EL DESAFO DE LA REFORMA DEL CONSEJO DE SEGURIDAD DE

VII. Encuentro Nacional de Estudios Estratégicos
Buenos Aires, Noviembre de 2004
EL DESAFÍO DE LA REFORMA DEL
CONSEJO DE SEGURIDAD DE LA ONU
ANÁLISIS Y PERSPECTIVAS FRENTE
AL NUEVO ESCENARIO INTERNACIONAL.
AUTOR: Lic. Javier PEROTTI (Mendoza).
FILIACIÓN INSTITUCIONAL: Alumno de la Maestría en Defensa Nacional de la
EDENA. Alumno de la Maestría en Relaciones y Negociaciones Internacionales de
FLACSO, Universidad de San Andrés y Universidad de Barcelona.
CORREO ELECTRÓNICO: [email protected]
TELÉFONO: 15-5595-7558
I
La agenda mundial de este nuevo año en las Naciones Unidas ha permitido retomar
cuestiones que la guerra en Irak y el protagonismo de los Estados Unidos dejaron en
suspenso; entre ellas, la necesidad de reforma de los organismos internacionales y, en
particular, de la estructura de la Organización.
En medio de reclamos de reforma para una mayor democracia y eficiencia, la reciente
apertura del 59° período de sesiones de la Asamblea General de la Organización de
las Naciones Unidas (ONU) estuvo marcada por una mayoritaria presión hacia la
reforma, acaso el mayor desafío que enfrenta el organismo internacional desde su
creación, en 1945. Además, la misma resulta clave para la manera en que afronte los
principales desafíos de los próximos años, en especial el terrorismo, mientras Estados
Unidos, la potencia mundial indiscutida, confía cada vez menos en el organismo para
garantizar la paz y la seguridad internacionales.
Como se sabe, la ONU sigue funcionando según su esquema original de la última
posguerra; con un Consejo de Seguridad cuya estructura sigue sin renovarse, ya que
está integrado por las mismas cinco potencias vencedoras de 1945 como miembros
permanentes, y una Asamblea General que se fue agrandando al calor del surgimiento
de nuevos países, pues comenzó a funcionar con 51 miembros iniciales y actualmente
reúne a 191 Estados reconocidos. La ONU adolece de problemas de representatividad
global así como de eficacia en su funcionamiento, en el alcance de las decisiones de
sus múltiples organismos y de los compromisos que de ellos emanan. Así, la ONU ha
dejado de responder a la realidad política del siglo que comienza. En consecuencia,
sus estructuras, la Carta Magna y también el derecho internacional deben ser
renovados.
Aunque la necesidad de reformar la ONU es algo que nadie niega, ya antes de la
guerra de Irak se escuchaban voces que ponían en duda la institución de las Naciones
Unidas. Nos son pocos los que demandan una reforma radical de esta organización
con más de 1.200 millones de dólares de presupuesto anual y cerca de 9.000
empleados. El anacronismo de una estructura que aún perpetúa la correlación de
fuerzas imperante al término de la Segunda Guerra Mundial, se ha convertido en lastre
para una organización que hoy resulta más imprescindible que nunca ante los nuevos
desafíos del siglo XXI. Pero la forma que deberían adoptar esos cambios continuará
siendo objeto de discusión, por lo menos hasta que se presente la propuesta de la
comisión formada por Kofi Annan con tal fin (un equipo de asesores de la ONU
prepara en Palo Alto, California, una propuesta para la reforma del Consejo de
Seguridad de la ONU) y se someta a la Asamblea General, previsiblemente el año
entrante.1
Entre los puntos más conflictivos de la reforma se encuentra la conformación del
Consejo de Seguridad. La Asamblea General de la ONU ha debatido durante décadas
una reforma del Consejo, que no sólo está integrado por cinco miembros permanentes Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia, Rusia y China- con poder de veto, sino
también por diez miembros rotativos -y para el cual se vota-, que cambian cada dos
años, lapso durante el cual se extiende su mandato.
Las premisas sobre las que se debe impulsar esta renovada estructura del sistema
internacional constituyen toda una plataforma de acción para las políticas exteriores de
los países, sobre todo de aquellos que no poseen la capacidad de imponer a otros sus
condiciones y poderío.
Si bien hay consenso en que ese esquema nacido tras la Segunda Guerra Mundial ya
no representa fielmente la estructura de poder actual, no hay acuerdo en cómo se debe
reformar, cuántos nuevos miembros se deben agregar y qué sucederá con el
controvertido poder de veto. Sin embargo, existe un cierto consenso entre los países
miembros para estudiar una ampliación del Consejo a no menos de 24 miembros y a no
más de 26.
II
Como señalamos anteriormente, las Naciones Unidas cuentan en la actualidad con 191
miembros, frente a los 51 de 1945. Asimismo, el número de miembros del Consejo de
Seguridad no ha sido alterado desde la reforma de 1963, que entró en vigor en 1965 y
amplió de seis a diez el número de los miembros no permanentes. Desde entonces
han pasado a formar parte de la Organización casi un centenar de Estados, lo que,
unido al renovado papel que ha podido desempeñar el Consejo en los últimos años en
el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, y a una cierta percepción de
que el Consejo trabajaba con mucho sigilo y poca transparencia, ha llevado a un
movimiento generalizado, entre los Estados miembros, favorable a que haya cambios
tanto en la composición como en el funcionamiento de este órgano principal de las
Naciones Unidas.
En una primera aproximación y en líneas generales, podemos señalar que el Consejo
de Seguridad tiene tres razones básicas para la reforma, que son:
a) El aumento en el número de miembros de las Naciones Unidas de 51 a 191.
b) El nacimiento de nuevos conflictos.
c) El cada vez más preponderante papel que ostentan diversos países como, por
ejemplo, Japón y Alemania, y algunos de los considerados países emergentes.
No debemos dejar de destacar que lo que se encuentra en el centro de debates de la
reforma es la composición numérica del Consejo de Seguridad y sus métodos de
funcionamiento, así como la competencia y responsabilidad internacional dada a este
órgano desde su creación, atribuciones que se encuentran detalladas en la Carta de la
ONU. Tampoco podemos olvidar que el propósito de la reforma es que el Consejo
pueda desempeñar más eficazmente sus funciones específicas y poderes.
Recordemos nuevamente que el Consejo de Seguridad se encuentra compuesto por 15
miembros, a saber: cinco miembros permanentes (China, Estados Unidos, Federación
Rusa, Francia y Reino Unido), y 10 no permanentes o rotativos, elegidos por la
Asamblea General por un período de dos años, teniendo en cuenta la siguiente
distribución geográfica: 5 por África y Asia, 2 por América Latina, 2 por Europa Oriental
y 1 por Europa Occidental y otros Estados. En el Consejo, cada miembro tiene un
voto.2
Desde la fundación de la ONU hasta la actualidad, el Consejo de Seguridad parece
haber perdido legitimidad, ya que en 1945 la relación entre los miembros de la
Organización y del Consejo era de 6:1; en 1965 -al momento de reformarse el mismola relación ascendía a 8:1; y con el transcurso de los años y a causa de la
descolonización, el porcentaje se incrementó 12:1, manteniéndose esta proporción
hasta el presente.
La estructura y composición actual del Consejo no refleja
trascendentales cambios y acontecimientos ocurridos a nivel internacional en las
últimas décadas. Por ello, sus miembros permanentes no pueden ya desconocer que
la falta de representatividad está, de hecho, minando su legitimidad. Y la autoridad,
efectividad, y sobre todo, la legitimidad se lograrán a través de una reforma lo más
consensuada posible por todos los miembros de las Naciones Unidas.
Desde hace ya varios años, los Estados miembros de la ONU han formulado diferentes
posturas y propuestas en relación a la reforma del Consejo de Seguridad, de las cuales
-a pesar de la diversidad- podemos extraer numerosos puntos en común, mencionando
algunas de las propuestas más relevantes que han sido presentadas. Es interesante
destacar la cantidad y el énfasis de los planteos realizados por los Estados miembros,
pues todos los Estados miembros han podido expresar ampliamente sus ideas y
propuestas, notándose en los mismos cierto grado de entusiasmo y expectativa sobre la
posibilidad de llevar adelante la tan esperada reforma del Consejo.
Aunque todavía no se ha logrado suficiente consenso en cuanto a la unificación de
ciertos temas fundamentales de la reforma debido, principalmente, al interés individual
de cada uno de sus miembros, los cuatro puntos básicos bajo consideración en relación
a la reforma del Consejo son:
a) Incrementar los miembros permanentes y no permanentes;
b) Incrementar únicamente los miembros no permanentes;
c) La cuestión del veto y consideraciones sobre la cantidad de votos afirmativos que
necesita el Consejo para actuar;
d) Mejorar los métodos de trabajo y procedimientos del Consejo.
La postura relativa al incremento de los miembros permanentes y no permanentes del
Consejo es la postura mayormente aceptada, y la que ha recibido las principales y
diversas propuestas informales que se han formulado al respecto, pues más de dos
tercios de los Estados miembros se han manifestado a favor de la misma. La cantidad
propuesta de miembros varía entre 20 y 26, existiendo existe un cierto consenso entre
los países miembros para estudiar una ampliación del Consejo a no menos de 24
miembros y a no más de 26 (25 parece ser el número de mayor consenso), pero sin
estar claro aún cuántos miembros serían permanentes y no permanentes. Sólo los 5
actuales miembros permanentes del Consejo han manifestado su negativa a
incrementar la cantidad del mismo por encima de los 20 miembros3, alegando que con
un número superior a éste, el Consejo de Seguridad perdería eficacia y operatividad.
Entre las principales y diversas propuestas informales que se han formulado en cuanto
al incremento de los miembros permanentes y no permanentes del Consejo, podemos
destacar las siguientes:
a) La nueva “propuesta 5+4” formulada por Alemania, Brasil4, India y Japón, que desea
que el Consejo de Seguridad incorpore a otros 5 miembros permanentes y 4
temporales. Entre los primeros estarían los cuatro países señalados5 y un país africano
por determinar (que podría ser Nigeria). Cabe señalar que esta propuesta ha
reemplazado a otras dos formuladas anteriormente por Alemania, a saber: 1) la
denominada "Propuesta 2+3", que proponía llevar a Alemania y Japón a ser miembros
permanentes, y a ampliar el número de puestos para miembros no permanentes en
tres, uno para el Grupo Asiático, otro para el Africano, y otro para el Latinoamericano; y
2) la llamada "Propuesta 2+6", similar a la anterior, pero con dos puestos de miembros
no permanentes adicionales para cada uno de los tres grupos regionales citados
precedentemente.
b) La “propuesta australiana”, que incluye dos modelos: el de un Consejo de Seguridad
con 20 miembros, o sea, los 15 actuales más otros 5 nuevos miembros permanentes
que no tendrían (a diferencia de los actuales) derecho de veto y que serían atribuidos
tres a África y Asia, uno al WEOG (Grupo Occidental) y otro al GRULAC (Grupo de
América Latina y el Caribe). El segundo modelo australiano contempla un Consejo de
Seguridad con 23 miembros, los 15 actuales, más 8 miembros casi permanentes, y
alterando el número y la distribución de los actuales grupos regionales.
c) La “propuesta española”, que considera que la reforma del Consejo es una cuestión
sumamente importante y compleja, y que debe hacerse de forma meditada, mediante
un proceso continuo de diálogo e intercambio de ideas que conduzca a un consenso del
conjunto de los Estados miembros. Esta propuesta -más moderada y orientada al
proceso de toma de decisiones y a mitigar el uso del veto- plantea como posible base
para la reforma un aumento moderado del número de miembros del Consejo, el cual
permita la presencia más frecuente en el mismo de Estados con peso e influencia en
las relaciones internacionales, y con capacidad y voluntad de contribuir de forma
significativa al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y a los demás
propósitos de las Naciones Unidas. La cuestión de la eventual ampliación del número
de miembros del Consejo no debe hacer perder de vista a los miembros de la ONU
otros aspectos importantes de la reforma del Consejo de Seguridad, tales como la de
una mayor transparencia en sus actuaciones, en la que recientemente se han producido
ya algunos progresos significativos.6
d) La “propuesta del malayo Razali Ismail”7 (presidente de la Asamblea General en
1997), quien sostuvo que se debería incrementar los miembros del Consejo de
Seguridad de 15 a 24, agregando 5 miembros permanentes (sin poder de veto, por ser
elegidos y por no ser inherentes al resultado de 1945, perteneciendo tres de los mismos
a Estados en desarrollo de América Latina, África y Asia, y dos a los Estados
industrializados), y 4 no permanentes (provenientes de Estados de América Latina y el
Caribe, África, Asia y del Este de Europa). De esta manera, Razali Ismail pensaba que
una expansión de nueve miembros del Consejo incrementaría las chances de los
Estados de menor desarrollo de participar como miembros en el Consejo de Seguridad.
Como podemos observar, una gran mayoría de los Estados miembros de la ONU está a
favor de revisar, sin precipitación, la composición y funcionamiento del Consejo de
Seguridad inspirándose en los criterios de representatividad, eficacia y transparencia, y
con el objetivo último de reforzar la legitimidad de las actuaciones del Consejo.
Asimismo, en lo referente al derecho de veto, hay un gran número de Estados que son
partidarios de ponerle límites, llegando algunos incluso a proponer su eliminación. En
la práctica, lo cierto es que los miembros permanentes han venido restringiendo su
utilización. De hecho, en los últimos cinco años sólo ha sido ejercido en muy limitadas
ocasiones. Para otros, esta cuestión del derecho de veto debe ser contemplada en el
marco más amplio de la toma de decisiones en el seno del Consejo de Seguridad, ya
que habrá de ajustarse, si aumenta el número de sus miembros, la mayoría necesaria
para la adopción de decisiones y cabría, incluso, reservar el derecho de veto
únicamente para las cuestiones más importantes, especialmente las relativas a la
aplicación del Capítulo VII de la Carta.
Entre las diferentes propuestas de reforma del Consejo de Seguridad se ha planteado
la posibilidad de que distintos países ocupen asientos permanentes en el Consejo.
Ahora bien, es necesario preguntarse ¿quién designaría a estos países?. La postura de
que esta designación sea realizada por la Asamblea General no ha tenido una buena
acogida, ya que ha sido de dudosa interpretación que un país pueda representar
legítimamente una región habiendo sido para ello elegido fuera de la misma. ¿Qué
países han manifestado su interés en ocupar un asiento permanente en el Consejo?
Por América Latina8, encontramos a Brasil, Argentina9 y México; por Asia10 podemos
mencionar a Pakistán, India e Indonesia, y además, como miembro incondicional ante
una ampliación de la membrecía, a Japón; por Europa11, a Alemania, Italia y España; y
finalmente por África12, a Sudáfrica, Nigeria y Egipto.
Ante la cantidad de aspirantes a ocupar un asiento permanente en el Consejo de
Seguridad, muy probablemente, la mejor solución para establecer los nuevos asientos
en esta categoría sería la asignación de asientos permanentes rotativos (o por sistema
de rotación), ya que esto resolvería -sin generar hegemonías regionales- las tensiones
que pudieran existir en estas zonas. Aunque esta opción parece ser, políticamente, la
más democrática, es también, funcionalmente, la más complicada, pues tanto para la
ampliación de los miembros del Consejo como para la creación de nuevas figuras en
los miembros que lo componen, será necesario realizar enmiendas a la Carta13
constitutiva de la Organización. Diversos grupos de países de la Organización para la
Unidad Africana14 se han manifestado a favor de esta propuesta, ya que están en
contra de crear una nueva categoría de miembros permanentes fijos entre los miembros
permanentes. También han dado su apoyo a esta idea países como Belice, Malasia y
Noruega. China, Bangladesh y Sri Lanka, en cambio, se mantienen reservados. Por lo
pronto, los latinoamericanos se han mostrado bastante favorables a las intenciones de
reformas, pero de poco servirán si Washington no está de acuerdo y vuelve a bloquear
una ampliación del organismo, como lo hiciera ya años atrás. No obstante, cuando se
ha hablado de asientos permanentes rotativos, ésta ha sido una fórmula proclamada
para los países en vías de desarrollo.
Podemos observar que si, además, se quiere mejorar la operatividad del Consejo y no
seguir aumentando la desigualdad entre sus miembros, no cabe duda que el sistema de
rotación para todos los nuevos miembros permanentes resulta ser el más conveniente
de todos los propuestos, aunque aparezcan problemas relativos a la disminución de la
disparidad funcional y categórica que se crearía entre los miembros del Consejo; sin
embargo, no debe olvidarse la necesidad de mejorar los métodos de trabajo del
Consejo y el tema que mayor discusión provoca entre sus miembros: la cuestión del
veto.
En relación a la denominada “propuesta 5+4”, es necesario señalar que Alemania,
Brasil, India y Japón han declarado formalmente su decisión de hacer causa común
para impulsar la reforma de la ONU y quedarse con un asiento permanente en el
Consejo de Seguridad. Por ello, recientemente han dejado sellada una alianza, con un
objetivo claro y preciso: unir fuerzas para convencer al mundo de que les corresponde
legítimamente un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU. Positivo
resulta que en este cuarteto, que algunos ya denominan “G-4”, figuren representantes
de Europa, Asia y América Latina, y que no se haya olvidado hacer mención de que
también un estado africano debería sumárseles. Ello apunta en la dirección correcta, si
la intención de fondo es convertir al Consejo de Seguridad en un organismo más
representativo y dotarlo, por ende, de mayor legitimidad para dirimir conflictos.
Aunque estos cuatro países comparten los mismos objetivos, de hecho, no todos
respaldan las intenciones de Alemania, India, Japón y Brasil. De seguro, a China no
debe gustarle la perspectiva de que Japón gane demasiada influencia, como tampoco a
Pakistán no le hace gracia la idea de ver a la India en esa posición. En el caso
germano, la resistencia proviene principalmente de Italia. No obstante, en la Unión
Europea (UE) parece haber una amplia aprobación. En este sentido, quince países se
han expresado positivamente sobre los deseos alemanes, siete no se han pronunciado
y dos reclaman un asiento conjunto para la UE, idea que Alemania considera a estas
alturas imposible de llevar a la práctica.
De acuerdo con diferentes informaciones, una propuesta de reforma que está
preparando un equipo de consejeros no contemplaría la ampliación. Para otros, los
expertos reunidos en California se inclinarían por un esquema de tres niveles: el
primero lo ocuparían los actuales poseedores del derecho a veto; en el segundo nivel
se contarían países como Alemania, Japón y China, que podrían ser elegidos por un
período de 5 años; y en el tercero estaría el restos de los 191 países de la ONU, que
habrían de conformarse con ser elegidos por dos años para ocupar un sitio en el
organismo encargado de resguardar la seguridad mundial. Si ello se materializara, no
habría pues grandes cambios y continuaría vigente el patrón de hace más de medio
siglo: Estados Unidos, Rusia, Gran Bretaña, Francia y China seguirían siendo
intocables.
También la Unión Europea quiere profundizar su papel político en la ONU y se ha
propuesto formalizar sus relaciones con la organización internacional, para que cobren
un peso tan preponderante como su influencia económica.
Actualmente la Unión
Europea es el mayor contribuyente de la ONU, ya que participa con 300 millones de
euros anuales en los programas de desarrollo y ayuda humanitaria. Si se suman las
contribuciones de sus diversos integrantes, resulta que la UE pone el 37 por ciento del
presupuesto total de la ONU. Estados Unidos aporta un 23 por ciento y Japón un 20 por
ciento.
En Estrasburgo, el Parlamento Europeo elabora una propuesta cuya demanda central
es que la Unión Europea cuente en el futuro con un asiento permanente en el Consejo
de Seguridad.
El Parlamento Europeo demanda además asientos permanentes
también para las regiones de Asia, África y América Latina, con lo cual el Consejo de
Seguridad pasaría de actualmente cinco miembros permanentes a nueve. Dentro de
los planes del Parlamento Europeo se prevé también exigir una mejora del proceso de
toma de decisiones en el seno del Consejo de Seguridad y sustituir el actual sistema de
veto por el principio del veto doble, es decir, sólo cuando dos miembros permanentes
presentan un veto éste cobraría validez.
Sin embargo aún hay varios obstáculos por superar para que la Unión Europea pueda
demandar un asiento permanente en la ONU . Para esto debe contar con personalidad
jurídica, lo que logrará cuando entre en vigor la Constitución Europea en el 2006. Pero
no sólo se requiere de una constitución conjunta, también deben contar con una política
de seguridad conjunta.
El Parlamento de la UE quiere, según un boceto que ha sido ampliamente divulgado en
la prensa europea, que hasta que se elija al futuro ministro de Relaciones Exteriores
europeo, el Alto representante de Política Exterior y Seguridad de la Unión Europea,
represente a la UE frente al Consejo de Seguridad de la ONU, con el fin de incrementar
la presencia activa de la Unión Europea frente a este gremio. A pesar de todo, este
nuevo esfuerzo impulsado en el ámbito europeo, según expertos en el seno del
Parlamento Europeo, podría llevar unos cinco años de tiempo antes de que se
concrete, por ejemplo, en la creación de un asiento permanente en la nueva ONU.
En suma, resulta evidente que no será fácil ingresar al círculo de los integrantes
permanentes del Consejo de Seguridad y adquirir el consiguiente derecho a veto. De
partida, la reforma del Consejo de Seguridad implicará arduas negociaciones, que
pueden transformarse en batallas diplomáticas en vista de que hay múltiples
potenciales interesados. Ni siquiera está claro si ese exclusivo club será ampliado
efectivamente, y de momento, todo esto se presenta como un objetivo que se perfila
difícil de alcanzar a corto plazo y parece sólo una quimera.
III
La República Argentina15, que en siete ocasiones ha integrado como miembro no
permanente el Consejo de Seguridad, ha hecho conocer a través de sus representantes
en las Naciones Unidas, la posición oficial en relación con la reforma del Consejo,
señalando que este órgano, en 1945, respondía a la realidad del fin de la Segunda
Guerra Mundial y hoy no lo responde más. En este siglo XXI no se debería diseñar un
modelo que sólo agregue nuevas discriminaciones a las que hemos heredado. Ello
sería un error de concepto. Además, la Argentina ha manifestado que la
responsabilidad del Consejo en el mantenimiento de la paz es insustituible y su
autoridad debe ser fortalecida. Y para cumplir su tarea con eficacia, el Consejo debe
funcionar en coordinación con los otros órganos de las Naciones Unidas y con los
organismos regionales.
Asimismo, la Argentina, aunque comprende y respeta la posición de cada Estado sobre
el particular, estima que aún no hay un acuerdo generalizado en torno a la expansión
del número de miembros permanentes. Sin embargo, como la mayoría de los Estados
miembros, coincide en que la reforma del Consejo de Seguridad debería convertirlo en
un órgano más democrático y representativo.
Para alcanzar ese fin, cada región
debería llegar a un compromiso sin presiones ni urgencias.
Aunque para algunos analistas la Argentina no tiene las suficientes credenciales ni la
envergadura necesaria como para introducirse en discusiones y controversias de este
tipo -y, por lo tanto, debe abstenerse de participar en estas disputas-, hay otros que, en
cambio, consideran que existen ciertos y determinados intereses que es importante
preservar en el mediano y largo plazo, y por ello, nuestro país debe hacer oír su voz.16
No podemos dejar de tener en cuenta que, a partir de enero de 2005, la Argentina
estará sentado a la mesa del organismo más sensible del concierto de las naciones
como miembro no permanente en momentos en que Brasil, principal socio comercial,
aceleró su avanzada por conseguir un sitio permanente en el Consejo de Seguridad de
la ONU. La Argentina no sólo no apoya tal anhelo, sino que tiene un criterio totalmente
opuesto al del país vecino, lo que preanuncia algunos entredichos entre los mismos.
La clara pretensión de Brasil de lograr para sí un asiento "permanente" en el Consejo
de Seguridad no sólo le conferiría una posición de preeminencia en este órgano que
trata la agenda de los principales asuntos mundiales relacionados con la paz y
seguridad internacionales, sino que además, produciría una modificación de la
alternancia tradicional que, en lo que a presencia de Argentina y Brasil como miembros
no permanentes del Consejo se refieres, ha existido siempre entre ambos países.
Desde hace ya unos años, Brasil se encuentra embarcado en una abierta e incansable
campaña, buscando dentro y fuera de la región sumar apoyos para lograr su
incorporación al Consejo de Seguridad. Algunos consideran que esta posición es algo
que Brasil merece de por sí, por su tamaño, población, influencia y peso regional e
internacional. Aunque el capital político de Brasil está fuera de discusión, lo que aún
no se ha discutido regionalmente es qué grado de obligaciones implica este peso
regional y hasta dónde llegan sus responsabilidades.17
Más allá de coincidencias retóricas y de haber decidido que cada una de las
delegaciones que se siente en el Consejo de Seguridad incluirá un representante del
respectivo país vecino, lo cierto es que Argentina y Brasil tienen una visión diferentes e
intereses contrapuestos en esta cuestión relativa a la obtención de un sitio permanente
en el Consejo de Seguridad. Argentina considera que hay una oportunidad para que el
eventual asiento permanente se asigne regionalmente -a Sudamérica- y por ende, sea
cubierto de manera igualitaria y rotativa entre los países, asegurando así una
representación geográfica equitativa que propugna la misma Carta de la ONU. Sin
embargo, Brasil pretende para sí -con total prescidencia de la región- un asiento
permanente en el Consejo de Seguridad, ya que considera que reúne las condiciones
necesarias y suficientes en la comunidad internacional para alcanzar el mismo.
Vemos entonces que las diferencias que separan a la diplomacia argentina de la de la
cancillería brasileña en este asunto son conceptuales.
Brasil, cuya fórmula para
buscar apoyos es que los países reconozcan su legítimo derecho histórico a una banca
permanente en el Consejo, aboga por la figura de "representatividad".
Bajo este
criterio, Brasil obtendría un lugar permanente en el Consejo como “representante” de
Sudamérica.
A ese criterio se opone la Argentina, que propone el de “democraticidad”, o sea, que la
región tenga una banca permanente y que el miembro que la ocupe sea votado por los
países integrantes del área de influencia, en este caso Sudamérica.18 Es por ello que,
basándose en lo acordado en el Grupo Río -a través de las cumbres de Jefes de
Estado- en relación a que debe ser la región misma la que deberá decidir el modo de
llenar los puestos que se le asignen, la Argentina sostiene por ello, en este punto, la
necesidad de que se establezca un mecanismo de rotación abierto que permita la
participación de todos aquellos que han evidenciado una vocación de compromiso y
respeto a la Carta de la ONU, pues se ha considerado que sería injusto y alejado de la
realidad multiplicar al comienzo de un nuevo milenio los privilegios y discriminaciones
que sólo la guerra pudo establecer en 1945.
En suma, la posición argentina no está dirigida más que a favorecer la participación
amplia de todos los países de la región, sin exclusiones de ninguna naturaleza. Sin
embargo, la expansión del número de miembros no es todo, pues los métodos de
trabajo, la cuestión del veto y los procedimientos también requieren una modernización,
si se quiere un Consejo más representativo, responsable, democrático y transparente,
debiendo todos esos aspectos abordarse y resolverse conjuntamente.
IV
En relación al segundo punto en consideración para la reforma del Consejo de
Seguridad señalado precedentemente, y referido al incremento únicamente de los
miembros no permanentes del Consejo, Pakistán, Italia, México, Turquía, Fiji, Libia y la
República de Corea son algunos de los pocos países que han formulado propuestas
orientadas en ese sentido. Es necesario destacar que en la Asamblea General, al
comienzo de las deliberaciones del Grupo de Trabajo, únicamente se propuso reformar
los miembros no permanentes del Consejo en caso de no llegar a un consenso en
cuanto a los miembros permanentes. Incluso esta postura detallada precedentemente
ha sido mantenida por el Movimiento de los Países No Alineados. A continuación, se
detallan las diferentes posturas manifestadas al respecto:
a) La “propuesta de Pakistán”, formulada en 1996, se opone intensamente a cualquier
incremento en los miembros permanentes19 ya que esto serviría, según la posición
oficial, a los intereses de algunos países, yendo en detrimento de los pequeños y
medianos países. Para Pakistán, “el incremento de los miembros permanentes del
Consejo agrandaría el club de las élites aristocráticas, reduciendo proporcionalmente20
las chances de elección de los miembros no permanentes a varios órganos de las
Naciones Unidas”.21
b) La “propuesta de Libia”, con un discurso un poco más abierto que Pakistán, limita la
expansión del Consejo sólo a los miembros no permanentes, pero deja lineamientos
concretos para la expansión de los miembros permanentes, dejando en claro que si
ésta se produjese, la misma debería llevarse a cabo únicamente bajo una estricta
distribución geográfica.
c) La “propuesta italiana”, que ha recibido un amplio apoyo, que postula de ampliación
en 10 asientos adicionales para miembros no permanentes, pero estableciendo dos
categorías de éstos, con 10 puestos en el Consejo cada una.
De una de ellas,
formarían parte por rotación, los integrantes de una lista de 30 Estados. Estos 10
nuevos asientos deben rotar entre 3 Estados. Así, un total de 30 Estados elegidos por
la Asamblea General, ocuparían rotativamente los nuevos asientos no permanentes.
Cada uno de estos 10 Estados, cuando ocupen su asiento en el Consejo, estaría por un
término de dos años.
Cuando sea reemplazado por un nuevo Estado, el Estado
saliente deberá estar fuera del Consejo por un período de cuatro años.
De esta
manera, 30 Estados rotarán más frecuente y regularmente que otros. La selección de
los Estados (los cuales estarán sujetos a elecciones periódicas) deberá basarse en
diversos criterios objetivos, a ser determinados por la Asamblea General. Al pasar el
Consejo a tener 25 miembros, de los cuales 20 serían no permanentes, los miembros
de esta categoría tendrían un poder de veto sobre algunos asuntos del Consejo,
denominado “veto grupal”, emanado justamente de su composición numérica.
d) La “propuesta de México”, que propone modificaciones en relación a la composición
del Consejo y al uso del derecho de veto, señalando la necesidad concreta de
enmendar diferentes artículos de la Carta de la ONU, como el artículo 4 (miembros de
las Naciones Unidas y nuevos miembros), artículo 5 (suspensión de miembros), artículo
6 (expulsión de miembros), artículo 27 (sistema de votación en el Consejo de
Seguridad), artículo 97 (designación del Secretario General), artículos 108 y 109
(sistema de reforma de la Carta). En todos los casos, el Consejo de Seguridad juega un
rol fundamental en su constitución.
e) La “propuesta del Movimiento de Países No Alineados”22, que incluye un aumento
mínimo de 11 miembros no permanentes, lo que nos llevaría a un Consejo con 26
miembros. En este esquema, los 11 nuevos puestos se asignarían 4 a África, 4 a Asia y
3 a Latinoamérica.23
IV
El tercer punto en discusión planteado para la reforma del Consejo de Seguridad hace
referencia a la cuestión del veto y a las consideraciones sobre la cantidad de votos
afirmativos que necesita el Consejo para actuar.
El debate sobre si los nuevos
miembros permanentes del Consejo deberían o no tener los mismos derechos que los
miembros permanentes ya existentes, incluido el derecho de veto, ha sido el tema
central de las discusiones. Hasta el presente, se ha propuesto la creación de varias
clases secundarias de miembros permanentes; sin embargo, muchos países han
tomado también la posición de que todos los miembros permanentes -nuevos y viejosdeberían tener los mismos derechos. Aunque numerosas son las propuestas que han
esgrimido razones en contra del derecho de veto, de su progresiva abolición o de
limitaciones para acortar su uso por parte de todos los miembros permanentes, no
existen a la fecha indicios que indiquen que estas ideas pueden obtener el apoyo
necesario de todos los actuales miembros permanentes del Consejo.
Sin embargo, es necesario reconocer que un instrumento tan discriminatorio como el
veto ha tenido sus méritos en el pasado reciente. En el período comprendido entre 1945
y 1989, el veto fue utilizado en 279 oportunidades. Entre 1990 y 1994, durante el
llamado período de concertación, el derecho de veto no se aplicó. Con posterioridad a
ese año, el veto se ha usado en limitadas ocasiones.
El período de intensa
cooperación entre los miembros del Consejo precedió a la formación del Grupo de
Trabajo de Composición Abierta creado por la Asamblea General. Pero es en los años
posteriores a su creación donde las voces de los Estados miembros de la ONU
manifestaron su profundo desacuerdo con respecto de veto. Éste ha quedado obsoleto
frente a la nueva realidad internacional, la cual demanda un Consejo de Seguridad
mucho más flexible en su toma de decisiones, para así poder hacer frente a desafíos
que no permiten demoras, como las intervenciones de carácter humanitario.
No obstante, si bien podemos aceptar como motivo argumental que el uso del veto sin
restricciones durante el difícil contexto del período de la Guerra Fría evitó el llegar al tan
temido holocausto nuclear -pues promovió un sentido de responsabilidad entre las
superpotencias e impulsó, aunque no siempre lo logró, la necesidad de consulta entre
los cinco miembros permanentes del Consejo, reduciendo también los peligros de una
grave confrontación entre la política del poder y la vigencia de las normas establecidas
en la Carta de la ONU-, actualmente ya no es más apropiado, ni mucho menos
necesario mantener el poder de veto bajo otro contexto, pues la realidad internacional
es hoy distinta de aquella que estaba amenazada por la rivalidad entre dos
superpotencias, y las nuevas amenazas se manifiestan en el surgimiento de conflictos
intraestatales volcados hacia las poblaciones civiles o en acciones de grupos o
movimientos terroristas a escala internacional.
Existen dos consideraciones básicas en relación al derecho de veto que deberían
resolverse:
a) ¿Qué justifica la existencia del veto?, pues considerando la presente realidad
internacional, el veto en su forma actual es absolutamente obsoleto e injustificable, y es
una institución que tiene un obvio carácter irrelevante y antidemocrático.
b) ¿Quién canalizará el deseo de 191 Estados miembros que buscan modificar o acotar
su uso?, ya que cada vez resulta más difícil aceptar las opiniones de los actuales cinco
miembros permanentes del Consejo aduciendo que cualquier intento de abolir o acotar
el derecho de veto no conducirá a un proceso de reforma.
Numerosos son los países (como Colombia, Croacia, Ucrania, México, la República
Unida de Tanzania, España o Uruguay, entre otros) que han manifestado sus opiniones
en contra del veto, de su progresiva abolición o de acotar su uso.24 La propuesta de
España para mitigar el uso del veto -una de las posturas más moderadas y que ha
contado con mayores adhesiones- ha propuesto, basándose en el artículo 27 de la
Carta, tres categorías en el proceso de toma de decisiones del Consejo, los cuales
delimitan los procedimientos de votación del mismo:
a) Temas de procedimiento, que deberán ser adoptados con mayoría absoluta.
b) Temas sustantivos relacionados con el Capítulo VII de la Carta, que requerirán una
mayoría especial cualificada, pero que no estarán sujetos al veto.
c) Temas sustantivos relacionados con el Capítulo VII, que también requerirían una
mayoría especial cualificada y que estarán sujetos al veto de los miembros
permanentes.
Lo propuesto por España difiere del actual sistema en cuanto restringe el uso del veto
en temas que no sean de procedimiento, sobre los cuales la Carta en el presente deja
la posibilidad de que se veten. Sin embargo, España debería explicar cuáles serían
estos temas sustantivos (que no sean de procedimiento) que se podrán vetar y cuáles
no.25
También el Movimiento de Países No Alineados recomendó que se limitara y
racionalizara el derecho a ejercer el veto por parte de los miembros permanentes del
Consejo de Seguridad, enmendando la Carta para que dicho derecho sea ejercido
únicamente con respecto a las medidas adoptadas en virtud del Capítulo VII de la
Carta, que versa sobre la acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de
la paz o actos de agresión.
A pesar de todo lo reseñado previamente, hay hasta ahora cinco Estados que
mantienen una posición inalterable referida a cualquier modificación en el uso del veto,
posición que no ha sabido escuchar la voluntad de la mayoría de los Estados miembros
de la ONU. Dichos Estados son, por supuesto, los cinco miembros permanentes del
Consejo de Seguridad. Más allá de las diferentes argumentaciones esgrimidas por los
Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, China y la Federación Rusa en defensa del
derecho de veto como herramienta irremplazable para coordinar las actividades del
Consejo y balancear sus decisiones dentro de su estructura, y asimismo, como
institución fundamental para mantener al mismo tiempo la autoridad del Consejo y su
habilidad para funcionar efectivamente, asegurando también que las decisiones del
Consejo se implementarán con resolución y determinación, dichas alegaciones se
contradicen fuertemente con la realidad.
Aunque el veto fue dado a los cinco miembros permanentes por una razón muy limitada
y específica, los procedimientos del Consejo han sido abusados por parte de los
mismos, y los vetos, manejados más por el interés nacional que por cualquier sentido
de responsabilidad colectiva.
Aún así, estos miembros se oponen firmemente a
cualquier restricción del derecho de veto, pero reconocen que, de todas maneras, las
responsabilidades del Consejo están sometidas a la Carta y destinadas a buscar el
mayor consenso posible.
Por ello, todos estos países han manifestado que
continuarán ejerciendo el derecho de veto con restricciones y de una manera
consistente con las obligaciones emanadas de la Carta de la ONU.
En relación a las limitaciones planteadas al derecho de veto, es necesario recordar lo
propuesto en el esquema formulado por Italia en relación a la importancia de los
miembros no permanentes en el Consejo de Seguridad y el llamado “veto grupal”.
Recordemos que, de acuerdo a lo planteado en el artículo 27, inciso 2, de la Carta de la
ONU, el Consejo de Seguridad necesita 9 de 15 votos afirmativos para actuar, sin
importar los votos negativos de sus miembros permanentes (excepto para las
cuestiones de procedimiento ya señaladas). La posibilidad de elevar la cantidad de
votos afirmativos necesarios para que el Consejo pueda actuar ha sido incorporado en
algunas de las propuestas formuladas por los Estados miembros de la ONU,
principalmente con el objetivo de aumentar la importancia de los miembros no
permanentes en el Consejo. En tal sentido, un efectivo veto grupal debería ser creado
por los países de menor desarrollo relativo, sin poner específicamente el veto en manos
de ningún nuevo Estado. Este posible incremento de los miembros no permanentes
del Consejo es considerada, para algunos Estados, como la clave de una nueva
estructura, ya que este veto grupal podría, a su vez, balancear la desproporcional
adición de nuevos miembros permanentes de países del mundo industrializado con el
aumento de la presencia, la importancia y la fuerza de los países de menor desarrollo
relativo en el mismo.
Por ello y aunque con la conformación actual del Consejo, para los Estados de menor
desarrollo relativo es muy difícil alcanzar un efectivo veto grupal, si con la reforma se
logra positivamente incrementar la presencia de los Estados menos desarrollados en
los asientos no permanentes y, a su vez se eleva el porcentaje de aprobación de los
miembros no permanentes sobre el total de votos necesarios requeridos para adoptar
una resolución, solo así se podrá llegar a instrumentar un efectivo veto grupal. De esta
manera no será necesario seguir poniendo el veto en manos de nuevos Estados, sino,
por el contrario, se podrá limitar o reducir su uso logrando que, ante el ejercicio del veto
grupal, los miembros permanentes con privilegio a él acepten restricciones en su uso,
limitándolo a los temas de la agenda que se acuerden previamente. Aunque también,
el expandir el veto a más miembros del Consejo puede llevar a “achicar la agenda”26,
pues una gran cantidad de temas no se serían incluidos dentro de ésta por temor a que
fueran vetados por una mayor cantidad de miembros.
En referencia al cuarto punto propuesto para la reforma del Consejo de Seguridad,
relativo a mejorar los métodos de trabajo de este vital órgano de las Naciones Unidas,
será altamente positivo el lograr incorporar las innovaciones necesarias para hacer los
procedimientos del mismo más transparentes.
V
Las Naciones Unidas son -a pesar de las críticas- la institución política
intergubernamental más amplia y acabada que la comunidad de Estados ha logrado
construir en la historia del sistema westfaliano.
Como todo organismo político de
carácter mundial, la ONU ha sido permeable a las realidades del contexto internacional
y de su estructura de poder. Sin embargo, la ONU ha sido siempre vista como algo
más significativo e importante que un simple reflejo de las relaciones de poder,
permitiendo el debate, tratamiento, y en ciertos casos, la resolución de diversos
problemas que afectan a Estados y nacionalidades.
El escenario internacional acarreado por la post Guerra Fría no es precisamente el de
un mundo dominado por la paz universal. Difícilmente pueda alcanzarse esta última en
tanto no se modifique el principio anárquico que rige el sistema internacional, mientras
no exista una verdadera comunidad global, donde el respeto por lo humano sea
debidamente valorado como fin esencial. Sin embargo, una luz de esperanza se filtra
por los pequeños intersticios que deja el consenso global que hoy existe en cuanto a la
idea de que no debe permitirse la generalización del conflicto, con lo que si bien la paz
global permanente es todavía improbable, una nueva guerra mundial lo parece aún
más. Es por ello que, en estos momentos, la ONU debe crear nuevas oportunidades
de paz, desarrollo, democracia y cooperación.
La rapidez y la amplitud de las
transformaciones del mundo contemporáneo hacen prever un futuro sumamente
complejo y sembrado de dificultades, así como un aumento considerable de las
esperanzas que se depositan en las Naciones Unidas.
Las premisas políticas, estratégicas y económicas que posibilitaron la Carta de las
Naciones Unidas y la existencia misma de la ONU, no tienen ya más vigencia, y a pesar
de ciertas enmiendas menores, la Carta es aún la de 1945 y refleja una situación
internacional que no se condice con la realidad del mundo actual.
La ONU no
constituye, de ninguna manera, un gobierno mundial, pues no tiene carácter
supranacional, y depende de la voluntad de los Estados miembros, en particular de los
más poderosos, para mantener su propia vigencia.
Se trata, entonces, de impulsar cambios en el sistema internacional que apuntalen el
multilateralismo y compensen los desequilibrios generados por las guerras y conflictos
violentos más graves, así como de bregar por un orden que sea capaz de dar
soluciones adecuadas a los problemas de hoy. Éstas deben estar fundadas en la
dignidad de la persona humana, en un desarrollo integral de las sociedades, en la
solidaridad entre los países ricos y los países pobres, en la capacidad para compartir
los recursos y los extraordinarios resultados del progreso científico y técnico.
El fortalecimiento de una institución consiste en el fortalecimiento de sus órganos. El
hecho de que las Naciones Unidas estén actualmente abocadas a la tarea de buscar la
forma de mejorar el funcionamiento de los órganos principales es un elocuente signo de
la necesidad de adaptar la Organización a las exigencias de una sociedad internacional
que evoluciona permanentemente. Las reformas en cada uno de los órganos, que se
están procesando en forma separada, persiguen el mismo objetivo, esto es, hacer de
ellos instrumentos más eficaces para la consecución de los fines comunes de todos los
Estados miembros de la ONU. Estos procesos están íntimamente relacionados y, en
algún caso, los resultados en uno de ellos determinarán los resultados en el otro. Pero
a pesar de esa íntima conexión, los mismos deben continuar desarrollándose como
hasta ahora, en forma separada, cada uno en su respectivo foro.
La idea de que toda reforma de las Naciones Unidas será incompleta si no se procede a
reformar el Consejo de Seguridad es fundamental, y por ello, es necesario que los
países aúnen esfuerzos para explorar tanto ese tema, como aquel de la relación entre
los principales órganos de la Organización, porque tarde o temprano, la realidad
obligará a los países miembros de la ONU a replantear la necesidad de intensificar las
acciones conducentes a una reforma del Consejo de Seguridad en todos sus aspectos,
pues este órgano no debe ni puede continuar reflejando las realidades de la Segunda
Guerra Mundial, sino expresar las nuevas tendencias regionales que hoy caracterizan el
sistema internacional.
Está suficientemente reconocido el hecho de que la reforma y expansión del Consejo
de Seguridad continúa siendo un punto contencioso.
Por ello, si se motiva a los
miembros de la Asamblea General a dialogar y debatir en torno a objetivos más
realistas, quizás éstos sean capaces de acordar qué tipo de reforma llevar adelante, la
cual podría estar acompañada con una intensificación de los esfuerzos en favor de
reformas constructivas en los métodos de trabajo, y sería consistente con la
aproximación comprensiva al tema tal como quedó consignado en la Declaración del
Milenio.
Esta reforma del Consejo de Seguridad de la ONU debería estar inspirada en los
siguientes principios: consenso (la reforma debe hacerse sobre la base de un consenso
amplio y sólido, a fin de evitar escisiones peligrosas entre los Estados miembros, y de
proporcionar al Consejo ampliado una mayor legitimidad necesaria para desarrollar
eficazmente su labor); democratización (debe permitir la reforma ampliar el número de
miembros no permanentes procedentes de todos los grupos regionales, y
especialmente del mundo en desarrollo); eficacia (debe la reforma evitar que el ejercicio
del derecho de veto deje bloqueado al Consejo en determinadas crisis); y transparencia
(deben mejorarse los métodos de trabajo del Consejo, ampliando la cantidad y la
calidad de las consultas entre sus integrantes y con el resto de los Estados miembros,
para que éstos no queden marginados del proceso de toma de decisiones).
Es de vital importancia controlar la composición del Consejo de Seguridad para
salvaguardar su legitimidad como guardián de la paz mundial y gremio decisivo para
imponer eventuales medidas represivas. Se requiere, entonces, de la presencia de los
países en vías de desarrollo en el Consejo, pero también de los países más
desarrollados, los cuales deberían contar con un asiento permanente en el Consejo de
Seguridad. En este sentido, parece al menos haber amplia coincidencia en cuanto a
que habría que reformar el Consejo de Seguridad, el órgano en que realmente se
toman decisiones eficaces en la política mundial. Es allí donde, por ejemplo, se puede
resolver aplicar sanciones o incluso emprender una operación militar contra un país,
dentro del marco del derecho internacional. Y, por mucho que haya quienes duden de
su capacidad de acción, lo cierto es que es el principal instrumento multilateral
disponible en este plano. Incluso Estados Unidos, que lo pasó por alto al lanzar su
arremetida bélica contra Irak, ha tenido que volver a su seno en busca de apoyo para el
proceso de posguerra en ese país.
También resulta fundamental adherir a los objetivos que persigue la reforma del
Consejo, en el mediano plazo, en relación al acotamiento del derecho de veto a
materias relativas al capítulo VII de la Carta y, en el largo plazo, a lograr su eliminación
definitiva. Sin embargo, es necesario tener en cuenta los otros límites impuestos por los
miembros permanentes, referidos particularmente al veto. La mayoría de dos tercios
de los Estados miembros pueden aprobar una reforma y ésta podrá ser vetada, lo que
hará todo este ejercicio inútil, como será también inútil e ingenuo pretender aprobar una
reforma que satisfaga a esa mayoría.
No obstante los obstáculos anteriormente señalados y las incertidumbres imperantes,
esta postura es optimista, pues considera que los caminos a seguir deberán
sustentarse en la búsqueda desinteresada del bien común, guardando como
lineamiento principal el incremento no sólo de la eficiencia del Consejo de Seguridad,
sino también de su representatividad y legitimidad, a fin de transformarlo en un órgano
más democrático conforme a las aspiraciones y a la realidad de la actual comunidad
internacional. La expansión del Consejo asegurará su función de mantener la paz y
seguridad internacional en nombre de los restantes miembros de la Organización.
A la luz de nuevos peligros en el mundo, como por ejemplo el terrorismo internacional,
la proliferación de armamento de extermino masivo y la desintegración de muchas
naciones, está claro, entonces, que ningún país puede, por sí solo, garantizar
seguridad, paz y bienestar, y superar los nuevos desafíos. De ahí la importancia de
reforzar a la Organización de las Naciones Unidas y también instituciones como el
Tribunal Internacional de Justicia. La principal meta de todas estos esfuerzos debe ser
la lucha en contra de la pobreza. El mundo sólo será más seguro, si estamos en
condiciones de hacerlo más justo. Más aún: la cooperación multilateral confiere mayor
legitimidad, aparte de aunar las fuerzas necesarias para enfrentar las crisis. La mirada
se vuelca pues hacia la ONU, que muchos gobiernos quisieran ver fortalecida. Eso
implica, llevar a cabo las reformas que ya hace tiempo corresponde hacer.
Por
ejemplo, los países industrializados que efectúan aportes sustanciales para preservar la
paz mundial y la seguridad internacional deberían también tener cabida en el Consejo
de Seguridad, y en este contexto, contar con un asiento permanente en ese organismo.
Aunque hay distintos países con deseos de esa índole, lo cierto es que, en amplios
sectores, se impone la constatación de que ha quedado obsoleta la actual estructura
del Consejo de Seguridad, que obedecía al orden instaurado al término de la II Guerra
Mundial. Por eso, es claro que también les correspondería un sitio en dicho organismo
a los países de África, Asia y América Latina que desempeñan un papel importante.
Los desafíos que la ONU enfrenta hoy en día y la cuestión de la reforma son temas
complejos, multifacéticos y políticamente polémicos.
Las diferentes propuestas
existentes de reforma y la polémica política que éstas llevan aparejada en torno a los
debates sobre la reforma de la Organización mundial reflejan visiones y expectativas
diferentes con respecto a la ONU y evaluaciones dispares sobre la naturaleza de los
problemas que viven las Naciones Unidas. Estas percepciones diferentes están de por
sí arraigadas a las disparidades de poder, de niveles de desarrollo y de puntos de vista
políticos de la gran cantidad de miembros con relación a problemas mundiales.
Resulta así que la ampliación para el espacio de acción de las Naciones Unidas, bajo
un modelo más democrático y participativo de todos los Estados en el manejo de los
asuntos internacionales, deberá pasar por el cambio en la concepción del liderazgo
norteamericano y por la configuración de un nuevo equilibrio de poder mundial que
permita, a través de un concierto de potencias, una mayor multilateralización en el
manejo de los problemas mundiales, tanto políticos como económicos y sociales,
permitiendo así un mayor reflejo del carácter pluralista de la comunidad internacional.
Sólo así será posible hacer de las Naciones Unidas una organización más fuerte para
asegurar el bienestar, la seguridad y la paz mundial, pero también, lograr un mundo
más justo.
NOTAS:
1. Hace casi dos años, el secretario general de la ONU, Kofi Annan, designó un panel especial de
"notables" o “expertos” para recomendar modificaciones en la Organización, que serán adelantadas
durante el desarrollo de esta 59° Asamblea, aunque el informe final se presentará el 1º de diciembre
de 2004 y será debatido el año próximo.
2. Respecto a las votaciones en el Consejo, la Carta de la ONU distingue entre las decisiones sobre
cuestiones de procedimientos y las decisiones para las demás cuestiones. Las decisiones de forma o
sobre cuestiones de procedimientos requieren para su adopción el voto afirmativo, cuando menos, de
9 de 15 de sus miembros. En cambio, las decisiones de fondo o sobre cuestiones sustantivas
(intervenciones armadas, bloqueos económicos, misiones para el mantenimiento de la paz) requieren
también el voto afirmativo de 9 de 15 de sus miembros, pero estos votos deben incluir el voto
afirmativo de todos sus miembros permanentes. Esto es lo que se conoce como “la regla de la
unanimidad de las grandes potencias” o mayormente conocido como “veto”. Si un miembro
permanente no apoya una decisión, puede emitir un voto negativo, el cual tiene el poder de veto, es
decir, de bloquear el accionar del Consejo, aunque el consenso sea de 14 votos a 1. Asimismo, en
ocasiones se ha llegado incluso a ejercer lo que se llama el “doble veto”, consistente en votar dos
veces en contra: la primera, cuando se propone una cuestión para que sea considerada o no de
procedimiento, y la segunda, cuando se vota el proyecto de resolución sobre el fondo de la cuestión.
Para hacer frente al uso y abuso del veto, se ha procurado buscar algunos medios, entre los que
podemos destacar los siguientes:
a) Considerar que la ausencia de un miembro permanente no supone el ejercicio del veto (para lo cual
es necesario hacer una interpretación lineal del artículo 27.3 de la Carta);
b) Considerar que la abstención de votar de un miembro permanente no supone vetar la decisión;
c) Otra limitación al derecho de veto está dada por lo establecido en el último párrafo del artículo 27,
cuando señala que en las decisiones tomadas en virtud del Capítulo VI y del párrafo 3º del artículo 52,
la parte en una controversia se abstendrá de votar. Por lo tanto, los miembros del Consejo,
permanentes o no, cuando sean parte de una controversia deben abstenerse de votar.
Con estas consideraciones, el derecho de veto queda prácticamente limitado, así como también por
medio de otra práctica original que se ha desarrollado a través del “consensus”. Finalmente, un último
procedimiento para evitar el derecho de veto consiste en ir fijando, por medio de listas (las cuales se
debe procurar ampliar), las cuestiones que son consideradas de procedimiento, y por lo tanto, no
sujetas a derecho de veto.
3. Francia es el único de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad que, en 1999,
reconoció y aceptó una posible extensión del Consejo de hasta 25 miembros.
4. Horas después del anuncio de Alemania, Brasil, India y Japón, los gobiernos de Gran Bretaña y de
Francia anunciaron su respaldo a la iniciativa. Ahora se suma la cauta posición de la Casa Blanca,
expresada por el secretario de Estado, Colin Powell. Aún no se han expresado oficialmente los otros
dos miembros del Consejo con derecho a veto, Rusia y China. Pero ambas Cancillerías ya habían
adelantado su disposición a "democratizar" el organismo.
Asimismo, En forma prácticamente oficial, en su reciente viaje a Brasil, el secretario de Estado de los
Estados Unidos, Colin Powell indicó que su país apoyará la campaña brasileña por asumir un puesto
permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, al considerar que Brasil es un
candidato "muy serio" a integrar como miembro permanente el Consejo, en la medida en que éste
"tenga un formato más amplio. Ésta fue una señal inconfundible del Departamento de Estado, que
hasta ahora no se ha pronunciado con relación a las pretensiones de otros países, como Alemania,
Japón y la India. Desde el punto de vista de los intereses brasileños, Powell fue más claro que lo
esperado al señalar que si los Estados Unidos empiezan a pensar la expansión del Consejo, Brasil
tendría que ser visto como candidato importante para integrarlo. Asimismo, Powell reveló que
analizará el tema de la reforma de la ONU en las semanas próximas, en conjunto con el titular de una
comisión especial designada por el secretario general Kofi Annan, para estudiar los cambios.
Por si había alguna sombra de duda de quién es el interlocutor regional de Estados Unidos en
América del Sur, Powell se encargó de disiparlas al expresar que el tamaño de Brasil, su población, su
poder económico y su nivel de democracia lo convierten en un líder natural de la región. Además, para
el gobierno de George Bush, la posición brasileña en asuntos internacionales, la "cooperación" no fue
retórica, porque esta gran democracia, no nuclear, juega un papel responsable en la escena mundial,
mandando tropas a otras partes del mundo y desempeñando un papel muy importante en los
esfuerzos en mantenimiento de la paz.
5. Otro factor importante es que algunos países han cobrado creciente influencia en el ámbito
internacional, sin que hasta la fecha ello se vea reflejado en la estructura del Consejo de Seguridad.
Tal es el caso de Japón y Alemania, convertidos desde hace ya tiempo en aspirantes a un cupo
permanente. Los alemanes pueden fundamentar sus deseos en hechos concretos. Alemania no sólo
ocupa el tercer lugar en cuanto a las contribuciones financieras a la ONU, sino que también se ha ido
convirtiendo en uno de los países que más tropas aportan a las misiones de Naciones Unidas en
diversos lugares del mundo. En tanto, Japón es el segundo mayor contribuyente de la ONU, con casi
un 20% del total del presupuesto. Si el Consejo de Seguridad se amplía en el curso de una reforma de
la ONU, entonces Japón y Alemania deberían estar representados allí, teniendo en cuenta su
potencial económico y peso político, y que son importantes contribuyente de la Organización. Sin
duda, como importante potencia mundial, estos países merecen un lugar permanente en el Consejo
de Seguridad. Además de la bendición de los miembros permanentes, ambos países necesitan de una
mayoría de dos tercios en la Asamblea General de la ONU para lograr finalmente su incorporación al
Consejo.
6. España considera que la elección de miembros debería realizarse de acuerdo a lo establecido en el
artículo 23 de la Carta de la ONU, donde se establece que la Asamblea General deberá elegir los
miembros no permanentes “[...] prestando especial atención, en primer término, a la contribución de
los miembros de las Naciones Unidas al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y los
demás propósitos de la Organización, como también a una distribución geográfica equitativa”. Ver
anexo IV para ampliar.
7. ISMAIL, Razali (1997), Assembly Presidente Proposes, PRESS RELEASE, GA/9228, 20 de marzo
de 1997.
8. Argentina y Brasil son socios económicos en la región, siendo Brasil el de mayor peso político y
económico (ya que tiene la octava economía del mundo y la primera a nivel regional). Por su parte,
Argentina ha sido numerosas veces reconocida por sus aportes y contribuciones a las Operaciones
para el Mantenimiento de la Paz. México también es un país que tiene intenciones de ocupar un
asiento permanente, aunque hasta el momento no ha apoyado directamente la creación de esta
categoría.
9. Con relación a la reforma del Consejo de Seguridad, la Argentina ha manifestado que la
responsabilidad del mismo en el mantenimiento de la paz es insustituible y su autoridad debe ser
fortalecida. Y para cumplir su tarea con eficacia, el Consejo debe funcionar en coordinación con los
otros órganos de las Naciones Unidas y con los organismos regionales. Asimismo, la Argentina ha
expresado su apoyo a la creación de un sistema de rotación abierta sin discriminación, pues se ha
considerado que seria injusto y alejado de la realidad multiplicar al comienzo de un nuevo milenio los
privilegios y discriminaciones que sólo la guerra pudo establecer en 1945. Por ello, para nuestro país,
no deben introducirse nuevas categorías de miembros en las regiones en que esas categorías no
existan, máxime si la tradición y la historia lo desconocen.
10. La India y Pakistán mantienen una disputa de larga data por la zona de Cachemira. Aunque
Pakistán no apoya la creación de asientos permanentes en el Consejo, sus aspiraciones se deben
justamente a las fuertes intenciones y posibilidades de la India de ocupar un asiento permanente en el
Consejo por la región asiática, pues esta situación entorpecería cualquier reclamo presentado por
Pakistán ante el Consejo. Asimismo, China no ve con buenos ojos el ingreso al Consejo de Japón,
ambos tradicionales rivales regionales. A su vez, Japón mantiene en el presente una asociación
estratégico-defensiva con los Estados Unidos, situación que pondría en desventaja a China dentro del
Consejo ante cualquier asunto político o militar a tratarse sobre la región Asia-Pacífico.
11. Alemania, que se encuentra en la misma condición que Japón, ha recibido el apoyo incondicional
de diversos miembros de la ONU para lograr su incorporación al Consejo de Seguridad como miembro
permanente. También Italia y España han recibido adhesiones, a pesar de las propuestas formuladas
por ambos países referidas, principalmente, a la ampliación únicamente de los asientos no
permanentes. Inclusive Italia se ha manifestado en contra de la creación de asientos permanentes en
el Consejo.
12. Aunque Sudáfrica tiene grandes posibilidades de ocupar un asiento permanente por el avanzado
desarrollo de su economía, es un país poco representativo de la región. Nigeria aparece como el país
con mayor población de África. A su vez, Egipto representa al conjunto de la población musulmana
suní que vive en la parte norte del continente africano y a los países de Medio Oriente como Arabia
Saudita, Jordania, Siria, Líbano y Turquía.
13. El artículo 23 de la Carta de la ONU reconoce la existencia de dos categorías de miembros del
Consejo de Seguridad: los miembros permanentes con derecho a veto y los miembros no
permanentes sin derecho a él. Con la creación de miembros permanentes rotativos, tendríamos,
entonces, tres categorías. Y si consideramos que el derecho de veto no sería extensivo a los nuevos
miembros, esto ayudaría a crear aún una mayor disparidad funcional y categórica entre sus miembros.
14. La oposición de distintos países de la Organización para la Unidad Africana se fundamenta en
que, según estos países, la creación de una nueva categoría entre los miembros permanentes (los
nuevos miembros permanentes fijos, como podrían ser Alemania y Japón) supondrían la aparición de
un concierto de “poderes medianos” entre los países en desarrollo.
15. A partir de enero de 2005, la Argentina integrará por octava vez el Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, y asimismo, asumirá en dicho mes la presidencia del mismo, la cual repetirá
nuevamente 15 meses después, en abril del 2006. Si bien el anuncio no se ha hecho público el país
ya consiguió los apoyos de los países necesarios para presidirlo.
16. En este sentido, la participación de la Argentina en el Grupo de Trabajo Ad Hoc creado hace ya
varios años para evaluar la reforma del Consejo de Seguridad, ha permitido que nuestro país arribe a
una serie de importantes consideraciones y enseñanzas, entre las que merecen destacarse las
siguientes:
a) Los esquemas de 1945 no son hoy aceptables para la gran mayoría de los países. Tampoco lo son
para la opinión pública especializada, que se pregunta cómo el Consejo no ha avanzado hacia un
sistema de seguridad colectiva más moderno, más eficiente y más democrático, sobre todo, en un
momento en que el mundo evoluciona aceleradamente hacia la integración y la unidad;
b) Cualquier verdadera reforma debe hacerse sobre nuevas bases, de conformidad con los criterios de
democracia y transparencia que el mundo moderno nos impone. Ésta no es una opción. La expansión
democrática nos aleja aceleradamente de cualquier posibilidad de recaer en diseños cerrados y
excluyentes, como los que se adoptaron en 1945 al fin de la Segunda Guerra Mundial;
c) La mejor manera de evitar el obstruccionismo que impide progresar es abandonar las posiciones
absolutas y buscar soluciones racionales;
d) Ningún parlamento va a aprobar que su país quede, para siempre, fuera de una eventual nueva
arquitectura internacional de seguridad;
e) Los pequeños países, que son la gran mayoría de los miembros de las Naciones Unidas, desean
preservar la posibilidad de influir a través de su capacidad de ser elegidos o de elegir a quienes deban
estar en el Consejo. Todos los Estados miembros deben poder ser elegibles;
f) Las discusiones estériles han causado y causan profundas divisiones en la ONU, así como en las
regiones y subregiones, y crean dificultades que deberían evitarse;
g) La valiosa experiencia adquirida en los dos años que dura el mandato como miembros electos, se
desperdicia una vez que ese mandato finaliza lo cual es lamentable;
h) Las responsabilidades financieras también deben ser atendidas, y el cumplimiento de estas
responsabilidades son tan importantes como el compromiso con la paz y la seguridad.
17. Brasil busca jugar en las grandes ligas, pese a los escozores que pueda despertar en el Gobierno
argentino, y no sólo apunta al asiento permanente en la ONU, sino que apuesta a temas de impacto
global, como la erradicación del hambre del mundo. Pero pertenecer al selecto club de las potencias
también tiene sus riesgos y costos. Para demostrar liderazgo internacional, por ejemplo, el actual
gobierno brasileño ha aportado fuerzas para la pacificación de Haití, aunque no se ha sumado a
operaciones de envergadura en conflictos costosos y sangrientos (como la guerra de Irak), de dudoso
rédito interno.
18. Para la Argentina, la reforma del Consejo de Seguridad se basa en una premisa esencialmente
democrática: ningún país debe perder la posibilidad de servir en el nuevo Consejo si así conviene a
sus intereses. Esta posición, que además implica responsabilidades financieras adecuadas, es
democrática, no es excluyente y no propone nuevas categorías de Estados miembros. Una reforma
moderna debería tener en cuenta los procesos de integración. Es por esto que la Argentina ha
respaldado la posibilidad de que agrupaciones regionales o subregionales tengan cabida en el nuevo
Consejo de Seguridad, con una voz única y de acuerdo con arreglos políticos convenientes. Además,
para nuestro país no deben introducirse nuevas categorías de miembros en las regiones en que esas
categorías no existan, máxime si la tradición y la historia lo desconocen. Ello evitaría discriminar
contra aquellos países que, como el nuestro, se encuentran entre los que asumen las mayores
responsabilidades financieras.
19. Recordemos que Pakistán no apoya la creación de asientos permanentes en el Consejo por la
disputa de larga data que mantiene con la India por la zona de Cachemira.
20. La reducción proporcional planteada por Pakistán hace referencia a lo que la delegación de la
República Argentina en la ONU denominó el “efecto cascada”, pues presentado el documento N
491965, se examinan las repercusiones más amplias que la categoría de miembro permanente tenía
en la condición de miembros de otros órganos y organismos de las Naciones Unidas.
21. Para ampliar el tema, ver PRESS RELEASE GA/9151, 1º de noviembre de 1996.
22. El Movimiento de Países No Alineados, a pesar de existir entre muchos de sus miembros
discrepancias en lo referente al modo de designar los Estados que debían representar las regiones
existentes dentro de los No Alineados, optó por mantener una postura cautelosa, apoyando
inicialmente una ampliación de los miembros no permanentes, en caso de que no se llegara a un
consenso sobre qué países ocuparían los nuevos asientos permanentes.
23. Extraído del discurso formulado por el ministro de Relaciones Exteriores de la República de
Zimbabwe, Dr. Mudenge, hablando en representación del Grupo Africano y de los Países No
Alineados, y contenido en New Momentum in Deliberations on Security Council Reform, PRESS
RELEASE, GA/9241, 28 de abril de 1997.
24. Además de España, podemos mencionar otras propuestas que, en caso de no lograr abolir el veto,
sostienen la limitación de su uso. En ese sentido, Uruguay ha propuesto que el ejercicio del derecho
de veto se pudiera suspender, en determinados casos y a definirse, mediante un quórum establecido
por la Asamblea General. Por otra parte, Croacia ha propuesto el llamado “doble veto”, que operaría
cuando al realizarse un incremento de los miembros permanentes del Consejo, dos votos negativos de
miembros con acceso a éste serán necesarios para anular una resolución.
25. Además de lo expuesto, debemos considerar que el artículo 30 de la Carta da al Consejo la
atribución de dictar su propio reglamento. Por lo tanto, se debería aclarar si sería el Consejo quien
decidiría sobre los temas sustantivos vetables y no vetables. Si así fuera, sería de dudosa
interpretación la propuesta española en cuanto a la real restricción del veto.
26. Palabras expresadas por el diplomático argentino Emilio Cárdenas, quien se desempeñara como
Embajador de la República Argentina en las Naciones Unidas entre 1992 y 1996, y fuera, a su vez, el
Representante Permanente argentino en el asiento que, como uno de los miembros no permanentes,
ocupó el país durante el bienio 1994-1995 en el Consejo de Seguridad.
BIBLIOGRAFÍA:
ALBERT, Michel (1995), La mundialización de la economía en el nuevo orden internacional, en
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