, en algunas cajas.
Esto de acuerdo con la ley88 que establece “Una vez surtidos los traslados de
recursos de los desempleados, sin discriminación con o sin vinculación anterior a
las cajas de compensación familiar, los saldos no ejecutados durante la respectiva
vigencia fiscal, de todos los recursos del fondo para apoyar el empleo y la
protección del desempleado, serán destinados para el fondo obligatorio para el
subsidio familiar de vivienda de interés social de las cajas, Fovis, de conformidad
con la regulación sobre la materia".
Las Cajas de Compensación Familiar conforme a la regulación prevista para el
Fonede, deben realizar operaciones de crédito para la microempresa y la pequeña
y mediana empresa, con el objeto de promover la creación de empleo adicional.
En ese ámbito, las Cajas otorgan beneficio a una parte del crédito que es no
reembolsable, en el equivalente al cien por ciento de las cotizaciones parafiscales
a salud, pensiones y riesgos profesionales por un período de contratación
equivalente a cuatro meses, siempre que el empleador demuestre que mantiene la
relación laboral durante un período adicional igual al del subsidio89.
La ejecución de los recursos destinados a los programas de microcrédito del
Fonede es baja en la mayoría de las Cajas, porque los medianos, pequeños y
microempresarios no acceden a ellos por falta de divulgación del programa o
porque consideran el beneficio poco atractivo. Además, los pocos microcréditos
otorgados con recursos de Fonede, no están encaminados a la creación de
puestos de trabajo, como se evidencia desde la radicación de las solicitudes de los
microcréditos, en la mayoría de los casos revisados, por lo que no se logra el
impacto que dio origen al fondo y al programa de microcrédito.
87
Resolución 0169 del 12 de abril de 2010.
Parágrafo, numeral 14.8, Artículo 1º. la Ley 920 de 2004 que adicionó el artículo 6 de la Ley 789
de 2002.
89
Artículo 7 de la Ley 789 de 2002.
88
103
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La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
El artículo 10 de la Ley 789 de 2002 sobre el régimen de apoyo para
desempleados con vinculación anterior a las cajas de compensación familiar,
define que los jefes cabeza de hogar que se encuentren en situación de
desempleo luego de haber estado vinculados al sistema por un período no menor
a un año dentro de los tres años anteriores a la solicitud de apoyo, tendrán
derecho con cargo a los recursos de FONEDE a los siguientes beneficios: a)
Subsidio equivalente a un salario y medio mínimo legal mensual, el cual se dividirá
y otorgará en seis cuotas mensuales iguales, las cuales se podrán hacer efectivas
en aportes al sistema de salud, bonos alimenticios y/o educación, según la
elección del beneficiario; b) Capacitación para el proceso de inserción laboral.
Para este régimen de subsidios a desempleados con vinculación anterior, se
destina el 30% de los recursos administrados en Fonede y para capacitación en el
proceso de inserción laboral, el 25%.
Por su parte, el artículo 11 de la Ley 789 sobre el régimen de apoyo para
desempleados sin vinculación anterior a cajas de compensación familiar,
establece que los jefes cabeza de hogar que se encuentren en situación de
desempleo, podrán acceder al subsidio equivalente a un salario y medio mínimo
legal mensual, el cual se otorgará en seis cuotas mensuales iguales, las cuales se
podrán hacer efectivas a través de aportes al sistema de salud, bonos alimenticios
o educación, según la elección del beneficiario. Para este régimen de subsidio a
desempleados sin vinculación anterior a cajas de compensación familiar se
destina el 5% de los recursos administrados por Fonede.
A 30 de junio de 2009, existen recursos disponibles del Fonede por $214,2
millones, de los cuales se descontó el valor de sus propios postulantes y luego se
ordena trasladar entre Cajas $210,4 millones para pago de subsidios, siendo
receptoras Combarranquilla, Comfaca, Compensar, Cafasur y Comfiar90. No
obstante, los traslados de compensación entre Cajas, se evidencia que los
recursos para los regímenes de apoyo al desempleo no son suficientes para cubrir
la totalidad de postulantes a nivel nacional, porque se consolidan 140.299
postulantes que equivalen a subsidios a desempleados por $104.571,9 millones. A
diciembre 31 de 2009, se presenta una situación aún más preocupante, porque los
recursos disponibles suman $396,0 millones; mientras que el consolidado a nivel
nacional presenta 143.252 postulantes con subsidios por $110.662,2 millones.
En la mayoría de las Cajas de Compensación Familiar se evidencia
desarticulación entre el programa de capacitación para la inserción laboral y el
programa de microcrédito o la bolsa de empleo del SENA que es la regla a seguir
establecida en el numeral 5 del artículo 19 del Decreto 2340 de 2003.
90
Resolución 398 de 2009 de la Superintendencia del Subsidio Familiar
104
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
El Fovis está constituido por los aportes y sus rendimientos, que al mismo haga la
correspondiente Caja de Compensación Familiar (Ley 633 de 2000). Antes la Ley
3 de 1991 estableció que el subsidio familiar de vivienda es un aporte estatal en
dinero o en especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de
facilitarle una solución de vivienda de interés social. Las familias con ingresos
inferiores a dos salarios mínimos legales mensuales podrán acceder al subsidio de
vivienda sin el requisito del ahorro programado siempre y cuando tengan
garantizada la financiación completa de la solución de vivienda a la que aspiran91.
Se observó que después de haber sido asignados los subsidios de vivienda,
algunos beneficiarios rechazan el subsidio o se vence el plazo para ser reclamado,
porque no logran obtener la totalidad de recursos para financiar su vivienda, no
cuentan con la cultura del ahorro, no pueden comprometer recursos para un
ahorro programado, o la vivienda que habían considerado adquirir no cumple con
los requisitos de ley (por ejemplo sismo-resistencia, existencia de planos, etc.).
Durante la vigencia 2009, se vencieron o rechazaron 6.099 subsidios de vivienda
de interés social que ascienden a $48.979.166 (ver cuadro 22).
Cuadro Nº. 22.
Subsidios vencidos o rechazados
Nº
Entidad auditada
Nº Subsidios
vencidos o
rechazados
Valor
1
Caja de Compensación Familiar del Amazonas –CAFAMAZ
1
9.108
2
Caja de Compensación Familiar COMFENALCO Antioquia
122
883.993
3
Caja de Compensación Familiar de Arauca –COMFIAR
6
47.194
4
Caja de Compensación Familiar Atlántico
2
19.500
5
Caja de Compensación Familiar del Cesar –COMFACESAR
-
-
6
Caja de Compensación Familiar del Chocó –COMFACHOCÓ
-
-
7
Caja de Compensación Familiar de Córdoba –COMFACOR
4
45.838
8
Caja de Compensación Familiar del Huila -COMFAMILIAR Huila
32
292.310
9
Caja de Compensación Familiar Regional del Meta –COFREM
27
202.275
10
Caja de Compensación Familiar del Putumayo -COMFAMILIAR PUTUMAYO
11
Caja de Compensación Familiar COMFENALCO Quindío
12
Caja de Compensación Familiar de Risaralda -COMFAMILIAR RISARALDA
13
Caja de Compensación Familiar COMFENALCO Santander
14
Caja de Compensación Familiar de Sucre –COMFASUCRE
15
Caja de Compensación COMFENALCO Tolima
16
17
Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca COMFAMILIAR ANDI
COMFANDI
Caja de Compensación Familiar de Caldas
18
Caja de Compensación Familiar del Magdalena –CAJAMAG
19
Caja de Compensación Familiar de COMFENALCO Cartagena
20
Caja de Compensación Familiar COMPENSAR
21
Caja de Compensación Familiar de Cundinamarca -COMFACUNDI-
22
Caja de Compensación Familiar COLSUBSIDIO
23
Caja de Compensación Familiar COMFABOY
24
Caja de Compensación Familiar del Caquetá –COMFACA
TOTALES
3
30.559
33
299.759
118
1.030.710
30
237.965
20
156.816
-
-
669
5.447.221
151
1.065.126
13
107.707
4
38.847
1.926
14.952.068
45
333.230
2.856
23.461.945
37
316.995
-
-
6.099
48.979.166
Fuente: Datos calculados por la CGR DES Social con base en informes de auditoría de los
Informes de Ejecución del FOVIS suministrados por la Superintendencia del Subsidio Familiar,
sobre las 24 Cajas de Compensación Familiar auditadas.
91
Artículo 69, Ley 633 de 2000.
105
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
El Fondo para la Atención integral de la niñez y Jornada escolar, se creó con la
Ley 789 de 2002 y se financia con los recursos que se autorizaron en la Ley 633
de 2000, los cuales se invierten en programas abiertos a la comunidad. Los
programas que se ejecuten a través de Foniñez deben atender a la población más
pobre y vulnerable, dando prioridad a los niños, niñas y jóvenes de los niveles I y II
del Sisben o en situación de exclusión social o vulnerabilidad, haciendo énfasis en
aquellos que se encuentren en condición de discapacidad o desplazamiento92.
Además, los programas de atención integral de la niñez deben beneficiar a los
niños y niñas desde los cero hasta los seis años de edad93. Los programas de
jornada escolar complementaria benefician a los niños, niñas y jóvenes que estén
matriculados en algún grado del nivel de educación básica y media en un
establecimiento educativo. Los programas de las Cajas a este respecto deben
contribuir con el adecuado desarrollo integral, físico, cognitivo, social y emocional
de los niños, niñas y jóvenes, con la participación activa de la comunidad y de la
familia en su ejecución y seguimiento. En general, las actividades realizadas por
las Cajas de Compensación Familiar para la vigencia 2009 con cargo al Foniñez
se adecuan a los objetivos específicos definidos para los programas, con un alto
énfasis en nutrición, bibliotecas y actividades culturales. Establece también la
reglamentación que, por tratarse de población pobre y vulnerable, en estos
programas no deberá cobrarse ninguna cuota a los beneficiarios; sin embargo, en
algunas Cajas se establecen tarifas para acceder a los programas, principalmente
una cuota reguladora de los programas de nutrición.
El artículo 217 de la Ley 100 de 1993 establece que las CCF destinen recursos de
los recaudados por subsidio familiar, para financiar el régimen de subsidios en
salud. De tal suerte pueden administrar directamente, de acuerdo con la
reglamentación que se expida para el efecto, los recursos del régimen subsidiado.
Aquellas Cajas que no cumplan los requisitos definidos en la reglamentación,
deben girar los recursos del subsidio a la subcuenta de solidaridad del Fondo de
Solidaridad y Garantía. En este contexto, de las 24 Cajas auditadas, 15 que
equivalen al 62.5% giran los recursos a la subcuenta del Fosyga administrado por
el Ministerio de Protección Social, y 9 que equivalen al 37.5%, administran los
recursos directamente a través de las EPS-S en convenios con los entes
territoriales para la atención del régimen subsidiado 94.
Al cierre de la vigencia 2009, se estableció que existen recursos disponibles (saldo
final a diciembre 31) en el Fosyga administrados directamente por las Cajas, que
ascienden a $149.335,9 millones, que frente al saldo final de 2008, $96.562,6
92
En el Decreto 1729 de 2008 se reglamenta lo pertinente al Foniñez
93
Artículo 29 de la Ley 1098 de 2006 o Código de Infancia y Adolescencia.
Tomado de los informes de auditoria modalidad especial, con base en el PGA 2010
94
106
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La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
millones, presenta un incremento del 54,7%. Lo anterior, evidencia que las CCF
cuentan con recursos disponibles para aumentar la cobertura del régimen
subsidiado en Colombia; no obstante, han manifestado que las bases de datos de
los entes territoriales no se encuentran depuradas, lo que dificulta el incremento
de la cobertura.
Los programas de educación y servicios sociales se evaluaron en cuanto a la
cobertura, en razón a que no existe disposición normativa o regulatoria que exija la
diferenciación de los recursos parafiscales del 4% de los ingresos con otras
fuentes que se aplican en obras y programas sociales, lo que limitó la evaluación
financiera.
De acuerdo con la categorización establecida en el artículo 5 del Decreto 827 de
2003, los Consejos Directivos de las Cajas de compensación familiar, definen las
tarifas para acceder a los servicios sociales, las cuales deben ser diferenciales,
notorias y tangibles con subsidios inversamente proporcionales a los salarios
devengados por el usuario, sin detrimento de la eficiencia y eficacia de los
mismos. El numeral 7 del capítulo IV Tarifas de la Circular 23 de 2003 expedida
por la Superintendencia del Subsidio Familiar establece que “El incremento del
IPC, no los costos, son el referente más importante para la fijación de tarifas y los
subsidios se establecen con relación a éstos, política válida para la totalidad de
servicios, excepto para los de tarifas reguladas, los cuales se someten a la
normatividad legal vigente, tal es el caso del Régimen Subsidiado, Régimen
Contributivo, tiquetes aéreos, educación, entre otros. Al respecto es importante
aclarar, que cuando el servicio o el programa son nuevos, se debe contar con el
estudio de costos reales, para la fijación de las tarifas y aprobación de la
Superintendencia”. En complemento al régimen tarifario, los Consejos Directivos
deben aprobar y autorizar los presupuestos como guía de referencia para el
manejo financiero de las Cajas, y velar por la correcta aplicación de los recursos
en cada uno de los programas conforme con los principios de legalidad, equilibrio
financiero y eficiencia.
Se observó que las CCF incluyen las proyecciones de los ingresos por recaudos
de parafiscales del 4%, aportes de pensionados, independientes, desempleados y
voluntarios, y los ingresos pagados por los usuarios de los servicios sociales, entre
otros.
En relación con la estimación de los gastos de administración, instalación y
funcionamiento y costos operativos para los servicios sociales se definen en un
estudio técnico, con base en el cual, se fijan las tarifas de los servicios sociales, en
los cuales se identifica el valor a pagar por el usuario y la proporción subsidiada de
acuerdo con las categorías.
107
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Del análisis realizado sobre coberturas frente a las tarifas, se establece que el
subsidio aplicado a los servicios sociales, en la mayoría de las Cajas de
compensación familiar no corresponde a los estimados presupuestalmente,
porque depende de la demanda por categorías, la cual se ve afectada por la
situación económica, de seguridad, temporadas vacacionales y climáticas, entre
otras.
Al realizar un cálculo de los usos efectivos por categoría frente a las tarifas, se
obtiene un valor equivalente al subsidio en servicios, que en la mayoría de las
Cajas es inferior al valor establecido por la diferencia entre los ingresos de los
usuarios y, los costos operativos y gastos de administración, instalación y
funcionamiento; por lo que generalmente, termina aplicándose un mayor valor de
recursos parafiscales para el sostenimiento de los programas sociales (educación,
recreación, etc.) Se ha observado que los colegios de las CCF presentan tarifas
de matrícula y pensión “aparentemente” altas en relación con los ingresos de los
trabajadores afiliados. Por ejemplo para la categoría A (personas que devengan
hasta 2 salarios mínimos mensuales legales vigentes) oscilan entre $60.000 y
$120.000 por estudiante, ya aplicado el subsidio.
Los recursos parafiscales que se recaudan y se distribuyen a los fondos Fonede,
Foniñez, Fosyga y Fovis, se mantienen en inversiones que generan rendimientos
financieros, los cuales en su mayoría se incorporan a estos; sin embargo, las
Cajas de Compensación Familiar asumen un principio de unidad de caja para
manejar los demás recursos parafiscales, que se invierten junto con los de otras
fuentes, generando rendimientos que posteriormente no se diferencian en su
destinación, sino que se llevan de acuerdo con el Plan Único de Cuentas del
Subsidio Familiar como un incremento de los ingresos no operacionales, y por
ende engrosan los remanentes.
Finalmente, en la mayoría de las Cajas de Compensación Familiar no se tiene
diferenciada la fuente de los recursos que llevaron a la construcción y/o
adquisición de activos, por lo que no se aplicó el programa de Activos Fijos.
Las metas del Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010
“Los grandes retos para reducir los actuales niveles de pobreza y desigualdad
son95:
1. Articular el Sistema de Protección Social para que sea un sistema integrado,
con capacidad institucional, que responda a las necesidades de aseguramiento de
la población y apoye a las familias más pobres.
95
PND 2006-2010, Pág.113
108
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
2. Fortalecer la Promoción Social para la reducción de desigualdades
socioeconómicas, racionalizando la oferta de servicios, y teniendo a la familia
como sujeto de intervención.
3. Mejorar la focalización de subsidios, llevando a cabo una reingeniería de
procesos de focalización en los programas sociales. El Conpes Social 100
recomendó a los Ministerios y demás entidades ejecutoras, desarrollar en este
cuatrienio lo siguiente: (1) revisar los procesos de identificación, selección y
asignación de recursos de los programas sociales existentes; (2) avanzar en la
sistematización de los registros administrativos de beneficiarios; (3) avanzar en el
diseño e implementación de una estructura articulada entre los diferentes
programas sociales, que facilite el monitoreo de los procesos de selección y
asignación de subsidios; (4) evaluar las metodologías de focalización e
implementar acciones que garanticen su actualización y su aplicación y
administración transparente.”
Así mismo, en materia de subsidios al desempleo entregados, los indicadores del
Sistema de gestión y seguimiento de las metas del gobierno (SIGOB), arrojan que
la meta proyectada para el cuatrienio 2006- 2010 fue de 322.804, siendo el
resultado con corte a 31 de marzo de 2010 de 319.159, lo que constituye un
avance del 98.9%
Cuadro Nº. 23.
Subsidios al desempleo entregados, avances del cuatrienio 2006–2010
Periodo
Meta
Resultado
Avance
Cuatrienio
322.804
319.159
98.87%
2006-2010
Fecha de actualización: 10/05/2010
Fecha de corte: 31/03/2010
Fuente: SIGOB
En cuanto a los indicadores de avances, correspondiente al número de afiliados, durante el
cuatrienio se observa un avance del 86.1%.
109
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Cuadro Nº. 24.
Acumulado de afiliados a las CCF, avances del cuatrienio 2006-2010
Periodo
Meta
Resultado
Avance
Cuatrienio
6.800.000
5.854.752
86.1%
2006-2010
Fuente: SIGOB, fecha de actualización: 19/05/2010 Fecha de corte: 30/04/2010
Durante el cuatrienio, las empresas afiliadas a las Cajas de Compensación
superaron la meta propuesta en un 122.1%
Cuadro Nº. 25.
Acumulado de empresas afiliadas a las CCF, avances del cuatrienio 20062010
Periodo
Cuatrienio
2006-2010
Meta
Resultado
334.658
Avance
122,14 %
274.000
Fuente: SIGOB, fecha de actualización: 19/05/2010 fecha de corte: 30/04/2010
Resumen estadístico de las Cajas de Compensación Familiar CCF
Durante el periodo 2006 a 2010 el número de Cajas de Compensación familiar,
que operan en el país han variado su cantidad de la siguiente manera:
Cuadro Nº. 26.
Variación absoluta de CCF, 2006-2010
Período
Número de CCF en el país
2006
50
2007
50
2008
48
2009
46
2010
44
Fuente: Superintendencia del subsidio familiar.
La variación del número de cajas se debe a que en los últimos cuatro años se han
fusionado las siguiente: 96: Comfamiliar Cartago con Combando Valle; Comfamiliar
Afidro con Compensar; Comfaminorte Honda con Comfenalco Tolima; Comfamar
96
Superintendencia del subsidio familiar oficio 2010ER31800, destino a DES social – Contraloría
General de la República
110
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Buenaventura con Comfenalco Valle; Comfaunión Palmira con Comfandi Valle,
Comfamiliar Tulúa con Comfandi Valle.
Cuadro Nº 27
Cajas de Compensación Familiar
Población Cubierta 2006-2009
Diciembre
2006
Variables
Empresas Afiliadas
Total Afiliados**
Total Población Cubierta *
Total Aportes Año- (miles de pesos)
Total Subsidio Monetario Pagado (miles de pesos)
Cuota Promedio Mes Persona a cargo
Diciembre
2007
Diciembre
2008
Diciembre
2009
229.324
277.736
325.902 331.342
4.858.857 5.340.618 5.665.950 5.781.793
12.399.123 13.380.908 14.065.633 14.583.337
2.000.035.986 2.267.081.122 2.596.384.679 2.897.333.182
662.184.738 724.666.529 809.147.549 900.133.350
15.044
15.760
16.712
18.592
Fuente: Informes Estadísticos Mensuales enero a diciembre 2006 a 2009 – Superintendencia del
Subsidio Familiar. Elaboró: CGR (DES Social)
** Incluye trabajadores dependientes, facultativos, pensionados, voluntarios, por fidelidad con
exención.*Incluye personas a cargo y cónyuges
Gráfico Nº 20.
Fuente: Informes Estadísticos Mensuales enero a diciembre 2006-2009 - Superintendencia
del Subsidio Familiar. Elaboró: CGR (DES Social)
En relación con las empresas afiliadas se observa un incremento durante el
periodo 2006 a 2009, significando una variación promedio del 20,2%, lo que
corresponde al mayor número de afiliados y por ende, de cobertura. Así mismo,
durante este periodo se justifica el incremento en la escala de aportes y en
111
Contraloria General de la República
Variación
Prom
2006/2009
20,20
9,08
8,45
20,36
16,59
11,17
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
consecuencia un mayor subsidio monetario pagado. La grafica muestra una
ampliación de cobertura año tras año. El aumento entre 2006 y 2009 corresponde
a 102.018 empresas nuevas afiliadas, debido en gran parte a la exigencia legal y
formal de la aplicación de de la planilla PILA, sistema que favoreció el control y
cruce de información reportada por los aportantes y disminuyó la evasión y elusión
de aportes.
Gráfico Nº. 21.
/
Fuente: Informes Estadísticos Mensuales enero a diciembre 2006-2009 - Superintendencia
del Subsidio Familiar, elaboró CGR - DES Social
** incluye trabajadores dependientes, facultativos, pensionados, voluntarios, por fidelidad,
con exención.
Se observa que durante el periodo 2006-2009, los afiliados pasan de 4.858.857 a
5.781793, lo que corresponde a 922.936 nuevos trabajadores afiliados, esto
incluye a beneficiarios y no beneficiarios.
Gráfico Nº. 22.
Fuente: Informes Estadísticos Mensuales enero a diciembre 2006-2009, SSF, Elaboró: CGR (DES
Social)
*incluye personas a cargo y cónyuges
112
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
En el gráfico 22, es notable el aumento de la cobertura de la población debido al
crecimiento de la economía del país al inicio del último cuatrienio de gobierno.
Gráfico Nº. 23.
Fuente: Informes Estadísticos mensuales enero a diciembre 2006 a 2009 - Superintendencia del
Subsidio Familiar. Elaboró: CGR (DES Social).
La variación en el total de aportes por año aumenta de $2.000.035.986 en el año
2006 a $2.897.333.182 en el año 2009, arrojando una diferencia en ascenso de
$897.297.196.
Gráfico Nº. 24.
Fuente: Informes Estadísticos Mensuales enero a diciembre 2006-2009, Superintendencia del
Subsidio Familiar. Elaboro: CGR (DES Social)
113
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
El pago del subsidio monetario asciende de $662.184.738 en el 2006 a
$900.133.350 en el 2009, observándose una diferencia de $237.948.612
correspondiente a subsidios monetarios pagados.
Gráfico Nº. 25.
Fuente: Informes Estadísticos Mensuales enero a diciembre 2006-2009, Superintendencia del
Subsidio Familiar. Elaboro: CGR (DES Social)
La cuota promedio mensual por persona a cargo ascendió de $15.044 en el año
2006 a $18.592 en el año 2009, presentando una diferencia de $3.548.
Gráfico Nº. 26.
Fuente: Informes Estadísticos Mensuales enero a diciembre 2006-2009, Superintendencia del
Subsidio Familiar. Elaboró: CGR (DES Social)
Es notable el cambio observado durante el periodo 2006 -2009, cuando aumenta la
cobertura en las empresas afiliadas y consecuentemente el total de afiliados, el total
de población cubierta, el total de aportes y así mismo el total del subsidio monetario
entregado, debido al crecimiento de la economía del país al inicio del año 2006 que
114
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
trajo consigo generación de empresas, a pesar de que ese crecimiento económico no
correspondió con la baja en el desempleo97.
También, es relevante el aporte de la planilla integrada de liquidación de aportes,
PILA, por cuanto este sistema permite mayor organización, fidelidad en el pago de los
aportes y sobre todo un mejor control de evasión y elusión.
Las empresas muestran una variación promedio total de 20,2% durante el periodo
comprendido entre 2006 y 2009, cuando los cambios más significativos se producen
en Bogotá y la Costa Atlántica.
Gráfico Nº. 27.
Fuente: Informes estadísticos mensuales a diciembre de 2009, Cajas de Compensación Familiar y
Supersubsidio. Elaboró: CGR (DES Social)
97
http://www.elempleo.com/Clientes/news_cli.asp?not_id=2459, fecha de consulta: mayo 13 de
2010 pese a que durante 2005 y 2007 la tasa de desempleo había presentado una tendencia a la
baja, ésta no parece haber respondido en gran medida al mayor ritmo de crecimiento económico
experimentado durante este período: un incremento de 6,15 puntos porcentuales en el crecimiento
anual del PIB entre esos años se tradujo en una caída de 0,60 puntos porcentuales en la tasa de
desempleo (promedio móvil 12 meses).
Sin embargo, ante un proceso de desaceleración económica, el empleo muestra una reacción
importante a la baja: entre septiembre del 2007 y septiembre del 2008, el ritmo de crecimiento del
PIB presentó una caída de 3,8 puntos porcentuales, que se tradujo en un incremento de 0,85
puntos porcentuales en la tasa de desempleo.
De esta manera, entre los países de la región que experimentaron reducciones en su ritmo de
crecimiento económico durante el último año, Colombia presentó el mayor deterioro en términos de
ocupación laboral.
Si bien es importante resaltar que Colombia es el segundo país de la región que en el 2008
presentó una mayor desaceleración del PIB, debe tenerse en cuenta que la tasa de desempleo del
país se encuentra 5,24 puntos porcentuales por encima de la tasa promedio de desempleo de los
países de la región (8,99 por ciento).
115
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
La Región de Occidente muestra mayor nivel de compensación frente a las otras,
siguiéndole Bogotá, Centro Oriente y Costa Atlántica, el ámbito de operación de
las Cajas es de carácter regional exceptuando a la Caja de Compensación
Familiar -COMCAJA, que opera a nivel nacional.
Las empresas afiliadas por presentan una variación promedio total de 9.08 %
durante el periodo comprendido 2006 -2009, se observa que la mayor variación se
presenta en la Orinoquía que pasa de 82.858 trabajadores afiliados en el año
2006 a 118.859 en el 2009.
Gráfico Nº. 28.
Fuente: Informes estadísticos mensuales a diciembre 2009 - Cajas de Compensación Familiar –
Superintendencia de Subsidio, elaboró CGR -DES Social
Se observa concentración por regiones, debido a que su desarrollo o tamaño es
directamente proporcional a la evolución económica de la región que representa,
situación que hace la diferencia entre los sectores urbano, rural y su participación
en la estructura económica.
El número de beneficiarios ha disminuido sustancialmente durante el periodo
2006- 2009,( ver gráfico No. 29) notándose su mayor variación en el orden 2, que
corresponde al requisito de hasta 2 salarios mínimos mensuales, seguido del
orden 1, que corresponde “hasta 1 salario mínimo, situación que denota que en las
empresas la mayoría de sus empleados devengan entre 1 y 2 salarios MLV.
116
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Gráfico N°. 29.
Fuente: Informe mensual diciembre 2006 – 2009, Cajas de Compensación Familiar y
Superintendencia de Subsidio, elaboró CGR - DES Social
El gráfico anterior muestra que el año 2006 representa el periodo de mayor
cobertura y predominan los afiliados que devengan entre 1 y 2 salarios mmlv,
rango de salario que sigue marcando los periodos subsiguientes de 2007, 2008 y
2009.
Conclusiones
Es de gran importancia efectuar una revisión del sistema normativo que rige el
manejo, y distribución de recursos que administran las Cajas de Compensación
Familiar por cuanto la reglamentación vigente adolece de poca claridad en muchos
aspectos.
En materia contable, se presentan grandes confusiones en la identificación
financiera de los recursos propios y recursos de orden parafiscal, generando
dificultades en el proceso de control y seguimiento al manejo de las
contribuciones.
Las Cajas deben caracterizarse por ser un sistema de inclusión social donde su
principal función sea la efectividad de la prestación de sus servicios, orientada a
mejorar la calidad de vida de la sociedad, sobre todo de la población más
vulnerable y de menor acceso geográfico, como aquellas poblaciones rurales
apartadas por problemas de movilidad.
El debate que se suscita con respecto al manejo de las CCF, es si se eliminan,
siguen como están o se modifican algunos aspectos de su funcionamiento e
inclusive de su financiamiento. Para muchos el 4% constituye un aspecto negativo
sobre los costos de producción y en contra de la generación de empleo, pero
desde la óptica del empleado de menores ingresos, se convierte en un incentivo y
117
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
sobre todo en un ingreso laboral que compensa el bajo ingreso en la nómina. El
debate finalmente versa sobre la disyuntiva entre tasa de ganancia y tasa salarial.
No se puede olvidar que las Cajas de Compensación Familiar, se definen como
entes jurídicos de naturaleza especialísima, cuya función predeterminada es el
pago del subsidio familiar, entendida ésta como una prestación social de
obligatorio pago por parte de todos los empleadores del sector público o privado
que tuvieran uno o más trabajadores de carácter permanente”. Actividad que
cumplen en consonancia con aquellas adicionales que, a partir de los recaudos del
subsidio familiar que administran, tanto la Ley 100 de 1993 como la Ley 789 de
2002 le han asignado y que, en todo caso, están relacionadas con el régimen
subsidiado de salud y con otras prestaciones propias de la seguridad social.
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119
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Parafiscalidad de la Seguridad Social y control
fiscal
Las empresas promotoras de salud
La política pública constituye un esfuerzo del Estado y una estrategia de solución
a problemas socialmente relevantes para procurar la cohesión e inclusión sociales.
En la década de los noventa el Sistema de Salud Colombiano experimentó
transformaciones radicales pues pasó de ser un Sistema Nacional de Salud (SNS)
a un Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). La Ley 100 de
1993, cuyos principios se basan en que la salud es un derecho fundamental98,
creó regímenes y actores nuevos con funciones determinadas en pro de la
universalización del acceso a los servicios.
Hoy existe una amplia preocupación por la crisis que presenta el sector, cuyas
manifestaciones, desde hace algún tiempo, son: dificultades con la liquidez y el
flujo de los recursos lo cual ha conducido a un déficit consolidado de los
hospitales, una cartera muy importante de las EPS con las IPS y de estos con sus
proveedores; evasión y elusión en los aportes y en el proceso de compensación
por los errores de información; situaciones no comprobables sobre ingresos y
egresos que difieren de las condiciones verdaderas de afiliación; recobros al
Fosyga no correspondientes en cantidades y precios de medicamentos, entre
otras.
Todo lo anterior hace temer por el futuro del sistema pues la iliquidez amenaza la
permanencia de los prestadores tanto públicos como privados, de proveedores y
en general del cuerpo médico asistencial. Esa falta de liquidez ha superado la
capacidad de acción y reacción de los gremios, de las entidades adscritas, de los
responsables de la dirección y control y en general ha afectado a todos los actores
que participan en las acciones y procesos del sector salud.
Además, 15% de la población colombiana carece de cobertura y aún no se logra la
universalidad; los planes obligatorios de los dos regímenes (POS-Contributivo y
POS-Subsidiado) son diferentes aunque se han dado pasos dirigidos a igualarlos;
hay deficiencias notorias en calidad en la salud pública pero también en la privada
y, no todos los hospitales públicos se han modernizado. Adicionalmente, la
intermediación de las EPS es motivo de crítica y denuncias permanentes, que la
98
Artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948); Proclamación de los
derechos de los
niños en la Asamblea General de las Naciones Unidas (1959)
120
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
califican de costosa, ineficiente y de constituirse en barrera de acceso entre el
usuario y los médicos o los hospitales.99
La situación podría empeorar por las circunstancias económicas del país, y en
particular, por el desempleo y la evasión que restringen las cotizaciones
obligatorias al régimen contributivo (RC). El panorama laboral colombiano es
complicado tanto por la situación económica (interna y externa) como también por
fenómenos estructurales que han hecho que la inserción laboral de los individuos
con menor nivel educativo sea cada vez más difícil. A pesar de los síntomas de
mejoría en la industria y el comercio después de la crisis de 2009, el desempleo
sigue arrojando cifras preocupantes que afectan el número de cotizantes del
régimen contributivo y por ende, los recursos del sistema; con el agravante del
aumento de los afiliados al régimen subsidiado (RS).
El modelo del SGSSS se hizo sobre el supuesto de que el sector formal de la
economía sería el principal generador de empleo y, por lo tanto, de recursos a
través del régimen contributivo, lo cual permitiría cubrir a la mayor parte de la
población. Entre tanto, el régimen subsidiado dependería de los recursos de
solidaridad del contributivo. Pero esto no ha ocurrido; actualmente, este régimen
apenas logra cubrir un 40%100. El aumento del desempleo y la informalidad han
contribuido al estancamiento del régimen contributivo pues tienen efectos directos
sobre su funcionamiento en el ejercicio (o saldo) de la cuenta de compensación
del Fosyga, que constituye la base de su sostenibilidad.
Como consecuencia, hay mayor presión sobre el gasto público en salud y sobre
las finanzas públicas que deben asumir el financiamiento de los servicios
prestados a la población que no pertenece al contributivo. A pesar del esfuerzo
fiscal para ampliar la cobertura y la prestación de servicios del régimen subsidiado,
la proporción que el Gobierno destina de su presupuesto para la financiación de la
salud a través de los entes territoriales ha venido disminuyendo desde el año
2000. La Ley 715 de 2001 ordenó que los departamentos asumieran el pago de
los servicios no incluidos en el POS que reclaman los afiliados. Esto trajo consigo
una progresiva reducción de los recursos que financian la porción de servicios no
POS, mediante transferencias de la Nación a los departamentos, mientras que se
ha tratado de mantener la ampliación de la cobertura del régimen subsidiado. Esto
99
Ronderos, María Teresa. Lo mejor y lo más débil del sistema de salud colombiano. Entrevista a
expertos
internacionales. Revista Semana. Lunes 6 Julio 2009
100
http://www.asivamosensalud.org/index.php?option=com_content&view=article&id=199:porcentajede
-cobertura-de-afiliacion-al-regimen-contributivo&catid=59:Indicadores&Itemid=73. Consultado abril
2010.
121
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
ha creado una crisis en las finanzas de los entes territoriales que se refleja en el
déficit de 600.000 millones de pesos observado en 2009. Como es obvio esta
situación desencadena una interrupción en el flujo normal de los recursos que
afecta entre otros, los pagos de las EPS y las IPS públicas y privadas.
En el contexto descrito, uno de los objetivos de este aparte es lograr una
aproximación a las circunstancias de la política pública que involucra a los
recursos parafiscales de las EPS en el periodo 2006–2009; pero también, hacer
una revisión y compilación del control fiscal que, de acuerdo con la ley, la CGR ha
ejercido recientemente sobre algunas de estas empresas.
El Sistema de Salud Colombiano: generalidades
Antes de la aparición del SGSSS, existía en Colombia el SNS creado formalmente
en 1975 mediante el decreto 56 de enero del mismo año. La función del SNS fue
articular un conjunto de actores que funcionaban separadamente para procurar la
salud de la comunidad en los aspectos de promoción, prevención, recuperación y
rehabilitación101. El SNS comprendía los subsistemas privado (población con
capacidad de pago que podía acceder a una asistencia en salud de forma
particular), de seguridad social (trabajadores) y público (sector oficial encabezado
por el Ministerio de Salud y servicios seccionales de salud, con prestaciones a
través de los hospitales públicos)102 pero el SNS tenía problemas de cobertura y
acceso, que condujeron a reformarlo varias veces y a su desmonte en 1993 103.
Este fue precedido por la Ley 10 de 1990 que inició la reorganización de la salud
en el marco de la descentralización.
La Constitución Política de 1991 consagró el derecho a la salud al determinar que
el Estado debía garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes en
el marco de un Estado Social de Derecho (Artículos 1 y 2), enunció el derecho
irrenunciable a la seguridad social (Artículo 48), estableció que la Seguridad Social
podría ser prestada por entidades públicas o privadas y que no se podrían destinar
ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines
diferentes a ella. Además, formalizó las bases fundamentales para el nuevo
sistema de seguridad social descentralizado y con la participación de actores
privados, aseguradores, prestadores, donde el Estado se dedicaría a dirigir y
establecer políticas.104
101
Decreto 56 de 1975.
Jorge Vivas Reyna, El Sistema Nacional de Salud, Fedesarrollo, Bogotá, 1998, p. 17.
103
Yuri Gorbaneff, Torres, Sergio y col. Flujo de recursos en el Sistema de salud. Análisis Del
Proyecto De
Ley 052. Revista Gerencia y Políticas de salud, diciembre de 2005. p 101.
104
Contraloría General de la República, Inclusión y exclusión Social en Colombia, Informe social,
2008, p. 24.
102
122
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Al analizar los resultados a 2003, diez años después de haber entrado a funcionar
el SGSSS, se observó que los recursos públicos y privados del sector salud en
1994-2000 crecieron en 39,1%, pasando de 6,3% del PIB en 1994 a 8,2% en
2000105; sin embargo, estos recursos y la aplicación del mecanismo de mercado
no permitieron mejorar sustancialmente la salud ni la cobertura. Por eso en 2004
se presentaron catorce proyectos para la reforma del SGSSS.106 Posteriormente,
fue promulgada la Ley 1122 de 2007 que hizo algunas modificaciones al sistema
implantado en 1993 y cuyo objetivo fue realizar ajustes para mejorar la prestación
de los servicios. La reforma afectó aspectos de dirección, universalización,
financiación, equilibrio entre los actores del sistema, racionalización, mejoramiento
en la prestación de servicios de salud, fortalecimiento de los programas de salud
pública y de las funciones de inspección, vigilancia y control.
El Sistema está basado en el aseguramiento, la competencia de las
administradoras del seguro y de las prestadoras de servicios y la solidaridad
redistributiva para financiar a los ciudadanos más desposeídos. Son reglas del
servicio público de salud: la obligatoriedad, la protección integral, la libre
escogencia, la autonomía de instituciones, la descentralización administrativa, la
participación social, la concertación y la calidad.107
El Sistema comprende: i) Organismos de Dirección, Vigilancia y Control: Ministerio
de la Protección Social, la Superintendencia Nacional en Salud, la Comisión de
Regulación en Salud (CRES). ii) Organismos de Administración y Financiación:
Entidades Promotoras de Salud; Las Direcciones Seccionales, Distritales y
Locales de Salud; y el Fondo de solidaridad y garantía, Fosyga. iii) Instituciones
prestadoras de servicios de salud, públicas, mixtas o privadas. iv) Empleadores,
trabajadores dependientes y sus organizaciones y trabajadores independientes
que cotizan al sistema contributivo, los pensionados y los beneficiarios del SGSSS
en todas sus modalidades.
Marco legal y funciones
Como se ha mencionado, el marco legal que rige la actividad de las EPS está
determinado por la Leyes 100 de 1993, 1122 de 2007 y sus decretos
complementarios. De acuerdo con estos ordenamientos, las EPS tienen las
siguientes funciones:

Ser delegatarias del Fosyga para la captación de los aportes de los afiliados al
Sistema.
105
Documento Conpes 2002:3.
Gorbaneff, Yuri; Torres, op. cit., pag 101.
107
Ley 100 de 1993, Libro II, titulo 1 capitulo 1.
106
123
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos






Promover la afiliación de grupos de población no cubiertos.
Organizar la forma y mecanismos a través de los cuales los afiliados y sus
familias puedan acceder a los servicios de salud en todo el territorio nacional.
Definir procedimientos para garantizar el libre acceso de los afiliados y sus
familias a las IPS.
Establecer procedimientos para controlar la atención integral, eficiente,
oportuna y de calidad en los servicios prestados por las IPS.
Remitir al Fondo de Solidaridad y Compensación la información relativa a la
afiliación del trabajador y su familia, las novedades laborales, los recaudos por
cotizaciones y los desembolsos por el pago de la prestación de servicios.108
La Ley 1122 estableció la regulación de la integración vertical patrimonial.
Declaró que las EPS no pueden contratar, directamente o a través de terceros,
con sus propias IPS más del 30% del valor del gasto en salud. También
determinó que las EPS del RS deben contratar obligatoria y efectivamente un
mínimo porcentual del 60% del gasto en salud con las Empresas Sociales del
Estado (ESE) debidamente habilitadas en el municipio de residencia del
afiliado, siempre y cuando exista allí la correspondiente capacidad resolutiva.
Las Cotizaciones y el financiamiento
La Ley 100 organizó y configuró un nuevo sistema de salud en Colombia. Tomó
sus fundamentos del modelo del pluralismo estructurado que, respecto a la
financiación y los recursos, plantea explícitamente:
“En un sentido estricto, el financiamiento se refiere a la movilización de dinero
de fuentes primarias (hogares y empresas) y de fuentes secundarias (el
gobierno en todos los niveles y los organismos internacionales), y a su
acumulación en fondos reales o virtuales (por ejemplo, fondos para el
aseguramiento público, presupuestos públicos para la atención a la salud,
ahorros familiares), que pueden entonces ser asignados a través de diversos
arreglos institucionales para la producción de servicios. A su vez, la función de
prestación se refiere a la combinación de insumos dentro de un proceso de
producción, la cual ocurre en una estructura organizacional particular y conduce
a una serie de productos (i.e., servicios de salud) que generan un resultado (i.e.,
109
cambios en el estado de salud del usuario)”
En el sistema colombiano actual, los subsidios pasan de entregarse a la oferta
para trasladarse a la demanda. El Fosyga, creado para administrar los recursos de
la salud pública y de la seguridad social110, por encargo fiduciario maneja las
108
Ley 100 de 1993
Juan Luis Londoño y Julio Frenk, Pluralismo estructurado Hacia un modelo innovador para la
reforma de
los sistemas de salud de América Latina, BID, 1997. p 8.
110
Artículos 218 de la ley 100 y 1º. del Decreto 1283 de 1996.
109
124
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
cotizaciones obligatorias de los trabajadores dependientes e independientes y de
las empresas; igualmente, se encarga de gestionar los recursos para hacer
efectivo el principio de solidaridad con el régimen subsidiado y parte de la salud
pública.
Las cotizaciones que recaudan las EPS pertenecen al SGSSS. Para la
organización y garantía de la prestación de los servicios incluidos en el POS a
cada afiliado, el SGSSS reconoce a la EPS un valor per cápita o unidad de pago
por capitación, UPC. Esta unidad es una tarifa fija que se paga según su edad y
género e independientemente de si utiliza o no los servicios; se establece en
función del perfil epidemiológico de la población relevante, de los riegos cubiertos
y de los costos de prestación del servicio en condiciones medias de calidad,
tecnología y hotelería.
La Ley 1122 de 2007 aumentó la cotización al régimen contributivo y hoy es de
12,5% sobre el ingreso o salario base de cotización. Uno punto cinco (1,5) de la
cotización es trasladado a la subcuenta de Solidaridad del Fosyga para contribuir
al régimen subsidiado. Las cotizaciones de los regímenes especiales y de
excepción se incrementaron en cero punto cinco por ciento (0,5%), a cargo del
empleador, que es destinado a la subcuenta de solidaridad para completar el uno
punto cinco mencionado111. De acuerdo con la Ley 100, las EPS deben manejar
los recursos de la seguridad social originados en las cotizaciones de los afiliados
al sistema, en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad.
Las empresas recaudan las cotizaciones obligatorias de los afiliados por
delegación del Fosyga, del monto recaudado descuentan el valor de las UPC
fijadas para el POS y trasladan la diferencia al Fosyga. En caso de que la suma de
las UPC que deben recibir según las circunstancias de sus afiliados (sexo y grupo
etáreo) sea mayor que los ingresos por cotizaciones, el Fosyga deberá cancelar la
diferencia a las EPS que así lo reporten.
Parafiscalidad de los recursos del SGSSS
Para analizar la esencia de parafiscalidad que tienen los recursos del SGSSS es
preciso remitirse al artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111
de 1996), que señala textualmente:
“Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter
obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o
económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo,
111
El cero punto cinco por ciento (0,5%) adicional reemplaza en parte el incremento del punto en
pensiones aprobado en la Ley 797 de 2003, el cual sólo fue incrementado por el Gobierno Nacional
en cero punto cinco por ciento (0,5%).
125
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en
forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto
previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros
que resulten al cierre del ejercicio contable. Las contribuciones parafiscales
administradas por los órganos que formen parte del Presupuesto General
de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la
estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su
recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración “.
Claramente, los recursos del SGSSS encajan en esta descripción por lo que
deben considerarse y manejarse como recursos parafiscales.
Además del EOP, hay varias sentencias de la Corte Constitucional relacionadas
con la parafiscalidad de los recursos del SGSSS. A continuación se revisan
algunas de las más relevantes para este estudio.
La Corte observando los recursos que manejan las EPS y las Cajas de
Compensación Familiar respecto a las UPC, manifestó mediante Sentencia C-655
de agosto de 2003, que éstos conservan la naturaleza de parafiscales y en ningún
caso pasan a ser privados, por cuanto se encuentran en el ciclo de uso de los
recursos dispuestos para garantizar el servicio de la seguridad social en salud.
Además, aclaró que los recursos destinados al POS pertenecen al sistema y no
pueden calificarse como rentas propias de las EPS por cuanto no configuran el
simple pago por los servicios administrativos que ellas prestan, sino que
fundamentalmente representan el cálculo de los costos para la adecuada
prestación del servicio.
“…en nuestro ordenamiento jurídico la figura de la parafiscalidad constituye
un instrumento para la generación de ingresos públicos, caracterizado
como una forma de gravamen que se maneja por fuera del presupuesto aunque en ocasiones se registre en él- afecto a una destinación especial de
carácter económico, gremial o de previsión social, en beneficio del propio
grupo gravado, bajo la administración, según razones de conveniencia
legal, de un organismo autónomo, oficial privado. No es con todo, un
ingreso de la Nación y ello explica porqué no se incorpora al presupuesto
nacional, pero no por eso deja de ser producto de la soberanía fiscal, de
manera que sólo el Estado a través de los mecanismos constitucionalmente
diseñados con tal fin (la ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer
esta clase de contribuciones como ocurre también con los impuestos. Por
su origen, como se deduce de lo expresado, las contribuciones parafiscales
son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones fiscales, y su
diferencia reside entonces en el precondicionamiento de su destinación, en
los beneficiarios potenciales y en la determinación de los sujetos
gravados”. 112
112
Corte Constitucional, Sentencia C-30B del 7 de julio de 1994.
126
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Las Sentencias C-577 y SU-480 de 1997; T-569 de 1999; C-821 de 2001; C-1040
de 2003, entre otras han puntualizado, que en la medida en que los recursos
económicos que soportan el Sistema, particularmente los que provienen de las
cotizaciones al POS, conllevan una naturaleza particular determinada por su
finalidad social, no pueden ser objeto de destinación ni utilización diferente al
sistema integral de seguridad social en salud, definiéndolos
por sus
características y elementos constitutivos, como una típica contribución de carácter
parafiscal con destinación específica.
Reafirmando el concepto de parafiscalidad la Sentencia C-655 dice textualmente:
“Respecto de las UPC, es decir, respecto de los recursos que manejan y
administran las EPS, hay que decir que estos conservan la naturaleza de
parafiscales, y en ningún caso pasan a ser privados, por cuanto se encuentran
en el ciclo del uso de los recursos dispuestos para garantizar el servicio de la
Seguridad Social en Salud. En reciente pronunciamiento la Corte, interpretando
el contenido de las disposiciones que regulan el sistema de seguridad social en
salud, y siguiendo el precedente fijado en las sentencias SU-480 de 1997, C-139
de 1999 y C-363 de 2001, aclaró que los recursos destinados al plan obligatorio
de salud, pertenecen al sistema, y que no pueden calificarse como rentas
propias de las EPS por cuanto no configuran el simple pago por los servicios
administrativos que ellas prestan, sino que fundamentalmente representan el
cálculo de los costos para la adecuada prestación del servicio.”
Por otro lado y examinando la “embargabilidad” de estos recursos parafiscales la
Corte Constitucional en la sentencia C-183 de 1997 establece:
“En primer lugar, los recursos provenientes de contribuciones parafiscales
no son rentas que se hallen incorporadas en el Presupuesto General de la
Nación; en segundo lugar, por disposición legal los recursos provenientes
de contribuciones parafiscales tienen una destinación específica
determinada en la misma ley; y, en tercer lugar, las cotizaciones que
recauden las Entidades Promotoras de Salud pertenecen al Sistema
General de Seguridad Social en Salud (no a la entidad que los administra).
Entonces, se concluye, dichos recursos no son inembargables por no estar
incluidos en el Presupuesto Nacional pero, por tener destinación específica,
sólo pueden ser pasibles de medidas cautelares en procesos que se
adelanten para el cobro de obligaciones derivadas de fuentes jurídicas que
tengan por objeto el desarrollo de esa destinación específica, esto es, la
prestación de servicios de salud...”.
El fin último de un pronunciamiento tal, implica la protección de estos recursos
recaudados en caso de algún embargo o proceso en contra de una determinada
EPS; así que, puede garantizarse la continuidad de la prestación de los servicios a
los afiliados.
127
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Cobertura de las EPS, recursos parafiscales de las EPS vs. número de
beneficiarios
En cobertura, pese al panorama descrito antes, hay importantes logros: en 2007
alcanzó cerca del 76% de la población objetivo, lo cual sumado a los regímenes
especiales alcanza entre el 80% y el 85% de la población113. De todas formas es
importante recordar que la cobertura (usuarios afiliados a los dos regímenes), no
garantiza el acceso real y oportuno a la atención en salud. El gráfico presenta la
evolución de la afiliación al SGSSS observándose un gran aumento de cupos en el
régimen subsidiado vs. la población cotizante del régimen contributivo (casi un
60% en el primero frente a un 40% en el contributivo).
Gráfico Nº. 30.
Evolución de la distribución porcentual de afiliación al
SGSSS, Colombia, 2001-2008
100%
Porcentaje
80%
60%
40%
20%
0%
4
5
6
R.Cont ribut ivo
13.335.932
13 .165.4 63
13 .8 05.201
14.857.250
15.533.582
16 .0 29.505
17.165.88 3
17.476.025
R.Subsidiado
11.069.182
1
11.444 .0 03
2
11.867.94 7
3
15.553.474
18.581.410
20.107.223
21.598.932
7
23.60 1.000
8
Fuente: Ministerio de la Protección Social. Elaboró DES Social.
Esta situación genera desbalance financiero porque la población subsidiada es
más que la cotizante y, aunque el fenómeno apuntaría a lograr cobertura
universal, puede llegar un momento en el que no sea viable la financiación
solidaria. En efecto, la tendencia de la afiliación al RC ha sido diferente de aquella
del RS: el mayor crecimiento se presentó en los años 2004 y 2006 con un
incremento aproximado del 3 y 2,9%, con respecto a los años anteriores
respectivos. En 2007, se presentó un crecimiento negativo de -0,4%. Uno de los
principales factores que han afectado la afiliación al RC es que las personas que
han perdido su empleo no tienen la capacidad de realizar los aportes a la
seguridad social, con el agravante de que tampoco pueden acceder al régimen
subsidiado, pues según la encuesta del Sisben, tienen haberes que les impiden
ser beneficiarios de los subsidios. Además, el número de trabajadores
independientes es creciente, lo cual afecta también el recaudo del contributivo
porque, en general, ellos cotizan sobre ingresos menores a los verdaderos.
113
Barón Leguizamón, Gilberto. Colombia: Cuenta de Seguridad Social. Centrágolo, Oscar (Editor),
La Seguridad Social en América Latina y el Caribe Una propuesta metodológica para su medición y
aplicación a los casos de argentina, Chile y Colombia, Cepal y Naciones Unidas, 2009.
128
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Gráfico Nº. 31.
VICHADA
Afiliados al SGSSS por depto y regimen
VAUPES
VALLE
TOLIMA
SUCRE
SANTANDER
SAN ANDRES
RISARALDA
TOTAL AFILIADOS
QUINDIO
PUTUMAYO
NORTE DE SANTANDER
NARINO
META
MAGDALENA
LA GUAJIRA
HUILA
GUAVIARE
SUBSIDIADO
GUAINIA
CUNDINAMARCA
CORDOBA
CHOCO
CESAR
CAUCA
CASANARE
CAQUETA
CALDAS
BOYACA
CONTRIBUTIVO
BOLIVAR
BOGOTA D.C.
ATLANTICO
ARAUCA
ANTIOQUIA
0
1000000
2000000
3000000
4000000
5000000
6000000
7000000
AMAZONAS
Fuente: Ministerio de la Protección Social, base de datos de los afiliados al SGGSSS, con corte 30
de abril de 2010. Elaboró CGR. DES- Social.
129
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Gráfico Nº. 32.
Afiliados por grupo etareo y regimen
20000000
18000000
16000000
14000000
12000000
0 A 4 AÑOS
5 A 14 AÑOS
15 A 44 AÑOS
45 A 64 AÑOS
MAS DE 65 AÑOS
10000000
8000000
6000000
4000000
2000000
0
CONTRIBUTIVO
SUBSIDIADO
TOTAL AFILIADOS
Fuente: Ministerio de la Protección Social, base de datos de los afiliados al SGGSSS, con corte 30
de abril de 2010. Elaboró CGR. DES Social.
Gráfico Nº. 33.
Afiliados por genero y regimen
25000000
20000000
15000000
FEMENINO
MASCULINO
10000000
5000000
0
CONTRIBUTIVO
SUBSIDIADO
TOTAL AFILIADOS
Fuente: Ministerio de la Protección Social, base de datos de los afiliados al SGGSSS, con corte 30
de abril de 2010. Elaboró CGR. DES Social.
130
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Gráfico Nº. 34.
Afiliados por regimen, genero y gruo etareo
TOTAL AFILIADOS
MASCULINO MAS DE 65 AÑOS
MASCULINO DE 45 A 64 AÑOS
MASCULINO DE 15 A 44 AÑOS
MASCULINO DE 5 A 14 AÑOS
MASCULINO DE O A 4 AÑOS
FEMENINO MAS DE 65 AÑOS
SUBSIDIADO
FEMENINO DE 45 A 64 AÑOS
FEMENINO DE 15 A 44 AÑOS
FEMENINO DE 5 A 14 AÑOS
FEMENINO DE O A 4 AÑOS
CONTRIBUTIVO
0
1E+06
2E+06
3E+06
4E+06
5E+06
6E+06
7E+06
8E+06
9E+06
1E+07
Fuente: Ministerio de la Protección Social, base de datos de los afiliados al SGGSSS, con corte 30
de abril de 2010. Elaboró CGR. DES Social.
Gráfico Nº. 35.
Afiliados R. Contributivo por tipo
10000000
9000000
8000000
7000000
6000000
5000000
Serie1
4000000
3000000
2000000
1000000
0
TIPO C
TIPO B
TIPO A
Fuente: Ministerio de la Protección Social, base de datos de los afiliados al SGGSSS, con corte 30
de abril de 2010. Elaboró CGR.DES Social.
131
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Gráfico Nº. 36.
Afiliados Regimen subsidiado por tipo
20000000
18000000
16000000
14000000
12000000
10000000
Serie1
8000000
6000000
4000000
2000000
0
TIPO F
TIPO O
Fuente: Ministerio de la Protección Social, base de datos de los afiliados al SGGSSS, con corte 30
de abril de 2010. Elaboró CGR. CDSS. DES Social.
En estos gráficos se observa que el grupo de mayor cobertura en el sistema de
salud son las mujeres de 15 a 44 años, seguidos por los hombres de ese mismo
grupo etáreo. Los afiliados al régimen subsidiado son más que los del contributivo
y, los cotizantes del contributivo apenas superan los ocho millones, lo cual sugiere
que la financiación del sistema está lejos de ser viable pues el grupo de población
que depende de los cotizantes es más del doble. Además, muestran que en los
departamentos con mayor desarrollo hay mayor cobertura, especialmente del
régimen contributivo.
Política pública del financiamiento, Régimen Contributivo
a) Subcuenta de compensación
Los recursos que financian la compensación en el régimen contributivo provienen
de la diferencia entre los ingresos por cotización de sus afiliados y el valor de las
UPC, que le son reconocidos por el Sistema a cada EPS. Las entidades cuyos
ingresos por cotización sean mayores que las UPC reconocidas trasladarán estos
recursos a la subcuenta de compensación, para financiar a las entidades en las
que aquéllos sean menores que las últimas.
132
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Gráfico Nº. 37.
Crecimiento de los recursos de gastos en la subcuenta de
compensación del Fosyga
$10 ,00 0,000
$9 ,00 0,000
$8 ,00 0,000
$7,00 0,000
$6 ,00 0,000
$5,00 0,000
$4 ,00 0,000
$3 ,00 0,000
$2 ,00 0,000
$1,00 0,000
$0
Proceso de
compensació n
Incapacidades
Licencias
M adres co munit arias
Ot ros event os y fallos
d e tutela
Remuneració n
f iduciaria
Rendimient os
f inanciero s
20 07
$6 ,555,285
$166 ,126
$12 0,668
$3 5,360
$300 ,0 00
$12,736
$4 ,783
20 08
$8 ,04 1,877
$198 ,8 66
$304 ,587
$56,930
$78 9,296
$19,995
$5,418
20 09
$8 ,916,816
$197,795
$205,775
$50,038
$1,2 10,678
$25,751
$5,66 5
200 7
200 8
200 9
Fuente: Ministerio de Protección Social. Acuerdo Presupuesto de Fosyga 2009. Elaborado por la
DES Social.
Gráfico Nº. 38.
Crecimiento porcentual de los recursos en Subcuenta de
Compensación
Fuente: Ministerio de Protección Social. Acuerdo Presupuesto de Fosyga 2009. Elaboró CGR.
CDSS. DES Social.
La Superintendencia Nacional de Salud debe realizar el control de las sumas
declaradas y tiene la facultad de imponer las multas que defina el respectivo
reglamento.
b) Subcuenta de solidaridad
Para cofinanciar con los entes territoriales los subsidios a los usuarios afiliados
según las normas del régimen subsidiado, el Fosyga cuenta con los siguientes
recursos:
 Un punto de la cotización de solidaridad del régimen contributivo.
133
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos






El monto que las Cajas de Compensación Familiar destinen a los subsidios de
salud.
Un aporte del presupuesto nacional.
Los rendimientos financieros generados por la inversión de los anteriores
recursos.
Los rendimientos financieros de la inversión de los ingresos derivados de la
enajenación de las acciones y participaciones de la nación en las empresas
públicas o mixtas que se destinen a este fin por el CONPES.
Los recursos provenientes del impuesto de remesas de utilidades de empresas
petroleras correspondientes a la producción de la zona Cusiana y Cupiagua.
Los recursos del IVA social destinados a los planes de ampliación de la
cobertura de seguridad social a las madres comunitarias del ICBF de que trata
la Ley 6ª de 1992.
Los recursos de solidaridad se deben transferir a la cuenta especial en los fondos
seccionales, distritales y locales para el manejo de los subsidios en salud.
Anualmente, en el Presupuesto General de la Nación, se debe incluir la partida
correspondiente a los aportes que debe hacer el gobierno nacional al Fosyga.
Para definir el monto de las apropiaciones se toma como base lo reportado por el
Fosyga en la vigencia inmediatamente anterior al de preparación y aprobación de
la Ley de presupuesto y ajustados con base en la variación del índice de precios al
consumidor, certificado por el Dane.
c) Subcuenta de promoción de la salud
Para la financiación de las actividades de educación, información y fomento de la
salud y de prevención secundaria y terciaria de la enfermedad se definirá el
porcentaje del total de los recaudos por cotización que se destinará a este fin, el
cual no podrá ser superior a un punto de la cotización del régimen contributivo.
Estos recursos se podrán destinar al pago de las actividades que realicen las EPS
y que se consideren de mayor impacto en la prevención de enfermedades.
d) Subcuenta de enfermedades catastróficas y accidentes de tránsito
El cubrimiento de las enfermedades catastróficas se financia con:
 Los recursos del Fonsat.
 Una contribución equivalente al 50% del valor de la prima anual establecida
para el seguro obligatorio de accidente de tránsito, que se cobra en adición a
ella.
 Impuesto social a las armas y municiones. A partir del 1º de enero de 1996 se
crea el impuesto social a las armas de fuego que será pagado por quienes las
porten en el territorio nacional y que será cobrado con la expedición o
134
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos

renovación del respectivo permiso y por el término de éste. El impuesto tendrá
un monto equivalente al 10% de un salario mínimo mensual.
Impuesto social a las municiones y explosivos que se cobrara como un
impuesto ad valorem con una tasa del 5 %.
Política pública del financiamiento, Régimen subsidiado
De acuerdo con la Ley 1122 de 2007 el régimen subsidiado se financia con los
siguientes recursos:
a) De las entidades territoriales
- Los recursos del Sistema General de Participaciones en salud (SGP-S) que se
destinarán previo concepto del CONPES, y en una forma progresiva al régimen
subsidiado en salud: en el año 2007 el 56%, en el año 2008 el 61% y a partir del
año 2009 el 65%, porcentaje que no podrá ser superado. El porcentaje restante se
destinará, de acuerdo a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para
financiar la atención de la población pobre no asegurada, las actividades no
cubiertas por subsidio a la demanda y a las acciones en salud pública.
- Los recursos obtenidos como producto del monopolio de juegos de suerte y azar
y los recursos transferidos por Etesa (ahora en liquidación) a las entidades
territoriales, que no estén asignados por ley a pensiones, funcionamiento e
investigación. Estos recursos se contabilizarán como esfuerzo propio territorial.
- Sin perjuicio de lo previsto en el primer inciso del artículo 60 de la Ley 715 de
2001, a partir del año 2009, del monto total de las rentas cedidas destinadas a
salud de los departamentos y el Distrito Capital, se destinarán por lo menos el
25% a la financiación del régimen subsidiado o el porcentaje que a la entrada en
vigencia de la Ley estén asignando, si éste es mayor. Estos recursos se
contabilizarán como esfuerzo propio territorial. Para los años 2007 y 2008 se
mantendría en pesos constantes el monto de los recursos de rentas cedidas
asignados al régimen subsidiado en la vigencia 2006.
- Otros recursos propios de las entidades territoriales que hoy destinan o que
puedan destinar en el futuro a la financiación del régimen subsidiado.
- Los recursos propios y los demás que asignen las entidades territoriales al
régimen subsidiado, diferentes a los que deben destinar por Ley, deberán estar
garantizados de manera permanente.
b) Del Fosyga
135
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
- Uno punto cinco de la cotización del régimen contributivo y de los regímenes
especiales y de excepción.
- El gobierno nacional aportará un monto por lo menos igual en pesos constantes
más un punto anual adicional a lo aprobado en el presupuesto de la vigencia del
año 2007 cuyo monto fue $286.953.000.000. En todo caso el gobierno nacional
garantizará los recursos necesarios para cumplir con el proceso de
universalización de la población de SISBEN I, II y III en los términos establecidos
en la presente ley.
- El monto de las cajas de compensación familiar de que trata el Artículo 217 de la
Ley 100 de 1993.
c) Otros
- Los recursos que para tal efecto sean aportados por gremios, asociaciones y
otras organizaciones.
- Los rendimientos financieros que produzcan las diferentes fuentes que financian
el régimen subsidiado.
- El 15% de los recursos adicionales que a partir de 2007 reciban los municipios,
distritos y departamentos como participación y transferencias por concepto de
impuesto de rentas sobre la producción de las empresas de la industria petrolera
causada en la zona de Cupiagua y Cusiana.
- Los recursos que aporten los afiliados que tienen derecho a subsidio parcial y
que quieran optar al subsidio pleno o al POS del régimen contributivo.
- Los recursos del régimen subsidiado de salud transferidos por el Sistema
General de Participaciones y el Fosyga se distribuirán dentro de los municipios y
distritos con criterio de equidad territorial. En todo caso, se garantizará la
continuidad del aseguramiento de quienes lo han adquirido, siempre y cuando
cumplan los requisitos para estar en el régimen subsidiado.
Política pública del financiamiento, población vinculada
El artículo 20 de la Ley 1122 estableció que las entidades territoriales deben
contratar con empresas sociales del Estado debidamente habilitadas, la atención
de la población pobre no asegurada y lo no cubierto por subsidios a la demanda.
Cuando la oferta de servicios no exista o sea insuficiente en el municipio o en su
área de influencia, la entidad territorial, previa autorización del Ministerio de la
Protección Social o por quien delegue, podrá contratar con otras instituciones
prestadoras de servicios de salud debidamente habilitadas.
Flujo de recursos del SGSSS
Si hay algo que caracteriza el SGSSS son los múltiples eslabones que componen
su cadena y los trámites que tienen que realizar los integrantes para acceder a los
136
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
recursos. Los recursos, sin embargo, existen. El ideal sería lograr en un esquema
que permita una aplicación adecuada de los mismos en los tiempos oportunos.
El siguiente cuadro presenta los recursos del SGSSS y permite deducir que
recursos si hay, el problema es el flujo de los mismos a través de todos los entes y
participantes.
Cuadro Nº. 28.
Recursos del sistema de seguridad social en salud 2009
Régimen Contributivo
Cotización
Recobros
$11.5 billones
$10.3 billones
$1.2 billones
Régimen Subsidiado
Transferencias
Fosyga
Esfuerzo Propio
Recobros
$6.8 billones
$3.2 billones
$2.9 billones
$629 mm
$41 mm
Recursos de Oferta
Transferencias
Rentas cedidas
Ecat-SOAT
$1.4 billones
$879 mm
$372 mm
$112 mm
Otros Usos
TOTAL
Fuente: Tomado de ANDI, Emergencia social en Salud, febrero 2010
$4,13 billones
$27.59 billones
La Ley 1122 avanzó en la organización del sistema pero fue insuficiente. El flujo
de recursos es deficiente, burocrático e ineficiente. La mayoría de las dificultades
que existen en el Sistema se derivan de una demora en el flujo de los recursos, los
cuales no llegan oportunamente a las entidades y personas que prestan los
servicios.
Los entes territoriales tienen dificultades económicas que impactan a las EPS-S y
a las IPS públicas y privadas, poniendo en riesgo el acceso al servicio. Según
Gestar Salud114, en marzo de 2009 las cuentas por cobrar de sus EPS-S
asociadas a los entes territoriales por eventos No-POS ascendía a $3.726 millones
y en septiembre subieron a $37.226 millones (aumento de 899% en 6 meses).
Los procedimientos y mecanismos legales para distribución y giro son
insuficientes, lo que conlleva ineficiencias y desvío de recursos que perjudican a
los actores del sistema, encarece su financiación y acentúa la grave iliquidez
denunciada por EPS e IPS. Como consecuencia, en los últimos meses se agravó
114
http://www.gestarsalud.com/cms/index.php?section=1
137
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
de manera profunda su situación financiera, lo cual se corrobora con un estudio de
la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas (ACHC) a junio de 2009, según
el cual las cuentas por cobrar de sus 115 IPS afiliadas a entes territoriales
asciende a $529.000 millones, de los cuales el 59% tiene atraso mayor a 90 días;
esto demuestra el crecimiento ostensible de la cartera hospitalaria en todo el país.
Las IPS advierten que la cartera con EPS del régimen contributivo crece
significativamente por prestación de servicios incluidos y no incluidos en el POS,
reflejando un cambio súbito en la tendencia a la disminución que traía dicha
cartera en los últimos años; según el estudio de ACHC, las cuentas por cobrar
alcanzan $3,57 billones, de los cuales 51.2% es cartera con más de 90 días de
antigüedad; el deterioro de la cartera es evidente a junio de 2009, cuando en el
contributivo el porcentaje de cartera con más de 90 días de vencida aumentó 15
puntos porcentuales y la del subsidiado en 8.
En la composición del financiamiento, el gasto público, que incluye seguridad
social, representa más del 80% del gasto total en salud; mientras que la
proporción de desembolsos directos es muy baja.115 Los subsidios han tenido un
importante efecto redistributivo. Algunos recursos disponibles para financiación del
sistema no se incorporaron al flujo de recursos, por falta o insuficiencia de trámites
y mecanismos para su reconocimiento, lo que agrava la iliquidez de EPS e IPS. Se
reconoce que frente al aumento de gastos, los ingresos del sistema son
insuficientes para atender la demanda de servicios incluidos y no incluidos en los
planes de beneficios, además de que el sistema debe sostener los niveles de
aseguramiento logrados y cumplir con la universalización de cobertura y el diseño
de un plan de beneficios común a ambos regímenes que comprenda las
prioridades básicas en salud, como ordenó la Corte Constitucional. Y de
mantenerse la tendencia al aumento de eventos No-POS, en el contributivo en el
primer semestre de 2010 los excedentes a los que recurrió Fosyga para atender
esa demanda, se agotarán.
a) Problemas en el flujo de recursos POS y NO POS.
A pesar de que los hospitales han recibido apoyo para su gestión y sostenibilidad,
algunos de ellos no han logrado superar problemas antiguos como la capacidad
desbordada de atención, congestión de urgencias, demora de las citas de las EPS
y problemas de liquidez por el flujo intrincado de recursos del sistema. Por lo tanto,
la demora en los pagos del sistema a las EPS se traslada a los hospitales; pero a
su vez, los departamentos y los municipios tampoco pagan a estos por los
115
Glassman, Amanda L. et al, editores. From few to many: ten years of health insurance
expansion in
Colombia. Banco Interamericano de Desarrollo - BID y Brookings Institution. NY 2009.
138
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
pacientes pobres que obligatoriamente deben atender y, además, el Fosyga
también adeuda a los hospitales casi $250.000 millones por servicios que debían
cubrirse con recursos de la cuenta de eventos catastróficos y accidentes de
tránsito (ECAT).
Partiendo de la base que una persona en el régimen contributivo le cuesta al
sistema alrededor de $500.000 anuales, con $22 billones puede otorgarse
atención a la totalidad de la población, lo que en teoría diría que es viable la
financiación del sistema, pero tiene tantos escalones y trámites que el flujo no
llega oportunamente a ninguno de los actores del sistema.
Para la financiación de los eventos NO POS del Régimen se expidió la Resolución
005334 del 26 de diciembre de 2008, la cual en su Artículo cuarto establece:
“Financiación de la atención de eventos no incluidos en el Plan
Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado – No POS-S. La
atención de los eventos NO POS-S, se financiará por las
entidades territoriales con cargo a los recursos del Sistema
General de Participaciones – Sector Salud – Prestación de
servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con
subsidios a la demanda, y los demás recursos previstos en las
normas legales vigentes, garantizando el goce efectivo del
derecho a la salud de esta población. Los pagos
correspondientes se realizarán de conformidad con los
procedimientos presupuestales correspondientes.”
a) Flujo de recursos del Régimen Subsidiado
Según lo establecido en los numerales c) y d) del artículo 13 de la Ley 1122 de
2007, las EPS pagarán los servicios a los Prestadores de Servicios de Salud
habilitados, EPS de ambos regímenes, por anticipado, pero por otro lado, los
pagos efectuados por la entidad territorial a las EPS del Régimen Subsidiado, se
harán bimestre anticipado, dentro de los primeros 10 días de cada bimestre.
El artículo 45 del Acuerdo 244 de 2003 del CNSSS, que establece que para
administrar los recursos del Régimen Subsidiado y proveer el aseguramiento de la
población afiliada a este régimen, la entidad territorial suscribirá un solo contrato
con cada administradora del Régimen Subsidiado, por el número de afiliados
carnetizados que incluye la población trasladada, la nueva por ampliación de
cobertura y la población de continuidad. Los artículos 17 y 18 del Acuerdo 244 de
2003, consagran que para el reconocimiento de la UPC-s será requisito
indispensable la carnetización.
139
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Los problemas globales de la financiación del régimen subsidiado que inciden,
condicionan y enmarcan los problemas de manejo presupuestal propiamente
dicho, pueden describirse así:
 La suficiencia de los recursos
 La evasión estatal, la desviación de recursos y los pasivos ocultos
 La complejidad del manejo y la multiplicidad de rutas116
 Corrupción
 Falta de control del Estado
 Evasión de aportes y desempleo
 Tutelas y fallos de la Corte Constitucional
b) Flujo de recursos del Régimen Contributivo
La arquitectura del flujo de recursos en el sistema, es muy compleja, impone
pasos y retenes innecesarios a los mismos, trámites que no agregan valor y que
facilitan prácticas especulativas con los dineros de la salud, haciendo el sistema
sensible e indefenso ante la corrupción.117
Los afiliados y empleadores pagan 10,3 puntos de la cotización obligatoria de
12,5% de los ingresos a las EPS (artículo 8). Los afiliados pagan de manera
adicional las cuotas moderadoras y copagos (artículo 21). La tercera fuente es
0,25 puntos de la cotización de 12,5% que va directamente a la cuenta de las
incapacidades por las enfermedades generales en las EPS (artículo 8). Una vez
cobradas las cotizaciones obligatorias, las EPS realizan la compensación, quiere
decir se quedan con una UPC por cada afiliado y devuelven el exceso a la
subcuenta de compensación interna del régimen contributivo de Fosyga (artículo
21). Cuando los aportes que reciben las EPS, no alcanzan a representar una UPC
por afiliado, las EPS reciben la diferencia de la misma subcuenta de
compensación interna del régimen contributivo del Fosyga.
Dentro del régimen contributivo funciona el principio de solidaridad. Los afiliados a
este régimen contributivo pagan poco o mucho, siempre según sus ingresos, y a
pesar de las diferencias de aportes, reciben el mismo POS contributivo. Quiere
decir, los afiliados con mayores ingresos ayudan a aquellos con menores ingresos
y todos en forma solidaria pagan los servicios de la salud para los afiliados al
régimen contributivo.118
116
Jaramillo, Iván. ¿Hay recursos para los más pobres? Revista Vía Salud. Cuarto Trimestre de
1998
117
Benítez, E; y otros, Ponencia para el segundo debate al proyecto de ley 052 de 2004, Senado
de la República, mayo de 2005. Bogotá.
118
Gorbaneff, Op cit., p 101
140
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Cuadro Nº. 29.
Recursos del régimen contributivo
Origen de los recursos
Destino de los recursos
Afiliados y empleadores pagan 0,25 puntos
de 12,5% de cotización para las incapacidades
Por enfermedad general (art. 8)
EPS
Afiliados y empleadores pagan 10,3 puntos
De 12,5% de cotización (art. 8)
EPS, para fines de la compensación con
Fosyga (subcuenta compensación interna)
EPS
Afiliados pagan copagos y cuotas moderadoras
(art .8)
Fosyga (subcuenta Ecat)
Fonsal paga los recursos según decreto
1032/1991 (art. 14)
Fosyga (subcuenta Ecat)
Los compradores de Soat pagan el equivalente
a 50% de la prima de Soat (Art. 14)
Fuente: Proyecto de ley 052, 2005.
El proceso de la compensación crea incentivos a las EPS superavitarias para
demorar las transacciones y saldar sus cuentas con el Fosyga tratando de obtener
la utilidad financiera de las diferencias entre cotizaciones y montos de las UPC
totales. Los rendimientos financieros, generados por las cotizaciones, son
propiedad de Fosyga mas no de las EPS que recaudan las cotizaciones.
Las EPS pagan 2% de la UPC a la subcuenta de eventos catastróficos y
enfermedades de alto costo Ecat de Fosyga (artículo 14). Es el reaseguro que
normalmente asume la forma del exceso de pérdida. Si bien este término es algo
confuso, significa algo simple. Cualquier aseguradora está preparada en
compensar a sus clientes en el caso del siniestro. Para la aseguradora es la
pérdida normal y planeada. Cuando la pérdida supera lo previsto y lo
presupuestado, se vuelve “excesiva”. De aquí viene el término del “exceso de
pérdida” Las aseguradoras se reaseguran con las reaseguradoras contra el
“exceso de pérdida”.
El gráfico presenta las EPS-C con mayor número de afiliados reportados en
compensación a 31de diciembre de 2008.
141
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Gráfico Nº. 39.
Compensación de algunas EPS-C a 31 de diciembre de 2008
Fuente: Informe de auditoría realizada por CGR a Famisanar vigencia 2008, PGA 2009. Elaboró
CGR. CDSS. DES Social.
El Estado establece y paga a las EPS la prima de seguro por la atención de los
usuarios y es el reasegurador para las EPS. De esta manera las funciones del
aseguramiento que cumplen las EPS siguen siendo reducidas. La mecánica de
este reaseguro consiste en que las EPS, para protegerse contra el riesgo de pagar
las sumas inesperadas por las enfermedades de alto costo, compran el reaseguro,
que por lo general asume la forma del reaseguro del exceso de pérdida. Al
comprarlo, las EPS responden ante los usuarios por cierto valor de la pérdida
previsible que se llama la retención neta. Significa que esta parte de la pérdida
total es la responsabilidad exclusiva de la EPS. A su vez la EPS retiene, o absorbe
esta pérdida por cuenta propia. El valor de la retención neta se pacta con la
reaseguradora. Lo que supera la retención neta, también lo paga ella. El riesgo
moral es originado por la aseguradora primaria que se siente protegida y comienza
a aceptar los riesgos que sin el reaseguro no lo hubiera hecho.
Finalmente los recursos llegan a las IPS contratadas por las EPS para la
prestación de servicios. Llama la atención la restricción de la integración vertical
patrimonial EPS-IPS. Las EPS no podrían contratar con la red propia más del 30%
del total de los servicios (artículo 27). El objetivo de esta restricción es el de
garantizar la igualdad de condiciones para las IPS en sus negociaciones con las
EPS y promover la competencia.
Para el periodo 2005 – 2008 se observan los siguientes resultados en los
cotizantes y beneficiarios reportados para la compensación en los departamentos:
142
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Gráfico Nº. 40.
Cotizantes y beneficiarios reportados para la compensación
Fuente: Portal Fosyga. Elaboró CGR. DES Social
Los afiliados fueron compensados por el Fosyga para 26 EPS-C. A diciembre de
2008 se puede observar:

6 de las 26 EPS-C superan individualmente más del millón de personas, esto
es, compensan 14.086.610 afiliados de los 20.708.527 que equivalen al
68,02%.

5 de las 26 EPS-C compensan un número de afiliados que oscila entre 500.000
y 1.000.000. En su conjunto a diciembre de 2008 reportaron un total de
4.053.401 compensados (el 15,57%).

Las restantes 15 de las 26 EPS-C compensan individualmente un número de
afiliados inferiores a 500.000. En total, ellas a 31/12/08 reportaron 2.568.516
compensados (el 12,4%del total).119
Según la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral (Acemi), las
siguiente es la estadística consolidada de los afiliados a las EPS-C con corte
diciembre 31 de 2008, datos que no concuerdan con los informes de las auditorías
realizadas por CGR a algunas EPS-C.
119
Informe de auditoría realizada por CGR a Famisanar vigencia 2008 bajo el PGA.
143
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Cuadro Nº. 30.
Afiliados a EPS-C según EPS a diciembre 31 de 2008
Colmédica EPS
Salud Total EPS
Cafesalud EPS
EPS Sanitas
421,983
1,555,180
744,863
847,67
Compensar EPS
693,164
Comfenalco Antioquia EPS
363,719
Sura
Comfenalco Valle EPS
SaludCoop EPS
1,191,060
323,405
3,501,101
Humana Vivir EPS
416,553
Colpatria Salud EPS
71,394
Coomeva EPS
2,547,209
Famisanar EPS
1,456,565
Servicio Occidental de Salud EPS
Cruz Blanca EPS
Fuente: Tomado de portal de ACEMI, marzo 13 de 2010.
719,166
606,082
Los recursos del Fosyga, con la información actualizada a Febrero de 2010 se
resumen en los siguientes gráficos.
Gráfico Nº. 41.
Recursos del Fosyga a febrero de 2010
Fuente: Portal Fosyga. Elaboró CGR. DES Social
144
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Plan General de Auditoria 2009, realizado a las EPS
La CGR, aplicando el Plan General de Auditoria (PGA), durante el año 2009
realizó un proceso de auditoría a varias EPS y EPS-S sobre la vigencia 2008, a
continuación se encontrarán los principales hallazgos de estas auditorías divididos
en EPS del régimen contributivo y EPS del régimen subsidiado.
Empresas promotoras de Salud Subsidiadas, EPS-S
Se realizó auditoria de las siguientes EPS del régimen subsidiado: Asmet,
Mutualser, Pijaos, AIC Cauca, Dusakawi EPSI, Selvasalud, Ambuq, Ageime
Coosalud.
Se realizaron auditorías gubernamentales con enfoque integral modalidad
especial, donde se evaluaron los principios de economía, eficiencia, eficacia y
equidad con que se administró los recursos públicos puestos a la disposición de
las EPSS y los resultados de las gestiones en los procesos examinados durante la
vigencia 2008. Se examinaron los procesos de contratación con los entes
territoriales, el flujo de pagos tanto de los municipios como a la red prestadora, la
gestión de la Empresa en el cumplimiento de sus indicadores y el manejo de las
bases de datos.
Se examinaron los procesos Financiero, de Gestión y Contratación relacionados
con las diferentes destinaciones de los recursos del Régimen Subsidiado en la
vigencia 2008. En el Proceso Financiero se verificó el registro y manejo contable y
presupuestal, de la proporción de los recursos destinados a salud realizando las
comparaciones entre saldos bancarios, contables y presupuestales. En el proceso
de Gestión, la evaluación se centró en el cumplimiento de los planes y los
indicadores de calidad presentados. En cuanto a la ejecución de los recursos se
examinó el proceso de contratación con los municipios y con la red prestadora de
servicios, analizándose las fases precontractual, contractual y el estado de
liquidación de los contratos. Se evaluaron los Mecanismos Internos de Control,
con el fin de verificar si los mismos garantizan la efectiva administración de los
recursos.
145
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Cuadro Nº. 31.
Hallazgos relevantes
EPS AUDITADA
DUSAKAWI EPSI
CONCEPTO CGR
Favorable
Desfavorable
AGEIME COOSALUD EPS-S
HALLAZGOS
14 administrativos, 3 a la SNS
AIC CAUCA EPSI
No cumple con los principios
13 administrativos, 3 presunta
connotación fiscal,
5 connotación disciplinaria, 7 Función de
Advertencia
16 administrativos, 2 disciplinarios
AMBUQ EPS-S
Cumple con los principios
7 administrativos
ASMET EPS-S
Desfavorable
20 administrativos, 1 connotación penal,
MUTUAL SER EPS-S
Con observaciones
10 administrativos, 7 alcance
disciplinario,
1 penal y 6 alcance fiscal
PIJAOS EPSI
Con observaciones
32 administrativos
SELVA SALUD EPS-S
Desfavorable
18 administrativos, 5 alcance fiscal,
7 disciplinarios, 4 incidencia penal
3 incidencia disciplinaria
Fuente: CGR.CDSS. Informes de auditoría.
Dentro de las auditorias se pueden destacar las siguientes observaciones
generales de las EPS-S divididas en 7 grandes áreas.
Observaciones financieras generales.



El rubro más importante en los activos son las cuentas por cobrar netas al
régimen subsidiado.
En la contabilidad se observaron gastos administrativos cargados a actividades
de prestación de servicios de salud. Costos cargados al concepto de
promoción y prevención que no tienen relación con la prestación de servicios
salud, por corresponder a gastos operacionales de administración, esto hace
que los gastos operacionales estén subestimados y los costos operacionales
sobrevalorados. Ej: registro de costos por la prestación de servicios de salud a
personal que realiza funciones administrativas pagos por salarios y
prestaciones sociales.
La información contable no es confiable en algunas EPS-S, hay inconsistencias
producto de fallas del proceso de registro de facturación y la aplicación de
pagos o abonos recibidos a los contratos, lo que conlleva sobreestimación y/o
subestimación de los saldos de dichas cuentas; falta de parametrización de los
costos y gastos del sistema de nómina con contabilidad.
146
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos




Las gestiones para obtener el reintegro efectivo de los recursos que las
instituciones financieras descontaron por gravamen a los movimientos
financieros han sido insuficientes. Ej.: Hubo retenciones en la fuente por
debilidades en la identificación de la cuenta.
Constitución de cuentas corrientes y encargo fiduciario, donde se depositan los
recursos y no en cuenta maestra como ordena la Ley.
Como caso especial se encuentra SELVA SALUD EPS-S, que el 27 de octubre
de 2009 presentaba presunto incumplimiento en el margen de solvencia, el 11
de noviembre de 2009 presenta registrados embargos según libros contables,
procesos con sentencia judicial entablados por terceros. Esta EPS-S no
registra recursos para hacer frente a sus obligaciones. Tiene constituidas 21
cuentas corrientes. Los estados financieros con corte a 31 de diciembre de
2008 no fueron aprobados por la asamblea general de accionistas; para los
entes de control se elaboraron unos estados financieros y para los señores
accionistas otros, lo que encaja fácilmente como un presunto delito contra la
administración pública denominado falsedad ideológica esto tiene connotación
penal, además se observó presunto detrimento patrimonial por mayor valor
cancelado en la contratación.
Por otro lado en contraste, en AMBUQ EPS-S, se verificó la existencia de
cuentas maestras, adecuada contabilidad y cuentas de bancos están bajo
parámetros de Ley, utilizan el plan único de cuentas. Cumple con planes,
programas, metas y objetivos propuestos. Los procesos de contratación con
los entes territoriales se efectuaron de acuerdo a lo establecido en la
normatividad vigente
Observaciones al Flujo de recursos






Falta de oportunidad en los pagos de los contratos y la red de prestadores,
mora en el pago de las facturas a proveedores entre 30 y 419 día vencidos,
glosas que no se cancelaron en el plazo establecido.
Pago atrasado a prestadores y cobros atrasados por contratos no liquidados.
No se observan gestiones eficaces para obtener el pago oportuno de los entes
territoriales.
Cartera vencida de más de 180 días, el crecimiento de la cartera obedece a la
no liquidación de los contratos del régimen subsidiado del presente año y de
años anteriores.
La facturación para el primer desembolso no es oportuna, registra mora hasta
de 45 días, los Municipios no realizaron los giros a la EPSS oportunamente, las
EPSS están omitiendo la obligación de cobrar intereses de mora como ordena
la Ley.
Como caso especial se encuentra PIJAOS EPSI, quien durante la vigencia
2008, dejó de trasladar dineros correspondientes a los recursos recibidos de
los entes territoriales a la cuenta del Encargo Fiduciario-Pijaos Salud; lo que
147
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos

ocasionó que no se efectuaran oportunamente pagos a los proveedores, existió
desvío de los recursos pues tenían constituidas inversiones afectando el flujo
normal de los recursos, incumpliendo con la norma. Los pagos realizados a los
prestadores de servicios de salud, por el sistema de capitación, se realizaron
entre 11 y 139 días de mora, Tenían cuentas por cobrar a los municipios hasta
de 360 días y no ha realizado cobros de intereses moratorios a los Entes
Territoriales por el no pago oportuno de los recursos, los giros para efectuar los
pagos por parte de los Entes Territoriales se realizaron entre 13 y 101 días
después del vencimiento. Y no se observó ninguna gestión al respecto.
En SELVA SALUD EPS-S los pagos se realizan por fuera de los términos, los
recursos no son transferidos en forma oportuna por los entes territoriales para
cancelar los servicios de salud prestados por los hospitales. Los Municipios del
Departamento del Putumayo no han cumplido oportunamente con los pagos
correspondientes al flujo de recursos de los contratos de aseguramiento, y
aunque se cobran los intereses por pagos atrasados, se los apropian Ej.: se los
dieron al abogado.
Observaciones a la contratación de la red pública y otros prestadores






Se observan contratos con prestadores privados que no tienen implementado
el modelo de prestación de servicios, algunos inclusive sin estar habilitados.
No se cumple con los porcentajes mínimos de contratación con la red pública
que debe ser del 60%, se observan porcentajes que oscilan entre el 42% y el
47%. Esto trae como consecuencia que no se le preste la atención oportuna al
afiliado en su municipio de residencia.
No se evidencia la prestación del servicio de transporte asistencial básico, no
se evidencia el pago por concepto del aseguramiento de alto costo que debe
constituir la EPSI a través de una póliza. Las pólizas de cumplimiento de los
contratos se allegan al ente territorial en forma extemporánea.
Fallas en la oportunidad para la suscripción de los contratos y remisión de
documentos para la legalización de los mismos, retraso en el cobro anticipado.
Inoportunidad en la celebración de contratos de aseguramiento, con la red
prestadora y expedición de garantías, la firma de los contratos de
aseguramiento no se realiza en la fecha que aparece estipulada,
inconsistencias en la vigencia de las pólizas de cumplimiento, inconsistencia en
contratos el valor descontado es superior al pagado, disponibilidades
presupuestales menores que el valor contratado.
Persisten glosas de 2006, 2007 y anteriores a 31 de octubre de 2008, debido a
que no se realizan oportunamente las conciliaciones sobre las glosas con los
prestadores, no se manejan los tiempos de las pólizas de garantía y
cumplimiento, las carpetas de la contratación no contienen la documentación.
148
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Observaciones al proceso de Control Interno y de Interventoría





Existen debilidades en el proceso de facturación, no se incluye el número del
contrato que origina el cobro, tampoco se refleja en los Certificados de Registro
Presupuestal; en las facturas que se registra el número del contrato, no se
anota la vigencia de los mismos.
Facturas se generan con base en el 100% de la población asignada
inicialmente en el contrato, aunque no estén carnetizados en su totalidad.
Debilidades en las actividades de control que admiten operaciones contrarias a
la normatividad vigente, ocasionando que recursos que corresponden a salud
se destinen para financiar gastos administrativos y afectando el servicio de
salud.
Errores de digitación y debilidades de control en los registros. En algunas
EPSS no existe un Manual de Contratación, tampoco hay procedimientos de
control y seguimiento por parte de la oficina de Control Interno.
Deficiencias en los mecanismos de verificación y control y falta de seguimiento
de las interventorías.
Observaciones al Proceso de Gestión y Liquidación de contratos






Solo AMBUQ EPS-S cumple con planes, programas, metas y objetivos
propuestos.
Duplicidades e inconsistencias en la base de datos, deficiencias en el proceso
de planeación, no hay evidencias de haberse desarrollado los indicadores y
metas situación que no permite evaluar su grado de cumplimiento.
No hay plan de inversiones, no hay oportunidad en la asignación de citas,
porcentajes bajos de cobertura en vacunación, bajos niveles de satisfacción en
los usuarios.
Deficiencias en la entrega de medicamentos, medicamentos con fecha de
expiración vencida, en términos generales con la formulación de planes,
programas diferencias significativas en los documentos soportes bajos
porcentajes de cumplimiento no superan el 60%, las acciones correctivas de
los planes de mejoramiento no han sido efectivas.
Ineficacia en el logro de las metas sociales programadas, mínima cobertura en
prevención y protección en salud, indicadores de calidad no cumplieron con los
estándares fijados, no se realizan oportunamente las conciliaciones sobre las
glosas con los prestadores de servicios de salud, falta de gestiones de cobro
eficaces.
Usuarios insatisfechos porque no hay oportunidad en las citas médicas,
inconvenientes en la remisión a especialistas, a algunos afiliados no se
proporciona los servicios de transporte y albergue al ser remitidos a otras
ciudades y la inoportunidad en la entrega de medicamentos. Cumplimiento bajo
en las actividades de promoción y prevención, ausencia de gestión por parte
149
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos


del representante legal, cumplimiento bajo de metas de las actividades de
promoción y prevención.
La liquidación de contratos entre la DUSAKAWI EPSI y la red prestadora de
servicios ha estado supeditada a la liquidación de los contratos con el ente
territorial, esta situación ha demorado el proceso encontrándose sin liquidar
gran parte de la contratación correspondiente a las vigencias 2007 y 2008,
originándose incumplimiento de los términos establecidos en la cláusula
vigésima séptima del contrato, la cual establece cuatro meses para liquidar por
mutuo acuerdo y un mes para la liquidación unilateral, esto puede afectar el
adecuado flujo de recursos y la prestación de los servicios por parte de los
prestadores de salud.
Mora en la liquidación de contratos de vigencias anteriores 2006, 2007.
Observaciones a los Sistemas de Información y bases de datos.







En todas las EPSS se encontraron grandes y graves inconsistencias y
falencias en las bases de datos.
Deficiencias de control sobre las bases de datos de afiliados, duplicidades e
inconsistencias, afiliados diferentes con el mismo número de registro civil,
personas diferentes con el mismo número de cédula.
Fallecidos aparecen activos en las bases de datos, doble afiliación al régimen
subsidiado y contributivo, afiliación de docentes del departamento, doble
afiliación en régimen subsidiado.
Falta de diligencia en el reporte de novedades
Diferencias entre el número de afiliados involucrados en la contratación con los
entes territoriales y el aseguramiento.
Inconsistencias en tipo de documento, afiliados no carnetizados, entre la
población contratada y la población que contiene la base de datos razón por la
cual es imposible carnetizar
Multiafiliadas, personas con posible capacidad de pago con vínculo laboral
vigente, no registran en las bases de datos del Sisben, multiafiliados en la
misma EPS, La identificación algunos no existen y otros corresponden a
nombres de diferentes personas.
Observaciones al manejo de documentos y Archivo


Los documentos no están foliados ni ordenados, no tienen índices que permita
la identificación del contenido.
Falta de archivos debidamente organizados en la forma técnica de acuerdo con
la cronología de producción. Pérdida y extravío de documentos, total
desinterés en el suministro de la información, administración, custodia y
conservación de los contratos y demás documentos soportes no son
150
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
adecuados y existe una total desorganización en la elaboración, organización y
conservación del archivo.
Empresas Promotoras de Salud Contributivo, (EPS-C)
Se realizó auditoria a las siguientes EPS: Colmédica, Sura, Compensar, Humana
Vivir, Nueva EPS, Salud Colpatria, Famisanar y Saludcoop.
Se realizaron auditorías gubernamentales con enfoque integral modalidad especial
del periodo de octubre y noviembre del 2008 donde se evaluaron de los principios
de economía, eficiencia y eficacia, con que se administraron los recursos y los
resultados de la gestión en los procesos de afiliación, recaudo y compensación del
Plan Obligatorio de Salud, POS, y los resultados de la actividad realizada.
Los aspectos más relevantes que se tuvieron en cuenta para la auditoria se
pueden resumir en 4 grandes grupos:




Evaluación de las EPS-C en su sistema de recaudo, su plan contable acorde
con la Ley 100 de 1993, Ley 1122 de 2007, Decreto 2280 de 2004 y
Resoluciones Reglamentarias emanadas de la SNS, así como demás
normatividad vigente al respecto.
Evaluación del proceso de compensación de conformidad con las normas
vigentes.
Análisis financiero, margen de solvencia, patrimonio técnico, indicadores de
gestión.
Análisis de la organización de bases de datos de afiliados, las cuales soportan
el trámite de los procesos de compensación, glosas y rezagos.
151
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Cuadro Nº. 32.
Hallazgos relevantes:
EPS AUDITADA
COMPENSAR
CONCEPTO CGR SOBRE
ADMON DE INFORMACION
Debilidades
LA HALLAZGOS
FAMISANAR
Debilidades
24 administrativos, 5 a SNS.
SURA
Favorable
5 administrativos
COLMEDICA
Debilidades
6 administrativos
HUMANA VIVIR
Debilidades
10 administrativas
NUEVA EPS
Debilidades
19 administrativos
SALUD COLPATRIA
Debilidades
SALUDCOOP
Cumple con salvedades sobre
manejo de la información
3 administrativos
13 administrativos
el 5 administrativos, 1 presunta incidencia
fiscal
SALUD TOTAL
Fuente: CGR.CDDS. Informes de auditoría.
Deben destacarse las siguientes observaciones de las EPS-C correspondientes a
seis áreas.
Observaciones Financieras





En algunas EPS no se puede establecer con certeza el valor del patrimonio
técnico de la entidad por inconsistencias en la información.
Famisanar al cierre del 2008 registró insuficiencia en el patrimonio técnico, en
2009 mejora por capitalización de utilidades no repartidas presenta una baja
carga financiera que equivale solamente el 0.1%.
Sura en las notas a los estados financieros de la vigencia 2008, no reveló el
traslado de $ 2.000 millones del POS a medicina prepagada.
Colmédica tiene capital de trabajo positivo el cual se ha mejorado frente a las
vigencias 2006 y 2007, situación que se refleja en un índice de liquidez de
1.13%. Presenta un déficit operacional esta lo cubre con los excedentes no
operacionales, aceptable comportamiento operacional y satisfactoria situación
financiera en términos generales.
Humana Vivir a 31 de diciembre de 2008 no cumplía con el margen de
solvencia. La SNS suspendió en junio 17 de 2009 el certificado de
funcionamiento para la operación y administración del régimen contributivo.
Luego, cumple con el margen de solvencia y patrimonio técnico a junio 30 de
2009, y se habilita de nuevo, la EPS no ha sido lo suficientemente diligente en
la recuperación de los títulos judiciales, debido a que no se evidencia gestión
efectiva para la recuperación de los mismos, en consecuencia existen recursos
inactivos que podían ser utilizados en el mejoramiento de la prestación del
servicio.
152
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


En Nueva EPS hay incoherencia entre los diferentes reportes contables y entre
estos y la información suministrada al oficio, traslados de fondos de las cuentas
propias de la EPS a las cuentas recaudadoras de cotizaciones, al cruzar las
cifras reflejadas con la información suministrada al FOSYGA en los formatos
“rendimientos y costos de recaudo y declaraciones de giro y compensación se
evidencian inconsistencias en la información reportada que demuestran
debilidades de control interno y generan falta de credibilidad en los valores
contabilizados y reportados, banco de occidente se pacta “reciprocidad” que
implica la permanencia de recursos en cuentas corrientes que no generan
rendimientos, lo cual contraviene la norma que establece que los dineros
recaudados deben ser trasladados al día siguiente del recaudo de la cuenta
corriente a la de ahorros, insuficiencia de patrimonio técnico.
En Salud Colpatria entre 2006 y 2008 hay pérdidas netas y rentabilidad
patrimonial negativa, evidencia suficiencia del patrimonio técnico durante la
vigencia 2008, debilidades en los registros contables, no se encuentran
registros contables de saldos no compensados solamente en el momento en el
que se recuperen, movimientos contables relacionados con traslados de
fondos correspondientes a medicina prepagada.
En Saludcoop hay diferencias entre las cifras reportadas y los valores de las
cuentas auxiliares del libro mayor y balance en varias cuentas, - diferencias
entre las cifras reportadas en los informes o documentos que emite la EPS
sobre un mismo tema, diferencias frente a los saldos del libro mayor y de
balance y frente a la información reportada en otros formatos y deficiencias en
la presentación de las cifras.
Observaciones del proceso de recaudo




Las gestiones de cobranza adelantadas durante la vigencia 2008 por
Famisanar, permitieron la recuperación de $25.860,3 millones de 431.320
cotizantes, tienen buen sistema de recaudo y las cuentas de los bancos están
autorizadas.
En Humana Vivir hay partidas conciliatorias en conciliaciones bancarias hasta
de 90 días. A 15 de septiembre de 2009, figuran 436 embargos de los cuales
401 pertenecen a recursos de cotizaciones, procesos que datan de vigencias
anteriores, inclusive desde el año 2004.
En algunas EPS hay diferencias en las cifras reflejadas que no permiten
determinar el valor real del recaudo de las cotizaciones.
Se presentan deficiencias en el sistema de recaudo, se observan saldos sin
compensar de vigencias anteriores.
153
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La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Observaciones al proceso de compensación



Se observan cotizantes y beneficiarios que fueron compensados, pero que no
figuran reportados como afiliados. Hay beneficiarios con compensaciones
superiores a 30 días por período, beneficiarios compensados reportados como
fallecidos, afiliados mayores a 85 años con la indicación de “cancelada por
muerte” o “baja por necrodactilia positiva”.
Hay afiliados que son compensados más de una vez y personas fallecidas que
han seguido siendo compensadas. Hay saldos no compensados de años
anteriores cerrados que no se deberían compensar.
Cotizantes compensados que no aparecen en la base de datos de afiliados
para el mismo mes, compensados con cédula cancelada.
Observaciones a los afiliados





Famisanar no contaba con un acto administrativo que le autorizara la
capacidad de afiliación de 1.550.222 afiliados, tiene autorizados 1 millón, así
como de la capacidad del área geográfico de influencia ampliada a 5
departamentos (Amazonas, Guainia, Guaviare, Putumayo y Vichada).
Colmédica cumple con la capacidad de afiliación excepto por los afiliados de la
regional centro que sobrepasó su capacidad en 7.162 afiliados, incumpliendo lo
establecido en la circular 49 de 2008.
Nueva EPS: Superior a la población autorizada que indica que su capacidad es
insuficiente para atender con los estándares de calidad a la población afiliada,
en diciembre de 2008 se realizó la solicitud respectiva con el fin de obtener
mayor capacidad geográfico y población autorizada.
Salud Colpatria: Incumplimiento de la obligación de verificación tanto de los
cotizantes como de los beneficiarios, en la BDUA y el SIAM, no
diligenciamiento de la declaración de salud, falta de actualización en los
documentos de identificación.
Saludcoop: La información de afiliados activos contenida en la certificación de
la revisoría fiscal para los procesos de compensación difiere de la reportada, la capacidad total autorizada no fue superada, a nivel de departamento se
excedió, los departamentos de Guaviare, Vaupés y Vichada no figuran en el
oficio mediante el cual se aprobó la capacidad pero registran afiliados, no hay
soportes documentos de los afiliados.
Observaciones a los sistemas de información

Hay registros compensados sobre afiliados fallecidos, inconsistencias de sexo,
edad, fecha nacimiento, no hay actualización oportuna de novedades,
debilidades en la información.
154
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La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos





Se observan afiliados con igual número de identificación y fecha de nacimiento
reportados 2 veces, cotizantes identificados como mayores a un año sin
identificar, beneficiarios sin correspondencia con un cotizante principal, hijos
mayores de 18 años que no presentan condiciones de discapacidad o
escolaridad, deficiencias en número de identificación, inconsistencias de
parentesco, errores en la digitalización. La información de afiliados reportados
difieren de los datos que sobre afiliados existen en su base de datos,
cotizantes reportados con parentesco, cuando ellos deben reportarse sin
parentesco, en los documentos de soporte información mal diligenciada en el
formulario de afiliación.
Cotizantes con tipo de documento de identidad MS, TI y RC, afiliados que se
encuentran más de una vez, cotizantes independientes en los cuales el número
de documento del aportante es diferente al del cotizante, afiliados cuya fecha
de afiliación al SGSSS es anterior a la fecha de nacimiento, cuadro, cotizantes
con más de cinco (5) beneficiarios, cotizantes y beneficiarios fallecidos.
Existen inconsistencias ocasionadas por falta de control y seguimiento a los
procesos relacionados con la alimentación y actualización de las bases de
datos, lo que genera que se estén realizando pagos por compensaciones que
no le corresponden.
Afiliados con doble identidad, nombres mal digitados y falta de documentación
soporte de la afiliación, cotizantes compensados con una edad superior a 100
años, compensación de más de 30 días en el periodo, duplicación de registros
en los afiliados beneficiarios, cotizantes y beneficiarios fallecidos.
Afiliados menores con el número corresponde a la cédula de ciudadanía de
uno de los padres adicionando al final el dígito 1 o 2, afiliados mayores de siete
años de edad, con tipo de documento registro civil.
Glosas, Formulario 033, CTC



Hay un alto porcentaje de glosas (60%); se observan inconsistencias en lo
reportado y persistencia de glosas por inconsistencias en la información
presentada. Faltan controles frente a la calidad de la información reportada a la
SNS.
La Glosas que más se presentan son por error de número de identificación y
porque el afiliado existe en BDUA pero no le corresponde a la entidad o
régimen, o se encuentra en un estado no válido para compensación.
Hay glosas por afiliados doblemente reportados, con condiciones diferentes,
beneficiarios mayores de 18 años que no presentan la condición de estudiante
o discapacitado, documentos de identidad de fallecidos. Beneficiarios que no
poseen cotizantes compensados y afiliados que no existen en BDUA para el
periodo en que se pretende compensar.
155
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos

Casi todas las glosas son de estructura, donde el afiliado existe en BDUA con
diferente tipo y número de documento de identidad, afiliado ya existe en BDUA
para régimen contributivo, identificación de fallecido.
Conclusiones
No se ha logrado cumplir con los principios fundamentales de la Ley 100 y sus
ideales después de 17 años de su implementación. Aunque se ha avanzado en
cuanto a la cobertura, que hoy supera el 90% de la población del país, y en la
esperanza de vida, son más los inconvenientes y dificultades del sistema que sus
posibles soluciones.
El sistema de salud requiere un cambio estructural que sobrepase los intereses
particulares y coyunturales, una reforma que proponga garantizarles a los
colombianos el goce efectivo del derecho fundamental de acceso a la salud. Esta
reforma debe enmarcase dentro de los criterios de equidad, responsabilidad y
racionalidad financiera. Debe ser fruto del estudio y la experiencia; con alternativas
coherentes y prontas para resolver la situación de crisis financiera que atraviesa el
sistema; así como los problemas de corrupción, cobertura, calidad, rectoría y,
vigilancia y control.
La confiabilidad de la información es de vital importancia para el normal desarrollo
de los procesos dentro del SGSSS. La administración de esta información
consignada en las bases de datos; en los procesos de afiliación, recaudo y
compensación, presenta debilidades en la mayoría de las EPS auditadas; esto
afecta directamente el flujo normal de los recursos del SGSSS; dichas falencias
son atribuibles tanto a la gestión propia de las EPS, como al Fosyga y a la
Superintendencia Nacional de Salud. Cualquier error en la información puede
originar el pago de una UPC diferente a la que corresponda al tipo de afiliado, o el
pago sin tener derecho al mismo, o el no pago teniendo derecho. Las EPS y los
Municipios no efectúan los cruces y validaciones oportunas y efectivas entre los
registros de sus afiliados.
El alto porcentaje de registros glosados que se observan en varias EPS, lleva a
que el proceso de compensación se vuelva dispendioso y reiterativo, pues un
elevado volumen de glosas va pasando al siguiente proceso y generalmente en
las mismas condiciones. Esto por supuesto altera el flujo normal de los recursos.
Uno de los aspectos que más ha incidido en el sistema ha sido el alto desempleo,
que afecta al cotizante y al grupo familiar, produciendo la mora en los aportes y la
desafiliación posterior; las personas se ven en la obligación de cambiarse al
régimen subsidiado. Esto se observa en el mayor porcentaje de afiliados al
156
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
régimen subsidiado frente al régimen contributivo y va en contravía a la manera,
originalmente prevista, de financiar el sistema.
Por no haber un POS unificado en el RC y RS; además por los fallos de las tutelas
y sentencias que obligan a prestar servicios fuera del POS, se podría suponer que
la prestación de los servicios del POS por la situación financiera se vería afectada
y esto impactaría negativamente a todos los usuarios tanto en los servicios.
Existe un claro deterioro de la liquidez de numerosas EPS e IPS que amenaza su
viabilidad, generada por el crecimiento abrupto y acelerado de la demanda de
servicios y medicamentos no POS, que incluso compromete de manera
significativa los recursos destinados al aseguramiento. Frente al aumento de los
gastos, los ingresos del Sistema son insuficientes para la atención y demanda de
servicios POS y no POS, y de mantenerse la tendencia los excedentes a los
cuales ha tenido que acudir el FOSYGA se agotarían prontamente.
La situación actual del régimen subsidiado es particularmente crítica pues los
recursos que reciben las entidades territoriales para cubrir mediante subsidios a la
oferta lo NO POS, solo permiten financiar los servicios que forman parte del POS
del régimen contributivo mas no del subsidiado, dejando desfinanciados los
servicios que excedan el POS del régimen contributivo.
Existe un gran déficit en las entidades territoriales por el incremento en la
demanda de servicios y medicamentos no incluidos en el POS, lo cual ha traído
como consecuencia un incremento significativo del valor estimado del déficit por
servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud.
En las EPSS y especialmente en las EPSI, se observan deficiencias respecto a la
gestión administrativa de las mismas, lo que trae como consecuencia mal manejo
de recursos.
La ineficiente gestión en la liquidación de los contratos con los entes territoriales
de las EPS-S, conlleva mora en los pagos y liquidación de los contratos suscritos
con las IPS en la modalidad de capitación, ya que en el contrato la forma de pago
se encuentra condicionada al flujo de recursos por parte del ente territorial.
También se expone al cobro de intereses moratorios por parte de las IPS, además
de afectar la oportunidad en la prestación del servicio de salud para los afiliados.
La mora obstaculiza el adecuado flujo de fondos del régimen subsidiado y expone
a la entidad al pago de intereses, costas judiciales por parte de las IPS y de
sanciones administrativas por parte de los entes territoriales como la no
celebración o renovación de los contratos de Régimen Subsidiado.
157
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Las Administradoras de Fondos de Pensiones
La seguridad social constituye un derecho fundamental especialmente vinculado a
la dignidad humana de que goza toda persona de acceder, por lo menos a la
protección básica para satisfacer estados de necesidad de la comunidad. Dentro
de la clasificación de los derechos fundamentales por conexidad, se encuentra el
derecho a la seguridad social en pensiones; y su correspondiente derecho al pago
oportuno de pensiones, en el entendido de que éstas pensiones van dirigidas a
personas de la tercera edad, donde hay imposibilidad para devengar otros
ingresos dada la pérdida de la capacidad laboral, lo que conlleva que su falta de
pago termine atentando directamente contra el derecho a la vida.
En Colombia luego de más de tres lustros de las reformas al sistema de
pensiones, que crearon un sistema general de carácter dual y excluyente
integrado por el Régimen de Prima Media y el Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad, las perspectivas no son claras sobre los avances en cobertura y los
esfuerzos para lograr la sostenibilidad financiera del sistema. La política pública al
respecto mantiene un enfoque fiscalista y la deuda social y los riesgos fiscales con
los grupos sociales excluidos se siguen ampliando.
Marco Normativo del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones
A comienzos de los años noventa el gobierno presentó un proyecto de ley que
sirvió como fundamento para la promulgación de la Ley 100 de 1993. Uno de los
objetivos iniciales de la propuesta era eliminar el régimen público de pensiones y
reemplazarlo por un régimen de capitalización individual, similar al modelo chileno.
Esta iniciativa no prosperó, y aunque se eliminó el monopolio estatal en la
administración de la actividad, el resultado fue la configuración de un sistema dual
y de carácter excluyente entre sí, con dos componentes principales: el Régimen
de Prima Media con Prestación Definida (RPM), administrado por el Estado, y el
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS), administrado por fondos de
pensiones de carácter privado120.
El Régimen Solidario de Prima Media es de carácter público y recoge en esencia
el mismo método de financiación de pensiones que tenía el país desde antes del
nacimiento de la Ley 100 de 1993, es decir, el método de prima media escalonada
con una cotización promedio aplicada a la población asegurada. Su sostenibilidad
120
Como se deriva de su articulado, la promulgación de la Ley 100 de 1993 tiene como objetivos
generales: “Equilibrio en el sistema, mayor cobertura y equidad, mejor manejo de los recursos,
unificación de los regímenes, control a la evasión y elusión, creación del sistema dual público y
privado, de prima media y de ahorro individual”. La vigencia de la Ley inició el 1 de abril de 1994
para trabajadores particulares y a partir del 30 de junio de 1995 para los trabajadores del sector
público en todos los niveles
158
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
está condicionada a que la cotización se incremente gradualmente, para lograr un
equilibrio entre la relación cotizantes-pensionados, que permita generar reservas.
Una de las fortalezas de RPM es la concepción solidaria entre generaciones,
porque las actuales pensiones se financian con los aportes de los actuales
cotizantes y las futuras pensiones se pagaran con los aportes de los cotizantes
futuros121.
Por otra parte el Régimen de Ahorro y Capitalización individual es administrado
por el sector privado: las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones
(AFP). Los beneficios que otorga son financiados con el ahorro y los retornos
obtenidos de su inversión por parte de las entidades administradoras de
pensiones. En este sentido, se considera un régimen capitalizado en el cual los
afiliados tienen derechos personales sobre sus cuentas de ahorro individual. A
diferencia del RPM, el RAIS es un régimen de contribuciones definidas que se
considera financiado y en equilibrio actuarial. En este régimen la pensión se causa
cuando el afiliado logra ahorrar el capital necesario para financiar su pensión de
vejez.
121
Gerardo Arenas Monsalve, El derecho colombiano de la seguridad social, Bogotá, 2006, LEGIS
Editores, págs. 234 y sigs.
159
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Cuadro Nº. 33.
El Modelo Colombiano de Pensiones en Contexto
Comparación con países basados en capitalización individual de ahorros
PAÍS
AÑO
TIPO DE SISTEMA
Unico
Mixto
Integrado
Mixto en
Competencia
AMÉRICA LATINA
X
Chile
1981
Perú
1993
X
Colombia
1994
X
Uruguay
1996
Bolivia
1997
X
México
1997
X
El Salvador
1998
X
Costa Rica
2000
Panamá
2002
República Dominicana
2003
X
X
X
EUROPA CENTRAL Y DEL ESTE
Hungría
1998
X
Polonia
1999
X
Suecia
1999
X
Letonia
2001
X
Bulgaria
2002
X
Croacia
2002
X
Estonia
2002
Kosovo
2002
Federación Rusa
2003
X
Lituania
2004
X
Eslovaquia
2005
X
Macedonia
2006
X
Rumania
2008
X
X
X
Ucrania
ASIA
Kazajstán
1998
India
2004
Brunei
2010
X
X
Armenia
ÁFRICA
Nigeria
2005
Ghana
2010
X
X
Fuente: Federación Internacional de Administradores de Pensiones.
160
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
La particularidad del modelo colombiano se aprecia en la cuadro Nº33. Allí se
presenta una comparación con países que tienen sistemas pensionales basados
en la capitalización individual de ahorros. Como se aprecia Colombia, junto con
Perú, son los dos únicos países que tienen un Sistema Mixto en Competencia,
es decir, un régimen donde compiten el sistema de capitalización individual y el de
reparto122.
La tasa de cotización en el RGSSP es igual para ambos regímenes 16% del
salario base de cotización, el 75% está a cargo del empleador y el 25% a cargo
del afiliado; de forma adicional, quienes cotizan sobre un monto igual o superior a
cuatro salarios mínimos hacen un aporte adicional del 1% al Fondo de Solidaridad
Pensional123.
En este aspecto las diferencias que se registran entre los regímenes se
encuentran en la distribución de los recursos al interior de cada uno. Así, la
cotización en el RAIS en un 11,5% se abona a la cuenta de capitalización
individual, un 1,6% se destina como comisión a la administradora, un 1,4% se
destina a la prima del seguro y el restante 1,5% ingresa al Fondo de Garantía de
Pensión Mínima. La cotización para el Régimen Solidario de Prima Media en un
13% se destina a financiar la pensión de vejez y la constitución de reservas para
tal efecto y el 3% restante a financiar los gastos de administración y la pensión de
invalidez y sobrevivencia.
Lineamientos recientes de política en la seguridad social integral en lo
pertinente al Subsector de pensiones
El Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 aborda el tema de las pensiones
como parte de la estrategia denominada Reducción de la pobreza y promoción
del empleo y la equidad, y que tiene como uno de sus objetivos la “Inserción de
las familias en el Sistema de Protección Social”. La meta de pensiones es
aumentar la cobertura de afiliación de una línea base definida para 2005 en 25%
para llegar a un tope de 38% en el año 2010124. Los lineamientos del Plan se
122
Las categorías están definidas por la FIAP en los siguientes términos: “Sistema Único: En la
mayoría de los casos la afiliación al sistema es de carácter obligatorio para los trabajadores
dependientes; Sistema Mixto Integrado: Coexiste el régimen de capitalización individual y el de
reparto; y Sistema Mixto en Competencia: El régimen de capitalización individual y el de reparto
compiten. Los trabajadores (tanto los que estaban afiliados al momento de la reforma como los
nuevos entrantes al mercado laboral) están obligados a elegir uno de estos regímenes”
123
La Ley 797 autorizó a que el Gobierno a partir del año 2008, podría incrementar un 1%
adicional la tasa de cotización, siempre y cuando el crecimiento del PIB fuera igual o superior al 4%
en promedio durante los dos años anteriores. Sin embargo, la Ley 1122 redujo este incremento al
0,5% para destinar el complemento al aumento de cotizaciones en salud.
124
Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010. Estado Comunitario:
Desarrollo para todos. pág. 142 y 632
161
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
abordan dentro de las políticas transversales en particular bajo la óptica de la
política pública de “envejecimiento y vejez”, que está dirigida a enfrentar los
procesos de transición demográfica, frente a un diagnóstico que muestra como
una gran proporción de población adulta se encuentra desprotegida
económicamente: sólo una quinta parte recibe pensión de jubilación125. No
obstante, como se verá en el aparte tres de este documento la meta definida en el
Plan de Desarrollo no se cumplió.
El Plan de Desarrollo reconoce la importancia del ahorro del sistema de
pensiones, en particular, el impacto del RAIS. Cuando se aborda la relación entre
“Demografía y el desarrollo”, dimensiona la relación entre el crecimiento
económico y evolución de la población concluyendo que “el proceso de transición
demográfico es una gran oportunidad para incrementar el ahorro de la economía”.
En su momento, 2006, el ahorro en los Fondos de Pensiones Obligatorias llegaba
12,9% del PIB, hoy su crecimiento continúa y en 2009 este ahorro ascendió a 16%
del PIB126.
En el primer cuatrienio de la administración Uribe, el Gobierno impulsó un esfuerzo
legislativo que se concentró en la aprobación de la Ley 797 de 2003, la Ley 860 de
2003 y el Acto Legislativo 01 de 2005, normas que estaban encaminadas a
asegurar la sostenibilidad del sistema para reducir el pasivo pensional en el largo
plazo127. Como resultado de las reformas las estadísticas oficiales muestran que
entre 2000 y 2008, el pasivo pensional se redujo en 115%. Así, mientras en 1997
el valor de los pasivos pensionales, netos de cotizaciones, era $194 billones de
pesos (156,5% del PIB), y el valor en 2000, cuando el gobierno impulsaba las
reformas el pasivo fue valorado en 206% del PIB; en 2009 en el Marco Fiscal de
Mediano la Plazo su monto asciende a 91,9% del PIB128.
Los lineamientos de política de la segunda administración Uribe han girado
alrededor de cuatro aspectos: la estructuración de Colpensiones, las propuestas
sobre el Beneficio Económico Periódico (BEP), el impulso dentro de la Reforma
Financiera del sistema de Multifondos, y por último, el impacto derivado de la Ley
1122 sobre el pasivo pensional.
125
Ibid. Plan Nacional de Desarrollo pág. 153
Plan Nacional de Desarrollo pág. 587
127
Cabe citar el Conpes Social número 82 que trata de la ampliación de la cobertura del programa
de protección social al adulto y los criterios para la distribución de los recursos; el Conpes 3456
con las pautas para los servicios de aseguramiento; y el Conpes Social 70 de 2003, que unificó los
programas de protección social al adulto mayor, señalándole su infraestructura, misión institucional
y adjudicando la administración de los recursos al Icbf y el Administrador Fiduciario del FSP.
128
La revisión se realiza sobre los cuatro Marcos Fiscales de Mediano Plazo promulgados en el
período 2006 a 2010.
126
162
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
La ley del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1151 de 2007), en su artículo 155
faculta al Gobierno para la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto
de Seguros Sociales como administradoras en pensiones, y por otra parte, crea
Colpensiones como la Administradora del Régimen de Prima Media con
Prestación Definida, para lo cual le confiere un carácter público de orden nacional
y le asigna como objetivos de administrar el régimen de prima media y la
administración de los Beneficios Económicos Periódicos (BEP).
Así, la naciente Colpensiones tiene el encargo de administrar el RPM, de carácter
contributivo y que se financia con cotizaciones, y de otra parte, el BEP, que tiene
un carácter asistencial, que tendrá como fuentes de financiamiento las
cotizaciones de tipo solidario y los recursos del presupuesto nacional, y que se
caracteriza por ser focalizado hacia la población más vulnerable. Pero al finalizar
la administración Uribe estas iniciativas aún se encuentran en un estado
incipiente, su situación está relacionada con los desafíos futuros. Por ejemplo, el
desarrollo del Programa BEP, un instrumento aún por implementar enfrentará,
dadas las limitaciones del mercado de trabajo, un número creciente de personas
que requerirán este apoyo, y por consiguiente, una amenaza de sostenibilidad del
sistema.
El tercer aspecto, es otro desafío que nace del impulso que el gobierno nacional
dio para que en la Reforma Financiera se creara el Sistema de Multifondos para el
RAIS129. De esta manera se permitió que las administradoras de pensiones
puedan crear y manejar fondos con diferentes niveles de riesgo-retorno, con una
composición de los portafolios de inversión de los afiliados de acuerdo con sus
preferencias de riesgo y rentabilidad. Frente a este nuevo reto para el sistema, y
con el fin de prevenir costos fiscales y sociales, conviene tener presente las
implicaciones que se derivan de la reciente experiencia chilena. No se puede
olvidar que el esquema de Multifondos chileno presentó a diciembre 31 de 2008
un grave revés: el valor de los Fondos se redujo en US$ 21.566 millones.
Por último, el segundo gobierno de Uribe Vélez, impulsó la promulgación de la Ley
1122 de 2007, dirigida a modificar al Sistema General de Seguridad Social en
Salud. En su articulado, para lograr incrementos de la cobertura, se estableció
destinar 0,5% del incremento de un punto porcentual aprobado para la cotización
en pensiones en la Ley 797 de 2003. El resultado colateral de la aprobación de la
129
Este Proyecto fue presentado con mensaje de urgencia por parte del Gobierno Nacional en
2008, pero fue aplazado en la legislatura por la crisis financiera mundial y por los factores de orden
interno que condujeron a la declaratoria del Estado de Conmoción Social por parte del Gobierno
Nacional.
163
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
ley, como lo reconoce el mismo gobierno en el Marco Fiscal, fue un aumento del
VPN de la deuda pensional en 3,7% del PIB130.
Estructura de uso de los recursos de las pensiones
Los recursos del RGSSP han sido una preocupación central desde el proceso
mismo de la reforma en 1993. Por una parte, está la preocupación permanente
sobre la viabilidad y sostenibilidad de un sistema no financiado o de reparto, como
el RPM, frente a un sistema capitalizado y fondeado, como el RAIS. De otra parte,
se encuentra el papel que los recursos del sistema pensional pueden cumplir para
lograr altas tasas de ahorro que permitan elevar las tasas de inversión, y de esta
manera, lograr un crecimiento económico sostenido.
El cuadro Nº34 resume algunos indicadores contables básicos que permiten
formarse una idea general sobre la situación en la última década del SGSSP. En
primer lugar, destaca el crecimiento acelerado de los activos del RAIS que luego
de representar un 4,1% del PIB en 2000, se cuadruplican y alcanza al 16,1% del
PIB en 2009, con el consiguiente fortalecimiento patrimonial de los fondos de
pensiones dado el bajo nivel de sus pasivos. Más sorprendente aún es el
crecimiento de sus ingresos operacionales, los cuales en el mismo período se
incrementan en 15 veces. En cuanto al RPM se evidencia el detrimento acaecido a
mitad de la década (2004), cuando el agotamiento de las reservas del ISS impacta
el balance consolidado del sistema de prima media, lo cual se acompaña de una
caída en los ingresos operacionales. No obstante, en 2009 se nota que la
tendencia comienza a revertirse porque el número de afiliados del RPM comienza
a repuntar, y por consiguiente, lo hacen sus activos, ingresos y patrimonio.
130
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Marco Fiscal de Mediano Plazo, junio de 2007
pág.134
164
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Cuadro Nº. 34.
Indicadores Contables del SGSSP RPM y RAIS
Cuenta
2000
2004
RAIS
2009
2000
Miles de Millones de Pesos
7.995
Activos
7.602
Inversiones
4
Pasivo
7.990
Patrimonio
Ingresos Operacionales1.211
1.211
Gastos y Costos Operacionales
26.484
25.935
17
26.467
4.277
4.277
2004
2009
% del PIB
79.943
78.608
46
79.898
18.211
18.212
4,1
3,9
0,0
4,1
0,6
0,6
8,9
8,7
0,0
8,8
1,4
1,4
16,1
15,8
0,0
16,1
3,7
3,7
RPM
Activos
5.477
Inversiones
5.377
45
Pasivo
5.432
Patrimonio
Ingresos Operacionales 994
995
Gastos y Costos Operacionales
31.763
Cálculo Actuarial
2,8
0,4
0,7
1.308
3.452
2,7
0,3
0,6
1.022
2.900
175
124
0,0
0,1
0,0
2,8
0,4
0,7
1.133
3.328
0,5
0,1
0,1
242
411
0,5
0,1
0,1
242
411
16,2
37,0
30,4
110.776
151.256
Fuente: Superintendencia Financiera
El RAIS incluye la situación financiera de los Fondos Privados. El RPM incluye el ISS, Cajanal,
Caprecom, Fonprecon y Fondo Antioquia
En el ámbito del papel de los recursos del SGSSP a nivel macroeconómico, un
argumento que se tuvo en cuenta al proponer la transición del régimen de reparto
a uno de capitalización, es evidente el incremento del ahorro de la economía. El
cuadro Nº35 muestra la creciente participación de los recursos canalizados a
través de los fondos de pensiones privados, en la última década el valor de dichos
fondos aumentó cerca de 14% del PIB. No sucede lo mismo con el RPM, a pesar
del repunte de los últimos años, su valor en el mismo lapso de tiempo se redujo en
cerca de 1% del PIB; situación que como ya se señalo, se explica por el
agotamiento de las reservas del ISS.
165
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Cuadro Nº. 35.
Valor del Fondo de Pensiones RPM y RAIS
Cuenta
2000
RAIS
2009
2004
2000
Miles de Millones de Pesos
2.147
Porvenir
1.739
Protección
1.539
Horizonte
1.255
Citi Colfondos
1.097
ING Pensiones y Cesantías
213
Skandia
Total
7.990
7.167
6.362
4.794
4.040
3.233
841
26.437
2004
2009
% del PIB
21.599
20.326
13.018
11.560
9.387
3.856
79.746
0,64
0,52
0,46
0,37
0,33
0,06
2,38
1,66
1,47
1,11
0,94
0,75
0,19
6,12
4,34
4,08
2,62
2,32
1,89
0,77
16,02
1,55
0,07
0,00
0,01
0,01
1,64
0,14
0,11
0,01
0,01
0,01
0,28
0,40
0,19
0,00
0,06
0,02
0,67
RPM ***
ISS
Caprecom
Cajanal *
Fonprecon
P. Antioquia
Total
5.191
604
1.979
230
482
963
9
26
21
36
280
41
40
106
5.492
1.189
3.328
Fuente: Superintendencia Financiera
(*) Liquidada el 12 de junio con Decreto 2196 de 2009.
(**) Hasta 2008 Santander Pensiones
(***) Corresponde al valor de las reservas
Los recursos de los fondos de pensiones han jugado un papel destacado en el
desarrollo de mercado de capitales, generando una demanda por instrumentos
financieros y ayudando al desarrollo del mercado de derivados con un impacto en
el sector real. De igual manera, han tenido una participación activa en
privatizaciones y capitalizaciones, como por ejemplo con Ecopetrol, Isa, Isagen y
ETB.
A diciembre de 2009, tenían $33 billones de su inversión en instrumentos de renta
variable, entre ellos, los instrumentos más importantes se encontraban las
inversiones en acciones de alta liquidez bursátil y en títulos emitidos por entidades
en el exterior (Cuadro Nº36).
En 2009 mantuvieron en instrumentos de renta fija $45,5 billones, de los cuales un
73,7% se encontraban invertidos en instrumentos de deuda pública. Los recursos
de los fondos de pensiones son sin duda una fuente central del financiamiento el
déficit fiscal de gobierno nacional; sus inversiones en estos instrumentos
ascendieron $33,5 billones, cerca de 7 puntos del PIB. Un monto importante
estuvo representado en títulos de Tesorería (TES), $28,6 billones, y el resto en
títulos de deuda pública interna y externa garantizados por la Nación.
166
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Cuadro Nº. 36.
Composición del Portafolio de Inversiones
RAIS
Clasificación
2000*
2004
2009
2000
Miles de Millones de Pesos
Renta Fija
7.399
23.027
Total Deuda Pública 3.889
12.834
Títulos emitidos y garantizados
por el FOGAFIN
412
960
Total Inst. vigiladas por1.190
otro ente de 3.921
control
Total Instituciones vigiladas
1.642 por la SFC
3.540
Total Inv. en titulos emitidos
266 entidades
1.772
ext.
Renta Variable
486
2.882
Total Inst. vigiladas por otro
240 ente de 1.273
control
Total Instituciones vigiladas
155 por la SFC 860
Total Inv. en titulos emitidos
90 entidades749
ext.
Depósitos Vista
84
243
Derivados posición neta
23
295
Total
7.968
26.448
2004
2009
% del PIB
45.533
33.574
127
4.761
4.091
2.981
33.075
18.271
8.486
6.318
1.337
(4)
79.941
2,21
1,16
0,12
0,35
0,49
0,08
0,14
0,07
0,05
0,03
0,02
0,01
2,37
5,33
2,97
0,22
0,91
0,82
0,41
0,67
0,29
0,20
0,17
0,06
0,07
6,12
9,15
6,75
0,03
0,96
0,82
0,60
6,65
3,67
1,70
1,27
0,27
0,00
16,06
Fuente: Superintendencia Financiera
(*) Corresponde a la reclasificación realizada por la consultora de la información disponible en la
Superintendencia Financiera
El ahorro canalizado a través del RPM constituyó en su totalidad un instrumento
de financiación del déficit fiscal del gobierno nacional, todos los recursos de las
reservas de este régimen fueron invertidos obligatoriamente en títulos de deuda
pública.
Resultados sociales obtenidos en las últimas tres vigencias
Los resultados obtenidos en las tres últimas vigencias se pueden evaluar en
términos de las coberturas alcanzadas bajo dos tipos de criterios: uno, los aportes
del trabajador al sistema, mediante indicadores de la población potencialmente
cubierta o cobertura de la fuerza laboral y otro, a través de la capacidad del
sistema para otorgar una pensión a los adultos mayores. El Plan Nacional de
Desarrollo 2006 – 2010 estableció una meta solo para el primer criterio: el objetivo
era aumentar la cobertura de afiliación de 25% en 2005 a 38% en 2010.
En diciembre de 2009, los afiliados en los dos regímenes eran 15,2 millones, con
un incremento 3,8 millones de afiliados desde 2004, que se explica por un
crecimiento de la afiliación en 790 mil en el RPM y en cerca de 3 millones en el
RAIS. Por otra parte, el número de afiliados cotizantes131, un indicador más
131
El afiliado tienen condición de cotizantes cuando ha realizado pagos de aportes a pensiones
durante los últimos seis meses
167
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
preciso de la cobertura efectiva del sistema, fue en 2009 de 6 millones, es decir,
39,5% del total de los afiliados del sistema (cuadros 37 y 38).
Cuadro Nº. 37.
Afiliados y Cotizantes en el RPM
2000
2004
2009
ISS
4.458.895
5.629.088
6.424.597
Caprecom
nd.
3.204
1.093
2000
2004
2009
ISS
2.145.369
1.900.239
1.976.381
Caprecom
nd.
3.203
487
Afiliados
P. Antioquia Fonprecon Cajanal (*)
nd.
nd.
nd.
1.608
915
60.000
1.036
713
60.000
Cotizantes
P. Antioquia Fonprecon
Cajanal
nd.
nd.
nd.
1.578
915
60.000
838
713
60.000
Total
4.458.895
5.694.815
6.487.439
Total
2.145.369
1.965.935
2.038.419
Fuente: Superintendencia Financiera
(*) Liquidada el 12 de junio con Decreto 2196 de 2009.
Así, el cálculo del indicador de cobertura, definido como número de cotizantes al
sistema Población Económica Activa (PEA), en 2009 llegaba a 28%; por tanto, sin
desconocer que la cobertura efectiva se incrementó en 3 puntos porcentuales con
respecto a la línea base definida en el Plan de Desarrollo, el avance está por
debajo de la meta establecida en el plan.
Cuadro Nº. 38.
Afiliados y Cotizantes en el RAIS
Afiliados
2000
Porvenir
Protección
Horizonte
Citi Colfondos
ING Pensiones
Skandia
Total
2004
2009
1.012.288
1.484.972
2.698.751
665.120
1.215.302
1.893.999
874.106
1.173.635
1.586.946
656.619
893.071
1.397.161
710.761
936.164
1.091.808
35.113
43.944
3.954.007
5.747.088
72.461
8.741.126
Cotizantes
2000
Porvenir
Protección
Horizonte
Citi Colfondos
ING Pensiones
Skandia
Total
2004
2009
500.139
630.617
1.335.793
400.697
512.755
919.079
361.425
390.399
627.849
323.428
366.187
602.342
310.353
316.539
457.243
20.157
24.088
1.916.199
2.240.585
44.471
3.986.777
Fuente: Superintendencia Financiera
Un segundo criterio para evaluar la cobertura del SGSSP, es la cantidad de
personas que estando en edad de pensión, efectivamente la reciben. En la
168
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
actualidad sólo un 39.2% de ellas reciben una pensión, es decir, el 60.8% de los
adultos mayores no tiene la protección del sistema pensional (Cuadros 39 y 40).
Cuadro Nº. 39.
Pensionados en el RPM
Pensionados
ISS
Caprecom
P. Antioquia Fonprecon Cajanal (**)
2000
443.205
nd.
nd.
nd.
148.411
590.233
21.162
1.884
1.835
200.306
2004
2009
860.094
22.893
2.507
2.157
235.158
Fuente: Superintendencia Financiera
(*) Liquidada el 12 de junio con Decreto 2196 de 2009.
(**) Pensionados hasta Mayo de 2009 antes de su liquidación. Ahora en FOPEP
Total
591.616
815.420
1.122.809
Cuadro Nº. 40.
Pensionados en el RAIS
Pensionados
2000
Porvenir
Protección
Horizonte
Citi Colfondos
ING Pensiones
Skandia
Total
Fuente: Superintendencia Financiera
2004
2009
1.600
3.290
8.523
1.609
3.872
9.817
1.360
3.053
7.362
918
1.982
4.939
976
1.912
4.817
86
174
706
6.549
14.283
36.164
Debilidades y fortalezas en el cumplimiento de los fines sociales del Sistema
de pensiones
Las debilidades y fortalezas del SGSSP para el cumplimiento de sus fines sociales
giran alrededor de dos aspectos fundamentales. El sistema se fortalece en la
medida que se logran avances en su sostenibilidad, tanto en el corto como en el
largo plazo. Pero se debilita por las limitaciones que establecen las características
del mercado de trabajo, que con presencia de altas tasas de informalidad y
subempleo, constituye un freno a la posibilidad de ampliar cobertura.
Un resultado de las normas legales y constitucionales aprobadas durante el primer
cuatrienio de la administración Uribe132, promulgadas con un enfoque
132
La aprobación de la ley 797 de 2003, la ley 860 de 2003 y el Acto Legislativo 01 de 2005.
169
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
primordialmente fiscalista, fue la reducción del pasivo pensional en 115% entre
2000 y 2008. Sin duda, las medidas introducidas, que implicaron cambios en los
parámetros del sistema como la tasa de cotización y las semanas requerídas para
obtener la pensión de jubilación, la introducción del principio constitucional de
sostenibilidad financiera del sistema, el tope de 25 salarios mínimos para las
pensiones altas y la eliminación de la mesada 14 para los nuevos pensionados,
fortalecieron financieramente al sistema.
A esto se agrega que en el corto plazo, existe un repunte de la afiliación en el
RPM, lo cual ha tenido el efecto de reducir la presión sobre las finanzas del
gobierno nacional, por cuanto se han incrementado los ingresos operacionales del
sistema.
Por otra parte, el sistema muestra una gran debilidad debido a las características
del mercado de trabajo, en particular, por la alta participación del trabajo informal
dentro del total de los ocupados. El gráfico Nº42, parte A, muestra que el empleo
informal en las trece áreas metropolitanas representa en promedio más del 58%
de los ocupados, una situación preocupante cuando se tiene en cuenta, como se
aprecia en el mismo gráfico, parte B, que la afiliación de la población ocupada
informal, entre 2001 y 2007, es apenas de 8%.
Gráfico Nº. 42.
Participación de la Informalidad y Aseguramiento en Pensiones
2001 -2007
2009
2008
2007
0%
10%
20%
Formales con SS
30%
40%
50%
Informales con SS
60%
70%
Formales sin SS
80%
90%
100%
Informales sin SS
Fuente: Dane, ECH
En este punto es pertinente la siguiente aclaración. Esta lectura se hace tomando
como fuente la Encuesta Continua de Hogares en el módulo de trabajo informal.
170
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Desafortunadamente la información sobre afiliación a pensiones para los
trabajadores informales sólo está disponible hasta 2007, para los años posteriores
la información se presenta de manera agregada para la afiliación al sistema de
seguridad social en conjunto. Así, después de 2007, sólo es posible realizar una
inferencia general entre la calidad del trabajo y el aseguramiento en pensiones a
partir de la información de la Gran Encuesta Integrada de Hogares.
Gráfico Nº. 43.
Ocupados y Seguridad Social
2007 -2009
2009
2008
2007
0%
10%
20%
Formales con SS
30%
40%
50%
Informales con SS
60%
70%
Formales sin SS
80%
90%
100%
Informales sin SS
Fuente: GEIH, Dane
El Gráfico Nº43 muestra que en 2009 sólo un 42,4% de la población ocupada,
formal e informal de las trece áreas metropolitanas, tiene seguridad social. Su
complemento, es decir, 49,3% de los informales y 8,3% de los formales no tiene
seguridad social. No obstante, esta cifra que es una proxy de la situación de
desprotección de los trabajadores en términos de aseguramiento en pensiones,
evidencia que se trata de un porcentaje alto debido a que el aseguramiento en
salud es mayor que el de pensiones.
Este es un aspecto crucial porque, según las estadísticas de 2009, no se
encuentran vinculados a la seguridad social 5,1 millones de los ocupados en las
trece áreas metropolitanas. Es decir, en el futuro inmediato esta población será
una carga para las finanzas públicas que deberá garantizarles dicho
aseguramiento, y en particular, un ingreso de subsistencia para la vejez.
171
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Parafiscalidad y control fiscal a los fondos de pensiones
La Carta Política, en su artículo 338 describe las directrices de competencia y
construcción impositiva adoptando 3 principios de carácter fiscal a saber: el de la
legalidad, el de la certeza y el de la irretroactividad del tributo. En cuanto a la
legalidad, hace referencia que el tributo debe estar previamente establecido por
ley que lo reconozca. En lo que hace a la certeza, indica que la ley debe fijar los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los
impuestos. De igual manera frente a la irretroactividad, hace alusión a que la ley
que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos
ocurridos durante un período determinado, sólo pueden aplicarse a partir del
período que comience después de iniciada la vigencia de la ley.
Ahora bien, los aportes que se realizan para pensiones tienen las siguientes
características: 1) Son de carácter obligatorio para empleadores y empleados, y
sobre ellos el Estado tiene el poder coercitivo para velar por su cumplimiento; 2) El
sujeto pasivo sobre el cual recaen son los empleadores y empleados,
conformando un grupo socioeconómico definido; 3) El monto que arroja la
recolección de esos aportes se invierte única y exclusivamente para empleadores
y empleados. De lo que se concluye que los aportes por concepto de seguridad
social, salud y pensiones son de naturaleza parafiscal, toda vez que su
connotación es colectiva, siendo éste el elemento indicador de parafiscalidad.
En cumplimiento de su misión de fiscalización de estos recursos parafiscales, la
CGR realizó por primera vez auditoría a dos fondos de pensiones: el Fondo de
Pensiones Horizonte y Skandia. El alcance de la auditoría fue definido y limitado
en los siguientes términos: “la evaluación a la gestión en desarrollo de actividades
en afiliaciones, rezagos, cobranzas, reconocimiento de las prestaciones a que
tienen derechos los afiliados al Régimen de Ahorro individual con solidaridad –
RAIS y auxilios funerales”.
El Fondo Horizonte tenía 1.563.000 afiliados en agosto del 2009, el 38% de ellos
afiliados cotizantes y el 62% restante no cotizantes133; de los afiliados, el 78.9%
(1´233.195) eran dependientes y el 21.10% (329.805) independientes. En cuanto a
los afiliados del Fondo Skandia eran 78.381 afiliados.
En el caso de ambos Fondos, la CGR consideró que la gestión en las áreas,
procesos o actividades auditadas fue favorable con observaciones como
consecuencia del cumplimiento parcial de los principios de eficiencia y eficacia.
133
Se entiende como no cotizante el afiliado que no efectuó la cotización durante el mes para el
cual se reporta la información.
172
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
Entre los principales hallazgos señalados por los grupos de auditoría se pueden
resaltar los siguientes:



En el tema de las afiliaciones en el caso de AFP Horizonte se identificaron
375.270 multiafiliados, de los cuales el 15% estaban pendientes del
proceso de depuración.
Con respecto a las prestaciones se encontraron cinco expedientes de
solicitudes para reconocimiento de pensión, que fueron resueltos
superando el término de 6 meses contemplado en el artículo 4º de la Ley
700 de 2001. En otros casos, se negaron solicitudes de reconocimiento
bajo argumentos o condicionamientos que la Ley no establece, como por
ejemplo: “objetar el pago de auxilios funerarios por no estar causado el
derecho de pensión o exigir fidelidad para ello u objetarlos cuando los
gastos del sepelio se realizan a través de póliza preexequial, pese a que al
momento del siniestro el fallecido estaba afiliado y cotizando al sistema a
través de Skandia y el reclamante ha pagado los gastos exequiales (únicos
requisitos exigidos) o en el caso de sobrevivencia, donde el reclamante son
los padres, se niega la reclamación no obstante estar demostrada la
dependencia económica”.
 En el tema de los rezagos se encontraron inconvenientes porque: “El
saldo pendiente de planillas del fondo de pensiones Horizonte al 31 de
Agosto de 2009 ($112.369.812 mil) muestra un aumento del 25%
($22.464.497 mil) frente al valor presentado al 31 de Diciembre de 2008
($89.905.315 mil). La Administradora no ha sido eficaz en: a) acreditar los
aportes en las cuentas individuales b) actualización de las historias
laborales, más del 80% de las planillas tienen más de cuatro años de
antigüedad c) ausencia de identificación por antigüedad de las cotizaciones
desde 1994 y sus causas según la CGR corresponden a que a 31 de
diciembre de 2008, el 55% corresponde a “No Existe Afiliado” con saldo de
$15.207.245.2 mil; seguido por el código 3500 con 12% “Número de
documento y nombre de afiliado no informados en Planilla”, por
$3.271.895.2 mil. d) En cuanto a la depuración de los rezagos en ocasiones
no es oportuna, y e) no hay seguimiento a las comunicaciones, ni
mecanismos que permitan ubicar o establecer una averiguación más
eficiente con los empleadores”.
Por último, las cobranzas que son clasificadas en reales y presuntas, en el
caso de AFP Horizonte, las primeras “a 31 de Agosto de 2009 disminuyeron
en 33% ($47.712.065 mil) frente al valor presentado al 31 de Diciembre de
2008 ($71.432.391mil); mientras que la deuda presunta aumentó en el 11%
al pasar de $961.712.285 mil en diciembre de 2008 a $1.073.448.450 mil
agosto de 2009. A Agosto 31 de 2009, el 72% (221.158) de las empresas
presentan mora en el pago de las cotizaciones que ascienden a
173
Contraloria General de la República
La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
$1.119.849.692 mil; de la misma la asignación para cobro es de 49% lo que
implica que el 51%, no está en cobro, es decir, $426.416.239 mil”. Por su
parte la AFP Skandia “no ha realizado una eficiente gestión de recuperación
y depuración de cartera por cotizaciones declaradas y no declaradas, al
existir partidas que datan desde 1995, con lo cual se puede afectar la
historia laboral de los afiliados”.
Conclusiones
El SGSSP de Colombia cumple 16 años y sus resultados siguen siendo limitados.
La estructura institucional diseñada con la Ley 100 de 1993, con su carácter dual y
excluyente, sigue lejos de responder de la manera esperada a varios de sus
principales desafíos.
En el caso del incremento en la cobertura, tanto en términos de población
asegurada como de aquella que puede disfrutar de una pensión, los avances
luego de tres lustros son mínimos. En este sentido, la solución a estas
restricciones pasa por el incremento de la calidad de los nuevos empleos
generados. Así, es importante crear empleos que garanticen el aseguramiento de
las personas al SGSSP y que sean estables, porque el aseguramiento y el empleo
continuo son la llave para incrementar de manera sostenida la cobertura del
sistema. Tal como lo sostiene la OIT, el trabajo decente es la mejor manera de
proporcionar ingresos a la población en edad de trabajar.
Uno de los avances del sistema para garantizar su viabilidad de largo plazo, es el
reconocimiento y consagración de la sostenibilidad financiera como nuevo
principio pensional de carácter constitucional, mediante la promulgación del Acto
Legislativo 01 de 2005. Pero en contexto no se puede soslayar que, una cosa es
reducir la presión sobre las finanzas públicas y mejorar la sostenibilidad del
sistema, y otra muy distinta, es hacerlo a costa de incrementar la deuda social de
la Nación, porque las nuevas condiciones del SGSSP no aseguran en el futuro un
ingreso seguro para la vejez de gran parte de la población. Así, mientras las
actuales condiciones se mantengan el sistema seguirá acumulando una deuda
social a mediano plazo con la pensión de los adultos mayores, una situación que
incrementará los costos de la asistencia social en el futuro.
En términos de la regulación del sistema de pensiones es necesario contemplar
dos aspectos: la creación de una Superintendencia Especializada en Pensiones y
la separación del Ministerio de la Protección Social en los Ministerios de Salud y
de Trabajo y Seguridad Social. Vale la pena recordar que la CGR, en su
oportunidad, se pronunció en contra de fusionarlos desde el momento en que
surgió el proyecto respectivo en 2002.
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La política pública y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos
El aseguramiento en pensiones, lo mismo que en salud, es un fenómeno que
responde a las características y evolución del mercado de trabajo, y que por tanto,
requiere para su solución de políticas activas de empleo y de una entidad al frente
con tal propósito. Aunque en este sentido, no se tendría ningún avance si se
continúa con el manejo separado y no coordinado entre las medidas tendientes a
incrementar el aseguramiento y las políticas activas de empleo.
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