el diseño constitucional del ejecutivo en méxico y sus problemas

E L DISEÑO CONSTITUCIONAL
D E L EJECUTIVO E N MÉXICO Y SUS PROBLEMAS.
UNA REVISIÓN HISTÓRICA
D A V I D PANTOJA
MORAN
... dum vitant stulti vitia,
in contraria
currunt.
Horacio, Sátiras, I . II. 24
INTRODUCCIÓN
U N V I S T A Z O RÁPIDO A NUESTRA HISTORIA, Q U E CONSIGNA innumerables y
frecuentes cambios en los textos constitucionales, sugiere un camino muy
accidentado. P i é n s e s e que, de la fecha de iniciación del movimiento de
independencia a nuestros d í a s , han regido sucesivamente las siguientes
disposiciones constitucionales: la C o n s t i t u c i ó n de Cádiz de 1812, la Constit u c i ó n de A p a t z i n g á n de 1814, el Reglamento Político Provisional del Imper i o de 1822, el Acta Constitutiva de la F e d e r a c i ó n Mexicana de enero de
1824, la C o n s t i t u c i ó n Federal de octubre de 1824, las Siete Leyes Constitucionales de 1836, las Bases O r g á n i c a s de 1843, el Acta de Actas de Reformas de 1847, las Bases para la A d m i n i s t r a c i ó n de la R e p ú b l i c a de 1853,
la C o n s t i t u c i ó n de 1857, el Estatuto Provisional del I m p e r i o de 1865 y la
C o n s t i t u c i ó n Federal de 1917. Sólo esta ú l t i m a ha sufrido ya 341 reformas, en 98 de sus 136 a r t í c u l o s , debiendo registrarse que las modificaciones p o r a r t í c u l o reformado van de una a 41 veces.
Todo este c ú m u l o de datos invita a concluir, con ligereza, que h a n
o c u r r i d o cambios muy d r a m á t i c o s en la estructura del Estado. Sin embargo, si con m á s detenimiento observamos la e v o l u c i ó n de las instituciones,
advertiremos m á s continuidades que cambios. En efecto, las instituciones
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1
I n f o r m a c i ó n obtenida gracias a la gentileza del Centro de D o c u m e n t a c i ó n de Legislac i ó n y Jurisprudencia del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
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políticas tienen una evolución lenta, pero m á s firme y m á s segura, y obstinadamente se mantienen, a pesar de los cambios en los textos constitucionales, p o r estar ancladas en realidades sociales y p o l í t i c a s .
La i n s t i t u c i ó n del Ejecutivo no p o d í a escapar a la anterior observac i ó n . Con la e x c e p c i ó n de la C o n s t i t u c i ó n de A p a t z i n g á n , que p r e v é un
Ejecutivo p l u r a l o colegiado, del Reglamento Político Provisional del I m p e r i o de 1 8 2 2 y del Estatuto Provisional del I m p e r i o de 1 8 6 5 —cuyas disposiciones, p o r cierto, si bien organizan una m o n a r q u í a , p o r la fuerza de
las cosas, la titularidad del Ejecutivo la conciben unipersonal—, todo el
resto de los textos constitucionales que han regido al México independiente, t r á t e s e de r e g í m e n e s federalistas o centralistas, han establecido la
f o r m a de gobierno presidencial.
O t r a constante ha sido el temor, siempre presente en el á n i m o de los
creadores de las constituciones y en las controversias sobre la organizac i ó n de los poderes, de dotar de facultades y competencias a uno de ellos
—en especial al Ejecutivo— de tal suerte que avasalle a los otros, y la reacc i ó n inmediata de contrarrestarlo, d e b i l i t á n d o l o , y descuidar así el delicad o y complicado equilibrio que se debe guardar.
Tampoco ha sido tomada en c o n s i d e r a c i ó n en el d i s e ñ o de las constituciones la c o m b i n a c i ó n que produce el sistema presidencial con el sistem a de partidos, lo que c o n t r i b u y ó a que durante largos periodos se gener a r a u n p é n d u l o que iba de la a n a r q u í a a la dictadura, pues el sistema
p o l í t i c o oscilaba entre u n gobierno débil —porque no contaba con una
m a y o r í a disciplinada en la C á m a r a que lo apoyara y ello a su vez era causad o por la ausencia de verdaderos partidos políticos con q u é gobernar— y
u n gobierno dictatorial o cuasi, porque el Ejecutivo se arrogaba facultades extraordinarias, casi siempre ilegales, para poder gobernar. Más tarde, la c r e a c i ó n de u n partido h e g e m ó n i c o enfrentado a una o p o s i c i ó n
c r ó n i c a m e n t e d é b i l produjo, de 1 9 4 0 a 1 9 8 8 , u n gobierno u n i t a r i o que
a n u l ó la d i v i s i ó n de poderes, tanto en sentido h o r i z o n t a l —Legislativo,
Ejecutivo y Judicial—, como en sentido vertical, consistente en la forma
federal de Estado.
En otras palabras, una terca y obstinada realidad, encarnada en la
imperiosa necesidad de gobierno y de defensa de la integridad nacional, a
la que el d i s e ñ o de las constituciones le negaba existencia, se a b r i ó paso y
se impuso p o r las vías de la ilegalidad o de la fuerza, o m á s civilizadamente,
por la vía de u n arreglo institucional, consistente en u n eficiente engrana2
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Cfr. Antonio Martínez Báez, "El derecho c o n s t i t u c i o n a l O b r a s
les, M é x i c o , U N A M , 1994.
político-constituciona-
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j e de u n i ó n entre u n Ejecutivo dotado generosamente de facultades y una
poderosa maquinaria centralizadora, con u n alto sentido de la disciplina partidaria, fundado en u n elaborado sistema de estímulos y sanciones.
De la historia política c o n t e m p o r á n e a de México, una c u e s t i ó n m á s
es destacable. Por p a r a d ó j i c o que parezca, el abandono del caudillismo
y el del gobierno de los hombres fuertes, el establecimiento de las instituciones, la m o d e r n i z a c i ó n y, en suma, la d e m o c r a t i z a c i ó n del país, fueron
posibles merced a u n intenso proceso de c e n t r a l i z a c i ó n en beneficio de la
F e d e r a c i ó n y en desmedro de las entidades federativas, que a c r e c e n t ó el
poder del Ejecutivo y d i s m i n u y ó el de los otros poderes, todo ello llevado
a cabo, en buena medida, p o r vía de las reformas constitucionales y legales. En los ú l t i m o s a ñ o s , para dar paso a una sociedad m á s p l u r a l y participativa, se ha desandado ese camino. Como se verá, con pragmatismo la
i n s t i t u c i ó n presidencial y las federalistas, a la manera de u n fuelle, se han
expandido o c o n t r a í d o , s e g ú n las necesidades.
El p r o p ó s i t o de este trabajo es hacer u n r á p i d o recuento de los distintos d i s e ñ o s constitucionales del Ejecutivo y de los problemas de gobernabilidad y eficacia asociados a esos d i s e ñ o s .
E L RÉGIMEN CONVENCIONAL DEL DECRETO CONSTITUCIONAL
PARA L A L I B E R T A D D E L A A M É R I C A M E X I C A N A D E 1 8 1 4
Esta historia se inicia con la C o n s t i t u c i ó n de A p a t z i n g á n que, i n f l u i d a p o r
las ideas de Rousseau, v i o en el Supremo Congreso al cuerpo de representantes de la s o b e r a n í a popular y, en consecuencia, estableció la s u p r e m a c í a
de esta asamblea sobre sus dos agentes subordinados: el gobierno y el tribunal de justicia que, nombrados p o r a q u é l , no pasaron a ser sino simples
emanaciones del Poder Legislativo. El Ejecutivo se c o m p o n í a de tres i n d i viduos, iguales en autoridad, que se t u r n a r í a n en la presidencia cada
cuatrimestre. A l considerar al Legislativo como el depositario del ejercicio
de la s o b e r a n í a , el Ejecutivo se veía reducido al papel de u n mero comisionado, sin facultades decisorias. El temor a los excesos del Ejecutivo movió a
los creadores de esta C o n s t i t u c i ó n a debilitarlo expresamente ante el Legislativo, de tal suerte que nos encontramos frente a u n f e n ó m e n o de confusión de poderes o de a b s o r c i ó n de uno p o r el otro, r a z ó n para que pueda
ser calificado como r é g i m e n de asamblea o r é g i m e n convencional.
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Para u n estudio detallado de esta C o n s t i t u c i ó n v é a s e J o s é Miranda, "Bases y trama de
la estructura orgánica", y Miguel de la Madrid, "División de poderes y forma de gobierno
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PRIMERA REPÚBLICA PRESIDENCIAL FEDERAL
D E L A C O N S T I T U C I Ó N DE 1 8 2 4
N o p o d r í a soslayarse la importancia que tiene en nuestra historia constitucional este instrumento de gobierno que, si bien rigió e f í m e r a m e n t e , su
influencia se extiende hasta nuestros días, pues, a b s t r a c c i ó n hecha de algunos cambios de relativa c o n s i d e r a c i ó n , la c o n c e p c i ó n global se mantiene intacta en nuestras instituciones vigentes y de a h í el peso que se le da
en este trabajo.
En la d i s c u s i ó n sobre la forma de o r g a n i z a c i ó n de los poderes en el
seno del Congreso Constituyente de 1 8 2 3 - 1 8 2 4 , parece evidente la influencia del pensamiento francés directamente, o bien del aclimatado por las
Cortes gaditanas; del propiamente e s p a ñ o l de Cádiz y del modelo estadunidense, como h a b r á o c a s i ó n de comprobar.
Como se sabe, el Congreso Constituyente inició sus labores en un
ambiente envenenado; la d € s c o m p o s i c i ó n política generalizada amenazaba la u n i d a d nacional: Nueva Galicia se d e c l a r ó estado libre y soberano y
d i o paso a u n Congreso Constituyente local, para dotarse de una Constit u c i ó n . Y en situación muy parecida se encontraban Zacatecas, Yucatán y
Oaxaca. C o n el f i n de calmar los exaltados á n i m o s federalistas y darse u n
respiro para redactar con m á s calma u n proyecto de C o n s t i t u c i ó n , la com i s i ó n redactora trabajó en u n documento que diera g a r a n t í a s de que la
forma federal de Estado iría a ser adoptada. En los trabajos de esta comis i ó n tuvo u n papel decisivo Miguel Ramos Arizpe, que a su vez se h a b í a
destacado como diputado en las Cortes de Cádiz.
D e s p u é s de varios proyectos, en los que no p u d i e r o n ponerse de acuerd o sobre la forma de o r g a n i z a c i ó n del Ejecutivo, decidieron posponer la
s o l u c i ó n hasta que fuera redactada la C o n s t i t u c i ó n , p o r lo que el documento en c u e s t i ó n , denominado Acta Constitutiva de la F e d e r a c i ó n Mexicana, del 3 1 de enero de 1 8 2 4 , no se pronuncia al respecto.'
La pertenencia de los diputados constituyentes al bando federalista
o al centralista no g u a r d ó r e l a c i ó n alguna con la p o s i c i ó n que tomaron
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en la C o n s t i t u c i ó n de Apatzingán", en varios, Estudios sobre el Decreto Constitucional de Apatzingán, M é x i c o , U N A M , 1964; Ernesto de la Torre Villar, La Constitución de Apatzingán y los
creadores del Estado mexicano, M é x i c o , U N A M , 1964; Felipe Remolina R o q u e ñ í , La Constitución de Apatzingán, M é x i c o , 1965, y j o s é Miranda, Las ideas y las instituciones políticas mexicanas,
México, UNAM,
1978.
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Cfr. Antonio Martínez Báez, " E l presidencialismo mexicano en el siglo XIX"", Revista
de Historia de A.mérica, M é x i c o , Instituto Panamericano de G e o g r a f í a e Historia, n ú m s . 6364, enero-diciembre de 1967, p. 69.
° Cfr. J o s é Barragán, Introducción al federalismo. La formación de los poderes, 1824, México,
U N A M , 1978,
pp.
295-329.
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frente a la o r g a n i z a c i ó n del Ejecutivo, ya fuera en favor de una t i t u l a r i d a d
unipersonal o colectiva. Para unos, las razones que los inclinaban p o r la
s o l u c i ó n unipersonal eran la energía, celeridad, u n i d a d y secreto, cualidades que se supone le son propias, y para otros, eran la libertad, seguridad
y temor al abuso los argumentos que se c o n t r a p o n í a n . La grave amenaza
de d e s i n t e g r a c i ó n de la n a c i ó n impuso, finalmente, la t i t u l a r i d a d unipersonal del Ejecutivo en la versión final de la C o n s t i t u c i ó n . El peligro de
secesión que implicaba la fuerza centrífuga confederada sólo pudo ser
conjurado por la f ó r m u l a que salvó la unidad nacional: la a d o p c i ó n de la
forma federal de Estado y de la forma presidencial de gobierno.
A juzgar p o r los testimonios que b r i n d a n los propios creadores de la
C o n s t i t u c i ó n , fue su i n t e n c i ó n d i s e ñ a r u n Ejecutivo fuerte. En efecto, en
el proemio de la misma expresan su voluntad de "...crear u n gobierno
firme y liberal sin que sea peligroso..." y de "...armar el Poder Ejecutivo
de la autoridad y decoro bastantes a hacerlo respetable en el i n t e r i o r y
digno de toda c o n s i d e r a c i ó n para con los extranjeros..." Esta idea es reforzada a ú n m á s en el discurso preliminar de la C o n s t i t u c i ó n elaborado
por la c o m i s i ó n redactora de la misma: "... Entre las cualidades designadas al Supremo Poder Ejecutivo ha c r e í d o la C o m i s i ó n de su deber conceder algunas que no encuentra dadas al Ejecutivo a ú n de a l g ú n sistema
central y tal vez n i el de m o n a r q u í a s moderadas..."
En consonancia con esa idea y tomando el modelo estadunidense, se
previo que se d e p o s i t a r í a el Supremo Poder Ejecutivo en u n solo individuo, denominado presidente de los Estados Unidos Mexicanos, con lo que
se afirmaba su fuerza. Su elección se h a c í a p o r m a y o r í a absoluta de votos
por la legislatura de cada estado, con lo que, al tiempo que se separaban
los poderes y se daba i n t e r v e n c i ó n a las entidades federativas, se dotaba al
Ejecutivo de a u t o n o m í a frente a u n Congreso que, d i v i d i d o en dos cámaras, era elegido, a su vez, de manera indirecta p o r los ciudadanos de los
estados, la de Diputados, y por las legislaturas de cada estado, la de Senadores. L o que explica que n i el presidente t e n í a facultades para disolver el
Congreso o i m p e d i r sus tareas, n i éste tenía facultades para exigir de a q u é l
su renuncia p o r razones exclusivamente p o l í t i c a s .
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ídem.
Cfr. Josefina Vázquez, "Continuidades en el debate centralismo-federalismo", mimeo.
México, E l Colegio de M é x i c o . T a m b i é n de esta autora, "Los primeros tropiezos", en varios, Historia general de México, M é x i c o , E l Colegio de M é x i c o , 1996, t. 2, p. 750.
C i t . en Felipe Tena Ramírez, Leyes fundamentales de México, 1808-1957, M é x i c o , Porrúa, 1957, p. 162.
Cit. en J o s é B a r r a g á n , Introducción al federalismo. La formación de los poderes, 1824, op.
cit, p. 299.
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Siendo, en consecuencia y en t é r m i n o s generales, adoptado el princip i o de s e p a r a c i ó n tajante de poderes, se consignaron algunas excepciones
que s u p o n í a n la c o o p e r a c i ó n entre ellos. En materia legislativa, el presidente tenía facultades tanto para iniciar leyes como para vetarlas, publicarlas, circularlas y hacerlas guardar. En lo que concierne a los nombramientos, t a m b i é n se le asociaba con el Senado para su r a t i f i c a c i ó n en los
casos de ciertos empleados de hacienda, d i p l o m á t i c o s , c ó n s u l e s , coroneles y otros oficiales, e t c é t e r a . En lo relativo a la c o n d u c c i ó n de la política
exterior necesitaba de la a p r o b a c i ó n del Congreso para declarar la guer r a , celebrar concordatos con el Vaticano, d i r i g i r negociaciones d i p l o m á ticas y celebrar tratados. En lo que toca a sus relaciones con el Congreso,
el presidente tenía facultades para pedir la p r ó r r o g a de sesiones hasta por
30 días y convocarlo a sesiones extraordinarias.
El presidente de la C o n s t i t u c i ó n de 1 8 2 4 tenía t a m b i é n otras facultades, éstas exclusivas, entre las que destacaban la de n o m b r a r y remover
libremente a los secretarios del despacho; la de dar reglamentos, decretos
y ó r d e n e s ; la de cuidar la r e c a u d a c i ó n y decretar la i n v e r s i ó n de las contribuciones; la de disponer de la fuerza armada permanente de mar y tierra
y de las milicias locales, e t c é t e r a .
Por una f i g u r a j u r í d i c a , denominada refrendo ministerial, cuyo origen se remonta a la C o n s t i t u c i ó n francesa de 1 7 9 1 , que pasa por la de
C á d i z de 1 8 1 2 y que recoge la mexicana de 1 8 2 4 , se ha querido calificar a
é s t a de parlamentaria. Se ordenaba, en efecto, que todos los reglamentos
y ó r d e n e s del presidente d e b e r í a n i r firmados por el secretario del despacho correspondiente, sin cuyo requisito no serían obedecidos. C o n ello se
establecía u n sistema de responsabilidad penal de los secretarios que autorizaran actos del presidente contrarios a la C o n s t i t u c i ó n , constituciones
locales o leyes generales. L a injerencia del Legislativo se reforzaba por la
o b l i g a c i ó n de los secretarios de dar cuenta ante las c á m a r a s del estado de
sus respectivos ramos. Sin embargo, al mantener el presidente la facultad
de nombrarlos y removerlos libremente, no se p o n í a enjuego la responsab i l i d a d política de éstos ante el Congreso, como lo exigen las reglas del
sistema parlamentario.
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S. W. Stokes, "Parlamentary Government in Latinoamérica", The American Political
Science Review, j u n i o de 1945, pp. 522-536.
L a distinción entre responsabilidad política y responsabilidad penal data de 1782,
cuando en Inglaterra el gabinete presididopor lord North presentó su renuncia como consecuencia del intento de la Cámara de los Comunes de llevar en su contra el procedimiento
de impeachment. Desde entonces, en el caso de la responsabilidad penal hace falta una ley que
defina o tipifique un delito y su sanción por la c o m i s i ó n de una conducta considerada punible; en el segundo caso s ó l o basta el retiro de la confianza del Parlamento para configurarse
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Si bien el Constituyente de 1823-1824, impulsado p o r el peligro de
d i s o l u c i ó n de la n a c i ó n y ante las graves amenazas externas, hizo explícita
su voluntad de constituir u n presidente fuerte, el temor a los excesos que
p u d i e r a cometer u n Ejecutivo unipersonal, al que h a b í a dotado ciertamente de importantes facultades, lo c o m p e l i ó a contraponerle severas
limitaciones, dando así al traste con su i n t e n c i ó n o r i g i n a l . He aquí algunas razones para sustentar lo anterior.
En primer t é r m i n o , pese a su investidura de jefe de Estado, el presidente no era inviolable o intocable, como lo quiere u n r é g i m e n m o n á r q u i c o . Si
bien era irresponsable políticamente, era, en cambio, susceptible de ser
responsabilizado penalmente, pues p o d í a ser destituido por las c á m a r a s del
Congreso, actuando éste como Gran Jurado, y ulteriormente procesado por
delitos expresamente señalados en la C o n s t i t u c i ó n . Esta responsabilidad se
extendía, como ya se vio, a los secretarios del despacho.
Seguidamente, de la C o n s t i t u c i ó n de la G r a n Colombia de 1821, se
instituyó la figura del Consejo de Gobierno pero, a diferencia de aquélla
y de la de Cádiz, se c o n f i g u r ó por la mitad de individuos del Senado: u n
senador p o r cada estado. Estaba presidido por el vicepresidente y dotado
de facultades que acotaban la autoridad del presidente, como la de velar
por la observancia de la C o n s t i t u c i ó n y la de hacerle observaciones para
el mejor c u m p l i m i e n t o de ésta y de las leyes.
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Aquí el gobierno se encuentra en el caso de consultar a personas que le son
perfectamente extrañas, que muchas veces le son indiferentes acerca de sus
aciertos, y cuando la mayoría de ese consejo consta de individuos de lo que se
llama oposición, sus consultores estarán positivamente interesados en perderlo con su consejo.
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y verse sancionada con la renuncia al cargo. Cfr. A n d r é Hauriou, Droit constitutionnel et
institutions politiques, París, Montchretien, 1968, p. 214. V é a s e también Antonio Martínez Báez,
"El presidencialismo mexicano en el siglo xix", op. cit, pp. 75-76.
A l a m á n opinaba que, bajo la aparente influencia de la Constitución estadunidense, estaba en realidad el sistema de la Constitución de Cádiz que, a su vez, había hecho suyo el de la
Constitución francesa de 1791, que debilitaba excesivamente al Ejecutivo y trasladaba al Legislativo toda la autoridad. Véase A n d r é s Lira, "La recepción de la Revolución francesa en México, 1821-1848. J o s é María Luis Mora y Lucas Alamán", Relaciones, Zamora, E l Colegio de Michoacán, vol. X , n ú m . 40, o t o ñ o de 1989, p. 21. Para una o p i n i ó n en contrario, véase José
Barragán, Introducción al federalismo, op. cit.; e Ignacio Marván Laborde, ¿Y después del presidencialismo? Reflexiones para la formación de un nuevo régimen, México, O c é a n o , 1997.
Cfr. Antonio Martínez Báez, "El presidencialismo mexicano en el siglo xix", op. cit, pp. 75-77.
Lucas A l a m á n , "Examen imparcial de la a d m i n i s t r a c i ó n del general vicepresidente
don Anastasio Bustamante", en Lucas Alamán, s e l e c c i ó n y p r ó l o g o de A n d r é s Lira, México,
Cal y Arena, "Los Imprescindibles", 1997, p. 178.
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En este mismo orden de ideas, y a la manera de la C o n s t i t u c i ó n estadunidense en su versión original, se a c o t ó la figura del presidente por la
de u n vicepresidente, que lo sustituyera en sus faltas. El procedimiento
p a r a elegir a ambos funcionarios se m o s t r a r í a como u n disparate constitucional de funestos resultados políticos: la legislatura de cada estado elegir í a por m a y o r í a a dos individuos, d e s i g n á n d o s e presidente al que tuviera
m á s votos y vicepresidente al que le siguiera en votación. En otras palabras, se elegía como vicepresidente, y en consecuencia a quien p o d í a
sustituir en sus funciones al presidente y a quien presidía el Consejo de
G o b i e r n o , al rival m á s cercano del p r o p i o presidente en la lucha electoral.
Hasta aquí han sido enumeradas las razones de orden institucional, consistentes en los controles horizontales o interorgánicos que limitaban severamente la autoridad del presidente y que, al debilitarlo, contrariaban la voluntad expresa del Constituyente de establecer una figura presidencial fuerte.
Pero no menos importante, como grave obstáculo vertical, no sólo al ámbit o de acción del presidente, sino al de la F e d e r a c i ó n en su conjunto, debe
ser s e ñ a l a d a la subrayada a u t o n o m í a de los estados, que esta primera vers i ó n del federalismo mexicano pusiera en marcha. En efecto, como una
supervivencia del acentuado regionalismo novohispano, que en 1 8 2 3 amenazaba con fragmentar el territorio nacional, el federalismo mexicano se
interpretaba en el sentido jeffersoniano de dotar al gobierno federal de las
m í n i m a s facultades, delegadas éstas c ó m o desprendimientos que hacían en
su favor los estados soberanos: se trataba de u n pacto casi confederal, con u n
gobierno central débil y dependiente fiscal y militarmente de los estados.
Pronto pudo mostrar la obra de i n g e n i e r í a constitucional, en la que se
h a b í a n depositado tantas expectativas sus graves deficiencias estructurales. Sólo el p r i m e r presidente de esta etapa, d o n Guadalupe Victoria,
p u d o terminar su periodo a cabalidad. De 1 8 2 4 a 1 8 3 5 , fechas que marcan
l a vigencia de esta C o n s t i t u c i ó n , se pueden contar 1 8 sustituciones en el
cargo presidencial, entre interinatos y repeticiones de Santa A n n a .
Con la complicidad de los militares, el Poder Legislativo i n t e r v e n d r í a
de manera ilegítima para avalar designaciones presidenciales espurias. Sin
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Cfr. Josefina Vázquez, "Continuidades en el debate centralismo-federalismo", op. cit.
D e la misma autora, "De la difícil c o n s t i t u c i ó n de u n estado: M é x i c o , 1821-1854", en varios,
La fundación
del Estado de México, M é x i c o , Nueva Imagen, 1994. A s í como Marcello
Carmagnani, "Territorio, provincia y estados. L a t r a n s f o r m a c i ó n de los espacios p o l í t i c o s
e n México", en ibid., pp. 59-60.
Michael Costeloe, La primera República federal de México. 1824-1835. Un estudio de los
partidos políticos en el México independiente, M é x i c o , F C E , 1996, p. 35.
Ibid., p. 454.
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respetar los resultados de las elecciones, a p r o b a r í a la i m p o s i c i ó n de Guer r e r o en 1 8 2 9 y lo d e c l a r a r í a incapacitado en 1 8 3 1 , legitimando el golpe
de Estado del vicepresidente Bustamante. El vicepresidente G ó m e z Farías,
en funciones p o r licencia de SantaAnna, i n t e n t ó una importante reforma,
cuyo objetivo era quebrantar el desmedido poder de la Iglesia. Santa A n n a
r e g r e s ó al poder, d e s t i t u y ó a G ó m e z Farías y a n u l ó las medidas tomadas.
A l e n t a d a p o r Santa A n n a , una legislatura o r d i n a r i a del Congreso se
a u t o e r i g i ó en Congreso Constituyente y, violando la C o n s t i t u c i ó n , prom u l g ó una nueva, ésta de carácter centralista.
Mucha tinta ha corrido para explicar el fracaso de nuestra primera experiencia federal: la desarticulación de u n extenso territorio incomunicado, que i m p e d í a no sólo la formación de u n mercado nacional, sino la de
un gobierno nacional; las abismales diferencias sociales entre grandes mayorías marginadas, miserables e ignorantes y p e q u e ñ a s élites locales, ú n i c a s
beneficiarías de la riqueza, la ilustración y el poder, que hacían imposible el
funcionamiento de la democracia liberal prevista en la Constitución; el insuperable freno para el ejercicio del monopolio de la coacción legítima del
Estado, que o p o n í a la existencia de fueros y privilegios otorgados a las corporaciones militar y eclesiástica; la pulverización extrema de las élites que
i m p e d í a la f o r m a c i ó n de partidos políticos que produjeran mayorías en el
Congreso y aseguraran la gobernabilidad, etcétera.
Sin duda alguna éstas son buenas razones que nos aclaran las aciagas
circunstancias en que se d e b a t í a el doloroso aprendizaje de ser independientes, pero creo que se han soslayado los factores institucionales, los
grandes desequilibrios introducidos p o r la propia C o n s t i t u c i ó n y que ya
hubo o c a s i ó n de revisar antes. R e h é n de dos p r o p ó s i t o s contradictorios
que la animaban - e l de establecer u n gobierno central fuerte y el de instituir toda clase de salvaguardas para evitar sus excesos, hasta el punto de
hacerlo ineficaz-, la C o n s t i t u c i ó n de 1 8 2 4 s u c u m b i ó víctima de sus fallas:
la necesidad de gobernabilidad se i m p o n í a bajo la forma de poderes extraordinarios, al margen y en contra deJajpropia C o n s t i t u c i ó n .
18
LAS
EXPERIENCIAS CENTRALISTA Y PRESIDENCIAL
C O N S T I T U C I O N A L E S D E 1836
D E LAS SIETE
Y D E LAS BASES ORGÁNICAS D E
LEYES
1843
Con el evidente p r o p ó s i t o de quebrantar la obstinada a u t o n o m í a y resistencia de los intereses locales, que se enfrentaban al proyecto centraliza18
V é a s e la demoledora crítica que al respecto hace Lucas Alamán, "Examen imparcial de
la administración del general vicepresidente don Anastasio Bustamante", op. cit pp. 162-200.
y
A B R - S E P T 98
DISEÑO CONSTITUCIONAL D E L EJECUTIVO
257
dor, necesario para la c o n s t r u c c i ó n del Estado nacional, la nueva Constit u c i ó n - q u e en realidad estaba conformada p o r siete estatutos de c a r á c t e r
c o n s t i t u c i o n a l - c o n v i r t i ó a los estados en departamentos, a los congresos
locales en juntas departamentales y a los ejecutivos locales en funcionar i o s nombrados por el Poder Ejecutivo central.
A u n q u e se mantuvo el p r i n c i p i o de la s e p a r a c i ó n de poderes y su dist i n c i ó n en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, siguiendo una p r e o c u p a c i ó n
de Sieyés, se estableció u n arbitro suficiente para que n i n g u n o pudiera
traspasar los límites de sus atribuciones.
Esta p r i m e r a C o n s t i t u c i ó n centralista mantuvo el sistema presidencial
de gobierno y d e p o s i t ó su ejercicio en u n funcionario denominado presidente de la República, como bien cuadraba con su carácter unitario. Su
f o r m a de elección fue concebida de m o d o semejante a "las listas de confianza" de S i e y é s . El procedimiento consistía en que las juntas departamentales lo elegían de una terna formada por la C á m a r a de Diputados de
entre los individuos de otras tres ternas que, a su vez, h a b r í a n de formar,
una, el presidente saliente en j u n t a de Consejo y de Ministros, otra, el
Senado, y la ú l t i m a , la A l t a Corte de Justicia.
En u n intento por reparar los errores cometidos en 1823-1824, la nueva C o n s t i t u c i ó n t r a t ó de restablecer el equilibrio entre el Ejecutivo y el
Legislativo. Así, se e l i m i n ó la vicepresidencia y se hizo impune al presidente, p o r la c o m i s i ó n de cualquier clase de delito, aun t r a t á n d o s e
de delitos oficiales políticos, no pudiendo ser acusado desde el día de su
n o m b r a m i e n t o , sino hasta pasado u n a ñ o de haber cumplido su mandato.
E n este mismo afán, se m o d i f i c ó la naturaleza del Consejo de Gobierno,
al cambiar su c o m p o s i c i ó n y atribuciones. Esta C o n s t i t u c i ó n mantuvo, no
obstante, el refrendo ministerial y, p o r su conducto, la responsabilidad
p e n a l de los secretarios del despacho.
C o m o en el caso de la anterior C o n s t i t u c i ó n , los creadores de la de
1836 d i e r o n muestra evidente de su p r e o c u p a c i ó n por limitar los excesos
y abusos del Poder Ejecutivo, no advirtiendo que, para poder gobernar,
aquel poder acotado y limitado de 1824 tenía que echar mano ilegalmente
de facultades extraordinarias. Así, en su p r o p ó s i t o de combatir la dictadur a presidencial, se previo la existencia del Supremo Poder Conservador,
que m á s que arbitro se iría a erigir en instancia suprema, en estrecho vigilante de los otros tres. En efecto, se previo que este organismo, conforma19
20
1 9
Alfonso Noriega, El pensamiendo conservador y el conservadurismo mexicano, M é x i c o ,
U N A M , 1972, t. 1, p . 212. T a m b i é n David Pantoja, Escritos políticos de Sieyés, M é x i c o , F C E ,
1993, p . 46.
Ibid., p . 43.
2 0
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DAVID PANTOJA
M O R A N
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do p o r cinco individuos, t e n d r í a , entre otras facultades, la de declarar
nulos desde una ley hasta los actos del Ejecutivo, pasando por los de la
Suprema Corte, si los considerara contrarios a la C o n s t i t u c i ó n ; la de suspender a la Suprema Corte o las sesiones del Congreso, y la de declarar la
incapacidad física o m o r a l del presidente, y aun p o d í a declarar cuando
era el caso de que éste tuviere que renovar a todos sus ministros, e t c é t e r a .
Prensado entre el Poder Legislativo y el Supremo Poder Conservador, el
Poder Ejecutivo q u e d ó paralizado, al grado que le fueron negadas facultades extraordinarias para defender a la n a c i ó n en la guerra contra Francia
en
1838.
2 1
U n nuevo intento centralista iría a ver la luz en las Bases O r g á n i c a s de
1 8 4 3 , aunque muy matizado p o r elementos federalistas y con u n Ejecutivo
reforzado, entre otras razones, p o r la d e s a p a r i c i ó n del Supremo Poder
Conservador.
Se mantuvo la titularidad unipersonal del Ejecutivo en las manos de
un presidente de la República, electo p o r sufragio restringido, indirecto a
tres grados. Se r e f r e n d ó su c a r á c t e r de irresponsable p o l í t i c a m e n t e y sólo
p o d í a ser acusado por la c o m i s i ó n de delitos de t r a i c i ó n contra la independencia y la forma de gobierno, durante el a ñ o siguiente al de haber
dejado el cargo.
Una nota relevante que la distingue de las anteriores constituciones y
que se inscribe en el intento de reforzar al Poder Ejecutivo es la introducción, p o r p r i m e r a vez, del uso de facultades extraordinarias, exclusivamente en los casos de invasión extranjera o de s e d i c i ó n , tan grave que
hiciera ineficaces los medios ordinarios para reprimirla. Esta d i s p o s i c i ó n
se acotaba al decretar que, en circunstancias extraor-dinarias para la seg u r i d a d de la n a c i ó n , el Congreso p o d r í a suspender, por tiempo determinado, las formalidades para la a p r e h e n s i ó n de delincuentes.
Tampoco este segundo experimento centralista fue capaz de dotar
a la n a c i ó n de los medios suficientes para su defensa eficaz y su reordenamiento i n t e r i o r .
U n nuevo pronunciamiento culminaba con el derrocamiento de la
a d m i n i s t r a c i ó n de Paredes y A r r i l l a g a , la vuelta de Santa A n n a y la convocatoria a u n nuevo Congreso Constituyente, mientras en el exterior se
e r g u í a amenazante la invasión estadunidense.
22
2 1
2 2
Cfr. Josefina Vázquez, "Continuidades en el debate centralismo-federalismo", op. cit.
Cfr. Josefina Vázquez, "Los primeros tropiezos", op. cit., pp. 763-765.
ABR-SEPT 9 8
259
DISEÑO CONSTITUCIONAL DEL EJECUTIVO
L A V U E L T A A L RÉGIMEN P R E S I D E N C I A L F E D E R A L . EL A C T A D E R E F O R M A S
D E 1 8 4 7 Y L A CONSTITUCIÓN DE 1857
E n tanto se e m i t í a una nueva C o n s t i t u c i ó n , se r e s t a b l e c i ó la vigencia de la
de 1 8 2 4 . El vicepresidente G ó m e z Farías, en s u s t i t u c i ó n de Santa Anna, dec r e t ó la hipoteca o venta de los bienes de "manos muertas", en busca de
financiamiento para la defensa de una n a c i ó n con caudales secos y sin
c r é d i t o . En plena invasión estadunidense, estalló en la ciudad de México
la r e b e l i ó n de "los polkos", instigada p o r la Iglesia católica. Pero las desgracias del p a í s no p a r e c í a n tener f i n : el e g o í s m o confederal en el que se
encerraban los estados escamoteaba la ayuda m i l i t a r y financiera a la Fed e r a c i ó n . Yucatán, segregado del pacto federal, hacía gestiones ante Washi n g t o n para obtener recursos para la guerra de castas. Sólo siete, de las 1 9
entidades federativas, contribuyeron a la defensa contra la invasión. El
gobierno federal, carente de autoridad, enfrentaba la eventual fragmentac i ó n y a b s o r c i ó n del territorio nacional p o r la potencia enemiga. Finalmente, el Congreso d e c i d i ó que, con una serie de reformas, volvieran a
r e g i r el Acta Constitutiva y la C o n s t i t u c i ó n de 1 8 2 4 y, caída la capital de la
R e p ú b l i c a en manos del invasor, se disolvió.
El hartazgo del r é g i m e n dictatorial de Santa A n n a hizo estallar, poco
d e s p u é s , el 1 de marzo de 1 8 5 4 , el Plan de Ayutla, reformado en Acapulco el 1 1 del mismo mes y a ñ o , cuyo p r o p ó s i t o fue echar del ejercicio del
p o d e r al t i r a n o , elegir u n presidente interino, quien c o n v o c a r í a a u n congreso constituyente, que se o c u p a r í a exclusivamente de constituir a la nac i ó n bajo la forma de r e p ú b l i c a representativa popular, y de revisar los
actos del gobierno de la dictadura.
El Constituyente de 1 8 5 6 - 1 8 5 7 fue modelo de m o d e r a c i ó n y de comp o s i c i ó n de intereses de las tres principales tendencias encontradas ideol ó g i c a m e n t e existentes en el país, ya que los ú n i c o s excluidos fueron
los santanistas. A tal punto esta C o n s t i t u c i ó n fue producto del consenso
que al final, q u i z á p o r la incoherencia, producto de las r e c í p r o c a s conce23
2 3
Ibid., pp. 766-767. Josefina Vázquez explica la falta de u n i ó n de los mexicanos ante la
i n v a s i ó n , diciendo que la defensa fue relegada a un segundo t é r m i n o , debido a que la atenc i ó n de las autoridades se c e n t r ó en las elecciones y en la s u s t i t u c i ó n de funcionarios, dado
el cambio de forma de Estado. Las entidades federativas se preocuparon por "reasumir su
s o b e r a n í a " y p e r c i b í a n que su o b l i g a c i ó n fundamental era preservar su territorio, sin advertir e l valor e s t r a t é g i c o que p o d r í a tener la o c u p a c i ó n de la capital. A ello agrega las tensiones entre los tres niveles de gobierno, ayuntamiento, estado y F e d e r a c i ó n , que interfirieron
en l a c o o r d i n a c i ó n del esfuerzo defensivo. Josefina V á z q u e z , "México y la guerra con Estados Unidos", en varios, México al tiempo de su guerra con Estados Unidos 1846-1848, M é x i c o ,
F C E , S R E , E l Colegio de M é x i c o , 1997, pp. 4 0 4 1 .
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DAVID PANTOJA
MORAN
F/XXXVIII-2-3
siones, la obra no satisfizo a los liberales puros n i a los moderados, n i a
los conservadores. Diferencias aparte, u n í a a los diputados constituyentes
una acendrada desconfianza al Poder Ejecutivo y una fe desmedida en la
r e p r e s e n t a c i ó n de la s o b e r a n í a , encarnada en el Legislativo. Los excesos
dictatoriales de Santa A n n a h a b í a n dejado como legado c o m ú n el rechazo
a la t i r a n í a y al abuso, de manera que el Ejecutivo no era visualizado como
ó r g a n o del Estado, sino como la p e r s o n a l i z a c i ó n misma del dictador y
una amenaza para las libertades p ú b l i c a s que representaba el Congreso.
C o m p a r t í a n , en sus concepciones políticas, abstracciones poco ancladas
en la realidad que, si bien dotadas de rigor lógico, carecían en cambio de
los asideros terrenos que exige la realidad del arte de gobierno. A l Ejecutivo lo c o n c e b í a n como u n titular de la a c c i ó n y de la fuerza, pero como al
mismo tiempo lo asociaban con el despotismo santanista, lo fortalecieron
con una buena d o t a c i ó n de atribuciones, por una parte, y por la otra, como si se arrepintieran, lo sometieron a tal punto al Congreso que destruyeron su fuerza y autoridad.
De p r i m e r a i n t e n c i ó n , quiso el Constituyente de 1856-1857 dotar al
Ejecutivo de a u t o n o m í a y fuerza no sólo frente al Legislativo, sino frente a
las entidades federativas, pues a diferencia de la Constitución de 1824, que
d i s p o n í a la p a r t i c i p a c i ó n de la legislatura de cada estado y, eventualmente, de la C á m a r a de Diputados en la e l e c c i ó n del presidente, en a q u é l l a se
dispuso la elección indirecta, en p r i m e r grado y en escrutinio secreto. El
resultado era obvio: se "nacionalizaba" esta elección, a r r a n c á n d o s e l a a los
estados y, consecuentemente, se fortalecía la F e d e r a c i ó n . Otro signo de su
i n t e n c i ó n de fortalecer la i n s t i t u c i ó n presidencial fue la figura j u r í d i c a de
que puede disponer el Ejecutivo en situaciones de emergencia extrema o
estado de necesidad, denominado estado de sitio, estado de emergencia o dictadura constitucional del presidente, que consiste en el otorgamiento de facultades extraordinarias para legislar -que implica una d e r o g a c i ó n del
p r i n c i p i o de s e p a r a c i ó n de poderes- y la s u s p e n s i ó n de g a r a n t í a s - q u e
implica una d e r o g a c i ó n temporal de los derechos i n d i v i d u a l e s - . Tamb i é n fortalecía al presidente la facultad de n o m b r a r y remover libremente
a los secretarios del despacho, p o r lo que es claro que no fue adoptado u n
gobierno de gabinete; sin embargo, sí parece haber sido voluntad del Constituyente establecer la responsabilidad parlamentaria "no por medio de
24
25
2 4
Cfr. Emilio Rabasa, La Constitución y la dictadura, M é x i c o , Porrúa, 1956, pp. 58-85.
Cfr. Antonio Martínez Báez, "Concepto general del estado de sitio"; así como Felipe
Tena Ramírez, " L a s u s p e n s i ó n de garantías y las facultades extraordinarias en el derecho
mexicano", ambos en Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, México, UNAM, t. V I I ,
vol. 25-28, enero a diciembre de 1945.
2 5
ABR-SEPT 9 8
DISEÑO CONSTITUCIONAL DEL EJECUTIVO
261
previsiones expresas, sino dejando las vías y los medios para los cambios
e n el gabinete a los precedentes, p r á c t i c a s y procedimientos formulados p o r el h e g e m ó n i c o futuro Congreso".
Tomando como base una r e d a c c i ó n ambigua de la idea de s o b e r a n í a
- q u e declara que la s o b e r a n í a nacional reside esencial y originariamente
e n el pueblo- se hizo reposar toda la estructura de los poderes que, divididos para su ejercicio, se previo no pudieran reunirse dos o m á s de éstos
en una sola persona o c o r p o r a c i ó n , n i depositarse el Legislativo en u n
i n d i v i d u o . L a a m b i g ü e d a d de esa f o r m u l a c i ó n p e r m i t i ó ceder a la imposic i ó n de la idea de s o b e r a n í a popular, al dar tratamiento preferencial al
Poder Legislativo, que fue tratado con a n t e l a c i ó n a los otros, y al eliminar
al Senado, lo que fortalecía al Legislativo frente al Ejecutivo y que redund a r í a en una p r á c t i c a constitucional favorecedora de u n r é g i m e n de asamblea o convencional.
Debe consignarse t a m b i é n en el mismo sentido que, si bien se le daba
al presidente p a r t i c i p a c i ó n en el proceso de p r o d u c c i ó n legislativa, al concederle las facultades de iniciativa de ley y de p r o m u l g a c i ó n , sin embargo,
se le d e s p o j ó de la de veto.
H a b í a otras previsiones que limitaban t a m b i é n al Ejecutivo, éstas en
lo que concierne a la responsabilidad. El presidente, durante su encargo,
p o d í a ser acusado p o r t r a i c i ó n a la patria, v i o l a c i ó n expresa de la Constit u c i ó n , ataques a la libertad electoral y delitos graves del orden c o m ú n .
Por su parte, los secretarios del despacho eran responsables de manera
m á s amplia, pues p o d í a n ser encausados por delitos del orden c o m ú n que
cometieran durante su encargo, y por delitos, faltas u omisiones en que inc u r r i e r e n en su ejercicio.
Como hemos de ver, la C o n s t i t u c i ó n de 1 8 5 7 no se c u m p l i ó . N o sólo
fueron la g u e r r a de Reforma y la guerra contra la i n t e r v e n c i ó n francesa
las que p o r largos periodos i m p i d i e r a n su a p l i c a c i ó n , sino t a m b i é n sus
26
21
28
2 6
Frank Knapp, "Parlamentary Government and the Mexican Constitution of 1857: A
Forgotten Phase of Mexican Political History", The Hispanic American Historical Review,
Durham, N . C . , Duk University Press, vol. X X X I I I , num. 1, febrero de 1953, p. 67.
Para una d i s t i n c i ó n entre la idea de s o b e r a n í a popular concebida por Rousseau y la
idea de s o b e r a n í a nacional impulsada por Sieyés en la Asamblea Revolucionaria de 1789,
v é a s e David Pantoja, La idea de soberanía en el constitucionalismo latinoamericano, M é x i c o ,
2 7
U N A M , 1973,
2 8
pp.
36-39.
Cfr. H é c t o r Fix Zamudio, "Valor actual del principio de la d i v i s i ó n de poderes y su
c o n s a g r a c i ó n en las constituciones de 1857 y 1917", Boletín del Instituto de Derecho Comparado, M é x i c o , U N A M , a ñ o X X , n ú m s . 58-59, 1967, pp. 40-41. V é a s e t a m b i é n A n d r é s L i r a , "Las
opciones p o l í t i c a s en el Estado liberal mexicano, 1853-1910", en Refugio G o n z á l e z (coord.),
La formación del Estado mexicano, M é x i c o , Por rúa, 1984, p. 142.
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MORAN
inconsistencias internas, que h a c í a n p r á c t i c a m e n t e imposible la gobernab i l i d a d , y los gobernantes prescindieron de ella.
Una vez promulgada, el 11 de marzo de 1857, fue electo G o m o n f o r t
quien, p a r a d ó j i c a m e n t e , era el menos convencido de que su observancia
fuera posible. Insatisfechos con ella, a los liberales les p a r e c í a tibia e
inconclusa y a los conservadores, condenable, por considerarla jacobina.
El Papa la c e n s u r ó y la j e r a r q u í a católica mexicana o r d e n ó a los sacerdotes
negar la a b s o l u c i ó n a quienes no se retractaran p ú b l i c a m e n t e de su j u r a mento. Los pronunciamientos estallaban p o r todas partes, la hacienda
carecía de fondos y el Congreso c o n c e d i ó facultades extraordinarias a
C o m o n f o r t . El 17 de diciembre, Zuloaga se p r o n u n c i ó en Tacubaya, desc o n o c i ó la C o n s t i t u c i ó n y c o n v o c ó a u n nuevo congreso constituyente. El
p r o p i o presidente C o m o n f o r t se a d h i r i ó al plan golpista, pero J u á r e z - a la
s a z ó n presidente de la Suprema Corte de Justicia-, con fundamento en
la C o n s t i t u c i ó n , a s u m i ó la titularidad del Ejecutivo y reivindicó la vigencia de ésta. Se iniciaba la guerra de Reforma.
Debido a las circunstancias extraordinarias de la lucha armada, la
C o n s t i t u c i ó n de 1857 fue m á s una bandera alrededor de la cual se
aglutinaron los liberales y u n s í m b o l o que fundaba la legitimidad de los
poderes extraordinarios que se a r r o g ó J u á r e z , que u n instrumento de gob i e r n o para cumplirse y hacerse cumplir.
Vencidos los conservadores y restablecido el orden constitucional, en
enero de 1861, se c o n v o c ó a elecciones de diputados y de presidente, hab i e n d o sido electo J u á r e z . Tampoco en estas condiciones fue posible
hacer reinar el gobierno de la C o n s t i t u c i ó n , pues, una vez que t o m ó pos e s i ó n del cargo, le fueron concedidas facultades extraordinarias en materia h a c e n d a r í a y, poco d e s p u é s , en varias ocasiones a c u d i ó a una serie de
medidas severas, entre las que estaba la s u s p e n s i ó n de g a r a n t í a s , para rep r i m i r las rebeliones e i m p o n e r la paz, hasta que en diciembre se reforzar o n con facultades o m n í m o d a s , "sin m á s restricciones que salvar la independencia e integridad del t e r r i t o r i o nacional, la de gobierno establecida
en la C o n s t i t u c i ó n y los principios y leyes de Reforma".
29
30
2 9
A l tomar p o s e s i ó n el 1 de diciembre de 1857, en su discurso, Comonfort considera
que el remedio m á s eficaz para la s o l u c i ó n de la cosa pública "será hacer al c ó d i g o fundamental saludables y convenientes reformas". De la lista de propuestas que hizo se puede
decir que constituyen el antecedente de modificaciones constitucionales que más tarde prop o n d r í a Juárez y que lograría Lerdo. V é a s e N i c o l á s Pizarro Suárez, "Reformas a la Constituc i ó n de 1857", Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, M é x i c o , Cámara de Diputados del Congreso de la U n i ó n , L I I Legislatura, 1985, t. 4, p. 128.
C i t . en Emilio Rabasa, La Constitución y la dictadura, M é x i c o , Porrúa, 1956, pp. 9899.
3 0
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DISEÑO CONSTITUCIONAL
DEL EJECUTIVO
263
La u t i l i z a c i ó n de estas medidas extremas a que acudiera J u á r e z tiene
su e x p l i c a c i ó n en la precaria situación en que se encontraba el Ejecutivo
frente a u n Congreso monocamaral y a los poderes locales. En septiembre
de 1 8 6 1 , a escasos tres meses de restablecida la n o r m a l i d a d institucional,
5 1 diputados suscribieron la p e t i c i ó n de renuncia de J u á r e z y éste sólo
p u d o sortear tan difícil coyuntura por el frágil apoyo de 5 4 votos de otros
tantos diputados que rechazaron la m o c i ó n de censura. Justo Sierra desc r i b e el ambiente que privaba en el Congreso como joven, apasionado,
saturado de e x a l t a c i ó n política y dividido equilibradamente entre juaristas
y antijuaristas. S e ñ a l a b a Sierra que los cambios en el gabinete eran frecuentes, las discusiones en la C á m a r a tumultuosas y la permanencia mism a de J u á r e z en el poderse veía en entredicho, ya que se tomaban votaciones de confianza y de censura. Por supuesto que h a b í a una base legal
que daba sustento y alentaba este comportamiento. El ilustre constitucionalista M a r t í n e z Báez ha puesto de relieve que el Congreso Constituyente de 1 8 2 3 - 1 8 2 4 e m i t i ó , entre otras disposiciones, u n "Reglamento
para el gobierno interior del Congreso general" de 2 3 de marzo de 1 8 2 4 y
que en ese instrumento existían disposiciones que han tenido larga vigencia, ya que n o fue derogado p o r otro, sino hasta 1 8 9 7 ; pero lo notable es
que pese a los diferentes cambios se hubieran mantenido algunas disposiciones que e x c e d í a n a la C o n s t i t u c i ó n . Éstas consistían principalmente en
que los secretarios del despacho p o d í a n ser llamados p o r el Congreso o
enviados p o r el gobierno para asistir a alguna d i s c u s i ó n , y p o d í a n pedir el
expediente para instruirse. T a m b i é n se les autorizaba para informar al
Congreso, antes de comenzar una discusión, de lo que estimaren conveniente y a exponer cuantos fundamentos quisieren en apoyo de su opin i ó n . A los secretarios se les autorizaba igualmente a asistir, sin derecho a
voto, a las sesiones. En suma, la C o n s t i t u c i ó n propiciaba una práctica
m á s que parlamentaria, convencional, que se reflejaba en la ley secundaria y que iba m á s allá de la C o n s t i t u c i ó n misma, puesto que violaba las
reglas del sistema presidencial puro que, al separar rigurosamente los
poderes, proscribe las interferencias mutuas y hace inconcebible que el
31
32
3 1
Justo Sierra, La evolución política del pueblo mexicano, M é x i c o , F C E , 1950, pp. 231-232.
Fix Zamudio señala que, al tornarse a la normalidad, se o b s e r v ó que el complicado equilibrio
entre los órganos del poder, previsto por los constituyentes, no p o d í a funcionar en la práctica
porque el Congreso pretendía asumir la preeminencia. H é c t o r Fix Zamudio, "Valor actual del
principio de la d i v i s i ó n de poderes y su c o n s a g r a c i ó n en las constituciones de 1857 y 1917",
op. cit, p. 4 1 . V é a s e t a m b i é n Frank Knapp, "Parlamentary Government and the Mexican
Constitution of 1857: A Forgotten Phase of Mexican Political History", op. cit., pp. 65-87.
Cfr. Antonio Martínez Báez, " E l presidencialismo mexicano en el siglo xix", op. cit.,
pp. 70-71.
3 2
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33
Ejecutivo pueda ser responsable p o l í t i c a m e n t e ante el Congreso. Tamb i é n es claro que todo esto t e n í a una base real: la ausencia de una m a y o r í a
en el Congreso que apoyara a J u á r e z .
Los retos de la o p o s i c i ó n conservadora eran enfrentados p o r el gobierno, en medio de graves problemas financieros. El 17 de j u l i o de 1861
se d e c r e t ó la s u s p e n s i ó n de pagos de la deuda externa. Los gobiernos de
Inglaterra y Francia solicitaron al mexicano la d e r o g a c i ó n del decreto y,
como no fue atendida la p e t i c i ó n , el 25 r o m p i e r o n relaciones con M é x i c o .
A l finalizar el a ñ o de 1861 y virtualmente vencida la reacción conservadora, el gobierno iba a enfrentar graves complicaciones internacionales que
favorecían esta causa: los ejércitos de E s p a ñ a , Francia e Inglaterra desembarcaron en Veracruz y se apoderaron del puerto a principios de 1862.
Rota la alianza entre los gobiernos invasores, se reembarcaron las tropas
e s p a ñ o l a s e inglesas, pero se iniciaba el intento de i m p o s i c i ó n de u n gobierno m o n á r q u i c o apoyado p o r Francia y la larga lucha por la l i b e r a c i ó n
nacional.
Parece obvio s e ñ a l a r que, durante la etapa de la guerra contra las
fuerzas invasoras francesas, la C o n s t i t u c i ó n no fue aplicada dadas las condiciones extraordinarias. J u á r e z hizo uso de facultades o m n í m o d a s , sin
m á s r e s t r i c c i ó n que la salvación de la integridad nacional, pero lo hizo
con altura de miras y con completo éxito.
Vencido militarmente el r é g i m e n imperial, capituló sin condiciones ante
el gobierno republicano, y éste se restableció en la ciudad de México. Apremiado por la ingente necesidad de reinstalar los poderes y de reanudar la
normalidad institucional, J u á r e z lanzó el 14 de agosto una convocatoria para
la elección de los supremos poderes y la a c o m p a ñ ó de otra para una consulta referendaria, así como de una circular firmada por el secretario Lerdo de
Tejada en la que se explicaba el p o r q u é de la consulta. Se convocaba a u n
verdadero r e f e r é n d u m -aunque la convocatoria y su circular usan el término p l e b i s c i t o - para reformar la C o n s t i t u c i ó n , sin someterse al procedimiento que para su reforma la misma C o n s t i t u c i ó n preveía.
Mostrando u n sólido conocimiento de las instituciones políticas de otros
países y u n recto sentido político de la realidad, los autores de la convocatoria abogaban por el equilibrio de los poderes públicos, al señalar que la mar34
35
3 3
Este tipo de prácticas está abundantemente documentado en Walter Scholes, Política
mexicana durante el régimen de Juárez. 18551872, M é x i c o , F C E , 1972, pp. 104-135.
Benito Juárez, Documentos, discursos y correspondencia, s e l e c c i ó n y notas de Jorge L .
Tamayo, M é x i c o , Libreros de M é x i c o , 1974, t. 12, p. 357.
Para una d i f e r e n c i a c i ó n de estos t é r m i n o s , v é a s e Georges Burdeau, Traité de science
politique, París, Libraire G é n é r a l e de Droit et de Jurisprudence, 1970, t. V, pp. 496-497.
3 4
3 5
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DISEÑO CONSTITUCIONAL DEL EJECUTIVO
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cha n o r m a l de la a d m i n i s t r a c i ó n exigía que no fuera todo el poder Legislativo y que ante él careciera de todo poder p r o p i o el Ejecutivo, y
a ñ a d í a n que, para tiempos normales, el despotismo de una convenc i ó n puede ser tanto o m á s malo que el de u n dictador. A p a r t i r de esta
idea inicial, todas las propuestas de reforma cobraban el mismo sentido.
E n efecto, consecuentes con esta idea, fundaban su alegato en favor de la
r e s t a u r a c i ó n del Senado no sólo en argumentos federalistas, sino p o r
l a f u n c i ó n a t r i b u i d a a é s t e de m o d e r a r los impulsos excesivos de su
colegisladora. En el mismo sentido, se a b u n d ó en la necesidad de restablecer el veto suspensivo, como facultad presidencial, que ya existía en la
C o n s t i t u c i ó n de 1824. Asimismo se propuso que las relaciones entre el
Legislativo y el Ejecutivo, o los informes que éste tuviera que r e n d i r ante
a q u é l no fueran verbales, sino p o r escrito, con lo que se p r e t e n d í a derogar la p r á c t i c a del Congreso -fundada en el Reglamento de 1824 al que
nos referimos antes- de convocar a los secretarios del despacho a concur r i r y tomar parte en las discusiones. T a m b i é n se propuso se establecieran
restricciones a las facultades que la d i p u t a c i ó n permanente t e n í a para
convocar al Congreso a sesiones extraordinarias, pues se h a b í a llegado al
exceso de que bastaran los votos de siete diputados para acordar dicha
convocatoria. Estas disposiciones daban lugar a una p r á c t i c a convencion a l que, se a d u c í a , era ajena a una r e p ú b l i c a presidencial y, fundados en
esa amarga experiencia, los autores de la circular recordaban "algunas escenas deplorables en que han padecido a la vez la d i g n i d a d y el c r é d i t o del
Legislativo y del Ejecutivo, con o c a s i ó n de a l g ú n i n t e r é s particular y con
grave perjuicio del i n t e r é s p ú b l i c o " .
36
El resultado electoral llevó a J u á r e z nuevamente a la presidencia. Sin
embargo, el procedimiento propuesto para la reforma no fue aceptado,
pues se c o n s i d e r ó condenable que, cuando apenas se iba a iniciar la
a p l i c a c i ó n de la C o n s t i t u c i ó n , se la v i o l a r a en el p r o c e d i m i e n t o p o r
ella misma previsto para ser reformada. N o sería sino hasta 1874, siendo
ya presidente L e r d o , que algunas de estas propuestas de reforma serían
incorporadas al texto constitucional.
El 20 de diciembre de 1867 se d e c l a r ó a J u á r e z presidente constitucion a l y lo fue hasta su muerte, en j u n i o de 1872. En ese lapso y a pesar de
que se d e c l a r ó restablecido el orden constitucional desde el inicio de su
mandato, en numerosas ocasiones y en diversas regiones del país fue declarado el estado de sitio, con la consiguiente s u s p e n s i ó n de g a r a n t í a s y el
3 6
Cfr. "Circular de la ley de convocatoria de 14 de agosto de 1867", en Benito Juárez,
Documentos, discursos y correspondencia, op. cit, pp. 370-376.
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otorgamiento de facultades extraordinarias en materia de hacienda y de
guerra. Evidentemente se i m p o n í a una realidad que había estado presente desde el inicio mismo de la vida independiente de México y que lo
s e g u i r í a estando a ú n p o r u n t i e m p o largo: existía una d i s g r e g a c i ó n
de autoridad en beneficio de los grupos y poderes locales, en detrimento del gobierno nacional.
A la muerte de J u á r e z , a s u m i ó el gobierno Lerdo de Tejada, en v i r t u d
de su carácter de presidente de la Suprema Corte de Justicia, y fue durante su mandato que se l o g r ó la a p r o b a c i ó n de las iniciativas de reforma
constitucional. N o p o d r í a dejar de mencionar el hecho de que, al aprobarse
la r e s t a u r a c i ó n del Senado y al redistribuir competencias entre éste y la
C á m a r a de Diputados, se le hubiera atribuido a a q u é l una facultad que, si
bien es destructora del sistema federal, es explicable dada la debilidad de
la F e d e r a c i ó n frente a los intereses locales. En efecto, se le facultó para
declarar, cuando hubieran desaparecido los poderes de a l g ú n estado, que
era el caso de nombrarle u n gobernador provisional. Cabe agregar a q u í
un e r r o r de d i s e ñ o constitucional m á s : se c o n c e d i ó al Congreso las facultades de imponer contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto,
suprimir empleo^ p ú b l i c o s de la F e d e r a c i ó n y señalar, aumentar o disminuir las dotaciones, y a la C á m a r a de Diputados se le o t o r g ó la facultad
exclusiva de aprobar el presupuesto de egresos de la F e d e r a c i ó n , con la
consiguiente inconsecuencia y d i s o c i a c i ó n . A pesar del indudable reforzamiento que con estas reformas obtuviera el Ejecutivo, el sistema tampoco p u d o funcionar con normalidad, pues Lerdo t a m b i é n tuvo que acudir
al uso de poderes extraordinarios para poder gobernar y no pudo impedir su derrocamiento p o r Díaz en 1876.
37
38
Luis G o n z á l e z caracteriza a la d é c a d a por la que t r a n s c u r r i ó "la rep ú b l i c a restaurada", s e ñ a l a n d o que no l o g r ó su tentativa de apegarse a
la C o n s t i t u c i ó n de 1857, de practicar la democracia liberal, representativa y federal. De los 112 meses que d u r ó , en 1849 estuvieron suspendidas las g a r a n t í a s individuales y la gran mayoría de ciudadanos siguió sin
ejercer los derechos concedidos p o r el Constituyente de 1856. "De ning ú n m o d o fue una t i r a n í a —concluye— pues la ley siguió siendo superior
a los gobernantes; pero tampoco una democracia similar a la de los Estados U n i d o s . "
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3 7
Cfr. Antonio Martínez Báez, " E l federalismo mexicano y la d e s a p a r i c i ó n de los poderes en los estados", en Obras político-constitucionales,
op. cit, pp. 225-242.
Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano, M é x i c o , Porrúa, 1967, p. 327.
Luis G o n z á l e z , " E l liberalismo triunfante", en varios, Historia general de México, op.
cit, t. 2, p. 917.
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Díaz a s u m i ó provisionalmente el poder en febrero de 1 8 7 7 y en mayo
de ese a ñ o la presidencia constitucional. Desde su p r i m e r a presidencia
h a r í a uso de la fuerza en aras de la pacificación del país: a sangre y fuego
contuvo el antiguo e s p í r i t u levantisco. T a m b i é n c o n t r i b u y ó al orden, que
s e r í a la base del progreso, la r e g u l a c i ó n de los diversos ó r d e n e s de la vida
privada, social y e c o n ó m i c a , mediante de una abundante codificación. Ésta
se hizo merced a una t r a n s f o r m a c i ó n al margen de la C o n s - t i t u c i ó n , ya
que sin reformarla expresamente el Congreso fue cediendo facultades al
j e f e del Ejecutivo, hasta convertirse en u n instrumento completamente
m a n i p u l a d o por el presidente, lo que r o m p i ó el equilibrio deseado p o r las
reformas de 1 8 7 4 y c o n c e n t r ó el poder en beneficio de éste. L o sorprendente es quizá que, tanto en la doctrina como en la j u r i s p r u d e n c i a , se
h u b i e r a justificado esta c o n c e n t r a c i ó n de poderes, que se realizó p o r la
vía de la d e l e g a c i ó n de facultades legislativas, sin que la hi-pótesis del
estado de emergencia se produjera.
En este r é g i m e n se p r i v i l e g i ó el o r d e n sobre la l i b e r t a d y se l i m i t ó a
su m í n i m a e x p r e s i ó n la p a r t i c i p a c i ó n política, a cambio de la l i b e r t a d de
u n o s cuantos para hacer negocios. En u n pacto de s u m i s i ó n con los gobernadores, se les redujo al papel de virreyes designados vitaliciamente
p o r el d i c t a d o r e integrando u n sistema p o l í t i c o cuyos apoyos s e r í a n los
hombres fuertes regionales y locales, para lo cual el sistema electoral de
v o t o i n d i r e c t o de 1 8 5 7 se adaptaba funcionalmente de una manera perfecta para la m a n i p u l a c i ó n . A la prensa oposicionista se le p e r s i g u i ó y
al Congreso se le impusieron el silencio y la obediencia. Ante la pulverizac i ó n de facciones en su interior, es decir, ante la ausencia de una mayor í a en el Congreso con q u é poder gobernar, se tuvo que buscar u n arreg l o institucional; éste se hizo p o r m e d i o de la capacidad de m e d i a c i ó n
presidencial. Es así como se ha explicado la e x p a n s i ó n del poder presidencial: a p a r t i r de las funciones que la C o n s t i t u c i ó n o t o r g ó al presidente, especialmente la facultad en materia de ejercicio presupuestal, la de
crear y s u p r i m i r empleos o la de conceder promociones a los grados
superiores del ejército. El presidente l o g r ó extender su d o m i n i o hacia
los estados y regiones de la R e p ú b l i c a . Hasta a h í su poder tuvo una base
i n s t i t u c i o n a l ; en cambio, m á s tarde, la posibilidad de reelegirse indefinidamente p e r s o n a l i z ó su p o d e r . C o n la Iglesia católica se l l e g ó a u n
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H é c t o r F i x Zamudio, "Valor actual del principio de la d i v i s i ó n de poderes y su cons a g r a c i ó n en las constituciones de 1857 y 1917", op. cit., pp. 42-44.
Cfr. Luis Medina, "Evolución electoral en el M é x i c o c o n t e m p o r á n e o " , M é x i c o , Gaceta Informativa de la Comisión Federal Electoral, 1978, pp. 10-11.
Alicia H e r n á n d e z , "La parábola del presidencialismo mexicano", en Alicia H e r n á n d e z
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t á c i t o entendimiento y se d e j ó de aplicar la legislación de la Reforma. Se
a b r i ó la e c o n o m í a a la i n v e r s i ó n foránea, como c o n d i c i ó n del progreso,
pero el bienestar a l c a n z ó sólo a los menos a costa de la i n f e r i o r i d a d y
pobreza de la mayoría.
La a c u m u l a c i ó n de tensiones y problemas sin resolver dio lugar a u n
estallido social armado de enormes consecuencias, que se iniciaría el 20
de noviembre de 1910. Díaz p r e s e n t a r í a su renuncia el 25 de mayo de
1911 y el 31 p a r t i r í a al exilio. El líder de la i n s u r r e c c i ó n , Madero, o c u p ó la
presidencia constitucional el 6 de noviembre de 1911, d e s p u é s de unas
elecciones d e m o c r á t i c a s ejemplares. Tocó a Madero llevar a cabo una reforma constitucional y legal para hacer directa la e l e c c i ó n de diputados y
senadores, y para propiciar en los partidos su c o n v e r s i ó n en estructuras
organizadas, que hicieran de ellos actores importantes en el j u e g o electoral. Se dejó, con todo, el manejo del proceso electoral en manos de autoridades locales.
Aunque la X X V I Legislatura de la C á m a r a de Diputados del Congreso
estuvo compuesta por una m i n o r í a oposicionista, la mayoría afecta a Madero era totalmente indisciplinada, lo que para todo efecto daba como resultado u n gobierno d i v i d i d o . En estas condiciones la o p o s i c i ó n se d e d i c ó a
bloquear la acción legislativa de Madero, a exagerar las noticias sobre las
rebeliones, la a n a r q u í a o la bancarrota, y a asegurar que Estados Unidos
había apoyado el movimiento maderista. El Senado, por su parte, renovado
sólo 50%, era foco de c o n s p i r a c i ó n e intriga, pues el d o m i n i o era to-talmente porfirista. Madero se v i o , así, atrapado en el Congreso, por la carencia
de una verdadera mayoría, lo que i m p i d i ó su política conciliatoria y lo reduj o a la parálisis. Sin pretender soslayar otras variables que pudieran haber
influido t a m b i é n , el conflicto que enfrentó a Madero con el Congreso a b r i ó
la posibilidad de i n t e r v e n c i ó n de los militares, que tantas veces en el pasado
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45
(coord.), Presidencialismo y sistema político. México y los Estados Unidos, M é x i c o , E l Colegio de
M é x i c o - F i d e i c o m i s o Historia de las A m é r i c a s - F C E , 1994, pp. 20-22.
Luis Medina, "Evolución electoral en el M é x i c o c o n t e m p o r á n e o " , op. cit., p. 12.
Para la doctrina estadunidense, gobierno dividido es aquel en que la mayoría de la
Cámara pertenece a u n partido y el presidente a otro. Para los efectos de este trabajo se
utiliza el t é r m i n o en u n sentido muy lato, cercano a una d e f i n i c i ó n de Lujambio, pero con
un matiz: gobierno dividido es aquel en el que el presidente no cuenta con el apoyo de 50%
más uno de los miembros del Congreso o de una de las dos c á m a r a s , si se trata de un
sistema bicamaral. Cfr. Alonso Lujambio, "Estudio introductorio", en varios, Gobiernos divididos en la Federación mexicana, M é x i c o , Colegio Nacional de C i e n c i a Política y Administración Pública, U A M , I F E , 1996, p. 9.
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4 4
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Cfr. Bertha U l l o a , " L a lucha armada, 1911-1920", en varios, Historia general de México, op. cit., p. 1089.
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h a b í a n aparecido en escena en situaciones de conflicto entre los poderes.
E l trágico epílogo de esta historia es conocido: el presidente Madero fue
cobardemente asesinado por el usurpador Huerta.
L A C O N S T I T U C I Ó N DE 1 9 1 7 : E L RÉGIMEN
PRESIDENCIAL,
E L P R E S I D E N C I A L I S M O Y SU E V O L U C I Ó N
Antecedentes. La ingeniería constitucional del régimen
presidencial originariamente concebido en 1917
E l 1 9 de febrero de 1 9 1 3 , la legislatura de Coahuila d e s c o n o c i ó a H u e r t a y
a u t o r i z ó al gobernador Carranza para armar fuerzas y restablecer el ord e n constitucional. El 2 7 de marzo de 1 9 1 3 se e m i t i ó el Plan de Guadalupe y a las fuerzas armadas contra la u s u r p a c i ó n se les d e n o m i n ó Ejército
Constitucionalista; se r e c o n o c i ó a Carranza como su primer jefe y se convin o que, en tanto jefe de la Revolución, se hiciera cargo interinamente de la
presidencia, para convocar a elecciones. El 1 8 de abril, Carranza se adhir i ó al Plan y en diciembre de 1 9 1 4 se a d i c i o n ó éste. En septiembre de 1 9 1 6
Carranza e m i t i ó u n decreto en el que se hablaba de la realización de
u n Congreso Constituyente, asumiendo que no se ajustaría al procedimiento previsto p o r la C o n s t i t u c i ó n de 1 8 5 7 para su reforma, pues se ejercería
el poder soberano de la n a c i ó n . El p r o p ó s i t o del Congreso era la reforma
de la C o n s t i t u c i ó n y, para ello, el p r i m e r jefe del Ejército Constitucionalista
p r e s e n t a r í a en su i n s t a l a c i ó n u n proyecto de reforma.
El 1 de diciembre de 1 9 1 6 , el p r i m e r jefe del Ejército Constitucionalista, en la ceremonia de apertura del Congreso Constituyente, p r e s e n t ó
su proyecto de reformas a la C o n s t i t u c i ó n . En el mensaje introductorio
e x p l i c ó la r a z ó n de éstas. He a q u í algunas de las justificaciones aducidas
en l o que concierne al Poder Ejecutivo.
Se señala que el Poder Legislativo, que por la naturaleza propia de sus funciones, tiende siempre a intervenir en las de los otros, estaba dotado en la
Constitución de 1857 de facultades que le permitían estorbar o hacer
embarazosa y difícil la marcha del Poder Ejecutivo, o bien sujetarlo a la voluntad caprichosa de una mayoría fácil de formar en las épocas de agitación, en que regularmente pueden dominar las malas pasiones y los intereses
bastardos.
Se p r o p o n í a , en consecuencia, varias reformas, entre las cuales la principal era quitar a la C á m a r a de Diputados la facultad de juzgar al presidente
y a los d e m á s altos funcionarios de la F e d e r a c i ó n , y se agregaba que é s e era
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D A V I D PANTOJA M O R A N
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el motivo p o r el que las dictaduras pasadas h a b í a n procurado tener d i putados serviles a quienes manejaban como a u t ó m a t a s .
El documento lanza en seguida sus baterías contra el intento de plasmar u n gobierno. Se aduce que, con la tesis de este gobierno parlamentario, se p r e t e n d í a arrancar sus facultades gubernamentales al presidente,
para que las ejerciera el Congreso, mediante una c o m i s i ó n de su seno
llamada gabinete. Se trataba que el presidente desapareciera y quedara de
él una figura decorativa. A m á s de tildar al sistema parlamentario como
un tipo de gobierno débil, éste s u p o n d r í a la existencia de dos o m á s partidos perfectamente organizados y una cantidad considerable de hombres
en cada uno de estos partidos, entre los cuales se pudieran distribuir las
tareas gubernamentales. Y el documento considera que ninguna de estas
condiciones se daba, p o r lo que no se p o d r í a hacer frente a las frecuentes
crisis ministeriales.
El documento consideraba imprudente lanzarse a la aventura de un
gobierno débil, siendo m á s fácil robustecer el r é g i m e n presidencial de la
C o n s t i t u c i ó n de 1857. S e g ú n el parecer de Carranza, los pueblos latinoamericanos necesitaban de gobiernos fuertes, "capaces de contener dentro del
orden a poblaciones indisciplinadas, dispuestas a cada instante y con el m á s
fútil pretexto a desbordarse cometiendo toda clase de desmanes". Y alertaba
para no confundir u n gobierno fuerte con u n gobierno d e s p ó t i c o .
En el documento que se analiza se dice que si bien los constituyentes de 1857 tuvieron una adecuada c o n c e p c i ó n del Ejecutivo, no completaron su obra y le restaron prestigio, al hacer su e l e c c i ó n indirecta. En
estas condiciones la elección no era obra de la voluntad popular sino de
las maniobras fraudulentas de los colegios electorales. Por tanto, una
de las innovaciones propuestas era la elección directa, pues entonces el
presidente t e n d r í a como s o s t é n al mismo pueblo contra las tentativas de
invasión de las c á m a r a s o las de los militares. Se recogía así lo que el
documento consideraba como dos conquistas de: la Revolución de 1910:
el sufragio efectivo, que no es otra cosa que la e l e c c i ó n directa, y la no
reelección. Se propusieron t a m b i é n cambios en el procedimiento para la
d e s i g n a c i ó n del sustituto del presidente, en caso de falta de éste, y se elim i n ó la vicepresidencia.
Una o p i n i ó n extendida entre juristas y p o l i t ó l o g o s afirma que, tanto
en el proyecto de Carranza como en las discusiones en el seno del Congre4 6
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4 6
Cfr. "Mensaje del Primer Jefe ante el Constituyente", en Felipe Tena Ramírez, Leyes
fundamentales de México, 1800-1957, M é x i c o , Porrúa, 1957, p. 758.
Ibid., pp. 758-763.
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DISEÑO CONSTITUCIONAL DEL EJECUTIVO
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so Constituyente, tuvieron decisiva influencia las ideas del libro, hoy clásico, de d o n E m i l i o Rabasa, en el sentido de que el sometimiento a que se
h a b í a visto reducido el Ejecutivo frente al Legislativo h a b í a compelido a
é s t e a echar mano de m é t o d o s dictatoriales para hacer viable la gobern a b i l i d a d . Sin embargo, no ha sido suficientemente considerada la documentada o p i n i ó n del eminente constitucionalista M a r t í n e z Báez, para
quien, tanto en los debates parlamentarios de ese Congreso, como en los
d i c t á m e n e s de sus comisiones, se hizo sentir el peso de las reflexiones contenidas en la circular de convocatoria del 1 4 de agosto de 1 8 6 7 , firmada
p o r d o n S e b a s t i á n Lerdo de Tejada, a la que ya nos hemos referido, por lo
que parece haber sido este documento una fuente m á s cierta de la concepc i ó n del Ejecutivo en esa C o n s t i t u c i ó n .
Las verdaderas innovaciones de la C o n s t i t u c i ó n , expedida el 5 de febrero de 1 9 1 7 , residen en haber incorporado el reconocimiento de los
derechos que asisten a grandes conglomerados sociales, pero no hay gran
novedad que agregue a sus antecesoras de 1 8 2 4 o de 1 8 5 7 , en lo que concierne a la c o n c e p c i ó n , estructura e i n t e g r a c i ó n de los poderes. Por tal
r a z ó n , insistiría en la tesis adelantada al inicio de este trabajo: ha habido
una s e ñ a l a d a continuidad en la i n g e n i e r í a constitucional, a pesar de lo
accidentado y turbulento de nuestro acontecer p o l í t i c o .
Se r e p i t i ó la a m b i g ü e d a d en la d e c l a r a c i ó n sobre la idea de soberanía,
que ya se c o n s i g n ó respecto de la C o n s t i t u c i ó n de 1 8 5 7 , y entre líneas, se le
hizo servir de fundamento a la distinción entre poder constituyente y poderes constituidos. Éstos se dividieron, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y se les s e p a r ó de manera tajante, al p r o h i b i r la r e u n i ó n de
dos o m á s poderes en una sola persona o c o r p o r a c i ó n , o el depósito del
Legislativo en u n individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias.
Se d e p o s i t ó la t i t u l a r i d a d del Ejecutivo en una sola persona, denominada presidente de los Estados Unidos Mexicanos, y se dispuso su elecc i ó n directa, tal como fue previsto en el proyecto de Carranza. En cuanto
al Legislativo, se r e c o g i ó el bicamarismo de 1 8 2 4 y de las reformas de
1 8 7 4 , y se previo que su elección t a m b i é n fuera directa, con lo que se
a s e g u r ó la s e p a r a c i ó n tajante y r e c í p r o c a de estos poderes, independencia
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4 8
V é a s e entre otros J . Jesús Orozco Henríquez, " E l sistema presidencial en el Constituyente de Q u e r é t a r o y su e v o l u c i ó n posterior", en varios, El sistema presidencial mexicano,
M é x i c o , U N A M , 1988, pp. 19-26; así como Luis F. Aguilar Villanueva, "El presidencialismo y el
sistema p o l í t i c o mexicano. Del presidencialismo a la presidencia democrática", en Alicia
H e r n á n d e z (coord.), Presidencialismo y sistema político. México y los Estados Unidos, op. cit., p. 44.
Antonio Martínez Báez, "El presidencialismo mexicano en el siglo xix", op. cit., pp.
77-78.
4 9
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DAVID PANTOJA
FiXXXVIII-2-3
MORAN
que se expresa en la imposibilidad que tiene el Ejecutivo de disolver el
Congreso y la r e s t r i c c i ó n absoluta que éste tiene de destituir a aquél, por
otra r a z ó n que no sea la c o m i s i ó n de u n delito previsto expresamente.
En cuanto al d i s e ñ o que la C o n s t i t u c i ó n de 1917 previo para la sustit u c i ó n del Poder Ejecutivo, en caso de falta, mucho pesaron las amargas
experiencias anteriores, por lo que fue desechada la satanizada vicepresidencia; no se a d o p t ó la originaria solución de 1857, por los inconvenientes experimentados en los casos de J e s ú s González Ortega y J o s é María
Iglesias; tampoco fue aceptable la que encargaba el Ejecutivo al secretario
de Relaciones debido al reciente caso de Huerta. De esta forma, se hicieron a u n lado las soluciones a u t o m á t i c a s de s u s t i t u c i ó n en caso de falta
del presidente y se a d o p t ó u n tortuoso procedimiento que pone la design a c i ó n en manos del Poder Legislativo, pero que comete el grave error
político de dejar acéfalo el cargo hasta que el Congreso o la C o m i s i ó n
Permanente hagan la s u s t i t u c i ó n que corresponda/'
C o m o en el sistema presidencial estadunidense, el titular del Ejecutivo de la C o n s t i t u c i ó n de 1917 cumple tres papeles al mismo tiempo: jefe
de Estado, jefe de gobierno y jefe de la a d m i n i s t r a c i ó n pública. Sólo algunas de las facultades m á s importantes que competen al presidente s e r á n
presentadas a q u í para ilustrar estos tres papeles presidenciales.
De las atribuciones del presidente, en su c a r á c t e r de jefe de Estado,
otorgadas originariamente por la C o n s t i t u c i ó n de 1917 destacan:
La facultad de expedir reglamentos, con objeto de que no sólo promulgue, sino que ejecute y provea en la esfera administrativa a la estricta observancia de las leyes expedidas por el Congreso. Debe aclararse que, por no
ser explícita esta disposición en el texto constitucional, ha debido recurrirse
a una decisión jurisprudencial que la ha interpretado en el sentido de que
el legislador constituyente quiso otorgar dicha facultad. La facultad de
declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del
Congreso. La facultad de conceder indultos es t a m b i é n competencia tradicional de u n jefe de Estado y así se recogió en la C o n s t i t u c i ó n . Una vieja
tradición que se remonta a la m o n a r q u í a b r i t á n i c a y que recogieron tanto la
C o n s t i t u c i ó n estadunidense como la de Cádiz, quiere que el jefe de Estado
0
01
°° V é a s e Narciso Bassols, "Crítica del sistema constitucional de sustitución del Poder
Ejecutivo", Obras, M é x i c o , F C E , 1964, pp. 56-59.
A p é n d i c e del Semanario Judicial de la Federación, 1917-1975, 3a. parte, 2a. Sala, tesis
512, p. 841. A p é n d i c e del Semanario Judicial de la Federación, 1917-1985, 3a. parte, 2a. Sala,
tesis 404, p. 709. A p é n d i c e del Semanario Judicial de la Federación, 1917-1988, 2a. parte, Sala
y tesis coord., tesis 1589, p. 2559.
0 1
ABR-SEPT 9 8
DISEÑO CONSTITUCIONAL DEL EJECUTIVO
273
asista anualmente a la apertura de los trabajos del Poder Legislativo y a h í
pronuncie u n discurso en el que d é cuenta del estado de la nación. Una
d i s p o s i c i ó n semejante p a s ó a nuestras constituciones republicanas, incluida la de 1 9 1 7 , por lo que hoy el presidente tiene la o b l i g a c i ó n que es, al
mismo tiempo, u n privilegio de asistir a dicha apertura y presentar informe
p o r escrito sobre el estado que guarde la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a del país.
Dentro de las competencias que la C o n s t i t u c i ó n de 1 9 1 7 c o n c e d i ó
originariamente al presidente, en su c a r á c t e r de jefe de gobierno, debemos señalar:
La de nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho, a
los procuradores generales de justicia de la República y del Distrito Feder a l , y a los gobernadores de los territorios y del Distrito Federal. Con aprob a c i ó n del Senado, la de nombrar ministros, agentes d i p l o m á t i c o s y cónsules generales. Igualmente, con la a p r o b a c i ó n del Senado, la de nombrar
coroneles y d e m á s oficiales superiores del ejército y la armada nacional y
empleados superiores de hacienda. Como jefe de gobierno es jefe supremo
de las fuerzas armadas y se le otorga la facultad de disponer de la fuerza
armada permanente de mar y tierra y de la guardia nacional para la seguridad interior y la defensa exterior de la F e d e r a c i ó n . Como jefe de gobierno,
es responsable de la política exterior, por lo que se le facultó para dirigir las
negociaciones d i p l o m á t i c a s y celebrar tratados con potencias extranjeras,
tratados que ha de someter a la ratificación del Congreso federal. Otra, de
este g é n e r o , sería la de celebrar e m p r é s t i t o s sobre el c r é d i t o de la n a c i ó n ,
conforme a las bases que señalare el Congreso. T a m b i é n podemos contabilizar dentro de las facultades del presidente, en su c a r á c t e r de jefe de
gobierno, las que se refieren a su interacción con el Poder Legislativo. Destacan desde luego aquellas que tienen que ver con el proceso de formación
de las leyes, a saber, las competencias que el presidente tiene de iniciar y
vetar la legislación, en el entendido que este veto es suspensivo, es decir, es
superable si ambas c á m a r a s , por una mayoría de dos terceras partes del
n ú m e r o total de votos, confirman la ley vetada. En este r e n g l ó n , se observan algunos vicios de d i s e ñ o constitucional que no propician que Ejecutivo
y Legislativo se pongan de acuerdo, en caso de que surja una discrepancia
p o r el uso del veto: no se reglamenta, por ejemplo, la forma como p o d r í a
operar el veto selectivo que permitiera rechazar sólo una parte de la legisl a c i ó n impugnada y, al mismo tiempo, sancionar, publicar y aplicar otras,
flexibilizando, así, el procedimiento y mitigando el enfrentamiento. El
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2
° Véase David Pantoja, "Gobierno dividido en M é x i c o : el riesgo de la ineficacia", Este
País, México, Dopsa, n ú m . 75, j u n i o de 1997.
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caso m á s preocupante, porque puede desembocar en una parálisis gubernamental, es el del posible rechazo por parte de la C á m a r a de Diputados del
presupuesto de egresos de la Federación: tal como está concebido ahora,
el procedimiento es demasiado rígido, no abre espacios para los acuerdos
y a c e n t ú a las diferencias; se carece, por ejemplo, de la posibilidad de aprobar en parte ese presupuesto y ejercerlo, y no se p r e v é n lapsos para una
navette * entre Legislativo y Ejecutivo, hasta encontrar puntos de acuerdo.
Puede, asimismo, convocar al Congreso a sesiones extraordinarias. En el
á m b i t o de estas mismas facultades presidenciales se mantuvo la consistente en acudir al uso de poderes extraordinarios en casos de emergencia,
pero, debido a la excesiva utilización que Díaz hizo de estas facultades, se
limitó su uso exclusivamente al de la hipótesis del caso de necesidad.
Dentro de las facultades que la C o n s t i t u c i ó n o t o r g ó originariamente
al presidente, en su calidad de jefe de la a d m i n i s t r a c i ó n pública, principalmente se debe mencionar:
La g e n é r i c a de nombramiento, ya que al c o n c e d é r s e l e la a t r i b u c i ó n
de n o m b r a r y remover libremente a los secretarios del despacho, t a m b i é n
se le a t r i b u y ó , como consecuencia, la de n o m b r a r a todos los funcionarios
y empleados de la F e d e r a c i ó n , cuyos nombramientos no estuvieren determinados en la C o n s t i t u c i ó n o en las leyes, esto es, que n o m b r a r í a y removería libremente a subsecretarios, oficiales mayores, coordinadores, directores, e t c é t e r a . Por esta vía del nombramiento y la r e m o c i ó n , el presidente
a s e g u r a r í a el control de la a d m i n i s t r a c i ó n .
Impulsados, sin duda, por la conciencia de las enormes carencias de
u n país marcado por profundas desigualdades, los constituyentes de 19161917 desearon hacer que el presidente d e s e m p e ñ a r a otros papeles, además de los ya s e ñ a l a d o s , para hacerlo intervenir directamente en la vida
e c o n ó m i c a y social de la n a c i ó n , y así hacer de la presidencia una herramienta central en la c o n s t r u c c i ó n de las instituciones nacionales.
El a r t í c u l o 27 constitucional d e c l a r ó que son propiedad original de la
n a c i ó n las tierras y aguas comprendidas dentro del t e r r i t o r i o nacional y
le r e c o n o c i ó a ésta el derecho de transmitir el d o m i n i o de ellas para constituir la propiedad privada. Se le d o t ó t a m b i é n del dominio directo de
todas las riquezas del subsuelo. Se r e c o n o c i ó , asimismo, el derecho de la
n a c i ó n para i m p o n e r a la propiedad privada las modalidades que dictare
3
54
3
° L a e x p r e s i ó n , propia del derecho p ú b l i c o francés, viene de la idea de que los proyectos de texto de una ley "navegan" de una cámara a la otra, hasta lograr el consenso para su
aprobación.
° Stephen Goodspeed, "El papel del jefe del Ejecutivo en México", Problemas Agrícolas
e Industriales de México, M é x i c o , PAIM, vol. V I I , n ú m . 1, enero-marzo de 1955, pp. 52-71.
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ABR-SEPT 9 8
DISEÑO CONSTITUCIONAL DEL EJECUTIVO
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e l interés p ú b l i c o . Con estos principios como trasfondo, se c o n v i r t i ó al
presidente en suprema autoridad agraria. De esta forma, se le d i o competencia para reglamentar la e x t r a c c i ó n y utilización del agua y establecer
zonas vedadas, cuando así lo exigiere el interés p ú b l i c o ; para otorgar concesiones de e x p l o t a c i ó n a los particulares, bajo los requisitos de ley; par a otorgar a los extranjeros, bajo ciertas condiciones, la p o s i b i l i d a d
de adquirir el d o m i n i o de tierras, aguas o accesiones, o la c o n c e s i ó n de
e x p l o t a c i ó n de minas o aguas, e t c é t e r a ; para fijar la e x t e n s i ó n estrictamente necesaria de fincas rústicas que pretendieren a d q u i r i r las sociedades comerciales p o r acciones, con el f i n de explotar la industria fabril,
m i n e r a , e t c é t e r a , no agrícola; para resolver las cuestiones de límites de
terrenos comunales entre dos o m á s n ú c l e o s de p o b l a c i ó n ; para declarar
nulas todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes, todas las concesiones, composiciones, diligencias de apeo y deslinde, transacciones o remates, divisiones o repartos y contratos que llevados a cabo p o r gobiernos
anteriores hubieran dado lugar a acaparamiento de tierras o aguas en
beneficio de una sola persona o sociedad; para dotar de tierras y aguas
suficientes a los n ú c l e o s de p o b l a c i ó n carentes de ellas y para expropiar
p o r causa de u t i l i d a d p ú b l i c a .
A d e m á s del papel de suprema autoridad agraria, al presidente se le
s u m ó el de arbitro de los diferendos entre el capital y el trabajo. En efecto, a l crearse los tribunales del trabajo, en el a r t í c u l o 123 se previo se
integraran con u n representante del capital, otro del trabajo y otro del
gobierno, lo que d i o pauta legal al presidente para resolver los conflictos
colectivos, como las huelgas, en que n i el p a t r ó n n i los trabajadores se
pusieran de acuerdo.
En lo que concierne al tema de la responsabilidad, la nueva Constit u c i ó n dispuso que el presidente, durante el tiempo de su encargo, sólo
p o d r í a ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden com ú n . Por su parte, el procurador general de justicia de la R e p ú b l i c a y los
secretarios del despacho sólo lo serían por delitos comunes que cometieran
durante el tiempo de su encargo y por los delitos, faltas u omisiones en que
incurrieren en el ejercicio de ese encargo. Se mantuvo la figura del refrend o ministerial, como en las anteriores constituciones, por cuya vía se p o d r í a
establecer la responsabilidad penal de los secretarios del despacho.
Otras facultades previstas en la C o n s t i t u c i ó n de 1917, no susceptibles
de la clasificación anterior, pero que dotan al presidente de armas poderosas serían:
L a de la t i t u l a r i d a d del ejercicio de la a c c i ó n penal y su cuasi monopol i o , que se ejerce p o r la vía del procurador general de la R e p ú b l i c a , que
era nombrado y r e m o v i d o p o r el presidente.
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D A V I D PANTOJA M O R A N
/7XXXVIII-2-3
La de expulsar de inmediato y sin necesidad de j u i c i o previo a todo
extranjero cuya permanencia en el país se juzgare inconveniente.
C o m o ya fue s e ñ a l a d o antes, en las reformas de 1874 a la Constituc i ó n de 1857 se d o t ó al Senado de una peligrosa facultad que puso en
entredicho la a u t o n o m í a de las entidades federativas. Esta disposición se
mantuvo en la C o n s t i t u c i ó n de 1917 y autoriza al Senado para que, en
caso de que hayan desaparecido los poderes de u n estado, declare que es
el caso de nombrar u n gobernador provisional y seleccionarlo de una terna
que le someta el presidente.
En suma, la C o n s t i t u c i ó n h a b í a establecido u n Poder Ejecutivo m á s
fuerte que el de 1857, con la esperanza de que los futuros presidentes no
recurrieran a los procedimientos fuera de la C o n s t i t u c i ó n y de la ley para
poder obrar con eficacia.
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56
El régimen presidencial y el arreglo
partidista
Desde el punto de vista estrictamente p o l í t i c o se puede decir que la Const i t u c i ó n de 1917 puso en pie u n sistema presidencial con las c a r a c t e r í s t i cas distintivas que la t e o r í a ha s e ñ a l a d o son esenciales para considerarlo
así.° L a p r i m e r a nota esencial es que la e l e c c i ó n del presidente sea hecha p o r los ciudadanos. E s p e c í f i c a m e n t e en el caso mexicano, se trata
de una e l e c c i ó n directa, p o r m e d i o de u n sistema electoral de m a y o r í a
relativa, a una vuelta. T a m b i é n cumple otra c a r a c t e r í s t i c a s e ñ a l a d a en la
t e o r í a , consistente en que el presidente tenga u n mandato con plazo fijo.
En el caso e s p e c í f i c o , fue inicialmente de cuatro a ñ o s ; en la actualidad
es de seis. Paralelamente a este poder debe existir u n Congreso, ó r g a n o
legislativo que, al ser electo t a m b i é n , queda separado y, por tanto, se
establece una d u a l i d a d de poderes legitimada d e m o c r á t i c a m e n t e . Esta
c a r a c t e r í s t i c a t a m b i é n la cubre la C o n s t i t u c i ó n vigente. Que el presidente sea p o l í t i c a m e n t e irresponsable, esto es que, al ser electo, no esté suj e t o a n i n g ú n proceso de confianza que pueda p r i v a r l o de su mandato.
Igualmente, la C o n s t i t u c i ó n cumple con la cuarta c a r a c t e r í s t i c a . Que la
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3 3
Para una consulta in extenso se puede ver con provecho Manuel González Oropeza,
La intervención federal en la desaparición de poderes, M é x i c o , UNAM, 1987.
Stephen Goodspeed, "El papel del jefe del Ejecutivo en México", op. cit., pp. 73-74.
Cfr. J u a n Linz, "Los problemas d e ' r e p r e s e n t a c i ó n y p a r t i c i p a c i ó n . Las interrogantes
del presidencialismo en A m é r i c a Latina", en Soledad Loaeza (comp.), Reforma del Estado y
democracia en América Latina", M é x i c o , E l Colegio de M é x i c o , 1996, pp. 140-146. V é a s e tamb i é n Giovanni Sartori, Ingeniería constitucional comparada, México, FCE, 1994, pp. 97-99.
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t i t u l a r i d a d del cargo presidencial sea unipersonal. En el caso mexicano,
los secretarios del despacho no comparten el poder con el presidente;
s o n sus auxiliares o consejeros, y no tienen p o l í t i c a p r o p i a n i t o m a n
decisiones individuales o en conjunto, pues no constituyen gabinete:
las decisiones tomadas se reputan del presidente y son de su exclusiva
responsabilidad.
Linz reduce estas características propias del sistema presidencial a dos
fundamentales: "la legitimidad d e m o c r á t i c a dual" -consistente en que tanto
e l presidente como el Congreso sean electos y, por tanto, ambos gocen de
u n a legitimidad d e m o c r á t i c a - y "la rigidez del sistema presidencial" - q u e
consiste en que tanto el presidente como el Congreso sean electos para
c u m p l i r u n mandato de periodo fijo y, p o r tanto, la d u r a c i ó n en el cargo,
e n ambos casos, sea r e c í p r o c a m e n t e independiente-. A h o r a bien, a ñ a d e
que de estos dos rasgos se deriva la m a y o r í a de las características y problemas de los sistemas presidenciales.
El hecho de que ambas instituciones políticas - e l presidente y el Cong r e s o - sean electas es una consecuencia de u n p r i n c i p i o tutelar del sist e m a presidencial: el de la s e p a r a c i ó n estricta de poderes. Ese mismo
p r i n c i p i o de s e p a r a c i ó n de poderes i m p i d e al presidente disolver el Congreso, y al Congreso privar de su cargo al presidente, p o r razones meramente p o l í t i c a s . A l observarse que el presidente puede estar seguro todo
e l t i e m p o que d u r a su mandato, se ha convenido en calificar g e n é r i c a m e n t e de estable al sistema presidencial. Pero sería u n grave e r r o r pensar que, p o r ello, se trata de u n gobierno fuerte y eficaz p o r sí mismo, y
esto no es así porque debe ser tomada en c o n s i d e r a c i ó n la variable del
sistema de partidos, con la que se combina la m o d a l i d a d adoptada de
s e p a r a c i ó n de poderes.
En efecto, las p r á c t i c a s constitucionales cambian d r á s t i c a m e n t e s e g ú n
sea la forma bajo la cual el arreglo partidista se materializa. N o es lo mism o , en lo que concierne a comportamiento y resultados políticos, que el
presidente tenga que interaccionar con una legislatura dominada p o r una
m a y o r í a que represente la misma política que la de los votantes que lo
apoyan, a que lo tenga que hacer frente a una m a y o r í a perteneciente a una
o p c i ó n política distinta. En otras palabras, y adoptando la t e r m i n o l o g í a
puesta en c i r c u l a c i ó n p o r la doctrina al respecto, hay una gran diferencia
entre el sistema presidencial operando bajo la circunstancia de gobierno
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Juan Linz, "Democracia presidencial o parlamentaria: ¿qué diferencia implica?", en
J u a n Linz y Arturo Valenzuela (comps.), La crisis del presidencialismo. Perspectivas comparadas, Madrid, Alianza Editorial, 1997, p. 32.
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MORAN
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unido, y este mismo tipo de sistema de gobierno operando bajo la circunstancia de gobierno dividido.
Efectivamente, u n presidente que cuenta con el apoyo de una m a y o r í a
disciplinada en el Congreso tiene aseguradas, en principio, grandes ventajas, entre las que anotamos la de que sus iniciativas serán aprobadas, sin
mayores problemas y p r á c t i c a m e n t e sin enmiendas; la de que el Congreso
no a p r o b a r á por su cuenta alguna legislación que contradiga la política
gubernamental; la de que no tenga el Congreso la tentación de censurar
su política, aunque no tuviere facultades para hacerlo, n i produjera el
efecto deseado de la renuncia; n i tampoco que deba enfrentar u n proceso
ante el Congreso que le haga responsable penalmente. A l contrario, u n
presidente que no tenga en su haber ese apoyo se verá enfrentado a alguna o a todas las acciones del Congreso antes enlistadas, sólo que ahora
vistas negativamente, como desventajas, y esto puede llevarse hasta el punto
de paralizar al gobierno, con las graves consecuencias que ello acarrea.
Estas peculiaridades del sistema presidencial y sus problemas fueron
bien comprendidos por la clase política estadunidense, pues la generac i ó n inmediatamente posterior a la de "los padres fundadores" f o r m ó partidos políticos, como u n medio de unificar poderes que estaban deliberadamente separados, con el p r o p ó s i t o explícito de los constituyentes de
proteger a la sociedad de la posibilidad de que cualquier facción o g r u p o
obtuviera por sí solo el control unificado de las palancas del poder. N o
hay que olvidar lo que s e ñ a l a b a el juez B r a n d é i s : que el sistema presidencial estadunidense no t e n í a como f i n promover la eficacia, sino i m pedir el ejercicio arbitrario del poder. Fue así que, desde 1888 hasta
1952, en 17 elecciones presidenciales consecutivas, el presidente r e c i é n
electo p e r t e n e c í a al mismo p a r t i d o que t e n í a m a y o r í a en el Congreso/'
Este arreglo partidista de gobierno unido fue trastrocado, a p a r t i r de los
a ñ o s cincuenta, p o r el de gobierno dividido, modelo éste que ha dominado
desde entonces. A h o r a bien, si el sistema político estadunidense no se ve
trabado con frecuencia, a pesar de operar bajo el modelo de u n gobierno
dividido, es porque sus partidos políticos, no obstante ser eficientes maquinarias electorales, son d é b i l e s e indisciplinados, carentes de progra59
()0
1
3 9
V é a s e James L . Sundquist, " E l presidente de los Estados Unidos y el sistema de partidos"; Sergio Fabrini, " L a r e p r e s e n t a c i ó n y el presidencialismo estadounidense"; William
Leuchtenburg, " L a presidencia estadounidense en perspectiva histórica", todos en Alicia
H e r n á n d e z (coord.), Presidencialismo y sistema político. México y los Estados Unidos, op. cit.
Citado en Mari-France Toinet, El sistema político de los Estados Unidos, M é x i c o , F C E ,
1995, p. 99.
James L . Sundquist, " E l presidente de los Estados Unidos y el sistema de partidos",
op. cit., pp. 163-168.
6 0
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279
mas y de principios ideológicos y mantienen una política centrada en asuntos locales.
En M é x i c o , en cambio, la relación entre forma de gobierno y sistema
de partidos y las características de éstos no ha sido tomada en considerac i ó n y ello explica, por lo menos en buena parte, los problemas y disfunciones de que pretende dar cuenta este trabajo.
62
Del sistema presidencial al presidencialismo:
concentrar para construir la nación
A u n q u e presuntamente la C o n s t i t u c i ó n de 1 9 1 7 se propuso establecer u n
Ejecutivo federal fuerte, hay evidencias de que este deseo no se l o g r ó .
Durante los primeros a ñ o s de su a p l i c a c i ó n fue patente la debilidad de los
presidentes frente al Legislativo. Esto fue así fundamentalmente porque
los presidentes no contaron con una m a y o r í a disciplinada que dominara
el Congreso.
Uno de los primeros actos del ejercicio presidencial de Carranza fue
p e d i r y recibir poderes extraordinarios en materia h a c e n d a r í a . La mayor
parte de la nueva C o n s t i t u c i ó n , por otro lado, no tuvo realmente aplicac i ó n durante su g e s t i ó n . En el curso de ésta, r e f o r m ó la legislación elect o r a l para otorgar carácter permanente al p a d r ó n electoral; no obstante,
mantuvo importantes facultades de i n t e r v e n c i ó n en el proceso electoral
e n manos de autoridades estatales y municipales. Enfrentado a O b r e g ó n
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V é a s e Giovanni Sartori, Ingeniería constitucional comparada, op. cit, p. 104.
Así lo muestra un trabajo reciente respaldado con bases de datos extraídos del diar i o de los debates de la Cámara de Diputados y que abarca desde 1917. Jeffrey Weldon, " E l
crecimiento de los poderes metaconstitucionales de Cárdenas y Ávila Cainacho. Su desemp e ñ o legislativo. 1934-1946", Diálogo y Debate de Cultura Política, M é x i c o , Centro de Estudios para la Reforma del Estado, a ñ o L , n ú m . 1, abril-junio de 1997. Para una o p i n i ó n en
contrario, sin suficientes matices, v é a s e Alberto Aziz Nassif, "Fin de la presidencia h e g e m ó n i c a y el Congreso subalterno", Diálogo y Debate de Cultura Política, M é x i c o , Centro de Estudios para la Reforma del Estado, a ñ o 1, n ú m . 2, julio-septiembre de 1997, p. 135.
Existe el difundido error de que, de Carranza en adelante, todos los presidentes
manejaron a su antojo el Congreso, error basado en la creencia, no corroborada empíricamente, de que la C o n s t i t u c i ó n de 1917 así lo permite. V é a s e J . Francisco Paoli Bolio, "Instal a c i ó n y gobierno de la Cámara de Diputados. Retos de la L V I I Legislatura", Jurídica, México, U I A , n ú m . 27, 1997, p. 247. " L a d e c i s i ó n del constituyente de 1916-1917 fue conceder al
Ejecutivo atribuciones amplias, muy por encima de cualquiera de los tres poderes constitucionales. E n consecuencia de ese Ejecutivo fuerte, hubo la mengua proveniente de los otros
poderes (Legislativo y Judicial)", afirman H é c t o r Aguilar C a m í n y Lorenzo Meyer, A la
sombra de la Revolución mexicana, M é x i c o , C a l y Arena, 1993, p. 297.
Stephen Goodspeed, " E l papel del jefe del Ejecutivo en México", op. cit, p. 54.
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por la sucesión presidencial, fue derrotado militarmente y, durante su
huida, asesinado por u n lugarteniente.
Durante los dos primeros a ñ o s de su gobierno, O b r e g ó n tuvo que
enfrentar la o p o s i c i ó n en el Congreso, pero la ausencia de u n verdadero
sistema partidista y la debilidad de los partidos fueron aprovechadas p o r
O b r e g ó n para enfrentar a éstos entre sí y así dominar al Congreso.** Tanto Carranza como O b r e g ó n , éste por lo menos en los dos primeros a ñ o s
de su gestión, fueron legisladores fracasados y dieron muestra patente de
su debilidad ante el Congreso, y precisamente por esa dificultad de sacar
adelante sus iniciativas se explican las maniobras de O b r e g ó n antes enunciadas. D i o inicio a d e m á s a u n proceso que se iría a mantener e incrementar en el tiempo, consistente en u n incesante traslado de facultades de los
estados a la F e d e r a c i ó n p o r la vía de reformas a la C o n s t i t u c i ó n : de a h í
que el a r t í c u l o 73, que se refiere a las competencias del Congreso de la
U n i ó n , sea el a r t í c u l o que m á s enmiendas tenga. U n ejemplo de ello es
la reforma de j u l i o de 1821, que e n s a n c h ó notablemente las facultades de la
F e d e r a c i ó n en materia educativa, pero que p e r m i t i ó al país hacer espectaculares avances en ese r u b r o .
T a m b i é n Calles tuvo que acudir a los poderes extraordinarios en materia h a c e n d a r í a , en su caso para hacer frente a u n descenso de los ingresos p ú b l i c o s debido a una caída de precios en el mercado del p e t r ó l e o , en
1926. A1 t é r m i n o de su mandato, y previa reforma constitucional, que
e n t e r r ó el p r i n c i p i o maderista de la no r e e l e c c i ó n , O b r e g ó n g a n ó las elecciones presidenciales, pero ya declarado presidente electo fue asesinado,
lo que a b r i ó una profunda crisis, que p u d o ser superada por la iniciativa
de Calles de crear, en 1929, el Partido Nacional Revolucionario, como
una g r a n c o a l i c i ó n nacional de fuerzas, partidos e intereses políticos regionales, por cuya m e d i a c i ó n se solventarían las pugnas por el poder. C o n
realismo y e s p í r i t u p r á c t i c o , se c r e ó una maquinaria carente de principios
rígidos, con g r a n f l e x i b i l i d a d adaptativa y sin fronteras claras. M á s que
un p a r t i d o , dice Segovia, ha sido "una mentalidad en t o r n o a la cual y
dominadas p o r la cual se organizaron las principales instituciones políticas nacionales".
67
68
Durante el p e r i o d o que va de 1928 a 1934, caracterizado p o r el dominio indisputable de Calles, hubo tres presidentes que, subordinados a la
6 6
Ibid., p. 74.
Ibid., p. 78.
Rafael Segovia, Problemas del momento. Partidos y reformas, ponencia presentada en el
Segundo Coloquio "Sociedad y Política. M é x i c o y Estados Unidos", Tijuana, B. C , 22 de
septiembre de 1995.
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6 8
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p o l í t i c a del "jefe m á x i m o " , no contaron con mayoría en el Congreso, pues
é s t a estaba t a m b i é n controlada por Calles. En septiembre de 1929, ya siendo
presidente Portes G i l , se dio otro i m p o r t a n t í s i m o paso en la centralizac i ó n en favor de la F e d e r a c i ó n y a costillas de las entidades federativas:
hasta entonces la r e g l a m e n t a c i ó n de las relaciones laborales estuvo en
manos de los estados, pero se g e n e r ó una enorme disparidad en las condiciones laborales a lo largo del país y, para enmendar esta situación, se
r e f o r m ó la C o n s t i t u c i ó n a f i n de conceder al Congreso federal la facultad
de expedir la legislación del trabajo, lo que e x t e n d i ó beneficios para la
clase trabajadora. A diferencia de Portes G i l quien, si bien e c h ó mano de
facultades extraordinarias lo hizo de manera moderada, Ortiz Rubio hizo
uso de estas facultades m á s que n i n g ú n presidente anterior. Hasta entonces se h a b í a n utilizado sobre todo en materia h a c e n d a r í a , pero ahora se
empleaban para anular leyes de los estados que no estuvieren acordes con
la p o l í t i c a federal, bastando u n decreto presidencial para derogarlas. Asim i s m o , f u e r o n usadas intensivamente para expedir c ó d i g o s como el
mercantil, el penal, el de procedimientos civiles, el de procedimientos penales, e t c é t e r a . De manera similar, R o d r í g u e z r e c u r r i ó p r ó d i g a m e n t e a
estas facultades, tanto en materia h a c e n d a r í a , como para dar paso a iniciativas gubernamentales, tales como el Plan Sexenal o la e m i s i ó n del Código A g r a r i o .
En 1933 tuvo lugar una t r a n s f o r m a c i ó n de la mayor importancia. Hasta entonces, la clase política en general d e b í a individualmente su p o s i c i ó n
y carrera a los partidos locales que controlaban las elecciones en los estados y distritos y h a c í a n difícil la n o m i n a c i ó n de candidatos en el interior
del PNR. En el Congreso no se h a b í a logrado reflejar la c r e a c i ó n de este
p a r t i d o , pues debido a su debilidad frente a los partidos locales que
aglutinaba, eran éstos los que organizaban y controlaban las c á m a r a s . Con
el p r o p ó s i t o explícito de enviar la a p r o p i a c i ó n de los cargos por parte de
los p o l í t i c o s locales, se llevó a cabo una reforma constitucional que prohib i ó la r e e l e c c i ó n consecutiva en sus cargos a diputados y senadores, y que
a c a r r e ó cambios diversos de enorme trascendencia.
U n o de estos efectos fue que se p e r m i t i ó la i n c o r p o r a c i ó n de grupos y
cuadros que a ú n se encontraban fuera del PNR; con ello se evitó que los
l í d e r e s de la C o n f e d e r a c i ó n de Trabajadores de México, C T M , buscaran
vías alternas de acceso a los puestos p ú b l i c o s y, m á s tarde, daría lugar al
establecimiento de cuotas de candidaturas para el Congreso, con lo que
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70
6 9
Stephen Goodspeed, " E l papel del jefe del Ejecutivo en M é x i c o " , op. cit., pp. 100-
106.
™Ibid., p. 114.
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se daba libertad a esa central para distribuir u n n ú m e r o de puestos entre
sus propios miembros y de acuerdo con sus criterios. De alguna manera
esto explica que las bases del movimiento obrero llamado "organizado"
no hayan sido conquistadas p o r la izquierda y que en cambio hayan sido
sustento fundamental de los gobiernos revolucionarios.
O t r a importante consecuencia fue una d r a m á t i c a c e n t r a l i z a c i ó n de
poder en beneficio de los ó r g a n o s directivos nacionales del PNR. La no
r e e l e c c i ó n consecutiva c a m b i ó radicalmente los caminos institucionales y
las estrategias en las carreras políticas. La p r o h i b i c i ó n de la r e e l e c c i ó n
inmediata y, en consecuencia, la r o t a c i ó n sistemática en el cargo ya para
entonces extendida a los á m b i t o s estatal y municipal, se erigieron en obst á c u l o para el desarrollo de carreras internas en las dos c á m a r a s del Congreso, en las legislaturas locales y en los gobiernos municipales. Las instancias centrales en el á m b i t o nacional del PNR se c o n v i r t i e r o n en la pieza
decisiva para la c o n t i n u a c i ó n y el avance de las carreras políticas, p o r lo
que se vieron muy fortalecidas. A l no existir la r e e l e c c i ó n consecutiva,
para sobrevivir p o l í t i c a m e n t e se hizo esencial pasar de u n puesto electivo
a otro; de esta manera, los políticos locales pasaron a depender totalmente de la o r g a n i z a c i ó n nacional del PNR, convertido en el regulador de acceso a los cargos. Así, el liderazgo del p a r t i d o recibió en sus manos u n
eficaz sistema de castigos y premios que hacía a los políticos completamente vulnerables y dependientes suyos.
Esta evolución centralizadora c u l m i n a r í a con la d i s o l u c i ó n de los partidos locales y regionales que aceptaron su inclusión en una sola organización nacional, que devino así el mecanismo m á s eficaz y extendido de
p r o m o c i ó n política: el p a r t i d o de la R e v o l u c i ó n .
Aunque u n g i d o presidente p o r la influencia de Calles, C á r d e n a s se
e n f r e n t ó a su poder y puso f i n a su influencia política y gobierno paralelo
extralegales. A fines de 1935, "el jefe m á x i m o " fue expulsado del país y se
dio i n i c i o a una d e p u r a c i ó n de callistas en el gobierno, pues se les solicitó
la renuncia a ocho secretarios del despacho; t a m b i é n en el Congreso, pues
se les o b l i g ó , aun p o r medio de la violencia, a renunciar; así como en los
gobiernos de los estados, pues p o r la facultad del Senado de d e s a p a r i c i ó n
de poderes, o p o r otros medios, fueron destituidos m á s de 16 gobernadores desafectos. En las elecciones de 1936, el PNR de C á r d e n a s g a n ó
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7 1
Sirven de sustento al presente trabajo, en este aspecto, las interesantes aportaciones
de la i n v e s t i g a c i ó n de Benito Nacif, La no reelección consecutiva y la persistencia del partido
hegemónico en la Cámara de Diputados, M é x i c o , C I D E , Documentos de Trabajo, D i v i s i ó n de
Estudios Políticos, n ú m . 63, pp. 4-10.
Stephen Goodspeed, " E l papel del jefe del Ejecutivo en México", op. cit, pp. 117-132.
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aplastantemente las curules en la C á m a r a . En los estados, los gobernadores, sus legislaturas y consejos municipales p e r t e n e c í a n a ese partido. Con
los hilos del poder controlados, pues el liderazgo nacional no se hallaba
ya disociado entre u n presidente y u n "jefe m á x i m o " que dominara el apar a t o partidista, dio inicio u n vasto programa de i n t e r v e n c i ó n del gobiern o en la vida e c o n ó m i c a que se llevó a cabo por medio de decretos del
Ejecutivo. U n o de los m á s importantes fue la ley de e x p r o p i a c i ó n , mediante la cual se expropiaron los ferrocarriles, los bienes de las c o m p a ñ í a s
petroleras, ingenios azucareros, fábricas textiles, e t c é t e r a . Para todo ello,
C á r d e n a s c o n t ó con el Congreso m á s subordinado que j a m á s tuvo ningun o de sus predecesores. Las facultades extraordinarias fueron usadas a
escala sin precedente: para crear departamentos de Estado, así como para
e m i t i r y reformar c ó d i g o s y leyes sobre electricidad, procedimientos civiles, marina mercante, obra pública, e d u c a c i ó n , agricultura, asuntos fiscales, e t c é t e r a . D e s p u é s de esta intensa y extensa p r á c t i c a , el presidente
propuso una reforma constitucional para i m p e d i r de manera categórica
la u t i l i z a c i ó n de estas facultades. Haciendo una crítica a sus predecesores,
p o r su reiterado uso, p r e s c i n d i ó de éstas porque ya no las necesitaba.
Apenas, bajo esta presidencia, se empezaba a hacer realidad el p r o p ó s i t o
de Calles al crear el partido: dejar atrás el gobierno personalizado de los
caudillos, para dar paso al gobierno de las instituciones.
73
Una r e s t r u c t u r a c i ó n profunda del PNR, anunciada desde 1935, tuvo
lugar en marzo de 1938; ésta consistió en la o r g a n i z a c i ó n del partido en
cuatro sectores: obrero, campesino, militar y popular. Esta medida fue
importante pues diluyó la influencia de los militares entre la de los otros
tres sectores. Se e s t i p u l ó que el m é t o d o de selección de candidatos sería
p o r c o n v e n c i ó n partidista, con ulterior a p r o b a c i ó n del C o m i t é Ejecutivo y
se d i o lugar a u n partido renovado ahora con el nombre de Partido de la
R e v o l u c i ó n Mexicana.
Nuevos cambios se a b r i r í a n paso y a c e n t u a r í a n , a ú n m á s , el proceso
de c e n t r a l i z a c i ó n , en este caso con el p r o p ó s i t o de garantizar el mejor desarrollo del proceso electoral. La ley correspondiente de 1946 introdujo
la c r e a c i ó n de la C o m i s i ó n Federal de Vigilancia Electoral, que colocó por
p r i m e r a vez la vigilancia de dicho proceso en u n organismo ad hoc, federal, y que dejaba el control y la o p e r a c i ó n de las elecciones en manos del
Ejecutivo. Asimismo, se federalizó el empadronamiento, mismo que se
d e p o s i t ó en u n Consejo del P a d r ó n Electoral, al que se le transfirieron
74
73
74
Ibid., pp. 134-135.
Ibid., p. 129.
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facultades hasta entonces en manos de autoridades locales. Con objeto de
eliminar los movimientos electoreros de coyuntura, se establecieron tamb i é n requisitos para el registro de partidos nacionales, entre los que destaca: contar al menos con 30 000 asociados en el país, siempre que en dos
terceras partes de las entidades federales se organizaran al menos con m i l
asociados, e t c é t e r a . Esta medida, si bien por una parte a l e n t ó la formación de partidos nacionales y evitó el fraccionalismo, por la otra reforzó
el centralismo político y puso obstáculos a la o p o s i c i ó n externa. Asimismo, no deja de ser revelador que sea por medio de la c e n t r a l i z a c i ó n del
proceso electoral que se empiece a construir el proceso d e m o c r á t i c o . Fue
agregada una novedad de gran trascendencia, consistente en u n sistema
de selección interna para designar a los candidatos que los partidos sostuvieran en las elecciones. Unos cuantos días d e s p u é s de emitida la ley se
dejó sentir su influencia, el 18 de enero de 1946 se d e c l a r ó disuelto el PRM
y se a p r o b ó la d e c l a r a c i ó n de principios, el programa de a c c i ó n y estatutos del Partido Revolucionario Institucional. Ya antes h a b í a sufrido su
antecesor, el PRM, dos cambios importantes, pues se h a b í a eliminado al
sector militar, con lo que se c o n j u r ó el peligro de u n eventual control del
partido por parte de los militares y se h a b í a formalizado la C o n f e d e r a c i ó n
de Organizaciones Populares.
A p a r t i r de C á r d e n a s , el r é g i m e n h a b í a cambiado de naturaleza. A
todos los papeles y competencias antes enunciados: jefe de Estado, jefe de
gobierno, jefe de la a d m i n i s t r a c i ó n pública, suprema autoridad agraria y
arbitro de los conflictos entre el capital y el trabajo, h a b r í a que a ñ a d i r
ahora el de l í d e r del p a r t i d o h e g e m ó n i c o . De u n sistema presidencial ya
de suyo fortalecido se pasaba al presidencialismo. Se daban así las tres
condiciones a que se refiere Weldon, que si bien son necesarias no son
suficientes p o r sí solas, cada una de ellas, para p r o d u c i r este cambio cualitativo. L a p r i m e r a c o n d i c i ó n es que exista u n gobierno unido, es decir,
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7 3
Luis Medina, "Evolución electoral en el M é x i c o c o n t e m p o r á n e o " , op. cit. pp. 18-21.
Así como M ó n i c a Serrano, " L a herencia del cambio gradual. Reglas e instituciones bajo
Salinas", Foro Internacional, M é x i c o , E l Colegio de M é x i c o , vol. X X X V I , n ú m s . 1-2, enerojunio de 1996, p. 448.
Duverger llama presidencialismo a la "...aplicación deformada del r é g i m e n presidencial clásico, por el debilitamiento de los poderes del Parlamento y la hipertrofia de los
poderes del presidente...", Maurice Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel,
París, PUF, 1970, p. 197. Casar utiliza el t é r m i n o "hiperpresidencialismo" para conceptuar
este f e n ó m e n o . E n Ma. Amparo Casar, "Las bases político-institucionales del poder presidencial en México", Política y Gobierno, M é x i c o , GIDE, vol. I I I , n ú m . 1, 1er. sem., 1996, p. 62.
Por su parte, Weldon se acoge a una n o c i ó n e x t r a í d a de Carpizo: "presidencialismo
metaconstitucional": Jeffrey Weldon, " E l crecimiento de los poderes metaconstitucionales
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que pertenezcan al mismo partido el presidente y la m a y o r í a en el Congreso; la segunda consiste en que ese partido que controla a la mayoría del
Congreso tenga una gran disciplina y centralización, y la tercera radica en
que el presidente sea el líder que encabece el p a r t i d o dominante.
Los efectos en las relaciones entre el presidente y el Congreso se
dejaron sentir de una manera tangible en varios aspectos del proceso
legislativo. Mientras que los presidentes del p e r i o d o que va de 1 9 1 7 a
1 9 2 8 generaron menos de 3 4 % del total de las iniciativas de ley presentadas, los presidentes del "maximato" incrementaron su actividad legislativa a m á s de 6 8 % , siendo superados p o r los presidentes C á r d e n a s y
Á v i l a Camacho, quienes propusieron 7 1 % . De las iniciativas presentadas
ante el Congreso por el Ejecutivo, durante el p e r i o d o de 1 9 1 7 a 1 9 2 8 ,
s ó l o fue aprobado 4 3 . 7 % y durante el "maximato" este porcentaje se elevó
a 7 8 . 4 , en tanto que durante los periodos de los presidentes C á r d e n a s y
Á v i l a Camacho la a p r o b a c i ó n de iniciativas osciló entre 9 5 y 9 7 % . De las
iniciativas presidenciales aprobadas durante el p e r i o d o de 1 9 1 7 a 1 9 2 8 ,
ú n i c a m e n t e 6 1 . 3 % no sufrió enmienda o m o d i f i c a c i ó n alguna, p o r parte
d e l Congreso; esta p r o p o r c i ó n a u m e n t ó a 8 1 . 1 % durante el "maximato"
y se i n c r e m e n t ó hasta 9 3 % durante los periodos de C á r d e n a s y Ávila
Camacho.
U n poderoso instrumento de acrecentamiento del poder presidencial,
u n a vez que p o r medio de su p a r t i d o c o n t r o l ó al Congreso, a los gobernadores y a los congresos locales, fue la reforma constitucional, pues dotado
c o m o estaba el presidente con la facultad de iniciarla, se daba por descontado que el Congreso de la U n i ó n y las legislaturas locales la a p r o b a r í a n ,
l o que explica la progresiva c e n t r a l i z a c i ó n en su beneficio.
Se inscribe en este proceso, aunque ya se h a b í a dado antes de la creac i ó n del p a r t i d o , la reforma constitucional que dio al presidente la facultad de n o m b r a r a los ministros de la Suprema Corte de Justicia, con
r a t i f i c a c i ó n del Senado, al tiempo que se le facultó para solicitar ante la
C á m a r a de Diputados la d e s t i t u c i ó n no sólo de los miembros de la Judica77
78
de Cárdenas y Á v i l a Camacho. Su d e s e m p e ñ o legislativo 1934-1946", op. cit., p. 12; Jorge
Carpizo, El presidencialismo mexicano, M é x i c o , Siglo X X I , 1978. Contrariamente, Meyer opina que el presidencialismo "se i n c u b ó durante la guerra de reforma y f l o r e c i ó d e s p u é s del
triunfo liberal sobre las fuerzas conservadoras, el segundo imperio y las fuerzas centrífugas
en la base social"; Lorenzo Meyer, " L a crisis del presidencialismo mexicano. R e c u p e r a c i ó n
espectacular y recaída estructural. 1982-1996", Foro Internacional, M é x i c o , E l C o l e g i ó de
M é x i c o , vol. X X X V I , n ú m s . 1-2, enero-junio de 1996, p. 20.
Jeffrey Weldon, " E l crecimiento de los poderes metaconstitucionales de Cárdenas y
Á v i l a Camacho, S u d e s e m p e ñ o legislativo. 1934-1946", op. cit., pp. 12-14.
Ibid., pp. 19-24.
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tura Federal, sino la de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia
del Distrito y de los territorios federales.
Una d i s p o s i c i ó n que i n c r e m e n t ó el poder presidencial, por la importancia política, d e m o g r á f i c a y e c o n ó m i c a de la capital de la República, fue
la que estableció que el gobierno del Distrito Federal q u e d a r í a a cargo del
presidente de la R e p ú b l i c a , para m á s tarde completarla, al s e ñ a l a r s e que
la ejercería por conducto del jefe del Departamento del Distrito Federal.
La C o n s t i t u c i ó n de 1917, originariamente, por medio de diversas disposiciones como los a r t í c u l o s 27, 28 y 131 d o t ó de facultades al Estado en
materia e c o n ó m i c a . Progresivamente estos instrumentos se ensancharon
en la propia C o n s t i t u c i ó n y en las leyes. En 1951 se r e f o r m ó la Constitución para p e r m i t i r la d e l e g a c i ó n de atribuciones legislativas del Congreso
al presidente, en materia de comercio exterior, con objeto de hacer guardar el equilibrio de la balanza internacional de comercio del país. Progresivamente t a m b i é n , se a m p l i a r o n las facultades de la F e d e r a c i ó n para
legislar en á m b i t o s tales como e n e r g í a eléctrica, industria c i n e m a t o g r á f i ca, juegos, apuestas y sorteos, impuestos al comercio exterior y sobreprod u c c i ó n y consumo de cerveza. La ley sobre atribuciones del Ejecutivo
federal en materia e c o n ó m i c a a u t o r i z ó a éste a participar en actividades
industriales o comerciales, relacionadas con la p r o d u c c i ó n o d i s t r i b u c i ó n
de m e r c a n c í a s o p r e s t a c i ó n de servicios de bienes básicos como alimentos, vestido, materias primas esenciales, e t c é t e r a . Se d o t ó al Ejecutivo de
competencias para imponer precios, racionamientos, prioridades en la prod u c c i ó n , decretar la o c u p a c i ó n temporal de fábricas, e t c é t e r a . Se previeron t a m b i é n para el presidente amplias competencias en materia de medios masivos de c o m u n i c a c i ó n , pues se le facultó para otorgar o revocar
concesiones de e x p l o t a c i ó n de canales y estaciones de radio y televisión,
así como su permanente vigilancia. En 1982, el presidente L ó p e z Portillo
envió una iniciativa de reformas para fundamentar constitucionalmente
la recién llevada a cabo n a c i o n a l i z a c i ó n del servicio p ú b l i c o de la banca y
del c r é d i t o .
Como no p o d í a ser menos, el aparato administrativo dependiente del
Ejecutivo c r e c i ó en forma espectacular, con todo lo que implica en conc e n t r a c i ó n de recursos humanos, t é c n i c o s y financieros. En tanto que, en
1917, el sector centralizado se integraba con siete s e c r e t a r í a s de Estado y
cinco departamentos, hacia 1982, este sector abarcaba 18 secretarías de
Estado, u n departamento y las dos p r o c u r a d u r í a s , la General de la República y la General de Justicia del Distrito Federal. Asimismo, el sector
paraestatal registraba, para esa misma fecha, 78 organismos p ú b l i c o s descentralizados, 535 empresas de p a r t i c i p a c i ó n estatal mayoritaria y 48 de
p a r t i c i p a c i ó n estatal minoritaria, así como 188 fideicomisos. Entre las 849
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entidades del sector p ú b l i c o paraestatal se p o d í a n contar algunas de i m portancia e s t r a t é g i c a para la e c o n o m í a nacional y para el bienestar gen e r a l de la p o b l a c i ó n , como P e t r ó l e o s Mexicanos, la C o m i s i ó n Federal de
Electricidad o el Instituto Mexicano del Seguro Social.
Pese a todo, "el presidencialismo e c o n ó m i c o " , como lo llama Corder a , nunca se ha expresado como absolutismo, n i como " e c o n o m í a de comando", y, tras compararlo por ejemplo con el gobierno de De Gaulle o
c o n el de los militares b r a s i l e ñ o s de los setenta, lo califica de "dirigismo
suave". Se trata de u n Estado desarrollista, siempre mediado en su quehacer por la n e g o c i a c i ó n política dentro de la coalición gobernante, p o r la
d e c i s i ó n de los gobiernos emanados de la Revolución de impulsar los negocios privados y por las restricciones que impone la r e l a c i ó n con Estados
U n i d o s . "El presidencialismo e c o n ó m i c o " , en su fase "estatal-nacional",
se e x p r e s ó en el liderazgo del gobierno dirigodo al fomento de la activid a d productiva y la c r e a c i ó n de condiciones generales para la e x p a n s i ó n
e c o n ó m i c a . Este liderazgo tuvo como p r o p ó s i t o s la a m p l i a c i ó n de la base
productiva nacional y el mantenimiento del poder en manos de la coalic i ó n revolucionaria. En esta fase, el Estado p r o t e g i ó y f o m e n t ó la invers i ó n privada, al tiempo que p r e s e r v ó el ejercicio m o n o p ó l i c o del poder
p ú b l i c o , al hacer del presidente el arbitro y decididor, en ú l t i m a instancia,
tanto de la e c o n o m í a como de la p o l í t i c a . Sus instrumentos para lograr
dichos p r o p ó s i t o s fueron: el proteccionismo, principalmente, por medio
de los permisos para i m p o r t a r que otorgaba directa y casi verticalmente el
Ejecutivo; el gasto p ú b l i c o decidido desde la presidencia y aprobado sin
d i s c u s i ó n p o r u n Congreso casi monocolor; los estímulos fiscales administrados centralmente, y la a d m i n i s t r a c i ó n de los precios p ú b l i c o s en favor de la a c u m u l a c i ó n privada del capital.
Asimismo, no obstante todo ese proceso de c o n c e n t r a c i ó n de facultades y competencias en beneficio de la F e d e r a c i ó n y, en particular, en beneficio del presidente, en México no se ha sufrido u n r é g i m e n militar;
tampoco puede ser asimilado el sistema político mexicano a una dictadur a de partido, como pudiera ser la que impone u n p a r t i d o de Estado, n i
puede decirse que haya sido u n sistema cerrado.
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V é a s e J . J e s ú s Orozco H e n r í q u e z , " E l sistema presidencial en el Constituyente de
Q u e r é t a r o y su e v o l u c i ó n posterior", op. cit., pp. 37-38.
Rolando Cordera, " E l presidencialismo y la transición mexicana: un acercamiento a
su e c o n o m í a política", Diálogo y Debate de Cultura Política, M é x i c o , Centro de Estudios Para
la Reforma del Estado, a ñ o 1, n ú m . 2, julio-septiembre de 1997, p. 90.
ídem.
ídem.
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Si en las elecciones de 1910, en efecto, participaron 18 200 votantes,
en el p a d r ó n electoral de 1946 se registraron 2 188 000 ciudadanos y ya
para 1985 estaban registrados m á s de 35 000 000. Sin i n t e r r u p c i ó n , desde
la d é c a d a de los cincuenta, se han celebrado elecciones para renovar los
cerca de 2 400 ayuntamientos, los 31 congresos locales, trianualmente, y
las gubernaturas, sexenalmente; otro tanto se puede decir de las dos cámaras del Congreso de la U n i ó n que se renuevan, una cada tres y otra
cada seis a ñ o s , y de la presidencia de la R e p ú b l i c a que se renueva cada seis
años.
Se debe aceptar, eso sí, que el sistema se ha significado por el dominio
abierto de la institución presidencial, que se ha servido para ello de su liderazgo sobre el partido h e g e m ó n i c o , mismo que ha actuado en u n contexto
de ausencia de c o m p e t í t i v i d a d electoral, hasta hace muy poco tiempo.
Pero se debe reconocer, como contrapartida, que el poder presidencial no ha sido n i es o m n í m o d o , y que el partido no es meramente u n ciego
instrumento que sirve a los designios presidenciales sin chistar, sino que
se trata de una c o a l i c i ó n de fuerzas que apoya al presidente bajo condiciones. El presidente es el punto de convergencia de una suma de intereses
sectoriales y territoriales, capaz de replantear sus alianzas con el primero,
si así le parece.
Estas circunstancias le han p e r m i t i d o tener una influencia decisiva en
la d e s i g n a c i ó n de su sucesor, por la vía de los mecanismos de u n partido del cual ostenta el liderazgo. T a m b i é n , p o r esta vía, ha intervenido en
la d e s i g n a c i ó n de los candidatos a gobernador de las entidades federales y
aun de los candidatos a senador o diputado.
Decir que ha tenido influencia fundamental en esas decisiones no
quiere decir, como simplistamente se explica en ocasiones, que hiciera las
designaciones lisa y llanamente. Se trata de decisiones que se han tomado
en medio de circunstancias y coyunturas diferentes, a p a r t i r de correlaciones de fuerzas determinadas, en r a z ó n de condiciones de o p o r t u n i d a d
política diversas, considerando factores internos e internacionales distintos, e t c é t e r a . Claro está que, una vez tomada la d e c i s i ó n , la disciplina del
partido ha hecho que todos los elementos que participaron, aun los que se
opusieron, se unan y se alineen. Debe notarse que se ha tratado de actos
complejos en los que han participado varios actores p o l í t i c o s , donde
unos inclinaban la balanza y otros han servido de contrapeso, pero el conj u n t o ha funcionado como una especie de "colegio electoral" y el m o d o de
83
8 3
Cfr. Alonso Lujambio, Federalismo y Congreso en el cambio político de México, M é x i c o ,
UNAM, 1996,
p. 53.
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DISEÑO CONSTITUCIONAL DEL EJECUTIVO
289
o p e r a c i ó n p o d r í a recordar, en ocasiones, el complicado sistema de elecc i ó n por la vía de la f o r m a c i ó n de ternas concebida en la C o n s t i t u c i ó n
centralista de 1 8 3 6 que, como se v i o en su momento, remite a su vez a "las
listas de confianza" urdidas p o r S i e y é s . Obvio es decir que la etapa prev i a a la toma de decisión era la que generaba competencia y t e n s i ó n . El
resto del proceso, consistente en el momento propiamente electoral, era
r i t u a l y carente de la p a s i ó n propia de la verdadera lucha política.
L o que es m á s difícil de explicar es q u é ha impedido que este sistema
se c o n v i r t i e r a en una dictadura personal y q u é ha propiciado, t a m b i é n
hasta hace poco, los altos niveles de legitimidad de que ha gozado. N o
tengo certezas, sino hipótesis y especulaciones.
En p r i m e r lugar, d e s p u é s del asesinato de O b r e g ó n , el p r i n c i p i o de
n o r e e l e c c i ó n presidencial se c o n v i r t i ó en una norma positiva, ya no sólo
vigente sino t a m b i é n rigurosamente observada, que i m p i d i ó la e v o l u c i ó n
d e l sistema hacia una dictadura personalizada: motu proprio o p o r la fuerza de las cosas, los presidentes asumieron que su poder, p o r dilatado que
fuese, t e n í a u n límite en el tiempo; de a h í , probablemente, la t e n t a c i ó n y
la p r á c t i c a de i n f l u i r en la d e s i g n a c i ó n del sucesor. Pero t a m b i é n ha sido
regla que el presidente, una vez en el control de los hilos del poder, no
p e r m i t a interferencias de sus antecesores.
En segundo t é r m i n o , el p a r t i d o del gobierno fue u n eficaz organizad o r de grupos sociales antes desarticulados: fue capaz de integrarlos en
sectores, de expresar sus intereses y demandas y de darles cauce adecuado
para su satisfacción, y sobre todo de encuadrarlos p o l í t i c a m e n t e para orientar su voto en el sentido que el p a r t i d o deseaba. Por su parte, el presidente, con el c ú m u l o de facultades constitucionales y legales que le fueron
conferidas y, en tanto l í d e r de ese p a r t i d o , se c o n v e r t í a en u n real
solucionador de esas demandas: los recursos financieros se tradujeron en
u n a notable e x t e n s i ó n de la red de comunicaciones, en presas y obras de
infraestructura hidráulica para la agricultura y la g e n e r a c i ó n de energía, en
u n esfuerzo impresionante en materia educativa, en h a b i t a c i ó n popular,
en servicios de drenaje y agua potable, en servicios de salud, e t c é t e r a , que
h i c i e r o n de él la fuente privilegiada de bienestar. Ha sido la a r t i c u l a c i ó n
de u n p a r t i d o que organiza, encuadra y orienta a grandes conglomerados
sociales con una i n s t i t u c i ó n : la presidencial, capaz de dispensar y a t r i b u i r
bienes, lo que c r e ó ese alto nivel de legitimidad de que ha gozado el régim e n . En otras palabras, ha sido l e g í t i m o p o r eficaz.
84
8 4
Cfr. Alberto Salceda, " L a e l e c c i ó n del presidente de la República", Revista de la
Facultad de Derecho de México, M é x i c o , UNAM, t. I I , n ú m . 6, abril-junio de 1962, pp. 48-49.
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MORAN
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En lo que toca al sistema electoral, se constata u n proceso incesante de
reformas. En efecto, el sistema de elección interno o "primarias cerradas",
de que ya se h a b l ó , se t r a t ó de experimentar en las elecciones para gobernadores y presidentes municipales y no en las elecciones para integrar poderes federales y resultó u n rotundo fracaso, debido a la falta de cultura cívica
en el seno del PRI. Una reforma a la legislación electoral se abriría paso, en
1 9 5 1 , para restructurar la Comisión de Vigilancia Electoral, y el secretario
de G o b e r n a c i ó n p a s ó a ser el delegado ú n i c o del Poder Ejecutivo en su
i n t e g r a c i ó n , con lo que se mantuvo el control del proceso en manos de éste;
se a u m e n t ó a tres el n ú m e r o de representantes de los partidos y se mantuvo
en dos a los representantes del Poder Legislativo, con lo que se centralizó
a ú n m á s la autoridad. Prohibidas las "primarias cerradas", fueron sustituidas
por convenciones. Como reacción a la escisión en el interior de la coalición
revolucionaria que se g e n e r ó ante las elecciones presidenciales de 1 9 5 2 , se
p r o p i c i ó otra reforma electoral en 1 9 5 4 , que elevó los requisitos de registro
a los partidos, al exigirles contar, al menos, con 7 5 0 0 0 miembros y con m á s
de 2 5 0 0 registrados en, al menos, las dos terceras partes de las entidades
federativas. Se dio carta de c i u d a d a n í a a las mujeres, se les otorgó el derecho al sufragio en total plano de igualdad con los hombres.
80
Penélope empieza a destejer: desconcentrar para dar paso al pluralismo
Para principios de los sesenta, los avances e c o n ó m i c o s y sociales h a b í a n
generado una sociedad con mayores oportunidades educativas y de salud,
mejor informada, con una clase media m á s extendida y dispuesta a la part i c i p a c i ó n p o l í t i c a : el pluralismo no t a r d a r í a en hacer sentir sus reclamos
y, como se verá, se c o n v i r t i ó en u n impulsor de los cambios. Importantes
movimientos sindicales, como el de los maestros o el de los ferrocarrileros,
y el boicot del PAN sembraron i n q u i e t u d en la clase gobernante, ya de suyo
preocupada p o r el efecto de d e m o s t r a c i ó n que representaba la Revolución cubana. El sistema electoral de m a y o r í a simple, uninominal, a una
vuelta, hasta entonces prevaleciente y armoniosamente funcional para los
p r o p ó s i t o s de control político de la c o a l i c i ó n gobernante, e m p e z ó a mostrar signos de incompatibilidad con el pluralismo emergente,
86
S o
Luis Medina, "Evolución electoral en el M é x i c o c o n t e m p o r á n e o " , op. cit., pp. 23-28.
Para una v i s i ó n de conjunto del comportamiento p o l í t i c o de las clases medias, v é a s e
Soledad Loaeza, " E l comportamiento p o l í t i c o de las clases medias en la crisis", en Soledad
Loaeza y Claudio Stern (coords.), Las clases medias en la coyuntura actual, Cuadernos del CES,
n ú m . 33, M é x i c o , E l Colegio de M é x i c o , 1990.
8 6
ABR-SEPT 9 8
DISEÑO CONSTITUCIONAL D E L EJECUTIVO
291
Fue así como el Ejecutivo p r o m o v i ó una reforma que d a r í a cauce
a esas inquietudes y que a b r i r í a mejores expectativas de p a r t i c i p a c i ó n a
m i n o r í a s amenazadas de asfixia. La reforma de 1 9 6 3 m e z c l ó el sistema
m a y o r i t a r i o simple y en distritos uninominales con una figura cuyo prop ó s i t o era m i t i g a r los efectos amplificadores de dicho sistema: "el diputad o de p a r t i d o " . Los partidos m i n o r i t a r i o s t e n d r í a n derecho a cinco de
estos diputados, en caso de obtener al menos 2 . 5 % de la votación total y
u n o m á s , hasta u n total de 2 0 , p o r cada 0 . 5 % que hubiesen de m á s . Sin
renunciar al control político, se alejaba al PAN de la a b s t e n c i ó n , pero se
evitaba el bipartidismo y se franqueaba el paso a una m á s abierta p l u r a l i dad política.
Los partidos de o p o s i c i ó n encontraron en el cambio alicientes para
postular u n mayor n ú m e r o de candidatos y realizar c a m p a ñ a s ; recibieron
u n a i n y e c c i ó n de e n e r g í a . Pero como sería de esperar en toda reforma,
t i e m p o d e s p u é s empezaron a expresarse s í n t o m a s de agotamiento, pues al
haberse dado cauce a ciertas demandas políticas, se generaron otras cuant i t a t i v a y cualitativamente superiores. Nuevas contradicciones v e r í a n la
l u z y se m a t e r i a l i z a r í a n en importantes movilizaciones urbanas, de clase
m e d i a , como la de los m é d i c o s de 1 9 6 5 o la de los estudiantes de 1 9 6 8 .
E l candidato del PRI en las elecciones presidenciales de 1 9 7 6 se p r e s e n t ó
s i n oponente. A n t e la evidencia de que los partidos, hasta entonces registrados, no representaban toda la gama de opiniones de esa sociedad plur a l y los palpables impulsos de p a r t i c i p a c i ó n de grupos y corrientes no
registradas, el Ejecutivo propuso otro cambio electoral, éste de mayores
alcances y cuyas consecuencias a ú n se dejan sentir.
"La Reforma con mayúscula", como suele identificar Rafael Segovia a
la de 1 9 7 7 , contiene novedades que implican cambios estructurales del
sistema electoral: se dispuso que la C á m a r a de Diputados se ampliara a
4 0 0 curules, 3 0 0 de mayoría simple y 1 0 0 de a t r i b u c i ó n proporcional. Se
t o m ó de modelo, a grandes rasgos, el sistema electoral a l e m á n , es decir,
se trata de u n sistema mixto en el que se combina el predominio del may o r i t a r i o simple, u n i n o m i n a l , con la a t r i b u c i ó n proporcional, basada en
grandes circunscripciones en las que los partidos presentan listas de candidatos. Este sistema es, sin lugar a dudas, la base misma sobre la que se
p u d o edificar u n sistema de partidos permanentes, nacionales y de perfi8 7
88
87
Ibid., pp. 32-33.
Alonso Lujambio e Ignacio Marván, " L a f o r m a c i ó n de un sistema electoral netamente
mexicano. L a reforma de los diputados de partido. 1962-1963", Diálogo y Debate de Cultura
Política, M é x i c o , Centro de Estudios para la Reforma del Estado, a ñ o 1, n ú m . 1, abril-junio
de 1997, pp. 42-66.
8 8
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M O R A N
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les definidos, con capacidad para orientar al elector, s e g ú n dice el p r o p i o
Segovia. U n hecho que no debe ser ignorado es que el Estado, por la vía
de su gobierno, ha respondido al proceso de cambio en la vida política, al
adecuar las f ó r m u l a s políticas de, acción, r e p r e s e n t a c i ó n y gobierno a la
incontenible t r a n s f o r m a c i ó n p l u r a l de la sociedad.
A l autorizarse el registro condicionado de nuevos partidos, se pusier o n las bases para la efectiva competencia electoral y para la progresiva
c o n v e r s i ó n en u n sistema electoral abierto al pleno reconocimiento de la
p l u r a l i d a d , ya patente en la sociedad. La reforma política p r o b ó que sí era
u n cauce suficientemente amplio para darle salida tanto a las contradicciones políticas propias de la diversidad, como a las provocadas p o r la
m a g n i t u d de la crisis e c o n ó m i c a que estallaría en los a ñ o s subsecuentes.
Cuando aparecieron inminentes oleadas de revuelta social, dada la situac i ó n casi h i p e r i n f lacionaria p o r la que atravesaba el país; de estancamiento
e c o n ó m i c o severo y prolongado; de falta de expectativas e c o n ó m i c a s ; de
difícil o, por lo menos, precario arreglo entre el gobierno y los grupos
empresariales, lo que en verdad a c o n t e c i ó , concluye Cordera, fue la canalización creciente, p o r medio de la política, de muchas de esas contradicciones. Claro está que a ello c o n t r i b u y ó la enorme fuerza de las instituciones, concentrada en la presidencia.
Paralelamente a esta e v o l u c i ó n de cambio político electoral, se empezó a dar otra de semejante naturaleza, pero en á m b i t o s diversos. Una, muy
importante, que no se toca a q u í p o r exceder los p r o p ó s i t o s de este trabaj o , es la registrada en la e c o n o m í a que, como u n trasunto de la globalizac i ó n , se i m p u l s ó en México, que se a b r i ó a la competencia.
En la a d m i n i s t r a c i ó n de De la M a d r i d se p r o c u r ó el fortalecimiento
del Legislativo, al establecerse u n doble periodo de sesiones del Congreso de la U n i ó n , con lo que se a m p l i ó el tiempo de sesiones ordinarias y se
redujo el de su receso. Este cambio fue consecuente con otro anterior, que
data de 1923, cuando se r e s t ó discrecionalidad a las facultades presidenciales, al otorgar a la C o m i s i ó n Permanente del Congreso la competencia
para convocar de oficio o a p e t i c i ó n del Ejecutivo a sesiones extraordinarias del Congreso o de una de las c á m a r a s .
O t r a facultad presidencial m á s fue acotada p o r reforma constitucional. Los ministros de la Suprema Corte de Justicia, antes nombrados p o r
el presidente y ratificados p o r el Senado, son ahora nombrados p o r este
89
90
91
8 9
Rafael Segovia, Problemas del momento. Partidos y reformas, op. cit.
Cfr. Rolando Cordera, "El presidencialismo y la transición mexicana: un acercamiento
a su e c o n o m í a política", op. cit, p. 87.
ídem.
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91
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293
ú l t i m o de una terna que pone a su c o n s i d e r a c i ó n el p r i m e r o . Por otra
parte, si bien el presidente mantiene la facultad de designar al procurador
general de la República, por reforma habida, ya no lo hace libremente,
sino que necesita la ratificación del Senado.
Por p r i m e r a vez desde la c o n f o r m a c i ó n del r é g i m e n presidencialista,
a p a r t i r de las elecciones de 1988 y en las subsecuentes, no se configura
e n la C á m a r a de Diputados la mayoría de dos terceras partes que se exige
p a r a que proceda una reforma constitucional. Ello ha significado que, desde entonces, las reformas que se han realizado han sido necesariamente producto del consenso de por lo menos dos partidos, con la consiguiente
m e r m a de terreno para el presidente.
Las circunstancias históricas en el agro mexicano propiciaron cambios importantes, no sólo para ese sector productivo sino para el poder
presidencial. A pesar de haberse repartido casi la m i t a d del territorio nac i o n a l entre cerca de 28 000 ejidos, para el inicio de los noventa h a b í a m á s
de 4 000 000 de campesinos sin tierra; en m á s de 50% de los ejidos se
alquilaban o se v e n d í a n subrepticiamente las tierras. Ante el evidente agotamiento del reparto agrario, se llevaron a cabo, entre otras reformas, las
siguientes: al reconocer la inexistencia de m á s t i e r r a que repartir, la que
a n u l ó la o b l i g a c i ó n que tenía el Estado de hacerlo; la que c r e ó tribunales
agrarios de naturaleza federal para la s o l u c i ó n de controversias, con base
en la a p l i c a c i ó n de la nueva legislación y, para los casos rezagados, con
base en la a p l i c a c i ó n de legislación transitoria (estos tribunales son autónomos, e s t á n dotados de plena j u r i s d i c c i ó n y sus magistrados integrantes
son nombrados p o r el Senado, a propuesta del Ejecutivo); la que c r e ó una
p r o c u r a d u r í a agraria para proteger los derechos de los campesinos. Como
puede verse, estas tareas, antes de la competencia del Ejecutivo, pasaron a
la de otras instancias, con lo que el presidente p e r d i ó su papel de suprema
a u t o r i d a d agraria.
U n o de los aspectos m á s preocupantes y negativos del d o m i n i o hegem ó n i c o ejercido p o r el Ejecutivo y su p a r t i d o ha sido la ausencia de mecanismos de c o n t r o l , vigilancia y fiscalización del manejo de los recursos e c o n ó m i c o s y financieros de c a r á c t e r p ú b l i c o , lo que ha redundado
en la i m p u n i d a d de notorios y numerosos casos de c o r r u p c i ó n y malos
manejos. C o m o u n paliativo frente a esta indeseable s i t u a c i ó n , en 1982
se c r e ó la S e c r e t a r í a de la C o n t r a l o r í a de la F e d e r a c i ó n , entre cuyas funciones e s t á n la e v a l u a c i ó n gubernamental, la i n s p e c c i ó n del ejercicio del
gasto p ú b l i c o , la vigilancia y fiscalización, así como la posibilidad de
c o n s t i t u i r responsabilidades y sanciones. Asimismo, se otorgaron facultades al Poder Legislativo para integrar comisiones cuyo objeto es invest i g a r el funcionamiento de los organismos descentralizados y de las em-
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presas de p a r t i c i p a c i ó n estatal mayoritaria. Pese a ello, a ú n hace falta u n
a u t é n t i c o control permanente e independiente del Ejecutivo, ejercido por
el ó r g a n o adecuado que es la C o n t a d u r í a Mayor de Hacienda de la C á m a ra de Diputados y, con mayor r a z ó n , que existan comisiones que investiguen al sector central de la a d m i n i s t r a c i ó n .
Existe, por otra parte, una d i s p o s i c i ó n constitucional que p r e v é la posibilidad de que cualquiera de las dos c á m a r a s del Legislativo cite a los
secretarios de despacho o jefes de departamento o titulares de organismos p ú b l i c o s descentralizados o de empresas de p a r t i c i p a c i ó n estatal
mayoritaria, para que informen, cuando se discuta una ley o se estudie u n
negocio concerniente a sus respectivos ramos. Esta d i s p o s i c i ó n se dejó de
utilizar a p a r t i r del gobierno de los presidentes del maximato, y cayó en
un desuso total durante las administraciones de A l e m á n , Ruiz Cortines,
L ó p e z Mateos y Díaz Ordaz. Fue en la gestión de E c h e v e r r í a cuando dicha
d i s p o s i c i ó n se volvió a aplicar , y hoy es p r á c t i c a corriente que permite no
sólo u n diálogo entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, sino u n sano
aireamiento ante la o p i n i ó n p ú b l i c a de la gestión de los funcionarios públicos, que se ven así controlados p o r el escrutinio de la c i u d a d a n í a , p o r la
m e d i a c i ó n de u n Poder Legislativo convertido en foro.
En 1992 fueron reconocidas en la Constitución la existencia y funciones
de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, ya antes creada por decreto
presidencial. En la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos se obligó a éstos a rendir los informes que les solicite esta Comisión.
C o m o ha sido s e ñ a l a d o , la creciente p a r t i c i p a c i ó n del Estado en la
e c o n o m í a o b e d e c i ó a varios p r o p ó s i t o s : impulsar la c o n s t r u c c i ó n de infraestructura, proteger recursos e s t r a t é g i c o s , promover y proteger el empleo,
asegurar el abasto de productos y hasta rescatar empresas privadas en
dificultades. El crecimiento llegó a 1 155 entidades paraestatales, pero su
desmesura hizo crisis cuando el déficit del sector p ú b l i c o llegó a 18% del
PIB, en medio de una aguda r e c e s i ó n .
C o n el f i n de enfrentar esa crisis, de dar una d i m e n s i ó n racional a
la p a r t i c i p a c i ó n estatal en los procesos e c o n ó m i c o s y de abrirle al capital
privado la o p o r t u n i d a d de modernizar diversos sectores de la e c o n o m í a ,
a p a r t i r del gobierno del presidente De la M a d r i d se inició u n proceso de
d e s i n c o r p o r a c i ó n de entidades paraestatales, juzgadas por las sucesivas
administraciones como no prioritarias n i e s t r a t é g i c a s . Así, para 1992 se
h a b í a n disuelto, liquidado, extinguido o transferido 969 de los 1 115 de
estos organismos que llegó a haber.
92
V é a s e J . J e s ú s Orozco H e n r í q u e z , " E l sistema presidencial en el constituyente de
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No es este el lugar para juzgar la bondad o pertinencia de estas medidas, pero sí se puede decir que para la legitimidad del sistema político
h a n tenido efectos altamente corrosivos, pues han significado despidos
masivos y han disminuido severamente el margen de maniobra del presidente, al privarlo de uno de los medios m á s expeditos con los que contaba
para alentar las carreras políticas o para dar consuelo a las frustradas
ambiciones de quienes no h a b í a n alcanzado la n o m i n a c i ó n priista para
a l g ú n puesto de elección popular.
Con el á n i m o de acotar la discrecionalidad del Ejecutivo en el manejo
de la política exterior, en mayo de 1988 fue adicionada la C o n s t i t u c i ó n
con la doctrina mexicana en esa materia, convertida en principios normativos. Asimismo, se o t o r g ó al Senado la facultad de revisar la política exter i o r del Ejecutivo.
En el á m b i t o de los controles verticales, en los a ñ o s recientes se han
dado pasos importantes que modifican la tendencia centralizadora a que
antes aludimos. D e s p u é s de cambios diversos, en 1952 p r i m e r o , y luego
en 1974, los antiguos territorios de Baja California, Baja California Sur y
Quintana Roo, cuyos gobernadores eran nombrados por el presidente, fuer o n transformados en estados, con la consabida d e s c e n t r a l i z a c i ó n de funciones ejecutivas y legislativas en beneficio de los ó r g a n o s competentes
locales.
U n importante freno a la desmedida posibilidad de i n t e r v e n c i ó n de la
F e d e r a c i ó n se d i o en diciembre de 1978, al emitirse la ley reglamentar i a de la f r a c c i ó n V del a r t í c u l o 76 de la C o n s t i t u c i ó n , que d i o al Senado
la facultad de declarar la d e s a p a r i c i ó n de poderes de u n estado. Es importante señalar* que de esa fecha en adelante no se ha acudido a esa figura, y
aunque se haya echado mano de otros expedientes, ha significado una
a c o t a c i ó n m á s al poder presidencial.
Por otra parte, a p a r t i r de una serie acumulativa de reformas que se
i n i c i a en 1987, la F e d e r a c i ó n en su conjunto y el presidente en particular
se desprendieron de una parte sustancial de facultades de que antes gozaban en r e l a c i ó n con el manejo del D i s t r i t o Federal. El jefe de gobierno
de esta entidad, que alberga casi a 9% del electorado nacional y que es
sede de los poderes federales y capital e c o n ó m i c a del país, es ahora electo
p o p u l a r m e n t e , cuando antes era designado p o r el presidente. Su órgano, la Asamblea Legislativa, detenta competencias reglamentarias, en todos los ó r d e n e s imaginables para la g e s t i ó n de la macrourbe que es la
Q u e r é t a r o y su e v o l u c i ó n posterior", op. cit., p. 82; así como J u a n Rebolledo, La reforma del
Estado de México, M é x i c o , F C E , 1993, pp. 132-134.
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ciudad de M é x i c o , y que antes estaban en manos del Ejecutivo Federal;
asimismo, merced a sus funciones, es u n eficaz ó r g a n o de control, fiscalización, vigilancia y e v a l u a c i ó n de los actos del Ejecutivo local. I m p o r tantes nombramientos, antes del resorte de ó r g a n o s federales y del presidente, son ahora del de la Asamblea Legislativa y del jefe de gobierno
del Distrito Federal: el p r o c u r a d o r general de justicia, los magistrados
del T r i b u n a l Superior de Justicia, el presidente de la Junta Central de
C o n c i l i a c i ó n y Arbitraje, el secretario de Seguridad P ú b l i c a , todos del
Distrito Federal.
En materia educativa ha habido t a m b i é n palpables esfuerzos p o r
redotar a los estados de los instrumentos legales, de infraestructura y f i nancieros. Se dispuso el traslado a los estados de la responsabilidad sobre
m á s de 100 000 instalaciones educativas, antes en manos del Ejecutivo
federal.
El proceso de reformas electorales, en tanto, se mantuvo incontenible
y en 1986-1987 se a u m e n t ó a 500 el n ú m e r o de integrantes de la C á m a r a
de Diputados, al pasar de 100 a 200 los electos por medio de la represent a c i ó n p r o p o r c i o n a l ; se dio así m á s espacio en la r e p r e s e n t a c i ó n a los partidos m i n o r i t a r i o s y se c o r r i g i ó , en parte, la s o b r e r r e p r e s e n t a c i ó n que
beneficiaba al P R I . Hasta antes de esta reforma y merced a una antigua
t r a d i c i ó n constitucional, la calificación de las elecciones se llevaba a cabo
por colegios electorales, conformados por presuntos diputados y senadores, en los casos de la elección de los integrantes de cada una de estas
c á m a r a s , y en el caso de la elección presidencial por la C á m a r a de Diputados en pleno. C o n la reforma se introdujo u n sistema mixto de calificación al crearse el T r i b u n a l de lo Contencioso Electoral, como una instancia a u t ó n o m a encargada de resolver las controversias suscitadas en los
procesos electorales. N o obstante, no tenía plena j u r i s d i c c i ó n , n i sus resoluciones eran vinculatorias para los colegios electorales.
A p a r t i r de 1989 - c o m o u n efecto de arrastre de las reformas electorales en el á m b i t o federal, que t a m b i é n produjeron reformas en el estatal,
y todo ello combinado con el ascenso del pluralismo ya incontenible en el
p a í s - se produjo algo i n é d i t o hasta ese momento en el sistema político
mexicano: la p é r d i d a de gubernaturas de los estados, antes siempre en
manos del P R I . L o que h a b í a empezado con la p é r d i d a para el partido
gobernante de ciudades muy importantes, c u l m i n ó con la derrota en las
elecciones para gobernador. De entonces a la fecha, se pueden anotar los
triunfos de la o p o s i c i ó n en Baja California, Chihuahua, Guanajuato, Jalisco, Nuevo L e ó n y el Distrito Federal.
Más adelante, la entidad gubernamental encargada de organizar las
elecciones, encabezada por el Ejecutivo p o r la vía del secretario de Gober-
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n a c i ó n y en la que, d e s p u é s de reformas varias, participaban los partidos
en forma proporcional a su fuerza electoral, fue sustituida por u n nuevo
organismo denominado Instituto Federal Electoral, encargado integral y
directamente de las actividades relativas a la c a p a c i t a c i ó n y e d u c a c i ó n
cívica, g e o g r a f í a electoral, derechos y prerrogativas de agrupaciones y
partidos políticos; del p a d r ó n y lista de electores; de la i m p r e s i ó n del material electoral; de la p r e p a r a c i ó n de la j o r n a d a electoral; del c ó m p u t o
electoral; de la d e c l a r a c i ó n de validez y otorgamiento de constancias en
las elecciones de diputados, senadores y presidente; de la o b s e r v a c i ó n electoral, y de las encuestas o sondeos de o p i n i ó n con fines electorales. Es
é s t e u n organismo p ú b l i c o a u t ó n o m o , dotado de personalidad j u r í d i c a y
p a t r i m o n i o propios; es independiente en sus decisiones y funcionamiento
y profesional en su d e s e m p e ñ o . Su ó r g a n o superior de d i r e c c i ó n es el
Consejo General, que se integra por u n presidente y ocho consejeros electorales; lo integran t a m b i é n , sólo con voz pero sin voto, los consejeros del
Poder Legislativo, los representantes de los partidos p o l í t i c o s y u n secretario ejecutivo. El consejero presidente y los consejeros electorales son
elegidos, sucesivamente, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la C á m a r a de Diputados, o en sus recesos, de la Comis i ó n Permanente, a propuesta de los grupos parlamentarios.
La reforma de 1 9 9 6 r e c o g i ó lo que h a b í a sido materia de debate en los
ú l t i m o s a ñ o s : l o g r a r la existencia de u n ó r g a n o electoral que garantizara
el m á x i m o equilibrio posible, por ser sus decisiones e x p r e s i ó n de acuerdos entre posiciones distintas; disminuir el peso de los partidos políticos,
en aras de la neutralidad, pero manteniendo su presencia, necesaria para
las tareas supervisoras y fiscalizadoras de todo el proceso electoral, y en
consecuencia, hacer recaer el peso fundamental del arbitraje en figuras
no partidistas, pero que gozaran de la confianza de los partidos con repres e n t a c i ó n en el Congreso. Debe subrayarse, del nuevo d i s e ñ o , la preeminencia de los consejeros electorales, la exclusión del Ejecutivo y la permanencia del Legislativo y de los representantes de los partidos políticos
en el ó r g a n o decisorio electoral.
T a m b i é n de 1 9 9 6 data una reforma constitucional que dispuso que la
afiliación a los partidos d e b í a ser "libre e i n d i v i d u a l " , con lo que se dio
f i n a la añeja p r á c t i c a de la afiliación colectiva. Se s u p r i m i ó la figura del
registro condicionado para obtener el reconocimiento de p a r t i d o nacional, con las prerrogativas de ley; ahora se requiere u n m í n i m o de 3 000
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Ricardo Becerra, Pedro Salazar y J o s é Woldenberg, La reforma electoral de 1996. Una
descripción general, M é x i c o , F C E , 1997, pp. 31-34.
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afiliados en diez entidades al menos, o de 300 en 100 distritos electorales
uninominales, y acreditar, en el conjunto del país, como m í n i m o de afiliados 0.13% del p a d r ó n electoral utilizado en la elección inmediata anterior. Dicho registro como partido nacional se puede perder si en la elección no se alcanza, al menos, 2% de la votación. En lo que concierne al
financiamiento de los partidos, se dispuso que el reparto de éste se h a r í a
así: 30% de forma igualitaria entre todos los partidos y el 70% restante, de
acuerdo con el porcentaje de votos obtenido en la elección de diputados
inmediata anterior. Se dispuso t a m b i é n que d e b í a n prevalecer los recursos p ú b l i c o s sobre los de origen privado.
Otras disposiciones de la reforma de 1996, éstas en materia de repres e n t a c i ó n política, merecen ser retenidas. La C á m a r a de Diputados mantuvo su n ú m e r o y su c o m p o s i c i ó n ; 500 cumies en total, de las cuales 300
son de m a y o r í a relativa, uninominal, y 200 de r e p r e s e n t a c i ó n proporcional, mediante listas regionales; se requiere que haya obtenido por lo menos 2% de la v o t a c i ó n para que u n partido adquiera el derecho a participar de estos e s c a ñ o s de r e p r e s e n t a c i ó n proporcional. Se fijó u n límite, de
suerte tal que n i n g ú n partido pudiera obtener m á s de 300 escaños, por
ambos principios, lo que significa que para reformar la C o n s t i t u c i ó n se
necesitan acuerdos interpartidistas. Asimismo, n i n g ú n partido p o d r á contar con u n n ú m e r o total de diputados electos, p o r ambos principios, que
signifiquen m á s de 8% respecto de su,porcentaje de votación nacional. Se
mantuvo en el Senado el n ú m e r o de e s c a ñ o s en 128, pero se m o d i f i c ó su
elección, de tal forma que se eligen tres senadores p o r cada entidad federativa, dos de m a y o r í a y uno de p r i m e r a m i n o r í a , p o r una parte, y por
otra, se eligen 32 senadores por el principio de representación proporcional,
mediante el sistema de listas nacionales votadas en una sola circunscripción nacional.
EPÍLOGO
El proceso incesante de reformas, iniciado a ñ o s a t r á s , no p o d í a expresarse sólo cuantitativamente en u n efecto acumulado, sino que inevitablemente t e n d r í a efectos cualitativos. La e l e c c i ó n de 1997, que ya se dio bajo
las nuevas reglas, produjo resultados que implican cambios profundos en la
naturaleza del sistema político mexicano, cuyas consecuencias son a ú n
difíciles de valorar.
La r e n o v a c i ó n parcial del Senado i m p l i c ó que el PRI siguiera manteniendo la m a y o r í a absoluta, esto es, m á s de 65 e s c a ñ o s , pues de 128 retuvo
76. Esto significa, no obstante, que ya no tiene la m a y o r í a de dos tercios,
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que es de 86, para poder, por sí sólo, modificar la Constitución, para
aplicar sanciones en caso de juicio político o para nombrar ministros de
la Suprema Corte de Justicia de la terna que proponga el presidente.
Por otra parte, en la Cámara de Diputados ningún partido logró la
mayoría absoluta de 251 cumies, sobre un total de 500. Apenas aliados,
los cuatro partidos de oposición reúnen este requisito, pero ni las oposiciones aliadas ni el PRI por sí solo alcanzan a sumar los 334 que se
necesitan para tener las dos terceras partes que requieren algunas votaciones, como la de modificación constitucional o la de la elección de los
consejeros electorales, integrantes del Instituto Federal Electoral.
La experiencia hasta ahora ha sido muy corta como para poder tener
un diagnóstico definitivo, pero sí es palpable un cambio drástico en el
esquema de relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo: el presidente y
los partidos políticos se han visto precisados a replantearse tácticas,
realineamientos y alianzas distintas a las del pasado más cercano, al punto
que las prácticas constitucionales han dado lugar a una nueva "constitución real", sin que se haya reformado "la constitución hoja de papel". Sin
el control de la Cámara de Diputados y con parcial control de la de Senadores, por parte del presidente y de su partido, la hegemonía del Ejecutivo sobre el Legislativo se ha desvanecido. El gobierno dividido ha propiciado que la confusión de poderes ceda el lugar a la separación de los
mismos. Sin que se haya producido hasta ahora una parálisis gubernamental, las relaciones de cooperación se han visto entorpecidas, al punto
que se advierte algo hasta hoy no vivido: que los proyectos legislativos
presidenciales "se congelen" y ni siquiera se discutan. Al tiempo de redactar estas líneas hay 17 iniciativas, sólo en materia fiscal, enviadas por el
Ejecutivo, esperando a ser consideradas. El momento más peligroso se
vivió en el periodo ordinario de diciembre de 1997, cuando se prolongó
angustiosamente la aprobación de la ley de ingresos y el presupuesto de
egresos de la Federación y se hizo evidente la dificultad para llegar a acuerdos, dificultad alentada por las deficiencias en el diseño constitucional a
que ya hubo ocasión de referirse. También, hasta ahora, ha sido notable la
improductividad legislativa.
Por otra parte, los cambios en el sistema electoral han producido, además de una extendida aceptabilidad y credibilidad, un efecto inédito: incertidumbre en los resultados. Durante decenios, en efecto, la verdadera
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Cfr.'Fernando Lasalle, ¿Qué es una constitución* Buenos Aires, Siglo Veinte, 1964.
David Pantoja, " L a nueva c o m p o s i c i ó n del Congreso de la U n i ó n y los cambios en su
comportamiento. U n seguimiento de prensa", Este País, M é x i c o , Dopsa, n ú m . 82, enero de
1998.
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etapa de competencia se desarrollaba dentro del P R I y, más exactamente,
en los pasillos de las oficinas presidenciales, y como ya se ha dicho, el
momento propiamente electoral carecía de i n t e r é s , pues el resultado se
sabía de antemano, debido a las condiciones inequitativas existentes entre
las diversas opciones electorales, producidas p o r el peso excesivo del aparato partidista-gubernamental. Hoy, en cambio, nadie puede tener certezas sobre los resultados de las elecciones y esto ha acarreado u n vuelco
sustancial en las prácticas políticas: el presidente ya no puede asegurarle
a nadie la continuidad o la p r o m o c i ó n de su carrera política, lo que sin
duda alguna d a r á lugar, progresivamente, a que la clase política busque
directamente el apoyo de bases electorales propias, sin apelar, como antañ o , a la m e d i a c i ó n del presidente n i de las instancias directivas del partido, como ya se está viendo. El eficaz sistema de castigos y premios que
aseguraba disciplina y lealtades hacia el presidente dejará, t a m b i é n progresivamente, de operar y pronto se v e r á n , ya se ven, desplantes de independencia frente al Ejecutivo.
Debe ser recordado a q u í t a m b i é n que a la p é r d i d a electoral de importantes ciudades y concentraciones urbanas, el P R I debe a ñ a d i r en su balance negativo la p é r d i d a de las gubernaturas de siete entidades federativas
y de la m a y o r í a en, por lo menos, diez congresos locales, lo que equivale a
decir que la división de poderes, en sentido vertical, empieza a materializarse en detrimento de la figura presidencial.
En suma, sin el control del Congreso federal, con una cada vez m á s
acusada a u t o n o m í a de los poderes locales y con el progresivo desvanecimiento de los eficaces controles sobre la clase política de que otrora gozara, la i n s t i t u c i ó n presidencial pierde centralidad en el conjunto de las otras
instituciones. La división de poderes, en sentido horizontal, con el consecuente control i n t e r o r g á n i c o entre ellos, empieza a operar, haciendo real i d a d u n e q u i l i b r i o antes inexistente. El federalismo, consignado formalmente en los textos constitucionales, deviene prácticas políticas que
erigen frenos y contrapesos al poder del centro y al del presidente en
particular. Normas constitucionales antes sólo vigentes, ahora son positivas, y partes enteras de la C o n s t i t u c i ó n parecen desperezarse de u n prolongado letargo: "siesta constitucional", la ha llamado acertadamente Silva H e r z o g M á r q u e z .
L o anterior puede sonar bien para todos los que m á s de una vez nos
hemos quejado p o r la falta de consecuencia entre el país real y el país legal, pero el interrogante que hay que plantearse ahora es si con el d i s e ñ o
constitucional de que se dispone, habida cuenta de algunos de los defectos e i n s ü b s i s t e n c i a s s e ñ a l a d a s , es posible la c o o p e r a c i ó n entre los poderes, indispensable para la gobernabilidad y la eficacia en las tareas esta-
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tales: no debe omitirse que la filosofía de fondo del sistema presidencial
n o es promover la eficacia, sino i m p e d i r el ejercicio arbitrario del poder.
Para el presente funcionamiento de nuestro sistema presidencial y para
eventuales cambios que se pretendieren hacer, no podemos olvidar lo
o b v i o : que el p r i m e r deber del gobierno es gobernar, que u n gobierno
p o d r á ser bueno o malo, pero ante todo tiene que ser gobierno y, para
esto, tiene que tener fuerza, pues la fuerza no sólo es la cualidad p r i m e r a
de u n gobierno, sino su c o n d i c i ó n misma de existencia. Por supuesto que
ello no significa u n gobierno t i r á n i c o o irresponsable, sino que debe contar con las facultades necesarias para cumplir con las tareas encomendadas y debe responder puntualmente p o r el uso que haga de aquéllas.