06 - ¿Empresas públicas o entidades paraestatales

¿Empresas públicas o entidades
paraestatales?
Un estudio de derecho administrativo
sobre dos organismos descentralizados
Marcos F. Molina Mancera
Introducción
Es propósito de este trabajo, presentar un análisis
general
sobre
las
características
jurídicas
y
administrativas en que se desenvuelven los organismos
objeto de este estudio: la Procuraduría Federal del
Consumidor y el Instituto Nacional del Consumidor.
Al observarlos en el contexto del derecho
administrativo, es necesario realizar planteamientos
conceptuales de la empresa pública, especialmente de su
ubicación dentro de un marco teórico y normativo, en el
cual se han venido sustentando las diversas entidades de
la Administración Pública Paraestatal.
Es evidente que cualquier estudio que se produzca en
relación a aquéllos, debe estar fundado, principalmente,
en la Ley Federal de Protección al Consumidor, que es el
ordenamiento jurídico que prácticamente les da la
existencia a partir de 1976, durante el régimen del
presidente Luis Echeverría Álvarez, quien promovió la
conformación de los órganos de esta naturaleza con
objeto de establecer equilibrio y justicia en la defensa de
los intereses económicos de una población consumidora
de bienes y servicios ante la parte proveedora.
La investigación se ha dividido en dos grandes
apartados, el primero referente a la Procuraduría y, el
segundo, relacionado al Instituto. Sin embargo, en razón a
que el principal enfoque gira en torno al órgano señalado
en primer término, el análisis contempla mayores
elementos, que necesariamente involucran al Instituto, por
lo que, al detallar los aspectos de este último, la
información básica se reduce, procurando no repetir
razonamientos expresados al manejarse el marco general
de la principal entidad paraestatal que se ha abordado.
En virtud de lo anterior, cada apartado presenta
encabezados distintos, en los cuales se ha buscado ser
explícitos, denotándose la utilización de un lenguaje
sencillo con miras a establecer una visión general y
accesible para obtener una mejor comprensión de la
temática que se ofrece.
No dudo que las diversas interpretaciones jurídicas que
se desprenden de su contenido, permitirán dirigir
determinadas ideas encaminadas a ñjar un diálogo o a
pensar en el necesario debate para definir posturas
doctrinales en relación a la dinámica del desarrollo de la
economía mexicana, que se manifiesta a través de las
empresas públicas controladas por el Estado.
En administraciones gubernamentales pasadas, se ha
presentado un proceso de racionalización de las
empresas públicas al que, durante los últimos años de
gobierno del presidente Miguel de la Madrid, se denominó
como proceso de desincorporación; el proceso fue
retomado por el actual régimen del presidente Carlos
Salinas de Gortari, señalándose que el Gobierno Federal
sólo mantendrá su intervención, control y vigilancia en las
empresas que sean consideradas estratégicas o
prioritarias para la nación.
Para terminar el principal apartado, se presentan
referencias generales de las últimas reformas y adiciones
a la Ley Federal de Protección al Consumidor, realizadas
en el pasado periodo ordinario de sesiones de la LIV
Legislatura Federal y publicadas en el Diario Oficial de la
Federación en enero y febrero de 1989. En otra parte, se
abre un espacio referente a conclusiones.
Finalmente, se destacan las más importantes
características del Instituto Nacional del Consumidor como
organismo de orientación e información y su encuadramiento como entidad paraestatal.
1. La Procuraduría Federal del Consumidor
1.1 Origen
La Ley Federal de Protección al Consumidor fue
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22 de
diciembre de 1975, la cual entró en vigor en todo el país el
5 de febrero de 1976.
A partir de ese año, la Ley se ha constituido en
instrumento básico de la política social del Ejecutivo
Federal para regular las relaciones de compraventa de
bienes y la prestación de servicios entre proveedores y
consumidores.
A efecto de atender ese tipo de facultades que
comprenden su competencia, se creó la Procuraduría
Federal del Consumidor, establecida por un acto
imperativo del Congreso de la Unión, que establece su
constitución, funciones, facultades y ámbito de
competencia.
Si se analiza el marco normativo en vigor, la
Procuraduría Federal del Consumidor es un organismo
descentralizado de servicio social, que actúa con
personalidad jurídica y patrimonio propio y con funciones
de autoridad administrativa(1).
1.2 Bases de organización
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
establece las bases de organización de la misma,
dividiéndola para su estudio en centralizada y paraestatal,
por consiguiente, la Procuraduría entra en la tipología de
los organismos descentralizados que componen la
administración pública paraestatal(2).
Sin embargo, la Ley Federal de Entidades
Paraestatales hace una breve referencia en el segundo
párrafo del Artículo 3º., indicando qué en razón a su
objetivo y a la naturaleza de sus funciones, la
Procuraduría Federal del Consumidor está excluida de la
observancia de la citada ley, de donde se deduce
necesariamente su apego a la Ley Federal de Protección
al Consumidor que, en este caso, funciona como ley
especial.
Las diferentes tesis sobre empresa, corporaciones o
establecimientos públicos hacen coincidir la doctrina con
los ordenamientos jurídicos vigentes en la materia, por tal
1 Artículo 57 de la Ley Federal de Protección al Consumidor.
2 Arts. lo. y 3o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
razón, las entidades paraestatales o empresas públicas se
han agrupado esencialmente en tres formas de
entificación jurídica: organismos descentralizados,
empresas de participación estatal mayoritaria y
fideicomisos públicos.
1.3 El aspecto doctrinal
Desde el punto de vista teórico es común la utilización
del concepto de empresa pública, aun cuando en las leyes
de la materia se haya generalizado el término de
entidades paraestatales, que es como las define el
legislador(3).
José Francisco Ruiz Massieu, tratadista de derecho
administrativo y especialmente de la empresa pública,
indica que la Procuraduría Federal del Consumidor “no es
una empresa pública, porque no reúne el elemento
material que es producir o distribuir satisfactores en el
mercado”, de tal suerte, la identifica como “entidad
paraestatal” de forma similar al señalamiento expresado
por “el Legislador Ordinario” que la creó como organismo
descentralizado(4).
Según Ruiz Massieu, “la noción de entidad paraestatal
a veces es estrecha y en ocasiones es demasiado
extensa: existen empresas públicas que no son entidades
paraestatales y organizaciones paraestatales que no son
empresas públicas”. En consecuencia, al no darse el
elemento material derivado de la función empresarial, la
entidad paraestatal no puede ser considerada empresa
pública. “Entidad paraestatal y empresa pública son
nociones próximas, pero no equivalentes”(5). En este caso
se ubica a la Procuraduría Federal del Consumidor.
En la práctica jurídica y administrativa, “la Procuraduría
puede emplear medios de apremio como la multa o el
auxilio de la fuerza pública”(6), sin embargo, el incremento
de las demandas de atención a la población consumidora,
afectada por negativas operaciones comerciales de la
parte proveedora, han provocado la necesidad de
reformar y adicionar la Ley Federal de Protección al
Consumidor, realizándose esto en la anterior
administración gubernamental(7).
1.4 El aspecto normativo
Para efectos de este trabajo, se puede considerar que:
Aun existiendo en la práctica mexicana amplios y
variados conceptos y términos utilizados para referirse a
3 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y Ley Federal de
Entidades Paraestatales.
4 Ruiz Massieu, J.osé Francisco, La empresa pública, INAP, México, 1981.
5 Ibidem.
6 Ibidem.
7 Mediante sendos decretos publicados en el Diario Oficial de la
Federación el 7 de febrero de 1985.
la empresa pública, existen determinadas concentraciones
que permiten englobara las mismas con los siguientes
criterios:
-
Órganos descentralizados por Servicio.
Entidades de la Administración Pública Paraestatal.
Empresas públicas.
Entidades paraestatales.
Corporaciones o establecimientos públicos.
Cabe destacar que los agrupamientos anteriores
permiten considerar dos criterios que son: el normativo y el
doctrinario, dependiendo de la orientación y enfoque que
exprese el teórico de referencia.
A mayor abundamiento, en las reformas realizadas a la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal(8), se
señalan las características básicas de los organismos
descentralizados(9), indicando que son "las entidades
creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por
decreto de Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y
patrimonio propios cualquiera que sea la estructura legal
que adopten".
En términos generales, el marco jurídico que establecía
el control de las entidades paraestatales estaba fijado por
la Ley para el Control por parte del Gobierno Federal de
los Organismos Descentralizados y Empresas de
Participación Estatal de 1970, la cual es abrogada con la
entrada en vigor de la Ley Federal de Entidades
Paraestatales de 1986, principal sustento jurídico de las
mismas, en la cual ya se adoptan las tres categorías
jusadministrativas que encuadran actualmente a la
empresa pública(10).
La Ley Federal de Entidades Paraestatales es
reglamentaria del Artículo 90 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, señalándose como su
objeto el de regular la organización, funcionamiento y
control de las entidades paraestatales de la
Administración Pública Federal(11).
De acuerdo a lo estipulado en la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal reformada en 1986, el
Presidente de la República agrupará a las entidades
paraestatales en sectores definidos, considerando el
objeto y la esfera de competencia de cada una de ellas,
correspondiendo estas atribuciones a las Secretarías de
Estado y Departamento Administrativo, consolidándose
así la intervención del Ejecutivo Federal(12).
En base a lo anterior, corresponde a los coordinadores
de sector fungir como titulares del mismo y conforme a la
ley coordinar la programación y presupuestación conocer
8 Publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 14 de mayo de 1986.
9 Cfr. el Artículo 45 de la LOAPF
10 Véase la Ley Federal de Entidades Paraestatales que se publicó en el
Diario Oficial el 14 de mayo de 1986, conjuntamente con las reformas a
la LOAJPF.
11 Artículo lo. de la Ley Reglamentaria.
12 Artículo 48 de la Ley Orgánica.
la operación, evaluar los resultados y participar en los
órganos de gobierno de las entidades agrupadas en su
sector(13).
1.5 Facultades
De acuerdo con la ley de la materia(14), la Procuraduría
Federal del Consumidor posee, en términos generales, las
siguientes atribuciones:
-
-
Representar los intereses de la población
consumidora ante toda clase de autoridades
administrativas, entidades u organismos privados y
proveedores de bienes o prestadores de servicios.
Representar a los consumidores ante autoridades
jurisdiccionales.
Proponer a la Secretaría de Comercio y Fomento
Industrial proyectos de reformas jurídicas.
Proporcionar asesoría gratuita.
Denunciar ante autoridades competentes la violación
a las normas jurídicas; los casos en que se presuman
prácticas monopólicas, así como las que violen las
disposiciones del Artículo 28 constitucional y sus
leyes reglamentarias.
Procurar la satisfacción de los derechos de los
consumidores.
Denunciar ante el MP los hechos que puedan ser
constitutivos de delito.
Excitar a las autoridades competentes a tomar
medidas adecuadas que eviten lesionar los intereses
de los consumidores.
Hacer del conocimiento del Instituto Nacional del
Consumidor las excitativas que haga a las
autoridades y;
Promover la constitución de organizaciones de
consumidores y prestarles asesoría.
Por otra parte, el representante legal y responsable de
este órgano del Gobierno Federal es el Procurador
Federal del Consumidor, a quien nombra el Presidente de
la República(15).
Como dos requisitos fundamentales para su
nombramiento, el Procurador debe ser ciudadano
mexicano por nacimiento y poseer título de Licenciado en
Derecho.
13 Artículo 49 de la misma ley.
14 Artículo 59 de la Ley Federal de Protección al Consumidor. Cabe
destacar que esas facultades conforman la esencia atributiva de la
Procuraduría, realizándose reformas que fueron publicadas en el Diario
Oficial de la Federación del 4 de enero de 1989, de la cual nos ocupamos
en el inciso siguiente.
15 Artículo 61 de la LFPG
1.6 Reformas y adiciones recientes a la Ley Federal de
Protección al Consumidor
En el pasado periodo ordinario de sesiones del H.
Congreso de la Unión, se reformó la Ley Federal de
Protección al Consumidor, fundamentalmente en lo que
respecta a las atribuciones que detallan la competencia
general de la Procuraduría, dadas en el Artículo 59, y las
relativas al capítulo de las sanciones expresadas en el
Artículo 87.
Del Artículo 59 se reformaron únicamente las fracciones
II, IV, VI y XIII para quedar ahora como siguen:
Fr. II "Representar colectivamente a los consumidores
en cuanto tales, ante entidades u organismos públicos o
privados y ante los proveedores o prestadores de
servicios".
Fr. IV "Estudiar y proponer medidas encaminadas a
fortalecer la equidad y la seguridad jurídica en las
relaciones de consumo".
Fr. VI "Ejercer, con el auxilio y participación, en su caso
de las autoridades locales, las funciones de inspección y
vigilancia en materia de precios y tarifas acordados,
establecidos o autorizados por la Secretaría de Comercio
y Fomento Industrial, así como sancionar su violación en
términos de los Artículos 86 y 87 y denunciar ante quien
corresponda los casos de que tenga conocimiento por
incumplimiento de normas de calidad, peso, medida y
otras características de los productos y servicios". Fr. XII
"Hacer del conocimiento público cuando lo juzgue
conveniente, las excitativas que haga en los términos de la
fracción X de este artículo".
Del Artículo 87, el contenido normativo sigue siendo el
mismo, salvo el articulado referente a las sanciones, al
que se agregaron disposiciones para quedar de la
siguiente manera:
"La Procuraduría Federal del Consumidor impondrá
las sanciones a que se refiere el Artículo 86 por
infracción a los artículos 14,20,27,30, 38,40, 44,45,
47, 49,52,54,56,59,63,64,65,79 y 81".
Cabe destacar que en estos últimos se incluyen ahora
los Artículos 14,30 y 59.
Al hacer referencia a la adición a la Ley, se agregó un
segundo párrafo al Artículo 52, quedando como se
presenta a continuación.
"Cualquier persona tiene derecho para denunciar
ante la Procuraduría Federal del Consumidor, las
violaciones a los precios o tarifas ofrecidos al público,
incluyendo los de los artículos sujetos a control
oficial. La actuación de la Procuraduría Federal del
Consumidor es de oficio mediando siempre
mandamiento por escrito".
En el Artículo Tercero del Decreto(16) por el que se
reforma y adiciona la Ley, se derogaron las facultades de
inspección y vigilancia de precios y tarifas.
Poco después de su designación, el nuevo Procurador
Federal del Consumidor, en ejercicio de las facultades que
le otorga el Artículo 60 de la ley, en especial las que
confieren las fracciones III y VI, que le permiten crear
unidades técnicas y administrativas que se requieran y
delegar facultades en servidores públicos subalternos de
la Procuraduría, se contempló la creación de una nuevo
Subprocuraduría.
Con base en la misma fracción VI, anteriormente
comentada, se requiere la instrumentación de un Acuerdo
que deberá ser publicado en el Diario Oficial de la
Federación(17).
El Acuerdo a que hacemos mención contiene la
creación de la Subprocuraduría de Inspección y Vigilancia
con la competencia que le fija el documento citado, así
como la misma ley, en cuanto a denuncias, recursos y
sanciones.
Asimismo, se creó la Dirección General de Inspección y
Vigilancia, con facultades para realizar las tareas de
inspección y vigilancia en el Distrito Federal y en los
municipios circunvecinos en el Estado de México, en
materia de precios y tarifas establecidos por la Secretaría
de Comercio y Fomento Industrial.
La Dirección General recientemente constituida, quedó
adscrita a la Subprocuraduría de Inspección y Vigilancia,
Asimismo, la Dirección General de Delegaciones
Federales fue transferida al órgano superior citado con las
mismas atribuciones conferidas a la Dirección General de
Inspección y Vigilancia.
Finalmente, en el Acuerdo se estableció la ampliación
de facultades para los Delegados Federales y poder
aplicar las sanciones previstas en el Artículo 86 de la Ley.
1.7 Conclusiones
Para terminar, son importantes las siguientes
reflexiones que denotan claramente la ubicación
administrativa del órgano en estudio:
1o. Ruiz Massieu destaca que la Procuraduría Federal
del Consumidor es un órgano de autoridad(18), tesis que
coincide con la práctica mexicana y con la normatividad
específica.
2o. La Ley Federal de Entidades Paraestatales
establece que son organismos descentralizados(19)
aquellas personas jurídicas creadas conforme a los
16 Se publicó el 4 de enero de 1989 en el Diario Oficial.
17 Acuerdo del ciudadano Procurador Federal del Consumidor por el que
delega facultades en materia de inspección y sanciones. Fue publicada
el 8 de febrero de 1989 en el Diario Oficial de la Federación.
18 Ruiz Massieu, José Francisco, Estudios jurídicos sobre la nueva
administración pública mexicana, Limusa, 1981, p. 186.
19 Artículo 14 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales.
lineamientos preceptuados en la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, señalándose en esencia
la realización de uno de los objetivos siguientes:
-
La ejecución
prioritarias;
de
actividades
estratégicas
o
La prestación de un servicio público o social o;
La obtención y aplicación de recursos para fines de
asistencia o seguridad social.
3o. Si bien la Ley Reglamentaria tiene como objeto
general el regular la actuación de las entidades
paraestatales, el ordenamiento citado excluye del marco
jurídico correspondiente a la Procuraduría Federal del
Consumidor en razón a su objetivo y a la naturaleza de sus
funciones(20).
En consecuencia, finalizamos señalando que la
Procuraduría Federal del Consumidor es un organismo
descentralizado con funciones de autoridad, creada para
prestar un servicio público y social, que se regula en forma
específica por la Ley Federal de Protección al Consumidor
y se encuentra ubicada en el sector comercio, coordinada
por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial.
2. El Instituto Nacional del Consumidor
21
Acto de creación
En forma simultánea al nacimiento de la Procuraduría
Federal del Consumidor, la Ley Federal de Protección al
Consumidor dispuso la creación del Instituto Nacional del
Consumidor, situándolo en el contexto de las entidades
paraestatales como organismo descentralizado, con
personalidad jurídica y patrimonio propio(21).
De la misma forma en que se ha abordado el análisis
sobre la Procuraduría, órgano al que en forma especial
regula la ley, le encontramos al Instituto amplias
similitudes en el marco teórico de entidad paraestatal o
empresa pública. Por estos motivos, nos concretamos a
describirla desde el punto de vista funcional u operativo.
22
De esta manera, al Instituto Nacional del Consumidor se
le han fijado los siguientes objetivos:
Informar y capacitar al consumidor
conocimiento y ejercicio de sus derechos.
-
Orientar al consumidor para que use en forma
racional su capacidad de compra, así como hacer de
su conocimiento las prácticas comerciales
publicitarias lesivas a sus intereses.
Auspiciar hábitos de consumo que protejan el
patrimonio familiar y promover un sano desarrollo y
adecuada asignación de los recursos productivos del
país.
El Instituto se integra por un Consejo Directivo como
máximo órgano de gobierno, por un Director General y
demás personal que se requiera, contando también con
delegaciones y oficinas en otros lugares del país.
El Consejo Directivo está conformado por los titulares
de las siguientes Secretarías de Estado22: Comercio y
Fomento Industrial, SECOFIN; Hacienda y Crédito
Público, SHCP; Salud, SSA; Trabajo y Previsión Social,
STPS; Educación Pública, SEP; Agricultura y Recursos
Hidráulicos; SARH; Comunicaciones y Transportes, SCT
y; Turismo, SECTUR.
Además, por el Director General de CONASUPO; el
Presidente del CONAMPROS; un vocal de la FSTSE; tres
por las organizaciones obreras; dos por las
organizaciones campesinas; uno por la CNPP; uno por la
CON- CANACO; uno por la CONCAMIN y uno designado
por el propio Consejo Directivo del Instituto. Como se
podrá observar, el Consejo es todo un órgano colegiado
donde participan una pluralidad de personas vinculadas
con el proceso productivo del país.
De la misma forma que la Procuraduría, el Instituto tiene
como responsable de su administración y representante
legal al Director General, quien es designado directamente
por el Presidente de la República(23).
El Instituto Nacional del Consumidor se encuentra
también sectorizado a la Secretaría de Comercio y
Fomento Industrial, la que actúa como coordinadora del
mismo.
Apéndice
Algunas consideraciones generales
Se han definido como funciones básicas del Instituto,
las de orientación e información a la población
consumidora, para velar por sus intereses y la mejor
defensa de sus derechos.
-
-
en
el
20 Artículo 3o. del mismo ordenamiento.
21 Ver Artículo 67 de la Ley Federa1 de Protección al Consumidor del 22 de
diciembre de 1975.
La situación jurídica del personal de ambas
instituciones
Las relaciones laborales de la Procuraduría y del
Instituto con sus trabajadores, se regulan por la Ley
Reglamentaria del Apartado "B" del Artículo 123 de la
Constitución, que es la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado.
En consecuencia, el personal se encuentra incorporado
al régimen de seguridad social otorgado por el ISSSTE,
órgano que a su vez, para efectos de los seguros,
prestaciones y servicios que le corresponde brindar, se
sustenta en su respectiva Ley del ISSSTE.
22 Tal como se realiza la intervención de las dependencias de la
Administración Pública Centralizada en toda entidad paraestatal. Para
mayor referencia véase el Artículo 74 de la LFPC.