financiamiento de proyectos de infraestructura y medio

FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA Y MEDIO
AMBIENTE, BAJO UN SISTEMA DE FINANCIAMIENTO PÚBLICO Y/O
PRIVADO
INTRODUCCIÓN
Este es un trabajo informativo de la manera como los gobiernos locales en los EE.UU.
financian proyectos de infraestructura, incluso proyectos de medio ambiente. En los EE.UU.
los gobiernos municipales (ej., Estado, Provincias, Distritos, Ciudades, localidades y otras
agencias y entidades privadas), están encargados de proporcionar los servicios básicos a sus
residentes. Estos servicios incluyen la construcción y mantenimiento de vías de comunicación
con sus sistemas de seguridad y señalamiento; como también el alumbrado público; se
incluye así la construcción y mantenimiento de acueductos para el agua potable, el
recogimiento de basuras, desechos, etc., la construcción y mantenimiento de los sistemas de
alcantarillado, y la construcción y mantenimiento de escuelas, hospitales y prisiones.
No muchas veces estos gobiernos locales pueden contar con partidas de dinero o préstamos
por parte del gobierno federal (Washington) para completar proyectos requeridos con
urgencia. Ni tampoco pueden acceder a un préstamo de bancos o instituciones financieras
porque no serían económicamente favorables. Por ejemplo, una Ciudad que busca financiar
un sistema de alcantarillado que costaría U$S 50.000.000 y al poner el sistema en operación
en el término de un año podría aplicar fondos de impuestos a tal proyecto, pero esto podría
tomarle 15 años a la Ciudad para conseguir la cantidad de dinero necesaria para la
construcción de tal sistema. Como alternativa, la Ciudad podría acceder a un préstamo, pero
la tasa de interés sería muy alta para hacer este proyecto factible o tal vez el término del
reembolso no se extendería a un número de años suficientes para hacer económico dicho
reembolso. De vez en cuando, empresas privadas con credibilidad suficiente pueden entrar a
los mercados de capitales y emprender grandes proyectos de infraestructura. Claramente, no
es práctico contar con tales medios financieros.
El “Financiamiento Público” es una de las maneras (y posiblemente la manera primaria) en
que las municipalidades levantan los fondos necesarios para financiar proyectos diversos. El
mercado de financiamiento público en los EE.UU. ha proporcionado un método viable por el
cual los gobiernos pueden financiar proyectos públicos de una manera eficaz, oportuna y
rentable. Mientras los detalles están controlados por las leyes federales y estatales los EE.UU,
y como consecuencia, responden únicamente a obligaciones (1) emitidas en los EE.UU., los
principios de financiamiento se podrían aplicar de forma global para obtener resultados
similares.
(1) “Obligaciones” se refiere a valores que son bonos o letras de corto plazo, cualquiera de
las dos pueden ser “libres de impuestos” o “sujetos a impuestos”, los cuales son emitidos
por entidades gubernamentales.
El sistema de financiamiento público, también llamado “financiamiento municipal”, es un
sistema de finanzas muy especializado y desarrollado específicamente para estimular y asistir
el financiamiento de proyectos con propósitos públicos mientras entrega a todos los
participantes los ingresos máximos del dinero invertido. El término “financiamiento
municipal”, o “financiamiento público” se refiere a obligaciones que llevan tasas de intereses
y que son emitidas por estados u otras entidades locales gubernamentales para financiar
operaciones o gastos capitales. Bajo el sistema de financiamiento público los bonos o letras
están emitidas por un gobierno o una agencia gubernamental y vendida a inversionistas para
levantar capital y emprender ciertos tipos de proyectos. Simplificando, el sistema de
financiamiento público trabaja de la siguiente manera: usando nuestro ejemplo previo, más
allá que pedir préstamos a un banco que provea el dinero necesario para la construcción de un
sistema de alcantarillado, la ciudad pide dinero prestado de inversionistas para emitir su
propia deuda al mercado de financiamiento público.
La estructura empleada es muy similar a la usada si la ciudad tuviera que tomar dinero
prestado a un banco. Si fuera así, la ciudad recibiría el dinero inmediatamente para pagar el
proyecto, firmaría un acuerdo para devolver el dinero de acuerdo a la cantidad acordada y al
término establecido para pagar dicha deuda. Cuando una ciudad toma dinero prestado del
mercado de financiamiento público, la ciudad también recibe el dinero inmediatamente y
firma documentos similares a los que firmaría en un banco. Estos documentos tendrían
términos que establecen el pago de la deuda.
Hay, sin embargo, importantes diferencias. Primero, los reembolsos son hechos a los
“tenedores de bonos” emitidos por una municipalidad (es decir, los inversionistas) y no a un
banco. A menudo, estos inversionistas son miembros del público o instituciones financieras.
Segundo, la tasa de interés que una municipalidad tiene que pagar a los inversionistas es con
frecuencia mucho más baja que la tasa de interés que la municipalidad tendría que pagar a un
banco por el mismo préstamo. Tercero, la transacción de financiamiento público puede ser
estructurada para permitir el reembolso de la “deuda” basado en la duración del proyecto o un
período de un máximo de 30 o 40 años (dependiendo de cual de los períodos sea más corto).
Además, la municipalidad podría reintegrar la deuda aprovechando por este medio las tasas
de interés más bajas o de otras ventajas financieras. El término de reembolso hecho por un
banco no sería otorgado por un período de 30 o 40 años y a lo mejor no tendrían las ventajas
que tiene la reintegración de la deuda. Cuarto, la deuda emitida por una municipalidad
usualmente es en la forma de las obligaciones “libre de impuestos”.
Una de las características atrayentes de este sistema de financiamiento público es que con
frecuencia las obligaciones emitidas por gobiernos locales o agencias de estos gobiernos son
obligaciones “libres de impuestos”. Como el nombre implica, libre de impuestos quiere decir
que el interés que ganan los poseedores de las obligaciones están libre de impuestos federales
y con frecuencia estatales. La tasa de interés es normalmente más baja a la deuda emitida por
entidades gubernamentales que a la tasa de interés pagada a un banco porque la ley de
impuestos federales de los EE.UU. les concede a las “obligaciones” el ser libre de impuestos
a obligaciones que son emitidas de acuerdo con, y para financiar proyectos que cumplan con,
ciertas reglas delineadas expresamente bajo las leyes del impuesto federal. Además, la
mayoría de los estados también conceden a las mismas obligaciones estado libre de
impuestos.
La excepción de los impuestos a estas contribuciones refuerzan el valor de las “obligaciones”
a ambos emisores e inversionistas. Por ejemplo, los inversionistas en nuestro ejemplo del
sistema de alcantarillado tal vez estén en la voluntad de hacer un préstamo de dinero en un
intercambio de solamente un 6% de tasa de interés (lo opuesto al 7% o 8%, o más, cobrado
por el banco) porque se dieron cuenta que la tasa de interés después de haber tomado los
ahorros de impuestos es mucho más elevada que un 6%. La ciudad obviamente se ha
ahorrado 2 o más puntos del porcentaje por la emisión de obligaciones libres de impuestos en
lugar de tomar dinero prestado de un banco.
Los tipos elegibles de proyectos para la actividad financiera libre de impuesto dependen de lo
estipulado por las leyes de los EE.UU. y las leyes de cada uno de los estados. En general, la
mayoría de los proyectos con “propósitos públicos” califican para este tipo de
financiamiento. Comúnmente, se financian con la ayuda de obligaciones libre de impuestos
los siguientes proyectos:
•
•
•
•
•
Sistema de Acueductos y servicios de Saneamiento
Energía Eléctrica, Gas Natural, etc.
Ciertos proyectos para puertos.
Viviendas para individuos con bajos y moderados recursos.
Viviendas para individuos que compran casas por primera vez cuyos recursos están en
conformidad con los requisitos de ingresos económicos contenidos en las leyes
federales.
Cada revisión del Código de Impuestos de los EE.UU. ha incrementado el número de
limitaciones a los tipos de proyectos elegibles para un financiamiento libre de impuestos.
Como resultado, un mercado de financiamiento público de obligaciones sujeto a impuestos ha
comenzado recientemente a originarse en los EE.UU.
Tipos de Obligaciones
Hay varios tipos de “obligaciones” que las municipalidades pueden emitir para financiar sus
proyectos públicos. Cada una de ellas es discutida brevemente a continuación.
Bonos de obligación general
Cuando una municipalidad emite un “bono de obligación general” para financiar un proyecto,
la municipalidad esta de acuerdo en cumplir con la palabra empeñada de reembolsar la deuda
completa de crédito, lo que se llama en inglés, su “full faith and credit”. Full faith and credit
quiere decir que la municipalidad tendrá el derecho de imponer impuestos para el pago de la
deuda. Es decir que la municipalidad usará todo el ingreso que espera o que tiene en la cuanta
existente y podría usar su poder para subir los impuestos, y aún pedir préstamo de dinero,
para reembolsar la deuda. Los bonos de obligación general son a menudo emitidos para
financiar proyectos que son usados enteramente por la municipalidad o por el público en
general (y no son usados por empresas privadas).
No todas las municipalidades pueden otorgar bonos de obligación general. Solamente esas
con un poder para imponer y cobrar los impuestos, pueden hacerlo. Una municipalidad a
menudo financiará una escuela pública, una prisión, las reparaciones a caminos o a un
sistema de alcantarillado con bonos de obligación general. Es posible que, las
municipalidades estén renuentes a financiar ciertos proyectos con bonos de obligación
general porque tendrían que aumentar la carga de impuestos a sus ciudadanos o puede ser que
la base de impuestos suficiente para apoyar el proyectos propuesto no exista. En esos casos
los bonos de ingresos pueden proveer una solución atractiva.
Bonos de ingresos
Los bonos de ingresos son similarmente emitidos para financiar proyectos que no tienen uso
privado pero los reembolsos sobre tales bonos están apoyados por los ingresos de un proyecto
en particular. Los bonos de ingresos emitidos para apoyar un proyecto particular son pagados
de los ingresos generados por ese proyecto. Si el proyecto ofrece dificultades (p.ej. no genera
suficientes ingresos para reembolsar los bonos), el emisor no está obligado a encontrar el
dinero para reembolsar tales bonos de otras fuentes. Los bonos de ingresos no tienen
reclamación sobre otros ingresos del emisor. Una municipalidad financiará a menudo
hospitales públicos, universidades, sitios de estacionamiento público, aeropuertos, centros de
congresos, estadios y varios sistemas municipales (p.ej. alcantarillado, acueducto, energía
eléctrica, recolección de basuras, y tratamiento de aguas, así como el uso y aprovechamiento
de materias primas) a través de la emisión de bonos de ingresos.
Conductos Financieros
Las leyes de impuestos federales de los EE.UU. permiten a los bonos libres de impuestos ser
emitidos para tipos específicos de proyectos, aún cuando tales proyectos sean para beneficio
de ciertas entidades privadas. Estas excepciones a las reglas generales de bonos libres de
impuestos incluyen construcción y renovaciones de aeropuertos, muelles, medios par la
generación de la electricidad, la eliminación de residuos, aprovechamiento de desperdicios,
construcción y rehabilitación de viviendas para la gente con bajos recursos económicos, y
ciertas industrias caseras, entre otras. Estos tipos de instalaciones serán propias u operadas no
por la municipalidad sino por una entidad privada en su comercio o negocio. Una instalación
que es usada por un individuo, una corporación, una sociedad, etc. para avanzar en un
negocio o en un comercio privado es considerada a ser de uso privado y no de uso con
propósitos públicos. Por ejemplo, una municipalidad puede emitir su deuda y hacer un
préstamo a un deudor como empresa privada para construir o rehabilitar edificios de
apartamentos de dueños u operadores privados donde un cierto porcentaje de esos
apartamentos serían ocupados por personas de bajos recursos económicos. El deudor privado
aplicaría entonces el dinero del alquiler para amortiguar la deuda con la municipalidad. La
municipalidad haría pagos correspondientes a los poseedores de los bonos.
Obligaciones a Corto Plazo
A menudo una municipalidad podría tener la necesidad de incrementar dinero para un
proyecto pero a lo mejor no está lista para comprometerse a largo plazo financiero o las tasas
de interés están demasiado altas para hacer un préstamo de largo plazo económicamente
favorable. En tal caso la municipalidad puede emitir letras de corto plazo (típicamente con
duraciones de 6 meses o un año) y usar las ganancias de las letras para financiar un proyecto
o para pagar ciertos costos o gastos hasta que se puedan emitir bonos para reembolsar tales
letras. Estas letras se llaman “bonos de letras de anticipación” ( bond anticipation notes) y son
emitidas hasta que ellas puedan ser reemplazadas con bonos de largo plazo.
Otro tipo común de letra es la “letra de anticipación de impuestos” o la “letra de anticipación
de ingresos por impuestos” (Tax anticipation notes or tax-renue anticipation notes). En la
mayoría de las municipalidades, los fondos obtenidos de los impuestos se usan para financiar
muchos de los gastos públicos básicos. Porque ésos impuestos son recibidos únicamente una
o dos veces al año, la municipalidad puede tener un déficit (en otras palabras, los gastos
exceden a los ingresos de los impuestos) a tiempo que el dinero es necesitado para fondos de
proyectos. Por el uso de “letras de impuestos de anticipación”, la municipalidad puede
obtener un préstamo de dinero para proveer fondos de costos hasta que se cobren los
impuestos.
Otros
Otros tipos de estructuras son utilizadas también. Estos otros tipos de estructuras suelen ser
mucho más llamativas que los anteriores. En ciertos estados donde a una municipalidad no se
le permite emitir bonos (o tal vez únicamente puede hacerlo sobre la aprobación de los
volantes – una situación que a muchas municipalidades les gustaría evitar) – puede emitir
“certificados de participación”. Bajo esta estructura, la municipalidad arrienda una propiedad
municipal a otra entidad y entonces la municipalidad sub-arrienda la misma propiedad para
su propio uso. La municipalidad entra en un acuerdo de hacer pagos de renta para el uso de
tales propiedades y los certificados que denotan los pagos de renta son vendidos a
inversionistas. Estos pagos de renta son divididos entre un “componente capital” y un
“componente interés” y el componente de interés es tratado como valor libre de impuestos,
igual al interés de los bonos libres de impuestos.
Tipos de Proyectos y Propósitos
Las municipalidades en los EE.UU. pueden emitir sus obligaciones de impuestos para
propósitos puramente públicos (p.ej. caminos, hospitales, alcantarillados, líneas de teléfono,
puentes, diques, presas, tendidos eléctricos, coches de bomberos y otros vehículos
municipales, aeropuertos públicos, muelles, etc.). Además, muchos proyectos semi-públicos
(p.ej. terminales aéreas para aerolíneas comerciales, medios de eliminación de residuos
sólidos, alojamiento residenciales, hospitales, escuelas, museos y otro medio propio u
operados por la municipalidad o por una corporación “non-profit” (es una organización
formada y operada para llevar a cabo propósitos caritativos, educacionales o científicos y que
son certificados bajo las leyes federales de los EE.UU.), pueden ser financiados. De acuerdo a
lo detallado anteriormente, los bonos libres de impuestos pueden ser emitidos bajo ciertas
circunstancias para asistir proyectos que son propiedad de empresas privadas.
Muchas de las infraestructuras en los EE.UU. han sido financiadas y mantenidas a través de
la emisión de los bonos libres de impuestos. Por ejemplo, si una ciudad quiere expandir su
sistema de alcantarillado para conectarlo con una nueva urbanización emitiría bonos y
comprometería sólo los pagos que esperaría recibir de los habitantes de la urbanización para
pagar el capital y el interés de los bonos. La ciudad no tendría que respaldar los bonos con su
propia garantía, y no tendría que estar de acuerdo en aumentar los impuestos (si tuviera tal
poder) o de algún modo conseguir el dinero para reembolsar los bonos si la nueva
urbanización no podría hacer los pagos.
Términos de Obligaciones y Estructuras
- Vencimiento
Se puede emitir bonos por diferentes duraciones ( es decir, vencimiento), pero se limita por la
“vida” del proyecto financiado con los bonos. Así, una municipalidad no puede emitir bonos
de vencimiento de 40 años para financiar un coche de bomberos que la municipalidad espera
usarlo por solo 5 años. La mayoría de los bonos libres de impuestos (sin incluir las letras a
corto plazo discutido anteriormente) tienen un vencimiento de 20 o 30 años.
Tasas de Interés
Los bonos pueden ser de “renta fija” (en otras palabras, la tasa de interés es calculada cuando
los bonos son emitidos) o de “renta variable” (es decir, la tasa de interés cambia de acuerdo a
algún índice exterior o según los términos acordados al emitir los bonos y que están escritos
en los bonos). Como obtener una hipoteca sobre su propia residencia, cada tipo de tasa de
interés tiene sus propios beneficios y riesgos.
La “renta variable” permite más flexibilidad pero lleva consigo el riesgo de que las tasas de
interés subirían y aumentarían la tasa de interés de los bonos libre de impuestos. La “renta
fija” puede ser más segura porque se conoce la tasa de interés por la duración del bono pero
la tasa de interés no se puede acomodar durante la duración del bono y como consecuencia,
los inversionistas no pueden sacar ventaja de cualquier aumento de la tasa de interés que
ocurra durante ese tiempo.
Opciones de Venta y de Reintegro
Las obligaciones de financiamiento público pueden ser estructurales a incluir ciertas
“opciones de venta”. Las “opciones de venta” están escritas en los documentos legales que
controlan los términos de los bonos y básicamente permitan que el emisor tenga derecho de
retirar todo o un porcentaje de los bonos antes de la fecha de vencimiento escrito.
“Opciones de venta” son particularmente atractivas a los emisores porque les dan la
flexibilidad a reducir los costos de la deuda no solamente por retirar las obligaciones
pendientes pero también porque, si las tasas de interés bajan, por reintegrar los bonos que
llevan una alta tasa de interés y reemplazarlos con una nueva emisión de bonos de bonos con
tasa de interés más bajas.
Bonos en Serie y Término
Los bonos de financiamiento público son usualmente emitidos en vencimiento de serie o
alguna combinación de vencimiento de serie y término. Una emisión de bonos puede incluir
20 o más bonos de serie con vencimiento escalonado y uno o más bonos de términos fijos. El
resultado es que el emisor puede extender los pagos en una manera económica.
Respaldo
Como se discutió anteriormente, los bonos de obligación general están asegurados por el “full
faith and credit” del emisor de los bonos. Por lo cual, tienen muy poco riesgo de que el
emisor (la municipalidad) incumpla sobre los bonos. Los bonos de ingresos y los bonos de
conducto financieros son asegurados por los proyectos u otras obras financiadas con los
bonos. En tales casos, el mercado por los bonos (en otras palabras, los inversionistas
potenciales) decidirán sí podría existir un incumplimiento e impondrán condiciones como
seguridad adicional por los bonos.
En los EE.UU. existen agencias de evaluación (p.ej. Standard & Poor’s, Moody´s, y Fitch)
los cuales evalúan las municipalidades y sus emisiones de obligaciones para determinar los
riesgos de crédito envuelto con la compra de las obligaciones. Estas agencias entregan
valuaciones a las obligaciones (p.ej. AAA, Aaa, etc.) y estas valuaciones tienen efectos sobre
las tasas de interés (entre más alto la valuación, menos riesgo de que la municipalidad
incumpla y por lo tanto, más baja la tasa de interés).
Además, de valuaciones, las municipalidades pueden asegurar sus emisiones de obligaciones
adquiriendo “seguro de bonos” de compañías de seguros (tal seguro cubre el capital y el
interés de las obligaciones en caso de que la municipalidad no pueda cumplir con los pagos).
Además, puede ser necesario establecer y financiar un fondo de reserva que la municipalidad
podrá usar para pagar el capital e interés si los ingresos del proyecto no son suficientes por el
proyecto.
Impuestos
Lo anteriormente expuesto ha sido enfocado en las obligaciones libres de impuestos
federales. Además, de las leyes federales, cada estado en los EE.UU. tienen sus propias leyes
de impuestos, las cuales pueden permitir a una excepción limitada de impuestos aún por las
obligaciones que no son libre de impuestos bajo las leyes federales, estas obligaciones se
llaman “sujetos a impuestos”, porque no son libre de impuestos bajo las leyes federales. En
muchos estados sin embargo, un inversionista puede excluir el ingreso de tales obligaciones
de su declaración de impuestos estatales.
Aunque no es una opción atractiva económicamente así como las obligaciones libre de
impuestos, éstas obligaciones pueden ser muy útiles cuando una municipalidad quiere
financiar un proyecto que no se puede financiar con obligaciones libre de impuestos porque,
por ejemplo, el proyecto tendrá demasiado uso por una empresa privada en su comercio o
negocio. Las tasas de interés sobre tales obligaciones sujetas a impuestos típicamente es más
alta que la tasa de interés sobre las obligaciones libre de impuestos (aún, con frecuencia, son
más bajas que las tasas de interés sobre un préstamo de banco convencional) pero tales
obligaciones están sujetas a menos restricciones.
PLANTAS MEDIO AMBIENTALES
Plantas para propósitos medio ambientales (p.ej. acueductos y alcantarillados, tratamiento de
desechos sólidos, etc.), pueden ser financiadas de diversas maneras dependiendo del tipo de
planta financiada (es decir quien será el beneficiario de los productos de la planta y la fuente
de reembolso de las obligaciones). Para sistemas que sólo beneficiarán a miembros del
público general es posible utilizar un financiamiento con bonos de obligación general o bonos
de ingresos. Por sistemas que beneficiarán a industrias o empresas privadas, es posible que
una emisión de obligaciones de “conductos financieros” podrá ser utilizado. En los casos que
no se puede emitir obligaciones libre de impuestos, a veces se puede utilizar una emisión de
obligaciones sujetas a impuestos.
Resumen
Muchas de las infraestructuras de las municipalidades pueden ser financiadas por cualquiera
de las obligaciones anteriormente expuestas. Una municipalidad puede construirse, renovar y
mantener sus aeropuertos, plantas de energía eléctrica y tratamiento de aguas, puertos y
acueductos, con dinero generado con estas formas de financiación. Utilizando el sistema de
financiamiento público, una municipalidad puede mantener sus caminos, construir sus
escuelas, hospitales, prisiones, tribunales, áreas de estacionamiento público, así como crear y
mantener espacios públicos, parques y riveras, etc.. En la mayoría de los casos, una
municipalidad puede hacer todo esto prestando a una tasa de interés sustancialmente más baja
que será posible sin la estructura de financiamiento público.
Financiamiento en otros países
El primer paso necesario en cualquier país para poder utilizar el sistema de financiamiento
público sería creer por legislación en los mecanismos y las leyes que permitirán a las
municipalidades comprometerse en tales financiamientos y crear un mercado para tales
métodos de deuda. Así fue como el sistema de financiamiento público comenzó en los
EE.UU. La constitución de cualquier país tiene que permitir que las municipalidades emitan
deuda para financiar proyectos de infraestructura y tiene que permitir las municipalidades
recibir el poder de hacerlo. Además, un mercado doméstico por tal deuda tendría que ser
creado proveyendo un impuesto o un incentivo similar a los inversionistas potenciales para
alentarlos a comprar “obligaciones” de las municipalidades. Bajo ciertas condiciones un
mercado extranjero podría ser creado también.
Una vez que los mecanismos legales lo permitan, los países pueden financiar muchas o casi
todas sus necesidades de infraestructura, a un costo más bajo que las formas convencionales
de financiamiento.
http://www.offnews.info/articulos/infraestructura/financiamiento.htm
14 de mayo de 2002