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CURSO SOBRE LEGISLACIÓN Y DESARROLLO RURAL JUAN CARLOS PÉREZ CASTAÑEDA La propiedad agraria y el desarrollo rural La política y la planeación del desarrollo rural no sólo debe responder a los procesos económicos, ambientales y sociales, sino también a los procesos agrarios o jurídico-territoriales. ---------------------------------------La cuestión consiste en determinar cómo imbricar adecuadamente las políticas públicas agrarias en el marco de la visión territorial del desarrollo teóricamente impulsada por el sistema de planeación rural. -----------------------------------------------Para ello, iniciaremos con un recorrido sobre las reformas de 1992 a la legislación agraria a la luz de un enfoque sistémico jurídico, a fin de identificar las tendencias y procesos estructurales y coyunturales de carácter agrario que se deben tomar en cuenta en la planeación del desarrollo rural, para después comprobar hasta qué punto son considerados en las políticas y directrices establecidas en la ley de la materia. ENFOQUE SISTÉMICO DEL MARCO JURÍDICO AGRARIO Marco Sustantivo Marco Adjetivo Sistema constitucional agrario Marco Institucional Funcionamiento integral del sistema jurídico agrario Marco sustantivo Conjunto de normas preceptivas que establecen los derechos y obligaciones de los ciudadanos Marco adjetivo Conjunto de normas procesales que señalan la manera de aplicar las sustantivas (procedimientos) Marco institucional Conjunto de normas organizativas que indican las reglas de funcionamiento de los entes que las aplican REFORMAS DE 1992 A LA LEGISLACIÓN AGRARIA Canceló el reparto de la tierra Transformó el sistema de propiedad Marco Sustantivo Desamortizó la propiedad social Legalizó la concentración simulada de tierras Profundizó la pulverización de la propiedad Abolió la función social de la propiedad REFORMAS DE 1992 A LA LEGISLACIÓN AGRARIA Separó las funciones administrativa y jurisdiccional Acabó con la multiplicidad de procedimientos sociales Marco Adjetivo Estableció un juicio oral y de estricto derecho Federalizó la impartición de justicia agraria REFORMAS DE 1992 A LA LEGISLACIÓN AGRARIA Creó un sistema (magistratura) de tribunales agrarios Marco Institucional Fortaleció el acceso a la impartición de justicia Modernizó la función y el sistema registral MARCO SUSTANTIVO Cancelación del reparto de la tierra REPARTO AGRARIO 1917-1992 Reparto agrario grupal 1917-1992 Propiedad social 103.8 M/Ha. repartidas Quedaban fuera del mercado Propiedad privada Reparto agrario individual 1922-1962 20.0 M/Ha. repartidas Entraban al mercado Superficie total repartida 123 M/Ha. MARCO SUSTANTIVO Cancelación del reparto de la tierra Formas de adquisición de la propiedad 1917-1992 Civilistas Agrarias Sucesión Dotación Prescripción Restitución Enajenación Ampliación Cesión N.C.P.E. Otras (donación, adjudicación) Adjudicación y sucesión COMPOSICIÓN DE LA POLÍTICA DE TIERRAS 1926-1962 • Política pública discrecional Política de colonización • El poblamiento del territorio • Cristalizaba a través de las colonias* • Mandato constitucional Política de reparto • La justa distribución de la riqueza • Cristalizaba a través de comunidades, ejidos y pequeñas propiedades. * En 1992 había en el país 654 colonias agrícolas, ganaderas y/o agropecuarias, con un total de 62,346 colonos, ocupando una superficie de 3.8 M/H. MARCO SUSTANTIVO LA ESTRUCTURA AGRARIA EN MÉXICO EN 1992 % Superficie M/Ha. Propiedad Pública 12.0 7 Propiedad Privada 73.2 37 Propiedad Ejidal 85.0 43 Propiedad Comunal 18.0 9 Propiedad Colonial 3.8 2 4.0 2 196.0 100 Otras Total No. de propiedades privadas 1.6 millones No. de ejidos 27,469 No. de comunidades 2,140 No. de ejidatarios y comuneros 3.8 millones MARCO SUSTANTIVO Debido al progresivo desahogo del rezago agrario y a las políticas públicas de compra de tierras, el número de ejidos y de comunidades ha seguido creciendo: Concepto 1991 2001 2007 Dif. No. de ejidos y comunidades 29,983 30,301 31,518 1535 Superficie 103.2 M/H 105.0 M/H 105.9 M/H 2.1. M/H No. de tenedores de la tierra 3.8 Mill. 4.8 Mill. 5.6 Mill. 2.6 Mill. El número de ejidatarios y comuneros también ha venido en aumento, no sólo por los núcleos agrarios de nueva creación, sino también por el reparto social que normalmente tiene lugar al interior de los poblados al momento de la regularización. MARCO SUSTANTIVO Transformación del sistema de propiedad EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL SISTEMA DE PROPIEDAD EN MÉXICO Tlaltocalli ? - 1521 Milchimalli Calpulli Sistema precolombino Altepetlalli Propiedad de la Corona Propiedad eclesiástica 1521-1857 Sistema colonial Propiedad privada Propiedad comunal MARCO SUSTANTIVO EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL SISTEMA DE PROPIEDAD EN MÉXICO Propiedad pública 1857-1917 Sistema liberal Propiedad privada Propiedad pública P. Propiedad Propiedad privada Colonial 1917-1992 Sistema de la Reforma Agraria Ejidal Propiedad social Comunal MARCO SUSTANTIVO SISTEMA DE PROPIEDAD VIGENTE Propiedad pública Individual 1992-2008 Propiedad privada Sistema neoliberal Propiedad comunal (Dominio pleno) Corporativa (Dominio pleno) Colonial (Dominio condicionado) Ejidal (Dominio moderado) En México la propiedad social agraria no existe MARCO SUSTANTIVO RÉGIMEN LEGAL DE LA PROPIEDAD EJIDAL Y COMUNAL ANTAÑO CARACTERÍSTICA HOGAÑO Inalienable Alienabilidad Alienable Imprescriptible Prescriptibilidad Imprescriptible Intransmisible Transmisibilidad Transmisible Inembargable Embargabilidad Embargable Indivisible Divisibilidad Divisible Inconvertible Convertibilidad Convertible MARCO SUSTANTIVO RASGOS JURÍDICOS DOMINANTES DE LA PROPIEDAD EJIDAL Y COMUNAL ANTAÑO INSTITUCIÓN JURÍDICA HOGAÑO Patrimonio familiar forzoso Familia Autonomía de la voluntad Sucesión testamentaria cerrada Sucesiones Libertad testamentaria Contractualidad restringida Contratos Libertad contractual Ociosidad sancionada Explotación Libertad de explotación Social Propiedad Individual MARCO SUSTANTIVO Desamortización de la propiedad social México a experimentado dos grandes procesos de amortización de la tierra: El primero inició con la Colonia y se prolongó hasta 1857. Durante una primera etapa la amortización afectó a todo tipo de propiedad y, en una segunda, fundamentalmente a la propiedad eclesiástica y a la de los pueblos. El segundo proceso inició con la reforma agraria en 1917 y se prolongó hasta 1992, habiéndose amortizado una superficie que equivale justamente a la detentada por los ejidos y las comunidades, es decir, 103 M/H. En 1992 el mercado de tierras en México pasó súbitamente de manera virtual de 77 a 180 M/H. MARCO SUSTANTIVO Desamortización de la propiedad social Concepto Ley Lerdo Ley Salinas Por la forma de su instrumentación Directa Directa Por su obligatoriedad Forzosa Voluntaria Por el plazo de su ejecución Perentoria e inmediata Abierta y mediata Por el alcance de la liberación Parcial Absoluta Por su cobertura Urbano-rural Rural Por sus objetivos Económicopolíticos Económicos MARCO SUSTANTIVO Profundización de la pulverización de la tierra Nunca antes en nuestro país se había registrado un proceso de transferencia de la propiedad tan intenso como el ocurrido durante los seis primeros meses posteriores a la expedición de la Ley Lerdo, en cuyo lapso aparecieron nueve mil nuevos propietarios. Jan Bazant, La desamortización de los bienes corporativos en 1856. Historia Mexicana, No. 62, 1966, p. 206. “Al analizar los resultados del IX Censo Ejidal 2007 se observó que en dos de cada tres núcleos agrarios hay ventas de tierras; en el 82.4% de los ejidos en donde se reportó circulación de la tierra, ésta se dio entre los propios miembros del ejido y en un 54.1% las transacciones se dieron con personas ajenas al ejido. En los últimos diez años, la compra venta de tierras involucró a 3 millones 97 mil hectáreas.” * Saldos de las Reformas de 1992 al Artículo 27 Constitucional, CEDRSSA, p. 26. MARCO SUSTANTIVO Desamortización de la propiedad social País Reforma de la Constitución Expedición de nueva ley agraria Efecto Colombia 1991 1994 Desamortizador México 1992 1992 Desamortizador Perú 1993 1995 Desamortizador Ecuador 1994 1994 Desamortizador Bolivia 1996 1994 Amortizador MARCO SUSTANTIVO Legalización de la concentración simulada de tierras ROMA 753 a.C. Fundación de Roma Concentración 376 a.C. Leyes Licinias Concentración 123 a.C. Tiberio y Cayo Graco Concentración 80 d.C. Leyes del Triunvirato Concentración 476 d.C. Caída del Imperio Romano MARCO SUSTANTIVO ESPAÑA En el siglo XI dio inicio un proceso de reconquista, recolonización y repoblamiento que se prolongó hasta la mitad del siglo XV. A la par se registro un proceso de reconstitución de latifundios (laicos y eclesiásticos, en forma alterna) que sustentó el surgimiento de los señoríos y comenzó a ser combatido en la segunda mitad del siglo XV. MARCO SUSTANTIVO MÉXICO En 1911, José L. Cossío publicó la obra “¿Cómo y por Quiénes se ha monopolizado la propiedad rústica en México?”, en la que identifica tres procesos de acumulación de tierras: El primer monopolio comenzó con la Conquista, a cuyo amparo los grandes señores se hicieron de vastas extensiones. Muchas de estas propiedades se fueron fraccionando al paso de los años hasta quedar casi agotadas con la Colonia. El segundo monopolio se dio a la par del proceso de división de las grandes propiedades privadas, cuya mayor parte cayó en manos del clero. Este comenzó a romperse con la confiscación y remate de los bienes de los jesuitas (1768), la venta de los bienes de la Santa Inquisición (1813), etcétera. El tercer monopolio surgió a la luz de la Ley de Colonización y Compañías Deslindadoras del 15 de diciembre de 1883. MARCO SUSTANTIVO En 1910, cerca del 50 por ciento de la superficie del país se concentraba en alrededor de 10 mil grandes propiedades, entre las que sobresalían 110 haciendas con más de 272 mil hectáreas cada una. Exposición de Motivos de la Iniciativa de Decreto que reforma el artículo 27 de la Constitución Política, 11 de noviembre de 1991. En 1930, las fincas rústicas con extensiones mayores a las 10 mil hectáreas representaban el 0.3 por ciento del total de las propiedades privadas y concentraban el 55.8 por ciento de la superficie del país. Escárcega López, Everardo y Botey Estapé, Carlota, “La recomposición de la Propiedad Social como precondición necesaria para refuncionalizar el Ejido, en el orden económico-productivo”, CEHAM, 1990. Simpson, Eyler N., “El Ejido: única salida para México”. Problemas Agrícolas e Industriales de México, 1952. Entre 1964 y 1976 fueron afectados los últimos grandes latifundios del país. MARCO SUSTANTIVO Legalización de la concentración simulada de tierras Tipos de latifundios Latifundio formal (tradicional) Óptica jurídica Latifundio informal (simulado) Latifundio Legal (constitucional) Latifundio privado Por el régimen Latifundio ejidal Latifundio mixto Latifundio societario MARCO SUSTANTIVO Profundización de la pulverización de la tierra Peonías otorgadas por la Corona española desde el inicio de la Colonia 8-55-90 hectáreas Tamaño de la parcela según la Ley de Dotaciones 1921 Entre 3 y 6 hectáreas Tamaño de la parcela según los Código de 1934 y 1940 Tamaño de la parcela según el Código Agrario de 1942 Tamaño de la parcela según la Ley Federal de Reforma agraria Entre 4 y 8 hectáreas 10 hectáreas Mínimo 10 hectáreas MARCO SUSTANTIVO Profundización de la pulverización de la tierra Hasta 1992, la legislación establecía un coto a la atomización de la propiedad prohibiendo en la Ley de Fomento Agropecuario la subdivisión de los minifundios, entendiendo por tales: Artículo 63.- Para los efectos de esta Ley, se considera minifundio la superficie de terreno que destinándose a la explotación agrícola, tenga una extensión hasta cinco hectáreas de riego o humedad o sus equivalentes en otras clases de tierras, así como la que no baste para obtener cuando menos una producción que arroje como beneficio el doble del salario mínimo en el campo que corresponda a la región. -------Artículo 66.- Serán nulos de pleno derecho los contratos de compraventa, donación, permuta o cualquier otro acto jurídico que tenga por objeto o dé por resultado el fraccionamiento de minifundios. MARCO SUSTANTIVO Profundización de la pulverización de la tierra En 1990, el 67% de los predios privados poseían el 10.7% de la superficie total privada, mientras que tres cuartas partes del área total estaba en manos del 1% de los propietarios. Las reformas de 1992 agudizaron la minifundización al haber facultado a la asamblea ejidal y comunal a: Cambiar el destino de los terrenos de uso común. Asignar derechos individuales a los propios ejidatarios, sus familiares, avecindados, poseedores y otros. Con el avance de la regularización la atomización de la propiedad ha venido avanzando, de suerte que la superficie parcelada promedio por individuo pasó de 9.1 hectáreas en 1992, a 8.5 en 2001 y a 7.5 en 2007. Se habla de una disminución general superior al 20 por ciento, en uno de cuyos polos se ubican poco más de 2 millones de propietarios con una explotación promedio de 3.3 hectáreas. MARCO SUSTANTIVO Abolición de la función social de la propiedad Obligación de los propietarios de trabajar la tierra durante la era de la Reforma Agraria Ley de Fomento Agropecuario Ley Federal de Reforma Agraria Sancionaba la ociosidad de la tierra durante un año, concediendo su explotación a un tercero durante un ciclo agrícola. Sancionaba la inexplotación durante dos o más años consecutivos, sujetando al propietario a la privación o afectación del bien inmueble. MARCO SUSTANTIVO La función social de la tierra en el Derecho Comparado Italia España Ley Estatal 440 “Normas para la utilización de las tierras incultas, abandonadas o insuficientemente cultivadas” (1978) Ley 34 “Sobre calificación de fincas rústicas como manifiestamente mejorables” (1979) El propietario es libre de explotar o no su predio, pero en caso de que no quiera aún cuando cuente con el apoyo del Estado, su explotación puede concederse a otros. Establece la expropiación forzosa por causa de interés social a los propietarios cuyas fincas son declaradas manifiestamente mejorables y los propietarios incumplan las directrices emitidas para su mejoramiento MARCO ADJETIVO Separación de las funciones administrativa y jurisdiccional 1917-1992 El Ejecutivo era juez y parte en los conflictos agrarios Órganos administrativos que dependían del Ejecutivo Federal y de los gobernadores, atendían tanto las cuestiones de índole administrativa como las jurisdiccionales ¿colaboración entre los Poderes o invasión de competencias? Secretaría de la Reforma Agraria Órganos jurisdiccionales virtuales Cuerpo Consultivo Agrario Comisiones Agrarias Mixtas MARCO ADJETIVO Separación de las funciones administrativa y jurisdiccional Actual sistema de impartición de justicia agraria Secretaría de la Reforma Agraria Cuestiones administrativas Registro Agrario Nacional Procuraduría Agraria Cuestiones Tribunal Superior Agrario Jurisdiccionales Tribunales Unitarios Agrarios MARCO ADJETIVO Terminación de la multiplicidad de procedimientos Fix Zamudio: 4 procedimientos básicos y 25 secundarios José Luís Zaragoza y Ruth Macías: 64 procedimientos Martha Chávez Padrón: 27 procedimientos Ricord Donado: 16 procedimientos Las reformas de 1992 eliminaron la pluralidad de procedimientos para instituir uno solo bajo el principio de economía y simplicidad procesal MARCO ADJETIVO Establecimiento de un juicio oral y de estricto derecho Rasgo Proceso social agrario Juicio agrario Forma Escrito Oral / escrito Activación del órgano jurisdiccional De oficio y/o a petición de parte A instancia de parte agraviada Duración Biinstancial Uniinstancial Movilidad procesal Oficiosa A petición de parte Pruebas Recabación oficiosa de pruebas La carga de la prueba corresponde a las partes Suplencia de deficiencias Suplencia de parte Suplencia de la queja Desistimiento Improcedente Procedente Términos procesales Abiertos Preclusivos MARCO ADJETIVO Establecimiento de un juicio oral y de estricto derecho Rasgo Proceso social agrario Juicio agrario Caducidad de la instancia Improcedente Procedente por inactividad procesal Sistema de notificaciones Informal (DOF) Formal Valoración de pruebas Sistema de libre apreciación Sistema de libre apreciación Causas de extinción Jurisdicción forzosa Se puede resolver por conciliación Plazo para ejercer la acción Imprescriptible Prescriptible Medios de impugnación Juicio de amparo Recurso de revisión y juicio de amparo MARCO ADJETIVO Establecimiento de un juicio oral y de estricto derecho Principios procesales Proceso social agrario Juicio agrario Principio inquisitivo Principio dispositivo Principio de tratamiento desigual a los desiguales Principio de tratamiento igual a los desiguales Principio de desenvolvimiento libre o discrecional Principio de estricto derecho Principio de pluralidad procesal Principio de economía procesal MARCO ADJETIVO Federalización de la impartición de justicia agraria Centralización material La justicia agraria se federalizó al suprimirse la participación de los gobiernos de los estados Descentralización funcional La justicia agraria se judicializó al eliminarse la participación de los órganos administrativos Desconcentración territorial La justicia agraria se desconcentró al crearse una Magistratura Agraria con tribunales en la República MARCO INSTITUCIONAL Creación de un sistema de tribunales agrarios Están dotados de autonomía y plena jurisdicción Están sujetos a un sistema especial de nombramientos Los juzgadores gozan de inamovilidad en el encargo Es operado por especialistas del derecho agrario Pueden sentar jurisprudencia Cuentan con facultades de itinerancia MARCO INSTITUCIONAL Fortalecimiento del acceso a la impartición de justicia 1921 Procuraduría de Pueblos 1953 Procuraduría de Asuntos Agrarios 1985 Procuraduría Social Agraria 1992 Procuraduría Agraria Oficina de la Comisión Nacional Agraria Órgano desconcentrado del DAAC Dirección General de la SRA Organismo descentralizado Marco Institucional Modernización de la función y del sistema registral El sistema de titulación anterior a 1992, además de ineficaz, mostraba grandes rezagos debido a los rasgos de la propiedad social que al hacer la tierra intransmisible y sustraerla del mercado restaban importancia a los servicios de registro y fe pública. La función registral fue ejercida desde la creación de la Comisión Nacional Agraria, en 1915. A partir del Código Agrario de 1934 se le dedicó un apartado especial en la ley. De 1934 a 1992 se mantuvo dentro de la dependencia como área centralizada. En 1992 se transformó al Registro Agrario Nacional en órgano Desconcentrado. Funcionamiento integral del sistema jurídico agrario Norma sustantiva General Abstracta Impersonal Justa Procedimiento Expedita Transparente Eficaz Órgano institucional Especializado Honesto Eficiente Seguridad jurídica Procesos agrarios Desamortización Estructurales Concentración Minifundización Regularización Feminización Coyunturales Envejecimiento de propietarios Urbanización Procesos agrarios coyunturales Regularización Feminización Envejecimiento de propietarios Urbanización del suelo rural Hay más de 800 mil poseedores de tierras ejidales en estado irregular, un alto número de núcleos agrarios que no entraron al PROCEDE y Entre 2001 y 2007 se registró un incremento del 41% en el número de mujeres que son titulares de derechos. Actualmente existen 1’165,375 de mujeres con derechos agrarios Existen 2.5 millones de propietarios rurales con 55 años o más, sin que existan condiciones que alienten el relevo generacional. El avance irrefrenable de los centros urbanos conlleva gran demanda de suelo para vivienda y almacenamiento, habiéndose acelerado por la migración campo-ciudad y la elevada tasa de crecimiento demográfico. ÁMBITO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN MATERIA AGRARIA P ter roce rit so or i al s es os os s ce mic o Pr nó o ec Políticas Públicas agrarias s so es e oc ntal r P ie b am Pr o so ces cia os les Procesos sociales Desempleo Migración y despoblamiento Inexplotación y abandono En 2000, la población ocupada en el campo mexicano según el INEGI fue de 9’268,000 personas y para 2004 se habían reducido a 6’800,000 personas, es decir, 2.5 millones de jornaleros menos Según SEDESOL 600 campesinos abandonan al día el sector rural; según INEGI 550 mil personas emigran a los Estados Unidos anualmente Se estima que alrededor de 50 mil productores dejan el campo cada año, según los especialistas (La Jornada, 03/01/05) Procesos ambientales Erosión Deforestación Ensalitramiento Agotamiento de mantos freáticos 45% del suelo erosionado, y más de 80 millones de hectáreas con suelos degradados. 700,000 hectáreas son deforestadas anualmente. Entre 2001 y 2002 se perdieron 1.2 M/H de bosques. En los últimos 50 años se han perdido 40 M/H arboladas. 10 mil hectáreas anuales salinizadas; 5% de las tierras de riego está ensalitrada. Calentamiento global Pérdida de 10.6% del PIB en recursos naturales Procesos económico-productivos Disminución de la superficie sembrada Avance del rentismo Inexplotación y abandono Creciente descapitalización En la década de los noventa desaparecieron 3’700,000 productores comerciales con altos niveles de rentabilidad (sólo quedan 300 mil); quebraron 4,500 de los 15 mil ranchos porcícolas; cerraron 300 de las mil granjas avícolas; el hato ganadero se redujo en 30% En los estados de Sonora y Sinaloa el rentismo aumentó 50 por ciento (se le cataloga como neolatifundio) Se estima que alrededor de 50 mil productores dejan de trabajar y abandonan el campo cada año por falta de apoyos y estímulos a la producción (La Jornada, 03/01/05) Bajos niveles organizativos Enfoque territorial del desarrollo rural Ley de Desarrollo Rural Sustentable (DOF 07/12/2001) Capital Económico Capital Físico DESARROLLO LOCAL Capital Humano EJES DEL DESARROLLO RURAL INTEGRAL Y SUSTENTABLE Capital Social VINCULACIÓN PRECEPTIVA Programa Especial Concurrente (Art. 15, fracción XIII, LDRS) Consolidación de la propiedad rural y reconversión productiva (Art. 118, fracción V, LDRS) Compactación de áreas (Art. 144, fracción VII, LDRS) LEY DE DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE Apoyo a las inmobiliarias ejidales y creación de reservas territoriales (Art. 154, fracción III, LDRS) Reestructuración de unidades de producción rural (Art. 173 y 174, LDRS) Integración del desarrollo de capacidades agrarias y agropecuarias (Art. 49, LDRS) LEY AGRARIA
