Diagnóstico institucional del servicio civil en América Latina: México

Banco
Interamericano de
Desarrollo
Instituciones para el
Desarrollo
Diagnóstico institucional
del servicio civil en
América Latina: México
División de Capacidad
Institucional del
Estado
NOTA TÉCNICA
# IDB-TN-681
Luciano Strazza
Septiembre 2014
Diagnóstico institucional del
servicio civil en América Latina:
México
Luciano Strazza
Banco Interamericano de Desarrollo
2014
Catalogación en la fuente proporcionada por la
Biblioteca Felipe Herrera del
Banco Interamericano de Desarrollo
Strazza, Luciano.
Diagnóstico institucional del servicio civil en América Latina: México / Luciano Strazza.
p. cm. — (Nota técnica del BID ; 681)
Incluye referencias bibliográficas.
1. Civil service—Mexico. 2. Public service employment—Mexico. 3. Public officers—Mexico. I. Banco
Interamericano de Desarrollo. División de Capacidad Institucional del Estado. II. Título. III. Serie.
IDB-TN-681
http://www.iadb.org
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necesariamente reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio
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documento puede reproducirse libremente para fines no comerciales.
Contacto: Mariano Lafuente, [email protected]
RESUMEN*
Este informe de diagnóstico presenta los resultados de la evaluación del servicio civil
en México realizada en 2013. Se basa en el marco metodológico elaborado en 2002 y
en las buenas prácticas descritas en la Carta Iberoamericana de la Función Pública
(CLAD, 2003), la cual suscribieron todos los países de América Latina como el
estándar hacia el cual debería apuntar la gestión del servicio civil. El mismo fue
aplicado a la evaluación de 22 países de América Latina y el Caribe entre 2002 y
2005, incluido México. El informe de situación del servicio civil de este país, que se
llevó a cabo el 2004, constituye la línea de base con la cual se comparan a lo largo
del presente diagnóstico los avances –y los desafíos todavía pendientes– en términos
de la profesionalización del servicio civil. El presente informe contribuyó como
insumo para el libro Al servicio del ciudadano: Una década de reformas del servicio
civil en América Latina (2004–13) de la División de Capacidad Institucional del
Estado del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Códigos JEL: H10, H11, J45
Palabras clave: México, servicio civil, empleo público, recursos humanos, gestión
pública
*Este estudio fue coordinado, por Mariano Lafuente (IFD/ICS) y Mercedes Iacoviello (consultora). El
documento se benefició de la edición y los comentarios de Mariano Lafuente (IFD/ICS) y contó con las valiosas
contribuciones de Miguel Coronado (CID/CME), Edna Miranda (CID/CME), Tzitzi Morán (LMK/CME),
Benjamín Santa María (ICS/CGU), David Arellano (Comentarista Externo), Magdalena Rojas (IFD/ICS),
Amaya Fraile (IFD/ICS) y Yanina Azzolina (consultora).
ÍNDICE
RESUMEN EJECUTIVO ....................................................................................................................... 3
1. INFORMACIÓN DE CONTEXTO .................................................................................................... 5
1.1. EL CONTEXTO INSTITUCIONAL .......................................................................................................................... 5
1.2. ANTECEDENTES DEL SERVICIO CIVIL ................................................................................................................. 6
1.3. LOS PRINCIPALES ACTORES INSTITUCIONALES DEL SERVICIO CIVIL MEXICANO ................................................. 8
2. ANÁLISIS DE LOS SUBSISTEMAS .............................................................................................. 10
2.1. PLANIFICACIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS ................................................................................................ 10
2.2. ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO ........................................................................................................................ 15
2.3. GESTIÓN DEL EMPLEO..................................................................................................................................... 19
2.4. GESTIÓN DEL RENDIMIENTO ........................................................................................................................... 24
2.5. GESTIÓN DE LA COMPENSACIÓN ..................................................................................................................... 29
2.6. GESTIÓN DEL DESARROLLO ............................................................................................................................ 32
2.7. GESTIÓN DE LAS RELACIONES HUMANAS Y SOCIALES .................................................................................... 36
2.8. ORGANIZACIÓN DE LA FUNCIÓN DE RECURSOS HUMANOS ............................................................................. 39
3. ÍNDICES PARA LA EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS DE SERVICIO CIVIL ...................... 42
3.1. ÍNDICE DE DESARROLLO DEL SERVICIO CIVIL (IDSC) .................................................................................... 42
3.2. EFICIENCIA (E) ................................................................................................................................................ 42
3.3. MÉRITO (M) .................................................................................................................................................... 43
3.4. CONSISTENCIA ESTRUCTURAL (CE) ................................................................................................................ 44
3.5. CAPACIDAD FUNCIONAL ................................................................................................................................. 46
3.6. CAPACIDAD INTEGRADORA............................................................................................................................. 48
4. CONCLUSIONES............................................................................................................................. 50
4.1. RECOMENDACIONES........................................................................................................................................ 52
5. INDICADORES ................................................................................................................................ 56
6. TABLA DE SÍNTESIS ..................................................................................................................... 62
7. FUENTES DE OBTENCIÓN DE LA INFORMACIÓN ................................................................. 67
7.1. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ....................................................................................................................... 67
7.2. NORMATIVA .................................................................................................................................................... 69
7.3. TALLERES ....................................................................................................................................................... 69
8. ABREVIATURAS ............................................................................................................................ 75
2
RESUMEN EJECUTIVO
Al momento de la evaluación anterior, en diciembre de 2004, el servicio civil mexicano se encontraba
en la primera etapa de implementación de la Ley de Servicio Profesional de Carrera (LSPC), que
abarcaba a una porción muy pequeña de puestos (aproximadamente 40.000) pero muy estratégicos
(dirección media y alta). La ley fue publicada en abril de 2003 y su primer reglamento se expidió un
año más tarde. Con dos años y medio por delante para lograr su plena implementación (tal era el plazo
determinado por el primer artículo transitorio de la propia LSPC), los desafíos no sólo eran sostener el
consenso político que había posibilitado su aprobación, sino fundamentalmente contar con
capacidades de gestión para implementar una ley compleja y ambiciosa, pues venía a romper con
largos años de una cultura de la administración pública poco meritocrática y muy dependiente de los
intereses particulares de los partidos políticos. La gran masa de servidores, enrolados en los puestos
operativos de base, no estaba alcanzada por la ley, aun cuando esa había sido la intención original de
sus promotores.
En ese marco, México presentaba en 2004 un Índice de Desarrollo del Servicio Civil (IDSC) de 41
puntos, superado por Brasil (64), Chile (59), Costa Rica (47), Uruguay (47) y Colombia (46), entre los
países incluidos en ambas mediciones. El desafío en el momento de aprobación de la ley en materia de
políticas de gestión de recursos humanos era la instalación de un sistema de mérito transparente y
orientado a resultados. Se preveía por entonces que el proceso de transformación distaría de ser lineal
debido a las típicas inercias culturales y organizacionales que reflejaban dinámicas muy enraizadas y
de larga data.
En los años que transcurrieron desde 2004 hasta el presente diagnóstico finalizado en 2013, la LSPC
atravesó dos períodos diferentes. El primero se extendió desde la expedición del primer reglamento
(2004) hasta el final de la administración del presidente Fox (2006). Dicho período se caracterizó por
un ritmo de implementación de la ley acelerado y de alta prioridad para el gobierno, pero a veces
problemático y poco consistente técnicamente. El corto plazo determinado por la propia ley imponía
exigencias adicionales a la envergadura propia de la empresa. Aquí se lograron avances en varios
subsistemas, en particular en los de Planificación, Organización del Trabajo, Gestión del Empleo y la
Organización de la Función de los Recursos Humanos.
El segundo período transcurrió desde 2007 hasta 2013. Se caracterizó por la continuidad de la
implementación de la ley en un contexto de menor prioridad por parte de la nueva administración y
también por la mayor flexibilidad en el ingreso al Servicio Profesional de Carrera (SPC) a través de
los nombramientos provisorios. También resultó afectada la Organización de la Función de Recursos
Humanos, por el menor protagonismo que la Secretaría de la Función Pública (SFP) pasó a tener vis a
vis el rol creciente de las instituciones sectoriales (en especial en materia de ingreso). Ambas
dinámicas contaron con el apoyo normativo del segundo reglamento de la ley, redactado en 2007.
En estos dos períodos, las novedades en el personal operativo de base fueron muy pocas, pues en la
práctica es muy reducido el margen para introducir en este universo acciones de cambio. La
combinación de una ley burocrática muy protectora y el poder de acción colectiva de la representación
sindical estrechan considerablemente el margen de acción para la modernización.
Esta dinámica oscilante impactó de manera variable en las valoraciones de los subsistemas y los
índices. En relación con los primeros, se observan progresos respecto de 2004 en los siguientes:
3
Planificación (de 33 a 40 puntos), Organización del Trabajo (de 53 a 60) y Gestión de las Relaciones
Humanas y Sociales (de 40 a 45). Pero al mismo tiempo hubo retrocesos en Gestión del Empleo (de 43
a 37), Gestión de la Compensación (de 45 a 35) y Organización de la Función de Recursos Humanos
(de 50 a 30). La Gestión del Desarrollo se mantuvo constante (36 puntos).
En cuanto a los índices, se registran avances en los de Eficiencia (de 35 a 40 puntos) y Capacidad
Integradora (de 40 a 45), pero retrocesos en los de Mérito (de 47 a 40), Consistencia Estructural (de 45
a 40) y Capacidad Funcional (de 40 a 39).
Un tercer período de la LSPC se inició con la asunción del presidente Peña Nieto y allí residen los
retos a futuro. El principal es mantener vigente a la función de gestión de recursos humanos y
asignarle una entidad rectora que sea capaz de pensarla estratégicamente y no como un mero producto
derivado de otras decisiones macro. Este desafío adquiere sentido si se toma en cuenta la decisión de
la administración Peña Nieto de suprimir la SFP y reemplazarla por la Comisión de Transparencia y
Anticorrupción, aunque al momento de finalizarse este diagnóstico todavía no se había explicitado
quién, en qué condiciones y con qué objetivos asumiría la rectoría del servicio civil en su conjunto.
Relacionado con lo anterior, es central que se promueva una estrecha coordinación entre el organismo
rector y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), un actor muy fuerte e importante en la
institucionalidad pública.
Otro reto de primer orden es extender la modernización hacia el gran universo de los trabajadores
operativos de base, hasta el momento sumergido en lógicas estáticas y de alto nivel de sindicalización
que obturan las iniciativas de cambio.
A la par de abren desafíos específicos en materia de políticas concretas, entre ellas la planificación, la
gestión por competencias, el acceso por mérito, los incentivos, la evaluación de desempeño y la alta
gerencia pública.
Como telón de fondo, tras diez años de la sanción de la LSPC, es fundamental fortalecer la rendición
de cuentas a la ciudadanía mostrando los avances conseguidos en este tiempo. Eso ayudará a mejorar
la calidad de las políticas de los recursos humanos y el diálogo político y social. El recientemente
firmado Pacto por México y la emisión de un nuevo Plan Nacional de Desarrollo (PND) ofrecen la
mejor ventana de oportunidad para asentar los objetivos estratégicos contenidos en ellos en una
burocracia pública que los haga posibles. Los actuales debates sobre la profesionalización de la carrera
magisterial y de la seguridad pública apoyan esta tesis, pues reflejan el reconocimiento explícito de
que las prioridades sociales no se pueden satisfacer sin un servicio civil planificado, competente y
motivado.
4
1. INFORMACIÓN DE CONTEXTO
1.1. El contexto institucional
México es un país de desarrollo medio-alto con una población de 112.336.538 habitantes.1 Se organiza
como una república federal integrada por 31 estados y el Distrito Federal. Al igual que otros países
federales se divide en tres órdenes de gobierno: federal, estatal y municipal. El Estado federal, al igual
que el estatal, está dividido en tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El artículo 90 de la
Constitución Política establece que la administración pública federal será centralizada y paraestatal
conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso. Dicha ley debe distribuir los negocios del orden
administrativo de la Federación, los cuales estarán a cargo de las Secretarías de Estado, y definir las
bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su
operación.
El país es la segunda economía más grande de América Latina, posición que ha logrado sostener a
pesar de la desaceleración de Estados Unidos y Europa. Su producto interno bruto (PIB) viene
creciendo en el último lustro en el orden del 4% anual. El ingreso per cápita está en el orden de los
US$9.500 (Banco Mundial, 2011). Según las previsiones de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, México dispone de las condiciones macroeconómicas para continuar con la expansión de su
crecimiento, calculado en 3,1% para 2013. Esto se apoya, principalmente, en la recuperación de la
demanda interna y externa y en las reformas estructurales impulsadas.
En los últimos años, la tasa de pobreza osciló en alrededor del 47%, mayormente localizada en áreas
urbanas. La indigencia, por su parte, es de aproximadamente el 10% (Banco Mundial, 2011). Esto
significa que a pesar del crecimiento económico, todavía hay una gran deuda social en el país que ha
motivado a los últimos gobiernos a sostener la inversión social a través de diferentes programas (por
ejemplo, Oportunidades y Seguro Popular).
En el plano político, en 2012 el Partido Revolucionario Institucional (PRI), de la mano de Enrique
Peña Nieto, recuperó la presidencia, tras dos sexenios del Partido Acción Nacional (PAN), el primero
liderado por el presidente Vicente Fox Quesada (2000-2006) y el segundo por el presidente Felipe de
Jesús Calderón Hinojosa (2006-2012). La agenda de los presidentes del PAN estuvo mayormente
focalizada en el combate a la pobreza y la seguridad nacional, con cierto espacio para las reformas
administrativas, en especial en el caso de Fox (“Agenda del Buen Gobierno”) (véase Márquez, 2012).
Una novedad en el diálogo democrático se dio al día siguiente de la asunción del presidente Peña
Nieto, cuando el PRI, el PAN y el Partido de la Revolución Democrática (PRD) suscribieron el
denominado “Pacto por México”. Dicho acuerdo tiene como finalidad fortalecer la construcción
mexicana en torno a tres ejes: i) fortalecimiento del Estado; ii) democratización de la economía y la
política, y ampliación y aplicación eficaz de los derechos sociales; y iii) participación de los
1
Datos del censo de 2010 realizado por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).
5
ciudadanos como actores fundamentales en el diseño, la ejecución y la evaluación de las políticas
sociales. El pacto asume cinco acuerdos: i) sociedad de derechos y libertades; ii) crecimiento
económico, empleo y competitividad; iii) seguridad y justicia; iv) transparencia, rendición de cuentas
y combate a la corrupción; y v) gobernabilidad democrática. Cada uno de ellos contiene acuerdos
particulares, que suman un total de 95 compromisos.
Al igual que sus antecesores, el presidente Peña Nieto ha formulado un Plan Nacional de Desarrollo en
el cual se fijan los objetivos estratégicos para su sexenio. Bajo el objetivo general de “Llevar a México
a su máximo potencial”, el PND se propone cinco metas nacionales: i) México en paz; ii) México
incluyente; iii) México con calidad educativa para todos; iv) México próspero; y v) México actor con
responsabilidad global. Cada meta se abre en líneas de acción con indicadores. Asimismo, se plantean
tres estrategias transversales: i) democratizar la productividad; ii) gobierno cercano y moderno (donde
se inserta la profesionalización del servicio civil);2 y iii) perspectiva de género. Apoyada en estos
elementos, la estrategia general se enfoca en el aumento de la productividad.
1.2. Antecedentes del servicio civil
Originalmente, el empleo público mexicano se rigió por la Constitución de 1917, cuyo artículo 123,
Apartado B, diferencia a los funcionarios civiles “de base” (también conocidos como “operativos
sindicalizados”) de los funcionarios “de confianza” (mando y operativos), designados en forma
discrecional. Desde entonces los dos grupos han conformado universos distintos por lo general
inconexos, con sus propias reglas de juego (BID, 2006:321).3
Hasta la sanción de la LSPC en 2003, se hicieron múltiples intentos por conformar un servicio civil
integral. Sin embargo, la lógica particular de los dos universos de agentes públicos y la presencia de
carreras especiales en instituciones tales como la Secretaría de Relaciones Exteriores (Servicio
Exterior Mexicano), la Procuraduría Agraria (Servicio Profesional Agrario), el Instituto Federal
Electoral (Servicio Profesional Electoral) y la Procuraduría General de la República (Servicio de
Procuración de Justicia), entre otros, obstaculizaron los proyectos de darle mayor organicidad al
empleo público.
2
Uno de los objetivos de esta línea de acción es “Consolidar un gobierno que sea productivo y eficaz en el logro
de sus objetivos, mediante una adecuada racionalización de recursos, el reconocimiento del mérito, la
reproducción de mejores prácticas y la implementación de sistemas de administración automatizados” (Gobierno
de la Federación, 2013:59).
3
Los funcionarios de base son trabajadores que por lo general carecen de estudios terciarios o universitarios y
desempeñan tareas operativas y administrativas (choferes, personal de mantenimiento, secretarias, archivistas,
personal técnico de nivel bajo, etc.). Sus posibilidades de desarrollo son muy limitadas pero gozan de
inamovilidad en el cargo. Tienen con el Estado una relación laboral amparada por la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado (LFTSE). Por su parte, los funcionarios de libre designación se integran a los
altos funcionarios y los burócratas de nivel medio. Los primeros están nombrados políticamente por el presidente
y los secretarios de Estado, mientras que los segundos se componen por profesionales semiindependientes que
ocupan cargos técnicos, legales y administrativos. La relación con el Estado es administrativa (y no laboral) y se
rigen, en lo que corresponda, por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. La LSPC introdujo
algunas modificaciones importantes en esta porción de la burocracia pública (BID, 2006:321), particularmente
en la Administración Pública Federal Centralizada sujeta al SPC para los niveles de enlace y hasta director
general.
6
Tal situación se extendió durante muchos años hasta la sanción de la LSPC, cuando se dio el primer
paso concreto con la conformación del Servicio Profesional de Carrera. Se pensó en este como un
cuerpo profesionalizado y sustentado en los principios de mérito, igualdad de oportunidades, eficiencia
y responsabilidad. Se lo estructuró en diferentes subsistemas: Ingreso, Capacitación y Certificación,
Desarrollo Profesional, Separación y Evaluación de Desempeño, que además se apoyan en dos
subsistemas transversales: Planeación de Recursos Humanos, y Control y Evaluación (OCDE,
2011:56). Aun cuando la ley no garantiza inamovilidad (como sí tiene el personal de base), les
confiere estabilidad en el puesto de acuerdo al rendimiento.
Si bien en un comienzo se quiso incluir en la nueva lógica tanto a los trabajadores de base como a los
de confianza, diversas restricciones de viabilidad política llevaron a optar por incluir sólo a este último
segmento (Pardo, 2012:8). Más allá de eso, es de destacar que la ley se aprobó con el apoyo de los tres
principales partidos políticos (PRI, PAN y PRD) y con casi la unanimidad de los votos parlamentarios
(Grindle, 2012:194; Pardo, 2012:6).
En 2004, a poco más de un año de la sanción de la ley, se emitió su primera reglamentación, que
centralizaba la operación y el control en la Secretaría de la Función Pública. Con el tiempo,
comenzaron a llegar recurrentes quejas por parte de las instituciones, que argumentaban una fuerte
tendencia a la congestión administrativa e incluso a la parálisis (Pardo, 2012:9). En consecuencia, en
2007 se emitió un nuevo reglamento que buscó dar más flexibilidad a la operación, que se
desconcentraba en las instituciones y las hacía corresponsables de la gestión, aunque conservó en la
SFP la capacidad de supervisión, control y centralización de la información (OCDE, 2011:55; Pardo,
2012:9-10).4 Como se analiza más adelante, muchos observadores consideraron que el cambio
perjudicó considerablemente la calidad en la implementación de la ley, no tanto por el espíritu del
nuevo reglamento sino fundamentalmente por el uso sesgado y arbitrario que se le dio (en particular en
lo que respecta al ingreso).
Para finalizar, en 2010 de emitió el “Manual RH”, un documento que repara la gran dispersión
normativa que existía hasta entonces en materia de reglamentaciones específicas de organización y
recursos humanos. A partir de la versión de 2011 se incorpora la normativa correspondiente al SPC y
se emite el “Manual RH-SPC”, con lo que se integra la normatividad dispersa de los subsistemas del
SPC. La primera parte del documento (hasta el capítulo V) rige la operación para las aproximadamente
300 instituciones que componen la administración pública federal. Su nivel de especificidad no es muy
alto, pues la idea fue dejar margen de maniobra para que las instituciones puedan introducir
adaptaciones funcionales a sus necesidades organizativas. La segunda parte está dedicada a la gestión
de los recursos humanos en el SPC (unas 75 instituciones aproximadamente) y su nivel de detalle es
mucho mayor ya que excede la declaración de principios o lineamientos. El manual tuvo sucesivas
versiones (2010, 2011, 2012) y actualmente se encuentra en proceso de ajuste con el objetivo de
facilitar la operación de los diversos temas que hacen a la gestión de los recursos humanos en la
administración pública mexicana.
De este modo, la administración pública federal mexicana se compone de unas 300 instituciones
aproximadamente. De ellas, alrededor de 200 se localizan en la administración pública paraestatal y
100 aproximadamente forman parte de la administración pública federal Centralizada, de las cuales
cerca de 75 están sujetas al SPC. Por su parte, el servicio civil se compone de tres subuniversos o
segmentos: i) los altos mandos (secretarios, subsecretarios, oficiales mayores y jefe de unidad); ii) el
4
Para un análisis detallado sobre las continuidades y rupturas entre ambos reglamentos, véase SFP (2007). El
tema, de todos modos, se retoma más adelante en el informe.
7
SPC (que va desde directores hasta nivel de enlace); y iii) personal operativo (de base y de confianza).
Cada una de estas “porciones” funciona de acuerdo con reglas de juego particulares e instrumentos
diversos. Por ello, a lo largo del informe se buscará dar cuenta de esta diversidad.
1.3. Los principales actores institucionales del servicio civil mexicano
La gobernanza del servicio civil mexicano está compuesta por una diversidad de actores. La Secretaría
de la Función Pública, a través de la Unidad de Políticas de Recursos Humanos (UPRH), es la máxima
responsable del sistema. Bajo el impulso de la LSPC, funciona como organismo rector del sistema, al
definir políticas y supervisar su ejecución (Pardo, 2012:6).5
En las instituciones, un actor muy importante es el Oficial Mayor, el cual interviene en la gestión de
los recursos humanos, materiales y financieros. Este es asistido por la Dirección General de Recursos
Humanos (DGRH), que depende de la autoridad de la cartera, y cuyo rol es el de ejecutar las diferentes
políticas del área. Las DGRH son actores estratégicos para la SFP, pues operan como brazos
ejecutores de las políticas.
Según lo señala la LSPC, en cada una de las dependencias existe un Comité Técnico, que es el cuerpo
técnico especializado encargado de la implantación, operación y evaluación del SPC (art. 72). Este
comité es responsable de la planificación, formulación de estrategias y análisis prospectivo, con la
finalidad de mejorar los recursos humanos y prestar un mejor servicio público a la sociedad. Lo
integran un funcionario de carrera representante de la DGRH, un representante de la SFP y el Oficial
Mayor de la institución o su equivalente, quien lo preside. En su accionar, el comité puede buscar
asistencia en especialistas, instituciones educativas, empresas, organizaciones de la sociedad civil, etc.
(art. 74). En el caso del personal operativo de base, cobran relevancia las Comisiones Mixtas de
Escalafón.
Adicionalmente, en las entidades existen las áreas de control interno (Órganos Internos de Control),
cuyos titulares dependen de la SFP (y en ella el titular de control interno depende del presidente).
Estas áreas representan un grupo de socios estratégicos de la SFP, pues, por un lado, participan como
representantes de la Secretaría en el Comité Técnico y, por el otro, la ayudan a supervisar el
cumplimiento de los procesos de recursos humanos.
En paralelo, el SPC cuenta con un Consejo Consultivo, que emite recomendaciones y opiniones sobre
políticas, estrategias y prácticas para asegurar y facilitar el desarrollo del SPC. Está integrado por un
representante de la SFP (quien lo preside), los responsables de los subsistemas previstos en la Ley, los
presidentes de los comités de profesionalización de las dependencias, representantes de las secretarías
de Gobernación, Hacienda y Crédito Público, Trabajo y Previsión Social, y del sector privado,
académico y social (BID, 2006:339).
5
“La SFP define las normas para la regulación de instrumentos y procedimientos de control de la administración
pública federal. Establece las bases para la auditoría de todas las dependencias y entidades de la administración
federal para supervisar el cumplimiento de las regulaciones en asuntos como planeación, presupuesto,
financiamiento, inversión, deuda pública, etc. Organiza y coordina el desarrollo administrativo de entidades y
dependencias de la administración federal. En este sentido, se encarga de dirigir, organizar y operar el Sistema
del Servicio Profesional de Carrera en la administración pública federal”. (OCDE, 2011:54).
8
Otro actor clave es sin duda la SHCP. Se trata de una de las instituciones “globalizadoras” debido a
que sus decisiones son transversales y alcanzan al conjunto de instituciones, al igual que la SFP, y
posee autoridad para formular el presupuesto, administrarlo, autorizar erogaciones, modificaciones
presupuestarias que impactan a estructuras, etc. A través de sus disposiciones, tiene una gran
capacidad de condicionamiento del funcionamiento general del servicio civil, en particular en lo que
refiere a estructuras y salarios (véase el apartado sobre planificación y gestión de la compensación).
Esta facultad técnica y regulatoria le confiere una gran capacidad y peso político de manera que
ninguna decisión macro que la SFP pretenda tomar se puede llevar a la práctica sin el aval de la SHCP.
Por último, otro actor clave es la Auditoría Superior de la Federación. Ella ejerce el control general
sobre la operación de las políticas de recursos humanos (y de las políticas en general). Funciona a
través de un cuerpo técnico que responde a una comisión de la cámara de diputados, integrada por los
diferentes partidos con representación. El auditor general, máxima autoridad de la auditoría, es una
persona sin filiación a ningún partido político. Habitualmente la Auditoría Superior solicita informes
sobre distintos aspectos del empleo público.
9
2. ANÁLISIS DE LOS SUBSISTEMAS
En esta sección se presenta el análisis exhaustivo de los 33 puntos críticos que propone la versión
calibrada del “Marco Analítico para el Diagnóstico de los Sistemas de Servicio Civil” (Longo, 2002).
Para cada subsistema se incluye una breve definición de las normas y prácticas de recursos humanos
que abarca, y se indican los puntos críticos asociados.
2.1. Planificación de los Recursos Humanos
Consideramos la Planificación como un subsistema que incluye: el análisis de necesidades brutas de
recursos humanos (RH) consistente en la previsión de las necesidades cuantitativas y cualitativas, el
análisis de las disponibilidades, actuales y futuras, el análisis de las necesidades netas de RH,
resultantes del contraste entre los dos apartados anteriores, y la programación de medidas de
cobertura. Este subsistema constituye la puerta de entrada en todo sistema integrado de Gestión de
Recursos Humanos (GRH), y permite anticipar la definición de políticas coherentes en todos los
restantes subsistemas (Longo, 2002).
Coherencia estratégica (punto crítico 1)
La planificación de los recursos humanos en el servicio civil de México conserva similares
características a 2004: cuenta con instrumentos normativos pero estos no se han plasmado plenamente
en prácticas de reflexión y programación cuantitativas y cualitativas. Como consecuencia, la
planificación en su conjunto no logra contribuir a la gestión de los recursos humanos y resigna
protagonismo justo cuando más se la necesita: en un contexto de racionalización del gasto como el que
ha imperado en México en los últimos tres sexenios.
Los instrumentos normativos con los que se cuenta son de diferente nivel y, en teoría, regulan y guían
la planificación. Algunas de estas herramientas ya estaban presentes en el momento del diagnóstico
anterior, pero otras no. Entre las primeras, y de más alto nivel, cabe mencionar la propia Constitución
Política (que define cuáles son los servicios gestionados por el Estado y cuáles aquellos posibles de ser
provistos por terceros), el PND (que define los ejes estratégicos nacionales, las políticas derivadas y
sus objetivos e indicadores) y la Ley de Planeación 4091/83 (que contiene las bases de la planificación
de las instituciones públicas).
Esos instrumentos se traducen luego, en un nivel inferior y para cada institución, en un Programa
Estratégico Institucional y un Programa Operativo Anual. El primero se utiliza para planear la acción
de la organización por un conjunto de años y el segundo, para lo mismo pero por el plazo de un año.
Todos estos instrumentos se acompañan de un instrumento técnico surgido en 2010: el “Manual RHSPC”. Este manual, que recopila lo que hasta entonces estaba disperso en una multiplicidad de
documentos legales y técnicos, es la norma que contiene todos los criterios de gestión de las políticas
10
de recursos humanos, entre ellos la planificación,6 y a partir de 2011, se incluye lo correspondiente al
SPC.
Sin embargo, pese a la existencia de este conjunto de instrumentos cuyo funcionamiento está previsto
en forma de “cascada” o “secuencia”, la planificación continúa teniendo, como en 2004, una fuerte
influencia de lo presupuestario, pues en ese proceso se definen la cantidad de plazas, los incrementos
salariales y los topes en las percepciones (BID, 2006:322). Esto ha llevado a una carencia de estudios,
diagnósticos y relevamientos profundos y consistentes sobre las necesidades cuantitativas y, en
particular, cualitativas de personal. Las directrices que existen para planear dotaciones son muy
generales y por lo usual no se cumplen (Talleres UPRH y DGRH, 2013).7 Si bien hay un registro anual
de estructuras, este no suele ser el resultado de una planificación a fondo de las necesidades, sino una
práctica muy mecánica, inercial, ligada al ejercicio de formulación presupuestaria y, en especial,
carente de criterios cualitativos. Se trata, por supuesto, de un problema de prácticas (planificación) y
capacidades (de sus responsables directos) pero no de instrumentos (presupuesto).
Siguiendo el razonamiento anterior, este déficit en la planificación ha sido agravado por la gestión
deficiente que las instituciones hicieron del marco presupuestario definido por la autoridad en la
materia: la SHCP.8 Como se explica a continuación, la falta de planificación (en especial cualitativa)
dentro de contextos de control del gasto ha agravado la planificación general de las estructuras.
Se pueden mencionar dos principales condicionamientos. El primero es el programa de recorte
aplicado en 2011-2012, cuyo objetivo era alcanzar una reducción del 2,5% de las estructuras
sustantivas y administrativas. Estos recortes han sido generalizados y no han considerado las
especificidades de cada organismo (Taller DGRH, 2013).9 El segundo condicionamiento es la
disposición tomada por la SHCP mediante la cual se desincentiva financieramente la ampliación de las
6
El manual establece que el diseño y la transformación de las estructuras organizacionales debe considerar
criterios tales como: i) la congruencia institucional: alineación de las estructuras con el PND, el marco jurídico,
los objetivos sectoriales y la misión y objetivos institucionales; ii) la dimensión y operación organizacional; iii)
el diseño de puestos; iv) la adecuación organizacional; y v) la política organizacional de la administración
pública federal (Título Primero, Capítulo I).
7
A la fecha sólo se cuenta con estudios sectoriales de prospectiva realizados por las instituciones del SPC en
2006 y 2007.
8
Esto se produjo en el marco más amplio de las reformas administrativas impulsadas por el presidente Calderón,
entre ellas el Programa Especial de Mejora de la Gestión (2008-2012), cuyo objetivo fue “transformar a la
administración pública para que su actividad alcance un mayor y mejor impacto en la sociedad mediante un
cambio de fondo en los procesos administrativos y en los instrumentos normativos que regulan la gestión
pública” (Márquez, 2012:2). La SFP fue la institución responsable de coordinar el programa.
9
Sin embargo, cabe señalar que los programas de racionalización de estructura no son nuevos sino que han
formado parte de la agenda de los últimos tres sexenios en diferentes momentos (Taller DGRH, 2013). En el
caso de la actual administración, el presidente Peña Nieto emitió en diciembre de 2012 un decreto de contención
del gasto que busca limitar tanto el crecimiento de las estructuras como la suba indiscriminada de niveles. El
decreto fija que todas las instituciones deben reducir en un 5% el gasto de servicios personales, no sólo para
mantener controlado el gasto de largo plazo (que resulta comprometido cuando las plantas y los niveles
jerárquicos crecen en forma constante y masiva debido al incremento del salario y de las prestaciones
previsionales), sino también para redirigir esos recursos hacia los programas prioritarios de cada una de las
instituciones. La forma en que ese 5% era recortado (recorte de vacantes, desvinculaciones, reducción de
remuneraciones, etc.) quedó a libre decisión de las propias instituciones, que son las que mejor conocen sus áreas
de oportunidad (Entrevista SHCP, 2013).
11
estructuras. Así, una entidad sólo puede crear un nuevo cargo en su estructura transfiriendo a la SHCP
una “cuota” equivalente al 30% de la erogación presupuestaria asociada al mismo.10
Estos condicionamientos fueron asumidos en las DGRH en general (pues existen organismos
exceptuados de los recortes de estructuras)11 como limitantes que impiden la habitual e inercial
tendencia a engrosar estructuras (aún sin que exista una justificación técnica para hacerlo). A raíz de
ello, en la actualidad las DGRH no suelen plantearse el crecimiento de las dotaciones (cuando ello
corresponda y tenga un fundamento técnico solvente, ya que existen situaciones donde debido al
exceso de personal se hace necesario racionalizar estructuras), sino el constante ejercicio de proteger
lo que se tiene. En algunos casos las restricciones han llevado a que las instituciones administren la
planificación mediante reorganizaciones internas de empleados, horarios y cargas de trabajo (Taller
DGRH, 2013).
Pese a todo, sería incorrecto atribuir la falta de planificación sólo a los condicionamientos
presupuestarios, pues también se observa que no existe una conciencia clara de la importancia que esa
función tiene, máxime en contextos de restricción financiera. Por el contrario, las instituciones parecen
considerar que la planificación es un subproducto de la formulación presupuestaria y de la política
fiscal en general, por lo que reservan muy poco espacio al ejercicio reflexivo más amplio que
permitiría ligar los objetivos estratégicos del organismo con la planta de recursos humanos que
necesita para alcanzarlos. Fortalecer ese puente es una de las principales tareas del área rectora, pues
las políticas de austeridad, lejos de reducir la importancia de la planificación, la incrementan debido a
que actualmente las instituciones enfrentan el desafío de hacer lo mismo pero con menos recursos.
Una mala planificación sólo agrava los déficits.
Otro aspecto que ha debilitado la función general de planificación es la relativa desconexión entre los
diferentes segmentos del empleo público (SPC y puestos operativos y de base, principalmente) y la
lógica presupuestal por programa. De hecho, en cada uno de esos segmentos han primado lógicas
particulares (tal como se revisará a lo largo del informe), y la planificación no ha sido una excepción.
En ese marco, fortalecer la cultura de la planificación en recursos humanos requerirá de una necesaria
conexión entre dicha función y la lógica por programas que rige la acción gubernamental federal en
México. Esto implicará, entre otras cosas, que las estructuras, funciones, actividades y resultados estén
conectados con las actividades y logros de los programas, en tanto centro de congruencia entre medios
y fines gubernamentales (Entrevistas con especialistas, 2013).
10
Esta medida se tomó debido a que las entidades utilizaban este recurso para incrementar el salario de sus
servidores (en los niveles a partir de enlace y mando congelados desde 2003). Frente a ese congelamiento, las
autoridades de las instituciones habían adoptado la práctica recurrente de crear cargos de más alto nivel como
mecanismo para obtener mejoras salariales para sus empleados, que en la práctica continuaban en la misma
función que antes (Taller DGRH, 2013).
11
Este es el caso, por ejemplo, de la Secretaría de Defensa, la cual recientemente creó el Cuerpo de
Gendarmería. La naturaleza “estratégica” que ha tenido esta área de gobierno para las últimas administraciones,
particularmente en la del presidente Calderón, le ha permitido quedar al margen de las disposiciones fiscalistas
(Taller DGRH, 2013).
12
Información de base (punto crítico 2)
El avance más tangible respecto de 2004 en el campo de la planificación reside en la mayor cantidad y
mejor sistematización de información, que resulta del desarrollo de nuevos sistemas de información y
su complementación con los ya existentes.
Por un lado se dispone del Registro Único de Servidores Públicos (RUSP) que cuenta con 20 campos
con datos básicos de todos los empleados de las aproximadamente 300 instituciones del nivel federal
(incluye las del gobierno central y las descentralizadas, también denominadas “paraestatales”).12 La
información centralizada por el RUSP se genera y se carga en forma directa por cada uno de los
organismos con periodicidad quincenal. Eso lleva a que la utilidad del sistema de información dependa
mucho del cumplimiento de los plazos de reporte y de la calidad de la información. Esto último es uno
de los desafíos que enfrenta en la actualidad la UPRH, la cual ha detectado ciertas inconsistencias en
la información suministrada y gestiona su reparación (Taller UPRH, 2013). Para ello, el área rectora se
apoya en la normativa vigente y en los manuales de uso del sistema. Aun con esas oportunidades de
mejora, se percibe que en comparación a 2004 ha progresado mucho en el número de instituciones que
registran la información y en la diversidad de datos (Taller UPRH, 2013).
Por otro lado, en los últimos años se ha venido desarrollando intensamente el sistema RH Net, el cual
agrupa información más global que el RUSP. En particular, reúne datos sobre puestos, concursos,
evaluaciones, capacitación, entre otros. Su universo de aplicación es el SPC (que tiene
aproximadamente 36 mil puestos; 28.000 cubiertos en la actualidad), pero también está conectado con
el RUSP (que alcanza a los 1,6 millones de servidores en todo el sector público, entre los que se
cuentan los 331.000 de la administración pública federal).13
Otro avance iniciado en 2009-2010 es la unificación de la información sobre la declaración
patrimonial de los servidores (en el marco de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos).
Esto ha permitido al área competente contar con información más confiable, y a las propias
instituciones, eliminar duplicidades (Taller UPRH, 2013).
En conjunto, se observa que actualmente existe mejor información para planificar que en 2004. Sin
embargo, como se mencionó, esto todavía no ha logrado enriquecer la práctica misma de la
planificación aún muy regida por los criterios cuantitativos, carente de análisis cualitativos y, por
ende, con menores posibilidades de construir dotaciones más capaces.
12
A fines de 2012, el RUSP había conseguido tener información actualizada sobre el 95,94% de servidores
públicos y el 98% de cumplimiento de los envíos obligatorios (SFP, 2013:28).
13
Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (2011:54-56) el gobierno
federal mexicano emplea aproximadamente a 1,6 millones de personas en el conjunto del sector público (cifra
que no incluye médicos, maestros, policía y ejército) y a 330.000 en la administración de nivel federal. Hacia
2012, el sistema tenía una cobertura del 97% de servidores de carrera (SFP, 2013:28).
13
Eficacia de la planificación (puntos críticos 3, 4 y 5)
Si bien se considera que el nivel técnico de las dotaciones es todavía adecuado para el funcionamiento
de la administración pública, existe la percepción que las políticas de recorte, beneficiosas en términos
fiscales, pudieron haber perjudicado la riqueza y capacidad de las estructuras.14
Como consecuencia del achicamiento de las dotaciones, comenzó a ser frecuente la extensión del
horario laboral y el agrupamiento de funciones. Incluso es usual encontrar organismos que padecen
una sobrecarga de trabajo por tener que hacer lo mismo con menos recursos.15 Esto, por supuesto, no
opera de la misma forma para todas las instituciones, pues las paraestatales que no están alcanzadas
por la LSPC muestran un mayor margen de maniobra en este sentido, al igual que los organismos
“estratégicos” del sector central, como la Secretaría de Defensa Nacional.
Frente a esta situación de recorte cuantitativo y cualitativo, las entidades han ensayado diferentes
estrategias de mitigación de daños. Una de ellas, de carácter constante, es la negociación política con
la SHCP para lograr la aprobación de estructuras. Una segunda es la reevaluación de los puestos (de
nivel de enlace hacia arriba), con la finalidad de incorporar más capacidad técnica, aun a riesgo de ser
menos preciso con los perfiles (véase el apartado sobre organización del trabajo). La tercera estrategia
fue la utilización de las plantas eventuales, aun cuando estas también están limitadas (Taller DGRH,
2013; Entrevistas con especialistas, 2013).
Sin embargo, todo esto se ha dado de un modo más manifiesto en el SPC, ya que el universo de
personal de base tiende a ser más estático como resultado de la protección legal y la representación
sindical que posee.
Por su parte, el gasto en personal como proporción del gasto total y en relación con el producto interno
bruto (PIB) se redujo de 2004 a 2013.16 En el primer caso, el gasto pasó del 28,8% (2004) al 23,5%
(2013), con lo que se ubica por debajo del 25% que es considerado como parámetro de gasto
sostenible (Banco Mundial, 2001). En el segundo caso, la relación bajó del 6,7% al 6%.17
14
Como contrapunto, México presenta buenos resultados en el índice de efectividad del gobierno (government
effectiveness). Este indicador, elaborado por el Banco Mundial, mide la las percepciones sobre la calidad de los
servicios públicos, la calidad del servicio civil y su independencia de las presiones políticas, la calidad de la
formulación e implementación de políticas y la credibilidad del gobierno. En el caso de México, desde 1996 y
hasta 2012 los valores se han mantenido relativamente constantes y elevados, pues el promedio en todo este
período ha sido de 61,5. Para más información metodológica sobre los indicadores, véase Kaufman, Kraay y
Mastruzzi (2010). Para más información sobre las mediciones interanuales visítese la página web
http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#reports.
15
Un ejemplo de ello es la propia UPRH, que en la actualidad opera con sólo un tercio del personal con el que
contaba hace algunos años, sin por ello haber resignado funciones (Taller UPRH, 2013).
16
Los datos que se presentan a continuación corresponden al sector público no financiero, e incluyen a Petróleos
Mexicanos (PEMEX) y otras empresas públicas, pero no a gobiernos estatales y locales.
17
Para más datos, véase la página web www.imf.org. La información de 2004 está disponible en:
http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2006/cr06352.pdf.
La
de
2013,
se
encuentra
en
http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2013/cr13334.pdf.
14
Administración de la planificación (punto crítico 6)
Al igual que en 2004, la planificación dispone de diversos instrumentos normativos pero, a excepción
de los sistemas de información, carece de instrumentos técnicos y de prácticas específicas que
trasciendan lo estrictamente presupuestario.
En ese contexto, el desafío actual consiste en construir de forma gradual una cultura de la
planificación que ayude a amortiguar los impactos de las políticas de recorte y no a agravarlos, como
sucedió hasta ahora. La construcción de esa cultura requerirá un fuerte y sostenido liderazgo de la
entidad rectora, el desarrollo de instrumentos técnicos de planificación (en línea con las herramientas
normativas) y la puesta en funcionamiento de prácticas apoyadas en la asistencia técnica a las DGRH.
2.2. Organización del Trabajo
En un subsistema de organización del trabajo son dos los procesos diferenciados que deben
contemplarse: el diseño de los puestos de trabajo, que supone realizar opciones importantes acerca
del grado de especialización horizontal y vertical del puesto y de la estandarización de la conducta
del ocupante, y la definición de los perfiles de los ocupantes de los puestos, consistentes en la
identificación de las competencias básicas que aquellos deben reunir (Longo, 2002).
Calidad de la estructura de puestos de trabajo (Puntos críticos 7 y 8)
El universo de servidores públicos en México está sujeto a diversas clasificaciones: una referida a la
naturaleza de la función (civil y militar); otra a los niveles (mando superior, mando medio, enlace y
operativo); y una tercera al tipo de relación con el Estado (personal de confianza que incluye al
personal del SPC, y personal de base). Asimismo, hay trabajadores cuya vinculación tiene un carácter
temporal y/o está ligada a un proyecto en particular (véase el apartado sobre gestión del desarrollo).
En 2004 el cuadro se caracterizaba por una gran falencia en la descripción de los puestos y los perfiles.
De hecho se considera que esta es una de las principales debilidades de base que condicionó la
efectiva implementación de la LSPC, la cual preveía haber completado en el plazo de tres años la
implantación de todos los procesos, pero en la práctica se topó con diversos condicionantes, entre ellos
la ausencia de descripciones de puestos y perfiles (Entrevistas con especialistas, 2013; Entrevista
SHCP, 2013). Tal como lo señala el diagnóstico anterior, la situación era de mucha precariedad y se
caracterizaba por: i) la falta de alineación entre las responsabilidades de los puestos y las estrategias
organizacionales; ii) la ausencia de correspondencia entre el diseño de puestos y los criterios de
gestión; y iii) la mala distribución de la carga de trabajo en los diferentes puestos (BID, 2006:324325). A eso se sumaba la baja cobertura que tenía la práctica de describir puestos y perfiles.
15
A partir de 2004, y como cimiento necesario para la implementación de la LSPC, se inició un intenso
trabajo de elaboración de la descripción de los puestos18 y su sistematización en el “Catálogo de
Puestos”.19 Gradualmente se consiguió ampliar la escasa cobertura, lo que constituye uno de los
principales logros en este segmento compuesto por las aproximadamente 75 instituciones del SPC. El
otro avance fue el registro de los manuales institucionales en el sistema RH Net (Taller UPRH, 2013).
Como marco de esto, se emplearon los criterios técnicos de la organización del trabajo contenidos en
el “Manual RH-SPC” (título segundo, cap. V a VII).
Sin embargo, todavía quedan varias oportunidades de mejora. Como se pudo constatar con los
diferentes entrevistados, una de ellas es que las descripciones de los puestos siguen siendo demasiado
genéricas y no siempre están conectadas con los objetivos de la entidad.20 Otra oportunidad radica en
las diferencias entre los niveles de puestos de base, muy poco diferenciadas en los escalones
intermedios, lo cual impacta en la relación jerárquica, pues las diferencias entre jefes y subordinados
son poco perceptibles (Taller DGRH, 2013; Taller con sindicatos, 2013). Una tercera oportunidad de
mejora es que los perfiles son también demasiado generales y flexibles, lo cual dificulta a posteriori la
selección de los mejores candidatos en los concursos de mérito.
Esta falta de especificidad en las descripciones de puestos y perfiles, que impacta en su utilidad como
herramienta de organización del trabajo, tiene al menos cuatro causas complementarias:
i)
Capacidades técnicas. Particularmente al comienzo del proceso (tras la sanción de la ley), no se
contaba con capacidades técnicas suficientes para diseñar un instrumento hasta entonces muy poco
utilizado en México. Si bien la UPRH ha promovido constantemente el ajuste de las descripciones,
el proceso de aprendizaje no siempre se da en los plazos deseados, pues aun en la actualidad
existen brechas entre instituciones.
ii) Plazo de implementación. Una segunda causa fue el apremio que hubo para cumplir con este
requerimiento debido a la puesta en marcha de los concursos y al plazo de tres años que la ley
tenía para lograr su plena implementación a partir de su entrada en vigor.21 Esa urgencia hizo que
18
El puesto involucra tres elementos principales: i) su descripción o contenido, determinado por el conjunto de
funciones concretas; ii) su perfil o requisitos, determinados por los elementos esenciales para desempeñarlo; iii)
su valuación, determinada por el valor relativo de los diferentes trabajos a fin de establecer un sistema racional
de paga y la importancia del puesto dentro de la organización (SFP, 2005:2).
19
Según el “Manual RH-SPC”, “el Catálogo de Puestos es el instrumento técnico que se integra por los puestos
de las Instituciones, mediante la identificación de la información que corresponde a su denominación,
adscripción, código, rama de cargo o puesto, funciones y remuneraciones, entre otros” (parágrafo 17.1).
20
El manual señala que la descripción del puesto incluye los siguientes elementos: i) datos e identificación del
puesto: nombre de la institución, rama de cargo, tipo de funciones (confianza o base), puesto del superior
jerárquico al que reporta y, en su caso, la unidad administrativa o área de adscripción; ii) objetivo general:
finalidad o razón sustantiva del puesto: da cuenta de por qué ese puesto existe y cuál es el resultado o impacto
que aporta para la consecución de la misión y objetivos institucionales; debe ser específico, medible, alcanzable,
realista y congruente con las funciones y el perfil del puesto; iii) funciones: descripción del conjunto de las
actividades realizadas para alcanzar el objetivo general del puesto, las cuales deberán reflejar alineación y
congruencia organizacional; iv) relaciones internas y externas: puestos con los que tiene relación funcional; v)
aspectos relevantes: actos de autoridad, puestos subordinados, presupuesto bajo su responsabilidad, retos y
complejidad, trabajo técnico calificado, trabajo de alta especialización y declaración de la situación patrimonial
(párr. 19).
21
La Ley se publicó en abril de 2003 y en el artículo primero transitorio se especifica que debía entrar en vigor a
los 180 días de su publicación (seis meses aproximadamente). En el segundo transitorio se establece que el
reglamento se debía expedir a más tardar a los 180 días de haber entrado en vigor la Ley (unos seis meses más
aproximadamente). Y en el artículo cuarto transitorio se establece que “El Sistema deberá operar en su totalidad
en un periodo que no excederá de tres años a partir de la iniciación de vigencia de esta Ley”. En síntesis, la ley se
16
muchas veces se prefiriera utilizar los manuales disponibles, aun sin que fueran técnicamente del
todo consistentes (Entrevistas con especialistas, 2013).
iii) Criterios descriptivos. La tercera causa, muy vinculada a las anteriores, fue el fuerte sesgo de
criterios técnicos que las descripciones alcanzaron en ese primer momento, mucho más volcadas a
la titulación y la experiencia que a las competencias.
iv) Recurso adaptativo. La cuarta causa, y no menor, fue el empleo de descripciones amplias y
flexibles (a veces formuladas “a medida”) como recurso funcional para incorporar el personal ya
preseleccionado por las autoridades, aunque no fuera el más adecuado para la función (Taller
UPRH, 2013; Taller DGRH, 2013).
Las tres primeras causas corresponden a los años iniciales tras la sanción de la LSPC, cuando la
inexperiencia y la urgencia condicionaron mucho la calidad de las descripciones de puestos. En
cambio, la cuarta causa comenzó a ganar protagonismo a partir de 2007, a partir de la decisión de
interrumpir el avance del proceso de implementación del SPC en general y de ciertos procesos (en
especial el sistema de acceso, apoyado por los manuales de puestos y perfiles).
Desde 2009 la UPRH ha promovido la revisión y ajuste de los manuales con el objetivo central de
acotar la flexibilidad y amplitud de las descripciones, de manera que los concursos cuenten con bases
más útiles y alineadas con la realidad institucional (que además se modifica a medida que cambian las
prioridades de gobierno).
La situación, en general, es mejor en las entidades paraestatales, ya que al no estar regidas por la
LSPC tienen la posibilidad de desarrollar sus propios instrumentos de organización del trabajo.
Flexibilidad del diseño de puestos y perfiles (punto crítico 9)
En relación con los perfiles, el “Manual RH-SPC” indica que su descripción debe contemplar los
siguientes elementos: i) la escolaridad y áreas de conocimiento; ii) la experiencia laboral; iii) los
requerimientos o condiciones específicas para el desempeño del puesto; y v) las competencias o
capacidades (párr. 20).
Sin embargo, por los motivos ya señalados, existe la visión compartida de que los catálogos de puestos
no son útiles para la planificación general de las plantillas ni para los concursos de acceso. Una
debilidad específica, además de las descripciones demasiado amplias y flexibles, es la escasa presencia
o incluso la poca precisión conceptual de las competencias. En ese sentido no es posible encontrar
descripciones que refieren a habilidades de las personas sino a conocimientos sustantivos. Esto es algo
que también ha detectado la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)
(2011:58), que expresa que “una de las limitaciones del SPC es considerar las capacidades como
conocimientos generales y/o específicos a través de grados académicos [a diferencia] de países
miembros de la OCDE, [donde] las competencias o capacidades pueden definirse como una
publicó el 10 de abril de 2003 y entró en vigor el 8 octubre del mismo año. En ese momento inició el plazo de
seis meses para publicar el reglamento de la Ley del SPC y comenzar su funcionamiento. El reglamento se
expidió 2 abril de 2004 y a partir de ese momento se contaba con dos años y medio para su plena
implementación (es decir, hasta el 6 de octubre de 2006).
17
combinación de conocimientos, habilidades y comportamientos que conducen al buen desempeño de
un puesto”. A la par, por lo general se constata que las descripciones (y también los concursos) se
apoyan demasiado en la experiencia y especialmente en la titulación, en detrimento de las
competencias.
La impresión general al respecto es que por tratarse de un tema novedoso, aún no ha logrado tener el
desarrollo necesario en lo conceptual y, por ende, en su traducción en instrumentos y prácticas de
gestión (Taller UPRH, 2013; Taller DGRH, 2013; Entrevistas con especialistas, 2013). Todavía se
carece de claridad acerca de cuáles son las competencias adecuadas y eso conlleva a que se las aborde
de forma muy flexible o imprecisa. Muchos concursos se ven afectados por esta fragilidad
metodológica (véase el apartado sobre gestión del empleo). Todo esto es mucho más manifiesto en el
personal de base que en el SPC, a pesar de que en este último también ocurre (Taller UPRH, 2013).
Probablemente fruto de la estrategia errónea de querer trasplantar el concepto del sector privado al
sector público, sin las necesarias adecuaciones del caso, actualmente existe un gran escepticismo
respecto de las ventajas de esta aproximación, incluso en la propia clase política (Entrevistas con
especialistas, 2013).
Por ello, desde 2010 la UPRH ha venido trabajando en la construcción de una estrategia de
fortalecimiento conceptual de las competencias y en su gradual inserción en las políticas de recursos
humanos. En particular, junto con el Consejo Nacional para la Normalización de las Competencias
Laborales (Conocer) se han elaborado los estándares de competencias transversales que pueden ser
aplicables a toda la administración pública federal, estadual y municipal.
El modelo está conformado por el paquete de conocimientos, habilidades, destrezas y conductas, y
contempla siete estándares de competencias para todos los niveles. Cada estándar posee un propósito,
una descripción, la indicación sobre su nivel en el Sistema Nacional de Competencias, las ocupaciones
relacionadas, los criterios de evaluación, etc. Los estándares son:
i) Liderazgo en el servicio público.
ii) Presupuestación del gasto público con base en resultados.
iii) Aplicación de la armonización de la contabilidad gubernamental en la administración pública.
iv) Manejo del nivel básico del Sistema Gubernamental Armonizado de Información Financiera
(sig@if).
v) Asesoría en materia de contraloría social en la administración pública.
vi) Gestión de la productividad en el servicio público.
vii) Gestión de la capacitación en la administración pública.
Actualmente se ha comenzado por las instituciones SPC y el objetivo es que las 300 instituciones
generen sus estándares particulares de acuerdo a sus objetivos estratégicos, para luego alinear los
perfiles de puestos. Se busca que la educación formal vaya paulatinamente perdiendo peso y que las
competencias ganen relevancia. Estas serán evaluadas cada cinco años y su aprobación, en términos de
actualización, funcionará como requisito para permanecer en el cargo. Se prevé que de no aprobar la
18
certificación, la persona compense el déficit mediante actividades de capacitación.22 La LSPC
considera que este es un requisito indispensable para la permanencia en el sistema.
2.3. Gestión del Empleo
Este subsistema de la GRH incorpora el conjunto de políticas y prácticas de personal destinadas a
gestionar los flujos mediante los cuales las personas entran, se mueven y salen de la organización. Es
un subsistema complejo, dentro del cual deben ser analizadas algunas de las áreas más relevantes de
la GRH (Longo, 2002).
Igualdad y mérito en el acceso (puntos críticos 10 y 11)
La meritocracia en el ingreso a la administración pública mexicana mantiene las mismas bases
normativas y procedimentales que en 2004, añade otras nuevas y revela ciertas novedades en su
funcionamiento real, especialmente en el SPC.
Las innovaciones normativas que alcanzan al procedimiento de ingreso son dos. Una es el reglamento
de la LPSC elaborado en 2007, el cual, como se verá luego, promovió una mayor desconcentración de
la función y otorgó a las instituciones más autonomía en la gestión de este proceso. La segunda
novedad es el “Manual RH-SPC” (2010), que integra regulación general en materia de ingreso para
todas las instituciones de la administración pública federal.
El mecanismo de ingreso para la mayoría de las instituciones de la administración pública federal
(aproximadamente 300), está detallado en la primera parte del “Manual RH-SPC” (título tercero,
capítulos I y II). Básicamente consiste en dos grandes etapas: i) reclutamiento y ii) selección. En la
primera se debe llevar a cabo el reporte de vacantes a la Secretaría de Trabajo y Previsión Social
(STPS), dar a conocer las fuentes de reclutamiento y realizar la difusión en el portal del empleo,
abierto en 2006 y gestionado por la STPS. La segunda etapa involucra las evaluaciones, las
entrevistas, la confección de expediente y el nombramiento (SFP, 2013b:2).
En paralelo, con la sanción en 2003 de la LSPC, se constituyó un mecanismo especial para el servicio
profesional de carrera que también contempla las dos grandes fases: el reclutamiento como instancia
que permite atraer aspirantes, y la selección como proceso que posibilita analizar la capacidad, los
conocimientos, las habilidades y las experiencias de los candidatos (SFP, 2013b:6). Sobre esa base, se
apoyan tres tipos de concursos: i) públicos y abiertos; ii) de la reserva de aspirantes (donde participan
los candidatos que fueron finalistas en concursos anteriores y ya forman parte de la listas de elegibles);
y iii) para servidores públicos (de los que sólo participan los que ya pertenecen a esa categoría).
El procedimiento completo va desde la necesidad de cubrir un puesto hasta que finalmente se certifica
el proceso de selección y contempla las siguientes etapas (SFP, 2013b:9):
22
El proceso de certificación de competencias comprende cuatro etapas: i) identificación y descripción de las
competencias profesionales; ii) inscripción al inventario; iii) evaluación; y iv) certificación (SFP, 2013c:7).
19
i) Autorización de vacante. Es el inicio del proceso. Refleja la necesidad funcional de una
entidad y la aprobación de la SHCP para cubrirla mediante concurso.
ii) Descripción, caracterización del perfil y valuación del puesto. Esta tarea tiene una directa
vinculación con los instrumentos de organización del trabajo, específicamente los catálogos de
puestos, donde se encuentran sistematizadas las descripciones de puestos y perfiles, y también
se indica la valoración del puesto. El objetivo de esta fase es lograr la mayor congruencia
posible entre las características del cargo y las del postulante.
iii) Reclutamiento y convocatoria. Fase destinada a difundir el concurso y a captar la mayor
cantidad de candidatos. Por lo general se canaliza a través del Diario Oficial de la Federación
y de la página web www.trabajaen.gob.mx (gestionada por la SFP y conectado con el resto de
las funciones de RH Net).23
iv) Selección. Fase de aplicación de diferentes pruebas de conocimientos, habilidades,
experiencia, titulación, etc. La secuencia de pruebas es la siguiente: i) revisión curricular
(eliminatorio); ii) exámenes de conocimientos y evaluaciones de habilidades (eliminatorio);24
iii) evaluación de experiencia y valoración del mérito;25 iv) entrevistas;26 y v) determinación
(decisión final). La identidad de los candidatos sólo se descubre recién en la instancia de
entrevista, pues hasta entonces se guarda el anonimato. Según lo dispone la LSPC, toda la
etapa de selección debe completarse antes de los 90 días corridos. En caso de que se venza el
plazo, la entidad encargada del concurso recibe una certificación negativa, sin ningún
perjuicio para el candidato.
v) Nombramiento. Una vez conocido el ganador, se lo acredita en el SPC.
vi) Certificación. Posteriormente, el representante de la SFP dispone de 15 días para revisar que
el proceso se haya desarrollado de acuerdo a los plazos y procesos estipulados.
Con el objetivo de promover la imparcialidad, las pruebas son realizadas por el Comité Técnico de
Selección, que está integrado por el superior jerárquico inmediato (con derecho a veto),27 el titular de
la DGRH y un representante de la SFP (generalmente el titular del Área de Auditoría de Control y
23
Este sistema informático está diseñado como ventanilla única para la administración y el control de la
información de los procesos de ingreso. A través de él se reciben y procesan las solicitudes de registro a los
concursos de ingreso; se envían mensajes a aspirantes, candidatos y/o finalistas; se difunden los resultados de
cada etapa; y se realiza la integración de la reserva de aspirantes, entre otros (SFP, 2013b:10).
24
El examen de conocimiento se refiere al puesto y para ello las instituciones pueden usar sus propias
herramientas de evaluación o servirse de las que provee las SFP. Por su parte, las habilidades evaluadas son el
liderazgo, el trabajo en equipo, la negociación, etc. También en este caso las entidades pueden apoyarse en sus
instrumentos o en los que la SFP está desarrollando con el Centro Nacional de Evaluación (Taller UPRH, 2013).
25
El reglamento señala en su artículo 34 que la selección debe contemplar la medición de la experiencia. Esto se
gestiona a través de un sistema de puntos que permite confeccionar el orden de mérito y el pase de los primeros
candidatos (la cantidad está definida en la convocatoria) a la entrevista (Taller UPRH, 2013). La DGRH tiene la
obligación de registrar en RH Net la puntuación obtenida por los candidatos.
26
La entrevista es realizada por el Comité Técnico de Selección (CTS) mediante una metodología que considera
el contexto institucional, la estrategia y el resultado. Se busca que esté alineada con el enfoque de competencia
(Taller UPRH, 2013).
27
Según el artículo 37 del Reglamento 2007 “el superior jerárquico del puesto en concurso podrá, por una sola
vez y bajo su estricta responsabilidad, vetar durante la determinación al finalista seleccionado por los demás
integrantes del Comité Técnico de Selección para ocupar el puesto, razonando debidamente su determinación en
el acta correspondiente”, atribución otorgada por la LSPC en el artículo 74.
20
Evaluación y Apoyo al Buen Gobierno). Además, el postulante puede presentar un “recurso de
revocación” o una “inconformidad”.28
Hasta fines de 2012 se habían llevado a cabo 46.000 concursos, con 820.000 usuarios registrados en la
página web www.trabaja.gob.mx, un promedio de 37 aspirantes aceptados por concurso y 103 días
corridos de duración promedio por cada proceso. De los tres tipos de concursos, el más utilizado fue el
abierto (99,85%), seguido por el de “reserva de aspirantes” (0,11%) y finalmente el destinado a los
servidores públicos (0,04%) (SFP, 2013b:10-16).
Sin embargo, a pesar de todas estas pautas, actualmente existe la visión generalizada de que, sobre
todo a partir de 2007, ha crecido la brecha para las decisiones discrecionales. Básicamente esto es
producto de causas concurrentes tales como las que se mencionan a continuación (Taller UPRH, 2013;
Taller DGRH, 2013; Taller con sindicatos, 2013; Entrevistas con especialistas; 2013; OCDE,
2011:57):
i) Restricciones presupuestarias. Las políticas de austeridad operan como límite para la
realización de concursos, pues la aprobación de las estructuras y la cobertura de vacantes
deben contar con respaldo fiscal y el aval de la SHCP. Esto no significa que las políticas de
control de gasto sean malas en sí mismas ni tampoco que la contratación de personal siempre
sea una acción positiva. Lo que se pretende reflejar es que frente a las disposiciones de la
autoridad presupuestaria (que, como se vio, desincentivan el crecimiento de las estructuras),
las entidades han tendido a resolver la incorporación de personal por la vía de los contratos de
trabajo. Y tal como lo ha observado la Auditoría Superior de la Federación, falta transparencia
en la asignación y ejecución del crédito para personal contratado y personal eventual (este
tema se retomará más adelante).
ii) Debilidad de los instrumentos técnicos. Una segunda causa fue cierta debilidad técnica de
las herramientas utilizadas para aplicar las pruebas de selección (y también las de organización
del trabajo, por ejemplo, las descripciones de puestos), las que no ayudaban a elegir al mejor
postulante para el cargo.
iii) Uso recurrente del artículo 34 y del veto. La LSPC prevé que por motivos excepcionales
(cuando peligre o se altere el orden social, los servicios públicos, la salubridad o el ambiente
en alguna zona o región del país) se puedan hacer nombramientos provisionales sin necesidad
de concurso. Esto debe ser autorizado por el Oficial Mayor de la entidad y debe hacerse
conocer a la SFP. Además se dispone el llamado a concurso del puesto dentro de los 45 días
hábiles luego del nombramiento provisorio y una duración límite de 10 meses. A pesar de
todas estas regulaciones, a partir de 2007, y bajo el amparo del nuevo reglamento de la ley, se
comenzó a hacer un uso recurrente y distorsionado del artículo 34, lo que llevó al crecimiento
exponencial de los nombramientos sin los justificativos de excepcionalidad requeridos e
incluso sin respetar necesariamente las limitaciones temporales (Cejudo Ramírez, 2012:5). En
los hechos, el recurso fue utilizado por las autoridades de las entidades para facilitar el acceso
de personas de su preferencia, ya sea por conocimiento directo o como parte de acuerdos
políticos. Según estimaciones, en la segunda mitad de la administración Fox, es decir en un
28
Hasta diciembre 2012, se habían presentado 474 recursos de revocación, el 18% de los cuales fue rechazado y
en el resto de los casos se ordenó continuar con el procedimiento (SFP, 2013b:13).
21
período de tres años, unas 2.290 personas fueron incorporadas bajo esta figura, cifra que
creció a 7.000 durante los primeros siete meses del gobierno de Calderón (Pardo, 2012:9). Si
bien la cifra ha ido bajando a lo largo del sexenio, se calcula que el 40% de los concursos
fueron ganados por personas que ya ocupaban el cargo bajo el artículo 34 gracias a dos
factores combinados: la ayuda que les dio la experiencia adquirida en el puesto en el
transcurso del interinato y el apoyo directo de las autoridades de la institución.29 El uso del
artículo 34 se complementó con la utilización frecuente de la capacidad de veto del superior
inmediato, último recurso para bloquear la llegada de postulantes no preferidos y allanarle el
camino a los priorizados. Todo eso fue paulatinamente minando la confianza general en el
sistema de mérito y en su transparencia. Con el tiempo, la sensación de falta de objetividad en
las pruebas terminó produciendo una merma en la cantidad de postulantes.30 Actualmente,
existe la percepción de un sistema de acceso poco meritocrático, con uso “político” del
derecho a veto y arbitrariamente favorable para las personas nombradas por el artículo 34. En
otras palabras, “el SPC ha sido entorpecido por la falta de compromiso con el proyecto de
convertir al mérito (en lugar de lealtad partidista, personal o de grupo) en el criterio definitorio
para entrar al servicio público” (Cejudo Ramírez, 2012:6).
iv) Nuevo reglamento. Bajo la consideración general de que el reglamento de la LSPC
centralizaba demasiado la gestión en la SFP y eso generaba cuellos de botella operativos –y,
según Grindle (2012:220), limitó la expectativa que los ministros tenían de controlar las
nominaciones–, en 2007 se formuló un nuevo reglamento. En términos generales, este se
propuso cinco cosas: i) desconcentrar las decisiones sobre políticas de recursos humanos, con
el objetivo de descomprimir la operación; ii) flexibilizar los sistemas de capacitación y
evaluación de desempeño; iii) establecer la corresponsabilidad de las entidades con la calidad
de los procesos de recursos humanos; iv) crear mayor control social; y v) centralizar la
información en la SFP. Sin embargo, en la práctica, el nuevo reglamento fue utilizado de
forma sesgada por las autoridades de las instituciones, quienes aprovecharon la
desconcentración de funciones para hacer uso extendido del artículo 34, ante la falta de control
suficiente por parte de la SFP y de la corresponsabilidad por las decisiones tomadas. Esto
ayudó a que los ministros gozaran de un margen más amplio para incorporar a personas de su
preferencia (Grindle, 2012:221-223).
A esto que ocurre en el SPC, debe agregarse la amplia discrecionalidad en el acceso del personal de
base. Esta ha sido una constante en el empleo público mexicano, incluso antes de 2004 (BID,
2006:326). Actualmente, la situación se caracteriza por la ausencia de los concursos de mérito y el
ingreso por nombramiento directo, bajo una lógica de negociación política de la que no están exentos
los actores sindicales. Esto constituye un punto no menor, dado que este grupo representa
aproximadamente el 85% del personal de la administración pública.
29
Tomando períodos relativamente similares, se estima que durante el gobierno de Fox la cantidad de
incorporaciones basadas en mecanismos competitivos (2.904) fue muy parecida a aquellas realizadas por vías no
competitivas (2.290). Mientras tanto, en la administración de Calderón la brecha fue muy superior (2.486 versus
7.000 aproximadamente). Estas cifras son indicativas del paulatino deterioro de los mecanismos competitivos de
ingreso (Pardo, 2012:9).
30
Según datos de la UPRH, en 2004 había unos 600 postulantes para cada concurso, cifra que en la actualidad ha
bajado a 80 (Taller UPRH, 2013).
22
Calidad del reclutamiento y de la selección (punto crítico 12)
Si bien las pruebas de selección de los agentes del SPC contemplan la evaluación de las capacidades y
habilidades, la baja maduración conceptual que todavía exhibe el tema (véase el apartado sobre
organización del trabajo) afecta la calidad de la selección. En la actualidad lo más frecuente es que las
pruebas pongan el énfasis en la experiencia y, sobre todo, en la titulación antes que en las
competencias. La distorsión en el uso del artículo 34 y del veto ha debilitado más este aspecto, pues
los criterios de selección se alejan de la evaluación de las habilidades blandas. La situación es todavía
más precaria en el segmento de los trabajadores de base, donde la incorporación de competencias en
los perfiles es casi inexistente y raramente se organizan concursos de mérito.
Movilidad (punto crítico 13)
En la actualidad la movilidad del personal exhibe dificultades muy similares a las de 2004. Por un
lado, se observa que eso es mucho más fácil de aplicar en instituciones puntuales donde la operación
lo requiere en forma casi constante, como por ejemplo el Servicio Militar y el Servicio Exterior. Sin
embargo, esto no forma parte de la realidad del resto de los organismos, donde la movilidad geográfica
es mucho menos usual. Algo similar ocurre en el caso de las instituciones del SPC, cuya ley y
reglamento prevén la movilidad pero que en la práctica es poco utilizada (Taller UPRH, 2013). En
particular, es muy infrecuente la movilidad en el personal de base, ya que el pasaje de una institución a
otra implica la pérdida de los derechos acumulados por el servidor y un período de tiempo en la nueva
institución para comenzar a recuperarlos, problema que en la práctica los servidores públicos
resuelven utilizando la figura de la “licencia”, que les permite trasladarse sin perder el puesto original.
Desvinculación (puntos críticos 14 y 15)
La desvinculación del personal presenta realidades muy diferentes dependiendo de si se trata de
personal de base o servidores del SPC. De acuerdo al artículo 123 de la Constitución, los primeros
gozan de estabilidad e inamovilidad en el puesto, lo cual les confiere una gran protección frente a
decisiones de recorte o despidos por cambios de gobierno (eventualmente la desvinculación en este
universo puede tramitarse por vía de programas de retiro voluntario). El personal de base está
alcanzado por la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado (LFTSE), la cual no cubre al resto
de los empleados. Los mecanismos habilitados para el despido implican una muy engorrosa puesta en
práctica y difícil conclusión, lo que termina operando como un desincentivo al despido (Taller UPRH,
2013).
Hasta la sanción de la LSPC, todos los servidores que no formaban parte del universo de trabajadores
de base eran considerados “de confianza”. Ellos no estaban regidos por la Ley Federal de Trabajadores
al Servicio del Estado (de hecho, estaban excluidos expresamente por la propia Ley) y no gozaban de
estabilidad en el cargo. Con la sanción de la LSPC esto se modificó y todos los trabajadores de las
instituciones sujetas al SPC comprendidos entre el nivel de enlace y director general gozan de
23
“permanencia” en el cargo (aunque no de “inamovilidad”), sujeta entre otras cosas a su desempeño.
Esto significó un gran avance respecto del paradigma histórico de México, donde una franja del
empleo público carecía por completo de protección frente a las discrecionalidades (Entrevistas con
especialistas, 2013).31
Sin embargo, no se han suprimido todos los problemas. Uno de ellos es la falta de coherencia
normativa como resultado del diseño de las leyes que rigen a los dos universos de trabajadores. Por un
lado está la LFTSE, nacida en la década de 1960 que tiene un enfoque muy corporativo y de
monopolio sindical, la Federación Sindical de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE). Por el
otro, la LSPC, la cual en el caso de la desvinculación define criterios administrativos y no establece
los mecanismos procesales sino que remite el tema en forma supletoria a lo dispuesto por la LFTSE, a
pesar de que esta última no está preparada para dar cuenta de las especificidades del SPC.32 La
premura con que fue sancionada la LSPC, gracias a la ventana de oportunidad brindada por el acuerdo
entre los tres principales partidos políticos (PRI, PAN y PRD), y la poca disposición a plantear un
conflicto con los sindicatos operaron como incentivo para no modificar la incongruencia normativa.
El segundo problema en materia de estabilidad de los servidores públicos fueron los despidos
sucedidos a partir de 2007, cuando se inició un proceso de rotación que se apoyó en diversos factores:
el nuevo reglamento de la LSPC, el uso como regla de una excepción en el proceso de incorporación
(art. 34), el período de un año de prueba que rige para el nivel de enlace y los despidos sin el debido
proceso (Taller con sindicatos, 2013). Este conjunto de prácticas fue un mensaje negativo para el
sistema que se produjo en la coyuntura crítica del primer cambio de gobierno tras la creación del SPC
(Entrevistas con especialistas, 2013).
Como resultado, en la actualidad se ha generalizado la impresión respecto de la escasa protección que
tienen los SPC frente a un cambio de gobierno y la excesiva protección de la que gozan los servidores
públicos de base. Esto se completa con la idea de que al asumir los gobiernos pretenden remover
obstáculos para definir más fácilmente nombramientos y despidos, pero buscan reinstalar esos
obstáculos antes de finalizar el período, de modo de proteger sus nombramientos (Taller UPRH, 2013;
Taller DGSC, 2013; Entrevistas con especialistas, 2013).
2.4. Gestión del Rendimiento
Se considera la gestión del rendimiento como un proceso que incluye la planificación del
rendimiento, que se traduce en la definición de pautas o estándares de rendimiento, el seguimiento
activo del rendimiento a lo largo del ciclo de gestión, observando el desempeño de las personas y
apoyándolo, la evaluación del rendimiento, contrastando las pautas y objetivos de rendimiento con
los resultados y la retroalimentación o «feedback» al empleado (Longo, 2002).
31
Algunas de las causas que la LSPC determina para la separación del cargo son: no aprobar en dos ocasiones la
capacitación obligatoria (40 horas anuales), desaprobar la certificación de competencias, sufrir dos reprobaciones
consecutivas de la evaluación de desempeño y, en el caso de los servidores de nivel de enlace, no aprobar la
evaluación del periodo de prueba (1 año). Los detalles sobre el mecanismo de separación se pueden consultar en
el Reglamento de la LSPC, artículos 73 a 84.
32
Por ejemplo, la LFTSE dispone que en un caso de desvinculación debe haber participación del sindicato,
mientras que en el SPC no existe la representación gremial (Entrevista con especialistas, 2013).
24
Planificación del rendimiento (punto crítico 16)
La LSPC señala que “la Evaluación del Desempeño es el método mediante el cual se miden, tanto en
forma individual como colectiva, los aspectos cualitativos y cuantitativos del cumplimiento de las
funciones y metas asignadas a los servidores públicos, en función de sus habilidades, capacidades y
adecuación al puesto” (art. 54).
El esquema conceptual de evaluación está integrado por diferentes componentes: i) metas individuales
e institucionales; ii) comportamientos gerenciales: liderazgo, visión estratégica, trabajo en equipo,
negociación y orientación a resultados (son las competencias transversales para todos y reciben
diferente peso según el nivel puesto del que se trate); iii) evaluación de la capacitación; iv) actividades
extraordinarias: pensado para capturar los aportes que un servidor hace por fuera del puesto y que
sirven de apoyo a otras actividades. El 100% del puntaje se logra con la suma de todos estos cuatro
componentes. Adicionalmente existe un factor extraordinario denominado “aportaciones destacadas”,
que mide las iniciativas propias que aportan valor para la institución y más allá de la función (por
ejemplo, el haber encontrado un área de mejora puede significar que el servidor alcance un porcentaje
por encima del 100%).
El “Manual RH-SPC” define a las metas institucionales como aquellos objetivos sustantivos y
estratégicos para la institución. Estas derivan del PND y se concretan en los programas sectoriales o
especiales, sistemas de evaluación del desempeño, instrumentos de gestión del rendimiento,
compromisos de mejora institucional y en otros instrumentos de planificación, información o
normativos. Específicamente, se definen en el marco de la Ley de Planeación (dentro del proceso de
Planeación Nacional) que se desarrolla cada cambio de administración, durante el periodo en el que se
elaboran el PND (que se debe publicar a más tardar a los seis meses de la asunción) y los Programas
Sectoriales y Especiales que prevé dicha Ley.
Por su parte, las metas individuales “son los resultados cuantificables esperados de un servidor público
para evaluar su desempeño y contribución al logro de los objetivos y metas institucionales” (SFP,
2008:11). Se prevén dos alternativas para la descripción de esas metas: i) a partir de los objetivos del
puesto y ii) directamente derivadas de las metas institucionales.
El modelo de evaluación de desempeño se despliega en dos fases. La primera es el proceso de
“concertación de metas”, el cual se desarrolla en cinco etapas (SFP, 2008:4-9):
i) Introducción. Se plantea la necesidad de obtener compromisos y responsabilidades como
parte de un equipo de trabajo. Se sientan las bases para la construcción de apoyos internos con
el objetivo de alcanzar los resultados.
ii) Presentación de los puntos de vista. Se busca conocer los puntos de vista de los servidores
en cuanto a sus capacidades y recursos para el logro de las metas. Se pretende que los
servidores públicos documenten y se involucren en el establecimiento de objetivos y metas a
nivel individual a partir de la identificación de sus capacidades.
iii) Facilitar la retroinformación. El objetivo es establecer y analizar los niveles de contribución
que cada servidor público asumirá. Para ello se utilizan técnicas tales como lluvia de ideas,
25
valoración de experiencias externas, análisis de mejores prácticas, etc. Se busca obtener la
máxima flexibilidad dentro de los límites normativos, administrativos y estratégicos.
iv) Acuerdos. Se acuerdan las metas individuales y sus parámetros de medición, así como las
estrategias para el logro de los resultados.
v) Formalización. Las metas se formalizan en un plan de desempeño individual.
La UPRH ha promovido la vinculación entre ambas evaluaciones a través de un instructivo (SFP,
2008) que reúne criterios para elaborar y describir las metas de las dos clases, de modo de darle a la
gestión del rendimiento un carácter más global e integrado.33
La segunda fase es la de “revisión de desempeño”, cuyo objetivo es la constatación de los resultados.
Se desarrolla en dos etapas:
i) Preparación de la revisión. El superior jerárquico tiene la responsabilidad de, por un lado,
ayudar a su personal en la preparación de la revisión y, por el otro, aplicar en forma directa la
evaluación final de desempeño.
ii) Retroinformación. Se busca que el evaluador y el evaluado tengan la oportunidad de: i)
valorar el grado de cumplimiento de las metas establecidas al inicio del ejercicio; ii) discutir
acerca de las actividades que se han desarrollado correctamente y de aquellas donde se han
encontrado problemas a fin de acordar las soluciones; y iii) comentar acerca de programas de
corto y mediano plazo, de acuerdo con las prioridades del área y de la institución.
El “Manual RH-SPC” determina que cada institución puede desarrollar sus propios instrumentos de
evaluación. Esto hace que en la práctica pueda existir una amplia gama de instrumentos y maneras de
definir objetivos de desempeño y de evaluarlos. Este margen de acción puesto en un contexto, como
ha señalado la OCDE (2011), de una débil cultura de la evaluación conduce a que, más allá de lo
propuesto por la norma, la conexión entre los objetivos individuales y los institucionales sea tenue
(Taller UPRH, 2013). La escasa vinculación entre unas y otras parece ser el resultado no sólo de la
débil cultura de la evaluación, sino de la corta trayectoria que la práctica tiene en la administración
pública mexicana, del bajo compromiso de la mayoría de las autoridades y del incipiente desarrollo de
las herramientas específicas.
Todo esto es todavía más claro en el segmento de los trabajadores de base, donde las organizaciones
sindicales nunca mostraron un compromiso real para fortalecer la evaluación, no sólo en el plano de
los incentivos sino en uno de sus requisitos fundamentales: los objetivos de gestión. Incluso no es
extraño encontrar situaciones donde las metas de rendimiento terminan de fijarse al final del año, al
momento de la propia evaluación, y no al inicio del ejercicio (Taller DGRH, 2013).
33
Estas acciones incluyen una metodología de despliegue y descripción contenida en los numerales 56.1, 56.5,
357, 358 y 359 del “Manual RH-SPC”.
26
Seguimiento del rendimiento (puntos críticos 17 y 18)
La evaluación de desempeño comenzó una nueva etapa con la aprobación de la LSPC en 2003, ya que
hasta entonces no era un ejercicio común y sólo formaba parte de las prácticas de gestión de recursos
humanos en ciertas entidades paraestatales y para decidir la entrega de bonos salariales (por ejemplo,
el Sistema de Administración Tributaria, la Corporación Mexicana de Investigación en Materiales,
etc.). En el resto de las instituciones, las autoridades tenían una amplia discrecionalidad para decidir su
aplicación y el modo de hacerlo.
La aprobación de la LSPC brindó un nuevo impulso a la práctica en esa porción del servicio civil. La
ley puntualiza cinco objetivos de la evaluación de desempeño:
i) Valorar el comportamiento de los servidores públicos de carrera en el cumplimiento de sus
funciones, tomando en cuenta las metas programáticas establecidas, la capacitación lograda y
las aportaciones realizadas.
ii) Determinar, en su caso, el otorgamiento de estímulos al desempeño destacado a que se refiere
la LSPC.
iii) Aportar información para mejorar el funcionamiento de la dependencia en términos de
eficiencia, efectividad, honestidad, calidad del servicio y aspectos financieros.
iv) Servir como instrumento para detectar necesidades de capacitación que se requieran en el
ámbito de la dependencia.
v) Identificar los casos de desempeño no satisfactorio para adoptar medidas correctivas, de
conformidad con lo dispuesto por la Ley y su Reglamento.
La LSPC dispone la obligatoriedad de la evaluación y su funcionamiento sobre ciertas características.
Por ello la UPRH construyó un prototipo de evaluación en 2005, que opera como modelo marco para
que las instituciones, si así lo desean, pueden desarrollar sus propios modelos. En paralelo, la UPRH
elaboró un “modelo tipo” que se puso a disposición de las entidades para su aplicación directa. La
totalidad de los organismos SPC lo tomaron y es el que utilizan en la actualidad.
El esquema de evaluación contempla la participación de tres evaluadores para el componente
“comportamental”: el jefe inmediato, el superior de este último y el propio evaluado (autopercepción).
De los tres, el jefe tiene el mayor peso. Por su parte, las “metas” son evaluadas solamente por el
superior inmediato. El peso de los componentes varía según el nivel, pero la distribución promedio es
60% para las metas, 30% para el componente comportamental y 10% para el resto de los factores
considerados (Taller UPRH, 2013).
Si bien la aprobación de la LSPC significó la apertura de una nueva etapa para la evaluación en este
segmento, recién a partir de 2010 la práctica comenzó a aplicarse en todos los mandos de las 300
instituciones del nivel federal. En la actualidad, los aproximadamente 225 organismos centrales (no
SPC) y paraestatales se rigen por la parte general del “Manual RH-SPC” y cuentan con la libertad de
proponer sus propias metodologías (hay diversas y la SFP supervisa su pertinencia y validez en
términos técnicos antes de aprobarlas).
27
Sin embargo, pese a todos estos avances metodológicos, su implementación no ha estado exenta de
dificultades. En primer lugar hay un acuerdo amplio respecto de que no se ejecutan los mecanismos de
seguimiento del desempeño. Si bien el segundo reglamento de la LSPC (2007) prevé que se hagan
evaluaciones parciales semestrales, estas sólo tuvieron lugar entre 2005 y 2007, pues se eliminaron
con el objetivo de simplificar la implementación general de la práctica (Taller UPRH, 2013). Al estar
restringido a una evaluación anual, se compromete el objetivo de seguimiento orientado a la mejora,
que requiere un contacto más frecuente y desvinculado de la evaluación final de metas ya que esta se
asocia, en principio, a una posibilidad de reconocimiento monetario.
En segundo lugar, también es extendido el acuerdo respecto de que la evaluación, tanto del SPC como
de la franja de base, carece prácticamente de utilidad como fuente de información sobre los logros y
las deficiencias que los servidores muestran en su rendimiento. La principal dificultad para discriminar
avances y desafíos es la gran concentración de buenas calificaciones (Taller DGRH, 2013).
Las causas fundamentales del sesgo de benevolencia son, básicamente, tres. La primera es la ya
mencionada dispersión y endeblez metodológica dadas por el uso de instrumentos diversos, y la falta
de claridad (y/o transparencia) en la formulación de los objetivos de desempeño. La segunda causa es
la falta de control y supervisión por parte de la UPRH, tanto en el plano técnico como en el aspecto
“normativo”.
El tercer motivo es el desequilibrio de la estructura de incentivos, que tiene beneficios reducidos tanto
para los evaluadores como para los evaluados. En la práctica, evaluar significa distinguir desempeño y
eso puedo implicar desfavorecer a los colaboradores directos cuyo apoyo se requiere para la gestión
(más productivo resultaría, por ejemplo, atar el premio a las metas objetivas y dejar la evaluación de
comportamientos vinculada a las cuestiones a mejorar). A esto se suma el hecho de que el “Manual
RH-SPC” prevé bonificaciones monetarias por buen rendimiento que en la práctica no se cumplen (lo
que genera expectativas frustradas)34 y que la norma establece altos costos por mal rendimiento
reiterado, cuyo extremo es la desvinculación35 (esto último aplica para el SPC, ya que el personal
operativo de base no puede ser desvinculado por calificación deficiente) (Entrevistas con especialistas,
2013).
Como resultado, la evaluación tiene un carácter meramente formal, ritual y sin posibilidad real de
cumplir con su rol (Taller DGRH, 2013; Entrevistas con especialistas, 2013). El problema de fondo es
que al superponerse fines diversos no queda muy claro el “para qué” de la evaluación, lo que afecta la
congruencia entre fines y medios (instrumentos).
Aun así, con el correr de los años se han conseguido atenuar algunos de los defectos, en especial en el
SPC, ya que en los puestos de base continúan las fuertes resistencias a introducir cambios (Taller
UPRH, 2013). Uno de los avances es que la evaluación con sus rasgos positivos y negativos ha
logrado ingresar en la rutina de las instituciones SPC. Un segundo punto positivo es que los servidores
públicos están aprendiendo a respaldarse en la evaluación de desempeño como instrumento de
protección frente a despidos arbitrarios. Un tercer avance refiere a la confiabilidad de las
calificaciones. Si bien en los puestos de base todos los resultados están concentrados en la cúspide
(arriba del 90% del puntaje total) y eso genera dificultades para asignar estímulos bajo criterios
34
El “Manual RH-SPC” (numerales 63, 367 y 368) prevé los estímulos, reconocimientos e incentivos al
desempeño destacado. Sin embargo, por razones presupuestarias, estos no se han aplicado (Taller URPH, 2013).
35
Dos reprobaciones consecutivas de la evaluación de desempeño (menos de 59 puntos) es causal de separación.
Si el despido se quiere hacer luego de la primera reprobación, como ha ocurrido, el servidor tiene la posibilidad
de demandar y amparase en el artículo 60 de la LSPC (Taller UPRH, 2013).
28
técnicos (por lo que cobran importancia los criterios “políticos”) en el SPC la sobrepuntuación se ha
reducido.: hasta 2007 el 80% de los evaluados obtenía 94% de promedio en su calificación, mientras
que en 2012 sólo el 20% está por encima del 90% (Taller UPRH, 2013).
Los avances conviven con desafíos pendientes. Uno de ellos es continuar afianzando la calidad
metodológica de objetivos e instrumentos de evaluación. El otro es lograr la conexión, actualmente
casi inexistente, entre la gestión del rendimiento y la capacitación, con la finalidad de cerrar las
brechas de competencias detectadas en la evaluación.
2.5. Gestión de la Compensación
Este subsistema de la GRH incluye la gestión del conjunto de compensaciones retributivas (salariales
y extra salariales) y no retributivas que la organización satisface a sus empleados, en concepto de
contraprestación a la contribución de estos a los fines de la organización, que se expresa mediante su
trabajo (Longo, 2002).
Competitividad (punto crítico 19)
Si se compara con el escenario de 2004, se puede observar que la competitividad salarial y, en
particular, la equidad interna vertical (distinción equilibrada entre niveles jerárquicos) se han
deteriorado.
El primer punto tiene entre sus causas centrales el congelamiento salarial aplicado desde 2003 a los
puestos del SPC.36 Esta decisión ha perjudicado mucho la competitividad salarial de esta porción, en
especial en los niveles más altos (director general y director general adjunto), quienes están en
condiciones de encontrar posibilidades laborales más atractivas en el sector privado o en las entidades
paraestatales. Se calcula que desde 2003 hasta el presente, el salario promedio del SPC perdió
aproximadamente el 60% de su poder adquisitivo (Taller UPRH, 2013).
En cambio, la competitividad es más clara en la parte superior del servicio civil (los puestos que van
de titular de unidad a secretario) y en la inferior (puestos operativos o de base). En el primer segmento
se conservan salarios relativamente equilibrados con los del sector privado, debido sobre todo a las
diferentes compensaciones y gastos de apoyo que acompañan al salario base. Por su parte, los puestos
operativos están insertos en una lógica de negociaciones colectivas anuales que implican el ajuste
salarial en relación con el índice de inflación.
Esa combinación de dinámicas genera la partición del servicio civil en tres franjas: dos que son
relativamente competitivas con el sector privado por efecto de la composición salarial y de las
36
El último incremento para los mandos superiores se dio en 2003 (1,8%). La medida incluyó el incremento del
sueldo base y la reducción de la compensación con el objetivo de mejorar la parte contributiva del salario, pero
eso, como contrapartida, aumentó la base imponible para las deducciones (Taller UPRH, 2013).
29
discusiones paritarias respectivamente, y una más afectada en su competitividad a causa de la política
de congelamiento salarial (Taller UPRH, 2013).37
A su vez, las políticas de congelamiento salarial en ciertos tramos del servicio civil han perjudicado
seriamente la equidad interna vertical (es decir, la lógica gradación de niveles salariales en función de
los niveles jerárquicos). Actualmente es posible encontrar que la parte superior del escalafón de los
trabajadores de base está muy cerca de superar remunerativamente a los puestos de enlace, en teoría
superiores en rango. A esto se agrega que los trabajadores de base tienen menor carga horaria y nivel
de responsabilidad. Todo ello no solamente tiene impacto nocivo en el clima laboral de las
organizaciones sujetas al SPC sino que también crea muchas dificultades para atraer, motivar y retener
personas.
El panorama se complejiza un poco más al considerar que aproximadamente el 75% de las
instituciones del sector público no están sujetas al SPC. Estas instituciones paraestatales cuentan con
sistemas salariales propios y se rigen por las condiciones generales de trabajo y los convenios
colectivos. Eso les permite ser más competitivas que las instituciones SPC, lo que alimenta la
dinámica de “migración interna” hacia las primeras (dinámica que está presente en todos los países de
la región).
Por último, la capacidad política de ciertas instituciones cumple un papel no menor en este cuadro de
situación. Algunas de ellas (por ejemplo, la SHCP y la Secretaría de Gobernación), debido a su
importancia estratégica o al peso político de sus autoridades, conforman estructuras con mayoría de
cargos de la máxima jerarquía en su nivel (C1, C2 y C3) y con minoría de cargos de jerarquía más baja
(A1, A2 y A3).
Eficiencia (punto crítico 20)
Las sucesivas políticas de austeridad y contención del gasto han permitido mantener en términos
razonables los costos salariales del sector público, sin llevarlos a ser excesivos en relación con los del
sector privado. En términos relativos, la paridad se hace menos clara en los puestos operativos, los
cuales gozan de una serie de beneficios sociales y protecciones menos frecuentes en el sector privado.
Eficacia (punto crítico 21)
En forma similar a 2004, el sistema salarial sigue teniendo dificultades para estimular el rendimiento,
el esfuerzo, el aprendizaje y el desarrollo de competencias. Una de las principales es sin duda los
traslapes en el tabulador, por los cuales –y como consecuencia de los incrementos salariales en los
puestos de base y el congelamiento en los puestos de mando– se ha deteriorado la tasa de compresión
37
No obstante, según un estudio comparativo con el sector privado realizado por American Chamber, la
competitividad general del sector público sigue siendo buena (Taller UPRH, 2013).
30
salarial y muchos servidores de nivel inferior están comenzando a ganar igual o mejor que sus
superiores. Actualmente no es extraño encontrar servidores públicos que en lugar de buscar ascensos y
promociones prefieren lo opuesto debido a la distorsión de la ecuación salario-horario laboralresponsabilidad.
Otra dificultad es la ausencia de una conexión entre el desempeño y el rendimiento, y la imposibilidad
de reconocerlo a través de ventajas en la progresión en la carrera, incentivos por logro de metas o
incluso un reconocimiento no monetario. Las políticas de austeridad, la ausencia de un sistema
efectivo de seguimiento de metas individuales o colectivas a partir de las cuales establecer una
distribución objetiva de conceptos variables en la remuneración y el desorden del tabulador generan
una distorsión entre niveles de desempeño y percepción salarial.
Relacionado con lo anterior, aparece lo ya señalado: si bien el “Manual RH-SPC” contempla la
posibilidad de retribuciones monetarias extraordinarias por desempeño destacado, debido a
restricciones presupuestarias, aquellas no han logrado implementarse. De todos modos, y más allá del
impacto negativo que esta falta de cumplimiento ha provocado en las expectativas, no debería perderse
de vista que las retribuciones monetarias por buen desempeño individual han tendido a mostrar pobres
resultados en la región y conllevan una gran cantidad de problemas de implementación (Hasnain,
Manning y Pierskalla, 2012).
Una causa adicional, esta vez específica para el caso del personal de base, es la muy pequeña
diferencia salarial que existe entre los escalones del escalafón. Esto produce la sensación de que en
caso de que el esfuerzo y el buen rendimiento concluyan en un ascenso, esto no tiene consecuencias
salariales demasiado significativas.
Como ya se ha mencionado, la situación es bien distinta en las entidades paraestatales, que al gestionar
sus propias escalas salariales, tienen la posibilidad de ir removiendo este tipo de obstáculos o
desincentivos.
Coherencia estratégica (punto crítico 22)
El conjunto de factores señalados genera que aunque existen instrumentos técnicos para hacer gestión
salarial (por ejemplo, el tabulador del sector central),38 en la última década se dieran una serie de
dinámicas que fueron distorsionando la coherencia estratégica global del sistema.
Además de lo ya mencionado, una de las cuestiones que más impacto tiene en la coherencia
estratégica remunerativa es la gran asimetría en la composición salarial de las instituciones sujetas al
SPC y las paraestatales. En las primeras, el sueldo base representa el 18% del total salarial y el 82%
restante corresponde a compensaciones garantizadas (Taller UPRH, 2013), mientras que en las
paraestatales la relación es exactamente inversa. Como consecuencia, la gran mayoría de los
servidores públicos tiene interés de migrar hacia las instituciones no sujetas, ya que en ellas las
condiciones remunerativas de corto plazo (aguinaldos) y de largo (pensiones de retiro) son mucho más
atractivas.
38
Además del tabulador del sector central existen otros 70 específicos en el conjunto de las entidades no sujetas
(Taller UPRH, 2013).
31
Lo anterior se produce en un contexto donde también se utilizaron instrumentos diversos para
estructurar con racionalidad la política salarial. Uno de esos instrumentos es el manual de
percepciones, el cual fija la política salarial de los servidores públicos (incluyendo a los eventuales
pero no a los contratados) a través de los niveles remunerativos, la composición, los tabuladores y los
seguros y prestaciones, entre otros. También se ha avanzado en la actualización de viáticos, telefonía,
alimentación, seguros, percepciones extraordinarias (pago por riesgos), registro de tabuladores y
estructuras. Esto involucró la emisión de disposiciones conjuntas con la SHCP. Un tercer avance fue la
unificación de la metodología de valoración del puesto, antes muy dispersa. Además, se ha fijado la
remuneración total anual, por la cual nadie puede ganar más que el presidente y su jefe. Como
complemento se definió el piso y el techo para percepciones ordinarias y extraordinarias, con el
objetivo de fijar un rango para los bonos y de ese modo reducir la inequidad.
Sin embargo, restan desafíos por abordar. Uno es corregir los traslapes en el tabulador central para que
la curva tenga un dibujo ascendente. Esto es algo sobre lo que las dos instituciones globalizadoras (la
SHCP y la SFP) hicieron propuestas de reforma, hasta el momento obstruidas por las políticas de
austeridad. Otro importante reto es transparentar la información tanto sobre el personal contratado
como el personal eventual, hasta ahora muy poco regulada pese a los pedidos de la Auditoría Superior
de la Federación.39
2.6. Gestión del Desarrollo
En el concepto de Gestión del Desarrollo se engloban: las políticas de promoción y carrera, que
articulan los procesos por medio de los cuales las personas progresan tanto en su aportación como en
el reconocimiento organizativo de la misma, y las políticas de formación, destinadas a garantizar los
aprendizajes individuales y colectivos necesarios para el logro de las finalidades organizativas,
desarrollando las competencias de los empleados y estimulando su progresión profesional (Longo,
2002).
Eficacia y calidad del sistema de promoción (puntos críticos 23 y 24)
El universo de servidores públicos en México se puede clasificar de diferentes formas. Una de ellas es
a partir de cuatro niveles: i) mando superior: este primer nivel incluye al presidente de la federación,
secretarios, subsecretarios, oficiales mayores, titular de unidad y director general; ii) mando medio:
este segundo nivel incluye al director general adjunto, directores de área, subdirectores y jefes de
departamento; iii) enlace: corresponde al escalón más bajo del SPC; y iv) operativo: corresponde al
personal de apoyo.
39
Por ejemplo, en el caso del personal contratado se puede conocer ex ante la cantidad de recursos destinado a
este fin pero no la cantidad de personas a contratar (dato que sí se puede conocer ex post). En el caso de la planta
de eventuales la información es todavía más precaria y esto ha originado sospechas sobre su uso (Taller UPRH,
2013).
32
Una segunda clasificación corresponde al tipo de escalafón al que pertenecen los servidores civiles.
Uno es el SPC, compuesto por seis niveles: i) director general, ii) director general adjunto, iii)
directores de área, iv) subdirectores, v) jefes de departamento y vi) enlaces. Este personal está regido
por la LSPC y actualmente está integrado por 28.000 servidores públicos distribuidos en
aproximadamente 75 instituciones sujetas a la norma. En paralelo está la gran masa de trabajadores del
Estado, denominado personal operativo de confianza y de base, cuyo escalafón está compuesto por 16
niveles, de los cuales los dos primeros están casi en desuso y la mayor concentración se da entre los
niveles 6 y 16 (Taller DGRH, 2013). Este personal, que está regido por la LFTSE, actualmente
equivale a cerca del 85% de la dotación total del sector público y la mayoría es personal operativo de
base (Taller UPRH, 2013). Cada uno de estos subconjuntos o carrera tiene sus propias reglas de juego
para temas como ingresos, evaluación, incentivos, etcétera.40
El SPC, es decir los niveles de enlace a director general, está organizado en tres grupos de
responsabilidad (A, B y C) y tres grados (1, 2 y 3). El progreso en los grupos se considera “ascenso” y
en los grados “movimientos laterales” o “promoción”.
Según los marcos legales vigentes, la gestión del desarrollo en México involucra a grandes rasgos los
siguientes temas:
i)
Sistemas de puntos y reglas de valoraciones. Son los puntos asociados con acciones de
desarrollo tales como: evaluación de desempeño, capacitación, certificación, estudios, experiencia
y trayectorias, y planes de carrera. Las instituciones deben considerar al menos estas acciones
para alimentar los puntajes individuales. Estos puntos se utilizan para decisiones sobre ingreso,
estímulos, movimientos laterales y ocupación temporal.
ii) Trayectorias de ascenso y promoción y planes de carrera. Se prevé que cada servidor
“registre” su ruta de carrera de los puestos a los que quiere llegar mediante concurso. Si la
persona registra esa ruta ante la SFP (vía RH Net) se le otorgan puntos adicionales que ayudan
luego en el concurso. Hay actualmente unos 3.000 registros.
iii) Movimientos laterales. Están concebidos para poder mover a un servidor, especialmente en
puestos con necesidad de rotación y de desarrollo (y que requieren ganar experiencia en otro
puesto). Tiene tres justificaciones: petición de la persona, necesidad de la entidad, reestructura del
área. El movimiento sólo puede realizarse si la persona cumple con el perfil de la nueva
ubicación.
En la práctica, el desarrollo de carrera enfrenta algunas dificultades que afectan su normal
funcionamiento y objetivos. Una es la desconexión entre las promociones y la evaluación de
desempeño, que podría ser para los servidores un elemento de juicio en los concursos. Otro obstáculo
es la limitación que el Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración
Pública Federal (RLSPC) dispuso para las promociones, por la cual se impiden mejoras en los
escalafones si el salario del puesto de destino supera en un 30% al actual.41 El tercer elemento es el
40
Por un carril paralelo a los dos escalafones aparecen otros dos subconjuntos de empleados: el personal de
honorarios (contratado por producto o proyecto) y el personal eventual (cuyo plazo es anual y recibe los mismos
beneficios que una plaza de estructura).
41
Si el salario crece más de un 30%, el puesto debe ser concursado. Esta fue otra de las medidas dispuestas por
la SHCP para contener el crecimiento del gasto en personal, que venía subiendo como consecuencia de la
necesidad de mejorar la remuneración de los servidores SPC en un contexto de congelamiento salarial (Taller
DGRH, 2013).
33
uso recurrente del artículo 34, que afecta el ascenso de los que han hecho méritos para eso. La cuarta
limitación son los traslapes en el tabulador, que en la práctica están operando como un desincentivo al
ascenso y a la toma de mayores responsabilidades.
El conjunto de dificultades ha repercutido en el desarrollo de las promociones y en la frecuencia con la
que se utilizan. Según datos de la UPRH, se han hecho 1.700 promociones en los últimos 10 años, con
una curva estable.
De este modo, como han notado diferentes actores, el SPC mexicano está diseñado como un sistema
de carrera que en la práctica funciona como un sistema de empleo, pese a presentar ciertos elementos
típicos de carrera (OCDE, 2011; Taller UPRH, 2013; Entrevistas con especialistas, 2013). Esta
hibridación se consolidó con el pasaje del primer al segundo reglamento, pues aquel preveía un
modelo de desarrollo profesional que quedó diluido por la reglamentación de 2007 y por las
restricciones fiscalistas de la SCHP (Entrevistas con especialistas, 2013).
En la actualidad la UPRH está buscando reimpulsar la dinámica de carrera del SPC, aun cuando la
práctica y la sugerencia de observadores externos (véase OCDE, 2011:57) se inclinan por desarrollar
un sistema de empleo en el puesto que sea capaz de cumplir con las expectativas que genera.
En el caso del personal operativo la dinámica de carrera es todavía menos clara que en el SPC, pues
allí lo que determina ascensos es el apoyo de los líderes sindicales, la negociación entre
organizaciones gremiales y la voluntad del superior inmediato. Al igual que en 2004, no existen los
concursos de ascenso y la movilidad por escalafones suele gestionarse bajo la figura de
reorganizaciones, permutas y comisiones, entre otros.
Eficacia y calidad de la formación (puntos críticos 25, 26 y 27)
La gestión de la formación exhibe debilidades similares a las de 2004. Si bien la parte procedimental
está regulada de manera unificada en el “Manual RH-SPC” (título tercero, capítulo III: Capacitación) a
fin de superar la histórica dispersión normativa en la materia, su implementación está todavía en
proceso y sus resultados son poco significativos institucionalmente.
Básicamente, el “Manual RH-SPC” establece que la capacitación debe basarse en programas anuales
(numeral 46) armados de acuerdo al diagnóstico de necesidades, los cuales se elaboran con base en al
menos una fuente individual y una institucional y que deben considerar temas, habilidades y aptitudes
a fortalecer; los objetivos institucionales; el uso eficiente de los recursos; generar información para
retroalimentar el proceso, etc. (numeral 47). El programa de capacitación debe contemplar las acciones
de capacitación (inducción, fortalecimiento del desempeño, actualización, desarrollo), la modalidad
(presencial o virtual) (numeral 48) y los mecanismos de evaluación (de reacción, de aprendizaje y de
impacto) (numeral 49). Las instituciones pueden consultar la oferta de capacitación a través del portal
@CampusMéxico (párr. 51). Además, estas podrán generar competencias y la UPRH coordinará un
Comité de Gestión por Competencias.
El proceso de capacitación comprende cinco etapas (SFP, 2013c:2):
i) Planificación. Incluye la detección de necesidades y la elaboración del programa anual de
capacitación.
34
ii) Diseño. Contiene los estándares, modalidades y finalidades.
iii) Operación. Comprende la difusión del Programa, la selección de proveedores,42 la logística y
la gestión de @CampusMéxico.43
iv) Evaluación. Incluye la evaluación de reacción, de aprendizaje y de resultados.
v) Seguimiento. Comprende la definición de indicadores, monitoreo y retroalimentación del
proceso.
Justamente la etapa de seguimiento se ha fortalecido de manera particular en el SPC, pues se logró
mejorar la vinculación entre la necesidad que da origen a cada acción de capacitación, su finalidad, la
duración, las fechas de impartición, el resultado obtenido y el carácter de la acción (obligatoria u
optativa).
Sin embargo, pese los lineamientos y criterios contenidos en el “Manual RH-SPC”, la capacitación en
la práctica presenta deficiencias. Una de ellas es la escasa cantidad de horas obligatorias que prevé el
programa para cada servidor (40 horas anuales, es decir, aproximadamente 3 horas mensuales), lo que
marca una gran diferencia con organismos autónomos, donde la capacitación es mucho más intensa.44
A esto se suma que los programas no siempre son el resultado de diagnósticos sólidos sino de la propia
iniciativa y preferencia de los empleados, y que, aun con un piso bajo, las horas obligatorias muchas
veces no se cumplen. Otra dificultad fue plantearse el objetivo de fortalecer y acreditar competencias
sin antes haber hecho el trabajo de normalización de las mismas. Un nuevo problema vino de la mano
del segundo reglamento de la LSPC (2007) y la consecuente desconcentración de funciones en las
DGRH, que llevó a una mayor dispersión de las iniciativas, a la multiplicación de criterios para
administrarla y a una creciente discrecionalidad en la asignación (Entrevistas con especialistas, 2013).
Asimismo, se carece de un proveedor principal que sea capaz de concentrar la oferta y de
complementarse con proveedores del sector privado.45
Por todos estos motivos, se considera que la eficiencia de la inversión en capacitación es baja. Se
destacan tres motivos:
i) Bajos recursos destinados a capacitación. Esta es señalada como el principal limitante, sobre
todo en las instituciones SPC, ya que las paraestatales presentan una mejor posición. El origen
es la falta de una política de asignación de recursos para capacitación y el recorte de estos ante
presiones fiscales.
42
Algunos de los proveedores bajo convenio con @CampusMéxico son el Instituto Tecnológico y de Estudios
Superiores de Monterrey (ITESM), Universidad Virtual Anáhuac, Instituto Politécnico Nacional (IPN),
Universidad Lasalle, Enseñanza Programada e Ingeniería de Sistemas Educativos (EPISE-Panamericana), Jones
International University, Santillana Formación, Harvard Business Publishing, Global English y Universidad
Iberoamericana (SFP, 2013c:6).
43
Actualmente @CampusMéxico tiene 126 cursos en línea (SFP, 2013c:6).
44
Por ejemplo, el Instituto Federal Electoral (IFE) tiene un plan de capacitación donde los empleados deben
cursar 35 módulos. Por su amplitud e intensidad, el IFE solicitó a la SFP que validara el programa como una
especialización (Entrevistas con especialistas, 2013).
45
Hasta el momento, el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) se dedica más a brindar consultoría
y cursos de posgrados que a operar como centro de formación para el sector público (Entrevistas con
especialistas, 2013). Esto se debe a que el INAP es una asociación civil independiente que no tiene la obligación
de generar toda la capacitación para la administración pública sino que trabaja bajo convenios institucionales
(BID, 2006:335).
35
ii) Distorsión del objetivo de la capacitación. Las capacitaciones suelen ser utilizadas por los
superiores más como recurso de negociación que como instrumentos de desarrollo de las
personas. Esto genera una profunda distorsión del objetivo de la actividad y en parte explica la
falta de equidad en la asignación.
iii) Falta de interés de los propios servidores. Se produce porque se considera que la capacitación
tiene poca utilidad concreta para el trabajo cotidiano y para el desarrollo de carrera. Esto
forma parte del desequilibrio de la estructura de incentivos.
Este conjunto de debilidades y causas son manifestaciones particulares del problema de fondo: la
ausencia de una política de capacitación apoyada en instrumentos técnicos e incentivos favorables a
los intereses institucionales.
En este contexto, surgen los siguientes desafíos de productividad y eficiencia para el conjunto del
servicio civil (SFP, 2013c:5):
i)
Mejorar la calidad de los programas de capacitación.
ii) Fomentar la exposición y réplica de mejores prácticas.
iii) Impulsar los convenios de colaboración para poder cubrir las necesidades de capacitación de
todo el personal utilizando menos recursos.
iv) Fomentar la evaluación continua del proceso.
v) Enfocar la capacitación hacia un modelo de competencias.
En el caso del SPC, los desafíos centrales son los siguientes (SFP, 2013c:5):
i)
Asegurar el cumplimiento de las 40 horas para el 100% de los servidores.46
ii) Medir el impacto de la capacitación en los puestos de trabajo y en los servicios brindados.
iii) Capacitar a los servidores públicos con un enfoque en competencias.
2.7. Gestión de las Relaciones Humanas y Sociales
Este subsistema abarca las relaciones que se establecen entre la organización y sus empleados en
torno a las políticas y prácticas de personal cuando, por razones diversas, estas adquieren una
dimensión colectiva. Incluye la gestión del clima organizativo y las prácticas de comunicación, la
gestión de las relaciones laborales y la gestión de las políticas sociales (con especial énfasis en la
salud laboral) (Longo, 2002).
46
Este es un desafío central pese a que se ha ido incrementando el número de horas de capacitación de los
servidores públicos de carrera. En 2010 sólo el 32,8% de los servidores públicos de carrera cumplieron las 40
horas obligatorias, mientras que en 2011 la cifra aumentó al 51% y en 2012, al 78%.
36
Gestión del clima y la comunicación (puntos críticos 28 y 29)
Cada año desde 2002 se aplica la Encuesta de Clima y Cultura Organizacional (ECCO). Esta mide los
siguientes factores: i) recompensas y reconocimientos; ii) capacitación y desarrollo; iii) mejora y
cambio; iv) calidad y orientación al usuario; v) equidad y género; vi) comunicación; vii)
disponibilidad de recursos; viii) calidad de vida laboral; ix) balance trabajo-familia; x) colaboración y
trabajo en equipo xi) liderazgo y participación; xii) identidad con la institución y valores; xiii)
austeridad y combate a la corrupción; xiv) enfoque a resultados y productividad; xv) normatividad y
procesos; xvi) profesionalización de la administración pública federal (APF) y el SPC; e xvii) impacto
de la encuesta en la institución (SFP, 2011:34).
Además de crecer en cobertura institucional,47 en 2007 se incluyeron algunos reactivos para conocer la
percepción de los servidores públicos, del SPC y no sujetos, respecto de la operación y
funcionamiento del sistema. Con ello se buscó tener un factor de evaluación de los principios rectores
de la LSPC. En los años siguientes se aplicaron diversos ajustes para mejorar la herramienta y lograr
resultados comparables, y también se mejoró el seguimiento sobre los planes de fortalecimiento que
las entidades deben aplicar para suplir los puntos débiles detectados en la encuesta. En los últimos
años, con la emisión del “Manual RH-SPC”, se reguló el marco general para la aplicación de la
encuesta y se puso en marcha el registro de los Programas de Acciones de Mejora (Taller UPRH,
2013). A pesar de ello, todavía persiste en los empleados la impresión de que la encuesta no
necesariamente se traduce en mejoras concretas en el entorno laboral (Taller DGRH, 2013).
Justamente uno de los reactivos con más baja calificación es: “en mi institución existen comités que
captan nuestras sugerencias para mejorar” (SFP, 2013:38).48
Por otra parte, se prevé que las organizaciones incluyan en sus Programas de Acciones de Mejora –
comprometidos por las Oficialías Mayores o las Direcciones Generales de Administración sobre la
base de los resultados de la encuesta– las acciones de comunicación interna, con el objetivo de
reforzar la percepción de pertenencia y el rol de los servidores públicos en el proyecto global de la
organización. Sin embargo, se advierte que es necesario mejorar los instrumentos y su uso (Taller
UPRH, 2013).
47
En 2002 la encuesta se aplicó a más de 31.000 servidores públicos y 35 instituciones, mientras que en 2011
ese número subió a 432.000 servidores y 259 organismos (SFP, 2011:22). En su mayoría las encuestas fueron
respondidas por trabajadores de base (aproximadamente el 60% de ellas).
48
El reactivo con peor calificación refiere a los incentivos: “en mi institución hay sistemas de recompensas por
resultados”. Otros reactivos mal calificados aluden a capacitación, falta de reconocimiento laboral, prestaciones
sociales, apego a la ley, etc. Por el contrario, los reactivos mejor calificados fueron: “me siento comprometido a
lograr buenos resultados en mi trabajo” y “me siento orgulloso de ser parte de mi institución” (SFP, 2011:37).
37
Gestión de las relaciones laborales (puntos críticos 30 y 31)
Como se señaló anteriormente, el universo de trabajadores tiene un carácter mixto. Por un lado, los
trabajadores de base están cubiertos por la LFTSE (1963), la cual establece para el personal de base
los derechos y obligaciones, el escalafón, la organización colectiva, las condiciones generales del
trabajo y las instancias de conciliación y arbitraje, entre otros.
En particular, el Tribunal de Conciliación y Arbitraje tiene competencia para entender en conflictos
individuales entre los trabajadores y sus superiores, y en conflictos colectivos entre las organizaciones
de trabajadores y el Estado; para conceder o cancelar el registro de los sindicatos, conocer los
conflictos sindicales; y para efectuar el registro de las Condiciones Generales de Trabajo, Reglamentos
de Escalafón, Reglamento de las Comisiones Mixtas de Seguridad e Higiene y de los Estatutos de los
Sindicatos (art. 124).
Los sindicatos forman parte de las Comisiones Mixtas de Escalafón en las entidades, que tienen
participación en la formulación del reglamento de escalafón y en las condiciones generales de trabajo,
revisables cada tres años (título IV de la LFTSE). Si bien los sindicatos participan en las
negociaciones, sus acciones se han centrado en temas como la movilidad, antigüedad y beneficios. El
respaldo sindical significa un poderoso recurso de protección de derechos y de negociación para los
trabajadores, incluso hasta límites que obstruyen decisiones sobre la gestión de recursos humanos tales
como movilidad geográfica, sanciones, etc. (Taller DGRH, 2013; Entrevistas con especialistas, 2013).
Por el contrario, el resto de los trabajadores (que se consideran “de confianza” en la LFTSE) no están
regidos por dicha Ley. Estos servidores, entre los que se encuentran los SPC y cargos de designación
política, carecen de sindicalización y durante muchos años, también de reglas de juego equilibradas
(sobre estabilidad, incentivos, etc.). La situación se modificó un poco con la LSPC, que confiere
derechos y regulaciones a ese segmento, aunque ello no supuso el reconocimiento del derecho a la
organización colectiva (BID, 2006:337). En su lugar, la LSPC remite la tramitación de los conflictos
laborales al Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje y a los demás instrumentos de la LFTSE, que
en estos temas adquiere un carácter supletorio.
Si bien la mayoría de las DGRH tienen áreas de relaciones laborales que se ocupan de procesar el
conflicto laboral, el actor central es el sindicato (Taller con sindicatos, 2013). En México, la LFTSE
(art. 78) confiere el monopolio sindical a la Federación de Trabajadores al Servicio del Estado
(FSTSE), que nació en la década de 1930, está muy ligada al PRI y agrupa unos 300 sindicatos
específicos (BID, 2006:337; Taller UPRH, 2013).49 La exclusividad en la representación le confiere un
gran poder de afiliación y de presión (tiene aproximadamente 2 millones de afiliados). A pesar de este
poder, la FSTSE se ha caracterizado por construir relaciones de negociación con las sucesivas
administraciones que le han permitido obtener ajustes salariales anuales y diversos beneficios para sus
representados. Esto incluso se mantuvo en las dos presidencias del PAN, con quienes la FSTSE llevó
adelante un programa de modernización sindical (Taller UPRH, 2013).
La mayor confrontación con el gobierno la plantean los sindicatos alternativos, que en lo formal
carecen de reconocimiento, pues ello implicaría una reforma de la LFTSE y un conflicto con la
49
La vinculación de la FSTSE con el PRI se pone de manifiesto, por ejemplo, en que el secretario general de la
federación, Joel Ayala, desde 2012 es senador nacional y anteriormente fue diputado durante tres períodos por
ese partido.
38
FSTSE. Sin embargo, esta falta de reconocimiento no impide que esas fracciones sindicales (algunas
nacidas como desprendimientos de la propia FSTSE)50 crezcan en representación y presionen al
gobierno para satisfacer sus demandas.
2.8. Organización de la Función de Recursos Humanos
Este recorrido por los subsistemas que integran la GRH debe completarse con el análisis de los
mecanismos de administración del sistema, y en concreto con el de la distribución de las decisiones
sobre el personal por parte de los diferentes actores responsables (Longo, 2002).
Responsabilización de los directivos (punto crítico 32)
No puede analizarse la franja directiva del servicio civil mexicano sin mirar el diseño del SPC, su
funcionamiento y algunas propuestas de modificación que actualmente están en discusión.
Sin dudas la sanción de la LSPC significó un impulso para la dirección pública de niveles alto y
medio. Los directivos están clasificados por la LFTSE como personal de confianza y, en consecuencia,
su nombramiento y remoción quedaban sujetos al libre juego de las decisiones políticas. La
constitución del SPC sentó las primeras bases para reforzar una franja pequeña del servicio civil
(menos de 40.000 puestos) pero sumamente estratégica. El modelo integrado de carrera, compuesto
por diferentes subsistemas (planificación de recursos humanos, ingreso, capacitación y certificación,
desarrollo profesional, evaluación de desempeño, separación, y control y evaluación) tuvo como
finalidad crear un segmento directivo más meritocrático y capaz de diseñar e implementar políticas
públicas.
Sin embargo, su funcionamiento real experimentó progresos y se topó con diversos limitantes (ambos
revisados a lo largo de este informe). Como resultado, a 10 años de la creación del SPC, no se puede
todavía afirmar que se hayan cumplido a cabalidad los objetivos de la ley y que eso haya permitido
construir un segmento directivo significativamente más sólido que en el pasado. Las falencias en
términos de ingreso, incentivos, desempeño y capacitación afectan el corazón de la conformación y
profesionalización de la franja directiva.51 Son justamente estos aspectos los que han marcado la
diferencia en los países con gerencias públicas más consolidadas (véase Iacoviello, Llano y Strazza,
2012). Como telón de fondo, se constata “una excesivamente alta rotación del personal directivo,
renuente a la rendición de cuentas” (Cejudo Ramírez, 2012:7).
50
Este es el caso, por ejemplo, del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación liderado por Elba
Gordillo, que ha venido teniendo una postura de alta confrontación con el gobierno.
51
Un punto a destacar es el de la capacitación, pues cerca del 85% del presupuesto asignado a los servidores
públicos de carrera ha sido distribuido en los niveles de enlace, jefe de departamento y subdirector de área (que
pueden ser considerados niveles de dirección media), con el objetivo de fortalecer su desempeño y actualizar las
capacidades. No obstante, en los tres niveles superiores (director de área, director general adjunto y director
general) la inversión es del 15% (y del 4% en los dos más altos), a la vez que se carece de programas específicos
de formación.
39
El actual interrogante es cómo redirigir el fortalecimiento de una alta dirección pública meritocrática y
flexible en un contexto donde existen proyectos de convertir los dos niveles más altos del SPC
(director general y director general adjunto) en cargos no sujetos al SPC.52 De concretarse estos
proyectos, se reduciría la carrera de los seis niveles actuales a cuatro, y si bien esto no impediría la
construcción de esa gerencia profesional y estable que en países avanzados y de la región ha dado tan
buenos resultados, sí sería una mala señal para el sistema, que se vería reformado aun antes de haber
generado las condiciones para su desarrollo y consolidación.
Institucionalidad del servicio civil (punto crítico 33)
En los últimos años, la dinámica de funcionamiento de la gobernanza del sistema de gestión de
recursos humanos ha encontrado dificultades. Una de ellas es que el consejo consultivo tiene un
funcionamiento deficiente y no logra cumplir con su rol. Su trabajo no se traduce en iniciativas de
calidad que resulten beneficiosas para el sistema, y regularmente cae en dinámicas burocráticas
demasiado lentas y vacías de contenido sustantivo (Entrevistas con especialistas, 2013).53
Otra debilidad está en las capacidades técnicas de las DGRH, algunas de las cuales no consiguen
ejecutar con efectividad las políticas de recursos humanos integrales. Estas direcciones son percibidas
como áreas netamente administrativas, centradas en controles de asistencia y liquidación de salarios.
Esta deficiencia se ha hecho todavía más evidente a partir del reglamento 2007 de la LSPC, el cual
desconcentró funciones en las entidades y le quitó cierto protagonismo operativo a la UPRH.
El reglamento 2007 también produjo una debilidad adicional para el sistema debido a la ampliación
del poder de discrecionalidad de las autoridades sectoriales (secretarios, subsecretarios y oficiales
mayores), quienes haciendo un uso sesgado de la norma muchas veces toman decisiones que
contrarían su espíritu (véase el apartado sobre gestión del empleo).
Pero sin dudas la mayor dificultad actual y potencial para el servicio civil es el lento proceso de
debilitamiento y pérdida de influencia de la SFP, y en particular de la UPRH. Esto tiene tres
expresiones. La primera es la pérdida de poder como resultado del reglamento 2007, que puso en
manos de las entidades algunas decisiones sobre la gestión del SPC. Si bien el proyecto de reglamento
en el que participó el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) preveía en forma
conjunta la desconcentración (en las instituciones), la corresponsabilidad (de las instituciones) y
control (de la SFP), en la práctica se evidenció lo primero pero no, lo segundo y lo tercero, al menos
en la medida esperada (véase el apartado sobre gestión del empleo).
52
El argumento que sostiene el proyecto de recorte del SPC es que los puestos de director general y director
general adjunto son estratégicos para la conducción política debido a que su trabajo implica la gestión de
información confidencial y la responsabilidad sobre recursos económicos (Taller UPRH, 2013).
53
El primer reglamento de la LSPC contemplaba cuatro reuniones ordinarias al año y todas las extraordinarias
que resultasen necesarias. El nuevo reglamento de 2007 las ajustó a dos sesiones ordinarias anuales y todas las
extraordinarias que se requiriesen. Según datos proporcionados por la UPRH, de 2003 a 2012 el Consejo sesionó
en 27 oportunidades, generó 139 acuerdos, cumplió 133 y a diciembre de 2012 tenía seis acuerdos en proceso.
40
Otra expresión del debilitamiento de la SFP es el gran recorte sufrido por la planta de personal de la
UPRH, la cual en corto tiempo quedó reducida a una tercera parte de su dotación original.54
Actualmente, la unidad cumple sus funciones de manera muy exigida, apoyada en reingenierías
diversas y extensión del horario.55
La tercera y más contundente expresión es la posible desaparición de la SFP de la estructura del
gabinete presidencial. Este es un proyecto que repetidamente se ha debatido pero que ahora muestra
signos de concreción.56 En su lugar, y como parte de un compromiso de campaña del presidente Peña
Nieto y de su PND, se prevé la creación de una Comisión de Transparencia y Anticorrupción, con
carácter autónomo y rango constitucional (Taller UPRH, 2013; Entrevistas con especialistas, 2013).
Sin embargo, todavía no hay confirmación oficial sobre qué ocurrirá con la función de gestión de
recursos humanos y bajo qué órbita caerá. Todo esto abre un interrogante acerca del futuro no sólo de
la SFP sino, en particular, de la función de gestión de recursos humanos y el rediseño de su esquema
de gobernanza. Las posibilidades por el momento no son numerosas.
Por lo pronto, en la actualidad hay dos cosas que se conocen: primero, que existe una propuesta del
presidente para que la SFP sea reemplazada por la Comisión de Transparencia y Anticorrupción;
segundo, que la intención (no confirmada oficialmente aún) es que la función vuelva a la SHCP. Pero
en paralelo hay dos cosas que no se conocen todavía: la primera es en qué condiciones la función
regresaría a la SHCP (es decir, bajo qué parámetros y con qué alcance); y la segunda es cuándo eso
ocurriría (ya que la aprobación final de la propuesta del presidente depende del Parlamento). Mientras
esto último se devela, actualmente la SHCP se encuentra trabajando con el apoyo del CIDE en un
diagnóstico de la situación actual y una propuesta de transferencia y recepción de la función de gestión
de recursos humanos en dicha cartera (Entrevista SHCP, 2013).
En cualquier caso, lo más importante será que la decisión resulte funcional al reinicio del proceso de
profesionalización activado en 2003 con la sanción de la LSCP y luego desacelerado a partir de 2007
(Grindle, 2012:222). El diagnóstico que el actual gobierno está realizando de todas las herramientas de
gestión (entre ellas, las políticas y mecanismos contenidos en la LSPC y su reglamento) con la
finalidad de construir un gobierno más eficiente (Entrevista SHCP, 2013), puede constituirse como
una ventana de oportunidad para reiniciar el proceso de profesionalización de la administración
pública en su conjunto.
54
La URPH estaba compuesta originalmente por 250 personas aproximadamente pero en la actualidad tiene una
planta total de unos 80 servidores (Taller UPRH, 2013).
55
Cabe señalar que la extensión de horario tiene un carácter informal y sólo se aplica para el personal directivo,
pues el personal operativo hace un estricto cumplimiento de la jornada laboral. Incluso es una práctica instalada
en la administración pública mexicana cortar el suministro de energía eléctrica al finalizar la jornada laboral
reglamentaria, como mecanismo para garantizar su cumplimiento.
56
Uno de esos signos es que la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal ya no incluye al artículo 37
que correspondía a la SFP. El otro es que actualmente el cargo de secretario se encuentra vacante y es
temporariamente ejercido por el subsecretario de Responsabilidades Administrativas y Contrataciones Públicas.
41
3. ÍNDICES PARA LA EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS DE SERVICIO CIVIL
A continuación se muestran los resultados de la medición anterior (recalculados sobre la base de la
nueva metodología calibrada) y los obtenidos en el presente relevamiento, con el objetivo de hacer un
análisis comparativo global que permita identificar mejoras y desafíos pendientes.
ÍNDICE
2004
2013
Eficiencia
35
40
Mérito
47
40
Consistencia estructural
45
40
Capacidad funcional
40
39
Capacidad integradora
40
45
Índice de desarrollo del Servicio Civil*
41
41
* Promedio lineal de los cinco índices.
3.1. Índice de Desarrollo del Servicio Civil (IDSC)
El Índice Agregado de Desarrollo del Servicio Civil alcanza en esta oportunidad el mismo puntaje
que en la evaluación anterior: 41 puntos en una escala de 0 a 100. Esto es resultado de la
compensación entre la baja en tres de los cinco índices y la mejora en los dos restantes. La mayor
reducción se produjo en el índice de mérito, seguido por el de consistencia estructural y, en menor
medida, por el de capacidad funcional ya que mantuvo prácticamente en el mismo puntaje anterior.
Por su parte, los índices de eficiencia y capacidad integradora crecieron levemente.
3.2. Eficiencia (E)
Evalúa el grado de optimización de la inversión en capital humano que resulta detectable en el
sistema de servicio civil, así como su congruencia con las magnitudes de la política fiscal y con la
situación de los mercados de referencia. En la nueva versión calibrada de la metodología, se
relaciona con cuatro puntos críticos.
42
PUNTUACIÓN
ÍNDICE
Nro.
PUNTO CRÍTICO
2004
2013
3
No existen, en general, excedentes o déficits de personal
significativos.
1
1
4
El coste global de las plantillas públicas se sitúa dentro de
parámetros razonables y compatibles con la economía del país.
2
3
20
Los costes salariales no son excesivos, en relación con los del
mercado, en ningún sector o nivel de puestos.
3
3
27
La formación es objeto de evaluación, que se extiende a la
satisfacción producida a los participantes, a la relación entre
resultados y costes, y al impacto producido sobre el
rendimiento de las personas en el puesto de trabajo.
1
1
Eficiencia
El índice de eficiencia es uno de los dos que creció respecto de 2004. Su suba de 35 a 40 puntos se
explica principalmente por una mejor relación entre el gasto en personal y el gasto total/PIB (punto
crítico 4). En el primer caso, el gasto pasó de representar el 28,8% (2004) al 23,5% (2013), con lo que
se ubica por debajo del 25% que es considerado como parámetro de gasto sostenible (Banco Mundial,
2001). En el segundo caso, la relación bajó del 6,7% al 6%.
En los restantes puntos críticos del índice de eficiencia la situación se mantuvo constante respecto de
2004. Los aspectos más delicados son la distribución de las dotaciones entre las distintas instituciones
(punto crítico 3) y la evaluación de las actividades de formación (punto crítico 27) ya que ambos
presentan un bajo desarrollo (0-1 puntos), al igual que en 2004.
3.3. Mérito (M)
Evalúa el grado en que el sistema de servicio civil incorpora, en sus diferentes políticas y prácticas,
garantías de uso de criterios de profesionalidad, que protegen a aquellas de la arbitrariedad, la
politización y la búsqueda de rentas. En la nueva versión calibrada de la metodología, se relaciona
con tres puntos críticos.
PUNTUACIÓN
ÍNDICE
Nro.
10
PUNTO CRÍTICO
El reclutamiento para la provisión de los puestos de trabajo es
abierto, de derecho y de hecho, a todos los candidatos que
reúnan los requisitos exigidos. Estos se establecen por razones
de idoneidad, técnicamente apreciadas, y no arbitrariamente.
43
2004
2013
2
2
Mérito
11
Existen los procedimientos y mecanismos de garantía necesarios
para evitar la arbitrariedad, la politización y las prácticas de
patronazgo o clientelismo, a lo largo de todo el proceso de
incorporación.
2
1
14
No existen despidos o rescisiones de empleo que, afectando a
puestos de trabajo de carácter profesional, se deban a meras
razones de cambio del color político de los gobiernos.
3
3
Desde 2004 hasta la actualidad, el índice de mérito es el que se vio más afectado (reducción de 47 a
40 puntos). Esta baja es consecuencia directa del debilitamiento del mérito en los ingresos al SPC al
menos desde 2007 a la fecha del actual diagnóstico (punto crítico 11). Eso se vio reflejado
principalmente en el crecimiento de los nombramientos provisorios y expeditos mediante el artículo
34 y el uso sistemático del poder de veto por parte de las autoridades de las instituciones al momento
de dar la aprobación final al postulante preseleccionado. Las restricciones presupuestarias (que
incentivan incorporaciones por contrato de trabajo sin concurso) y ciertas debilidades instrumentales
(manual de puestos y pruebas de selección) abonaron al debilitamiento general del mérito en los
ingresos. La confluencia de estos factores afectó no sólo la calidad meritocrática del proceso de
incorporación sino además la estabilidad de las personas que aceden sin los derechos de carrera. En
conjunto, esta dinámica desgastó la legitimidad del SPC dentro y fuera de la administración pública.
Por ello actualmente uno de los retos centrales es recuperar el mérito como criterio determinante de los
ingresos a la carrera.
Por su parte, la situación en el segmento de los puestos operativos de base no ha registrado mejoras, y
sigue caracterizándose por la ausencia de los concursos y el ingreso por nombramiento directo, bajo
una lógica de negociación política de la que no están exentos los actores sindicales. Esto constituye un
punto no menor, dado que este grupo se representa aproximadamente el 85% del personal de la
administración pública.
3.4. Consistencia Estructural (CE)
Mide el grado de solidez e integración sistémica del servicio civil y abarca tres dimensiones: a)
coherencia estratégica, que es la vinculación de los procesos y prácticas de gestión del empleo
público a las prioridades estratégicas gubernamentales; b) consistencia directiva, que es el grado de
desarrollo de la función de dirección, la que permite imprimir coherencia transversal a las decisiones
en el Estado; y c) consistencia de procesos, que es la coherencia entre las diferentes áreas de decisión
que abarca la gestión de recursos humanos. En la nueva versión calibrada de la metodología, se
relaciona con ocho puntos críticos.
44
CONSISTENCIA
ESTRUCTURAL
PUNTUACIÓN
Nro.
PUNTO CRÍTICO
2004
2013
1
Las previsiones de la planificación de personal suelen
desprenderse de prioridades y orientaciones estratégicas
de la organización. El grado de adecuación entre unas y
otras suele ser alto.
1
1
6
Las políticas, decisiones y prácticas de personal, en cada
una de las áreas de la GRH, obedecen a intenciones
conscientemente prefiguradas en un proceso de
planificación.
2
2
26
La inversión en formación se realiza mediante planes
basados en el diagnóstico de necesidades y diseñados para
apoyar prioridades claras de la organización.
2
2
32
Los
directivos
se
responsabilizan
y ejercen
adecuadamente sus responsabilidades como gestores de
las personas adscritas a su esfera de autoridad formal.
2
2
33
Los servicios centrales responsables del sistema de
servicio civil (SC) son percibidos por el resto de la
organización como una instancia que aporta valor al logro
de los objetivos comunes.
3
1
2
Los sistemas de información sobre el personal permiten
alcanzar
un
conocimiento
razonable
de
las
disponibilidades cuantitativas y cualitativas de los
recursos humanos (RR.HH.) existentes y previsibles en el
futuro, en los diferentes ámbitos organizativos y unidades.
3
4
8
La clasificación y jerarquización de los puestos responde
a criterios racionales y adaptados a cada entorno
organizativo.
3
3
22
Las decisiones relativas a la administración de salarios se
adoptan con arreglo a criterios preestablecidos y de forma
coherente con los parámetros de diseño estructural de la
organización.
2
1
Coherencia estratégica
Consistencia directiva
Consistencia de
procesos
El segundo índice que más retrocedió respecto de 2004 es el de consistencia estructural (de 45 a 40
puntos). Se destacan dos principales causas. La primera y más significativa es el deterioro que sufrió la
función de los recursos humanos con la pérdida de capacidades políticas y operativas de la UPRH
(punto crítico 33). No solamente desde 2007 la institución fue resignando influencia política (de la
mano de la pérdida de prioridad sufrida por la reforma SPC) y capacidad operativa (su dotación se
redujo a una tercera parte), sino que en la actualidad no hay definiciones claras sobre su continuidad y,
eventualmente, sobre qué organismo y en qué condiciones tomará la función rectora de los recursos
humanos. Como resultado, la consistencia directiva se ha visto debilitada respecto de lo que podía
observarse en 2004.
45
La segunda causa que llevó a la baja de la consistencia estructural son los problemas de coherencia
estratégica remunerativa, derivada de la diferente composición salarial en las instituciones estatales
respecto de las paraestatales y de la inequidad vertical ocasionada por los traslapes en el tabulador
central (punto crítico 22).
Estas dificultades conviven con una mejora puntual: la mayor disponibilidad de información
cuantitativa y cualitativa gracias a la complementación entre el RUSP y el recientemente desarrollado
RH Net (punto crítico 2).
El resto de los puntos críticos que componen el índice se han mantenido constantes. El aspecto más
delicado es el que refiere a la planificación de las dotaciones (punto crítico 1), que merece atención
prioritaria por tener un impacto sobre todo el sistema de gestión de las personas.
3.5. Capacidad Funcional
Mide la capacidad del sistema de servicio civil para influir positivamente en el comportamiento de
los empleados públicos. Este atributo del sistema se forma por la agregación de tres dimensiones: i)
competencia (la competencia de los recursos humanos), que alude a la eficacia con que se aseguran,
en el empleo público, niveles adecuados de cualificación profesional; ii) eficacia incentivadora, que
refleja el grado en el que las políticas y prácticas de gestión de las personas contienen estímulos a la
productividad, el aprendizaje y la calidad del servicio, iii) flexibilidad, que es el grado en que dichas
políticas y prácticas facilitan la adaptación de las organizaciones públicas a los cambios y la puesta
en marcha de innovaciones. Se relaciona con 14 puntos críticos.
CAPACIDAD
FUNCIONAL
Competencia
PUNTUACIÓN
Nro.
PUNTO CRÍTICO
2004
2013
5
La tecnificación de las dotaciones es la adecuada a un entorno
de sociedad del conocimiento. Hay un peso significativo del
trabajo cualificado en la composición de las plantillas.
1
1
9
Los perfiles incluyen la selección de las competencias que en
cada caso se consideran clave para el éxito en el desempeño
del titular del puesto.
3
3
12
La selección se basa en la existencia de perfiles de
competencias de los ocupantes de los puestos que deben ser
cubiertos.
3
2
19
La estructura de retribuciones es adecuada para atraer, motivar
y retener a las personas dotadas con las competencias
necesarias, en los diferentes tipos de puestos que la
organización precisa.
3
2
46
Eficiencia
incentivadora
Flexibilidad
25
La formación apoya el desarrollo de aprendizajes colectivos,
que consolidan avances en la capacidad organizativa para
enfrentar los problemas y suministrar respuestas eficaces.
2
2
16
La dirección suele definir las pautas o estándares de
rendimiento esperado de las personas, de acuerdo con las
prioridades y estrategia de la organización. En consecuencia,
los empleados conocen los aspectos de su contribución por los
que serán específicamente valorados.
2
2
18
El rendimiento de las personas es evaluado por la
organización, contrastándolo con los estándares de
rendimiento esperado.
2
2
21
Los mecanismos de retribución utilizados estimulan en las
personas el esfuerzo, el rendimiento individual o de grupo, y
el aprendizaje y desarrollo de competencias.
1
1
23
Los criterios y mecanismos de promoción vinculan esta última
al rendimiento, al potencial y al desarrollo de competencias.
2
2
7
El diseño de los puestos obedece a criterios de gestión, más
que a consideraciones legales o acuerdos colectivos. El marco
legal y los convenios laborales se limitan a establecer un
marco amplio, dentro del cual el trabajo se organiza con
arreglo a las necesidades organizativas.
2
3
13
Los mecanismos de movilidad, funcional y geográfica,
permiten responder con flexibilidad a las necesidades de
redistribución de efectivos.
1
1
15
Existe la posibilidad de rescindir la relación de empleo por
razones técnicas, económicas u organizativas objetivamente
acreditadas, que obliguen a la amortización de puestos de
trabajo.
2
2
17
A lo largo del ciclo de gestión, la dirección sigue, observa y
apoya activamente las mejoras del rendimiento de las
personas, suministrando recursos o removiendo obstáculos
cuando es necesario.
2
2
24
Existen fórmulas alternativas a las carreras estrictamente
jerárquicas, como las carreras horizontales o en el puesto,
basadas en el reconocimiento de la excelencia profesional, sin
necesidad de incrementar la autoridad formal de los afectados.
2
2
Por su parte, la capacidad funcional permanece prácticamente igual, ya que presenta un retroceso
mínimo (de 40 a 39 puntos) como resultado de la baja en dos puntos críticos, la suba en otro y la
estabilidad en el resto. Una baja se produjo en el aspecto referido a la selección por competencias de
los candidatos, afectado por el ya mencionado debilitamiento general del sistema de mérito y la merma
de los concursos (punto crítico 12).
47
El segundo aspecto que se debilitó es la capacidad de la estructura de retribuciones para atraer,
motivar y retener personal, afectada por el congelamiento salarial del SPC y la inequidad interna
generada por los traslapes en el tabulador central, que lleva a situaciones de inequidad vertical (punto
crítico 19).
La mejora se produjo en el subsistema de organización del trabajo, a partir de una más adecuada
descripción de los puestos, su sistematización en el “Catálogo de Puestos” y su registro y
disponibilidad en el sistema RH Net (punto crítico 7). La mejora en este aspecto resultó de gran
importancia para el SPC, en particular en los primeros años, pues fue la base de los concursos de
provisión de puestos.
La valoración de los restantes puntos críticos se ha mantenido constante desde 2004. La gran mayoría
de ellos presenta un nivel medio de desarrollo (2-3 puntos), excepto los relativos a la tecnificación de
las dotaciones (punto crítico 5), a la capacidad de los mecanismos de retribución para estimular el
esfuerzo (punto crítico 21) y a la movilidad geográfica y funcional de los servidores (punto crítico 13),
que están en un nivel bajo (0-1 puntos), lo cual los convierte en desafíos prioritarios.
3.6. Capacidad Integradora
Evalúa la eficacia con que el sistema de servicio civil parece capaz de asegurar la armonización de
las expectativas e intereses de los diferentes actores (dirección, empleados y otros grupos de interés),
incrementando el sentimiento de pertenencia y reduciendo la conflictividad. Se relaciona con cuatro
puntos críticos.
PUNTUACIÓN
ÍNDICE
Capacidad
integradora
Nro.
PUNTO CRÍTICO
2004
2013
28
La organización se ocupa de conocer el clima laboral,
evaluándolo periódicamente mediante el uso de instrumentos
fiables.
1
2
29
La organización dispone de instrumentos específicos de
comunicación destinados a reforzar la percepción de
pertenencia y la implicación de los empleados en el proyecto
organizativo global.
1
1
30
Las relaciones laborales se orientan, habitual y
preferentemente, a la transacción y concertación, y no a la
confrontación ni a la descalificación del adversario.
3
3
31
El grado de conflictividad laboral no es excesivo, ni por el
número de conflictos ni por los efectos de los mismos o por la
contundencia de los medios utilizados.
3
3
48
Por último, el índice de capacidad integradora, al igual que el índice de eficiencia, presenta una
evolución positiva (de 40 a 45 puntos). Esto se dio como resultado de la ampliación conceptual
(inclusión de nuevos ejes de indagación) y de cobertura (creció 10 veces desde 2002) que se registró
en la Encuesta de Clima y Cultura Organizacional (punto crítico 28). A pesar de ello, todavía se
mantiene en un nivel bajo la gestión de la comunicación interna (punto crítico 29). Por su parte, no se
han registrado mayores novedades en el campo de las relaciones laborales (puntos críticos 30 y 31).
49
4. CONCLUSIONES
Las conclusiones del diagnóstico de 2004 indicaban que la sanción de la ley había significado un gran
paso para la burocracia mexicana pero que su gran limitación era su acotado alcance (cerca de 40.000
puestos), ya que fue aprobada como instrumento para una porción muy pequeña del sistema. Los dos
desafíos que se abrían en ese momento eran lograr una correcta implementación del SPC y transformar
la cultura patrimonialista del Estado en otra asentada en el rendimiento (BID, 2006:344).
Si bien esa gran limitación sigue estando presente, a 10 años de la LSPC cabe preguntarse cuál es el
balance que deja una década de implementación.
Para comenzar existen dos grandes logros de base. El primero es la incorporación del concepto de
profesionalización del servicio civil en el lenguaje público. Esto, aun con su carácter acotado y en
cierta forma todavía inestable, comenzó a romper con una tradición de muchos años construida sobre
un sentido común que legitimaba el patrimonialismo. Si bien esta perspectiva está muy lejos de
desaparecer en cualquiera de los tres niveles de gobierno, el SPC abrió una brecha en la cultura de lo
público.
Esto se complementó con el segundo gran logro de base: la generación de reglas de juego para el SPC
que sobrevivieron un cambio de gobierno (2007), riesgo latente entonces, y que enfrenta el desafío de
trascender al segundo. Mediante esas reglas se buscó construir una nueva dinámica dentro del empleo
público, originalmente para una porción acotada del servicio civil pero con el horizonte de extender
sus fronteras al resto del aparato burocrático.
Esas reglas de juego sirvieron de base, a su vez, para que hubiera progresos de orden específico en
aspectos puntuales como la planificación, la organización del trabajo, la gestión del clima laboral y la
gestión del empleo. Respecto del primer punto se puede mencionar el desarrollo del sistema RH Net,
que registra información amplia sobre el SPC pero a la vez está conectado con el RUSP (que engloba
al servicio civil en su conjunto). Actualmente hay un acuerdo extendido acerca de que se cuenta con
más y mejor información para planificar, aunque ello no se tradujo en el enriquecimiento de la
práctica, todavía muy sesgada hacia lo cuantitativo y condicionada por las decisiones presupuestarias.
En relación con la organización del trabajo, se advierten progresos en la descripción de puestos y
perfiles y la confección de catálogos de puestos. Como se dijo, este era uno de los déficits de base con
el que se encontró la implementación de la ley, que debió ser corregido sobre la marcha.
Paulatinamente, las descripciones han comenzado a tomar un enfoque por competencias pero aún es
necesario introducir ajustes metodológicos para diferenciar más claramente las competencias de los
conocimientos.
En tercer lugar, se logró extender la encuesta de clima laboral a una cantidad de instituciones y
servidores 10 veces más alta que en 2002. Gracias a ello, actualmente se cuenta con información más
representativa sobre los puntos fuertes y las debilidades que los trabajadores identifican. La
información, al igual que los sistemas que la almacenan, es un gran insumo para la planificación y la
toma de decisiones en general.
En cuarto lugar, en relación con la gestión del empleo, se divisan luces y sombras. Las luces emanan
del trabajo de concursabilidad realizado desde 2004, que ayudó a que en la actualidad el sistema esté
50
cubierto en aproximadamente un 75%. Ello pudo lograrse sobre la concurrencia de bases normativas,
técnicas y operativas. El acceso por mérito fue sin dudas el subsistema de la LSPC que más prioridad
recibió en su inicio, y eso se vio reflejado en la obtención de mejores resultados en comparación con
los otros subsistemas establecidos en la ley. Sin embargo, al finalizar el sexenio del presidente Fox, y
con la asunción del presidente Calderón, la prioridad cambió y el sistema de acceso por mérito, y tal
vez el SPC en su conjunto, pasaron a ser temas de orden secundario. Fue a partir de entonces que se
evidenció un crecimiento exponencial del ingreso mediante el mecanismo de excepción dispuesto por
el artículo 34, el uso frecuente del poder de veto, situaciones de desvinculación arbitraria y, con ello,
la gradual pérdida de confianza en el sistema por parte de la ciudadanía en general y de muchos
servidores de carrera en particular, quienes vieron obstruido su desarrollo. En la actualidad existe la
percepción de que los concursos sólo sirven para el ingreso de los candidatos preferidos y ya
seleccionados por las autoridades, y que cuando esa dinámica enfrenta dificultades, se apela al artículo
34 y al veto como recursos de garantía de los intereses particulares.
La pérdida de confianza fue alimentada, además, por “sombras” adicionales. Sin duda la debilidad de
la estructura de incentivos es una de ellas y resulta de la fragilidad de sus tres puntos de apoyo. Por un
lado, la estructura salarial padece una profunda falta de coherencia estratégica, fruto de la falta de
competitividad en determinadas franjas y escenarios de inequidad, donde ciertos niveles casi han
equiparado remunerativamente al nivel inmediatamente superior y donde existe una gran asimetría en
la composición salarial de las entidades paraestatales respecto de las centrales. Por otro lado, la gestión
del desempeño tampoco ha podido realizar grandes aportes para fortalecer la estructura de incentivos,
pues a pesar de la generación de instrumentos, todavía es considerada como una práctica formal que
acarrea muchos costos y pocos beneficios para evaluadores y evaluados. Por último, el desarrollo de
carrera no ofrece a los servidores un horizonte de crecimiento como consecuencia de la falta de
coherencia estratégica del tabulador salarial, el uso recurrente del artículo 34 y la desconexión con la
política salarial y de desempeño.
Pero quizá la sombra que más pesa sobre la profesionalización sea el escaso tiempo de maduración
que tuvo. En parte, esto fue consecuencia del plazo perentorio que se estableció para la
implementación total de la LSPC (dos años), sin que en la práctica existieran los cimientos básicos que
pudieran darle realismo a ese objetivo. Esta deficiencia en la estrategia de implantación, en parte
atribuida a cierto desconocimiento que los líderes tenían de la ley que se había diseñado y aprobado
(Entrevistas con especialistas, 2013), resultó contraproducente para la obtención temprana de
resultados. Como consecuencia, a partir de 2007, y ante la ausencia de resultados concretos que
resguardar, la falta de una coalición social que la protegiera y frente a la necesidad de construir una
burocracia de confianza del presidente, la profesionalización salió de la agenda política del gobierno
(Grindle, 2012:222). Esto implicó un golpe muy duro para el proceso, que vio truncada su natural
maduración ante el manejo inadecuado de las expectativas.
Para finalizar, cabe recordar que todas las luces y sombras mencionadas corresponden al SPC. Ahora
bien, ¿cuál es la situación de los trabajadores de base? ¿Qué ha ocurrido en los últimos 10 años en el
segmento que representa cerca del 90% del servicio civil?57 La respuesta es que ha ocurrido muy poco.
Como se mostró a lo largo del informe, es muy reducido el margen para introducir en este universo
acciones de cambio. La combinación de una ley burocrática muy protectora y el poder de acción
colectiva de la representación sindical estrechan considerablemente el margen de acción. La intención
57
Una vez más, es necesario recordar que esto no incluye al sector de educación, al de salud, al servicio exterior,
a la policía y al ejército, quienes tienen sus propios esquemas de carrera.
51
inicial de que la LSPC también alcanzara al personal de base, incluso en un contexto de acuerdo
interpartidario, resultó rápidamente desestimada como resultado de la fuerte oposición sindical
(Entrevistas con especialistas, 2013). Eso obligó a tomar la segunda mejor opción: iniciar la
profesionalización por la parte superior del escalafón (de director general a enlace) para luego,
eventualmente, extenderlo hacia el conjunto completo. A 10 años de sancionada la ley, esto parece
todavía lejos de lograrse.
4.1. Recomendaciones
De este modo, el proceso de profesionalización se encuentra en una coyuntura crítica que todavía no
muestra claramente su resolución. Salir fortalecido de este escenario de incertidumbre implicaría
varias cosas:
i) Mostrar avances, generar confianza, construir coaliciones de apoyo. Como ya han
observado estudios recientes (OCDE, 2011) es crucial generar confianza en el sistema, tanto
en la ciudadanía (mostrando que un servicio civil profesional es imprescindible para acceder a
bienes y servicios de mejor calidad), como en la clase dirigente (demostrando que la
profesionalización puede satisfacer la racionalidad técnica pero también la política). El
objetivo es evidenciar que un servicio civil profesional resulta fundamental para las políticas y
el diálogo político y social. Para ello es esencial hacer conocer todos los avances logrados
hasta el momento y mostrar cómo ellos han comenzado a romper con el pasado
patrimonialista. El recientemente firmado Pacto por México y la emisión de un nuevo PND
ofrecen la mejor ventana de oportunidad para asentar esos objetivos estratégicos en una
burocracia pública que los haga posibles. Los actuales debates sobre la profesionalización de
la carrera magisterial y de la seguridad pública apoyan esta tesis, pues reflejan el
reconocimiento explícito de que las prioridades sociales no pueden satisfacerse con un
servicio público poco consistente, desmotivado y no planificado.
ii) Fortalecer las políticas centrales de la profesionalización. Si bien la gestión de los recursos
humanos debe ser entendida como un sistema integrado que combina y hace dialogar entre sí
diferentes políticas, un conjunto de ellas operan como el corazón del sistema y sostienen el
proceso de profesionalización.
a. Dirección estratégica. La necesidad de configurar dotaciones más adecuadas
cuantitativa y cualitativamente, remite a la función de planificación de los recursos
humanos. Resulta central trascender al presupuesto como único ordenador de la
planificación, aunque sin pretender excluirlo. En el caso de México, se tienen distintos
instrumentos que ayudarían a darle cuerpo a la función: el Pacto por México, el PND,
los planes institucionales y los sistemas de información. Todos ellos, de lo más
general a lo más particular, ofrecen un marco de referencia sobre el horizonte
estratégico del país. Lo que resta, por tanto, es desarrollar herramientas específicas de
planificación y, en particular, capacitar a las DGRH y supervisar la efectiva aplicación
de los procesos establecidos.
52
b. Mérito en el acceso. Un punto clave es recuperar el mérito como criterio de acceso a la
administración pública. La conversión de un recurso concebido como excepción (el
artículo 34 de la LSPC) en regla y el uso recurrente del poder de veto son distorsiones
que lesionan el espíritu del ingreso y la confianza en el sistema. Por ello, resulta
imperioso reforzar la supervisión sobre el uso de esas medidas y, de ser necesario,
reglamentar más al detalle sus posibilidades de aplicación. El objetivo de fondo es
reinstalar los concursos como el principal y más confiable modo de ingreso,
reservando la excepción para su materia: los casos genuinamente excepcionales. La
revisión de la reglamentación del artículo es una tarea que podría ser llevada al
Consejo Consultivo, mientras que una supervisión más estricta es atribución del área
rectora que se defina, con apoyo de las áreas de control interno y la Auditoría Superior
de la Federación.58
c. Competencias. Se ha iniciado un camino muy positivo que, para rendir plenamente sus
frutos, necesita de ajustes conceptuales que permitan la diferenciación clara en cada
nivel de puestos entre competencias y conocimientos. Esto luego debería verse
reflejado en los catálogos de puestos y perfiles, que son la base referencial de los
concursos de mérito.
d. Incentivos equilibrados. Como se vio, es prioritario trabajar en el reequilibrio de la
estructura de incentivos. Lo prioritario es corregir los traslapes en el tabulador, para
reducir la inequidad, revisar el congelamiento salarial en al SPC y, eventualmente,
emparejar la composición salarial de las entidades sujetas respecto de las no sujetas.
Todo esto ayudaría mucho a mejorar la competitividad y la capacidad de atraer y
retener a las personas. El otro punto focal es la carrera, que actualmente promete una
dinámica de desarrollo que no puede cumplir. Dado que tiene elementos de un sistema
de empleo, tal vez sea el momento de analizar el giro definitivo hacia ese esquema, de
manera de alinear las expectativas a lo que realmente se puede cumplir.
e. Seguimiento del desempeño. En los últimos 10 años, el SPC puso el foco en el ingreso
y descuidó la gestión del rendimiento. Como resultado, la evaluación no logró operar
como recurso sustantivo y permaneció como un hito formal, ritualizado y con
tendencia a la sobrepuntuación. A la luz de lo ocurrido, es necesario poner en primer
orden de prioridad a la constatación de resultados institucionales e individuales en la
gestión. Para ello, se debe ajustar el instrumental técnico (formulación de objetivos e
indicadores, seguimiento del desempeño, evaluación de resultados), capacitar en su
uso y supervisar todo el proceso de aplicación. Asimismo, resulta central conectar la
evaluación con las oportunidades de avance vertical y horizontal y el desarrollo de
competencias, de forma de dar coherencia global a los incentivos del sistema.
f. Gerencia pública. Para terminar, el SPC significó un paso adelante en varios aspectos
pero no necesariamente se tradujo en la conformación de una gerencia pública muy
profesional y estable, que trascienda el ciclo político-electoral y sea capaz de asegurar
58
Llevar el tema de la reforma del reglamento de 2007 al seno del Consejo Consultivo sería una iniciativa
interesante, ya que hay acuerdo en que, por un lado, el Consejo no toma decisiones relevantes para el sistema y,
por el otro, que el reglamento tuvo efectos perjudiciales. Un modo de atacar dos problemas en uno es que el
Consejo revise el reglamento (no para reformarlo enteramente, sino para hacer retoques que consoliden dos de
53
la implementación de políticas a lo largo del tiempo. El SPC ofrece las bases
necesarias para construirlo. De lo que se trata es de seleccionar los niveles que
integrarían ese segmento y de generar una política específica para su desarrollo. De
concretarse el proyecto de convertir a los directores generales y directores generales
adjuntos en cargos políticos de confianza, el cuerpo de gerentes públicos debería
colocarse en los niveles subsiguientes (directores de área y subdirectores).
iii) Iniciar el proceso de reforma para los trabajadores de base. Como ha reconocido el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID, 2006) y la OCDE (2011), ninguna reforma es plena si no
se aplica en el conjunto del servicio civil. Como se vio, el SPC y las recomendaciones que
giran en torno a él excluyen al amplio universo de los trabajadores operativos. En este
segmento, por las razones ya señaladas, el statu quo es muy difícil de modificar. Y es aún más
complicado cuando se avanza con una estrategia de shock. Sin embargo, ello no significa que
no puedan comenzar a introducirse reformas específicas bajo una lógica incremental que
resulten beneficiosas tanto para los trabajadores como para el sistema. Algunos de los temas a
considerar podrían ser la capacitación para la actualización y reconversión laboral, y la gestión
del rendimiento.
iv) Fortalecer la función de gestión recursos humanos. En vista de los cambios previstos en la
estructura de secretarías, que contempla el reemplazo de la SFP por la Comisión de
Transparencia y Anticorrupción y la posible transferencia de la función a la SHCP, el empleo
público mexicano enfrenta el desafío de capitalizar el cambio como ventana de oportunidad.
Sobresalen dos retos complementarios:
a. Gestión integrada de recursos humanos. Es de vital importancia que, con
independencia de cuál sea la entidad rectora a cargo, la gestión de recursos humanos
tenga como referencia la integración de políticas y aspectos que se fueron repasando
en el informe. Esto implica trascender la típica tensión entre gasto e inversión
mediante una mirada más integral, donde los criterios presupuestarios y cuantitativos
se complementen con otros criterios y políticas (planificación cualitativa,
organización del trabajo, incentivos, evaluación de desempeño, etc.). Tal como lo
señalan la Carta Iberoamericana de la Función Pública (CIFP), documento que
sistematiza el consenso regional en la materia, y el marco analítico utilizado para el
presente diagnóstico, una gestión integrada de gestión de las personas ayuda a
alcanzar mejores resultados en las políticas de empleo público.
b. Coordinación entre la entidad rectora de recursos humanos y la SHCP. Un desafío
común a varios países de la región, entre ellos México, es seguir fortaleciendo la
coordinación y cooperación entre la entidad responsable de los recursos humanos y el
área de economía/hacienda. Cuando la función de recursos humanos se ubica bajo la
órbita de un área distinta a la que ejerce la autoridad presupuestaria (pues en algunos
países coincide, como por ejemplo en Chile), el desafío de coordinación se vuelve
esencial. Las causas son dos y complementarias: por un lado, ambas entidades toman
decisiones transversales que alcanzan al conjunto de la administración; por otro lado,
muchas decisiones tomadas por una entidad impactan en forma directa en decisiones
sus pilares: la corresponsabilidad y el control). De este modo, la iniciativa apuntaría a mejorar el reglamento y, a
la vez, se tomaría una decisión “relevante” para el sistema vía Consejo, que es el órgano colegiado más plural.
54
de la otra. Como resultado, cuando hay falta de coordinación y estas entidades se
mueven en forma aislada, la coherencia estratégica del sistema resulta perjudicada.
55
5. INDICADORES
1. Tasa de designaciones políticas
44.396
I. Cargos que prevén designación política
en la Administración Central
II. Total de cargos administrativos de la
Administración Central
Fuente: Sistema RH Net y Sistema de Aprobación y Registro de Estructuras Organizacionales
(SAREO), corte al 3 de diciembre de 2013.
Nota: Instituciones de la Administración Pública Federal Centralizada (APFC). Puestos de titular
de unidad a Secretario de Estado para las instituciones sujetas del SPC y puestos de jefe de
departamento a Secretario de Estado en las instituciones no sujetas del SPC. No se incluyen
plazas de categorías. De los 44.396 puestos de designación política, 742 corresponden a los
niveles de titular de unidad a Secretario de Estado.
90.494
Fuente: Sistemas RH Net y SAREO, corte al 3 de diciembre de 2013
Nota: Puestos de enlace a Secretario de Estado en dependencias y órganos desconcentrados de la
APFC. No incluye puesto operativo de base.
I / II (en porcentaje)
0,49%
Peso fiscal del empleo público
2. Nómina salarial del gobierno central / producto interno bruto
$19.974,05
I. Gastos obligados en servicios personales
de la Administración Central
millones de dólares
Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2012, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 12 de diciembre de 2011. Presupuesto asignado a los ramos
administrativos que incluye lo previsto para las instituciones de apoyo directo.
$259.422,9
millones de pesos
56
$1.193.673
(en millones de dólares a precios
corrientes)
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Sistema de Cuentas Nacionales
de México (Dato anual).
Nota: Producto interno bruto nominal.
II. PIB (producto interno bruto nominal)
$15.503.426
(en millones de pesos a precios
corrientes)
1,67
I / II
Nota: El Fondo Monetario Internacional (FMI) señala una relación del 6% (véase
http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2006/cr06352.pdf) porque toma el presupuesto de
servicios personales considerando todos los ramos autónomos, los ramos administrativos, los
ramos generales y las entidades de control directo. En cambio, la UPRH proporcionó datos de los
ramos generales porque corresponden al sector central (que es lo que se solicita en este punto).
Incentivos del servicio civil
3. Compresión vertical de los salarios
I. Asignación mensual de la máxima
categoría
$14.823,65
Fuente: “Acuerdo mediante el cual se expide el Manual de Percepciones de los Servidores
Públicos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal”, publicado en el
(Sueldo bruto mensual en dólares) Diario Oficial de la Federación el 31 de mayo de 2012.
Nota: Tabulador mando sector central KC3.
$192.529,51
(Sueldo bruto mensual en pesos)
II. Asignación mensual de la categoría
mínima
Fuente: “Acuerdo mediante el cual se expide el Manual de Percepciones de los Servidores
Públicos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal”, publicado en el
(Sueldo bruto mensual en dólares) Diario Oficial de la Federación el 31 de mayo de 2012.
$604,59
57
Nota: Tabulador enlace sector central PQ1.
$7.852,35
(Sueldo bruto mensual en pesos)
I/II
24,52
Incentivos del servicio civil
4. Sueldo gubernamental promedio del gobierno central / PIB per cápita
I. Sueldo promedio en la Administración
Central
36.189,77
(Sueldo bruto promedio anual en
dólares)
470.032,75
(Sueldo bruto promedio anual en
pesos)
II. PIB per cápita
$9.742
(PIB per cápita anual en dólares a
precios actuales)
Fuente: “Acuerdo mediante el cual se expide el Manual de Percepciones de los Servidores
Públicos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal”, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 31 de mayo de 2012.
Anexos 3A y 3B de los Tabuladores de sueldos y salarios con curva salarial de sector central
aplicable a los puestos de mando y enlace de las dependencias y entidades, datos
correspondientes a los siguientes grupos jerárquicos: KC3 a PQ1
Nota: Los datos corresponden a una muestra representativa de seis secretarías (Gobernación,
Hacienda y Crédito Público, Educación Pública, Salud, Medio Ambiente y Recursos Naturales) y
la Procuraduría General de la República, en base a la ocupación, con fecha de corte al 31 de
octubre de 2012, en términos brutos.
Fuente: Banco Mundial.
Nota: El PIB per cápita es el producto interno bruto dividido por la población a mitad de año.
Datos
en
Dólares
a
precios
actuales.
Véase
http://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.PCAP.CD.
58
$126.529,10
(PIB per cápita anual en pesos a
precios actuales)
I/II
3.71
Incentivos del servicio civil
5. Sueldo gubernamental promedio del gobierno central / sueldo promedio del sector privado
I. Sueldo promedio Administración Central
(mensual en US$)
Datos correspondientes a los siguientes
grupos jerárquicos: KC3 a PQ1.
$3.015,81
(Sueldo promedio mensual en
dólares)
$39.169,34
(Sueldo promedio mensual en
pesos)
II. Sueldo promedio del sector privado
(US$)
ND
Fuente: “Acuerdo mediante el cual se expide el Manual de Percepciones de los Servidores
Públicos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal”, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 31 de mayo de 2012.
Nota: Los datos corresponden a una muestra representativa de seis secretarías (Gobernación,
Hacienda y Crédito Público, Educación Pública, Salud, Medio Ambiente y Recursos Naturales) y
la Procuraduría General de la República, en base a la ocupación, con fecha de corte al 31 de
octubre de 2012, en términos brutos.
Fuente: ----Nota: No se cuenta con la información solicitada.
I/II
59
Dotación de Servicio Civil
6. Número total de empleados públicos en el gobierno central / población total
I. Número total de empleados públicos en
la Administración Central
Fuente: Registro de Servidores Públicos del Gobierno Federal, denominado RUSP.
546.574
Nota: Este dato corresponde a los reportes de personal civil de las instituciones en la quincena
enero 1 de 2013, con datos al 31 de diciembre de 2012.
Se integra información de los registros de servidores públicos de mando, operativos y categorías,
excepto los servidores públicos de instituciones como las Secretarías de la Defensa, Marina,
Seguridad Pública y la Procuraduría General de la República, en virtud de que son instituciones
de seguridad pública y nacional.
II. Población total
112.336.538
Fuente: INEGI, Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexicanos (2012). Dato de
población correspondiente al censo del 2010.
I/II
0,0049
7. Gasto público total del gobierno central (excluye pensiones y servicio de la deuda) / Número total de empleados públicos del gobierno central
I. Gasto público total de la Administración
Central (en millones)
$71.769,29
Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2012, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 12 de diciembre de 2011. Se incluye a las instituciones de
Millones de dólares de presupuesto apoyo directo.
total
932.139,5
Millones de pesos de presupuesto
total
60
I. Número total de empleados públicos de
la Administración Central
546.574
Fuente: Registro de Único de Servidores Públicos del Gobierno Federal (RUSP)
Registro de servidores públicos en Nota: Este dato corresponde a los reportes de personal civil de las instituciones en la primera
la APFC
quincena de enero de 2013, con datos al 31 de diciembre de 2012.
* Se integra información de los registros de servidores públicos de mando, operativos y
categorías, excepto los servidores públicos de instituciones como las Secretarías de la Defensa,
Marina, Seguridad Pública y la Procuraduría General de la República, en virtud de que son
instituciones de seguridad pública y nacional.
I / II
0,13
Dólares por servidor público
1,71
Pesos por servidor público
Nota: Todos los datos monetarios están expresados en pesos mexicanos y en dólares de Estados Unidos, calculados a Mex$12.9880 por US$. La fuente del tipo de cambio es:
Banco de México, dato publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2012.
Nota general: Destaca que en 2012 se cuenta con sistemas de información para el registro de puestos y servidores públicos que facilitan la identificación de los datos que se reportan
61
6. TABLA DE SÍNTESIS
Situación a diciembre de 2004
Situación a abril de 2013
• Tras 70 años de gobierno del PRI, en 2000 se produce el triunfo del PAN.
• Felipe Calderón, también del PAN (2006-2012) sucede al presidente Vicente Fox (20002006) y sus prioridades de gobierno son la seguridad nacional y el combate a la pobreza.
• El presidente Fox tiene entre sus prioridades la reforma administrativa (“Agenda
del Buen Gobierno”), acompañando a la lucha a la pobreza y la seguridad • Si bien Calderón impulsa algunas importantes iniciativas de reforma administrativa, el
nacional.
Servicio Profesional de Carrera (SPC) pierde peso como prioridad de gobierno.
Contexto
• La aprobación de la Ley se Servicio Profesional de Carrera (LSPC) en 2003, con • En diciembre 2012 regresa el PRI al gobierno al asumir el presidente Peña Nieto, quien
lanza un nuevo PND (2013-2018) y suscribe con los líderes de otros partidos el “Pacto
el apoyo de los tres principales partidos políticos (PRI, PAN y PRD) y con casi la
unanimidad de los votos parlamentarios, marcó un hito en la historia del servicio
por México”, que incluye “Gobierno Cercano y Moderno” como una de sus estrategias
transversales.
civil mexicano.
• El futuro del SPC y de la gestión de recursos humanos en general es una incógnita, ya
que se plantea la desaparición de la SFP, el área que lo lideraba, aunque sus funciones
serían continuadas a través de la creación de una Comisión de Transparencia y
Anticorrupción de carácter autónomo y rango constitucional.
• El marco jurídico que regula las relaciones laborales del sector público en México • La administración pública federal mexicana se compone de unas 300 instituciones
cuenta con más de 600 Leyes, Normas, Acuerdos y otros instrumentos orientados
aproximadamente, de las cuales alrededor de 75 están sujetas al SPC.
a la gestión de recursos humanos.
• Siguen coexistiendo entonces tres segmentos. i) los altos mandos (secretarios,
• Hay dualidad del sistema de empleo (personal de base versus personal de
subsecretarios, oficiales mayores y jefe de unidad); ii) el SPC (que va desde directores
hasta nivel de enlace); y iii) el personal operativo (de base y de confianza).
confianza), asentada en el artículo123 de la Constitución.
Marco legal
• La LSPC es de naturaleza administrativa y no laboral porque no tiene su • Las dos novedades centrales en términos del marco legal son: i) la emisión de un nuevo
reglamento de la LSPC (2007) para descentralizar la gestión del sistema y evitar la
fundamento en el artículo 123 de la Constitución, y crea un nuevo segmento de
congestión administrativa, ii) por debajo de este reglamento, la elaboración del Manual
“personal de carrera” diferenciado de los existentes.
de Recursos Humanos del SPC a fin de reparar la enorme dispersión normativa previa,
en el cual se regula la operación de los diferentes subsistemas en las 300 entidades del
nivel federal.
62
Puntaje 50
Puntaje 30
• La SFP es la estructura de mayor jerarquía en la gestión de los recursos humanos • Además de la SFP y la SHCP (instituciones globalizadoras), adquieren relevancia
en la Administración Pública Federal Centralizada.
institucional otros actores: los Oficiales Mayores, las DGRH, las áreas de control
interno, los Comités Técnicos y Comisiones Mixtas de Escalafón, el Consejo Consultivo
Análisis
• En las Secretarías, se destaca la figura del Oficial Mayor, quien interviene en el
del SPC y la Auditoría Superior de la Federación.
Organizativo
manejo de los recursos humanos, materiales y financieros, asistido por las
de la Función
direcciones generales de recursos humanos de la dependencia.
• La SFP fue gradualmente perdiendo ámbito de acción, capacidad técnica y operativa (su
Recursos
dotación se redujo a un tercio) e influencia política. Se ha decidido su eliminación, y el
• Otro actor importante es la Secretaría de Hacienda y Crédito Púbico. Por sus
Humanos
traspaso de sus funciones a la Comisión de Transparencia y Anticorrupción.
atribuciones, establece el presupuesto, lo administra, y autorizar erogaciones.
• La alta dirección pública encuentra en el SPC posibilidades de desarrollo pero enfrenta
• También existe en cada dependencia el Consejo Consultivo y los Comités de
obstáculos, deficiencias y amenazas concretas. Se carece de una política específica para
Selección y de Profesionalización.
este segmento.
Puntaje 33
Puntaje 40
• La planificación ha sido presupuestal más que funcional. Los presupuestos • Continúa muy presente la planificación presupuestal, que si bien ordena y contiene el
anuales de las dependencias establecen necesidades cuantitativas y metas
gasto en personal, en el marco de las políticas de austeridad de la administración
institucionales y son enviados a la SHCP que revisa el número de plazas
Calderón ha resultado en medidas de coyuntura que pierden perspectiva estratégica de
largo plazo.
propuestas.
Planificación
• Uno de los mayores problemas en la planificación, aún la presupuestal, se vincula • Frente a la restricción presupuestaria las instituciones han generado estrategias para
resolver las necesidades de personal: propuesta de nuevas estructuras, pedidos de
con las metas institucionales. Muchas veces, las mismas carecen de rigor, y las
reevaluación de puestos, reorganización interna de las plantas, extensión de horario de
estructuras organizacionales suelen ser percibidas como fines y no medios para
trabajo, contratación de eventuales.
alcanzar resultados.
• La LSPC busca instaurar una verdadera planificación funcional a través de la • Se desarrolló el RUSP, que ha mejorado notablemente la información disponible para
planificar, y se creó el sistema de información RH Net.
creación de un RUSP que permita hacer valoraciones cualitativas y cuantitativas
del personal necesario.
• Se carece de otros instrumentos específicos y de capacidades directivas para lograr una
efectiva planificación funcional.
• Se redujo el gasto en personal como proporción del gasto total, del 28,8% (2004) al
23,5% (2013).
Organización
del Trabajo
Puntaje 53
Puntaje 60
• La organización del trabajo presenta una consistencia baja al menos por tres • A partir de la implementación de la LSPC se mejoró la descripción de puestos y perfiles,
63
motivos: i) las responsabilidades de los puestos no están alineadas a las estrategias
la cobertura de los catálogos de puestos y el registro en RH Net.
organizacionales, ii) el diseño de puestos no se corresponde necesariamente a
criterios de gestión, y iii) la carga de trabajo de los diferentes puestos está mal • Sin embargo, es necesario seguir ajustándolas para que respondan mejor a la realidad y
necesidades organizacionales (falta capacidad técnica para desarrollarlas y desde la
distribuida.
reglamentación de 2007, perdieron precisión los perfiles, con lo que se comprometió la
• En las instituciones aún existe confusión entre las actividades de los puestos y sus
transparencia de los concursos)
logros, a pesar de que la SHCP hace varios años emitió guías para elaborar
• Se comenzó a enriquecer las descripciones de perfiles con las competencias o
perfiles y descripción de puestos.
capacidades básicas. El desafío es precisarlas conceptualmente para diferenciarlas de los
• Se está trabajando en los perfiles de puestos, comenzando con los de carrera
conocimientos técnicos, que todavía suelen predominar en los perfiles. Se está
(luego se continuará con el personal de base), aunque los perfiles se ajustan al
trabajando en la definición de estándares para las competencias transversales de la
revisarse las estructuras organizacionales.
administración federal.
• Las guías para los perfiles de puestos deberían ser más estables.
Puntaje 43
Gestión del
Empleo
Puntaje 37
• No hay gestión de carrera para los funcionarios de base. Los sindicatos se limitan • No se registran mayores novedades en el universo del personal de base. Los ingresos
a establecer condiciones de trabajo.
siguen siendo fuertemente influenciados por los sindicatos y tramitados en su gran
mayoría por vía de invitaciones directas.
• La LSPC establece un subsistema de selección de personal claro para el personal
de carrera. El procedimiento incluye la publicidad de los concursos, pruebas de • En cuanto al SPC, se realizaron 46.000 concursos en total desde su creación hasta
selección realizadas por el Comité de Selección en cinco etapas y la asistencia
diciembre 2012, pero durante el sexenio de Calderón se redujeron, y se incrementó
técnica de la SFP.
notablemente el uso del artículo 34 (nombramientos provisionales sin necesidad de
concursos) y del veto del superior jerárquico, con grandes perjuicios para la
• Todo esto se encuentra actualmente en pleno proceso de implantación, tras la
transparencia y confianza en el sistema.
reciente sanción de la LSPC y su reglamento.
• La movilidad sigue teniendo fuertes restricciones y es prácticamente inexistente para el
• El diseño de los mecanismos de carrera no permite responder a las necesidades de
personal de base.
efectivos de las organizaciones dado que a la fecha no existen verdaderos
procedimientos de intercambio de personal entre las dependencias. Para el • La desvinculación del personal de base sigue siendo un hecho muy poco común por la
personal de carrera, la LSPC contempla el intercambio de empleados pero aún no
garantía de inamovilidad constitucional, mientras que en el SPC, a pesar de estar
hay planes de implementación. Por otra parte, las prácticas asociadas a la gestión
regulada la estabilidad (sujeta a desempeño), se constata alta rotación con los cambios
del personal sindicalizado tampoco permiten su fácil distribución entre
de autoridades, debido a la ambigüedad normativa sobre el proceso de desvinculación
dependencias.
del SPC) y la extendida práctica de la designación por excepción (art. 34).
• Respecto de la desvinculación, el personal sindicalizado tiene estabilidad o
inamovilidad por lo que está protegido de despidos a raíz de la rotación del
64
gobierno. Por el contrario, el personal de carrera, a pesar de que está protegido de
despidos políticos, es susceptible de ser desvinculado por motivos técnicos
(desempeño).
Puntaje 40
Gestión del
Rendimiento
Puntaje 40
• Los funcionarios de base tienen un rendimiento muy bajo, y los arreglos • En el caso del personal de base, la evaluación es una práctica muy débil y estéril en
sindicales no contemplan la gestión del desempeño.
cuanto a fuente de mejora. No se advierte interés en hacer un mejor aprovechamiento de
la herramienta. Muchas veces los objetivos son definidos en el mismo momento en que
• La Norma de Evaluación de Desempeño, de agosto de 2004, apunta a cambiar
debe hacerse la evaluación.
esto introduciendo la evaluación de los logros de este personal.
• En el caso del SPC, la ley de 2003 dio un nuevo impulso a la práctica de la evaluación,
• El personal de carrera está sujeto al sistema de Evaluación Integral Individual
y en 2005 la UPRH construyó un modelo de evaluación como marco orientador para las
donde se incluye una evaluación por desempeño y la evaluación de metas del plan
instituciones, que combina la evaluación de metas y comportamientos.
individual de carrera.
• Pese a los instrumentos generados, la evaluación sigue teniendo un carácter formal. Se
advierten dificultades metodológicas en la formulación de objetivos, lo cual complica el
seguimiento de metas y por tanto el establecimiento de una base objetiva para su
reconocimiento. Aunque ha mejorado en los últimos años, existe una tendencia a la
sobrepuntuación. No obstante, de a poco los servidores van incorporándose a la práctica
de la evaluación.
Puntaje 45
Puntaje 35
• No ha existido una estrategia salarial consistente con reglas claras de • Se registran dificultades en la competitividad salarial del personal de mando y el SPC,
compensación económica por las habilidades involucradas en las tareas y los
debido al congelamiento salarial mantenido durante la última década.
logros obtenidos.
• Además se registra una fuerte inequidad que resulta de los traslapes en el tabulador (lo
• El componente móvil del salario ha ido perdiendo peso frente a las percepciones
que produce equiparación salarial entre diferentes niveles jerárquicos).
Gestión de la
ordinarias. No obstante ello, el salario no guarda relación con la complejidad y
Compensación
• La composición salarial en las entidades paraestatales es más ventajosa que en el
responsabilidad del trabajo.
tabulador central que incluye a las entidades sujetas a la LSPC, pues el componente
• Sorprendentemente, la LSPC no establece un subsistema de remuneraciones para
remunerativo es mucho más alto.
el personal de carrera. Establece que los cargos deben ser valuados de forma que
entre uno inferior y otro superior existan condiciones de remuneración • La realidad de los puestos de base es bien diferente, pues gozan de incrementos
salariales anuales en línea con el índice de inflación.
proporcionales y equitativas a sus responsabilidades.
• El sistema es de alta inequidad interna. Sin embargo, en la comparación con los
65
salarios del sector privado, el personal de base sale favorecido. La competitividad
salarial del personal directivo es alta.
• Se espera que los sistemas de valoración de puestos, actualmente en operación,
colaboren a aumentar la correspondencia entre las tareas y las retribuciones y así
fortalecer el principio de “igual pago por igual trabajo.”
Puntaje 36
Gestión del
Desarrollo
Puntaje 36
• El personal de base no tiene opciones de movilidad, mientras que para el personal • En el SPC, el desarrollo de carrera muestras signos contradictorios, pues su diseño
de carrera se esperan múltiples formas de progreso funcional: jerárquico, lateral,
original es un sistema de carrera, pero a partir de la reglamentación de 2007 se gestiona
horizontal, e incluso intercambios con entidades privadas.
como un sistema de empleo. Las principales dificultades que la afectan actualmente son
la desconexión con la gestión del rendimiento, las limitaciones presupuestarias, los
• Respecto de la capacitación, México no cuenta con un instituto público central de
traslapes en el tabulador y el uso recurrente del artículo 34. En los trabajadores de base,
formación como sí tienen otros países de la región.
los ascensos dependen del respaldo sindical.
• En general, la oferta de capacitación por parte de las dependencias no responde a • En cuanto a la capacitación, se han hecho esfuerzos diversos pero la función sigue muy
un diagnóstico de necesidades.
condicionada por los recursos presupuestarios y la falta de interés por parte de
empleados y directivos. El problema de fondo es la falta de una política estratégica de
• El personal sindicalizado rara vez recibe capacitación.
capacitación que la relacione con los objetivos institucionales.
Puntaje 40
Puntaje 45
• En las relaciones laborales del personal de base el sindicato es central, pero • La Encuesta de Clima y Cultura Organizacional (ECCO) que se administra desde 2002
aunque garantiza su inamovilidad y asegura varios beneficios sociales, ha
creció en cobertura y en complejidad, pero los empleados no consideran que eso se
introducido inercias que han colaborado con la desmotivación de buena parte de
traduzca en el adelanto real de las condiciones de trabajo, pese a que existe la
Gestión de las
obligatoriedad de ejecutar planes de mejora.
dicho personal.
Relaciones
Humanas y • Las relaciones laborales del personal de carrera están aún un poco confusas dado • La comunicación interna sigue siendo débil.
que a veces la LSPC parece adquirir un carácter administrativo y otras veces
Sociales
• Las relaciones laborales continúan con una lógica similar a la de 2004, con la dispersión
laboral en cuanto a la relación de empleo.
normativa, instancias de conciliación, el monopolio sindical en la Federación de
• Cuenta con amplias prestaciones sociales y se espera que los Comités de
Empleados al Servicio del Estado, y ciertos sindicatos más conflictivos pero no
reconocidos oficialmente por el Estado.
Profesionalización y las Direcciones de Recursos Humanos fomenten una cultura
de continua retroalimentación entre directivos y subalternos.
66
7. FUENTES DE OBTENCIÓN DE LA INFORMACIÓN
7.1. Referencias bibliográficas
Banco Mundial. 2001 “Aggregate Employment and Wage Bill Concerns.” Washington, D.C.: Banco
Mundial. Disponible en www.worldbank.org.
-------------. 2011. “México: panorama general”. Washington, D.C.: Banco Mundial. Disponible en:
http://www.bancomundial.org/es/country/mexico/overview.
BID (Banco Interamericano de Desarrollo). s/f. “Perfil del Proyecto Programa de Reforma
Institucional de la Gestión Pública - EC-L1094”. Washington, D.C.: BID.
----------. 2006. “Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina”. Washington, D.C.:
BID.
----------. 2008. “Report on the Civil Service in the Caribbean”. En: M. Mateo Díaz y K. Echebarría
(eds.), Diálogo Regional de Política. Washington, D.C.: BID.
Cejudo Ramírez, G. 2012. “Las políticas de gestión pública en México: valorando 12 años de reformas
en democracia”, XVII Congreso Internacional del CLAD, 30 de octubre al 2 de noviembre de
2012, Cartagena de Indias, Colombia.
CLAD (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo) y Naciones Unidas. 2003.
“Carta Iberoamericana de la Función Pública”. Aprobada por la V Conferencia Iberoamericana
de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, Santa Cruz de la Sierra, Bolivia,
26-27 de junio de 2003. Respaldada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de
Gobierno (Resolución Nº 11 de la “Declaración de Santa Cruz de la Sierra”), Bolivia, 14-15 de
noviembre.
Gobierno de la Federación. 2013. “Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018”. Publicado en Diario
Oficial, 20 de mayo de 2013.
Grindle, M. 2012. Jobs for the Boys: Patronege and the State in the Comparative Perspective.
Cambridge, MA: Harvard University Press.
Hasnain, Z., N. Manning y J. Pierskalla. 2012. “Performance-related Pay in the Public Sector, A
Review of Theory and Evidence”. Documento de trabajo de investigación de políticas Núm.
6043. Washington, D.C.: Banco Mundial.
Iacoviello, M., M. Llano y L. Strazza. 2012. “Fortalecimiento de la función directiva pública:
exploración a partir de una selección de experiencias latinoamericanas y anglosajonas”, en
Revista del CLAD Reforma y Democracia 52, febrero 2012, Caracas, Venezuela.
Kaufman, D., A. Kraay y M. Mastruzzi. 2010. “The Worldwide Governance Indicators. Methodology
and Analytical Issues”. Documento de trabajo de investigación de políticas Núm. 5430.
Washington, D.C.: Banco Mundial.
67
Longo, F. 2002. “Marco analítico para el diagnostic de sistemas de servicio civil”. Washington, D.C.:
Banco Interamericano de Desarollo.
Márquez, U. 2012. “La reforma de la administración pública como fruto de la democratización en
México: avances”. XVII Congreso Internacional del CLAD, 30 de octubre al 2 de noviembre de
2012, Cartagena de Indias, Colombia.
OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos). 2011. “Hacia una gestión
pública más efectiva y dinámica en México. Resumen”. París: OCDE.
Pardo, M. C. 2012. “The Federal Public Administration in Mexico: an Overview”. Versión borrador
del artículo que forma parte de G. Peters y J. Pierre, Handbook of Public Administration and
Civil Service in Latin America (en proceso de edición para su publicación).
SFP (Secretaría de la Función Pública). 2005. “¿Qué es el perfil de puesto?” México, DF: Dirección
General del Servicio Profesional de Carrera.
----------. 2007. “Impacto del nuevo reglamento de la Ley de Servicio Profesional de Carrera”. México
DF: Dirección General del Servicio Profesional de Carrera.
----------. 2008. “Evaluación de desempeño: diálogos de desarrollo y descripción de metas”. México
DF: Dirección General del Servicio Profesional de Carrera.
----------. 2011. “Clima y cultura organizacional de la administración pública federal. Encuesta 2011.
Presentación de resultados”. México DF: Dirección General del Servicio Profesional de Carrera.
----------. 2013a. “Programa Operativo Anual 2013 y resultados preliminares del Programa Operativo
Anual 2012” (15 de marzo). México DF: Dirección General del Servicio Profesional de Carrera.
----------. 2013b. “Presentación Ingreso” (mayo). México DF: Dirección General del Servicio
Profesional de Carrera.
----------. 2013c. “Procesos de capacitación y certificación”. México DF: Dirección General del
Servicio Profesional de Carrera.
68
7.2. Normativa
-
Constitución Política.
-
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, LFTSE (1963).
-
Ley de Planeación 4091/83.
-
Ley de Servicio Profesional de Carrera (2003).
-
Reglamento Ley de Servicio Profesional de Carrera (2007).
7.3. Talleres
Los talleres y entrevistas se realizaron del 13 al 17 de mayo y fueron coordinados por Luciano Strazza.
Lunes 13 de mayo de 2013
Talleres - Grupos de Enfoque BID
Taller 1 Miembros de la UPRH
Secretaría de la Función Pública
Institución
Nombre
Puesto
Antonio Casas Vázquez
Director General de Desarrollo Humano y Servicio
Profesional de Carrera.
Jacqueline Arteaga Fernández
Directora General Adjunta de Planeación y
Políticas de Recursos Humanos.
Rodrigo Baños Závala
Encargado de la Dirección General
Organización y Remuneraciones de la SPF.
Juan Carlos Granados Lugo
Director General
Seguimiento.
Gaudencio Rayas Cabrera
Director de Política de Recursos Humanos.
José Morales Ramírez
Director de Política de Recursos Humanos.
Juan Ángel Rangel Sánchez
Director de Política de Recursos Humanos.
Felisa Rosario Luna Moreno
Directora de Organización y Remuneraciones.
Gerardo Gerardo Ventura
Director de Organización y Remuneraciones.
69
Adjunto
de
Evaluación
de
y
Leticia Estela Madrid Lee
Marcela de
Gamboa
la
Paz
Directora de Organización y Remuneraciones.
Gómez Directora de Organización y Remuneraciones.
Alfredo Muñoz García
Director de
Desarrollo.
Evaluación
del
Desempeño
Jorge Cedillo Navarro
Director de Cultura y Cambio Organizacional.
Oscar Soria Galina
Director de Capacitación y Certificación.
y
Ricardo Gustavo Urbán Balderas Director de Ingreso.
David Jiménez Monroy
Encargado de la Dirección de Información
Estratégica de Personal.
Carlos Christian Carrillo Elizalde Director de Estadísticas y Minería de Datos.
Lydia Juárez Aguilar
Directora de Control de Información.
Oscar E. Hernández Hernández
Director de Seguimiento y Evaluación.
María
Sánchez
Guadalupe
Galván Subdirectora de Capacitación y Certificación.
María Inés Flores Cano
Subdirectora
Personal.
de
Información
Estratégica
de
Verónica Noguez Noguez
Subdirectora de Organización y Remuneraciones.
Lunes 13 de mayo de 2013
Talleres - Grupos de Enfoque BID
Taller 2 FSTSE – Sindicatos
Institución
Nombre
Puesto
de
Relaciones
Federación de Sindicatos de Juan Jaime Hernández Secretario
Intersindicales.
Trabajadores al Servicio del Cienfuegos
Estado
Sergio
Gómez Presidente de la Comisión Nacional
Hernández
de Profesionalización.
Sindicato de Trabajadores de Gonzalo Franco Mercado Presidente del Sindicato.
la STPS
70
Martes 14 de mayo de 2013
Talleres - Grupos de Enfoque BID
Taller 1 Miembros de la DGRH
INSTITUCIÓN
NOMBRE
Jacqueline
Fernández
Arteaga Directora General Adjunta de
Planeación y Políticas de Recursos
Humanos.
Secretaría de la Función
Pública
Secretaría
Gobernación
de
PUESTO
Juan Ángel Rangel Sánchez
Director de Política de Recursos
Humanos.
Irma Martínez Bermúdez
Directora de Planeación y Desarrollo.
Alejandra Feria Montes de Subdirectora
Oca
Desarrollo.
Caros Palmerin Angelino
Subdirector
Selección.
de
de
Planeación
Reclutamiento
y
y
Secretaría
de Irais Morales
Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación
Subdirectora de Ingreso.
Secretaría de Educación Jesús Isauro González
Pública
Director del Servicio Profesional de
Carrera.
Angélica Ortega
Directora General Adjunta de
Servicio Profesional de Carrera y
Capacitación.
Secretaría de Salud
Secretaría del Trabajo y Elba Matilde Loyola Orduña Directora General
Humanos.
Previsión Social
Secretaría
Ambiente
Naturales
de Medio Migdalia Pérez Retana
y Recursos
Secretaría de Energía
Saúl Monroy
Directora de
Organización
de
Desarrollo
Recursos
de
la
Director de Planeación e Ingreso.
Secretaría de Relaciones Carmen Vega
Exteriores
Directora de Innovación.
Procuraduría General de Magdalena Miranda
la República
Directora General Adjunto
Relaciones Laborales.
de
Subdirectora
de
Desarrollo
Certificación de Capacidades.
y
Secretaría
Comunicaciones
de Martha Josefina Carrillo
y
71
Transportes
Secretaría de Desarrollo Tania Puente Sendero
Social
Subdirectora de la Dirección de
General de Recursos Humanos.
Israel Rojas Hernández
Secretaría de Turismo
Subdirector de Administración de
Personal.
Secretaría de la Función Luz Adriana Rosales Rivera Subdirectora de Ingreso.
Pública
Consejería Jurídica del Alma Rosalia
García
Ejecutivo Federal
Escalona Jefa del Departamento del Servicio
Profesional de Carrera.
Lic. Cristóbal F. García
Secretaría de Marina
Subdirector de Profesionalización.
Secretaría del Trabajo y Ricardo Jesús López Flores
Previsión Social
Secretaría de Desarrollo José Enrique
Oceguera
Social
Director del Servicio Profesional de
Carrera.
Rodríguez Director
de
Vigilancia
del
Presupuesto de Servicios Personales.
Secretaría de Hacienda y David Aguirre Chávez
Crédito Público
Director
General
Adjunto
Desarrollo Profesional.
de
Secretaría de Hacienda y Daniel Silva González
Crédito Público
Subdirector de Evaluación
Desempeño y Calidad.
del
Secretaría de Desarrollo Orly Romero Sevilla
Social
Entrevistas a académicos
Institución
Nombre
Puesto
Centro
de Dr. David Arellano Gault
Investigación
y
Docencia Económicas
(CIDE)
Profesor Investigador Titular de
División de Administración Pública.
la
Facultad de Ciencias Dr. Miguel Ángel Cedillo Profesor en la Facultad de Ciencias
Políticas y Sociales de la UNAM, Titular
Políticas y Sociales de Hernández
del Área de Auditoría para el Desarrollo de
la
Universidad
Mejora de la Gestión Pública en el Órgano
Nacional Autónoma
Interno de Control de Pémex Gas y
de México (UNAM)
Petroquímica, Profesor Investigador.
72
Ricardo
Universidad Nacional Dr.
Autónoma de México Berrones
Uvalle Coordinador del Centro de Estudios en
Administración Pública y Profesor de
Tiempo Completo en la Facultad de
Ciencias Políticas y Sociales de la misma
Universidad.
Dr.
Roberto
Universidad
Autónoma del Estado Espinosa
de México en el
Campus Amecameca
Moreno Profesor Investigador, Profesor de Tiempo
Completo “E” en la Universidad
Autónoma del Estado de México en el
Campus Amecameca y Presidente de la
Academia Internacional de Ciencias
Política, Administración Pública y
Estudios del Futuro
Instituto
Electoral
Federal Dr. Rafael Martínez Puon
Mauricio
Centro
de Dr.
Investigación
y Huerta
Docencia Económicas
(CIDE)
Director Ejecutivo del Servicio Profesional
Electoral; académico; ex funcionario
público.
Merino Profesor Investigador.
Entrevistas a exfuncionarios
Institución
Nombre
Puesto
Ex Titular de la Unidad de Política Lic. Luis de la Fuente Ex Titular de la Unidad de
de RH de la Administración Pantoja
Política de RR.HH. de la
Pública Federal de abril de 2004 a
Administración Pública Federal
diciembre de 2007
(abril de 2004 a diciembre de
2007); consultor independiente.
Ex Servidor Público de la Unidad Dr. Rafael Martínez Puon
de Política de Recursos Humanos
de 2003 a 2008
Director Ejecutivo del Servicio
Profesional Electoral.
Ex Servidor Público dentro del Mtro. Mario Alberto Fócil
sistema del Servicio Profesional de
Carrera
Director General de Recursos
Humanos en la Secretaría de
Economía (se incorporó en la
presente administración).
Ex Servidor Público de la Unidad Mtro. Alejandro Herrera Ex funcionario público de la
de Política de Recursos Humanos Macías
Unidad de Política de Recursos
de 2011 a 2012
Humanos de 2011 a 2012;
Director General Adjunto de
73
Recursos Humanos en
Secretaría de Economía.
la
Ex Servidor Público de la Unidad Mtro. Hernando Aguilera Ex funcionario público de la
de Política de Recursos Humanos Rocha
Unidad de Política de Recursos
de 2003 a 2006
Humanos de 2003 a 2006;
Director Ejecutivo en el Social
Value Institute.
Entrevistas de profundidad con miembros de la UPRH
Secretaría de la Función Pública
Institución
Nombre
Puesto
Antonio Casas Vázquez
Director General de Desarrollo Humano y
Servicio Profesional de Carrera.
Ricardo Gustavo Urbán Balderas
Director de Ingreso.
Rodrigo Baños Závala
Encargado de la Dirección General
Organización y Remuneraciones de la SPF.
Felisa Rosario Luna Moreno
Directora de Organización y Remuneraciones.
Alfredo Muñoz García
Director de Evaluación del Desempeño y
Desarrollo.
Oscar Soria Galina
Director de Capacitación y Certificación.
César Antonio Osuna Gómez
Titular de la Unidad de Política de Recursos
Humanos de la Administración Pública Federal
(domingo 19 de mayo de 2013).
de
Entrevistas telefónicas (2/8/2013) a miembros de la SHCP
Institución
Nombre
Puesto
Secretaría de Hacienda y Alfonso Isaac Gamboa Titular de la Unidad de Política y Control
Crédito Público
Lozano
Presupuestario.
74
8. ABREVIATURAS
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
CIDE
Centro de Investigación y Docencia Económicas
ECCO
Encuesta de Clima y Cultura Organizacional
FMI
Fondo Monetario Internacional
FSTSE
Federación Sindical de Trabajadores al Servicio del Estado
IDSC
Índice de Desarrollo del Servicio Civil
INEGI
Instituto Nacional de Estadística y Geografía
LFTSE
Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado
LSPC
Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública
Federal
PAN
Partido Acción Nacional
PIB
Producto interno bruto
PND
Plan Nacional de Desarrollo
PRD
Partido de la Revolución Democrática
RLSPC
Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la
Administración Pública Federal
RUSP
Registro Único de Servidores Públicos
SFP
Secretaría de la Función Pública
SHCP
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
STPS
Secretaría de Trabajo y Previsión Social
UPRH
Unidad de Políticas de Recursos Humanos
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