Los procedimientos sancionadores en materia de tráfico, circulación

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Los procedimientos sancionadores en materia de tráfico, circulación de
vehículos a motor y seguridad vial: urgente necesidad de un cambio de
actitud en los responsables de su tramitación y resolución
Daniel Cuadrado Zuloaga
Técnico Superior de la Consejería de Agricultura y Ganadería de la Junta de
Castilla y León.
Actualidad Administrativa, Nº 47, 2001, Ref. LX, Tomo 4, Editorial La Ley
LA LEY
3373/2001
El autor expone el problema existente con los procedimientos sancionadores en materia de
tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, señalando diversas soluciones al
referido conflicto, teniendo en cuenta la inminente aprobación de la reforma de la Ley sobre
Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
El procedimiento sancionador en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad
vial, adolece en su aplicación práctica del debido respeto a las garantías y derechos que
legalmente se reconocen a los afectados, como lo prueba la generalizada estimación en los
últimos años de los recursos contencioso-administrativos interpuestos en la vía jurisdiccional.
Tales irregularidades inciden, incluso, en derechos fundamentales constitucionalmente
consagrados, lo que agrava las consecuencias de esa anómala práctica administrativa al implicar
un ataque frontal al Estado de Derecho.
Por otra parte, tampoco se observa a primera vista ninguna justificación razonable que explique
ese antijurídico proceder, lo que hace aún más reprochable dicha conducta.
Por ello y ante semejante panorama, urge una solución inmediata para acabar con ese grave
desajuste en el funcionamiento del Estado de Derecho, si no queremos que el mismo pierda toda
I.
INTRODUCCIÓN
Con anterioridad a la Constitución de 1978 la potestad sancionadora de la Administración estaba
configurada como un simple instrumento de efectividad coercitiva, donde lo que primaba era la
eficacia de la actuación administrativa por encima de cualquier otra consideración.
Sin embargo, la Constitución de 1978 --coherentemente con la nueva concepción de Estado de
Derecho que instauraba en su art. 1.1-- vino a sentar las bases para la modernización de este
sector del ordenamiento administrativo. Y así, en su art. 25.1 proclamó la equiparación sustancial
entre los ilícitos penales y los administrativos, precepto que posteriormente la jurisprudencia
constitucional (a raíz de la STC 18/1981, de 18 de junio) lo interpretó en el sentido de que los
principios inspiradores y garantías del orden penal debían ser aplicables al derecho administrativo
sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado. De esta
manera y a través de la doctrina del Tribunal Constitucional, se fue creando una teoría general de
la potestad sancionadora y del procedimiento administrativo sancionador que finalmente tuvo su
reflejo y plasmación normativa en la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, --modificada por la Ley 4/1999--, cuyo Título
IX («De la potestad sancionadora») vino a incorporar los principios básicos que sobre esta
materia había proclamado el máximo intérprete de la Constitución. Principios que iban en una
clara línea hipergarantista en defensa de los posibles afectados, sin duda para establecer el
necesario contrapeso frente al poder tan grave y represivo que implica la acción sancionadora de
la Administración. Más adelante y en aplicación y desarrollo de ese Título IX de la Ley 30/1992,
entró en vigor el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprobaba el Reglamento
del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora.
Pues bien, sobre la base de esos principios esenciales contenidos en la Ley 30/1992 y de las
reglas generales sobre procedimiento sancionador establecidas en el Real Decreto 1398/1993,
comenzaron a regularse los concretos procedimientos sancionadores de las distintas ramas de la
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actividad administrativa. Y en lo que concierne específicamente al sector de tráfico, circulación de
vehículos a motor y seguridad vial, la regulación del procedimiento sancionador correspondiente
se operó por medio del Real Decreto 320/1994, de 24 de febrero, modificado por Real Decreto
137/2000, de 4 de febrero. Y es que la utilización del automóvil por el ciudadano es un hecho
generalizado y cada vez más frecuente, dada la autonomía y libertad de movimientos que le
proporciona. Por ello, se hace necesaria la lógica ordenación administrativa de este fenómeno a
fin de que el uso del automóvil no se convierta en un auténtico caos. Y esa ordenación de la
materia que nos ocupa debe afectar igualmente a la intervención administrativa con relación a la
imposición de sanciones.
No obstante, una cosa es la regulación del procedimiento sancionador que dispone la norma que
le sirve de cobertura jurídica, y otra distinta el modo en que efectivamente se lleva a cabo en la
práctica por los correspondientes funcionarios o autoridades. Y a este respecto y por lo que se
refiere en concreto al ya citado procedimiento sancionador en materia de tráfico, basta con el
examen de cualquier expediente administrativo para comprobar, de manera ciertamente
preocupante, que el desarrollo de dicho procedimiento no observa las garantías esenciales que
asisten a los expedientados en su defensa. Es decir, parece como si a este ámbito de la actividad
administrativa no le afectaran los principios jurídicos básicos que sobre la potestad sancionadora
rigen para la Administración en general, y para su sector en particular, pues de nada sirve que
las normas de aplicación establezcan una serie de trámites de obligado cumplimiento, si luego los
mismos no se llevan a la práctica. Y es que nadie niega la necesidad de ordenar el tráfico, la de
intervenir activamente por parte de los poderes públicos ante el elevado y creciente índice de
siniestralidad que registra nuestro país, ni nadie rechaza tampoco la necesidad de incrementar las
medidas sobre seguridad vial. Sin embargo, toda esta imprescindible actividad administrativa ha
de llevarse a cabo con un exquisito respeto a los derechos de los ciudadanos y con una sumisión
absoluta a los principios constitucionales y a la legalidad vigente, pues la actuación de la
Administración Pública, antes de eficaz, ha de ser legal. El Estado de Derecho constituye un
cimiento básico del Estado Social intervencionista y, por lo tanto, no será tal si la Administración
no actúa con escrupuloso respeto a la legalidad y a los derechos y garantías de los ciudadanos.
De acuerdo con estos antecedentes y a través de la presente exposición, analizaré los principales
y más comunes vicios de que adolece el ejercicio y desarrollo de ese procedimiento sancionador,
así como su especial repercusión y gravedad, la ausencia de una justificación razonable y lógica
de esa práctica administrativa, y por último las posibles soluciones para atajar y desterrar
definitivamente ese mal que nos aqueja y que pone seriamente en entredicho la credibilidad de
nuestro Estado de Derecho.
II.
PRINCIPALES IRREGULARIDADES EN EL DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR EN
MATERIA DE TRÁFICO
Dentro del conjunto de vicios de naturaleza jurídica que, con carácter general, se producen en el
ejercicio administrativo de este procedimiento sancionador, voy a distinguir aquellos que tienen
lugar en la fase de instrucción y aquellos otros que afectan a la resolución sancionadora
propiamente dicha.
1.
Irregularidades en la fase de instrucción
1) Uno de los defectos formales más acusados que afectan a la instrucción del procedimiento
sancionador en materia de tráfico está relacionado con las incidencias del período probatorio,
durante el cual la Administración tiene por costumbre no pronunciarse sobre los medios
probatorios propuestos por el denunciado en su defensa. Y en las pocas ocasiones en que lo hace,
la contestación consiste en una simple denegación de dicha propuesta sin ningún tipo de
motivación, utilizando expresiones vagas y retóricas tales como «las pruebas propuestas no
pueden desvirtuar los hechos denunciados» o «las pruebas propuestas se consideran
intrascendentes», sin entrar en más consideraciones. Es decir, fórmulas convencionales
desprovistas de motivación por cuanto encierran en sí mismas una auténtica conclusión, sin dar a
conocer al interesado las razones concretas en virtud de las cuales se estima que los medios
probatorios propuestos no son relevantes o procedentes para la resolución del asunto. Como dice
la jurisprudencia, la motivación ha de dar razón plena al proceso lógico y jurídico que ha
determinado la decisión, no cabiendo sustituir un concepto jurídico indeterminado que está en la
base de la norma de cuya aplicación se trata por otro igualmente indeterminado, sino que habrá
que justificar la aplicación de dicho concepto a las circunstancias concretas del caso, pues de lo
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contrario no sería ya expresar un motivo sino directamente una conclusión.
Ello significa que se vulneran de manera manifiesta los arts. 13.1 del Real Decreto 320/1994
sobre procedimiento sancionador en materia de tráfico y 17.1 y 2 del Real Decreto 1398/1993
sobre procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, al establecer dichos preceptos
que el instructor del procedimiento deberá acordar la práctica de aquellas pruebas que sean
adecuadas para la averiguación y calificación de los hechos, y sólo mediante resolución motivada
podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados que sean improcedentes o
innecesarias.
En relación con el desarrollo de la fase probatoria de un procedimiento sancionador, el Tribunal
Constitucional se ha pronunciado repetidamente señalando (valga por todas la STC 97/1995, de
20 de junio) que se vulnera el derecho de defensa constitucionalmente reconocido cuando se
deniegan pruebas sin una fundamentación razonable o que no aparezca motivada. Más
concretamente y de modo ejemplar, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Baleares, de
6 de febrero de 1996, declaró la nulidad radical de una sanción impuesta en la que, ante la
solicitud de la práctica de una prueba, la Administración adoptó una actitud pasiva (ni fue
denegada por el órgano instructor ni se practicó), entendiendo la citada sentencia que la
resolución sancionadora vulneró el derecho constitucional de defensa en el marco del
procedimiento sancionador con la omisión de un trámite esencial como es la práctica --o la
denegación motivada-- de la prueba propuesta.
Asimismo y en materia de tráfico específicamente, numerosas sentencias de Tribunales
Superiores de Justicia vienen declarando nulas las sanciones que se aplican ante la ausencia de
pronunciamiento o denegación inmotivada de pruebas propuestas. Una muestra de ello son las
sentencias de 12 de enero de 1996 del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, la de 10 de junio
de 1997 del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, la de 28 de febrero de 1998 del Tribunal
Superior de Justicia de Baleares, o la de 26 de octubre de 1999 del Tribunal Superior de Justicia
de Extremadura.
En definitiva y en los casos en que los denunciados tienen una versión contradictoria de los
hechos respecto a la que la Administración les ofrece, y proponen una serie de pruebas en su
defensa, dicha Administración tiene la obligación de pronunciarse necesariamente sobre ellas, ya
sea practicando esos elementos de prueba, ya sea notificando y motivando al interesado la no
necesidad de su práctica, pero lo que nunca puede hacer es fijar unilateralmente los hechos
prescindiendo del principio de contradicción, pues en ese caso resulta ocioso o innecesario todo el
procedimiento, cuyo estricto cumplimiento es ineludible en el ámbito sancionador.
Como consecuencia de esta práctica anómala, usualmente empleada por la Administración de
tráfico, se vulneran los derechos constitucionales a la defensa (art. 24.1), a utilizar los medios de
prueba necesarios para la defensa y a la presunción de inocencia (art. 24.2).
2) Otro defecto procedimental característico que afecta a la fase de instrucción, y que se comete
repetidamente, está constituido, tanto por la inexistencia o falta de notificación de la propuesta de
resolución, como por la ausencia de vista del expediente al denunciado, en los supuestos en que
éste formula alegaciones y/o propone pruebas. Hecho que supone desconocer lo dispuesto en el
art. 13.2 del Real Decreto 320/1994, modificado por Real Decreto 137/2000, en relación con el
art. 19.1 del Real Decreto 1398/1993.
En cuanto a las consecuencias de este incumplimiento de los preceptos citados, me remito a la
extensísima jurisprudencia acerca de la importancia del trámite de audiencia y de la notificación
de la propuesta de resolución en un procedimiento sancionador, cuya ausencia determina que la
resolución final sea nula puesto que sin dichas garantías no hay posibilidades reales de defensa.
En este sentido, las sentencias del Tribunal Supremo de 25 de mayo (Ar. 4162), 26 de mayo (Ar.
3949), 22 de junio (Ar. 5108) y 27 de septiembre de 1999 (Ar. 6637) disponen que el derecho a
ser informado de la acusación, que con categoría de derecho fundamental se garantiza en el art.
24.2 de la Constitución, se satisface en el procedimiento administrativo sancionador a través de la
notificación de la propuesta de resolución, pues es en ésta donde se contiene un pronunciamiento
preciso acerca de la responsabilidad que se imputa, integrado, cuando menos, por la definición de
la conducta infractora que se aprecia y su subsunción en un concreto tipo infractor, y por la
consecuencia punitiva que a aquélla se liga en el caso de que se trate, sin que, a estos efectos,
satisfaga las exigencias del mencionado derecho fundamental un pliego de cargos o denuncia que
se limite a identificar el hecho denunciado, el precepto en que se tipifica y la indicación de la
sanción que en abstracto cabría imponer, toda vez que en ese caso no existe un pronunciamiento
preciso sobre la responsabilidad imputada. Dicho criterio, además, es plenamente trasladable al
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procedimiento sancionador en materia de tráfico por cuanto es obvio que las denuncias no
pueden satisfacer en absoluto esas garantías de defensa, en razón a que los agentes
denunciantes sólo son competentes para poner en conocimiento del interesado y de la autoridad
instructora los hechos que sirven de base al procedimiento sancionador, pero no para calibrar en
qué medida esos hechos pueden ser constitutivos de infracción y qué consecuencias pueden llevar
aparejadas, puesto que ello constituye una cuestión estrictamente jurídica ajena a su cometido y
para cuya valoración no están preparados. De hecho, el art. 5 del Real Decreto 320/1994,
regulador del contenido de las denuncias, nada dice respecto a que deba hacerse constar el
importe de la sanción.
Por su parte, la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de mayo de 1998 (Ar. 5106) proclama que
la falta de notificación de la propuesta de resolución en un procedimiento sancionador, y la
correspondiente audiencia al interesado, provoca indefensión, habida cuenta que frente a dicha
propuesta se tiene derecho a ejercitar el derecho de defensa a través del importante trámite de
audiencia, cuya importancia queda bien expresada al exigirlo el art. 105 c) de la Constitución,
trámite que también viene amparado en el art. 24 de la norma suprema. Esta sentencia continúa
declarando que el trámite de audiencia es la esencia del derecho de defensa que no debe faltar
nunca, y que se produce una vez formulada la propuesta de resolución del procedimiento
sancionador, conexión que aparece recogida en el art. 135 de la Ley 30/1992 y 19.1 del Real
Decreto 1398/1993, y cuya ausencia determina la nulidad del acto sancionador que se dictare.
Y en relación al sector de tráfico concretamente, también son abundantísimas las sentencias de
los Tribunales de Justicia que anulan sanciones por este vicio sustancial de procedimiento,
pudiéndose citar, entre otras, la de 18 de noviembre de 1998 del Tribunal Superior de Justicia de
Baleares, la de 18 de marzo y 15 de diciembre de 1998 del Tribunal Superior de Justicia de
Murcia, o la de 15 de enero de1999 del Tribunal Superior de Justicia de Asturias.
Y es que si la Administración no notifica nada al denunciado en la fase de instrucción en respuesta
a sus alegaciones y/o proposición de pruebas, y luego dicta una resolución sancionadora, es
obvio que dicha Administración tiene un criterio diferente respecto al que tiene el interesado
sobre los hechos denunciados, de ahí que la audiencia y la notificación de la propuesta de
resolución son imprescindibles a efectos de poder conocer los elementos de juicio de la
Administración en virtud de los cuales pretende imponer la sanción, y así poder ejercitarse la
defensa de una manera eficaz al tener una base para rebatir o contraargumentar sus
fundamentos. De otro modo se infringe el derecho constitucional de defensa (art. 24.1) y el de
ser informado de la acusación (art. 24.2).
De esta manera, si se omite la vista del expediente y la notificación de la propuesta de
resolución, el afectado sólo tiene acceso al boletín de denuncia sin tener conocimiento de ninguno
de los actos de instrucción que le hubieran permitido conocer con certeza si se han practicado o
no las pruebas propuestas en su caso, u otras de oficio por la propia Administración, o los
criterios que se han empleado para rechazar las alegaciones formuladas e imponer y graduar la
sanción. Y a este respecto, en la práctica totalidad de los casos la sanción que se aplica
finalmente coincide, curiosamente, con la que figura propuesta en el boletín de denuncia, lo que
significa que dicha sanción ya estaba predeterminada de antemano, con lo cual sobra todo
procedimiento. Es decir, dicho procedimiento se inicia con un boletín de denuncia que se
transforma automáticamente en la resolución sancionadora, prescindiéndose de todos los trámites
intermedios establecidos legalmente en garantía del interesado. En definitiva, el expedientado en
ningún momento tiene acceso al criterio del órgano instructor, ni al del órgano sancionador (como
más adelante comentaré), para aplicarle la sanción y en la cuantía que se establece, ni tampoco a
la justificación para rechazar sus alegaciones y pruebas, lo que conduce a una indefensión total y
absoluta, exactamente igual a como si no hubiera existido procedimiento y la sanción de hubiera
impuesto de plano, toda vez que como señala la sentencia del Tribunal Constitucional 7/1998, de
13 de enero, «De poco serviría exigir que el expedientado cuente con un trámite de alegaciones
para su defensa, sino existe un correlativo deber de responderlas». Y a estos efectos, no hay que
olvidar que el art. 134.3 de la Ley 30/1992 dispone que «En ningún caso se podrá imponer una
sanción sin que se haya tramitado el necesario procedimiento».
2.
Irregularidades en la resolución sancionadora
1) Las resoluciones sancionadoras en materia de tráfico vienen infringiendo sistemáticamente lo
previsto en el art. 138.1 de la Ley 30/1992, en el art. 20.2 del Real Decreto 1398/1993, y en el
art. 15.1 del Real Decreto 320/1994, modificado por Real Decreto 137/2000, que obligan a que
las resoluciones sancionadoras sean motivadas y decidan todas las cuestiones planteadas por el
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interesado. Y es que dichas resoluciones responden siempre a un modelo predefinido que se
aplica indiscriminadamente, y que se limita a imponer la sanción sin pronunciarse sobre ninguna
de las cuestiones que pudieran haber planteado los interesados en su defensa, ya sea en forma
de alegaciones, aportación o proposición de pruebas, recusación, etc., no haciendo la más mínima
mención a ellas.
En efecto, toda resolución sancionadora ha de ser motivada en el doble sentido de pronunciarse y
decidir expresamente todas las cuestiones planteadas por el expedientado, y de exteriorizar la
valoración de las pruebas practicadas y sus consecuencias incriminatorias, cosa que tampoco se
hace por cuanto, en el sector de tráfico, esas resoluciones sancionadoras aluden únicamente a las
pruebas utilizadas por la Administración que sirven de base a la sanción (denuncia del Agente,
medición de la velocidad por el aparato cinemómetro, u otras empleadas), pero sin hacer
referencia a que se hayan o no practicado y, en su caso valorado, los elementos de prueba
aportados o propuestos por el denunciado. Tampoco se motiva la graduación de la sanción en la
cuantía acordada, circunstancia por la que el afectado, en el caso de ser realmente infractor,
desconoce si esa sanción es proporcionada y ajustada a la gravedad del hecho.
Además, hay que hacer notar que la motivación de la resolución sancionadora es todavía más
exigible si se tiene en cuenta que, en la mayoría de los casos, en la fase de instrucción no se ha
dado respuesta a las alegaciones formuladas ni a cualquier otra cuestión que se haya planteado.
Por todo ello y con ese modo de proceder, se vulnera el derecho constitucional de defensa (art.
24.1) en su vertiente del derecho a obtener una resolución fundada y razonada.
En este sentido, el Tribunal Constitucional viene proclamando repetidamente (valga por todas la
sentencia 187/1998, de 28 de septiembre) que el derecho constitucional a la defensa del art. 24.1
--aplicable a los procedimientos administrativos sancionadores-- se vulnera en los supuestos de
incongruencia omisiva, es decir, cuando la resolución correspondiente omite de manera total el
pronunciamiento o respuesta razonada sobre alguna cuestión esencial o relevante planteada por
el interesado, cuya estimación hubiera determinado modificar o cambiar de signo el sentido de la
citada resolución.
Quiero matizar, asimismo, que esta viciada práctica de no decidir y dar respuesta concreta a las
cuestiones planteadas por los interesados es aplicable, no sólo a la resolución sancionadora
propiamente dicha, sino incluso también a la vía de recurso, por cuanto las resoluciones de los
recursos de alzada que se interponen ante la Dirección General de Tráfico responden a simples
fórmulas-tipo ya preestablecidas, idénticas todas ellas, y cuyos fundamentos jurídicos contienen,
lógicamente, meras motivaciones genéricas, nunca referidas al caso concreto. De ahí que resulte
curioso comprobar cómo en los antecedentes de hecho se hacen referencia a unas alegaciones
específicas del recurrente que, sin embargo, luego no son tratadas ni objeto de pronunciamiento
en sus fundamentos de derecho. Y a este respecto, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de
declarar constantemente que la utilización de modelos o formatos predefinidos de resolución, en
el ámbito jurisdiccional o en el administrativo sancionador, es constitucionalmente inadmisible
--por vulnerar el derecho de defensa contenido en el art. 24.1-- cuando no atienden
congruentemente al núcleo de las cuestiones planteadas.
2) Existe otra irregularidad que afecta a las resoluciones sancionadoras de tráfico en el sentido de
vulnerar una formalidad básica en cuanto a su forma de producción, toda vez que dichos actos
administrativos se adoptan siempre de forma verbal.
Y es que, pese a que el art. 15.1 del Real Decreto 320/1994, según nueva redacción dada por el
Real Decreto 137/2000, permite que dichas resoluciones puedan dictarse verbalmente --previsión
normativa que, por otra parte, estimo ilegal, tal como expuse y razoné en el núm. 27, julio 2001,
de esta Revista («La forma verbal en las resoluciones sancionadoras...»)--, esta forma de
producción constituye una excepción a la regla general que es la forma de producción escrita. En
efecto, el precepto citado anteriormente determina que «la resolución se dictará por
escrito...salvo que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal», lo que
es indicativo de que la forma verbal sólo puede utilizarse excepcionalmente en aquellos casos en
que dicho modo de producción sea el más adecuado atendiendo a las circunstancias concurrentes.
Pero sin olvidar que la regla general para producir actos administrativos es la escrita, tal como
previene el art. 55.1 de la Ley 30/1992, y máxime tratándose de un procedimiento sancionador
donde, sabido es, las formas tienen una importancia capital. Criterio que, además, coincide
precisamente con la doctrina del Consejo de Estado contenida en su dictamen que informó
jurídicamente el Proyecto del Real Decreto 137/2000 (Dictamen núm. 2977/1999), señalando que
en alguna ocasión aislada (situaciones de emergencia o necesidad) la forma verbal puede ser la
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más adecuada para adoptar las resoluciones sancionadoras, pero que ni puede ni debe
generalizarse su uso puesto que el régimen general de producción de resoluciones sancionadoras
es el escrito.
Por lo tanto y dado que siempre se emplea la forma verbal, lo que está haciendo la
Administración de tráfico es convertir en regla general (o para ser más exactos, en regla
universal) lo que debería ser la excepción, sin que se razonen por otra parte los supuestos
motivos excepcionales que concurren para justificar la utilización de ese sistema de producción de
los actos sancionadores. Lo cual constituye una infracción patente a lo dispuesto en el art. 55.1 de
la Ley 30/1992 y 15 del Real Decreto 320/1994, según nueva redacción dada por el Real Decreto
137/2000, infracción que es determinante de una vulneración del derecho constitucional de
defensa contenido en el art. 24.1, tal como pone de manifiesto la sentencia de 13 de abril de
2000, del Tribunal Superior de Justicia de Navarra (y como ella, otras muchas), al declarar que un
acto sancionador dictado verbalmente constituye una omisión absoluta de forma, que choca
frontalmente con el art. 24.1 de la Constitución en su vertiente del derecho a obtener una
resolución fundada en derecho, que exige producción escrita al ser garantía de seguridad y
certeza, y que debe salvaguardarse escrupulosamente en el procedimiento sancionador.
Por último, no quiero finalizar esta referencia al cúmulo de irregularidades que se cometen en la
instrucción y resolución de estos procedimientos sancionadores sin aclarar, y volver a insistir, en
que su existencia no obedece a un mero criterio subjetivo o particular de quien suscribe, sino que
se encuentra avalado por la doctrina de los distintos Tribunales Superiores de Justicia que se han
encargado de resolver en los últimos años los pocos recursos contencioso-administrativos
interpuestos en la vía jurisdiccional, cuya inmensa mayoría han sido estimados al declararse la
nulidad de los correspondientes actos sancionadores. Circunstancia que, por otro lado, evidencia
lo indefensos que se encuentran los expedientados en este tipo de procedimientos, al ser la vía
judicial la única posibilidad de que se les reconozcan sus derechos. Y ya conocemos el elevado
coste que supone acudir a esta vía (en cualquier caso mayor que la cantidad que se fija como
sanción), lo que conduce a que el afectado desista de interponer el correspondiente recurso
contencioso-administrativo y tenga que asumir irremediablemente la sanción impuesta.
III.
CARÁCTER ESPECIALMENTE GRAVE DE LAS VULNERACIONES JURÍDICAS EN QUE SE INCURRE
AL INSTRUIR Y RESOLVER ESTOS PROCEDIMIENTOS
Conforme a lo argumentado en el epígrafe anterior, creo que no admite dudas el hecho de que
los actos sancionadores emanados de los correspondientes órganos competentes en materia de
tráfico prescinden de las más elementales y esenciales reglas de forma y procedimiento exigibles
legalmente, establecidas como salvaguarda de los derechos y garantías del interesado,
vulnerando con ello diversos derechos constitucionales (derecho de defensa, derecho a la
presunción de inocencia, derecho a la utilización de los medios de prueba necesarios para la
defensa y derecho a ser informado de la acusación), lo que implica una gravedad que trasciende
a la mera ilegalidad y que constituye un «plus» de antijuridicidad que hasta podría implicar
consecuencias penales (delito de prevaricación administrativa). Es decir, en estos casos el ataque
a la legalidad es de tal intensidad que cabe objetivamente apreciar que la decisión sancionadora
adoptada, no sólo no se encuentra cubierta por ninguna interpretación da la norma basada en
cánones generalmente admitidos, sino que ni siquiera en una interpretación dotada de una
mínima razonabilidad. Lo que quiere destacarse es que no parece que se pueda hablar de simples
irregularidades sin más, descuidos, o meras actuaciones contrarias a derecho, sino de algo más
grave, pues si bien es cierto que todo el mundo puede cometer errores y que la Administración
no es infalible en ese sentido, cuando esas actuaciones ilegales son tan patentes como
persistentes y reiteradas, privando al expedientado de todas y cada una de las garantías que le
amparan en un procedimiento sancionador, no hay más remedio que presumir que se actúa de
manera arbitraria, máxime cuando, precisamente y por tratarse de un procedimiento
sancionador, la Administración debe ser estricta y escrupulosa en el cumplimiento de esas formas
y garantías procedimentales establecidas en defensa del inculpado.
A este respecto, la jurisprudencia del Tribunal Supremo viene señalando de manera constante
que, a efectos del delito de prevaricación administrativa, la injusticia o arbitrariedad de la
resolución puede provenir, tanto de una infracción de normas sustantivas, como de normas
procesales o procedimentales. En concreto, las sentencias de 25 de abril de 1988 (Ar. 2864), 17
de septiembre de 1990 (Ar. 7322), 10 de diciembre (Ar. 1090) y 10 de abril (Ar. 2954) de 1992, y
14 de noviembre de 1995 (Ar. 8308) disponen que la injusticia de la actuación administrativa
puede venir referida a la inobservancia de las más elementales normas de procedimiento, dado
que la omisión de los trámites procedimentales o formales, custodios y salvaguardias de las
adecuadas garantías y a cuyo través se ha de plasmar necesariamente la resolución de la
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autoridad o funcionario, genera el delito de prevaricación administrativa. En el mismo sentido se
pronuncian las sentencias de 15 de febrero (Ar. 860) y 17 de marzo (Ar. 2032) de 1995, y la de
28 de abril de 1997 (Ar. 3621) al proclamar que la injusticia en un asunto administrativo puede
venir determinada por diversas causas y, entre ellas, la omisión de trámites esenciales del
procedimiento si de una forma clamorosa desbordan la legalidad vigente.
Y es que el bien jurídico protegido en el delito de prevaricación administrativa --tal como ha
puesto también de manifiesto la jurisprudencia-- es el recto y normal funcionamiento de la
Administración Pública, con sujeción al sistema de valores y principios instaurados por la
Constitución que deben ser acatados por todas las autoridades y funcionarios por cuanto, en el
ámbito de su cometido, deben de actuar siempre con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho
(art. 103.1) y máxime, insisto, tratándose de un procedimiento sancionador.
Por otra parte, tampoco parece que tenga mucha justificación o disculpa esa actuación ilegal de
las autoridades administrativas competentes para adoptar las resoluciones sancionadoras en
materia de tráfico (Delegados del Gobierno), dado que dichos órganos tienen atribuidas, entre
otras funciones, la de asegurar y garantizar los principios constitucionales de legalidad y de
seguridad jurídica, teniendo a su disposición, además de los conocimientos inherentes a su cargo,
los asesoramientos que estimen oportunos provenientes del Secretario General Técnico de la
Delegación, e incluso de los Servicios Jurídicos del Estado. Por ello, imponer una sanción con total
vulneración de los trámites y formas que deben preceder toda decisión de ese carácter supone,
cuando menos, un olvido del cuidado exigible a un funcionario de su categoría, implicando una
gravedad que excede de la mera ilegalidad pues, insisto, la antijuridicidad del acto es tan
evidente que no puede ofrecer duda a ningún funcionario medianamente versado en derecho
administrativo sancionador --y que se encuentre en una posición neutral-- y porque quien asume
el cargo de Delegado del Gobierno posee unos conocimientos generales y goza de un
asesoramiento que hacen muy difícil que pueda ignorar el carácter ilegal de la resolución dictada.
IV.
AUSENCIA DE UNA JUSTIFICACIÓN RAZONABLE EN LA INOBSERVANCIA DE LOS TRÁMITES Y
GARANTÍAS EXIGIBLES PARA ADOPTAR LA RESOLUCIÓN SANCIONADORA
No puede saberse a ciencia cierta cuáles son los motivos reales que inducen a la Administración
de tráfico a ejercer la potestad sancionadora de ese modo tan irrespetuoso con los derechos de
los afectados. Lo único constatable empíricamente es que, de hecho, los procedimientos se
instruyen y resuelven al margen de las garantías jurídicas que asisten a los expedientados.
Se suele hablar de que el elevadísimo número de expedientes sancionadores impide que los
funcionarios y autoridades dispongan del tiempo imprescindible para tramitar y resolver el
procedimiento de manera total y absolutamente respetuosa con esas garantías, a lo que se une la
falta de medios personales y materiales.
No obstante, considero que esa no puede ser la razón de fondo que lo explique, por cuanto la
masificación de expedientes no es un hecho nuevo sino algo que ya sucedía mucho antes. De ahí
que la Administración de tráfico haya tenido tiempo, más que de sobra, para haberlo previsto y
haber adoptado las medidas oportunas a fin de paliar ese déficit de medios humanos y
materiales, adecuándolos a las necesidades actuales y de esa manera afrontar la situación. Por lo
tanto, hay que pensar que si tales medidas no han sido adoptadas es porque verdaderamente no
existía una voluntad real de atajar el problema. Consideración que, por otra parte, cuenta con el
apoyo de otra circunstancia: si no se dispone de medios suficientes ni de tiempo para practicar
los trámites legalmente exigidos en defensa de los inculpados, y dichos trámites de hecho no se
realizan, no es lógico que el procedimiento finalice con una resolución sancionadora, y no con una
resolución que declare la inexistencia de responsabilidad por falta o insuficiencia de pruebas, o la
prescripción de la infracción, o que ordene retrotraer los trámites del procedimiento al momento
en que el vicio formal se produjo, tal como sería procedente en esos supuestos.
Además y de ser esa insuficiencia de medios la razón real, en cualquier caso no tendría ninguna
base sólida de justificación en un Estado de Derecho como el actual, pues como señala la STC
56/1982, de 26 de julio, «El ciudadano de un pueblo libre no debe expiar faltas que no son suyas,
ni ser víctima de la impotencia del Estado». En similares términos y en materia de tráfico
concretamente, la SAN de 8 de mayo de 1993 (Sala de lo Contencioso-Administrativo) proclama
que «Aún cuando en materia sancionadora por infracciones de tráfico la Administración se
enfrenta a un fenómeno masivo, no por ello han de ser excluidos los postulados más básicos y
elementales del Estado de Derecho que inspira la acción sancionadora de la Administración».
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Por otra parte, tampoco parece que la explicación a todo esto responda a razones de pura
eficacia en el cumplimiento de uno de los objetivos asignados a este sector de la Administración,
como es el de prevenir los accidentes de circulación, y que se considere que dicho objetivo se
consigue aplicando medidas represivas como instrumento para hacer desistir a lo posibles
infractores de incurrir en posteriores incumplimientos de las normas sobre seguridad vial. Y ello
porque esta causa también tropieza con un obstáculo insalvable a efectos de justificar su
aplicación desde el punto de vista de la propia eficacia administrativa, pues los derechos que se
reconocen a los interesados en un procedimiento sancionador cumplen precisamente la finalidad
de asegurar el acierto y justicia de la resolución que haya de dictarse, habida cuenta que supone
garantizar el necesario principio de contradicción --en el que el afectado tenga la oportunidad de
formular alegaciones y proponer o aportar pruebas en su defensa y que la Administración se
pronuncie motivadamente sobre ellas-- para evitar una fijación de los hechos realizada
unilateralmente por dicha Administración, y de este modo garantizar la objetividad del
procedimiento. De ahí que si no se asegura esa objetividad al no permitir que el expedientado
pueda ejercitar los derechos de que dispone, no existen garantías ni certeza de que los
denunciados sean realmente infractores, con lo cual la sanción que se les aplique, además de
injusta, no habrá servido en absoluto para el cumplimiento de la finalidad que estaba llamada a
desempeñar.
Incluso y aún en el supuesto de que la medida sancionadora fuera eficaz, tampoco se justificaría
desde el punto de vista de su legitimidad dentro de la concepción de nuestro Estado de Derecho,
ya que tan legítimo puede ser el fin público perseguido por la Administración de tráfico --eficacia
en la reducción del índice de siniestralidad-- como el genérico fin que constituye el respeto a los
derechos de los ciudadanos, dado quela necesidad de actuar de modo eficaz no faculta a la
Administración para desconocer impunemente las exigencias propias de un Estado de Derecho.
Por consiguiente y a la vista de lo expuesto,todo parece indicar que al sector administrativo de
tráfico no le interesa que el procedimiento sancionador se desarrolle de manera que se
garanticen los derechos de los ciudadanos, sin que puedan adivinarse los motivos que le
conducen a ese modo de proceder, o al menos, a mí no se me ocurre ninguna justificación
razonable ni legítima.
V.
SOLUCIÓN AL PROBLEMA
Lo que es evidente es que esta situación no debe continuar, pues resulta de todo punto
lamentable que después de más de veinte años desde la promulgación de la Constitución de 1978
--norma fundamental que configuró a nuestro Estado como un Estado de Derecho-- un sector
concreto de la Administración venga desarrollando prácticas propias de un Estado Absolutista. Por
ello, urge una solución inmediata que forzosamente debería pasar porque los máximos
responsables de esta parcela administrativa --y hasta los propios responsables del poder
ejecutivo-- tomen conciencia de la gravedad del problema, implicándose seriamente en esta
cuestión, y dispongan de una voluntad firme para resolverlo de una vez por todas. De lo contrario
y si desde la propia Administración de tráfico no existe esa voluntad, difícilmente podrán
conseguirse resultados.
No obstante, considero que asimismo deberían arbitrarse o hacerse uso de otra serie de medidas
complementarias que pueden ayudar a resolver el problema.
Una de ellas podría ser la de instaurar un proceso administrativo en vía jurisdiccional de revisión
de sanciones hasta una determinada cuantía, en el que el interesado pudiera defenderse por sí
mismo sin el concurso de Abogado y Procurador, y en el que rigiera de manera estricta el criterio
objetivo de vencimiento en materia de imposición de costas procesales, lo que, junto a la
posibilidad del juez de aplicar adicionalmente multas pecuniarias por temeridad o mala fe, evitaría
la masiva interposición de impugnaciones infundadas. La razón de esta propuesta radica --como
ya se ha apuntado en otro apartado de esta exposición-- en que a los afectados por estas
sanciones en materia de tráfico no les interesa actualmente acudir a la vía judicial, toda vez que
la contratación de los servicios de un Abogado y un Procurador les supone un coste superior, en
todo caso, al importe de la propia sanción, con lo cual su indefensión es total al quedar sometidos
de modo inevitable al criterio del órgano sancionador por arbitrario e injusto que pueda ser. Y
precisamente la Administración de tráfico juega con esa baza de manera consciente al comprobar
que, en la inmensa mayoría de los casos, su resolución definitiva hasta agotar la vía
administrativa no es impugnada en sede jurisdiccional, ni puede por tanto ser revocada.
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Otra medida sería reforzar la figura del Defensor del Pueblo que, como institución que supervisa
la actividad de la Administración velando por la defensa de los derechos de los ciudadanos,
pudiera «presionar» con mayor intensidad a la Administración de tráfico en el sentido de que
fuera estricta en el cumplimiento de las exigencias procedimentales dirigidas a la imposición de
sanciones. De hecho, ya la propia Ley Orgánica 3/1981, del Defensor del Pueblo, dispone que aún
no siendo competente para modificar o anular los actos y resoluciones de la Administración
Pública podrá, sin embargo, sugerir la modificación de los criterios utilizados para la producción
de aquéllos. Igualmente, el art. 30.1 del citado texto legal habilita al Defensor del Pueblo para
formular a las autoridades y funcionarios advertencias, recomendaciones, recordatorios de sus
deberes legales y sugerencias para la adopción de nuevas medidas. De ahí que si esta institución
considera que una sanción de tráfico ha sido aplicada de manera ilegal, vulnerando garantías y
derechos del expedientado, podría dirigirse al órgano sancionador a efectos de hacerle ver su
conducta antijurídica y sugerirle la utilización de la facultad revocadora prevista en el art. 105.1
de la Ley 30/1992, en el sentido de anular de oficio la sanción correspondiente. En esta línea, el
Defensor del Pueblo debería hacer un esfuerzo y comprometerse de manera rigurosa en la
defensa a ultranza de los derechos de las personas afectadas por los procedimientos
sancionadores en materia de tráfico, hasta el punto de convertirse en una alternativa a la vía
judicial e impedir que no todo conflicto tuviera que sustanciarse inexorablemente a través de ella
como única posibilidad de hacer efectivos sus derechos. De este modo, esta institución podría
realizar una importantísima labor de mediación, tratando de convencer a la Administración de
tráfico para que revoque de oficio sus decisiones sancionadoras ilegales e injustas, y con ello
evitar la vía judicial al interesado.
En conclusión, vuelvo a insistir en que, con independencia de la posibilidad de emplear medidas
concretas --como las señaladas anteriormente y alguna adicional que pueda adoptarse-- y que,
ciertamente, pueden ser beneficiosas para la resolución del problema, estimo que la raíz del
mismo sólo puede atajarse definitivamente desde la propia Administración o poder ejecutivo,
donde sus máximos responsables deberían inculcar un cambio de actitud radical a los funcionarios
y autoridades correspondientes a la hora de desarrollar su labor de instruir y resolver los
procedimientos sancionadores. De no ser así, mucho me temo que esta viciada práctica
administrativa no va a desaparecer, continuando su función de resquebrajar los cimientos de
nuestro Estado de Derecho.
Un apunte final: en el momento de redactar estas líneas se encuentra en trámite parlamentario
--y todo parece indicar que con todos los pronunciamientos favorables-- la aprobación de la
reforma de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, cuyo objeto
es fundamentalmente ampliar el cuadro de infracciones y endurecer las correspondientes
sanciones. Esta circunstancia revela de manera inequívoca todo lo que ya se ha dicho, es decir,
que la Administración de tráfico parece más preocupada en otros asuntos que en lo que debería
ser --al igual que para cualquier Administración-- su objetivo prioritario, cual es el de respetar los
postulados del Estado de Derecho. Y es que no pongo ninguna objeción a las nuevas medidas que
pretenden implantarse pero, en la situación actual, creo sinceramente que hubiera sido mucho
más necesario, por poner un ejemplo, enviar una Circular o Instrucción a todas las Jefaturas
Provinciales de Tráfico en el sentido de ordenar a sus funcionarios y autoridades, responsables de
la tramitación y resolución de los procedimientos sancionadores, a ejercer su competencia con el
riguroso y exigible respeto a las garantías y derechos que normativamente se establecen en
defensa de los expedientados, pues, vuelve a insistirse, la actuación de la Administración, antes
de eficaz, ha de ser legal, y máxime cuando en esta parcela de la actividad administrativa existe
esa alarmante antijuridicidad en la instrucción y resolución de los procedimientos sancionadores.
Sin olvidar tampoco que las medidas sancionadoras no son eficaces si no van precedidas de un
procedimiento contradictorio en el que al inculpado se le asegure el ejercicio de sus derechos de
defensa ya que, de lo contrario, no se garantiza el acierto y justicia de la decisión sancionadora.
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