por Félix Peña Junio 2016 La metodología de integración

CONSTRUYENDO LA REGIÓN DE ABAJO HACIA ARRIBA:
Un enfoque metodológico para la sustentabilidad del trabajo conjunto entre
naciones
por Félix Peña
Junio 2016
La metodología de integración desarrollada en América Latina ha estado
caracterizada por ser impulsada de arriba hacia abajo. Por lo general se originó en
decisiones gubernamentales con objetivos políticos y económicos. Cambios en las
políticas, a veces producto de los que se observaban en el contexto internacional de la
región, sumado al hecho que la calidad institucional no siempre ha sido sólida,
contribuyen a explicar las discontinuidades en el desarrollo de los diferentes procesos
de integración económica.
Las experiencias del sudeste asiático y la europea, ponen de manifiesto la importancia
que tiene para la sustentabilidad en el largo plazo de los procesos de integración, lo
que Jean Monnet denominaba las "solidaridades de hecho". Esto es, el desarrollo de
tejidos de intereses sociales entre los países de una misma región que, al ser
profundos y complejos de desatar, tornan difícil -nunca imposible- el retroceder a
cuadros de situación caracterizados por la fragmentación y más aún por la
confrontación.
Tales tejidos se desarrollan a medida que crece la conectividad física y cultural entre
los distintos países, la que facilita entre otros efectos, el desarrollo de redes
productivas transnacionales y, en particular, las afinidades y conocimiento recíproco,
que resultan del comercio y del intercambio de personas, incluyendo profesionales y
estudiantes.
De allí la importancia creciente que ellos tienen para el futuro desarrollo de una
integración y cooperación más intensa entre países de una región, especialmente en el
plano de la producción, la innovación y la creatividad. Sus efectos trascienden a lo
económico. Contribuyen a tornar menos reversible la vocación de trabajo conjunto
entre naciones impulsado desde el plano gubernamental.
En su inserción internacional, la Argentina tiene fuertes desafíos a fin de desarrollar
estrategias orientadas a una proyección sostenida de su capacidad para producir
bienes y servicios competitivos hacia los mercados del mundo y de la región. Por ser
un país federal, tales estrategias deberán potenciar la estructura institucional que los
sectores productivos tienen en las distintas provincias del país. Implicará intensificar
las sinergias público-privadas-académicas, tanto en el plano de la capacidad de
diagnóstico, como en el de la presencia en los distintos mercados en los que se aspira
a tener una presencia sostenida, como también en el de la producción de bienes y de
servicios, y en el del necesario esfuerzo de innovación y de creatividad. Implica
desarrollar capacidades de asociación entre empresas del país y de otros países, y
también capacidad de incidir en las negociaciones comerciales en las que participa el
país junto con sus asociados.
Cómo tornar sostenible en el tiempo el trabajo conjunto entre naciones soberanas que
comparten un mismo espacio regional? Es una pregunta de validez actual tan pronto se observa
la tendencia recurrente al deterioro de las realidades y de las expectativas que, por momentos,
generan los denominados procesos de integración económica entre países que comparten una
misma región.
Son procesos que han comenzado planteando objetivos ambiciosos y que, por ende, han
generado fuertes expectativas en las respectivas ciudadanías. Han abierto horizontes futuros
positivos y proyectados al largo plazo. Además de lograr el apoyo de las ciudadanías, han
apuntado a impactar a inversores potenciales y a terceros países, por su capacidad para incidir
en el desarrollo de los países participantes. En parte todo ello se ha acrecentado por el esfuerzo
mediático que se suele emplear en acreditar la solidez futura de los compromisos asumidos por
las naciones participantes.
Sin embargo, tarde y a veces también temprano, las ilusiones y las expectativas suelen diluirse.
Ello ha sido así por diversos motivos, entre los cuales pueden mencionarse los cambios en las
circunstancias - exógenas y endógenas - que originaron la voluntad y el compromiso al trabajo
conjunto entre las naciones participantes, como también las múltiples deficiencias en los
enfoques y en los métodos de trabajo empleados en cada caso concreto (hemos abordado estos
temas en otras oportunidades, en especial en este Newsletter de los meses de enero 2014 y
de febrero 2014 en www.felixpena.com.ar).
Lo antes mencionado se observa en la trayectoria histórica de la integración económica en
América Latina. Cabe recordar al respecto, que un primer esfuerzo de integración regional se
encaró a través de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALALC). Fue creada en 1960. Su
deterioro gradual se produjo a partir del momento en que estuvo claro que no podrían cumplirse
las metas ambiciosas de desgravación arancelaria resultantes del pacto fundacional del Tratado
de Montevideo. Por presiones externas -especialmente de los Estados Unidos- fue necesario
adoptar la fórmula de una zona de libre comercio, sobre la cual no había experiencia previa en la
región. Se consideraba que tal fórmula era la única que permitía compatibilizar un área de
preferencias comerciales sectoriales de alcance regional -que era el real objetivo perseguidocon las disposiciones del GATT. Fue necesario luego transformar la ALALC en la Asociación
Latinoamericana de Integración (ALADI), introduciendo mecanismos y plazos más flexibles. Tal
flexibilidad - que no siempre ha sido suficientemente aprovechada - se legitimó en el GATT en el
marco de la Cláusula de Habilitación, negociada especialmente por los países latinoamericanos
que Partes Contratantes en la Rueda Tokio, concluida casi simultáneamente con la firma del
Tratado de Montevideo de 1980.
Tampoco pudo sostenerse a través del tiempo el proceso subregional del denominado Grupo
Andino, transformado luego en la Comunidad Andina de Naciones. En sus comienzos, ambos
generaron fuertes expectativas y contaron con el liderazgo de algunos de los países que
impulsaron luego la actual Alianza del Pacífico.
Y hoy se observa un creciente debate sobre cuán sustentable puede ser en el tiempo el
Mercosur, al menos con sus alcances y metodologías actuales (ver al respecto y entre otros, este
Newsletter de los meses de enero 2016 y de marzo 2016 en www.felixpena.com.ar).
Es el mencionado un debate que no se presenta sólo en América Latina, como lo pone de
manifiesto la evolución más reciente de la Unión Europea, y los dilemas planteados, entre otros,
por el denominado "Brexit" y por la tendencia a un creciente "euro-escepticismo" en la
ciudadanía europea.
En nuestra región, incluso, es demasiado temprano para considerar que la Alianza del Pacífico
será una excepción a la "curva del desencanto". Tiene mucho impulso político y fuerte presencia
empresaria. Pero su principal instrumento comercial, el Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de
la Alianza del Pacífico, firmado el 10 de febrero del 2014, recién ha entrado en vigencia en mayo
de este año (ver su texto completo enhttp://www.sice.oas.org/).
La metodología de integración económica desarrollada en América Latina ha estado
caracterizada entonces por ser impulsada de arriba hacia abajo. Por lo general se ha originado en
decisiones gubernamentales con objetivos, a la vez, políticos y económicos. Cambios en las
políticas gubernamentales, a veces producto de los que se observaban en el contexto
internacional de la región, sumados al hecho que la calidad institucional no siempre ha sido
sólida, contribuyen a explicar las frecuentes discontinuidades en el desarrollo de los diferentes
procesos de integración económica de la región.
Las experiencias de otras regiones y en especial la del sudeste asiático y la europea, ponen de
manifiesto la importancia que tiene en una mayor sustentabilidad en el largo plazo de los
procesos de integración, lo que en su momento Jean Monnet denominó las "solidaridades de
hecho". Esto es, el desarrollo de un tejido de intereses sociales entre los países de una misma
región que, al ser profundos y no fáciles de desatar, tornan difícil - nunca imposible - el
retroceder a cuadros de situación caracterizados por la fragmentación y más aún por la
confrontación.
Tales tejidos se desarrollan a medida que crece la conectividad física y cultural entre los distintos
países, la que facilita entre otros efectos, el desarrollo de redes productivas transnacionales y, en
particular, el comercio y mayor conocimiento recíproco derivado del intercambio de bienes y de
personas, incluyendo sobre todo profesionales y estudiantes. De allí la importancia creciente que
ellos tienen para el futuro desarrollo de una integración y cooperación más intensa entre los
países de la región, especialmente en el plano de la producción, de la innovación y de la
creatividad. Sus efectos trascienden lo económico. Contribuyen a tornar menos reversible la
vocación de trabajo conjunto impulsado desde el plano gubernamental.
Por lo menos en tres planos se pueden avanzar estrategias orientadas a intensificar los efectos
de solidaridades de hecho entre los sistemas económicos y sociales de países latinoamericanos.
Uno es el de la capacidad de diagnóstico sobre los cambios que se están operando a nivel global
y que inciden en la competitividad relativa de los distintos sectores productivos de cada país. Ello
implica el desarrollo de redes de espacios de reflexión orientados a la acción. Su función es
generar un flujo constante de análisis prospectivo, que permita entender la dinámica de cambio
en el mundo - tanto en el plano político y económico, como en el tecnológico y cultural y, en
particular, que permita identificar oportunidades y desafíos que pueden resultar de tales
cambios (ver este Newsletter de diciembre 2015 en www.felixpena.com.ar).
El otro es el de la articulación y acción conjunta de las instituciones representativas de los
sectores productivos de los distintos países. Ha sido éste un factor importante en la presencia de
intereses empresarios ofensivos -y no sólo los defensivos, como muchas veces ha sido el caso de
las experiencias latinoamericanas, por ejemplo, en las negociaciones de las listas de excepción a
los respectivos programas de liberación arancelaria-, tanto en el caso de la integración europea
como, en especial, en la de la ASEAN. Las redes de instituciones empresarias, especialmente
cuando reflejan intereses ofensivos de sus asociados, constituyen un factor positivo en el
desarrollo de procesos sustentables de integración regional.
Y el tercero es el de los programas de intercambios académicos, siendo un ejemplo destacable,
el de las distintas versiones de los Programas Erasmus en la actual UE. Es algo aún incipiente en
la región latinoamericana.
En su inserción internacional, la Argentina tiene fuertes desafíos por delante a fin de desarrollar
estrategias que permitan una proyección sostenida hacia los mercados del mundo y,
especialmente, de la región, de su capacidad para producir bienes y servicios competitivos. Son
estrategias que, para ser eficaces, conviene que cuenten con una activa participación de las
instituciones representativas de los intereses productivos y, en especial, de los de las pequeñas y
medianas empresas.
Por ser un país federal, para ser plenamente eficaces, tales estrategias deberán potenciar la
estructura institucional que a nivel gubernamental y de los sectores productivos tienen o puedan
desarrollar las distintas provincias del país. Es el país en su conjunto el que debe movilizarse para
proyectar al mundo el talento de los argentinos, traducido en capacidad de producir bienes y
servicios inteligentes que sean competitivos y, por ende, valorados en el resto del mundo.
Ello implicará intensificar las sinergias público-privadas-académicas en todo el país, tanto en el
plano de la capacidad de diagnóstico, como en el de la presencia sostenida y de largo plazo de
sus empresas, en los distintos mercados a los que se aspira a llegar con bienes y servicios que
sean resultantes de esfuerzos de innovación y de creatividad.
Implica asimismo desarrollar capacidades de asociación con otras empresas del propio país y de
otros países y, por cierto, capacidades para incidir en las negociaciones comerciales
internacionales en las que participa el país junto con sus asociados del Mercosur (ver al respecto,
lo planteado en este Newsletter del mes de enero del 2015).
Lecturas recomendadas:
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Ansary, Tamin, "Destiny Disrupted. A History of the World Through Islamic Eyes",
Public Affairs, New York 2009.
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Axelrod, Robert, "The Evolution of Cooperation", Revised Edition, Basic Books, New
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Unión Europea a la crisis energética", ISEN - Catálogos, Buenos Aires 2012.
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Barr, James, "A Line in the Sand. The Anglo-French Struggle for the Middle East 1914
- 1948", W.W.Norton & Company, New York - London, New York 2012.
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Bauman, Zygmunt; Bordoni, Carlo, "Estado de crisis", Paidós, Buenos Aires 2016.
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Bickerton, Chris, "The European Union: A Citizen's Guide", Pelican, Penguin Books,
2016.
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Bloch, Roberto (Director), "Cuadernos de Geopolítica", n° 1, Buenos Aires 2013.
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Brynjolfsson, Erik; McAfee, Andrew, "The Second Machine Age. Work, Progress, and
Prosperity in a Time of Brilliant Technologies", W.W.Norton & Company, New York
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Duckworth, Angela, "Grit. The Power of Passion and Perseverance", Vermillon,
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Gillingham, John R., "The EU and Obituary", Verso, London - New York 2016.
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Goldsmith, Jack L.; Posner, Eric A., "The Limits of International Law", Oxford
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Greengard, Samuel, "The Internet of Things", The MIT Essential Knowledge Series,
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Hanson, Robin, "The Age of EM. Work, Love, and Life when Robots Rule the Earth",
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Universidad de La Plata - Nuevo Hacer, Grupo Editor Latinoamericano, Año 24, nº 49,
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Pluck Take You from Ordinary to Extraordinary", Crown Business Books, New York
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Lafer, Celso, "Direito Internacional. Um Percurso no Direito no Século XXI", Vol. 2,
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Merrit, Giles, "Slippery Slope. Europe's Troubled Future", Oxford University Press,
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Oatley, Thomas, "International Political Economy", Routledge, London and New York,
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Silveyra, Jesús María, "Diálogo con el Islam. Martirio, búsqueda y hallazgo de don
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Stone, Randall W., "Controlling Institutions. International Organizations and the
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Tokatlian, Juan, "Contra una política exterior binaria", diario "La Nación", viernes 10
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Wolf, Alan, "The WTO Appellate Body at 30: Exploring the Limits of WTO Dispute
Settlement in the Next Decade", ICTSD - World Economic Forum, The E15 Initiative
Geneva, May 2016, en: http://e15initiative.org/.