El marco jurídico del agua y la Diputación Foral de Gipuzkoa

GIPUZKOAKO FORU ALDUNDIA
DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
GARAPEN ERAMANGARRIRAKO DEPARTAMENTUA
Obra Hidraulikoetako Zuzendaritza Nagusia
DEPARTAMENTO PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Dirección General de Obras Hidráulicas
BASES PARA LA ELABORACIÓN DE LAS
DIRECTRICES SOBRE EL USO SOSTENIBLE
DEL AGUA EN GIPUZKOA
EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA
Y
LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
JULIO 2006
Giuseppe Traverso
Environmental Lawyer
EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
BASES PARA LA ELABORACIÓN DE LAS DIRECTRICES
SOBRE EL USO SOSTENIBLE DEL AGUA EN GIPUZKOA
EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA
Y
LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
- ÍNDICE -
1.
RESUMEN
2.
MONOGRAFÍA
1.-
INTRODUCCIÓN..................................................................................................................... 1
2.-
EL MARCO COMPETENCIAL ..................................................................................................... 4
2.1.- LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA...................................................................................... 5
2.2.- EL CRITERIO DE GESTIÓN DEL AGUA EN LA DMA Y EL TEXTO REFUNDIDO
DE LA LEY DE AGUAS................................................................................................... 9
2.3.- EL ESTATURO DE AUTONOMÍA DEL PAÍS VASCO ..........................................................12
2.4. - LA LEY DE TERRITORIOS HISTÓRICOS (LTH) Y LA LEY DE AGUAS
DEL PARLAMENTO VASCO (LAPV) ................................................................................17
2.4.1.- Antecedentes sobre los conflictos positivos de competencia .............................18
2.4.2.- Disposiciones de la LTH, su modificación e reinterpretación..............................23
2.5.- LOS TTHH COMO PROVINCIAS Y LA LEGISLACIÓN ESTATAL RELEVANTE .......................34
3.-
LA DIRECTIVA MARCO DE AGUAS (DMA) ................................................................................37
3.1.- OBJETIVOS DE LA DMA Y PLAZOS DE INTERPRETACIÓN...............................................38
3.2.- PRINCIPIOS COMUNITARIOS RELEVANTES ..................................................................40
3.3.- LA IMPLEMENTACIÓN DE LA DIRECTIVA MARCO Y EL PAPEL
DE LA DIPUTACIÓN FORAL..........................................................................................43
3.4.- COMPETENCIAS FORALES SECTORIALES : LA PROTECCIÓN INTEGRADA DEL AGUA .......46
3.4.1.- La implementación de los deberes de cooperación y coordinación
interinstitucional ...........................................................................................50
4.-
CONCLUSIONES ....................................................................................................................53
BASES PARA LA ELABORACIÓN DE LAS DIRECTRICES SOBRE EL USO SOSTENIBLE DEL AGUA EN GIPUZKOA
IKAUR – EKOLUR – GIUSEPPE TRAVERSO
1
EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
1. RESUMEN
BASES PARA LA ELABORACIÓN DE LAS DIRECTRICES SOBRE EL USO SOSTENIBLE DEL AGUA EN GIPUZKOA
IKAUR – EKOLUR – GIUSEPPE TRAVERSO
EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
RESUMEN
El actual marco jurídico comunitario en materia de aguas está estructurado
para garantizar la protección de los recursos hídricos y asegurar al mismo tiempo el
servicio universal de aprovisionamiento de agua.
La Directiva Marco de Aguas 2000/60/CE, norma cabecera de encuadre para la
gestión de las aguas, ha fijado como criterios fundamentales de gestión la
“demarcación hidrográfica” junto a la “cuenca hidrográfica”; además, ha establecido
múltiples objetivos puntuales y plazos límites para su consecución. Los Estados
miembros de la Comunidad Europea son libres de actuar según su propia organización
administrativo-institucional para el logro de estos objetivos, así como para la
delimitación y gestión de las demarcaciones y cuencas hidrográficas. Sin embargo,
tanto la estructura administrativa como el reparto competencial interno de los Estados
miembros no pueden justificar el incumplimiento del derecho comunitario.
En España, la distribución de competencias entre Estado y Comunidades
Autónomas en materia de aguas se basa en las disposiciones de la Constitución
Española, de la Ley de Aguas (en su texto refundido), de la Ley de Bases de Régimen
Local, así como en los estatutos de autonomía de las Comunidades Autónomas.
La atribución de competencias al Estado o a las Comunidades Autónomas
depende de la extensión territorial de las cuencas hidrográficas: los Órganos estatales
(Confederaciones Hidrográficas) gestionan las cuencas hidrográficas que discurren por
más de una CCAA; los Órganos autonómicos gestionan las cuencas hidrográficas que
se sitúan íntegramente dentro del territorio de la Comunidad Autónoma.
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
La distribución de competencias en materia de aguas en la Comunidad
Autónoma del País Vasco tiene su fundamento jurídico en el Estatuto de Autonomía del
País Vasco (EAPV) y en la Ley de Territorios Históricos (LTH). Dichas normas reparten
las potestades entre las Instituciones Comunes del País Vasco (Parlamento y Gobierno
Vasco) y los Órganos Forales, representantes de las tres Provincias de Álava,
Guipúzcoa y Vizcaya, con el fin de asegurar una gestión del agua eficaz y sostenible.
El EAPV atribuye a las Instituciones Comunes competencia exclusiva en el
ámbito de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos cuando las aguas
discurren íntegramente en el territorio de la CAPV, así como en materia de obras
públicas no declaradas por el Estado de interés general y que no afecten a otras CCAA;
además les otorga competencias de desarrollo de la legislación básica estatal sobre
medio ambiente y contiene una “cláusula de cierre” que atribuye a las Instituciones
Autonómicas toda competencia mencionada en el Estatuto y no atribuida
expresamente a las Diputaciones. Por otro lado, el EAPV no otorga a los Órganos
Forales ninguna competencia en materia de aguas.
La Ley de Territorios Históricos de 1983, ley ordinaria del Parlamento Vasco que
desarrolla la distribución de competencias fundada en el Estatuto del País Vasco,
otorga a las Diputaciones Forales competencia exclusiva sobre las obras públicas que
no afecten a otros territorios históricos y que no sean declaradas de interés general
por las Instituciones Autonómicas. Además, atribuye a las Diputaciones competencia
de desarrollo y ejecución de la normativa de las Instituciones Autonómicas en el
ámbito de policía de las aguas y de regadío.
La ley 1/2006 de aguas del Parlamento Vasco ha modificado el reparto
competencial así fijado, otorgando al Gobierno Vasco, en lugar de al Parlamento Vasco,
la potestad para declarar las obras públicas de interés general. En segundo lugar, ha
concentrado las funciones y poderes de planificación y gestión de aguas e
infraestructuras hidráulicas en la Agencia Vasca de Agua, un nuevo órgano creado ad
hoc y formado por representantes de las Instituciones Autonómicas y de las
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Diputaciones. Dicha reforma tiene como objetivo el establecimiento en el País Vasco de
un régimen jurídico de agua armonizado y de encuadre, para poder así realizar una
política integral de protección del medio acuático conforme a los objetivos y
requerimientos comunitarios. Según este diseño, la participación política de los
territorios históricos se realiza a través de su participación en los órganos de gobierno
de la Agencia Vasca de Agua.
Por otro lado, las Diputaciones mantienen competencia exclusiva sobre obras
públicas cuya realización no afecte a otros Territorios Históricos o no se declaren de
interés general por el Gobierno Vasco, así como competencia de desarrollo y ejecución
de las normas autonómicas y estatales sobre la policía de aguas, además de las
competencias de coordinación de las actividades municipales de abastecimiento y
saneamiento que derivan de la Ley de Bases de Régimen Local.
La participación activa en la Agencia Vasca de Agua, la integración de la
variable agua en la implementación de todas las políticas forales sectoriales, junto a la
posibilidad de realizar, en el ámbito de sus competencias sectoriales, una protección
más elevada y estricta de los recursos hídricos que discurren por el territorio
guipuzcoano que la exigida por los parámetros comunitarios, estatales y autonómicos
constituyen los actuales medios a disposición de la Diputación de Gipuzkoa para el
logro del buen estado ecológico y del uso sostenible de las aguas.
Por lo tanto, a la luz de una interpretación sistemática del actual marco legal
internacional e interno de aguas, se necesita una acción de la Diputación de Gipuzkoa
coordinada con las demás administraciones competentes y dirigida a la mejora del
estado ecológico del medio acuático mediante una actuación integrada, multisectorial y
coherente.
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2. MONOGRAFÍA
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
MONOGRAFÍA
1.-
INTRODUCCIÓN
La “Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo del 23 de
Octubre del 2000 por la que se establece un marco comunitario de actuación en el
ámbito de la política de aguas” (DMA) ha establecido un cuadro comunitario para la
protección de los recursos hídricos, asentando las bases para realizar un cambio radical
en la gestión y uso de las aguas de toda la Comunidad Europea.
El logro de los objetivos ambientales fijados en la Directiva y el cumplimiento
perfecto de sus disposiciones implican el establecimiento, a nivel administrativo, de
estructuras y acciones capaces de garantizar el “buen estado ecológico” de las aguas y
su uso sostenible.
Los objetivos de la DMA conllevan la necesidad de un compromiso por parte de
todas las instituciones competentes en la protección de su patrimonio natural,
estableciendo normas y aplicando políticas integrales para la gestión racional y
equilibrada de los recursos hídricos, fomentando la participación pública, implicando y
corresponsabilizando a los ciudadanos.
La Diputación Foral de Gipuzkoa tiene competencias directamente e
indirectamente relacionadas con el uso y gestión de los recursos hídricos, la ordenación
del territorio y la preservación del medioambiente.
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El actual marco jurídico y competencial de las aguas que discurren en Gipuzkoa
se reparte horizontal y verticalmente entre Estado español, Comunidad Autónoma del
País Vasco (CAPV), Diputaciones Forales y Entes Locales, a partir de un criterio
geográfico de gestión centrado en una unidad, la “cuenca hidrográfica”, que con la
directiva marco ha sido ampliada por la “demarcación hidrográfica”.
En Gipuzkoa se encuentran seis cuencas hidrográficas, dos (Urola y Oiartzun)
que discurren integralmente dentro del territorio histórico y cuatro (Deba, Oria,
Urumea y Bidasoa) que se extienden por otros Territorios de la CAPV, Navarra o
Francia.
La política de aguas y la distribución de competencias entre las distintas
Instituciones estatales, cara a la Comunidad Europea, es una problemática interna, que
en ningún caso debe y puede afectar al cumplimiento del derecho comunitario.
Además, en caso de incumplimiento, de inadecuada incorporación o de inexacta
aplicación de las disposiciones de la DMA o de cualquier norma comunitaria, ni los
Órganos Forales ni la CAPV responderían directamente, siendo el Estado el único
sujeto responsable frente a las instituciones comunitarias. Este hecho no excluye una
sucesiva traslación de la responsabilidad administrativa y jurídica hacia las
Administraciones efectivamente responsables, a pesar de la actual inexistencia en
España de un mecanismo de deslinde de la sanción comunitaria infligida al Estado
hacia la Administración infractora.
A fin de considerar la gestión del agua a nivel jurídico-institucional, en primer
lugar hay que analizar el actual reparto competencial entre Estado, CAPV, Diputaciones
Forales y Entes locales, a partir de los criterios coexistentes de gestión, de cuenca
hidrográfica y demarcación hidrográfica.
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Se analizarán la Constitución española, el Estatuto de Autonomía del País
Vasco, la Ley de Territorios Históricos y su modificación aportada por la Ley 1/2006 de
Aguas del Parlamento Vasco1(LAPV), que altera la distribución de competencias entre
Instituciones Comunes y Territorios Históricos, (Capítulo I).
Seguidamente, con el propósito de proporcionar los medios para una reflexión
clara sobre la gestión y uso sostenible del agua en Gipuzkoa y a fin de clarificar las
líneas maestras a seguir dentro de la Diputación para alcanzar los objetivos de la
Directiva Marco, se examinarán las disposiciones de la DMA y los principios
comunitarios que tienen relevancia directa y posibilidad de desarrollo e implementación
por parte de la Diputación Foral de Gipuzkoa (Capítulo II) .
Finalmente, se formularán las conclusiones (Capitulo III) y se avanzarán
algunas reflexiones jurídicas y propuestas sobre las cuestiones imprescindibles para
garantizar una gestión pública de aguas sostenible, eficiente, coordinada, conforme al
derecho comunitario y representativa de los intereses e instancias generales.
1
Ley 1/2006 de 23 de junio, de Aguas del Parlamento Vasco, BOPV nº 137, de 19 de Julio de 2006.
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2.-
EL MARCO COMPETENCIAL
En España, las competencias en el ámbito de aguas se distribuyen entre el
Estado español, las Comunidades Autónomas (CCAA), Provincias y Municipios.
El complejo entramado competencial se complica en la Comunidad Autónoma
del País Vasco (CAPV), integrada por los Territorios Históricos (TTHH) de Álava,
Gipuzkoa y Bizkaia que conjuntamente constituyen las Provincias de la CAPV.
La configuración del entramado organizativo y de la distribución de
competencias entre la CAPV y los TTHH se encuentra en la Constitución Española, en
el Estatuto de Autonomía del País Vasco2 (EAPV) y en la Ley de Territorios Históricos
(LTH)3.
Un análisis coherente y exhaustivo del conjunto de estas disposiciones debe
realizarse de manera conforme con el principio de jerarquía normativa y el principio de
competencia, o respeto del ámbito competencial. Según los mencionados principios, las
normas de rango inferior no pueden violar en ninguna manera las de rango superior
(normas comunitarias; CE, EAPV) y las normas de toda Administración no pueden
vulnerar las esferas de competencia de otras Administraciones. En el marco jurídico
español, es preciso considerar el fundamento y el contenido de todas las normas que,
directamente o indirectamente, atribuyen competencias o establecen deberes de
actuación para la Diputación Foral de Gipuzkoa en materia de aguas: la Constitución
Española (CE); la legislación estatal relevante; el EAPV y la LTH; además, la LAPV que
ha modificado el reparto competencial originariamente concebido por la LTH.
2
Ley Orgánica del 3/1979, del 18 de Diciembre, del Estatuto de Autonomía del País Vasco (EAPV), BOE nº 3, 22 de
diciembre de 1979.
3
Ley 27/1983, del 25 de Noviembre, de las Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y
los Órganos Forales de sus Territorios Históricos (LTH), BOPV nº 182, de 10.12.1983.
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2.1.- LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA
La Constitución Española reconoce entre los principios rectores de la política
social y económica (Artículo 45 CE) el derecho de todos los ciudadanos a disfrutar de
un medio ambiente adecuado y el deber, de los ciudadanos y de todos los poderes
públicos, de conservarlo y protegerlo.
En la distribución de competencias en materia ambiental, la CE considera la
relación entre Estado y CCAA en los artículos 148 y 149.
Las competencias a ejercer sobre una determinada materia pueden ser
legislativas (potestad de dictar leyes), reglamentarias (potestad de dictar reglamentos)
y ejecutivas (cumplir y hacer cumplir las normas). Se habla de:
i)
competencias exclusivas, cuando una
competencia plena sobre una materia.
de
las
instituciones
ostenta
ii) competencias compartidas, cuando se reparten las potestades sobre la
misma materia. Por ejemplo, la Comunidad Autónoma dicta la legislación
básica sobre una materia y las Diputaciones desarrollan y ejecutan la ley.
iii) competencias concurrentes: cuando las instituciones ostentan las mismas
facultades sobre la misma materia.
Por lo que atañe al agua, los apartados 22º, 23º y 24º del artículo 149-1 CE
atribuyen al Estado competencia sobre:
“22º. La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos
hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma;
(competencia exclusiva).
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23º. Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de
las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales
de protección (competencia compartida).
24º. 0bras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una
Comunidad Autónoma” (competencia exclusiva).”
De la letra del texto, se desprende que, en ámbito de aguas, los criterios de
determinación entre competencias estatales y autonómicas son un criterio territorial
(determinación del curso del agua) y uno político (interés general).
A partir de estos criterios, con la introducción del concepto de “cuenca
hidrográfica” como unidad de gestión pública del agua, a efectos de distribución de
competencias, se distingue entre:
•
Cuencas Intercomunitarias, cuyo territorio comprende el territorio de
varias Comunidades Autónomas.
•
Cuencas Intracomunitarias, cuyo territorio está comprendido íntegramente
dentro del territorio de una Comunidad Autónoma.
La atribución al Estado de la legislación básica (art. 149.1.23º CE) en materia
ambiental implica una competencia compartida que deja a las CCAA la ejecución, la
adopción de normas adicionales y la gestión (art. 148.1.9 CE). La normativa marco o
de encuadre cumple así una función de uniformidad relativa y de ordenación mediante
mínimos, definiendo lo básico y dejando a las CCAA un margen libre de creación, que
debe respetar las previsiones básicas estatales y al mismo tiempo puede establecer
niveles más altos de protección.
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Dentro de este contexto constitucional, la CAPV ha accedido a la autonomía
por vía del artículo 151 CE, asumiendo así competencias no sólo en el marco del
artículo 148.1.10º (es decir “Los proyectos, construcción y explotación de
aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés de la Comunidad
Autónoma; las aguas minerales y termales”) sino también asumiendo cualquiera
competencia no reservada al Estado por el mencionado artículo 149.1.22º y 24º.
La CAPV tiene competencia general sobre el régimen de utilización y
aprovechamiento de las aguas que discurren por cuencas hidrográficas comprendidas
integralmente en su territorio, disponiendo de funciones no sólo ejecutivas o
administrativas, sino también legislativas, pudiendo en concreto elaborar y revisar los
Planes Hidrológicos de las cuencas intracomunitarias. Como ha declarado
reiteradamente el Tribunal Constitucional, las Comunidades Autónomas asumen sus
competencias desde que sus Estatutos (o sus Leyes Orgánicas reformadoras) se las
atribuyen y se predispongan los medios y servicios necesarios para posibilitar su
ejercicio efectivo.
Con el Estatuto de Autonomía (art. 10, apartados 11º y 33º), la CAPV ha asumido
competencias exclusivas en materia de aguas y obras hidráulicas con el siguiente
alcance:
“11º. Aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos cuando las aguas
discurran íntegramente dentro del País Vasco.
33º. Obras públicas que no tengan la calificación de interés general o cuya
realización no afecte a otros territorios”
El concepto de “aprovechamiento hidráulico” ha sido entendido por el Tribunal
Constitucional como “la competencia sobre las reglas que regulan la utilización o
aprovechamiento, incluida la denominada policía de aguas o regulación vigilancia del
buen orden en el uso y aprovechamiento de dominio público”.
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El traspaso del Estado a la CAPV de las funciones relativas a recursos y
aprovechamientos hidráulicos en las cuencas intracomunitarias en conformidad a lo
establecido por el texto constitucional se ha perfeccionado mediante el Acuerdo de la
Comisión Mixta de Transferencias de 31 de mayo de 1994, aprobado por el Real
Decreto 1551/1994 de 8 de julio4 y el Decreto del Gobierno Vasco 297/1994, de 12 de
Julio5. Desde que la CAPV ha asumido las funciones en materia de recursos y
aprovechamientos hidráulicos, el Estado ejecuta en el País Vasco sólo las obras cuya
realización afecta también a otras Comunidades Autónomas o que sean declaradas de
interés general.
Por lo que se refiere al régimen jurídico de los Territorios Históricos de la CAPV,
la Disposición Adicional Primera de la Constitución constituye el fundamento
constitucional del sistema de derecho de la CAPV, disponiendo que:
“La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios
forales.
La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso,
en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía”.
Dicha norma reconoce (“ampara y respeta”) los derechos históricos de las
comunidades forales y fija la Constitución y el Estatuto de Autonomía como normas
fundamentales y jerárquicamente superiores para la actualización del régimen foral, a
la luz de los inderogables preceptos constitucionales.
4
BOE nº 174, de 22 de Julio de 1994.
5
BOPV nº14, de 22 de Julio de 1994.
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2.2.- EL CRITERIO DE GESTIÓN DEL AGUA EN LA DMA Y EL TEXTO
REFUNDIDO DE LA LEY DE AGUAS
La gestión del agua para ser racional y eficaz tiene que considerar
unitariamente el ciclo hidrológico de los recursos hídricos así como el conjunto del
territorio en el cual cada río, lago o cualquier superficie de agua se encuentre. En el
caso del agua son las instituciones políticas que tienen que adaptarse a las
delimitaciones físicas y geográficas.
El criterio de distribución de competencias en materia de aguas tiene que ser
un criterio de tipo físico y geográfico, que considere el curso de las aguas superficiales
y subterráneas con sus redes arteriales de manera conjunta y unitaria.
La DMA ha sustituido, sin eliminarlo, el criterio tradicional de la “cuenca
hidrográfica” como unidad de gestión.
La cuenca hidrográfica es definida como “la superficie cuya escorrentía
superficial fluye a través de una serie de corrientes, ríos y, eventualmente, lagos hacia
el mar por una única desembocadura, estuario o delta” (Art. 2.13 DMA).
El artículo 16 del TRLA, que recoge literalmente la definición comunitaria, confirma el
ya existente principio de la cuenca hidrográfica como unidad mínima a fines de
gestión, al añadir que “la cuenca hidrográfica como unidad de gestión del recurso se
considera indivisible”.
El concepto de demarcación hidrográfica, que amplifica y contiene el criterio
de “cuenca hidrográfica” incluye las aguas de transición y costeras, según la definición
de la DMA: “la zona marina y terrestre compuesta por una o varias cuencas vecinas y
las aguas subterráneas y costeras asociadas, designada (…) como principal unidad a
efectos de la gestión de las cuencas hidrográficas”.
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En la incorporación al derecho estatal, el TRLA (art. 16 bis) ha seguido
trasladando literalmente la definición comunitaria (añadiendo la mención expresa de
“aguas de transición”) y ha especificado que “la demarcación hidrográfica, como
principal unidad a efectos de la gestión de cuencas, constituye el ámbito espacial al
que se aplican las normas de protección de las aguas contempladas en esta Ley
(TRLA)”.
La Ley de Aguas, ya en su formulación original de 1985 mantenida por el TRLA,
expresaba los principios rectores de la “unidad de gestión, tratamiento integral, (…)
respeto de la unidad [de la cuenca] hidrográfica, de los sistemas hidráulicos y del ciclo
hidrológico” además de la “compatibilidad de la gestión pública del agua con la
ordenación del territorio, la conservación y protección del medio ambiente y la
restauración de la naturaleza” (art.14).
La gestión de las aguas conforme a la nueva unidad, la demarcación
hidrográfica, incluye así las aguas subterráneas, de transición y costeras a las cuencas
hidrográficas, implicando la necesidad de asociar diferentes cuencas contiguas, que
incluya una cuenca con desembocadura al mar.
La aplicación del criterio de gestión basado en la demarcación hidrográfica en el
ámbito español y a la luz de la mencionada distribución de competencias efectuada por
la Constitución Española implica que el criterio discriminante entre gestión estatal y
gestión autonómica de las demarcaciones hidrográficas depende de la extensión y
delimitación geográfica de las demarcaciones.
Las autoridades competentes, encargadas de alcanzar los objetivos
medioambientales establecidos por la DMA son: los organismos estatales de Cuenca
(Confederaciones Hidrográficas) para las cuencas intercomunitarias, y la Dirección de
Aguas del Departamento de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio del Gobierno
Vasco para las cuencas intracomunitarias de la CAPV.
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La CAPV tiene así competencia en las cuencas hidrográficas situadas
integralmente en su territorio. Dentro de la demarcación hidrográfica de Euskadi, las
cuencas que se sitúan integralmente en el territorio guipuzcoano son: Oiartzun y Urola.
Por otro lado, las cuencas hidrográficas interprovinciales que discurren por Gipuzkoa
son: Bidasoa, Deba, Oria y Urumea.
A nivel autonómico, se utiliza un tercer criterio, el de la Unidad Hidrológica
consistente en el territorio compuesto por una o más cuencas vecinas y las aguas
subterráneas asociadas, sin incluir las aguas costeras. El objetivo consiste en juntar la
gestión de una cuenca principal con cuencas vecinas costeras de menor entidad y las
zonas de flujo de las aguas subterráneas que pueden no coincidir con las divisorias de
las aguas superficiales, tomando también en consideración los límites municipales y
territoriales.
Con respecto al cumplimiento del derecho comunitario, la CAPV se presenta
como una demarcación hidrográfica única. La elaboración de estudios y programas de
seguimiento por cuenca utilizan como criterio de referencia y delimitación la Unidad
Hidrográfica. Esto significa, a título de ejemplo que los documentos que se refieren a
las aguas de la cuenca del río Oiartzun, o del río Deba, incluyen el análisis de las aguas
superficiales así como subterráneas y la zona de desembocadura al mar con exclusión
de las aguas costeras.
La incorporación de la DMA al ordenamiento jurídico estatal6 ha comportado la
modificación de la Ley de Aguas de 1985 mediante el ya mencionado Texto Refundido
de la Ley de Aguas (TRLA), a fin de adaptar las disposiciones a los nuevos conceptos,
objetivos, normas y exigencias formulados en la legislación comunitaria.
6
La incorporación de la DMA al derecho español ha sido realizada con la ley 62/2003, de 30 de diciembre de 2000, de
Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que modificó el Texto Refundido de la Ley de Aguas. Real Decreto
legislativo 1/2001.
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La transposición de la DMA, debido a que es una norma de encuadre, se ha
realizado mediante legislación básica de medio ambiente, al amparo del artículo
149.1.23º de la Constitución,“sin perjuicio de las comunidades autónomas de
establecer normas adicionales de control”.
Los principios rectores del TRLA relevantes para las competencias forales en
materia de aguas, que se analizarán más adelante, son los siguientes:
y
y
y
y
y
Unidad de gestión y respeto a la unidad de la cuenca hidrográfica
Tratamiento integral
Coordinación
Participación
Compatibilidad de la gestión del agua con la ordenación del territorio.
2.3.- EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DEL PAÍS VASCO (EAPV).
A efectos de determinar cuales son las competencias de las Diputaciones en
ámbito de aguas dentro del ordenamiento jurídico de la CAV, hay que analizar las
normas que ordenan la distribución de la competencias entre las Instituciones
Comunes y Forales del País Vasco.
Al complejo entramado institucional del País Vasco, se añade el hecho que el
ordenamiento autonómico vasco – que también se cruza con normas jerárquicamente
superiores del ordenamiento comunitario y normas básicas estatales - es un
ordenamiento por razones históricas de incompleta reflexión jurídica, de carencia
técnico-legislativa y carente de una sistematización y racionalización de las fuentes de
derecho.
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El EAPV es la norma institucional básica y constitutiva de la Comunidad
Autónoma del País Vasco.
A pesar de su naturaleza de norma cabecera y de vertebración del
ordenamiento jurídico vasco, el Estatuto no establece el sistema de las fuentes de
derecho de la CAPV, no determina de manera expresa los criterios para definir los
derechos históricos de las Provincias (los Territorios Históricos) y no define de manera
exhaustiva los respectivos ámbitos competenciales de Instituciones Comunes y
Órganos Forales.
Por tanto, la relación entre las normas de las Instituciones Comunes y las
normas de los TTHH sólo puede deducirse mediante una interpretación sistemática del
ordenamiento autonómico vasco.
El artículo 21 EAPV dispone: “El Derecho emanado del País Vasco en las
materias de su competencia exclusiva es aplicable con preferencia a cualquier otro y
sólo en su defecto será de aplicación supletoria el Derecho del Estado”.
Es cierto que el EAPV, emanado mediante Ley Orgánica, posee un rango
legislativo superior y que, por consecuencia, una ley del Parlamento Vasco no podrá
derogar disposiciones estatutarias. El Tribunal Constitucional ha confirmado el valor de
norma fundamental y fundacional del Estatuto de Autonomía.
En lo que se refiere a la distribución de competencias en materia de aguas
entre CAPV y TTHH, hay que analizar las competencias atribuidas por el Estatuto.
Efectivamente, conforme a lo dispuesto por el artículo 25 del Estatuto, “El
Parlamento Vasco ejerce la potestad legislativa (...) sin perjuicio de las competencias
de las Instituciones a que se refiere el artículo 37 del presente estatuto”.
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
El artículo 37 EAPV, artículo único sobre “Las Instituciones de los Territorios
Históricos”, dispone:
1.
Los órganos forales de los Territorios Históricos se regirán por el régimen
jurídico privativo de cada uno de ellos.
2.
Lo dispuesto en el presente Estatuto no supondrá alteración de la
naturaleza del régimen foral específico o de las competencias de los
regímenes privativos de cada Territorio Histórico.
3.
En todo caso tendrán competencias exclusivas dentro de sus respectivos
territorios en las siguientes materias:
a. Organización, régimen y funcionamiento de sus propias instituciones.
b. Elaboración y aprobación de sus presupuestos.
c. Demarcaciones territoriales de ámbito supramunicipal que no excedan
los límites provinciales.
d. Régimen de los bienes provinciales y municipales, tanto de dominio
público como patrimoniales o de propios y comunales.
e. Régimen electoral municipal.
f. Todas aquéllas que se especifiquen en el presente Estatuto o que les
sean transferidas.
4.
Les corresponderá, asimismo, el desarrollo normativo y la ejecución, dentro
de su territorio, en las materias que el Parlamento Vasco señale.
El tercer apartado del artículo 37, al determinar cuales son “en todo caso” las
competencias forales exclusivas dentro de su ámbito territorial, no menciona ni
atribuye expresamente alguna competencia exclusiva de las Instituciones de los TTHH
en materia de aguas.
El segundo apartado hace salvas las competencias ya existentes de los
regimenes privativos de los Territorios Históricos. El núcleo de la cuestión jurídica
estriba en que dicha disposición reconoce pero no define las competencias de los
regímenes privativos de los Territorios Históricos, ni los criterios para determinarlas.
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
Tratándose, al parecer, de un reconocimiento y un reenvío a un distinto y
existente sistema normativo, sería oportuno analizar los regimenes históricos y
derechos privativos de los Territorios Históricos y ver si los mismos incluyeran
potestades forales en materia de aguas, mediante una labor de investigación histórica
e interpretación sistemática de los regimenes forales, a fin de constatar la presencia o
la ausencia de potestades forales sobre aguas.
Sin embargo, de distinta opinión es el Tribunal Constitucional (TC), el cual
considera que el núcleo intangible de los derechos históricos de los Territorios Forales
queda definido ya a través de la Disposición Adicional Primera de la Constitución y del
EAPV. En la sentencia 76/1988 del 26 de Abril, el TC desestimó el recurso de
inconstitucionalidad contra determinados preceptos de la LTH, entre los cuales el
artículo 6.1. El TC estima que el EAPV, al afirmar que “Lo dispuesto en el presente
Estatuto no supondrá alteración de la naturaleza del régimen foral específico o de las
competencias de los regímenes privativos de cada Territorio Histórico”, no plantea el
problema de conocer cuales son los derechos históricos actualmente en vigor, puesto
que tradicionalmente se ejercían. Según el TC, de la D.A. 1ª CE y del artículo 37.2
EAPV no se deduce “la atribución a los territorios históricos de un conjunto de
derechos y competencias indeterminado, que incluya a todo derecho históricamente
ejercido”. El Tribunal Constitucional centra su razonamiento en que la Constitución es
la norma suprema, jerárquicamente superior, que se impone con fuerza general: a
partir de este hecho, por un lado no pueden reconocerse derechos históricos que
contradigan los principios constitucionales (y tales no serían las potestades en materia
de agua); por otro lado, la creación, a través de la Constitución, de las Comunidades
Autónomas como nuevas estructuras territoriales con potestades propias implica “una
inevitable incidencia en situaciones jurídicas preexistentes: tanto en las competencias
centrales del Estado, como en las de otras entidades territoriales, como los territorios
históricos, cuyos derechos históricos habrán de acomodarse o adaptarse al nuevo
orden territorial”. El TC añade que el Estatuto de Autonomía lleva a cabo una labor de
actualización de los regimenes forales mediante dos vías: el reconocimiento de los
regimenes forales por un lado; la especificación de su contenido mínimo en el texto
estatutario por otro lado. Dentro de esta labor de actualización, caben también
restricciones y limitaciones al régimen foral: de otra manera no podría hablarse de
actualización sino de mero reconocimiento. El TC concluye de esta manera que
“difícilmente puede considerarse, en consecuencia, que el ámbito actual y actualizado
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
de los derechos históricos haya quedado indeterminado, y dependiente de
investigaciones históricas o decisiones judiciales caso por caso”. En conclusión, la
normas de referencia actuales se limitan – según el TC – a la Constitución Española y
al Estatuto de Autonomía, que, como visto, nada dicen en cuestiones potestades
forales sobre la gestión de recursos naturales.
La mencionada y no exhaustiva sentencia va completada con la Disposición
Adicional del EAPV que dispone que: “La aceptación del régimen de autonomía que se
establece en el presente Estatuto no implica renuncia del Pueblo Vasco a los derechos
que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia, que podrán ser
actualizados de acuerdo con lo que establezca el ordenamiento jurídico”. El reparto
competencial entre Instituciones Comunes y Órganos forales no puede así cristalizarse
de manera fija y con una búsqueda de las potestades hacia al pasado. Al revés, la vida
institucional normalizada y la acción eficiente de toda Administración vasca depende de
una voluntad de adecuación a los cambios exógenos, sociales y económicos, hecho
que, a nivel práctico e institucional, requiere una continua e imprescindible voluntad y
disponibilidad política al mutuo acuerdo, a la coordinación y negociación mediante,
como se mencionará más detenidamente adelante.
Cabe reseñar, que, en carencia de una definición positiva y expresa de los
derechos históricos y del régimen foral así como actualizado con una consiguiente
aclaración del nivel competencial de cada Administración, a lo largo de los últimos 25
años se han destacado algunos ámbitos competenciales caracterizadores de la
“foralidad” en materia de haciendas, carreteras y de la función pública vasca, sin algún
específico relieve en materia de aguas.
En lo referente a las potestades de las Instituciones Comunes, el artículo 10
EAPV confiere a la CAPV la “competencia exclusiva en las siguientes materias”:
11.
Aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos cuando las aguas
discurran íntegramente dentro del País Vasco; instalaciones de
producción, distribución y transporte de energía, cuando este transporte
no salga de su territorio y su aprovechamiento no afecte a otra provincia
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
33.
o Comunidad Autónoma; aguas minerales, termales y subterráneas. Todo
ello sin perjuicio de lo establecido en el artículo 149.1.25. de la
Constitución.
Obras públicas que no tengan la calificación legal de interés general o
cuya realización no afecte a otros territorios.
El artículo 11.1. del EAPV atribuye a la CAPV “el desarrollo legislativo y la
ejecución dentro de su territorio de la legislación básica del Estado” en materia de
“medio ambiente y ecología”.
A tenor del artículo 12.10, “Corresponde a la Comunidad Autónoma del País
Vasco la ejecución de la legislación del Estado” en materia de “vertidos industriales y
contaminantes en las aguas territoriales del estado correspondientes al litoral vasco”.
De esta forma, el EAPV ha atribuido competencias relativas al agua sólo a las
Instituciones Comunes. Para definir y precisar las delimitaciones competenciales entre
TTHH e Instituciones Comunes hay por lo tanto que referirse a la legislación ordinaria
autonómica y estatal, teniendo en cuenta las mencionadas disposiciones
jerárquicamente superiores del EAPV.
2.4.- LA LEY DE TERRITORIOS HISTÓRICOS (LTH) Y LA LEY DE AGUAS DEL
PARLAMENTO VASCO (LAPV)
El desarrollo de la distribución de competencias ha sido realizado con la Ley de
Territorios Históricos.
La LTH establece la delimitación de competencias entre TTHH y las
Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma. Su objetivo – como se desprende
del preámbulo de la ley - consiste en armonizar y equilibrar el respeto de los
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regímenes privativos preexistentes de los Territorios Históricos con la gobernabilidad
de Euskadi y el “deseo secular de autogobierno”, mediante un proceso de adaptación
al contexto social y político en evolución. La voluntad del legislador en la redistribución
de competencias efectuadas es la de crear una estructura jurídica flexible para poder
“adaptarse a nuevas situaciones que puedan surgir en el futuro” con el objetivo de
garantizar el “mejor servicio para los ciudadanos”, evitando “planteamientos inflexibles
o rígidos que pudieran resultar inadecuados por la propia evolución social, económica y
política del País”7.
La Ley de Aguas del Parlamento Vasco (LAPV) de 2006 ha modificado el reparto
competencial tal como lo estableció el texto original de la LTH. En consecuencia, el
núcleo de la cuestión jurídico-competencial estriba en analizar si la LTH puede
modificarse y en que términos podría realizarse, cambiando así la ordenación de la
distribución de competencias y el equilibrio institucional concebido originariamente.
2.4.1.- Antecedentes sobre los conflictos positivos de competencia
Con respecto a los conflictos de competencias entre Instituciones Comunes y
Forales, el artículo 39 del EAPV dispone que dichos conflictos “se someterán a la
decisión de una comisión arbitral formada por un número igual de representantes
designados libremente por el Gobierno Vasco y por la Diputación Foral del territorio
interesado y presidida por el Presidente del Tribunal Superior de Justicia del País
Vasco, conforme al procedimiento que una Ley del Parlamento Vasco determine”.
El funcionamiento de la Comisión Arbitral ha sido regulado con la Ley 14/1994
del 30 de junio, que define la Comisión Arbitral como órgano judicial supra partes, con
la función de dirimir las controversias sobre la distribución de competencias que surjan
entre instituciones comunes y forales, a través del control de legalidad ordinario de las
disposiciones y actos de las administraciones, con el fin de garantizar el equilibrio
institucional en la división vertical de competencias.
7
Las citas entre comillas son parte del texto de la exposición de motivos de la LTH.
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Conforme al artículo 55 de esta ley, la decisión de la Comisión arbitral que declara que
un proyecto de ley es contrario a las competencias forales previstas en el Estatuto de
Autonomía implican el deber del Gobierno de proceder a su retirada. Por otro lado, si la
decisión declara que un proyecto de norma foral es contrario al Estatuto de Autonomía
o también a las leyes que delimitan competencias entre las instituciones comunes y las
forales, la Diputación Foral correspondiente deberá proceder a su retirada. De la letra
de esta disposición se desprende la jerarquía normativa y el sistema de fuentes de
derecho del País Vasco, que sigue el sistema ordinario de repartición de competencias
entre Estado, CCAA y Provincias: las normas provinciales no pueden invadir las
materias y funciones de competencia autonómicas ni vulnerar las normas básicas de
las CCAA. De la misma manera, tampoco las normas de las Juntas Generales de los
TTHH pueden vulnerar las leyes ordinarias del Parlamento Vasco en su esfera de
competencia. En lo que atañe a las competencias compartidas o concurrentes, la sutil
frontera entre los ámbitos de actuación de las cada Administración titular de
potestades comporta multiples posibilidades de interferencias e inmisiones recíprocas.
A este efecto, el Tribunal Constitucional ha fijado unos criterios orientativos para poder
establecer a quien pertenece cada competencia. Un criterio es el criterio finalista de
interpretación de las normas atributivas de competencias, por el cual hay que atender
a la finalidad última de la norma en cuestión, buscando el objetivo y fines por y con los
cuales la misma norma ha sido emanada. Otro criterio de interpretación es el de la
especificidad del título competencial, en base al cual, en presencia de dos títulos
competenciales concurrentes, el título competencial más específico prevalece sobre el
título general.
En específica referencia al reparto competencial en materia de aguas, las Juntas
Generales de Álava y la Diputación Foral promovieron frente a la Comisión Arbitral8 la
cuestión de conflicto positivo de competencias9 en relación con el Proyecto de Ley de
Aguas con particular referencia con los artículos 7.a.10 y 7.b.41 y 4 de la LTH y a la
posibilidad de modificación del status competencial vigente a través de una norma
8
Decisión del 8 Febrero del 2005, BOPV 28 de febrero del 2005.
9
Los conflictos de competencias se denominan positivos cuando ambas partes afirman la titularidad sobre la misma
competencia.
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sectorial. Las Juntas Generales de Álava subrayaron “el carácter relevante de la Ley de
territorios históricos en la configuración del entramado constitucional de la Comunidad
Autónoma del País Vasco”. La Diputación de Guipúzcoa intervino señalando que “los
cambios que se produzcan en el acervo competencial deben pivotar sobre la seguridad
jurídica o la certeza sobre el reparto competencial vigente” mediante una identificación
clara de los títulos competenciales que se ven afectados por el Proyecto de ley,
añadiendo que, en el caso en cuestión, no se había generado ninguna incertidumbre
en referencia a las modificaciones aportadas. Por su parte, el Gobierno Vasco confirmó
la alteración del esquema competencial producido con el proyecto de ley, afirmando su
legalidad formal, la no vulneración del principio de seguridad jurídica por tratarse de
una modificación clara, y añadiendo que el cambio aportado por la ley no consiste
sustancialmente en una perdida de competencias por las Diputaciones sino en una
concentración de competencias en un nuevo ente (la Agencia Vasca del Agua) dotado
de un sistema de funcionamiento co-participativo, a través de la presencia en su seno
de representantes de las Diputaciones y de los usuarios. La Comisión Arbitral falló la
cuestión competencial en base a los criterios establecidos en una precedente decisión
(Decisión 5/2003 del 3 de noviembre):
“La alteración del esquema de distribución competencial de la LTH, de su
contenido material, requiere desde un punto de vista formal una norma con
rango de ley dictada por el Parlamento Vasco, que articule de forma directa,
expresa y fundada dicha modificación, ya que de lo contrario, la propia LTH se
vería desprovista de su propia función de encaje competencial básico en la
Comunidad Autónoma del País Vasco. La técnica legislativa para hacerlo factible
puede ser variable, desde una disposición general de reforma global de la LTH,
título habilitante de una posterior regulación concreta diversa de la hasta
entonces existente o una ley singular o sectorial que expresamente delimite la
nueva distribución competencial que se propone realizar junto con la
modificación del esquema de reparto competencial de la LTH. Solo así se
podrán conjugar la seguridad jurídica y el respeto del actual reparto
competencial, contenido fundamental de la LTH, con las exigencias de su
cambio y adaptación a lo largo del tiempo y la no existencia de mecanismos
especiales, desde un punto de vista formal y de jerarquía normativa, para su
modificación”.
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Se desprende de esta afirmación que:
i) la LTH formalmente es una ley ordinaria del Parlamento Vasco
ii) Su naturaleza formal de ley ordinaria implica la innecesidad de una
mecanismo especial de reforma, lo que, en otras palabras, implica la
posibilidad de modificación mediante otra ley ordinaria posterior.
iii) La modificación puede realizarse tanto a través de un procedimiento de
revisión global de la propia LTH, así como mediante leyes sectoriales,
siempre que las modificaciones realizadas no sean implícitas, sino “directas
y expresas, (…) debidamente fundamentadas y articuladas ”. Para poder
“incidir, adaptar o modular el actual régimen de distribución competencial”
la modificación “debe recogerse en el texto con absoluta precisión y
claridad”.
La Comisión Arbitral, analizando literalmente el texto de la Disposición Adicional
Tercera del Anteproyecto de Ley de Aguas concluye que el mismo formula una
modificación directa y expresa de la LTH en sus apartados 7.a.10 y 7.b.4 “el primero
de ellos, en cuanto queda modificada la competencia para declarar una obra de interés
general (expresamente referida a las obras hidráulicas), que se residencia ahora en el
Gobierno Vasco, y, el segundo, en cuanto queda modificada la competencia para el
ejercicio de la policía de aguas, que ahora se residencia en la Agencia Vasca del Agua”.
En cambio, la ausencia de una modificación expresa, clara y directa del artículo 7.b.1 –
que atribuye a los TTHH competencia en “reforma y desarrollo agrario”10 - ha
comportado la estimación de la cuestión de competencia levantada a nivel foral y la
consiguiente ilegitimación de modificación del artículo por parte de la LAPV en la forma
en que la modificación está actualmente formulada.
Es necesario dar a conocer también otros obiter dicta de la Comisión arbitral
idóneos a aclarar y a definir de manera más puntual el alcance de la LTH así como su
valor sustancial.
10
La competencia sobre “reforma y desarrollo agrario” se concretiza en materia de aguas en las obras hidráulicas cuyo
destino sea el regadío u otros usos agrarios.
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En la Decisión 3/200311 la Comisión admite la posibilidad de reinterpretación de
la LTH según un criterio evolutivo, que se adapte a los cambios contextuales exógenos.
La Comisión afirma que “lo que era claro en 1983 deja de serlo de forma cualitativa, al
producirse una innegable evolución ordinamental incidente sobre esta materia
(forestal), que ocasiona una autentica mutación del contenido legal de “monte“ que,
sin alterar de forma expresa la estricta letra del precepto existente en la Ley de
Territorios Históricos, sí que modifica tal atribución de competencia, precisamente por
la enorme extensión legal que se produce en determinadas materias liminales”.
También recita que “Se debe interpretar la legislación en su coyuntura concreta; así su
significado podía ser uno en 1983 cuando se promulga la Ley de Territorios Históricos,
pudiéndose producir una variación en su contenido con el paso del tiempo”. Según
dicha afirmación, en sectores donde emergentes instancias políticas globales de
protección incrementan el cauce de intervención de los poderes públicos, el ejercicio
transversal y ampliado de las competencias fijadas que no tenga efectos en el régimen
substancial de distribución de competencias, es admisible.
Es preciso además comparar el ordenamiento jurídico vasco con el español: el
Tribunal Constitucional, en referencia a la normativa estatal, ha reiteradamente
confirmado que, para que una norma asuma un valor jurídico no ordinario sino
superior o de distinto alcance, “la propia Ley puede y debe declarar expresamente el
carácter básico de la norma, o, en su defecto, venir dotada de una estructura que
permita inferir, directa o indirectamente, pero sin especial dificultad, su vocación o
pretensión básica” “como garantía de la certidumbre jurídica en la articulación de las
competencias (estatales y autonómicas)”. Relacionando dicha afirmación a la
naturaleza de la LTH, otra vez se infiere la falta de claridad y capacidad/voluntad de
sistematización del legislador del 1983. La naturaleza de norma central en el sistema
de reparto competencial no resulta de manera clara y directa, sino que se deduce de
un conjunto de factores: su contenido normativo, la letra de la exposición de motivos,
el contexto y momento histórico en el cual ha sido elaborada, su puntual y constante
citación de las Normas Forales que regulan la Organización institucional y las funciones
de las Administraciones de los TTHH dentro de su marco competencial.12
11
Decisión 3/2003 del 15 de mayo de 2003, en relación al Decreto 256/2002 del 29 de octubre, por el que se establece
la estructura orgánica del departamento de Agricultura y Pesca
12
Véase por Gipuzkoa la Norma Foral 6/2005
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2.4.2.- Disposiciones de la LTH, su modificación e reinterpretación
Clarificado el alcance de la LTH y su actual susceptibilidad de modificación por
parte de la ley ordinaria de la CAPV mediante disposiciones expresas, directas, claras y
puntuales, hay que analizar más detenidamente el contenido de las normas en su
formulación original y bajo el prisma de los cambios aportados por la LAPV.
El artículo 6 LTH establece los criterios de la competencia general de las
Instituciones Comunes por un lado, y de la competencia por atribución expresa a los
Órganos Forales, al atribuir a las Instituciones Comunes “todas aquellas materias que,
correspondiendo a la Comunidad Autónoma según el Estatuto de Autonomía, no se
reconozcan o atribuyan en dicho Estatuto, la presente ley u otras posteriores, a los
Órganos Forales de los Territorios Históricos”.
Esta disposición sirve de norma de cierre del sistema competencial atribuyendo
a las instituciones Comunes un “fondo del poder”, el resto de las competencias no
contenidas en la LTH o no asignadas por otras leyes a los Territorios Históricos.
El artículo 7 de la LTH determina las competencias de los Territorios Históricos.
Entre las que atienen a la gestión y políticas de aguas, los Órganos Forales
tienen competencia exclusiva en:
“a) 10. Obras públicas cuya realización no afecte a otros Territorios históricos o
no se declare de interés general por Parlamento”.
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Corresponde a los TTHH el desarrollo y ejecución de las normas emanadas de
las Instituciones Comunes en:
“b)
1. Reforma y desarrollo agrario; divulgación, promoción y capacitación
agraria; viticultura y enología; producción vegetal, salvo semillas y
plantas de viveros.
4. Policía de las aguas públicas continentales y de sus cauces naturales,
riberas y servidumbres”.
Determinar la extensión y el alcance de las disposiciones mencionadas significa
dar una interpretación correcta y rigurosa a los términos “obras públicas” y “policía de
aguas”, en relación a las distintas expresiones utilizadas en la Constitución y el
Estatuto de Autonomía del País Vasco13.
El concepto de “policía de aguas” no es unívoco. Doctrina y jurisprudencia, a lo
largo del tiempo, han estrechado o ampliado su alcance de forma alternativa. La
interpretación restrictiva, conforme a la letra de la antigua Ley de Aguas de 1879,
limita a la policía de aguas a las actividades administrativas dirigidas a mantener,
regular y vigilar el “buen orden” en el uso y aprovechamiento del agua,14mediante la
utilización de medios coactivos o limitativos de derechos de los particulares. De esta
manera, se diferencian y separan las actividades institucionales sobre el uso y
aprovechamiento (que quedan fuera del concepto de “policía de aguas”) de las
actividades inherentes a la protección del agua, como actividad inspectora y
sancionadora, prohibiciones y órdenes, otorgamiento de concesiones y autorizaciones.
Otra interpretación más conforme y en línea con las potestades de facto a ejercer por
las Administraciones públicas a fin de proteger y conservar los recursos hídricos,
considera las “policías de agua” como cualquier intervención administrativa con una
finalidad de protección de las aguas. Esto incluye el control sobre las actividades
13
Los problemas de interpretación de las normas son en muchos casos el resultado de un impreciso e incompleto uso
del lenguaje por parte del legislador. A título de amonesteo para la futura legislación autonómica y normativa foral, es
menester reseñar la absoluta necesidad de rigurosidad, completitud y ordenación en el lenguaje del legislador (Véase
“Ciencia del Derecho y análisis del lenguaje” de Norberto BOBBIO).
14
Consejo de Estado, expediente 6873 de 14 de febrero de 1951. STC 227/1988 de 29 de Noviembre.
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privadas que afecten o sean susceptibles de afectar no el uso y aprovechamiento del
agua, sino bien la calidad del agua. Para ejemplificar con las palabras de un reconocido
experto de derecho, Tomas Ramón Fernandez, “El otorgamiento de una autorización
administrativa se encuadra en la policía de aguas si tiene por objeto el vertido de
residuos, mientras que si tiene por objeto la navegación fluvial es decir, una utilización
del agua que no se entronca directamente con la protección de la calidad de las aguas,
en este último caso, se está fuera de la policía de aguas”15. Dicha interpretación
incluye acciones de fomento y de servicio públicos así como actividades de
programación, estudio, análisis y gestión necesarias para controlar y proteger el buen
estado ecológico de las aguas. Efectivamente, la policía pública en materia de aguas no
es otro sino la actividad consistente en velar por la utilización racional y sostenible de
los recursos hídricos cuidando el mantenimiento de su buen estado. La vigilancia, para
poder ser efectiva y no sectorial, parcial o incompleta, necesita tener un campo de
acción de 360º.
El concepto de “obra pública” tiene un alcance más amplio que el de “obra
hidráulica” y lo incluye en su seno, siendo las obras hidráulicas realizadas por las
Administraciones públicas sin duda obras públicas, es decir de interés público y no
obras de interés privado. El Titulo VIII del TRLA (Artículos 122 y siguientes) define las
obras hidráulicas públicas como “las destinadas a garantizar la protección, control y
aprovechamiento de la aguas continentales y del dominio público hidráulico y que sean
competencia de la Administración General del Estado, de las Confederaciones
Hidrográficas, de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales” (Artículo
123.2 TRLA).
Las potestades públicas en materia de obras hidráulicas y en materia de policía
de aguas pueden ir separadas y ser distintas, tratándose de intervenciones públicas y
actividades de distinta naturaleza y con distintos objetivos. Dicha diferenciación ha sido
afirmada por el Consejo de Estado:16“Conceptualmente el derecho sobre el agua no
comporta de suyo la competencia sobre las obras hidráulicas mismas, aunque en la
15
“Dictamen emitido a requerimiento de la Diputación Foral de Guipúzcoa sobre Transferencia de competencias en
materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos” Madrid, 31 de Marzo de 1993.
16
Consejo de Estado, dictamen del 30 de abril de 1987.
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
práctica el agua haya podido ser el fundamento para tomar la decisión sobre la
ejecución de la obra”. A titulo de ejemplo, puede haber competencia de la CAPV sobre
las policías de agua de un río y al mismo tiempo potestades de la Diputación Foral
relativas a las obras hidráulicas que se lleven a cabo en dicho río, cuando dichas obras
no sean de interés general y no afecten a otros territorios (lo que parece imposible en
el caso de Gipuzkoa que, por su ubicación geográfica, se encuentra en el último tramo
de los ríos, aguas abajo, que surgen en otros territorios). Por lo tanto, la lectura del
artículo 7. a) 10 LTH conlleva que la Diputación de Gipuzkoa puede ser titular de las
potestades sobre las obras hidráulicas realizadas en cuencas que se encuentren
integralmente en su territorio (Oiartzun y Urola), y también en cuencas que
sobrepasen los límites del territorio de la Provincia guipuzcoana, paralelamente a la
potestad de la CAPV en ámbito de policías de aguas sobre la misma cuenca. Todo esto,
con el límite constitucional de las competencias estatales sobre las obras hidráulicas de
cuencas intercomunitarias o declaradas de interés general, y también salvo una
declaración de interés general de las obras por parte de la CAPV, de conformidad con
el nuevo texto de la LTH en la versión modificada por la Ley de Aguas del Parlamento
Vasco.
La LAPV de 2006 ha sido elaborada a fin de “establecer los mecanismos
necesarios para la ejecución de la política europea y, al mismo tiempo, dotar a esta
materia de un marco normativo adecuado para la intervención de las diferentes
administraciones implicadas”. La finalidad de realizar una política integrada de
protección del medio acuático, así como la voluntad de unificar los criterios de
actuación de las Administraciones vascas, homologar y armonizar en vez que
compartimentar las medidas e instrumentos para alcanzar estos fines, se han traducido
en un replanteamiento de la distribución de competencias, centrado en una
organización única, centralizada y participada: la Agencia Vasca de Agua.
En realidad, carencias tales como la falta de una normativa de encuadre clara y
precisa, así como “la necesidad de concentrar las funciones y competencias dispersas
en un organismo capaz de desempeñarlas adecuadamente bajo el control de todos los
interesados” y la propuesta de constitución de una autoridad única que cuente con el
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
máximo de competencias para el abastecimiento de agua y la lucha contra la
contaminación “cuyo ámbito mínimo de actuación sería la cuenca hidrográfica en que
está sentada” venían destacadas ya en 1985 por la Diputación de Gipuzkoa17.
En este sentido, la LAPV quiere “desde la perspectiva interna ser la norma
cabecera del ordenamiento jurídico del agua, estableciendo los campos de intervención
de las diferentes Administraciones y, especialmente, previendo el dictado de una serie
de instrumentos de planificación hidráulica y de normas generales reguladoras de
grandes servicios vinculados al uso del agua, como son el abastecimiento,
saneamiento, depuración y riego”.
El objetivo ambicioso consiste en proporcionar una racionalización del conjunto
del sistema de la gestión pública del agua en la CAPV, con una norma que funcione de
encaje o puente entre los ámbitos comunitario y nacional y los ámbitos foral y local.
Garantizar el respeto de la normativa internacional y básica, armonizar los criterios
fundamentales de gestión interna del agua y mejorar la protección de las aguas vascas
son los fines de esta ley. Concentrar algunas funciones y la elaboración normativa a
nivel autonómico son los medios que han sido considerados oportunos para conseguir
los mencionados fines, aunque en presencia de determinados mecanismos
participativos.
A nivel de planificación por ejemplo, el propósito estriba en alcanzar una
gestión global coherente con el criterio de la “demarcación hidrográfica” y respetuosa
de las disposiciones estatales, junto a una planificación a nivel de cuencas internas
que, con medidas más específicas, responda a finalidades y exigencias peculiares
internas y se elabore y aplique mediante la intervención de las Administraciones
forales.
17
Véase el “Plan integral de abastecimiento y saneamiento territorio histórico de Guipúzcoa” Informe nº 50, Capitulo 6
“Alternativas de gestión” elaborado por SENER en marzo de 1986.
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
Las principales modificaciones normativas introducidas con la LAPV que afectan
el reparto competencial y las potestades de las Diputaciones Forales son las que a
continuación se analizan.
La reforma al artículo 7 a) 10 aportada por la Ley de Aguas del 2006 del
Parlamento Vasco (a continuación: LAPV) contiene una formula de apertura y
ampliación a la declaración de interés general por parte de la CAPV, añadida con un
nuevo apartado.
El artículo 7 a) 10 LTH así modificado (en negrita las modificaciones del texto
de la LTH) dispone que:
a. Los Órganos Forales de los Territorios Históricos tienen competencia
exclusiva, que ejercitarán de acuerdo con el régimen jurídico privativo de cada
uno de ellos, en las siguientes materias:
10. Obras públicas cuya realización no afecte a otros Territorios Históricos o no
se declare de interés general por el Gobierno Vasco.
No obstante lo anterior, se consideran obras hidráulicas de interés
general de la Comunidad Autónoma del País Vasco las que así se
definan en la Ley de Aguas del Parlamento Vasco. Corresponde a la
Agencia Vasca del Agua la proyección, gestión y ejecución de las
obras hidráulicas de interés general, así como cualesquiera otras
funciones que le encomienda aquella Ley en relación con tales obras.
La Agencia Vasca del Agua (a continuación: Agencia) recoge entre sus
funciones “Las obras hidráulicas de interés general” (artículo 7.f) LAPV). En particular,
el órgano de gobierno de la Agencia, el Consejo de Dirección, tiene la función de
“proponer al Gobierno (Vasco) para su aprobación, por medio del Departamento
competente en materia de medio ambiente, la declaración de las infraestructuras
hidráulicas de interés general” (Artículo 13 c) LAPV). En consecuencia, siendo las
“obras hidráulicas” infraestructuras, la declaración de interés general pasa a dicho
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
órgano, que tendrá una composición paritaria entre representantes de la
Administración de la CAPV y representantes de las tres Diputaciones Forales (Artículo
11, apartado 5º LAPV). Se prevé de esta forma la participación de los Territorios
Históricos en los órganos de gobierno de la Agencia. La LAPV establece la integración
paritaria del Consejo de Dirección por representantes de la CAPV y de las Diputaciones
Forales y fija “como mínimo la presencia de un o una representante por cada Territorio
Histórico”. La LAPV dispone que la composición y los mecanismos de funcionamiento
interno de los órganos se establecerán reglamentariamente: el núcleo y fondo
sustancial de la cuestión de la co-participación entre Instituciones Comunes e
Instituciones Forales, así como la demostración de la voluntad política de implementar
efectivamente el afirmado principio de “coordinación, cooperación interadministrativa,
transparencia (…) en la elaboración y aplicación de la política del agua” [art. 3 c)
LAPV] dependerá de las disposiciones de esta futura norma reglamentaria.
Volviendo a la cuestión de las obras hidráulicas, los criterios fijados (artículo 38
LAPV) para que se considere que determinadas obras hidráulicas son y por lo tanto van
declaradas, por parte de la Agencia o del Departamento del Gobierno Vasco
competente, de interés general son:
a) La repercusión de las obras en la mejora o conservación del estado de las
masas de agua y la disminución de riesgo para las personas;
b) La realización de las obras en caso de inundaciones, sequías extraordinarias
o situaciones de peligro inminente para la calidad o el estado ecológico de
las masas de agua.
Los Territorios Históricos quedan competentes en relación con las obras
hidráulicas que no sean declaradas de interés general en base a los mencionados
criterios.
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
La segunda modificación aportada al texto de la LTH que afecta a las
competencias de las Diputaciones Forales se refiere a su artículo 7 b) [desarrollo y
ejecución de la normativa autonómica], en los apartados 1 y 4, que quedan redactados
en los siguientes términos:
b. Corresponde a los Territorios Históricos el desarrollo y la ejecución de las
normas emanadas de las Instituciones Comunes en las siguientes materias:
1. Sanidad vegetal, reforma y desarrollo agrario; divulgación, promoción y
capacitación agraria; viticultura y enología; producción vegetal, salvo semillas y
plantas de viveros.
En esa materia compete a la Agencia Vasca de Agua el ejercicio de las
funciones que le atribuye la Ley de Aguas autonómica en relación con
el abastecimiento, saneamiento, depuración y riego, incluida la de
elevar al Gobierno Vasco la propuesta de decreto que éste aprobará
para regular el régimen jurídico de riego, con el contenido mínimo
establecido en esta Ley.
4. Policía de las aguas públicas continentales y de sus cauces naturales, riberas
y servidumbres que se ejercerá de conformidad con lo previsto en la Ley
de Aguas del Parlamento Vasco.
La Ley de Aguas atribuye a la Agencia de Agua (art. 37) funciones de policía de
aguas en el ámbito de abastecimiento, saneamiento, depuración y riego. En particular,
la Agencia asume potestades de inspección, control y suspensión sobre las
instalaciones y las actividades de abastecimiento o saneamiento y riego, con poderes
de inspección, orden de adopción de medidas, elaboración de planes y programas.
El ejercicio de dichas funciones va a delimitar las competencias y el radio de
acción de los Órganos forales sobre la policía de aguas. La Diputación Foral ha ejercido
hasta la fecha las funciones de coordinación mediante planificación, servicios técnicos y
financiación de las competencias municipales de abastecimiento y saneamiento, como
se desprende de la sistemática elaboración de Planes integrales de abastecimiento y
saneamiento para el Territorio de Gipuzkoa.
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
Analizando la modificación de la LTH en su nuevo artículo 7 b) 1. y 4.
conjuntamente a las disposiciones de la LAPV, se desprende que dicha función de
coordinación territorial – que tiene su fundamento jurídico en la LBRL - queda en la
potestad de la Diputación Foral, sin transferirse a la Agencia Vasca del Agua. No
obstante, los Planes integrales elaborados, tanto por los municipios como por la
Diputación, tendrán que tomar como referencia los objetivos fijados en la LAPV (con
particular referencia al Capítulo VI de “Normas generales de abastecimiento,
saneamiento, depuración y riego”) y conformarse a los requisitos y criterios
establecidos en la LAPV, y además respetar las normas dictadas por el Gobierno Vasco
a propuesta de la Agencia Vasca del Agua.
En resumen, las funciones de policía de aguas pasan a la Agencia Vasca del
Agua en los ámbitos de abastecimiento, saneamiento, riego y depuración, y según las
condiciones mencionadas.
Las demás funciones de policía, no asumidas por la Agencia Vasca del Agua,
siguen ejerciéndose a nivel foral dentro de su ámbito de competencia. Entre estas cabe
reseñar:
•
•
•
•
•
La vigilancia sobre el cumplimiento de la normativa (comunitaria, estatal,
autonómica, foral y municipal) sobre aguas en las cuencas comprendidas en
el territorio de Gipuzkoa.
El control sobre concesiones y autorizaciones relativas al dominio público
hidráulico y sobre la autorización y prohibición de vertidos, en coordinación
con las Instituciones Autonómicas.
El control de calidad de las aguas, del estado físico-químico y del nivel de
contaminación.
La detección de infracciones e interposición de denuncia para la apertura de
los expedientes sancionadores para la imposición de sanciones.
Las funciones de coordinación de los servicios municipales sobre
abastecimiento y saneamiento se mantienen en el ámbito foral en
conformidad con los principios, directrices y normas autonómicas.
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
Una mención a parte merece la planificación hidrológica, materia que no ha
sido considerada por la LTH por el hecho que el concepto mismo de “planificación
hidrológica” ha sido introducido con la Ley de Aguas de 1985 (dos años después de la
elaboración de la LTH). Según una interpretación actualizada y sistemática de los
artículos 7 a) 10 y 7 b) 1 y 4, en relación a las disposiciones de la LBRL, y dando al
concepto de “policía de aguas” un sentido e interpretación de alcance no restringido, la
existencia de competencias forales en dicho ámbito y en materia de obras hidráulicas
aboga por la existencia de un instrumento de programación limitada a esas
intervenciones administrativas, mediante la elaboración y revisión de planes de gestión
y coordinación de los servicios municipales, respecto a los cursos de aguas que
discurren por el territorio de Gipuzkoa. Además, como instituciones representativas de
los intereses de sus colectividades, las Diputaciones deben controlar el cumplimiento
efectivo de la normativa en materia de aguas por parte de las instituciones estatales y
autonómicas competentes, a fin de que quede garantizado el buen estado de las aguas
que discurren por su territorio.
A la luz de lo expuesto, en lo referente a la distribución de competencias, se
puede concluir que:
1) el ordenamiento jurídico autonómico del País Vasco, a pesar de su
complejidad, carece de un sistema positivo de fuentes de derecho y de
relación entre las normas de sus instituciones
2) la modificación de la LTH por parte de leyes ordinarias del Parlamento
Vasco es formalmente legal.
3) La modificación fragmentada de la distribución de competencias mediante
leyes ordinarias sectoriales vacía progresivamente el contenido de la LTH y
modifica la voluntad del legislador de 1983 a la hora de repartir las
competencias entre los preexistentes Órganos Forales y las Instituciones
Comunes. Dicho cambio puede, o no, ser conforme al surgir de nuevas
exigencias que conllevan cambios en la distribución de potestades
administrativas centrales y forales. El modus legiferandi actualmente
utilizado vulnera los principios de colaboración, coordinación (al que hace
referencia el artículo 2 de la ley de Territorios Históricos) y solidaridad entre
Administraciones Públicas.
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
4) El objetivo de armonización y unificación de los criterios de gestión del
agua, así como la búsqueda del nivel territorial administrativo más
apropiado para la gestión ambiental y sostenible más eficaz del agua es un
planteamiento en sí a compartir18. A nivel de ejecución, la opción de la
gestión centralizada del agua no debe reducir el proceso participado y
consensuado de gestión administrativa mediante mecanismos de
coordinación y mecanismos de co-participación, ni reducir hasta vaciar el
papel que las entidades menores con suficiente capacidad pueden
desempeñar con eficacia en los sectores de su competencia para el único
objetivo sustancial, la mejora del estado ecológico de las aguas y su
protección cuantitativa y cualitativa.
A nivel político-institucional, el cumplimiento de todos los mencionados
principios requeriría la reconsideración global del reparto competencial entre las
instituciones a través de un procedimiento político abierto, participado entre todas las
administraciones y dirigido a la clarificación y al consenso sobre el papel y el alcance
actual de los derechos históricos en relación al papel central del Parlamento Vasco,
remediando así las lagunas legislativas de sistematización del sistema de fuentes de
derecho y de relación entre competencias y potestades administrativas.
En el ámbito de aguas, se trata de conseguir coordinar el papel que cada
administración interna desempeña y clarificar su alcance, en proyección de la
consecución de tres objetivos fundamentales:
I)
II)
La mejora de calidad de las aguas de Euskadi
La garantía de un buen servicio a los ciudadanos compatible con la
preservación del buen estado ecológico y químico de las aguas
III) El cumplimiento interno de la DMA según los criterios y los plazos límites
fijados por la directiva.
18
El mismo fin de gestión unitaria se encuentra, a nivel foral, en el “Planteamiento de Órgano gestor para el
abastecimiento y saneamiento de aguas de Guipúzcoa” elaborado por Arthur Andersen & Co.
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
2.5.- LOS TTHH COMO PROVINCIAS Y LA LEGISLACIÓN ESTATAL RELEVANTE
Los Territorios Históricos tienen una naturaleza jurídica dual: desde la
perspectiva constitucional y del ordenamiento estatal tienen carácter de Provincias
(Artículos 137 y 141 CE. Artículo 39 de la Ley de Bases de Régimen Local [LBRL]). En
el ejercicio de las competencias autonómicas gozan de plena potestad de autogobierno
y autoorganización.
Dado el carácter dual de los TTHH, una lectura exhaustiva del reparto
competencial entre Órganos Forales e Instituciones Comunes debe incluir las normas
estatales vinculantes y relevantes así como los principios y normas del derecho
comunitario que requieren – de acuerdo al principio de primacía y aplicación directa del
derecho comunitario19 - la ejecución y participación de todas las instituciones y
administraciones competentes en su aplicación, cumplimiento y desarrollo.
Las provincias, según el modelo francés de organización administrativa, son
entidades portadoras de intereses propios, llamadas a realizar actividades y políticas de
interés local supra-municipal para la gestión de sus respectivos intereses, en aplicación
de la normativa constitucional y estatal.
Como consecuencia del principio de distribución de competencias entre la
legislación estatal y la legislación autonómica, las Instituciones Comunes de la CAV no
pueden despojar los TTHH de las competencias que el Estado les atribuye como
provincias: efectivamente, las disposiciones de la LBRL quedan inderogables por parte
de cualquier norma autonómica.
19
Principios afirmados por el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (TJCE) en las Sentencias Costa/ENEL del 17
de julio de 1964 (asunto C-6/64), en la Sentencia Van Gend en Loos de 1963 (asunto C-26/62) y Sentencia Simmenthal
de 9 de marzo de 1978. El principio de primacía tiene además amparo en el artículo 93 de la Constitución Española que
contiene una “cláusula de supranacionalidad” de los Tratados Internacionales.
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
Por otra parte, el artículo 39 LBRL hace salvo el régimen especial de los
órganos forales declarando que las disposiciones de la LBRL serán de aplicación con
carácter supletorio. La Disposición Adicional Segunda de la LBRL añade el carácter
adicional de los preceptos de la LBRL con respecto a las competencias atribuidas a los
Territorios Históricos por parte del Estatuto Vasco y de la legislación interna de la CAV
dictada en desarrollo y aplicación del Estatuto. De esta manera, se reconoce la
potestad de los Órganos forales sobre el desarrollo normativo y ejecución de la
legislación básica del Estado, en el ejercicio de las competencias atribuidas por el EAPV
y la legislación autonómica (apartado 3º D.A. segunda LBRL). Por otro lado, se
reconoce y fija la naturaleza de Provincia de los Órganos forales en caso de que
“realicen actividades en campos cuya titularidad competencial corresponde a la
Administración del Estado o a la Comunidad Autónoma”.
Conforme a lo dispuesto por la LBRL en los Artículos 31, 36,20 las Provincias
tienen que cumplir con los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales,
garantizando la prestación integral y adecuada de los servicios de competencia
municipal en todo el territorio provincial, es decir los servicios de suministro y
abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas
residuales.
“La asistencia de las Diputaciones a los Municipios (…) se dirigirá
preferentemente al establecimiento y adecuada prestación de los servicios públicos
mínimos” como el abastecimiento y saneamiento de agua.
20
Son fines propios y específicos de la Provincia garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en
el marco de la política económica y social, y, en particular: a) Asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad
del territorio provincial de los servicios de competencia municipal. b) Participar en la coordinación de la Administración
local con la de la Comunidad Autónoma y la del Estado
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
Corolario de la autonomía garantizada por la Constitución Española a las
entidades locales territoriales, es el principio de descentralización o de máxima
proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos. El cumplimiento de este
principio comporta el derecho de las Provincias “a intervenir en cuantos asuntos
afecten directamente al círculo de sus intereses” y el deber de la legislación estatal y
autonómica de atribuir “a las Provincias las competencias que proceda en atención a
las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión”
(Artículo 2 LBRL).
Por un lado, la Diputación Foral tendrá que ejercer sus potestades de
conformidad con el Estatuto de Autonomía y a la legislación de la Comunidad
Autónoma. Por otro lado, las Provincias tienen no la obligación pero si el derecho de
intervenir en cualquier área que afecte directamente a sus intereses.
Este hecho, junto a los deberes de información mutua y diálogo entre las
instituciones impuestos por la ley, con el fin de llevar a cabo una acción y servicios
eficientes, conllevan la obligación de implementar el más abajo analizado principio de
coordinación.
En conclusión, en ámbito de aguas, las modificaciones aportadas a la LTH por
la Ley de Aguas del Parlamento Vasco de 2006, no son susceptibles de afectar los
deberes de actuación como Provincia que la Diputación sigue teniendo, para garantizar
“sus intereses”, a saber el buen estado ecológico de las aguas guipuzcoanas y el uso
racional y sostenible del agua.
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
3.-
LA DIRECTIVA MARCO DE AGUAS (DMA)
La adaptación y el cumplimiento de la DMA requiere una actuación normativa e
institucional por parte de todas las Administraciones.
La Directiva no es una norma con disposiciones de aplicación directa e
inmediata, como el Reglamento comunitario. Las directivas comunitarias imponen a los
estados y a todas las administraciones competentes una obligación de resultado sobre
los objetivos a alcanzar, dejándoles la elección sobre la forma y los medios para
alcanzarlo. El fin es el de la aproximación (y no unificación) de las legislaciones de los
estados para que se apliquen requisitos y criterios básicos similares y se logren los
mismos objetivos garantizando a los ciudadanos comunitarios derechos paritarios. Lo
que se trata con las directivas es acercar las legislaciones, teniendo en cuenta las
peculiaridades internas de los estados comunitarios e intentar de no interferir con su
gestión administrativa interna.
Las directivas requieren un proceso de incorporación y adaptación de sus
disposiciones al marco existente en el ámbito estatal. En base al principio de que cada
estado miembro es libre de disponer la estructura competencial más oportuna dentro
de su territorio, las directivas pueden incorporarse al derecho interno no sólo a través
de normas nacionales, sino también mediante autonómicas, forales o locales.
Con el objetivo de analizar cómo los cambios de enfoque sobre la gestión y el
uso del agua introducidos por la DMA – que tienen origen en los principios ambientales
comunitarios - puedan trasladarse a las políticas sectoriales de competencia de la
Diputación Foral de Gipuzkoa, es necesario en primer lugar dar a conocer las líneas
maestras de la DMA y de los principios comunitarios relevantes, con una reflexión más
ahondada en los puntos que puedan tener un desarrollo a nivel foral.
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
3.1.- OBJETIVOS DE LA DMA Y PLAZOS DE IMPLEMENTACIÓN
Los objetivos fijados por la DMA son:
i)
ii)
iii)
iv)
v)
Conseguir el “buen estado” de todas las aguas – continentales, costeras, de
transicción y subterráneas - para finales del 2015.
Proteger y mejorar el estado de los ecosistemas acuáticos y terrestres
ligados al agua, previniendo y evitando su deterioro y reduciendo la
contaminación
Fomentar una demanda racional y el uso sostenible del agua por parte del
sector agrícola, industrial y familiar reduciendo la presión sobre los
ecosistemas acuáticos.
Mantener la coherencia y coordinar las políticas sectoriales para alcanzar los
objetivos de la DMA.
Conseguir la sensibilización y participación ciudadana en el proceso
decisorio y de implementación de las políticas de aguas a todo nivel
administrativo, fomentando la información pública y la implicación de los
individuos y grupos de interés de la sociedad civil.
Para asegurar la consecución de los objetivos, las disposiciones de la DMA
establecen un conjunto de obligaciones para los Estados Miembros, escalonadas en
base a un preciso calendario y plazos límites para su cumplimiento:
El plazo para la consecución de los objetivos establecidos devenga de la fecha de
entrada en vigor de la DMA, es decir a partir del 22 de Diciembre del 2000.
El calendario de las obligaciones puede resumirse de la siguiente manera:
Diciembre 2003
• Transposición de la DMA en el derecho interno
• Identificación/delimitación de las cuencas hidrográficas y designación de las
autoridades competentes para su gestión (art.3)
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38
EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
Diciembre 2004
• Elaboración de estudios sobre las características de las demarcaciones
hidrográficas, en relación a las presiones y el impacto de la actividad humana;
análisis del estado del medio y análisis económico del uso del agua (art.5).
Revisión antes de diciembre de 2003 y cada 6 años.
Diciembre 2006
• Programa de seguimiento: elaboración de estudios de seguimiento del estado
de las aguas, ecológico y químico (art.8).
Revisión conjunta con el Plan de gestión
• Plazo límite para el inicio del proceso de información y consulta pública
(art.14)
• Publicación para la participación pública de un calendario y un programa de
trabajo sobre el plan hidrológico de cuenca (art.13)
Diciembre 2007
Publicación de un esquema provisional de la gestión del plan hidrológico de
cuenca (art.13)
Diciembre 2008
• Elaboración de los planes hidrológicos de cuenca para cada demarcación
hidrográfica, que podrán integrarse con programas y planes hidrológicos más
detallados relativos a subcuencas, sectores, cuestiones específicas o categorías
de agua (art.13)
Diciembre 2009
• Publicación de los planes hidrológicos de cuenca (art.13)
• Elaboración del Programa de medidas, básicas y complementarias, para
alcanzar los objetivos de la DMA (art.11)
Diciembre 2010
• Puesta en marcha de las medidas económicas y políticas tarifarias (art. 9)
Diciembre 2012
Operatividad y aplicación del Programa de medidas (art.13)
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
Diciembre 2015
• Logro del cumplimiento de las normas y objetivos ambientales : consecución
del “buen estado ecológico” de las aguas (art.4)
• Revisión de los programas de medidas (art.13)
Se ha previsto la posibilidad de prórrogas (Art 4.4 y art.13) de los plazos para el
cumplimiento de los objetivos establecidos bajo determinadas condiciones
naturales, técnicas y económicas que, en resumen, son independientes de la
buena actuación a nivel político y administrativo.
3.2.- PRINCIPIOS COMUNITARIOS RELEVANTES
El Tratado de la Comunidad Europea (TCE) establece en su artículo 174 los
principios comunitarios en el ámbito de la política ambiental. El valor de dichos
principios para el legislador y las Administraciones Públicas con competencias
ambientales es el de línea guía para conformar sus normas, actos y decisiones. La
naturaleza jurídica de los principios del artículo 174 del TCE no es la de declaraciones
meramente intencionales sino de principios que deben conformar las políticas
comunitarias ambientales así como las políticas de las Administraciones estatales y
subestatales encargadas de aplicar el derecho comunitario. Sin embargo, dichos
principios no tienen eficacia directa y por lo tanto no son directamente impugnables
por parte de los individuos en caso de que estimen su incumplimiento por parte del
legislador21.
Los principios fijados en el Artículo 174 son los de:
•
•
•
•
21
Conservación, protección y mejora de la calidad del medio ambiente
Utilización racional y prudente de los recursos naturales
Cautela
Acción preventiva
Vease la STJCE C-379/92 de 14 de Julio 1995, en el asunto Proceso penal c. Matteo Peralta
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
•
•
Corrección de los atentados al medio ambiente preferentemente en la
fuente
Quien contamina paga
Subsidiaridad: “Las decisiones deben tomarse al nivel más próximo posible a los
lugares donde el agua es usada o se halla degradada. Ha de darse prioridad a las
medidas que se ajusten a las condiciones locales y regionales” (considerando 13).
Al revés, este principio implica que la actuación ambiental se realice en niveles
superiores en la medida en que la intervención de aquéllos suponga una mejor
consecución de los objetivos ambientales perseguidos.
En el reparto competencial entre CAPV y Diputaciones Forales, se trata de considerar
en que nivel – autonómico o provincial – puede lograrse la mejor consecución de los
objetivos comunitarios.
Integración: la gestión integrada de los recursos hídricos.
El artículo 6 del TCE fija el principio de la “integración de la exigencia de protección del
medio ambiente en la definición y en la realización de las demás políticas y acciones de
la Comunidad”.
Dicho principio es recogido por la DMA al determinar que “Es necesaria una mayor
integración de la protección y la gestión sostenible del agua en otros ámbitos políticos
comunitarios, tales como las políticas en materia de energía, transporte, agricultura,
pesca, política regional y turismo” (Considerando 16 de la DMA).
En lo que se refiere al ámbito local, la elaboración y aplicación de un enfoque
combinado y políticas sectoriales capaces de apoyar el logro de los fines de la DMA,
pertenece tanto al Gobierno Vasco como a las Diputaciones según su respectivo ámbito
de competencia. Según el Decreto Foral 83/2004 de la Diputación Foral de Gipuzkoa, el
Departamento para el Desarrollo Sostenible debe “poder dar respuesta adecuada al
reto que supone la progresiva y creciente inserción de los principios de sostenibilidad
en las políticas y actuaciones de la administración en Gipuzkoa”.
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Transparencia y Participación del público: llegar a las decisiones finales a través
de un proceso participativo y consensuado.
El papel de la Diputación y de los entes Locales en la promoción de una cultura del
agua basada en uso racional, sostenible y eficiente es particularmente importante en
consideración de la cercanía de dichas instituciones a los ciudadanos y del
conocimiento específico del gasto y utilización de los recursos hídricos por parte de los
distintos usuarios.
“L’Europe a plusieurs vitesses” El apartado 2 del artículo 174 establece que la
política comunitaria ambiental tendrá presente la diversidad de situaciones existentes
en las distintas regiones de la Comunidad. Esta importante disposición, que permite
una diferenciación de los estándares de protección por encima de los básicos
comunitarios, ha sido introducida con el Tratado de Maastricht de 1992 en
consecuencia de la presión de los Estados comunitarios más avanzados en las políticas
de conservación del entorno, debido al temor que la armonización de la legislación
comunitaria con la imposición de estándares mínimos pudiera ir a expensas de su nivel
más elevado de protección. El Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (TJCE)
afirma que “el artículo 130 T (léase: artículo 174 TCE) del Tratado autoriza a los
estados Miembros a mantener o establecer medidas de mayor protección”22
Es también principio consolidado de la jurisprudencia comunitaria la potestad de las
Administraciones consistente en el establecimiento de medidas de protección del medio
ambiente conformes y más estrictas de los mínimos fijados por el derecho comunitario,
en cuanto no sean medidas de discriminación arbitraria o de restricción disfrazado del
comercio, y que por consecuencia violen el derecho comunitario de la competencia.
A mero título de ejemplo, pueden acordarse los casos emblemáticos de la prohibición
por parte de las autoridades danesas de los contenedores de metal para las cervezas y
refrescos23, o la prohibición por parte de un Ayuntamiento italiano de venta de bolsos
de plástico no biodegradables.
22
TJCE sentencia C-341/95 Gianni Betatti, del 14 de Julio de 1998.
23
TJCE, sentencia C-302/86, Comisión Europea c. Dinamarca
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El Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea confirmó en estos casos el derecho de
los Estados miembros y sus administraciones internas a establecer medidas
ambientales adicionales, capaces de influir en las disposiciones comunitarias sobre la
libre circulación de mercancías, con la condicio sine qua non de que dichas normas no
constituyan de facto medidas protectivas de restricción al comercio o de discriminación
arbitraria hacia productos no estatales. Según el TJCE, la “exigencia imperativa” de
aplicación de los principios ambientales comunitarios por parte de las administraciones
puede legitimarlas a adoptar hasta medidas de restricción discriminatorias24.
De los mencionados casos se desprende el amplio abanico existente de posibles
medidas institucionales sectoriales que las administraciones poseen para implementar
una política de protección de sus recursos naturales de forma eficaz y coherente, más
rigurosa y protectora y, aún así, adaptada al nivel local de protección ambiental y
conforme al derecho comunitario.
3.3.- LA IMPLEMENTACIÓN DE LA DIRECTIVA MARCO Y EL PAPEL DE LA
DIPUTACIÓN FORAL
El logro de los objetivos ambientales de la DMA depende – como se ha visto de la acción conjunta de todas las administraciones de los Estados Miembros con
competencias sobre aguas y titulares de otras competencias susceptibles de afectar los
recursos hídricos.
La Diputación Foral de Gipuzkoa elaboró en 1985 un “Plan integral de
abastecimiento y saneamiento del territorio histórico de Guipúzcoa” considerando en
un horizonte de 25 años (hasta el 2010) como “objetivos primarios” la “disponibilidad
y aprovechamiento de agua con calidad adecuada de consumo” y el “tratamiento de
aguas usadas y aprovechamiento de caudales ecológicos para que el medio ambiente
se recupere y mantenga en disposición de máximo disfrute general, actual y futuro”.
24
Véase STJCE asunto 2/90 del 9 de Julio 1992.
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“En lo que refiere al saneamiento, el objetivo primordial es la recuperación de los ríos,
hasta un nivel que permita la vida acuática de las especies piscícolas (…) así como la
recuperación de las costas para usos recreativos sin molestias ni peligro para la salud
pública derivada de vertidos no controlados”.
La preocupación ambiental no es por lo tanto factor novedoso. Lo que sí es más
novedoso es el compromiso de implementación mediante un enfoque integral en la
gestión sostenible del agua que aborde otros sectores de competencia foral, así como
las medidas de aplicación y las técnicas previstas en la DMA.
La Diputación tiene la opción de elegir entre un modelo de mera aplicación de
la legislación internacional, comunitaria, estatal y autonómica, y un distinto modelo
ambiental propio, basado en una protección más elevada, adicional con el uso de
estándares y normas más estrictas de las exigidas por los niveles administrativos
superiores. En ambos casos, las normas y políticas forales deben respetar la legislación
positiva y actuar dentro de su esfera de competencia sin interferir en potestades de
otras Administraciones. Por otro lado, como mencionado en el precedente párrafo y
analizado en el siguiente, la puesta en marcha de un modelo de política ambiental
propio y más estricto implica una consideración global de la variable ambiental en
todos los sectores de competencia de los Órganos Forales.
Las competencias “tradicionales” de la Diputación de Guipúzcoa relacionadas
con la gestión del agua derivan de la LBRL y son:
a) La coordinación de los servicios municipales para la garantía de la
prestación integral y adecuada.
Los municipios son titulares de los servicios de abastecimiento y
saneamiento del agua. La asistencia de las Diputaciones a los Municipios,
prevista en el artículo 36, se dirige preferentemente a asegurar el
establecimiento, la adecuada prestación de los servicios, así como la
garantía del desempeño en las Corporaciones municipales de las funciones
públicas.
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b) La asistencia y la cooperación económica y técnica a los Municipios,
especialmente los de menor capacidad económica y de gestión.
La Diputación Foral de Gipuzkoa interviene implementando las inversiones
necesarias para garantizar las prestaciones de servicios de abastecimiento y
saneamiento, así como el servicio de mantenimiento de las instalaciones y
redes de distribución de aguas, gestionados por el Consorcio de Aguas de
Gipuzkoa, entidad en la cual están consorciados los ayuntamientos de
Gipuzkoa.
c) La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su
caso, supracomarcal.
d) La planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias
de las demás Administraciones Públicas en este ámbito.
e) En general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la
provincia
Según la LBRL, la acción de las Provincias, tiene el fin de “asegurar la
prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los
servicios de competencia municipal”.
Hasta la fecha, la Diputación guipuzcoana ha sido competente al aprobar y
realizar las obras y los aprovechamientos hidráulicos de interés foral, fomentando la
ejecución de las infraestructuras y los equipamientos necesarios para el adecuado
desempeño de las competencias municipales. Los Ayuntamientos no siempre tienen
capacidad para cubrir los gastos de las infraestructuras hidráulicas para el
abastecimiento y saneamiento. Consecuentemente, la Diputación Foral interviene con
auxilios financieros para posibilitar la realización de obras hidráulicas. En cambio, las
obras declaradas de “interés general” estatal y - conforme al nuevo artículo 7 a) 10 de
la LTH así como modificado por la Ley de Agua del Parlamento Vasco – autonómico,
son financiadas por estas instituciones.
Con la entrada en vigor de la LAPV, representantes de cada Diputación Foral
irán a componer el Consejo de Dirección de la Agencia Vasca del Agua. No obstante lo
que dispondrá el futuro Reglamento del Gobierno Vasco sobre su forma de
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composición y los mecanismos decisorios, lo que es cierto es que es en esta sede que
los representantes de los Órganos Forales tendrán que dar a conocer los problemas
específicos de las aguas y su gestión en Gipuzkoa, y representar las exigencias locales
para que se coordinen eficazmente con las actuaciones de la Agencia.
3.4.- COMPETENCIAS
FORALES
INTEGRADA DEL AGUA
SECTORIALES:
LA
PROTECCIÓN
Debido a las interrelaciones y la interdependencia entre protección de las aguas
y protección del ecosistema colindante, y entre el medio físico y las actividades
humanas, la aplicación de una política integrada de conservación y uso sostenible de
las aguas resulta ser una de las vías más efectivas para garantizar su buen estado
ecológico.
El principio comunitario de integración, como integración de la variable
ambiental en las demás acciones institucionales, es el medio más eficaz y coherente
para lograr proteger los recursos ambientales, incluso los hídricos. La puesta en
práctica de este principio implica un compromiso foral ambicioso, que puede llegar a
replantear las demás políticas sectoriales ejercidas para conseguir su alineamiento y
compatibilidad con los objetivos de protección de las aguas.
Por lo tanto, a fin de promover la consecución de los objetivos de la DMA y su
adecuación en Gipuzkoa, hay que considerar brevemente las competencias que
corresponden a la Diputación, en base a la LBRL y a la LTH en su nuevo texto y bajo el
prisma del principio de la facultad de las instituciones de actuar a un nivel más elevado
de protección, y mencionar las acciones que la Diputación de Gipuzkoa puede realizar
para una política integrada protectora de las aguas.
1)
Desarrollo urbanístico y territorial: conservación de
relacionados con el agua: paisaje, urbanismo y territorio.
los
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valores
EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
La Diputación de Gipuzkoa tiene potestades en las decisiones que atañen
a urbanismo y ordenación del territorio como: la definición de los criterios
urbanísticos y la promoción de los criterios de ordenación territorial dentro
de las directrices de ordenación territorial y el diseño de la gestión de
suelo. El buen uso de éstas puede tener impactos positivos en la
protección de los acuíferos y de las aguas superficiales.
La diversidad paisajística del territorio de Gipuzkoa incluye el espacio
litoral que soporta elevadas presiones y ataques, como consecuencia de
su utilización por la población, el turismo, la industria y las
infraestructuras portuarias. El espacio interior, constituido por montañas y
surcado por cinco grandes cuencas fluviales y una red de pequeños ríos y
arroyos sufre la presión urbana e industrial, debido a negligencias y
descuidos en la ordenación territorial del recién pasado. Todavía existen
suelos contaminados y desocupados donde se sitúan las “ruinas
industriales”.
Las actividades de ordenación territorial y gestión del suelo tendrán que
considerar adecuada y previamente a su realización su impacto sobre los
recursos hídricos, en una perspectiva más previsora y amplia de lo que
imponen las normas sobre la evaluación conjunta de impacto ambiental.
2)
Desarrollo sostenible: las potestades forales sobre la gestión de los
residuos, impacto ambiental e infraestructuras viarias, juntas a las
competencias concernientes a la policía de aguas pueden jugar un papel
muy importante para la preservación del estado ecológico de los acuíferos
y de los ríos, cuya calidad queda afectada por los vertidos urbanos e
industriales y las actividades constructoras.
3)
Industria, tecnología e investigación: el Departamento de Innovación y
Sociedad del Conocimiento tiene la posibilidad de fomentar y promover la
investigación sobre tecnologías punteras y competitivas para el ahorro
doméstico e industrial de agua, así como tecnologías innovadoras en
relación al saneamiento.
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
4)
Sensibilización ciudadana: información pública e implicación de los
ciudadanos.
El papel de los ciudadanos en el progresivo uso racional y respetuoso del
agua, siendo un factor cultural, es el resultado del conocimiento del valor
fundamental para la vida humana y natural que el agua tiene.
Los usuarios desempeñan un papel trascendental en el “uso racional y
sostenible” del agua. Sin embargo, actualmente los ciudadanos no están
adecuadamente concienciados sobre el valor del agua, debido a una
política tradicional de tarifas del agua que ha dejado legítimamente
suponer la disponibilidad ilimitada y el escaso valor del agua.
La información completa dirigida a sensibilizar los ciudadanos tiene una
importancia fundamental a medio-largo plazo para la conservación de la
cantidad y calidad de los recursos hídricos, además de constituir para las
administraciones un deber constitucional. La CE (artículo 51.2) dispone
que “Los poderes públicos promoverán la información y educación de
consumidores y usuarios”.
Dar a conocer el valor del agua, su disponibilidad limitada y contribuir a
promover una visión del agua como valor a proteger y no como bien de
consumo ilimitado es el reto actual de las Administraciones. El cambio de
mentalidad desde una “política de la oferta”, dirigida a satisfacer
ilimitadamente y a bajo precio la demanda de agua para cualquier uso y
en cualquier cantidad, a una “política de la demanda”, que considere la
diferencia entre usos primarios-básicos y usos innecesarios o superfluos, y
que valore previamente la oportunidad o no de realizar nuevas obras
hidráulicas para satisfacer el continuo crecimiento de la demanda,
necesita una previa concienciación de la sociedad civil, gracias a la acción
educativa y formativa de la Diputación. Diferentes Países anglosajones ya
han optado e implementado el mencionado cambio, que además está en
línea con los requerimientos de Naciones Unidas, que distinguen
claramente el agua-vida, como derecho humano y valor sin precio, en una
cuantía individual de un promedio de 20 litros diarios para satisfacer las
necesidades básicas, y agua-servicio público con un acceso óptimo cuya
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cuantía promedia diaria es de 100 a 200 litros per cápita y cuya tarifa
tiene que cubrir los costes económicos, ambientales y de recurso25.
La sensibilización mediante la información social de calidad, así como la
progresiva implicación de los ciudadanos en los procesos decisorios, son
instrumentos idóneos a mejorar la calidad y eficiencia de las decisiones,
contribuyendo además a su legitimación y a la aceptación por parte de los
ciudadanos de las decisiones adoptadas, con una consiguiente
disminución de los conflictos sociales. Los miembros de la comunidad en
muchas ocasiones conocen desde cerca y mejor que las instituciones
competentes el entorno local y sus problemas.
A tal fin, el Departamento para el Desarrollo Sostenible podría en este
sentido desempeñar actividades de asesoramiento y apoyo a los
ayuntamientos para la promoción de información y eventos participativos
entre Administración y ciudadanos.
La transición hacia una sociedad abierta, dotada de instituciones
realmente representativas de las instancias sociales pasa a través de la
puesta en marcha de nuevos mecanismos de participación de los
ciudadanos en la vida política y en la toma de decisiones.
La ratificación por parte de España y de la UE del Convenio de Aarhus
sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de
decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales, y la reciente
Ley aprobada en junio del 2006 para la adecuación de la legislación
española a las disposiciones de este Convenio comportan un deber
institucional añadido con respecto a la CE hacia la Diputación para que
cree mecanismos y procedimientos adecuados para la consulta pública en
la fase previa a la toma de decisiones sobre asuntos ambientales de su
propia competencia, entre los cuales figuran las enunciadas competencias
en materia de aguas.
25
Howard G, Bartram J. “Domestic water quantity, service level and health”, Geneva, Organización Mundial de la
Saindad, 2003. http://www.who.int/water_sanitation_health/rightowater/en/.
Vease también “Water for life” 2005 Informe de la OMS / UNICEF: http://www.unicef.org/wes/files/JMP_2005.pdf;
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3.4.1.- La implementación de los deberes de cooperación y coordinación
interinstitucional
Hemos visto como la gestión sostenible del agua es el resultado del
compromiso y de la acción institucional, vertical y horizontal, de todas las
Administraciones con potestades relacionados con la afectación del medio hídrico.
El status jurídico más frecuente en materia de aguas consiste en la gestión por parte
de diferentes instituciones con competencias compartidas o concurrentes. En esta
situación, la competencia concurrente sobre un mismo espacio físico o sobre un mismo
recurso natural entre distintos órganos de las administraciones públicas “impone, en
particular, en materia de aguas, la cooperación entre las Administraciones públicas
implicadas mediante la búsqueda o creación de instrumentos que permitan articular su
actuación” y “que se arbitren mecanismos o cauces de colaboración mutua a fin de
evitar interferencias y, en su caso, dispersión de esfuerzos e iniciativas perjudiciales
para la finalidad prioritaria”.26
La elaboración y sobre todo la puesta en marcha efectiva de mecanismos
participativos y de decisión conjunta entre instituciones competentes permite una
reflexión conjunta y decisión coordinada y más consensuada sobre aspectos puntuales,
para una gestión eficaz del agua, en cumplimiento de la DMA y toda la normativa
comunitaria aplicable. La dimensión optima de los organismos gestores del agua debe
ser el resultado de la búsqueda de un equilibrio entre exigencias de proximidad al
usuario y adaptación a las condiciones físicas locales por un lado, y acción coordinada,
única y armonizada, con respecto al criterio de “demarcación geográfica” por otro lado.
El deber de coordinación y cooperación se encuentra repetidamente en casi toda la
normativa básica de aguas y de medio ambiente en general. En el TRLA, dicho
principio no sólo se encuentra entre los Principios generales de la ley con referencia al
estado (art.14-2ª). En el título “De las obras hidráulicas” la regla de la coordinación
interinstitucional queda sancionada con respecto a todas las Administraciones, incluidas
las CCAA y Entidades Locales, las cuales “tienen el deber de recíproca coordinación de
26
Tribunal Supremo, 20 de octubre del 2004.
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sus competencias concurrentes sobre el medio hídrico con incidencia en el modelo de
ordenación territorial, en la disponibilidad, calidad y protección de aguas (…) así como
los deberes de información mutua en relación con las iniciativas y proyectos que
promuevan”. (art.128 TRLA). Es más: se especifican los procedimientos mediante los
cuales la coordinación y cooperación habrán de realizarse:
a) Los mecanismos establecidos en la Ley 12/1983, del 14 de octubre, del
Proceso Autonómico: transferencia de competencias autonómicas a las
diputaciones y financiación conjunta de servicios correspondientes a
competencias concurrentes, con una cláusula de salvaguardia del régimen
propio de las Diputaciones forales.
b) Los principios y medidas establecidos en la LBRL (Art. 55 y siguientes):
respeto del ejercicio legítimo de las competencias reciprocas; ponderación
en el ejercicio de las propias competencias de los intereses públicos de las
demás Administraciones; facilitación de información y prestación de
asistencia.
c) Los procedimientos establecidos en la Ley 30/199227: la organización de
Conferencias de servicios (previstas en principio en la relación entre Estado
y CCAA) para el diálogo el intercambio de información mediante reuniones;
la elaboración de estudios e informes conjuntos mediante la creación de
comisiones o grupos de trabajo y la conclusión de acuerdos; la celebración
de Convenios de Colaboración; la realización de Planes y programas
conjuntos en materias de competencia concurrente.
El mismo apartado 2 del artículo 25 del TRLA contempla la posibilidad de
celebración de convenios de colaboración entre los organismos de cuenca y
las Administraciones autonómicas, provinciales y locales. Por otra parte,
esta opción encuentra respaldo y su paralelo en la LTH, que prevé, en su
artículo 5.1, la realización de convenios de servicios entre gobierno vasco y
diputaciones forales y entre órganos forales entre sí “en el ámbito de sus
27
Ley 30/1992, del 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común,
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
respectivas competencias”. La LAPV considera la posibilidad de celebración
de convenios entre Administraciones, en referencia a la construcción y
explotación de las obras hidráulicas de interés general de la CAPV
proyectadas y ejecutadas por la Agencia Vasca del Agua, y en referencia a
la realización y financiación de obras hidráulicas de competencia de otras
Administraciones entre las cuales se encuentran los Órganos Forales de los
Territorios Históricos.
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EL MARCO JURÍDICO DEL AGUA Y LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA
4.-
CONCLUSIONES
1. La DMA ha establecido un nuevo marco jurídico de referencia fundado en la
consecución por parte de los Estados y de todas las administraciones competentes de
objetivos ambientales en base a un calendario preciso para su cumplimiento. Dentro de
esta normativa de encuadre jerárquicamente superior a cualquier norma ordinaria
estatal, la distribución de las potestades y competencias entre las instituciones
estatales es una cuestión administrativa interna, y además de secundaria importancia
con respecto del logro de los objetivos fijados.
2. El reparto competencial en la Comunidad Autónoma Vasca entre Instituciones
Comunes y Órganos Forales de los Territorios Históricos se encuadra en el diseño de la
Constitución Española y se funda en la distribución de competencias establecida por el
Estatuto de Autonomía del País Vasco.
La Ley de Territorios Históricos, ley ordinaria del Parlamento Vasco y norma central de
referencia en el actual reparto competencial, ha especificado la distribución de
competencias fijada en el EAPV.
Conforme al actual sistema jurídico formal de fuentes legislativas, cualquier ley
ordinaria del Parlamento Vasco puede modificar las disposiciones contenidas en la LTH,
en base al principio lex posterioris derogat anteriori. La modificación de la LTH por
parte de leyes ordinarias sectoriales debe ser clara, expresa, directa y completa.
Un vaciamiento normativo fragmentado de dicha norma mediante una técnica
legislativa que utilice normas sectoriales y fragmentadas en el tiempo, puede vulnerar
el principio de seguridad jurídica y los principios de cooperación y coordinación
administrativa, con el resultado de debilitar, en lugar de fortalecer, la actuación
institucional eficiente para la consecución del objetivo principal, la garantía del mejor
servicio (coordinado) para los ciudadanos.
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3. En materia de aguas, el objetivo institucional para el País Vasco es dotarse de una
organización administrativa adecuada para la gestión sostenible del agua y la
consecución de los objetivos ambientales de la DMA, mediante una acción coordinada
y participada.
4. La Ley de Aguas 1/2006 del Parlamento Vasco modifica y de facto reduce el poder
decisorio sobre las competencias forales en materia de aguas, con el fin de unificar los
criterios y algunos aspectos básicos de la gestión del agua, en perspectiva del
cumplimiento de la normativa comunitaria.
5. El peculiar entramado institucional vasco, que cuenta con la presencia de Territorios
Históricos con la naturaleza dual de provincias y órganos titulares de derechos
privativos, carece de una sistematización y racionalización positiva que permita
clarificar y definir las potestades de las distintas administraciones, con beneficio para la
acción pública coordinada y eficaz. El reto de las Instituciones Comunes y Forales
consiste en la implementación de la DMA, la consecución del buen estado ecológico de
las aguas y el reordenamiento global del sistema jurídico interno en relación a la
distribución competencial y al sistema de fuentes normativas, mediante un proceso
participado conjuntamente por todas las instituciones implicadas.
6. La Diputación Foral de Gipuzkoa mantiene competencias en materia de aguas,
basadas en el nuevo texto de la LTH y en los preceptos de la LAPV, así como en las
disposiciones de la LBRL.
En particular: las competencias sobre policía de aguas han quedado reducidas por las
competencias asumidas por la Agencia Vasca de Agua. Las competencias sobre obras
hidráulicas pueden quedar reducidas en caso de amplio uso de la declaración de
“interés general” autonómico de las obras hidráulicas por parte de la Agencia de Agua.
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7. El reto principal de la Diputación, dirigido a dar plena y efectiva implementación a la
DMA, consiste en llevar a cabo una política integrada de protección de las aguas,
introduciendo la variable “protección de los recursos hídricos” en todas las actividades
de su competencia susceptibles de tener incidencia directa o indirecta sobre los
recursos hídricos.
8. El principio de coordinación y cooperación interinstitucional con específica referencia
a la gestión del agua tiene un fundamento jurídico cierto. A partir de la constatación de
la existencia de competencias compartidas entre Administraciones y de la
interdependencia entre las distintas gestiones del agua sobre cuencas colindantes, su
puesta en práctica se convierte en una conditio sine qua non para el logro de los
objetivos de protección del estado de las aguas.
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BIBLIOGRAFÍA
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Boletín Oficial del País Vasco
Comunidad Autónoma del País Vasco
Disposición Adicional
Comunidades Autónomas
Constitución española
Directiva Marco de Aguas, 2000/60/CE
Estatuto de Autonomía del País Vasco
Ley 1/2006, de 23 de junio, de Aguas del Parlamento Vasco
Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, 7/1985, de 2 de abril
Ley 27/1983, de Territorios Históricos
Tribunal Constitucional
Tratado de la Comunidad Europea
Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea
Texto Refundido de la Ley de Aguas, Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio
Territorios Históricos
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