Financiamiento de la conservación de la biodiversidad

Financiamiento de la conservación
de la biodiversidad
Ricardo Bayon
J. Steven Lovink
Wouter J. Veening
Banco Interamericano de Desarrollo
Washington, D. C.
Serie de informes técnicos del
Departamento de Desarrollo Sostenible
Catalogación (Cataloging-in-Publication) proporcionada por el
Banco Interamericano de Desarrollo
Biblioteca Felipe Herrera
Ricardo Bayon.
Financiamiento de la conservación de la biodiversidad / Ricardo Bayon, J. Steven Lovink, Wouter J. Veening.
p. cm. (Sustainable Development Dept. Technical papers series ; ENV-134)
Includes bibliographical references.
1.
Biological diversity conservation--Finance. 2. Biological diversity conservation-- Economic aspects. 3. Sustainable development. I. Bayon Ricardo. II. Lovink, J. Steven. III. Veening, Wouter J. IV.Inter-American Development Bank. Sustainable Development Dept. Environment Division. V. Title. VI. Series.
639.9 B286--dc21
Wouter Veening es Director de Políticas del Comité de los Países Bajos para la IUCN, una ONG ecologista. Steven
Lovink es presidente de TransGlobal Ventures, Inc., una compañía privada de financiamiento y de desarrollo empresarial, con sede en Washington, D.C. Durante la redacción de este informe, Ricardo Bayon trabajaba con la
oficina de la UICN en los Estados Unidos. Actualmente es un consultor independiente. Los autores agradecen el
activo respaldo de Lorenzo Resenzweig, de AMBIO Consultores, una empresa mexicana de consultoría ambiental,
y de Pedro Filho Leitao, del FUNBIO, el fondo ecológico nacional privado de Brasil. Para la preparación de este
informe los autores recibieron valiosos aportes de un nutrido grupo de personas. Los autores expresan su agradecimiento especial a Michael Collins, Marc Dourojeanni, Alison Schultz, Kim Staking, Raul Tauzon, Deborah
Vorhies y Sven Wunder por sus útiles comentarios escritos. Se recibieron asimismo muchos comentarios importantes durante un seminario sobre una primera versión del documento. Deberá hacerse mención especial de la colaboración en especie y las contribuciones de la IUCN-Unión Mundial para la Naturaleza. Por último, los autores
quisieran agradecer a otras personas quienes, durante las entrevistas, los debates, la revisión de los manuscritos o
de otra manera contribuyeron a este informe.
Este informe forma parte de una consultoría financiada por el Fondo Fiduciario de Cooperación Técnica Ambiental
de los Países Bajos bajo la dirección del Banco Interamericano de Desarrollo. El equipo del Banco, responsable de
las tareas estuvo integrado por Kari Keipi y Gil Nolet de la División de Medio Ambiente del Departamento de Desarrollo Sostenible, y Shigeo Sakai de la División de Medio Ambiente y Recursos Naturales, del Departamento
Regional de Operaciones 2. Las opiniones expresadas son responsabilidad de los autores y no necesariamente reflejan la posición oficial del Banco Interamericano de Desarrollo.
junio de 2000
Esta publicación (Número de Referencia ENV-134) puede obtenerse dirigiéndose a:
División de Medio Ambiente, Publicaciones
Parada W-0500, Banco Interamericano de Desarrollo
1300 New York Avenue, N.W.
Washington, D.C. 20577
Correo electrónico: [email protected]
Telefax:
202-623-1786
Sitio de Internet:
http://www.iadb.org/sds/env
Presentación
La región de América Latina y el Caribe es rica en biodiversidad, contando con más de la
cuarta parte de las especies de mamíferos, un tercio de los reptiles y de las plantas de floración, además de casi de la mitad de las especies conocidas de pájaros y amfibios, a nivel
mundial. Biodiversidad no tiene solamente valores intrínsicos escénicos, sociales y culturales, sino también un valor económico a través de su contribución a la medicina, agricultura, pesca y productos forestales, en adición a los servicios ambientales que ofrece. Aprovechar estas oportunidades que la biodiversidad ofrece, dentro del contexto del desarrollo
sostenible, es un desafío para la región.
La necesidad de identificar al fondo los beneficios y mecanismos de financiamiento para la
conservación de la biodiversidad fue analizado en un taller sobre Inversiones en la conservación de la biodiversidad, celebrado en el Banco Interamericano de Desarrollo en Washington, D.C., en octubre de 1996. En dicho taller fue sugerido que entre sus otras prioridades, el Banco continúe explorando diferentes mecanismos financieros para la conservación y uso sostenible de la biodiversidad.
El documento actual provee un marco para el análisis de instrumentos financieros existentes y emergentes y muestra como dichos instrumentos pueden ser usados para canalizar
tanto fondos público como privados para conservar la biodiversidad la cual erróneamente,
ha sido considerada como un bien de libre disponibilidad, y cuyo aprovechamiento no es
necesario sufragar. También presenta conceptos preliminares que pueden formar la base de
un marco estratégico para contribuir mejor a la conservación de la biodiversidad en la región.
Walter Arensberg
Jefe, División de Medio Ambiente
Departamento de Desarrollo Sostenible
Panorama
El financiamiento de la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad se
considera uno de los problemas más acuciantes, cuyos elementos fundamentales
son el reducido valor financiero y político que a menudo se asigna a la biodiversidad y la consecuente carencia de los mecanismos financieros necesarios para
su conservación y uso sostenible. La diversidad biológica de América Latina y el
Caribe es una de las más ricas del mundo, lo que representa para la región una
“ventaja comparativa” singular y le ofrece oportunidades potenciales de actividades empresariales basadas en el uso sostenible de los productos y servicios de
la biodiversidad.
El objetivo principal de este informe es presentar un panorama general de los
distintos mecanismos de financiamiento probados y experimentales que pueden
emplearse para alentar la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad,
proponiéndose una “taxonomía” que permite entenderlos mejor. Se clasifican así
los mecanismos de financiamiento en tres categorías: (i) aquellos que protegen a
la biodiversidad como bien público; (ii) aquellos encaminados a corregir las
llamadas “externalidades negativas” que atentan contra la conservación de la
biodiversidad, y (iii) aquellos que pueden utilizarse para sustentar las empresas
basadas en la biodiversidad.
Después de haber analizado los diferentes instrumentos y ejemplos de su aplicación, el documento incluye recomendaciones para el Banco Interamericano de
Desarrollo sobre el uso de los instrumentos de financiamiento de la conservación
y uso sostenible de los productos y servicios de la biodiversidad.
Indice
Capítulo I: ¿Por qué es importante labiodiversidad?
La biodiversidad como servicio mundial
El financiamiento de la biodiversidad y los acuerdos internacionales
La biodiversidad como ventaja comparativa
Taxonomía de instrumentos
1
Capítulo II: La biodiversidad como bien público
Tributación a nivel mundial
Programas de donaciones
Filantropía privada
Asistencia multilateral internacional
Mecanismos relacionados con la deuda
7
Capítulo III: Corrección de las externalidades negativas
14
Eliminación de subsidios nocivos y reforma tributaria
Multas por contaminación, permisos negociables y mecanismos de depósito y
reembolso
Cobro por los bienes y servicios de la naturaleza
Mecanismo de Desarrollo Limpio y captación del carbono
Capítulo IV: La biodiversidad como negocio
Generalidades
Crédito
Capital (y cuasicapital) de riesgo
Garantías
Titularización (securitización)
Creación de capacidad para empresas basadas en la biodiversidad
23
Capítulo V: Hacia adelante
El mandato del Banco Interamericano de Desarrollo
Formulación de un marco estratégico
33
Bibliografía
36
Capítulo I
¿Por qué es importante la biodiversidad?
“Las plantas, los animales y los microorganismos de la Tierra –en interacción mutua y con el entorno
físico de los ecosistemas— constituyen el fundamento del desarrollo sostenible”.
“Estrategia Global para la Biodiversidad” (WRI, IUCN y PNUMA, 1992).
La biodiversidad sustenta todas las formas de vida
sobre la Tierra y es indispensable para la supervivencia del hombre. Son muchos los servicios y productos que obtenemos de los ecosistemas, como los
alimentos que comemos, el agua que bebemos, las
medicinas que tomamos y los materiales que utilizamos para cobijarnos. También se ha demostrado
un vínculo entre la conservación de la biodiversidad
y la pobreza. A menudo, la destrucción de la biodiversidad incrementa la pobreza neta de las comunidades rurales y autóctonas, la mayoría de las cuales
depende de la biodiversidad para obtener sus alimentos y medicinas tradicionales (FAO, 1997).
La biodiversidad como servicio mundial
En 1992, los gobiernos de la mayoría de los países
del mundo firmaron en Río de Janeiro el Convenio
sobre la Diversidad Biológica de las Naciones Unidas. Apenas 18 meses después, el convenio había
sido ratificado por docenas de países y finalmente
entró en vigor.1 La brevedad del lapso transcurrido
entre la firma y la entrada en vigencia de este convenio (a diferencia de casi todos los demás convenios y convenciones de las Naciones Unidas) pone
de manifiesto que la humanidad está consciente de
la importancia de la biodiversidad.
Recuadro 1
¿Qué es la biodiversidad?
El Convenio sobre la Diversidad Biológica de las Naciones Unidas lo define como “la variabilidad de organismos
vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas
acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre
las especies y de los ecosistemas”. Esta definición se basa en la que se presenta en la “Estrategia Global para la
Biodiversidad” (WRI, IUCN y PNUMA, 1992) que es la siguiente: “la totalidad de los genes, especies y ecosistemas
de una región” y la divide en tres categorías jerárquicas: diversidad genética dentro de las especies, diversidad de
las especies (la variedad de especies dentro de una región) y diversidad de los ecosistemas. Señala asimismo que al
analizar la biodiversidad, es importante examinar no sólo la diversidad en la composición sino también la diversidad en la estructura y función de los ecosistemas. Se indica asimismo que la diversidad cultural humana podría considerarse parte de la biodiversidad porque ayuda a la adaptación de la humanidad a las condiciones cambiantes.
Fuente: La naturaleza y valor de la biodiversidad en la Estrategia Global para la Biodiversidad (WRI, UICN y
PNUMA, 1992).
1
En enero de 1999, 175 países habían ratificado el
Convenio sobre la Diversidad Biológica, entre ellos 33
países de la región de LAC. Cabe señalar que en ese
momento los Estados Unidos, uno de los usuarios más
importantes de los productos y servicios de biodiversidad en el mundo, aún no lo había ratificado.
1
Recientemente, un grupo de economistas y biólogos
(Constanza et al., 1997) estimó que los seres humanos obtienen servicios de los ecosistemas cuyo
valor está comprendido entre US$16 miles de millones y US$54 miles de millones por año, con un
promedio de US$33 miles de millones por año; estas cifras deben compararse con el PIB total mundial que en 1996 ascendía a US$29 miles de millones (Banco Mundial,1998c).
Si la naturaleza fuese una empresa, empeñada en
recuperar sus costos y generar utilidades, estaríamos obligados a pagar por todos los bienes y servicios que proporciona. Además, si esos bienes hubiesen sido patentados, tendríamos incluso que pagar regalías o derechos de licencia cada vez que
utilizamos esos productos. En teoría, si las personas y las organizaciones tuvieran que pagar una
regalía anual a un fondo fiduciario para la biodiversidad, podrían sufragarse algunos de los costos
de la conservación de la naturaleza.
Pese a su importancia, se cierne una amenaza sobre
gran parte de esta riqueza natural de la que todos
dependemos. Las estimaciones sobre el índice de
pérdidas de las especies y de los hábitat varían,
pero en una lista reciente de animales en peligro de
extinción de la IUCN (IUCN, 1996) se señala que
el porcentaje de especies de mamíferos del mundo
que se encuentran en esa situación asciende al 25%.
En lo que se refiere a los peces de agua dulce, los
anfibios, los reptiles y las aves, los porcentajes son
34%, 25%, 20% y 11%, respectivamente. Aunque
se sabe menos sobre el reino vegetal, en la lista
reciente de plantas en peligro de extinción de la
IUCN (IUCN, 1997) se determinó que más de
33.000 especies de plantas vasculares están amenazadas. Esto constituye aproximadamente el 12,5%
de las especies de plantas vasculares del mundo,
cuyo total se calcula en 270.000.
El financiamiento o el pago de la conservación de
la biodiversidad sigue siendo una de las tareas más
desafiantes y difíciles de abordar hoy en día. Y más
allá de encontrar adonde utilizar los recursos existentes con más eficiencia, debería encontrarse nuevos recursos para la conservación de la biodiversidad (Panayotou, 1997). Se trata de un desafío que
exige innovación y creatividad, en cuyo centro se
encuentra la falta de reconocimiento de la importancia y el valor económico de la biodiversidad, así
como la inexistencia (o la definición inadecuada) de
mecanismos para “internalizar” estos valores en el
sistema de mercado. Por otra parte, existen muchos
fallos institucionales y de fiscalización así como
políticas e incentivos perversos o conflictivos que
alientan la destrucción de la biodiversidad. A un
nivel muy básico, el desafío gira en torno a determinar quién paga qué y por qué.
Lo anterior tiene implicaciones para todos los aspectos de las actividades humanas, dado que la
agricultura, la medicina y la industria dependen de
la diversidad biológica para su desarrollo. Uno de
los problemas es que los bienes y servicios que
proporciona la biodiversidad son los llamados
“bienes públicos”, lo que en la práctica significa
que es difícil cobrar un precio por su uso. Lamentablemente, la experiencia ha demostrado que muchos de los productos y servicios que proporciona
la naturaleza, concebidos como bienes públicos
obtenibles en forma gratuita, tienden a ser sobreexplotados hasta que se vuelven escasos o cesa su
existencia. Los beneficios que proporcionan son
“externalidades”, es decir, factores para los cuales
no existe un mercado y no son sujetos a comercialización.
El financiamiento de labiodiversidad y los
acuerdos internacionales
¿Cómo pueden los países de América Latina y el
Caribe traducir su preocupación por el destino de
la biodiversidad en un sistema de financiamiento
sostenible que refleje los principios contenidos en
una serie de acuerdos internacionales? Estos acuerdos incluyen el Programa 21, el Convenio sobre la
Diversidad Biológica, la Declaración de la Cumbre
de las Américas de Santa Cruz de la Sierra (Bolivia) y muchos más.
El Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB)
de 1992 es el principal marco orgánico para la comunidad internacional con respecto a cuestiones
vinculadas con la biodiversidad. Sus tres objetivos
Una analogía puede ser establecida con los bienes y
servicios que proporciona una compañía privada.
2
principales (Glowka et al., 1994) son los indicados
a continuación:
financieras existentes con el fin de facilitar recursos
financieros para la conservación y la utilización
sostenible de la diversidad biológica”. Más recientemente, la Conferencia de las Partes del CDB instó
a las instituciones de financiamiento bilaterales,
multilaterales, regionales y no gubernamentales a
que prestasen mayor respaldo al CDB en sus actividades, especialmente mediante:
(i) Conservación de la biodiversidad;
(ii) Uso sostenible de sus componentes, y
(iii) Distribución justa y equitativa de los beneficios que surgen de la utilización de los recursos genéticos. Para este elemento, se requerirá un acceso adecuado a los recursos
genéticos y la transferencia apropiada de
tecnologías pertinentes, teniendo en cuenta
todos los derechos sobre esos recursos, incluidas las tecnologías y mediante un financiamiento adecuado (PNUMA, 1992).
(i) Colaboración interinstitucional,
(ii) Promoción de la participación del sector
privado en respaldo del CDB,
(iii) Adopción y publicación, por parte de los
países desarrollados e instituciones de financiamiento, de información financiera
normalizada en respaldo de los objetivos del
CDB.3
De conformidad con los artículos 21 y 39 del CDB,
se designó al Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) como mecanismo financiero (provisional) para la implementación del CDB. No obstante, el FMAM sólo puede financiar las llamadas
actividades de habilitación (es decir, las actividades
que preparan a un país para cumplir con las obligaciones que prescribe el CDB) y los llamados
“costos incrementales” (es decir, los costos adicionales necesarios para asegurar un beneficio ambiental mundial además de los beneficios locales y
nacionales).2 Esto significa que no existen mecanismos específicos establecidos para financiar los
“beneficios únicamente nacionales” de la conservación de la biodiversidad y que habrá que encontrar
a nivel nacional y local las fuentes de financiamiento de estas actividades. Naturalmente, se espera que el FMAM desempeñe una función catalítica
en este sentido, pero aún queda mucho por hacer.
Se han incluido declaraciones similares en el Plan
de Acción para el Desarrollo Sostenible de las
Américas (OEA, 1998) en el cual los países convinieron en la urgente necesidad de explorar el desarrollo de los instrumentos financieros y mecanismos
de financiamiento, en particular con respecto al
Convenio sobre la Diversidad Biológica (Cumbre
de Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 1996).
La biodiversidad como ventaja comparativa
Si bien es importante cumplir con los compromisos
internacionales, existe una razón más fundamental
y egoísta por la cual los países de América Latina y
el Caribe deberían interesarse en financiar la conservación de la biodiversidad. Tiene que ver con el
hecho de que los países de LAC están dotados de
una de las mayores riquezas del mundo en biodiversidad y, por consiguiente, tienen una ventaja
comparativa que podría aprovecharse para estimular el crecimiento y el desarrollo económico de la
región.
Además, los artículos 20 y 21 del CDB sobre recursos financieros contemplan un enfoque más amplio para la movilización de financiamiento nuevo y
adicional. Específicamente, el artículo 21(4) prescribe que las Partes Contratantes del CDB “estudiarán la posibilidad de reforzar las instituciones
2
En la Cuarta Reunión de la Conferencia de las Partes
se solicitó al FMAM que diera más transparencia y
facilitara la comprensión del cálculo de los costos incrementales. Véase: Review of the Effectiveness of the
Financial Mechanism, Decisión IV/11 adoptada por la
Cuarta Reunión de la Conferencia de las Partes, Bratislava, Eslovaquia, 4 al 15 de mayo de 1998.
3
Véanse también: Decisiones IV/12, Additional Financial Resources, y IV/13, Additional Guidance to The
Financial Mechanism, adoptadas por la Cuarta Reunión de la Conferencia de las Partes, Bratislava, Eslovaquia, 4 al 15 de mayo de 1998.
3
La riqueza de la biodiversidad de América Latina
se halla bien documentada. La región ocupa únicamente el 16% de la superficie terrestre del planeta y reside en ella el 8% de la población humana,
pero cuenta con el 27% de las especies de mamíferos conocidas del mundo, el 37% de las especies de
reptiles conocidas, el 43% de las especies de aves
conocidas, el 47% de los anfibios conocidos y el
34% de las plantas de floración conocidas (Conservation International, inédito; IUCN, 1996, 1997).
Además, cuenta con alrededor de 700 millones de
hectáreas de tierras potencialmente cultivables,
unos 570 millones de hectáreas de tierras de pastoreo naturales, más de 800 millones de hectáreas de
bosques y vastas cantidades de agua dulce superficial (casi el 27% del total mundial). Sin embargo,
esta riqueza, esta ventaja comparativa, se está despilfarrando:
cios económicos de innumerables maneras, por
ejemplo:
(i)
A nivel mundial, el ecoturismo genera aproximadamente US$12 mil millones anuales
(WRI, IUCN y PNUMA, 1992).
(ii) En la industria farmacéutica, los compuestos extraídos de las plantas, animales y microbios fueron parte del desarrollo de los 20
medicamentos de mayor demanda en Estados Unidos, cuyas ventas combinadas ascendieron a US$6 mil millones in 1998
(WRI, IUCN y PNUMA, 1992); la venta de
todos los medicamentos derivados de productos naturales alcanza, naturalmente, una
cifra mucho mayor.
(iii) En la actividad agrícola, los productos orgánicos han registrado enormes tasas de
crecimiento, con ventas proyectadas en
1996 de US$3,3 mil millones.
(i)
Brasil, Colombia, Perú, Ecuador y México
figuran entre los países con los números
más altos del mundo de mamíferos, aves,
reptiles y anfibios en peligro de extinción
(UICN, 1996).
(ii) Los índices de la deforestación en ciertas
partes de la región son más elevados que en
el resto del mundo (FAO, 1997).
(iii) Si bien han recibido considerablemente menos atención en los medios de comunicación, los incendios forestales en la región
(por ejemplo en el Amazonas en 1997 y
1998) han sido más extensos que en otras
regiones (por ejemplo en Indonesia)
(Nepstadt et al., 1999).
(iv) La intensificación de la actividad minera en
la región, aunada a los proyectos agrícolas
y de infraestructura a gran escala, amenaza
muchos de los ecosistemas más frágiles de
la región (Conservation International,
1998).
Con base en lo anterior puede sostenerse que en un
futuro no muy distante el abastecimiento alimentario y el abastecimiento de los remedios para las
enfermedades existentes y emergentes de los seres
humanos (y de los animales y los cultivos), podrían
depender de la biodiversidad que se encuentra en
los países de la región (WRI, et al., 1998).
Taxonomía de instrumentos
Si la biodiversidad puede proporcionar una ventaja
comparativa para la región de LAC, es importante
invertir en su conservación y uso sostenible. ¿Qué
mecanismos existen para facilitar este tipo de inversión? ¿Cómo pueden canalizarse los fondos públicos y privados para ayudar a financiar lo que ha
sido, hasta ahora, un bien público? En este informe
no se trata de responder plenamente a estas preguntas, sino de proporcionar un panorama de algunos de los instrumentos y opciones para financiar la
conservación de la biodiversidad y fomentar su uso
sostenible, presentándose estudios de casos y ejemplos concretos vinculados con los instrumentos que
se enumeran en este capítulo.
Afortunadamente, no todo está perdido. Si bien los
problemas de la pérdida de la biodiversidad en la
región son graves, su resolución podría ayudar a
aprovechar una oportunidad de desarrollo potencial. Muchas personas creen que, en el futuro próximo, la riqueza biológica sustentará una amplia
variedad de empresas e industrias. Es más, la riqueza biológica ya se traduce en fuente de benefi-
Habida cuenta de la reducción de la asistencia oficial para el desarrollo y de los problemas crecientes
4
de deuda estructural, es necesario intensificar la
inversión nacional e internacional en la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad. Pero,
¿de dónde podría provenir la inversión? Para poder
responder mejor a esta pregunta, conviene crear
una taxonomía de instrumentos de financiamiento
que pueden utilizarse para promover la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad.
Por su parte, los autores de un informe reciente del
PNUD (1999) sobre el financiamiento forestal han
adoptado un enfoque diferente. Dividen a los mecanismos de financiamiento en “convencionales” e
“innovadores”. En la primera categoría incluyen
donaciones de instituciones bilaterales, multilaterales y ONG, así como ciertas formas de financiamiento privado para actividades forestales. En la
segunda categoría incluyen varios mecanismos que
a su vez se subdividen en cuatro grupos: (i) instrumentos de financiamiento comercial directo, (ii)
instrumentos de financiamiento concesionario directo, (iii) mecanismos de desarrollo de mercados y
(iv) mecanismos estructurales. Asad (1997), por
otra parte, analizó las opciones en términos de sus
efectos sobre el sector público o privado.
Varios autores (Panayotou, 1994a, McNeely,
1997; Pearce, 1997; Asad, 1997; PNUD, 1999;
US-EPA, 1997; entre otros) han propuesto taxonomías de mecanismos existentes, así como nuevos
e innovadores, para el financiamiento del desarrollo
sostenible. McNeely (1997), por ejemplo, propuso
una taxonomía que analiza los mecanismos de financiamiento en función de su origen institucional
y los divide en cuatro grupos: (i) instrumentos que
pueden iniciarse mediante la cooperación internacional, (ii) instrumentos que pueden iniciar los gobiernos, (iii) instrumentos que puede iniciar el sector privado y (iv) instrumentos que pueden iniciar
las ONG. Con un enfoque diferente, Pearce et al.
(1997) se centraron únicamente en mecanismos
innovadores nacionales y los dividieron en tres
tipos: (i) mecanismos de reducción de costos, (ii)
mecanismos de corrección de externalidades y (iii)
mecanismos financiados con el ahorro nacional.
Apoyándose en las tipologías descritas, Bayon (de
próxima publicación) propone una división de los
mecanismos de financiamiento con base en los tipos
de fondos utilizados y sus repercusiones en el mercado. Propone dividir los mecanismos en tres grupos: (i) los que tienen por objeto salvaguardar la
biodiversidad como bien público, (ii) los que tienen
por objeto corregir externalidades negativas y (iii)
los que tienen por objeto estimular empresas que
protejan la biodiversidad y su uso sostenible.
Tabla 1 Propuesta de taxonomía de instrumentos para financiar la conservación
Como bien público
• Tributación (nacional e internacional)
• Donaciones y subsidios
• Préstamos de bancos multilaterales de desarrollo
• Instrumentos relacionados
con la deuda
Corrección de externalidades
negativas
• Reforma del sistema tributario
• Eliminación de subsidios nocivos
• Multas ecológicas
• Permisos negociables y cuotas
de extracción
• Mecanismos de pago y reembolso de depósitos
• Pagos por derechos de uso
• Implementación conjunta y
captura de carbono
Fuente: adaptado de Bayon (de próxima publicación)
5
Como empresas
• Préstamos a “empresas verdes” (incluido créditos a la
exportación)
• Capital (o cuasicapital) de
riesgo para “empresas verdes”
• Garantías para “empresas
verdes”
• Titularización
La biodiversidad es, en esencia, un bien público: la
mayoría de sus beneficios están a disposición de
toda la sociedad. Aunque hay formas de utilizar
mecanismos de mercado para pagar por la conservación de la biodiversidad, casi todos los aspectos
de la misma corresponden a los de bienes públicos,
es decir, los bienes y servicios que proporciona
serán difíciles de comercializar. Corresponde a la
sociedad pagar, por ejemplo, de la producción de
aire puro, el reciclaje de nutrientes y la polinización, esto significa la asignación (o reasignación)
de recursos públicos para corregir las externalidades negativas.
ecoturismo (o, para ese efecto, las empresas basadas en la biodiversidad en general) y la biodiversidad. Llega a la conclusión de que las empresas cuyas operaciones dependen de la biodiversidad no
deberían servir como piedra angular de las estrategias de protección de la diversidad biológica y que
podría lograrse una mejor conservación incrementando los rendimientos de la agricultura y la ganadería a fin de evitar tener que desmontar más superficie para dedicarla a las actividades agrícolas.
Pese a estas críticas, puede decirse que existe una
cierta sinergia entre algunas empresas y la conservación de la biodiversidad y que, como resultado,
la inversión en estas empresas ayuda a estimular la
conservación y el uso sostenible de la biodiversidad. Además del ecoturismo, cabe mencionar algunas otras actividades empresariales cuya rentabilidad está íntimamente vinculada con la conservación
de la diversidad biológica, como la de productos
forestales no madereros, la bioprospección, la explotación agrícola orgánica y el desarrollo de fuentes de energía alternativas y no contaminantes.
En varios casos pueden coincidir los intereses de
las empresas con la conservación de la biodiversidad; aun en estos casos debe existir un marco normativo apropiado. El ecoturismo es un buen ejemplo de una industria que se basa en la belleza escénica y en la conservación de la naturaleza para su
propia rentabilidad. Su relación con la biodiversidad es clara: si se destruyen los valores naturales
de las zonas en las que opera una empresa de ecoturismo, pierde su capacidad de generar dinero. Por
esa razón, un sabio empresario de ecoturismo invertirá en la conservación de la biodiversidad en el
entendimiento de que esto favorece el renglón de las
utilidades de la empresa. Southgate (1997), por su
parte, sostuvo que no es tan claro el vínculo entre el
En los capítulos siguientes se proporciona una descripción de los instrumentos y mecanismos financieros y ejemplos de estudios de casos seleccionados que ilustran de qué forma se han aplicado estos
instrumentos y la taxonomía presentada.
6
Capítulo II
La biodiversidad como bien público
ma de parques nacionales y la conservación de los
recursos naturales de Belice.
Tributación a nivel mundial
Es sumamente difícil establecer mecanismos de
tributación a nivel mundial, porque esto implica
cierta injerencia en la soberanía nacional y, por el
momento, no existe aún esa voluntad política. Sin
embargo, suponiendo que algún día pueda surgir un
consenso mundial para poner en práctica instrumentos de tributación a nivel internacional, cabe
considerar algunas alternativas.
Programas de donaciones
Actualmente, las fuentes más promisorias de donaciones para la conservación de la diversidad biológica a nivel nacional e internacional son:
(i)
El Fondo para el Medio Ambiente Mundial
(FMAM),
(ii) Los fondos nacionales para el medio ambiente y
(iii) La filantropía privada.
Los tres impuestos internacionales propuestos más
pertinentes para el medio ambiente podrían ser: (i)
impuesto a las transacciones en divisas (también
conocido como impuesto Tobin); (ii) impuesto al
transporte aéreo internacional, y (iii) impuesto internacional al carbono. El impuesto Tobin fue sugerido como un instrumento para desacelerar los
flujos financieros de un país a otro. Tenía que ver
más como un efecto financiero que como un mecanismo para generar ingresos fiscales. El impuesto
al transporte aéreo fue propuesto por distintas razones, entre ellas como manera de financiar la atenuación de los problemas causados por la contaminación que genera el transporte aéreo. De los tres
mecanismos, únicamente fue propuesto por razones
exclusivamente ambientales, el impuesto al carbono.
El Programa de Pequeñas Donaciones del PNUDFMAM es un ejemplo de un instrumento exitoso en
favor del medio ambiente. Fue iniciado en 1992 por
el PNUD, con el objeto de centrarse en actividades
comunitarias para atender los problemas que
aquejan al medio ambiente mundial, y es ejecutado
en su mayoría mediante organizaciones no gubernamentales. La etapa experimental de tres años, a
la que se asignó un monto de US$16,3 millones,
dio lugar a los siguientes resultados hasta mediados
de 1995 (PNUD, 1997):
(i) Establecimiento de programas en 33 países,
(ii) Un total de 500 donaciones de hasta
US$50.000 cada una para servicios comunitarios, 95% de las cuales están vinculadas
con la biodiversidad y el cambio climático,
(iii) Logro exitoso de los objetivos en un 80% de
los proyectos financiados.
A nivel nacional existen varios ejemplos de impuestos ecológicos en distintos países como fuentes
de financiamiento. Uno de ellos es Belice, país cuyo
gobierno introdujo un impuesto de conservación a
los turistas extranjeros que visitan el país. Teniendo en cuenta que los turistas acuden a Belice para
disfrutar de la belleza natural de sus bosques, playas y arrecifes coralinos, el gobierno decidió financiar algunos de los costos de la conservación de
estos recursos por este impuesto de US$3,75 por
persona. Los recursos colectados se canalizan hacia un fondo de conservación (Protected Areas
Conservation Trust - PACT), que financia el siste-
Fondos ambientales
Los fondos ambientales varían grandemente en sus
objetivos, estructura de su administración, fuentes
de financiamiento y las actividades que financian.
De hecho, cada uno de ellos es diferente dependien-
7
do de las necesidades y los deseos de los gobiernos
o las instituciones que los crearon. Algunos captan
sus recursos financieros de donaciones de instituciones multilaterales y otros de préstamos, de canjes de deuda por actividades de protección de la
naturaleza y de los gobiernos mediante la recaudación de impuestos o derechos de uso del agua.
1999). El BID ha financiado dos fondos nacionales
ambientales en Brasil y Colombia.
Existen esencialmente tres tipos de fondos ambientales:
(i)
Las fuentes más comunes de fondos ambientales
han sido los canjes de deuda por actividades de
protección a la naturaleza y las instituciones multilaterales, especialmente el FMAM (FMAM,
Fondos estratégicos, los que tienen el mandato de respaldar una gama completa de
actividades incluidas en los planes o estrategias ambientales nacionales, por ejemplo,
el Fondo Nacional del Medio Ambiente
(FONAMA) en Bolivia.
Recuadro 2
México: Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza (FMCN)
Frecuentemente los fondos para el medio ambiente combinan características de fondos para parques y fondos
para donaciones, como el Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza (FMCN), establecido como
institución privada en 1994. Su misión es conservar la biodiversidad de México y asegurar el uso sostenible de
los recursos naturales mediante la promoción de acciones estratégicas y respaldo financiero a mediano y largo
plazo. El FMCN fue creado tras extensas consultas en todo el país y con el fuerte respaldo del Presidente de
México, la comunidad de ONG y dirigentes empresariales. Cuenta con un consejo directivo integrado por 18
directores, seleccionados a fin de representar una variedad de experiencias, aptitudes profesionales y características geográficas y demográficas. El Secretario de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca de México es
miembro ex officio del consejo. Los comités permanentes de administración y de finanzas y evaluación del fondo están encabezados por miembros del consejo, pero también participan otras personas que se dedican a la conservación en México.
El FMCN fue establecido con un capital inicial de US$19,5 millones de la USAID y US$10 millones que aportó
el gobierno de México. La renta de la inversión de esta dotación respaldó un programa de donaciones competitivas con un costo aproximado de US$2 millones anuales. Las donaciones se otorgan en respuesta a solicitudes
de propuestas; las solicitudes son examinadas por un comité de evaluación del FMCN y aprobadas por todo el
consejo. En la primera convocatoria, en 1996, se recibió un número de solicitudes de instituciones de investigación, ONG y grupos comunitarios que duplicaba el número que el FMCN estaba dispuesto a apoyar. Como resultado, la segunda convocatoria se centró en actividades sobre el terreno y en vínculos con prioridades de conservación establecidas en un proceso nacional financiado parcialmente por el FMCN y dirigido por la Comisión
Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO). Además, el fondo proporcionó respaldo
a las organizaciones que ayudaron a ONG y a grupos comunitarios a preparar mejores propuestas. La tercera
convocatoria en 1998 reflejó un mayor vínculo con las prioridades nacionales de conservación, nuevos planes
estratégicos del FMCN y la experiencia recogida en los primeros dos ciclos.
En 1997, el FMCN recibió una donación US$16,5 del FMAM a través del Banco Mundial para establecer un
Fondo de Areas Naturales Protegidas (FANP). Se creó un nuevo comité técnico dentro de la estructura del
FMCN para supervisar las operaciones del FANP. A partir de enero de 1998, los ingresos generados por el fondo (aproximadamente US$1 millón por año) sufragaron los costos de operación de 10 áreas protegidas prioritarias. El gobierno mexicano se ha comprometido a cubrir una participación creciente de los costos básicos de
gestión en cada área incluida en el programa. El FMCN trabajó con los encargados del manejo de los parques
para desarrollar un marco lógico que identifica— y establece indicadores de medición— las repercusiones que
espera lograr el FANP en las 10 áreas. Cada área protegida utiliza este marco como base de su plan anual de
trabajo y para determinar el uso óptimo de los fondos que se le asignan.
Fuente: Extraído de Bayon, Deere, Norris y Smith (1999).
8
(ii) Fondos para parques, que respaldan la
conservación de las áreas protegidas, ya sea
parques específicos o sistemas nacionales
enteros de áreas protegidas, por ejemplo, el
Fondo Nacional de Areas Protegidas por el
Estado (PROFONANPE) en Perú y el fondo fiduciario para parques nacionales de
Jamaica.
(iii) Fondos para donaciones, que conceden donaciones a otras entidades  típicamente a
organismos no gubernamentales (ONG) y
grupos comunitarios— para proyectos de
conservación o desarrollo sostenible, como
por ejemplo el Fondo para las Américas de
Chile. A menudo, estos fondos incluyen entre sus objetivos el fortalecimiento de organizaciones de la sociedad civil y la concientización ecológica.
combine estas características como parte de su estructura financiera general. Por ejemplo, el PROFONANPE, en Perú, tiene un mecanismo de dotación, varias ventanillas de fondos de amortización
creadas mediante canjes de deuda y financiamiento
para proyectos. En el clima que prevalece actualmente de presupuestos para asistencia internacional
cada vez más reducidos, los fondos para el medio
ambiente comenzaron a buscar activamente fuentes
más innovadoras de financiamiento, como impuestos al turismo indicados anteriormente, préstamos,
derechos de uso del agua y otros servicios ambientales, así como la institución de impuestos a la gasolina (Costa Rica), impuestos a los billetes de
avión (Argelia) (Pearce et al., 1997, etc), o utilizando parte de los ingresos generados de la privatización de las empresas estatales para financiar la
naturaleza (Ecuador).
La mayoría de los fondos ambientales pertenecen a
las dos últimas categorías. Actualmente están en
operación pocos fondos estratégicos y los que persisten, como el FONAMA en Bolivia, han creado
ventanillas separadas  a menudo con sus propios
activos y estructura de gestión— que se asemejan
mucho a los otros tipos de fondos. Los fondos han
administrado sus recursos en una de las siguientes
maneras:
Los fondos ambientales pueden recibir financiamiento público o privado, pero generalmente son
fundaciones independientes, administradas por directorios cuyos integrantes provienen tanto del
sector público como privado. La experiencia ha
demostrado que los fondos más exitosos tienden a
ser aquellos en cuya operación participan el gobierno y las ONG.
A continuación se mencionan algunos de los beneficios de los fondos ambientales que se citan con
frecuencia en la literatura sobre el tema, a saber:
(i)
como dotaciones que invierten su capital y
utilizan únicamente la renta de esas inversiones para financiar sus actividades,
(ii) como fondos de amortización que tienen
por objeto desembolsar todo su principal y
la renta de la inversión en un período fijo
(generalmente de 6 a 15 años), o
(iii) como fondos rotatorios que reciben nuevos
recursos en forma regular  por ejemplo,
mediante la recaudación de impuestos, derechos o pagos especiales para reponer o
aumentar el capital original del fondo y
proporcionar una fuente continua de recursos que se destinan a actividades específicas.
(i)
Ayudan a generar cuantiosos recursos financieros para la conservación, que de otra
manera no se hubiesen obtenido. En Perú,
por ejemplo, el PROFONANPE ha generado US$17 millones mediante canjes de deuda, además de US$5 millones como dotación de capital aportados por el FMAM.
Varios fondos han procurado convertir el
financiamiento para proyectos u otros tipos
de recursos de corto plazo en capital para
dotación con el fin de facilitar financiamiento mas sostenible.
(ii) Ayudan a delegar la responsabilidad y la
toma de decisiones en torno a las prioridades y los programas ambientales al nivel local. Algunos fondos para parques — por
ejemplo en México, Perú y Uganda— alen-
Los fondos establecidos para el medio ambiente
reciben a veces financiamiento para llevar a cabo
proyectos específicos. No es raro que un fondo
9
taron a las entidades gubernamentales a
consultar más ampliamente con grupos comunitarios y otros interesados en el manejo
de áreas protegidas. Los fondos ambientales
establecieron mecanismos efectivos, eficientes y transparentes para transferir recursos al terreno, a menudo aliviando los
cuellos de botella burocráticos que previamente habían impedido actividades importantes (FMAM, 1999).
(iii) Incrementan la participación de la sociedad
civil en cuestiones ambientales. Las estructuras de gestión de muchos fondos nacionales — que abarcan una combinación de
miembros del sector público y privado en el
debate activo de las estrategias, prioridades
y selección de actividades— ayudan a llegar
a un consenso sobre programas de conservación.
(iv) Ayudan a crear capacidad ambiental en
muchos países. Nutren el establecimiento de
nuevas ONG, a menudo suministrando respaldo a organizaciones comunitarias que
trabajan con ellas para fortalecer el diseño
de los proyectos y la capacidad de gestión.
(v) Por último, algunos fondos tienen repercusiones en la definición de políticas ambientales y prioridades de conservación a nivel
de país. Por ejemplo, el FMCN ayudó a financiar y participó en un proceso que resultó en la identificación de áreas prioritarias para la conservación de la biodiversidad en México. Los fondos establecidos en
Bolivia y Guatemala participaron en el desarrollo de la estrategia nacional sobre la
biodiversidad.
rían también otros destinos para dichos recursos,
posiblemente con una rentabilidad social mayor.
Filantropía privada
El público puede ser sorprendentemente generoso
en apoyar financieramente la conservación de la
biodiversidad, especialmente en los países desarrollados. La condición, sin embargo, ha sido que se
ofrezcan las oportunidades de poner en práctica
esta generosidad. La manera más común de filantropía es a través de donaciones caritativas cuyos
montos pueden alcanzar niveles significativos. En
los Estados Unidos, por ejemplo, las contribuciones
privadas para fines ambientales alcanzaron a US$
3.200 millones en 1993.
Se espera que el levantamiento de fondos para fines
ecológicos tenga más importancia cuando los niveles de ingresos de la población, tanto en los países
desarrollados como en desarrollo, aumenten, y se
apliquen más los medios de comunicación, especialmente la televisión, para promover las causas.
La recaudación de fondos ha sido especialmente
exitosa cuando los donantes han tenido la oportunidad de ser “padres” y “madres” de los proyectos y
cuando se presentan objetos claros de ecosistemas
o especie de plantas y animales a proteger. Se ve
que el papel de la televisión puede ser importante
en las campañas de levantamiento de nuevos fondos, especialmente entre las clases medias en ciudades de la región. Un aspecto importante para
garantizar el éxito es que tanto representantes de
los donantes como de las comunidades locales, beneficiados con los fondos, estén representados en
el control y monitoreo del flujo de los recursos
(McNeely, 1997).
Según Panayotou (1997) se han planteado también
inquietudes respecto a los fondos como instrumentos de financiamiento, a saber: (i) los fondos ambientales pueden retrasar el desarrollo de los mercados de capital; (ii) las inversiones de los fondos
pueden estar motivadas por los ingresos y no por la
necesidad de la rentabilidad social, y (iii) la asignación estricta de los escasos recursos financieros
invertidos en inversiones para el medio ambiente o
la diversidad biológica puede provocar usos suboptimales de dinero por cuanto no se considera-
Asistencia multilateral internacional
Los bancos multilaterales de desarrollo, como el
Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo o el Banco Asiático de Desarrollo, proporcionan préstamos, donaciones para asistencia técnica, o ambos, para la conservación de la biodiversidad, sobre todo a los gobiernos. La mayoría de
ellos tienen ventanillas que proporcionan recursos
10
financieros en condiciones concesionarias y otras
para recursos en condiciones más estrictas. Con
frecuencia, los recursos otorgados en condiciones
concesionarias son préstamos a tasas inferiores a
las del mercado o donaciones, muchas veces en la
moneda local.
Esto puede realizarse de diferentes maneras mediante el canje de deuda por actividades de conservación. Por ejemplo, puede venderse la deuda con
un descuento en mercados secundarios a un tercero
C generalmente una ONG ecológica— que luego la
canjea con el gobierno deudor por actividades de
conservación o moneda nacional. Este es el tipo de
transacción que primero acude a la mente cuando
se piensa en los “canjes de deudas”. Pero también
es posible que el gobierno acreedor convenga en
condonar o intercambiar la deuda (con un descuento) por moneda local que se utilizará para actividades de conservación. Esto se conoce como “recompra de deuda” o “condonación de deuda” (Kaiser y Lambert, 1996).
Una forma de donación que puede obtenerse de los
bancos multilaterales de desarrollo es la que se denomina de asistencia técnica (también conocida
como cooperación técnica, o CT, en el caso del
BID). El BID ha utilizado fondos no reembolsables
de cooperación técnica destinados a la conservación
de la biodiversidad para los siguientes fines (BID
1994, 1997b, 1998a):
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
(vi)
Desarrollar estrategias de conservación de
la biodiversidad (por ejemplo en la región
andina),
Fortalecer instituciones que se ocupan de
cuestiones ambientales (como la secretaría
del Tratado del Amazonas),
Levantar inventarios de recursos de biodiversidad,
Ayudar a establecer corredores de biodiversidad,
Proporcionar asistencia técnica para sensores remotos y SIG, para monitoreo de los
recursos biológicos y
Brindar asistencia técnica para la reforma
del marco normativo relacionado con el medio ambiente.
Los mecanismos relacionados con la deuda pueden
tener doble impacto en el país deudor. Por un lado,
ayudan a aliviar la carga de la deuda (aunque muchas veces sólo marginalmente), lo que a su vez
permite al país asignar el dinero que estaba utilizando para el servicio de la deuda, a otras actividades. Por otra parte, los canjes generan dinero (en
moneda local) para actividades de conservación en
el terreno.
Se estima que desde que se realizó el primer canje
de deuda por naturaleza en 1987, el efecto multiplicador de este mecanismo ha generados unos
US$1.000 millones para conservación a nivel mundial (PNUMA y TNC, 1999). En la tabla 2, se detallan algunos de los canjes más importantes de
deuda por naturaleza que tuvieron lugar en la región entre 1987 y 1996.
Con la creación del FMAM, que ofrece financiamiento no reembolsable, en el curso de los años fue
disminuyendo la demanda de financiamiento a través de préstamos, para proteger la biodiversidad.
Las excepciones, sin embargo incluyen entre otros
a Brasil, cuyo gobierno obtuvo del Banco dos
préstamos en moneda nacional para financiar la
capitalización del Fondo Nacional del Medio Ambiente (véase recuadro 3).
Si bien las operaciones de este tipo tienen un buen
efecto multiplicador para generar más recursos,
sobre todo a los países pobres muy endeudados de
la región de LAC (incluyen Bolivia, Honduras,
Guyana y Nicaragua) no siempre son la mejor
fuente de financiamiento para la conservación de la
biodiversidad. En el documento del PNUMA y The
Nature Conservancy (1999), se sostiene que el
canje de deuda no es conveniente en los casos en
que la moneda del país sea inestable debido a una
elevada inflación o una devaluación. Tampoco es
conveniente cuando sea difícil invertir localmente el
capital sujeto a la conversión de la deuda, o si los
rendimientos de este capital son bajos.
Mecanismos relacionados con la deuda
En ciertos casos se puede hacer uso de la situación
de la deuda con el fin de atraer recursos financieros
para la conservación de la diversidad biológica.
11
Es interesante destacar que los canjes de deuda con
terceros se han vuelto últimamente menos frecuentes, en parte porque aumentó el valor de la deuda
de los países en desarrollo en el mercado secundario. En cambio, es cada vez mayor el número de
operaciones de recompra de deuda o de transacciones de condonación de deuda. Dos ejemplos notables de este último mecanismo son la Iniciativa para las Américas y la recientemente firmada Ley de
Conservación de los Bosques Tropicales también
de Estados Unidos (Bayon, Deere, Norris y Smith,
1999). La Iniciativa fue una disposición del gobier-
no de Estados Unidos para permitir la conversión
de la deuda contraída por América Latina con Estados Unidos a cambio de proyectos de conservación y proyectos destinados a mejorar el bienestar
de la niñez. Se estima que esta iniciativa ha dado
lugar a la condonación de deudas equivalentes a
más de US$875 millones, en tanto ha generado
aproximadamente US$650 millones para proyectos
en América Latina. La Ley antes mencionada se
basa en un concepto similar: permite la conversión
de la deuda contraída con Estados Unidos a cambio
de la conservación de los bosques tropicales.
Recuadro 3
Brasil: Fondo Nacional del Medio Ambiente
El FNMA fue establecido mediante la Ley No. 7.797 en 1989 con el fin de formular proyectos que promuevan el uso
racional y sostenible de los recursos naturales, mejorar la calidad del medio ambiente y elevar la calidad general de
vida de la población. Especifica siete áreas prioritarias para los proyectos: unidades de conservación, investigación y
desarrollo de tecnología, educación ecológica, extensión forestal, fortalecimiento institucional, control ambiental y
uso racional de la flora y la fauna.
En 1992, el FNMA recibió un préstamo del Banco (883/SF-BR) en moneda nacional por el equivalente de US$22
millones, desembolsados entre 1992 y 1998 a una tasa de interés del 4%, con un período de amortización de 25 años
y un período de gracia de 5 años, a tasas concesionarias. En 1998 se aprobó un segundo préstamo que aportará otros
US$24 millones para el FNMA, a tasas concesionarias similares. En el marco del acuerdo con el Banco, se añadieron
a los objetivos originales del fondo el fortalecimiento de la sociedad civil y el aumento de la participación local en la
resolución de problemas ecológicos. Esto es importante porque los recursos del Banco se han destinado a pequeños
proyectos propuestos y ejecutados por ONG. De hecho, la ley mediante la cual se establece el FNMA prohibe específicamente el financiamiento de organizaciones con fines de lucro.
A diferencia de la mayoría de los fondos ambientales de la región, el capital del FNMA proviene de un préstamo
contraído por el gobierno de Brasil. Según el Banco, esto demuestra el compromiso brasileño con la inversión a largo
plazo en el fortalecimiento de la sociedad civil para atacar problemas ecológicos. La justificación de esta orientación
es que al fortalecer la sociedad civil, el FNMA ayudará a “crear una demanda” de bienes ambientales y ayudará a
proporcionar algunos de los bienes públicos (por ejemplo, aire puro, agua limpia, acceso a espacios abiertos) que los
mercados tienden a desatender. Se espera que el préstamo del Banco sea reembolsado parcialmente con los ingresos
fiscales futuros de la recaudación tributaria.
En una ley sobre delitos ecológicos promulgada recientemente en Brasil se menciona al FNMA como uno de los beneficiarios de los ingresos recaudados en el marco de la misma, lo que podría asegurar una cuantiosa contribución al
capital del fondo, y posible repago de los préstamos del BID.
El FNMA tiene su sede en el Ministerio del Medio Ambiente (Ministerio do Meio Ambiente, Recursos Hidricos, e da
Amazonia Legal) y está controlado por un directorio integrado por 14 personas. En 1997, nueve de los miembros
procedían del gobierno y cinco de la sociedad civil. El directorio se reúne varias veces por año para decidir los procedimientos administrativos y operativos, así como para seleccionar los proyectos para su aprobación final. Hasta 1997,
el FNMA había financiado más de 500 proyectos ecológicos a pequeña escala.
Fuente: Adaptado de BID 1997g.
12
Tabla 2. Canjes de deuda por naturaleza: Transacciones principales realizadas en la región en dólares de
EE.UU.
Fecha
Adquirente
Valor nominal de Costo para el Fondos de conservación
la deuda
donante
Bolivia
5/93
6/92
8/87
CMB
TNC/WWF/JPM
CI
NA
$11,5 M
$650.000
NA
NA
$100.000
$397.000
$2,8 M
$250.000
6/92
TNC
$2,2 M
$746.000
$2,2 M
2/91
3/90
4/89
1/89
7/88
2/88
Rainforest Alliance
WWF/TNC/Suecia
Suecia
TNC
Holanda
CI/WWF
$600.000
$10,8 M
$24,5 M
$5,6 M
$33 M
$5,4 M
$360.000
$1,9 M
$3,5 M
$784.000
$5 M
$918.000
$540.000
$9,6 M
$17,1 M
$1,7 M
$9,9 M
$5,4 M
TNC/PRCT
$582.000
$116.000
$582.000
NA
$1 M
$9 M
$1 M
NA
NA
$1,1 M
$354.000
$1 M
NA
$9 M
$1 M
CI/USAID
TNC
$1,3 M
$100.000
$1,2 M
$75.000
$1,3 M
$90.000
TNC/USAID/PRCT
$437.000
$300.000
$437.000
CI
$670.889
$440.360
$560.752
7/96
1/96
12/95
CI
CI
CI
$495.674
$391.000
$488.000
$327.393
$191.607
$246.000
$442.622
$254.000
$336.500
11/94
06/94
06/94
6/93
1/92
8/91
4/91
CI
CI
CI
CI
CI/USAID
CI/BA
CI/MF
$290.000
$480.000
$280.000
$252.000
$44.100
$250.000
$250.000
$248.395
$399.390
$236.000
$208.000
$355.000
NA
$183.000
$290.000
$480.000
$280.000
$252.000
$441.000
$250.000
$250.000
3/92
TNC
NA
NA
$30 M
Brasil
Costa Rica
República
Dominicana
3/90
Ecuador
6/92
3/92
4/89
12/87
Guatemala
5/92
10/91
Jamaica
10/91
México
11/96
Japón
WWF/DKB
WFF/TNC/MBG
WWF
Panamá
Fuente: PNUMA y TNC, 1999
13
Capítulo III
Corrección de las externalidades negativas
En general, este documento se ha orientado a la
descripción de los mecanismos financieros que
pueden establecerse para financiar la conservación
de la biodiversidad. No obstante, Panayotou
(1994a, 1997), De Moor (1997), McNeely (1997),
Markandya (1997), Pearce (1997) y otros han señalado que será limitada la utilidad de los miles de
millones de dólares que se obtengan para proteger
el medio ambiente si continuamos gastando otro
tanto (en subsidios dañinos) destruyéndolo.
ciones internacionales sobre el medio ambiente, particularmente en la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático.
Eliminación de subsidios nocivos y reforma tributaria
Eliminación de subsidios nocivos
De Moor (1997) y Panayotou (1997) estimaron
que existen en el mundo más de US$530 mil millones de subsidios que son nocivos para el medio
ambiente y distorsionan la economía. De este total, la mitad circula en los países en desarrollo y la
otra mitad en el mundo desarrollado. La única diferencia entre los subsidios de ambos grupos de
países parece residir en los sectores que los reciben. En los países desarrollados de la OCDE, la
mayoría de los subsidios (aproximadamente
US$330 mil millones) se destinan a las actividades
agrícolas, seguidas por el transporte vial (US$85
mil millones a US$200 mil millones). En los países en desarrollo, los sectores que reciben la mayor cantidad de subsidios son: energía (US$150
mil millones a US$200 mil millones) y agua
(US$42 mil millones a US$47 mil millones).
Al mismo tiempo, si nuestro sistema económico
continúa considerando los bienes y servicios que
la naturaleza nos proporciona como “externalidades” de las cuales nadie es responsable, el desarrollo sostenible seguirá siendo inalcanzable. Es
por eso que, además de encontrar nuevas maneras
para financiar la conservación, la mayoría de los
autores citados arriba insisten en que es necesario
“internalizar las externalidades ambientales” y reformar la manera en que el sistema económico
aborda las inquietudes ecológicas. De esa manera
se impulsaría el uso de los mecanismos de mercado y aseguraría la participación de los agentes beneficiarios de la conservación. En pocas palabras,
supone la eliminación de las “barreras y distorsiones” al desarrollo sostenible (Panayotou, 1994a).
En esta sección nos centraremos en los siguientes
tipos de mecanismos de corrección de externalidades:
Si bien la eliminación de los subsidios nocivos
puede “liberar” recursos cuantiosos que podrían
utilizarse para la conservación de la diversidad
biológica y otras acciones para promover el desarrollo sostenible, la tarea puede ser sumamente difícil, en parte por la “adicción” a los subsidios de
quienes los reciben y de quienes los otorgan (De
Moor 1997). En general, los subsidios cuentan
con poderosos y ardientes defensores, pero con
adversarios de poco peso.
(i)
Eliminación de subsidios nocivos y reforma tributaria.
(ii) Multas por contaminación, permisos negociables y mecanismos de pago y reembolso
de depósitos.
(iii) Derechos y cargos de usuarios para la recuperación de costos.
(iv) Uso de mecanismos nuevos (por ejemplo,
implementación conjunta, captura del carbono y el Mecanismo de Desarrollo Limpio) previstos por los convenios y conven-
14
Reforma tributaria
la conservación de la biodiversidad en América
Latina y el Caribe, como los impuestos forestales
en Brasil, Colombia y Venezuela (Seroa da Motta,
Ruitenbeek y Huber, 1997). Estos impuestos ponen una carga más elevada a las actividades forestales que no cuentan con disposiciones adecuadas para facilitar la reforestación. Al mismo tiempo, se ha recogido cierta experiencia en la región
con impuestos convencionales para fines ecológicos (Seroa da Motta, Ruitenbeek y Huber, 1997),
a saber:
En algunos casos, nuestro sistema actual de tributación puede estar subvencionando algunas actividades indeseables, como el consumo no sostenible, la contaminación del medio ambiente y el
agotamiento de los recursos (McNeely, 1997). Algunos autores propusieron reducir los impuestos
convencionales y sustituirlos por “impuestos ecológicos”, porque sostienen que, si se hace correctamente, este tipo de reforma no modifica necesariamente la carga tributaria total (es decir, la medida sería neutra desde el punto de vista de los ingresos fiscales) y permitiría lograr muchas de las
metas de la conservación de la biodiversidad y el
desarrollo sostenible.
(i)
En Colombia, los municipios están consignando un porcentaje del impuesto a la propiedad para sufragar gastos de las entidades ambientales regionales.
(ii) En Costa Rica, se ha utilizado un impuesto
de cinco centavos el litro a la gasolina para
incrementar la reforestación, el manejo de
los bosques y la protección forestal (véase
Recuadro 6).
(iii) En otros países se distribuyen los ingresos
derivados de impuestos estatales conforme
a criterios ambientales (véase también el
Recuadro 5).
El sistema de incentivos podría ser modificado por
este tipo de reforma. Quienes contaminen se verían obligados a pagar impuestos más altos y los
particulares y las empresas que protejan el medio
ambiente recibirían una ligera ventaja competitiva.
Esto ayudaría aún más a internalizar los costos y
los beneficios de la protección del medio ambiente
porque ayudaría a eliminar distorsiones en el mercado y a mitigar sus fallos (Panayotou, 1994a).
Gran parte de la experiencia recogida hasta la fecha con la tributación ecológica se ha centrado en
el frente de la contaminación y de la industria, pero podría hacerse más, por ejemplo, gravando la
extracción de recursos, como el uso del agua o la
deforestación. La otra cara de la reforma tributaria es la concesión de incentivos (por ejemplo,
créditos fiscales) a particulares e industrias que
protejan el medio ambiente. La mayoría de los
países de América Latina y el Caribe ofrecen algún tipo de incentivo fiscal para invertir en la reducción de la contaminación y en tecnologías limpias. Los Fondos Verdes de los Países Bajos (véase el Recuadro 7) demuestran cómo los incentivos
fiscales pueden alentar la inversión privada en la
conservación de la biodiversidad. También los
bancos estatales o privados pueden contribuir al
mejoramiento ecológico de los proyectos financiados, como muestra el ejemplo del Protocolo Verde
de Brasil (Recuadro 4).
Es evidente que la reforma del sistema tributario
no es algo que los países puedan lograr de la noche a la mañana. Se requiere tiempo y es necesario
introducir paulatinamente los nuevos impuestos.
Además, el problema que existe en muchos países
en desarrollo (algunos de ellos en la región de
LAC) es la incapacidad generalizada de recaudar
impuestos de cualquier tipo. En una situación como ésta, la reforma tributaria sólo tendría beneficios limitados. Aún así, varios países ya han instituido impuestos ecológicos con distintos grados
de éxito. Panayotou (1997) destaca que la introducción de estos impuestos en los países de la
OCDE se ha orientado principalmente a incrementar el ingreso fiscal y no a modificar comportamientos, pero que el beneficio real de estos impuestos reside en los incentivos que brindan a los
distintos agentes económicos. Cabe citar algunos
ejemplos del uso de la tributación para estimular
15
Recuadro 4
Brasil: Protocolo Verde
El 14 de noviembre de 1995, Fernando Henrique Cardoso, Presidente de Brasil, firmó un acuerdo singular denominado Protocolo Verde. Su objetivo era fortalecer las políticas ecológicas de los bancos de desarrollo con financiamiento público en Brasil y reducir al mínimo el impacto ambiental de los préstamos otorgados por los principales bancos estatales del país (Dourojeanni, 1997). Además, asignaría prioridad al uso de recursos financieros del
gobierno federal para los proyectos que tienen mayor probabilidad de ser sostenibles y no causar daños al medio
ambiente.
El Protocolo Verde se aplicaría, en definitiva, a instituciones públicas y privadas. El presidente de IBAMA invitó a
más de 200 bancos privados a adherirse a esta iniciativa. Los bancos nacionales que se comprometieron con el
Protocolo Verde otorgaron préstamos por más de US$22 mil millones anuales a proyectos industriales y agrícolas,
de manera que su impacto potencial es muy significativo. Los objetivos del protocolo incorporan varias medidas
enfocadas específicamente a la conservación y al desarrollo sostenible de la diversidad biológica.
El Protocolo Verde no es una ley, sino un código de conducta y un conjunto de “prácticas óptimas” que ayudan a
las instituciones signatarias a incorporar inquietudes ecológicas en sus procesos de toma de decisiones. La reglamentación del Protocolo Verde, incluye la creación de vínculos entre los criterios de dichas prácticas y la legislación existente.
En resumen, el Protocolo Verde ha estimulado una inclusión más amplia de las variables ecológicas en la evaluación inicial de los proyectos de las instituciones financieras y sus intermediarios. Lo más importante es que, como
resultado, se dispone ahora de líneas especiales de crédito y de varios programas que ofrecen tasas de interés más
atractivas, condiciones crediticias más favorables, o ambas. El Fondo Constitucional de Financiamiento para el
Norte (FNO), operado por el Banco del Amazonas (BASA), parece ser el mejor ejemplo de una fuente de crédito
especial para la esfera específica de la biodiversidad. El FNO está financiado por la recaudación del impuesto a los
productos importados y el impuesto sobre la renta. Pueden obtenerse créditos especiales de BASA a través de
PRODEX (Programa de Apoyo para el Desarrollo de Productos Forestales No Madereros), PRODAGRI (Programa
de Apoyo al Desarrollo de la Agricultura) y PROSUMAN (Programa de Apoyo a la Sostenibilidad y Conservación
del Medio Ambiente).
Fuente: IBAMA y NWF, 1996.
Costa Rica ofrece un ejemplo innovador del uso
de bonos para estimular la inversión forestal. En
ese país, el gobierno ha instituido certificados de
abono forestal transferibles, para ese fin (Panayotou, 1994b). Tienen derecho a este certificado
los terratenientes que mantienen bosques en sus
tierras o plantan especies autóctonas. Dado que el
certificado normal de créditos fiscales tiende a beneficiar a los terratenientes prósperos, dueños de
grandes extensiones, con elevadas cargas tributarias, el sistema permite a los pequeños terratenientes que reforestan o plantan especies autóctonas vender sus certificados a otros, incluyendo los
grandes terratenientes.
Multas por contaminación, permisos negociables y mecanismos de depósito y su reembolso
Existen tres mecanismos que pueden generar ingresos para la conservación de la biodiversidad:
(i) multas por contaminación y otras actividades
perjudiciales, (ii) permisos para contaminar o
cuotas de extracción negociables y (iii) mecanismos de pago y reembolso de depósitos (Panayotou, 1994a, 1994b, 1997; Markandya, 1997,
McNeely, 1997; Pearce et al, 1997; Seroa da Motta, Ruibeek y Huber, 1997).
16
Multas ecológicas
cuanto a costo que los mecanismos de comando y
control (aunque esto sólo es válido cuando se asegura el cumplimiento eficaz de las leyes sobre
contaminación). Por otra parte, si se subastan inicialmente los permisos a las empresas contaminantes por el gobierno, se puede generar una cantidad moderada de ingresos fiscales que pueden
asignarse a la protección del medio ambiente. De
la misma manera, las multas que se imponen a las
empresas que “contaminan de más” pueden ser
una fuente de ingresos para el sector público.
Según Panayotou (1994a) y López (1994), las
multas ecológicas tienen un gran potencial como
fuentes de ingresos fiscales. En la región de América Latina y el Caribe se encuentran ejemplos de
multas que generan ingresos para actividades
ecológicas, como las multas por contaminación del
agua en Brasil y Colombia y otras por contaminación atmosférica que se imponen en la mayoría de
los países de la región (Seroa da Motta, Ruibeek y
Huber, 1997). En Brasil, la nueva Ley Nacional
Ambiental ha establecido un mecanismo mediante
el cual el Fondo Nacional del Medio Ambiente,
(recuadro 4) recibe una parte de los montos recaudados en el país por la imposición de multas
ecológicas. Al asegurar que el ingreso generado
por estas multas se utilice para financiar proyectos que ayuden a conservar el medio ambiente,
este mecanismo puede tener un doble beneficio para la conservación de la biodiversidad.
Sistemas de depósito y reembolso como fianzas
de comportamiento ecológico
Los sistemas de pago y reembolso de depósitos y
las “fianzas ecológicas” son esencialmente una
forma de seguro de responsabilidad civil impuesto
a las empresas o particulares por el gobierno. La
forma más conocida de pago y reembolso de depósitos es el sistema que se utiliza en muchos países,
mediante el cual se aplica un pequeño recargo a
todas las botellas de vidrio o latas de aluminio que
se venden. A los consumidores que reciclan, se les
reembolsa el recargo (o depósito). No obstante, el
sistema puede utilizarse para mitigar daños a una
escala mucho mayor, por ejemplo, en sistemas
donde las empresas mineras están obligadas a obtener “fianzas ecológicas” cuando se les adjudica
una concesión de explotación. Si el gobierno considera que la extracción de minerales se efectúa
sin daños importantes al medio ambiente, se le
reintegra la fianza o depósito a la empresa (Pearce
et al., 1997). No obstante, si el gobierno considera
que la actividad minera ha sido perjudicial para el
medio ambiente, se utiliza el dinero de la “fianza”
para el pago de multas y para financiar medidas
correctivas.
Permisos y cuotas de extracción negociables
Los permisos negociables difieren de las multas
porque establecen un tope a cierta actividad nociva y luego logran el objetivo ecológico en la forma
más eficiente posible a través del mercado. Un
ejemplo de un sistema de permisos negociables sería el que se utiliza actualmente en Estados Unidos
para reducir la contaminación atmosférica (sobre
todo debido al bióxido de azufre (SO 2). Conforme
a este sistema, se otorgan a las empresas “permisos para contaminar”. Si exceden los niveles de
contaminación para los cuales tienen permisos, se
les impone una multa. El sistema, además, permite
a los que “contaminan menos” vender sus permisos excedentes a los que “contaminan de más” y
de esta forma se crea un incentivo para reducir la
contaminación. También se han utilizado permisos
para dirigir la extracción de recursos hidráulicos
(en Chile, por ejemplo) o para reducir al mínimo
el impacto de las actividades industriales sobre la
pesca (en Nueva Zelandia).
Estos sistemas, en esencia, tienen por objeto trasladar la responsabilidad de controlar la contaminación o el daño al medio ambiente, así como el
control y el cumplimiento de las disposiciones, a
los productores o consumidores que pagan por
adelantado los daños que podrían ocasionar (Panayotou, 1994b). Esto permite internalizar los
verdaderos costos del deterioro ambiental en el
cálculo económico de los consumidores y empre-
En general, se considera (véase Markandya, 1997;
Pearce et al., 1997; Panayotou, 1997) que los sistemas de permisos suelen ser más eficientes para
reducir la contaminación y ser más efectivos en
17
sas cuando inician operaciones potencialmente nocivas de utilización o extracción de recursos.
recho de uso se utilizarán para capitalizar un fondo fiduciario de conservación (recuadro 5) cuyo
propósito será financiar la conservación de la
cuenca hidrográfica que abastece la mayor parte
del agua a la ciudad. El dinero del fondo fiduciario
se invertirá y se utilizará la renta de la inversión
para financiar la conservación de los bosques que
rodean a la ciudad de Quito. De esta forma se está
tratando de cobrar un precio más razonable para
uno de los bienes más importantes C agua dulce—
que pueden proporcionar los ecosistemas forestales.
Si bien existe mucha experiencia en Malasia,
Australia y las Filipinas con las fianzas ecológicas
para ayudar a pagar los daños causados por la
actividad minera o maderera, es necesario analizar
con mayor detenimiento la posibilidad de utilizar
estos sistemas para conservar la biodiversidad en
América Latina y el Caribe.
Cobro por los bienes y servicios de la
naturaleza
Además del Ecuador, varios países de la región
(entre ellos Colombia, Costa Rica y Jamaica) han
comenzado a estudiar la posibilidad de crear fondos
para conservación del agua o a aplicar “impuestos
de conservación” a los turistas extranjeros. De hecho, si un número suficiente de países comienzan a
aplicar derechos de uso por los servicios de la biodiversidad, cabe imaginar que podría establecerse
un mercado de esos bienes y servicios a nivel regional y mundial. Cabe señalar que el cobro de derechos de uso no debe limitarse al agua ni al turismo; pueden preverse situaciones en las que podrían
cobrarse derechos de uso de otros bienes y servicios que obtenemos de la naturaleza, como los parques nacionales, la protección contra la erosión, los
productos forestales no madereros, la protección
contra las tormentas, etc. En cuanto a los aspectos
no biológicos, la plena recuperación de costos del
abastecimiento de energía puede tener enormes repercusiones sobre la eficiencia energética (Panayatou, 1994a).
Actualmente, los usuarios pagan solamente una
fracción de los costos del agua de riego y de la
energía para uso industrial. Panayotou (1994a)
sostiene que deben determinarse los precios de los
bienes públicos y servicios que nos provee el medio ambiente contemplando la plena recuperación
de sus costos por las siguientes razones:
(i)
se reduce la carga sobre el presupuesto
estatal originada por el déficit de las empresas de servicios públicos que no recuperan plenamente sus costos;
(ii) se reduce la necesidad de capital adicional
para ampliar los sistemas de abastecimiento;
(iii) puede generarse un excedente financiero
que podría utilizarse para financiar mejoras ecológicas, prestar servicios básicos a
los sectores pobres a tasas subvencionadas, o atender otras prioridades gubernamentales, y
(iv) se envían las señales correctas al mercado
y por lo tanto se ayuda a conservar los recursos naturales, reduciendo así la necesidad de recursos financieros para mitigar
los daños.
Mecanismo de Desarrollo Limpio y captación
del carbono
La celebración de varios convenios y convenciones
internacionales sobre el medio ambiente y el debate
en torno a mecanismos financieros flexibles para
ponerlos en práctica (por ejemplo, la implementación conjunta y el Mecanismo de Desarrollo Limpio en el caso de la Convención Marco sobre el
Cambio Climático) han generado nuevas oportunidades financieras para la conservación de la biodiversidad, lo que eventualmente podría resultar en la
Ecuador ofrece un ejemplo de la manera en que
los derechos de uso pueden ayudar a captar ingresos para el desarrollo sostenible. En Quito, el gobierno estuvo trabajando con ONG locales y The
Nature Conservancy (TNC) con el objeto de establecer un derecho más adecuado para el abastecimiento de agua. Los ingresos generados por el de-
18
recuperación plena de los costos involucrados a
escala mundial.
siones de gases de efecto invernadero, sino también a incrementar la captación de algunos de estos gases (sobre todo el dióxido de carbono). Pese
a que la mayoría de las emisiones humanas de dióxido de carbono provienen en la actualidad de
países desarrollados, la mayor parte de la captación del carbono mediante procesos naturales tiene
lugar en los países en desarrollo. Esto significa
que la aplicación de las disposiciones de la Convención sobre el Cambio Climático no debería limitarse a actividades que ayuden a reducir las
emisiones de dióxido de carbono, sino que también
deberían abarcar las que coadyuvan a la captación
de este gas. En caso que el proyecto de captación
Convención Marco sobre el Cambio Climático
Si bien muchas actividades humanas (como la generación de electricidad y el uso de automóviles) y
muchos procesos naturales (como la respiración)
producen dióxido de carbono (CO 2), también
existen procesos naturales (como la fotosíntesis)
que utilizan ese bióxido de carbono para almacenar energía en forma de biomasa. Estos procesos
captan carbono y, por esta razón, el cambio climático no se refiere únicamente a reducir las emiRecuadro 5
Ecuador: Fondo para la Conservación del Agua (FONAG)
A fines de 1997 y principios de 1998, el gobierno de la ciudad de Quito, Ecuador, comenzó a trabajar con The Nature Conservancy (TNC) y otras entidades nacionales e internacionales para examinar la posibilidad de crear un fondo de conservación de las cuencas hidrográficas que abastecen la mayor parte del agua a la ciudad. El capital para
financiar el Fondo para la Conservación del Agua (FONAG) procedería del cobro de un derecho simbólico de uso
del agua a los ciudadanos de Quito. La idea era que un fondo especializado permitiría: (i) recaudar el dinero obtenido mediante el cobro de derechos de uso, (ii) captar recursos de otras fuentes nacionales e internacionales, (iii) administrar el dinero a fin de generar una renta (intereses de las inversiones) y (iv) usar esos fondos para financiar la
conservación de dos de las cuencas hidrográficas más importantes de Quito, las reservas naturales de Antisana y
Cayambe-Coca.
Al principio no estaba claro de qué forma se establecerían los derechos de uso del agua. Para resolver este problema,
las instituciones involucradas financiaron un estudio con el objeto de calcular cuánto podría cobrarse por el uso del
agua en Quito. En el estudio se determinó que el derecho mínimo para cubrir los costos del manejo muy básico de
las áreas protegidas era el equivalente de US$0,001 por metro cúbico de agua en 1996. Para una familia promedio
de 5 personas, con un consumo mensual de 40 metros cúbicos de agua, esto representaría un pago de US$0,04 por
mes.
Mediante los derechos de uso del agua para capitalizar el FONAG, el gobierno de Quito intenta establecer la diferencia entre el uso del agua para consumo y para otros fines. En la primera categoría se incluye el agua potable y el
uso del agua para riego y en la segunda categoría la generación de electricidad y el uso del agua para actividades
recreativas. El plan del FONAG es cobrar una tasa reducida al uso del agua que no se considera de consumo.
En cuanto al destino de los recursos del FONAG, el propósito es que los usuarios que estén aportando dinero puedan satisfacer los criterios según los cuales se utilizarán los fondos. Una parte de los fondos del FONAG podrían
utilizarse para desarrollar proyectos productivos que ayuden a proporcionar fuentes alternativas de ingresos para las
personas que residen en las cuencas hidrográficas. Los fondos del FONAG serían administrados por una institución
privada a fin de obtener el máximo rendimiento del capital invertido, el fondo operaría con la máxima eficiencia y
las cuotas de administración se limitarían a un 10-20%.
Aunque el FONAG aún no está en operación, las partes involucradas consideran que daría un valor económico a los
recursos hídricos y ayudaría a la sostenibilidad financiera de los proyectos de conservación al establecer mecanismos para la generación constante de ingresos.
Fuente: TNC, 1997; Echavarría, 1999.
19
del carbono pueda recibir financiamiento en el
marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio
(MDL), ¿cómo puede esto ayudar a generar fondos para la conservación de la biodiversidad?
No obstante los problemas políticos que rodean a
la implementación conjunta y el MDL (que según
muchos observadores se van a resolver en breve),
ya existen ejemplos de empresas privadas, ONG y
gobiernos que están experimentando con ejemplos
concretos de implementación conjunta. Por ejemplo, una empresa generadora de energía eléctrica
en Estados Unidos ha aportado millones de dólares para la protección de un bosque húmedo en
Bolivia en la esperanza de obtener, llegado el momento de aplicación plena del Protocolo de Kioto,
créditos por el carbono que está ayudando a captar; pueden citarse otros ejemplos similares en
América Latina, el Caribe y en otras regiones.
Todo esto ha llevado a algunos observadores a especular que algún día será enorme el mercado para la captación del carbono y podrá sustentar una
clase totalmente nueva de empresas basadas en la
biodiversidad.
Se ha estimado que el beneficio económico neto
para el mundo que representaría un acuerdo encaminado a captar el carbono mediante la protección permanente de 650 millones de hectáreas en
el Amazonas oscila entre US$58 mil millones y
US$3.900 mil millones, siendo la estimación media más realista de US$713 mil millones. Esto
significa un beneficio anual neto de aproximadamente US$70 mil millones, o aproximadamente
0,2% del PIB mundial (López, 1997).
El Banco Mundial ha establecido un Fondo de Inversión para Reducir las Emisiones de Carbono
como parte de su Iniciativa Mundial sobre el Carbono. Este fondo obtendría dinero de países industrializados y del sector privado para invertir en
la reducción de emisiones de las economías en
transición y, en potencia, de los países en desarrollo. La iniciativa se basa en amplias consultas con
los gobiernos de los países en desarrollo y desarrollados y con el sector privado.
Otros convenios y convenciones
Si bien la implementación conjunta es un concepto
que, hasta la fecha, sólo se ha aplicado a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático, es concebible que puedan utilizarse mecanismos similares para ayudar a llevar a
la práctica otras convenciones de las Naciones
Unidas, particularmente el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB). La ley de rendimientos
decrecientes y la dinámica económica que abaratan la implementación de una convención sobre el
cambio climático en los países en desarrollo, en
comparación con los países desarrollados, también
se aplican al CDB. Por ejemplo, el CDB insta a
los países a cuidar, estudiar y utilizar de manera
sostenible la diversidad biológica, lo que significa
invertir dinero en la protección de ecosistemas,
proyectos de conservación, proyectos de investigación y proyectos diseñados para el uso sostenible de los recursos naturales. ¿Qué ocurriría si los
países desarrollados obtuviesen reconocimiento o
“créditos” por financiar la conservación de la biodiversidad en los países en desarrollo? ¿Veremos
desarrollarse un mercado similar al que se está
gestando actualmente como resultado de la Convención sobre el Cambio Climático? Evidentemente, la política, los interesados y las partes involucradas en la diversidad biológica son muy di-
La UNCTAD y el Consejo para la Tierra, con el
apoyo de Centre Financial Products Limited, establecieron un Foro sobre políticas de negociación
de emisiones de gases de efecto invernadero en junio de 1997. El objetivo del foro es iniciar un mercado multilateral para la negociación de asignaciones de emisiones de gases de efecto invernadero
y créditos a la reducción de las emisiones de estos
gases para el año 2000, contribuyendo de esa manera a la aplicación anticipada y efectiva del Protocolo de Kioto. El foro está coordinando directamente su labor con la Secretaría de la Convención
Marco sobre el Cambio Climático y otras iniciativas internacionales y empresariales en las que
participan la OCDE y la Iniciativa para las Américas, el Banco Mundial, el IPCC, el PNUD, el
PNUMA, el Center for Clean Air Policy, el Instituto de los Recursos Mundiales, el Fondo de Defensa Ambiental, British Petroleum y Resources
for the Future.
20
ferentes de las que participan en el cambio climático, pero de todas maneras debería analizarse con
más detenimiento la cuestión de la implementación
conjunta de otros convenios y convenciones además de la Convención sobre el Cambio Climático.
buiría a los propietarios o administradores de bosques, sean públicos (como el Servicio de Parques
Nacionales) o privados (propietarios de bosque).
El sistema está funcionando principalmente con
recursos captados de un impuesto de venta de gasolina y algunas donaciones internacionales. Aún
no está plenamente en marcha mediante financiamiento de captación de carbono, pero es un ejemplo interesante de la manera en que el gobierno
podría ayudar a consolidar los recursos recaudados con respecto a una variedad de bienes y servicios que proporcionan los bosques y de esta forma
reducir al mínimo los costos de transacciones. Por
otra parte, el sistema proporcionaría un mecanismo para los propietarios privados que protegen
sus bosques a fin de que se beneficien de otras
formas de generación de ingresos (captación del
carbono e impuestos a la gasolina) que son complejas y a las cuales de otra manera no tendrían
acceso.
Por último, Costa Rica C buen ejemplo de la aplicación de derechos de uso y de captación de carbono— ha lanzado una iniciativa cuyo objeto es
compensar a los propietarios de bosques (privados
y públicos) por los servicios que éstos aportan
(véase en el recuadro 6 una descripción completa
de esta iniciativa). La idea que anima a esta iniciativa es que el gobierno de Costa Rica será una
especie de entidad central donde se recauden los
pagos efectuados por los beneficiarios (ya sean
nacionales o internacionales) de los bienes y servicios que proporcionan los bosques del país C servicios que incluyen la captación de carbono, la
protección de cuencas hidrográficas, el ecoturismo
y valores escénicos. El dinero recaudado se distri-
21
Recuadro 6
Costa Rica: Instrumentos para financiar labiodiversidad
El gobierno creó la Oficina Nacional Forestal y el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) sobre la
base de lo que dispone la Ley Forestal de 1996. La función del FONAFIFO es compensar a los propietarios y administradores de bosques por las actividades de reforestación y protección de los bosques naturales. El FONAFIFO obtiene
financiamiento de diversas fuentes:
(i) impuesto a la gasolina,
(ii) impuesto a los productos madereros,
(iii) emisión de “fianzas forestales”,
(iv) multas a la contaminación y otras multas ecológicas y otros ingresos que recibe el Ministerio de Ambiente y
Energía.
Por otra parte, es posible que el FONAFIFO obtenga recursos mediante la venta de servicios de protección de cuencas
hidrográficas, por ejemplo, mediante un acuerdo negociado con Energía Global, una empresa privada que suministra
electricidad que ha ofrecido a los terratenientes con propiedades en sus cuencas hidrográficas un pago (efectuado a través del FONAFIFO) de US$10 por hectárea por año para mantener una cubierta forestal en sus parcelas.
La venta de “créditos” por captación de carbono negociados por la Oficina Costarricense de Implementación Conjunta
(OCIC) es una fuente potencialmente importante de ingresos para el fondo. Se han aprobado unos nueve proyectos de
implementación conjunta para Costa Rica (cinco en el ámbito de la energía y cuatro en el uso del suelo). Estos proyectos
fueron administrados y coordinados por la OCIC, cuya creación convirtió a Costa Rica en uno de los primeros países
que se benefician financieramente de la venta de servicios de captación del carbono al mundo desarrollado.
El FONAFIFO puede utilizar sus fondos para pagar a los terratenientes privados por las actividades de reforestación (el
pago actual es de US$492), para el manejo de bosques (US$329 por hectárea) y protección forestal (US$49 por hectárea).
El programa de compensación de servicios ambientales de los bosques comenzó efectuando pagos en 1997; la demanda
ha sido enorme pero pudo resultar en desembolsos sólo de US$14 millones en 1997 correspondientes a un total de
79.000 hectáreas de protección de bosques, 10.000 hectáreas de gestión de bosques y 6.500 hectáreas de reforestación.
Existe una lista de solicitudes en espera de ser aprobadas que abarca aproximadamente 70.000 hectáreas y, como resultado, es necesario formular directrices para asignar prioridades.
No se cuenta con planes actuales para aprovechar el beneficio del paisaje y la protección de la biodiversidad como razones de financiamiento, pese a que la Ley Forestal los reconoce como servicios valiosos que proporcionan los bosques.
Fuente: Chomiz et al., 1998, Echavarría, 1999; PNUD, 1998.
22
Capítulo IV
La biodiversidad como negocio
los productos forestales no madereros. Según la
FAO (1997) gran parte del comercio de estos productos se inicia en los países en desarrollo y tiene
como destino países desarrollados. La Unión Europea, Estados Unidos y Japón importan aproximadamente el 60% del total de los productos forestales no maderables. Los principales proveedores incluyen China, India, Indonesia, Malasia,
Tailandia y Brasil. La mayor parte de este comercio abarca productos en forma de materia prima o
semiprocesados y representa una fuente potencial
de ingresos de los bosques con bajo potencial de
producción maderera (FAO, 1997). Los países en
desarrollo tienen la oportunidad de captar una
parte más amplia del mercado y una creciente inversión de otros productos basados en la biodiversidad. Acciones clave para dicho fin incluyen el
desarrollo de la capacidad para abastecer a los
mercados de productos de alta calidad, preferentemente en forma semiprocesada o totalmente procesada. Será también necesario invertir en la capacitación y transferencia de tecnología para facilitar este cambio.
Generalidades
Muchos son los casos donde coinciden los intereses comerciales de las empresas y la conservación
de la biodiversidad, y ya se están afianzando más
los vínculos entre ambos. Hemos comenzado a ver
que un número creciente de empresarios se ha dado cuenta de que el medio ambiente (y sus desafíos) puede verse como una de las oportunidades
comerciales más importantes de la década venidera. En los últimos 10 años se han creado muchas
empresas cuyas acciones son comercialmente
exitosas y a la vez propicias para el medio ambiente; la formulación de instrumentos financieros
innovadores puede alentar esta tendencia. Esto
puede cobrar particular importancia para empresas innovadoras de pequeño y mediano tamaño,
cuyas operaciones aprovechará la disponibilidad
de la rica biodiversidad de los países en desarrollo.
Dichas empresas pueden tener un enorme impacto
colectivo en la economía y en el medio ambiente
mundial.
Revisten singular importancia en este contexto los
sistemas de certificación (como el de los productos
madereros y alimentos orgánicos) que aseguran a
los consumidores que ciertos productos no perjudican al medio ambiente. En algunos casos estos
pueden venderse a un precio más elevado (Harkalay, 1996). El denominado “comercio verde” que
promueve la certificación por tener una demanda
corriente, puede ayudar a pagar el costo adicional
de emplear métodos de producción sostenibles e
incrementa la rentabilidad potencial del inversionista.
A continuación se citan cifras que indican la magnitud de negocios basados en la biodiversidad en
países desarrollados (EcoEnterprises Fund, 1999):
(i)
En los últimos años la industria de alimentos naturales y productos naturistas de
Estados Unidos registró una tasa de crecimiento de 22% y sus ventas ascendieron a
US$7.380 millones en 1995.
(ii) Los productos agrícolas orgánicos demostraron tasas de crecimiento equivalentes y
en 1996 se estimaba que las ventas ascenderían a US$3.300 millones.
(iii) La demanda de madera certificada tiene un
incremento anual de 50%.
(iv) En los últimos 10 años, solamente en Estados Unidos, las ventas al por menor de
Los productos basados en la biodiversidad, en
presencia de un mecanismo de certificación y un
entorno empresarial adecuado, pueden resultar un
gran negocio. Es escasa la información precisa
sobre la magnitud global de este comercio, pero
puede tomarse como ejemplo de su valor actual
23
productos “ecológicos” aumentaron en un
233%.
(v) En Whole Foods Markets, una cadena de
supermercados dedicada a productos orgánicos y naturistas, entre 1991 y 1997 las
ventas aumentaron de US$91 millones a
US$1.100 millones. Durante el mismo período, las utilidades se incrementaron de
US$1,6 millones a US$26,6 millones.
(vi) Bloomberg predice que la venta de productos ecológicos ascenderá a un total de
US$30 mil millones para el año 2005.
un costo razonable. Por esta razón, las líneas especiales de crédito (preferentemente a tasas concesionarias) a disposición de la pequeña y mediana
empresa (PYME) en industrias no perjudiciales
para el medio ambiente pueden ser un importante
incentivo para la conservación de la biodiversidad.
Esta forma de “crédito verde” puede ayudar a
crear un entorno en el cual las empresas ecológicamente responsables (y comercialmente viables)
puedan servir de modelo y atraer mayores flujos
de capitales privados.
Programa para la pequeña y mediana empresa
del FMAM
Aunque las señales parecen alentadoras, el desarrollo de empresas basadas en la biodiversidad no
ocurrirá de manera aislada, sino que requerirá la
orientación y el respaldo activo de gobiernos, inversionistas, la comunidad financiera y –sobre todo— consumidores informados.
Este es un ejemplo de un programa que tiene por
objeto utilizar el crédito como forma de estimular
empresas cuyas operaciones dependen de la biodiversidad (Rubino, de próxima publicación). El
programa se inició utilizando US$4,3 millones de
recursos del FMAM, administrados por la Corporación Financiera Internacional (CFI) del Banco
Mundial, para alentar una mayor participación de
las PYME en la consecución de los objetivos del
FMAM relacionados con la biodiversidad y la mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero. Esta iniciativa respaldó proyectos relacionados con la energía renovable, la eficiencia energética, el desarrollo forestal sostenible, las actividades agropecuarias sostenibles y el ecoturismo.
A continuación analizaremos con más detenimiento algunos de los mecanismos financieros que
se pueden utilizar para dar lugar a una sinergia
entre la empresa y la biodiversidad, a saber:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
préstamos a empresas basadas en la biodiversidad (crédito);
inversión en empresas basadas en la biodiversidad utilizando capital o cuasicapital
(capital de riesgo o fondos de inversión
sectorial);
garantías a préstamos otorgados a empresas basadas en la biodiversidad (garantías);
créditos a empresas exportadoras basadas
en la biodiversidad (crédito a la exportación), y
titularización o securitización.
El FMAM aprobó una reposición de recursos de
US$16,5 millones y una expansión del programa
en 1997. El programa facilitó la adquisición de
experiencia en: (i) la capacidad de las PYME para
ejecutar proyectos encaminados al logro de los
objetivos del FMAM, (ii) la viabilidad financiera
de estas actividades y el potencial de obtener financiamiento comercial para las mismas y (iii) la
capacidad de los intermediarios financieros para
canalizar fondos de programas del FMAM a las
PYME.
Analizaremos también las medidas que pueden
adoptarse para crear las capacidades de empresas
cuyas operaciones dependan de la biodiversidad.
Los intermediarios financieros que participan en el
programa del FMAM para las PYME aprovechan
los préstamos a bajo interés que ofrecen, las garantías para obtener créditos, el cofinanciamiento
y la asistencia técnica. El programa además reduce el costo promedio del capital (porque el FMAM
Crédito
Al fomentar el establecimiento de empresas basadas en la biodiversidad, a menudo el factor determinante más importante será el acceso al capital a
24
proporciona capital de riesgo en forma de donación) lo que da más viabilidad al programa. Es necesario seleccionar cuidadosamente a los intermediarios que otorgan créditos a las empresas con
inversiones novedosas, tales como las basadas en
la diversidad biológica. La experiencia con la intervención de intermediarios como prestamistas
para PYME en general ofrece experiencias que
sirven también al sector de la biodiversidad (CIF,
1997).
Fondos Verdes de los Países Bajos
Otro ejemplo del uso del “crédito verde” para estimular el establecimiento de empresas que aprovechan la biodiversidad procede de los Países Bajos. En 1995, el gobierno acordó otorgar una
exención tributaria a los recursos invertidos por
medio de los llamados “Fondos Verdes”, que ofrecen préstamos a proyectos ecológicos aprobados.
Tras la promulgación de esta ley, varios bancos
importantes de ese país comenzaron a ofrecer a
sus clientes Fondos Verdes exentos de impuestos
Recuadro 7
Países Bajos: Fondos Verdes
Como resultado del Protocolo de Inversión Verde adoptado por el gobierno neerlandés en enero de 1995, la renta y los div idendos generados a través de inversiones en fondos ecológicos aprobados (llamados “Fondos Verdes”) estaban exentos de
impuestos, inclusive de los impuestos a las ganancias de capital (plusvalía). Para acogerse a esta exención, el Fondo Verde
debe ser parte de una institución financiera aprobada de los Países Bajos y debe invertir su dinero en proyectos ecológicos,
tal como los define el gobierno. En otras palabras, deben invertir por lo menos el 70% de su capital en proyectos que hayan
sido aprobados por el gobierno mediante el Ministerio de Vivienda, Planificación Espacial y Medio Ambiente. Desde sus
inicios esta sencilla ley movilizó un cuantioso financiamiento para proyectos ambientales que reunían los requisitos. Entre
1992 y 1997, este instrumento movilizó un total de casi NLG 2.800 millones (equivalente a US$1.400 millones).
Hasta la fecha, los Fondos Verdes de los Países Bajos han asignado la mayor parte de sus recursos a proyectos vinculados
con la conservación de la naturaleza (NLG 586 millones o US$293 millones), seguidos por proyectos vinculados con la distribución de la energía (NLG 447 millones o US$223,5 millones), explotación agrícola orgánica (NLG 220 millones o
US$110 millones) y energía eólica (NLG 175 millones o US$87,5 millones). En 1998 se dispuso de otros NLG 2.000 mill ones (US$1.000 millones) para proyectos ecológicos que reúnen los requisitos. Hasta la fecha, el monto promedio para un
proyecto asciende a NLG 5-6 millones (US$2,5-3,0 millones).
Además de generar grandes cantidades de dinero para proyectos ecológicos en los Países Bajos, la creación de estos Fondos
Verdes ha ayudado a crear conciencia ambiental en los depositantes y en el sector bancario. Para los empresarios que procuran establecer empresas basadas en la biodiversidad o ecológicas, significa un acceso al capital a tasas inferiores a las comerciales (algunos han logrado conseguir compromisos de préstamos a 10 años para sus proyectos con un interés de una
tasa aproximadamente 2% inferior a las tasas comerciales). Los bancos pueden ofrecer mejores condiciones para proyectos
ecológicos que reúnen los requisitos porque quienes invierten en esos fondos están exentos de impuestos, lo que permite al
banco pagarles una tasa de interés más baja.
Desde 1998, ciertos proyectos ecológicos (en las esferas de manejo forestal, conservación de la naturaleza, etc.) reciben financiamiento por un período prolongado (30 años en lugar de los 10 habituales), porque se considera que la factibilidad de
estos proyectos requiere un mayor respaldo financiero.
Cabe señalar también que a partir de junio de 1998, los proyectos que se lleven a cabo en países en desarrollo y con los
cuales los Países Bajos mantengan una relación de desarrollo a largo plazo, podrán recibir inversiones de Fondos Verdes.
En esta categoría se incluyen países de Europa central y oriental, así como de América Latina y el Caribe. En esta región se
menciona específicamente a Bolivia, Costa Rica, Perú y Jamaica pero también otros países pueden tener acceso a los Fondos
Verdes de los Países Bajos.
Fuente: Entrevistas con el Sr. T. Bellegem, del Ministerio de Vivienda, Planificación Espacial y Medio Ambiente (VROM)
e Informe Anual 1997: Groen Beleggen, Jaarverslag 1997, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Ministerie van Financien, en Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
25
(véase el Recuadro 7). El caso de los Países Bajos
sigue siendo singular, pero demuestra que al ofrecer incentivos fiscales, el gobierno puede desempeñar una función preponderante en la estimulación del crédito ecológico.
(ii) servicios posteriores a la exportación dedicados a: financiar y proteger las cuentas por
cobrar y ampliar las condiciones crediticias
a compradores extranjeros.
En este sentido, los organismos multilaterales podrían trabajar directamente con los gobiernos de los
países donde reside su cliente para facilitar un crédito verde a la exportación mediante préstamos e
instrumentos de reaseguro. Podría asimismo alentar
la creación de nuevas entidades nacionales (o regionales) de crédito a la exportación si el volumen
de exportaciones lo justifica.
Crédito a la exportación
Otra forma de crédito que podría utilizarse para
estimular el desarrollo de empresas cuyas operaciones se basan en la biodiversidad en la región de
América Latina y el Caribe es el crédito a la exportación, tradicionalmente otorgado por bancos de
fomento a la exportación e importación de países
desarrollados para promover la venta de los bienes
y servicios de ese país y de esa forma generar empleos. Siguiendo la iniciativa de las entidades nacionales de crédito a la exportación, los bancos
multilaterales de desarrollo utilizaron este mecanismo para estimular el comercio exterior en los
países en desarrollo. Los créditos a la exportación
puede utilizarse para estimular aún más el desarrollo de empresas basadas en la biodiversidad, especialmente si ofrecen tasas preferenciales y concesionarias.
Capital (y cuasicapital) de riesgo
Otra forma de atender las necesidades especiales de
las empresas basadas en la biodiversidad es mediante inversiones de capital o cuasicapital en fondos dedicados de capital de riesgo, o “fondos de
inversión sectorial” (Asad, 1997). A semejanza de
los fondos tradicionales de capital de riesgo, estos
instrumentos están diseñados esencialmente para
aportar capital a cambio de participaciones de capital o cuasicapital en empresas promisorias con
inversiones relacionadas con la biodiversidad. Los
fondos verdes de capital de riesgo pueden tener una
alta rentabilidad cuando proporcionan el capital
(así como la pericia empresarial) que tanto se necesitan para el establecimiento y el arranque de empresas pequeñas basadas en la biodiversidad. Cabe
citar dos ejemplos de iniciativas recientes que tienen por objeto utilizar inversiones de capital o cuasicapital para estimular la conservación y el uso
sostenible de la biodiversidad: el fondo Terra Capital (recuadro 8) y el fondo EcoEmpresas financiados por el FOMIN (recuadro 9).
Las entidades nacionales, regionales o multilaterales pueden alentar el desarrollo de créditos “verdes”
a la exportación de diferentes maneras. Por ejemplo, podría diseñarse un sistema para que complemente los instrumentos actuales de financiamiento
de las exportaciones que ofrecen entidades como el
Banco Latinoamericano de Exportaciones (BLADEX). Podría incluir lo siguiente:
(i)
servicios previos a la exportación tales
como: garantías para capital de trabajo,
pólizas de seguro renovables para ventas
con crédito a la exportación a corto plazo, y
26
Recuadro 8
Regional: Fondo Terra Capital
A fines de 1998, un consorcio integrado por Environmental Enterprises Assistance Fund (EEAF), un banco
brasileño (Banco Axial) y Sustainable Development Inc. (SDI), en colaboración con la Corporación Financiera Internacional (CFI) del Banco Mundial, anunciaron que habían reunido el capital necesario para establecer
un fondo ecológico privado de capital de riesgo, con fines de lucro, para América Latina denominado Terra
Capital. El fondo obtuvo dinero de diferentes fuentes privadas y multilaterales (incluidos el
BID a través del FOMIN, y el gobierno suizo) para invertir en empresas privadas pequeñas que cumplieran
una serie de criterios ecológicos de la conservación de la biodiversidad. Además, el fondo Terra Capital recibió una donación del FMAM (US$5 millones).
El fondo invierte en pequeñas y medianas empresas, financiando la inversión inicial de expansión, reestructuración, desarrollo de nuevos productos, etc. Efectua inversiones comprendidas entre US$500.000 hasta un
máximo de 15% del capital total comprometido en proyectos vinculados con explotación agrícola, manejo y
conservación forestal, ecoturismo y otras actividades relacionadas con la biodiversidad, cuyos criterios ambientales son definidos por un Comité Asesor de Biodiversidad.
Fuentes: CFI, 1997, Keipi, 1999.
capital de riesgo como respaldo de la conservación
de la biodiversidad. Dependiendo de su éxito y
rentabilidad, pueden ayudar a estimular otros emprendimientos en la región. Además, las dos iniciativas se respaldan mutuamente. Si bien el fondo
EcoEmpresas se centrará en empresas más pequeñas y en transacciones más riesgosas y difíciles, el
fondo Terra Capital probablemente se dedique a
proyectos de mayor envergadura. Esto significa que
los proyectos respaldados por EcoEmpresas podrán
en un momento dado “graduarse” y recibir respaldo
de Terra Capital. Además, al desarrollar la capacidad de empresas ecológicas en la región, EcoEmpresas podría ayudar a crear una lista más definida
de proyectos para Terra Capital, pero también es
posible que los dos fondos terminen cofinanciando
ciertas iniciativas.
El fondo EcoEmpresas confrontará retos similares
a los del fondo Terra Capital y, sobre todo, tendrá
que encontrar empresas que combinen la rentabilidad financiera y la conservación de la biodiversidad. A continuación se señalan otros aspectos interesantes del fondo EcoEmpresas:
(i)
sólo invertirá en proyectos que combinen
algún tipo de asociación entre organizaciones no gubernamentales y empresas privadas y
(ii) financiará actividades de creación de capacidad y desarrollo empresarial a través de
los proyectos escogidos.
Ambos fondos, EcoEmpresas y Terra Capital, son
pioneros en iniciativas que tienen por objeto experimentar con la función que puede desempeñar el
27
Recuadro 9
Fondo EcoEmpresas del FOMIN y TNC
En 1998, el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) del Banco Interamericano de Desarrollo y The Nature
Conservancy (TNC) crearon un fondo “verde” de capital de riesgo para América Latina. Este fondo, conocido como EcoEmpresas, tendrá un tamaño inicial de US$10 millones y tiene por objeto proporcionar capital de riesgo y
respaldo técnico a proyectos de empresas ecológicamente responsables en América Latina y el Caribe. En los materiales de presentación del fondo se señala que su establecimiento coadyuvará a lograr dos metas cruciales: estimular el crecimiento de empresas de pequeño y mediano tamaño, que son clave para el futuro económico de América
Latina y el Caribe, y fomentar la conservación de una de las regiones biológicamente más importantes de la Tierra.
El fondo EcoEmpresas se ha fijado dos objetivos fundamentales:
(i) promover el desarrollo de empresas social y ambientalmente responsables y
(ii) generar ingresos para la conservación de la biodiversidad y fortalecer la sostenibilidad a largo plazo de organizaciones ecológicas sin fines de lucro en América Latina y el Caribe.
Los sectores escogidos son, entre otros:
(i) explotación agrícola alternativa, que incluye apicultura y acuicultura orgánicas,
(ii) manejo sostenible de bosques,
(iii) productos forestales no madereros y
(iv) ecoturismo.
El fondo tiene dos componentes: un fondo para capital de riesgo de US$6,5 millones que invertirá en empresas que
se encuentren en diferentes etapas de desarrollo y un fondo de asistencia técnica de US$3,5 millones que proporcionará servicios de consultoría empresarial para ayudarles a funcionar exitosamente. The Nature Conservancy
administrará el fondo. A partir de agosto de 1999, el fondo EcoEmpresas proporciona capital y préstamos a empresas privadas iniciadas en cooperación con instituciones locales sin fines de lucro. En un período de 10 años, el fondo proporcionará entre US$50.000 y US$800.000 (con un promedio de US$150.000) a 25 nuevas empresas en los
campos señalados. Los ingresos generados por estas inversiones contribuirán a la sostenibilidad financiera a largo
plazo de las organizaciones ecológicas participantes y demostrarán formas de integrar el crecimiento económico
con la protección del medio ambiente.
El fondo procurará movilizar una red de empresas y entidades que se ocupan de la conservación del medio ambiente con el objeto de generar una masa de proyectos modelo bien concebidos. A su vez, The Nature Conservancy
se ha propuesto proporcionar apoyo a los beneficiarios del financiamiento para incrementar la rentabilidad de las
inversiones y reducir los riesgos.
Fuente: EcoEmpresas, 1999
los Estados Unidos, el Organismo Multilateral de
Garantía de Inversiones (OMGI) del Banco Mundial, así como muchas de las instituciones que
otorgan crédito a la exportación en los países desarrollados (véase Recuadro 10). Una garantía es
esencialmente una forma de seguro que cubre algunos de los riesgos que confrontan las empresas y,
por lo general, adoptan dos formas:
Garantías
Además de los préstamos y el capital de riesgo,
podría emplearse otro mecanismo de apoyo a empresas cuyas operaciones se basan en la biodiversidad: las garantías. Existe en el mundo un sistema
bien establecido de garantías contra distintos riesgos empresariales, en el que participan entidades
tales como la Overseas Private Investment Corporation (OPIC) y el Export/Import Bank (ExIm) de
28
(i)
Garantías contra el riesgo comercial, que
cubren a las empresas en casos tales como
el incumplimiento de contratos, el rezago
de préstamos, etc.
(ii) Garantías contra el riesgo político, que cubren a las empresas en caso de incidentes
tales como guerras, disturbios civiles, devaluaciones y expropiaciones.
ñalar que también traen aparejado un considerable
riesgo financiero. Una institución que otorga garantías tiene que asegurarse de contar con el capital
suficiente para cubrir la garantía llegado el caso,
un obstáculo que puede superarse mediante una
planificación adecuada. Es también una esfera en la
cual el OMGI, la OPIC e incluso el FOMIN — entidades que habitualmente conceden garantías a las
empresas— tienen considerable experiencia.
Tradicionalmente, los países desarrollados han utilizado garantías para promover la exportación de
sus bienes y servicios y los bancos multilaterales
para estimular la inversión en los países en desarrollo. Sin esas garantías, muchas empresas que
actualmente tienen negocios en países en desarrollo
confrontarían riesgos excesivos. De la misma manera, las garantías pueden utilizarse para aliviar los
riesgos (comerciales y políticos) de las empresas
cuyas operaciones específicas se basan en la diversidad biológica (véase Recuadro 11). Si bien las
garantías pueden ser instrumentos promisorios para
fomentar este tipo de empresas, es importante se-
Lorenzo Rosenzweig (en una comunicación personal) señaló que en México las instituciones financieras se rehusan a conceder créditos a varias empresas promisorias basadas en la biodiversidad
porque éstas no pueden ofrecer garantías al solicitar un préstamo. El Fondo de Cofinanciamiento
para la Eficiencia Energética de Hungría de la CFI
es un buen ejemplo en este contexto, porque otorga
garantías parciales de crédito y cofinanciamiento a
largo plazo a empresas que confrontan limitaciones
financieras similares.
Recuadro 10
Costa Rica: El OMGI y el Teleférico del Bosque Húmedo Tropical
A título de ejemplo del uso de instrumentos de garantía para estimular actividades ecológicas, se cita el caso de dos garantías otorgadas por el OMGI. En 1995, el OMGI respaldó la construcción y operación de un teleférico de 1,3 km, un
restaurante y un centro de investigaciones para visitantes en una parcela de 338 hectáreas que limita con el Parque Nacional Braulio Carrillo en Costa Rica (50 km al norte de San José). El OMGI emitió contratos de garantía que abarcan la
inversión extranjera en Dosel, S.A., una empresa con fines especiales que se estableció para la operación del teleférico.
Uno de los contratos garantiza el capital invertido por la empresa estadounidense Conservation Turism, Ltd. contra el
riesgo de transferencia de moneda; el otro contrato de garantía cubre el préstamo concedido por el Banco de Nueva Escocia (Canadá) a Dosel contra restricciones a las transferencias, expropiación, guerras y disturbios civiles.
El proyecto está estructurado de tal manera de aprovechar en forma económica y sensata un bosque tropical húmedo, preservándolo y protegiéndole mediante la utilización del medio ambiente de manera no destructiva. Por otra parte, Dosel
espera trabajar directamente con el gobierno para reducir actividades de caza furtiva en la zona. Debido a su compromiso
con el medio ambiente, la zona del proyecto fue denominada una reserva nacional por el Presidente de Costa Rica.
Además de hacer esfuerzos significativos para asegurar el mínimo impacto adverso sobre el medio ambiente, la empresa
asigna recursos para fines de investigación y educación. En 1998 tenía planes de construir albergues para los científicos e
investigadores visitantes y aplica normas estrictas de seguridad y tratamiento del agua. Por otra parte, el proyecto patrocina un programa de educación ambiental para reforzar la conciencia ecológica sobre la importancia de la protección de los
bosques húmedos. La admisión para los escolares y estudiantes costarricenses es gratuita o de cuota reducida; en 1996
participaron 3.000 niños/estudiantes (se estima que en 1998 participaron 9.000).
Fuente: West et al., 1998.
29
La Agencia para la Protección del Medio Ambiente
de Estados Unidos (EPA, 1997) propuso una serie
de mecanismos de garantía que incrementan la disponibilidad de crédito para actividades ecológicas
de los municipios en Estados Unidos. En general,
las garantías que propone la EPA se utilizarían
para financiar infraestructura ambiental (por ejemplo, plantas de tratamiento de aguas residuales e
instalaciones de evacuación de desechos sólidos).
Hasta el momento se han incluido actividades que
están directamente vinculadas con la conservación
de la biodiversidad, aunque no hay razón por la
cual no puedan aplicarse estos mecanismos a las
empresas basadas en la biodiversidad. La EPA se
refiere a estas garantías como “herramientas de
refuerzo crediticio” y las define como seguridades
para prestamistas o titulares de bonos de que se
dispone de crédito y que recibirán su debido reembolso en caso de que el gobierno o el empresario
privado no repaguen o se retrasen en el pago.
US$5.400 millones en recursos para proyectos
ecológicos con el dinero que les había transferido el
gobierno federal para tratamiento de aguas residuales.
Cabe señalar que la principal experiencia en el uso
de este tipo de garantías se ha recogido en los Estados Unidos, aunque el mecanismo puede aplicarse
en la región de América Latina y el Caribe y en
otras partes del mundo. De hecho, dentro de la
EPA se ha considerado la posibilidad de aprovechar la experiencia de los Estados Unidos con el
refuerzo crediticio para proyectos ambientales y
utilizarlo como modelo en proyectos similares en
Rusia. El programa nunca se llevó a cabo debido a
la crisis económica que se desató en ese país, pero
podría adaptarse para ayudar a financiar a empresas cuyas operaciones dependen de la biodiversidad
e infraestructura ambiental en América Latina y el
Caribe.
Lo interesante del enfoque de la EPA es que las
garantías se utilizan para ayudar a los proyectos
ecológicos a obtener dinero en los mercados de capital, principalmente mediante la emisión de bonos.
En Estados Unidos existen numerosos ejemplos de
utilización de fondos públicos (del gobierno federal) para que los gobiernos estatales y locales cuya
calificación crediticia sea baja o no estén calificados puedan obtener capital para financiar proyectos
ecológicos. Al utilizar solamente un tipo de refuerzo crediticio, un apalancamiento con bonos de un
fondo estatal rotativo, más de 21 estados del país
habían movilizado, hasta 1995, un total de
Titularización (securitización)
Una de las innovaciones más controvertidas C y
quizá más interesantesC en el mundo de las finanzas internacionales es la “titularización”, un proceso mediante el cual se convierte un activo, una deuda, una obligación o una combinación de ellos en
un título o valor negociable (una acción o un bono).
No obstante, en la mayoría de los casos el término
“titularización” se utiliza para hacer referencia a la
consolidación (securitización) de instrumentos
(préstamos o hipotecas) en un título negociable. En
Recuadro 11
Países Bajos: Mecanismo POPM
Los instrumentos de garantía tienden a orientarse a proyectos específicos, pero también pueden utilizarse para
alentar la formación de fondos de capital de riesgo. En 1996, el gobierno de los Países Bajos aprobó el mecanismo POPM (POPM: Particuliere Ontwikkelings-en Participatiemaatschappijen), que proporciona garantías
a inversiones riesgosas en países en desarrollo por medio de empresas calificadas de capital privado para fines
de desarrollo y capital de riesgo, con sede en los Países Bajos. Las inversiones son aprobadas por el Banco
Neerlandés de Inversiones para los Países en Desarrollo con base en criterios socioeconómicos que incluyen la
creación de empleos y la protección del medio ambiente. En principio, estas inversiones pueden acoplarse a
un seguro de riesgos políticos que puede obtenerse de la Empresa Neerlandesa de Seguro de Créditos y con el
financiamiento que otorgan los Fondos Verdes descritos en el recuadro 7.
Fuente: NIO, 1996.
30
otras palabras, se produce una titularización de
préstamos cuando los acreedores combinan una
serie de préstamos y utilizan estos activos para
emitir un bono que puede comercializarse en los
mercados de capital.
de empresas cuyas operaciones se basen en la diversidad. Después de todo, los empresarios habrán
de confrontar retos similares al intentar el arranque,
el desarrollo y la expansión de este tipo de empresas, por lo que se justifica ayudarlos a aprender de
las experiencias, los errores y los logros de los demás. Por ejemplo, la mayoría de las empresas basadas en la biodiversidad tendrán que formular planes e ir formando sus aptitudes empresariales.
La consolidación de activos en un título o valor
negociable es una transacción común en los mercados financieros. Una variación de este mecanismo
es agrupar estratégicamente inversiones de alto
riesgo y de riesgo más bajo y emitir valores a inversionistas. La utilización de estos mecanismos
para empresas basadas en la biodiversidad requeriría la aplicación de técnicas comúnmente empleadas en los mercados de capital.
Actualmente se pueden conseguir en el mercado un
gran número de instrumentos de planificación empresarial y amplios recursos de referencia, lo que
ayuda a los empresarios con enfoques normalizados
en la preparación y presentación de planes empresariales y financiamiento; estos instrumentos podrían ajustarse a la medida de las necesidades del
sector de empresas basadas en la biodiversidad. Por
ejemplo, esta asistencia técnica podría ofrecerse en
forma de software en CD-ROM y convertirse en
una especie de protocolo de planificación para empresas de biodiversidad en la región.
Los mercados de capital han acumulado años de
experiencia en el uso de valores de titularización.
Se utilizan habitualmente como medios de titularizar préstamos o hipotecas e incluso han sido utilizados por músicos y otros artistas. En la primera
operación de este tipo, que fue negociada en 1997,
David Bowie (estrella del rock británico) vendió
US$55 millones de bonos respaldados por las regalías que esperaba obtener. Si pueden venderse como
valores las regalías previstas de los artistas, ¿por
qué no podría hacerse lo mismo también con los
ingresos previstos de los parques nacionales, los
derechos de uso del agua (véase el capítulo III) o la
bioprospección en determinados países? El problema con esta idea puede ser que los ingresos de los
parques y los derechos de uso del agua y de la bioprospección son reducidos o difíciles de anticipar y
los bonos pueden no generar suficientes recursos
para compensar los costos de transacción.
La Iniciativa BioTrade (véase htpp://www. biotrade.org) promocionada por la UNCTAD, con el respaldo de la Secretaría del CDB y otros organismos,
tiene un enfoque integrado para estimular la inversión y el comercio en cuanto a recursos biológicos.
Su objetivo es fomentar el establecimiento de empresas basadas en la biodiversidad mediante un
programa integral de creación de capacidad y de
formación para todos los sectores de la sociedad de
los países en desarrollo. Esta iniciativa abre una
interesante oportunidad para entidades multilaterales y bilaterales, así como para el sector privado y
las ONG, de prestar apoyo financiero y colaborar
en un esfuerzo concertado de creación de capacidad
y formación para empresas con operaciones basadas en la biodiversidad, que incluye:
Pese a estas potenciales desventajas, el concepto de
la titularización como medio de financiar la conservación de la biodiversidad amerita analizarse con
mayor detenimiento.
(i)
Creación de capacidad para empresas basadas
en la biodiversidad
Además de los mecanismos más específicos que
aquí se describieron, existen varias actividades generales que pueden emprender los gobiernos y otras
entidades para respaldar la creación y el desarrollo
investigación de mercado y de análisis de
políticas,
(ii) servicios y comunicaciones por medio de la
Web y
(iii) programas piloto de inversión en países.
En el futuro, deberá promoverse, aunque con cautela, el desarrollo acelerado del sector de empresas
en el ámbito de la biodiversidad, lo que puede lo-
31
grarse capitalizando gradualmente fondos de inversión especiales y empleando instrumentos adicionales (como los que se describen previamente) en
América Latina y el Caribe. Al mismo tiempo, podrían hacerse esfuerzos de asistencia técnica para
asegurar un entorno que respalde este tipo de empresas. Podrían incluirse, por ejemplo, iniciativas
como las indicadas más abajo.
tablecimiento de mecanismos de financiamiento en
el futuro.
Actividades encaminadas al intercambio de información sobre el sector de empresas emergentes
de biodiversidad. Esta información sería de interés
no sólo para la comunidad financiera, sino también
para los encargados de formular las políticas a nivel de países, los empresarios, los donantes internacionales y otras partes interesadas. Ayudaría a
estimular la cooperación, promover el intercambio
de enseñanzas y experiencia, reducir los riesgos
empresariales y financieros y fomentar oportunidades de cofinanciamiento. Internet es un medio excelente para llevar a cabo este tipo de programas de
intercambio de información.
Investigación para cuantificar mejor el volumen
de la demanda de diferentes tipos de instrumentos
financieros y analizar la índole de dicha demanda
(es decir, en qué etapa del desarrollo de la empresa
y para qué fines se requiere el financiamiento). Esta
investigación de mercado ayudaría a delinear las
necesidades de recursos de empresas basadas en la
biodiversidad en toda la región y a respaldar el esRecuadro 12
Brasil: Creación de “centros de excelencia” enbiotecnología
Para que los países de América Latina y el Caribe puedan aprovechar plenamente la potencialidad de su diversidad biológica, necesitan alentar el desarrollo de industrias regionales de biotecnología, lo que significa crear un ambiente económico necesario para su desarrollo y ayudar a construir la infraestructura que necesitará una vez que despegue esta industria. La creación de una industria de biotecnología (“centros de excelencia”) y la infraestructura asociada, suele ser
una condición para que se dé valor a la biodiversidad.
Cabe citar un ejemplo interesante: el Programa brasileño de ecología molecular para el uso sostenible de la biodiversidad en la Amazonia (PROBEM), en cuyo marco se estableció un centro industrial de biotecnología, con un valor de
US$60 millones, dentro de la zona franca de Manaos. El objetivo de este centro es atraer inversión nacional y extranjera
en empresas de biotecnología que se interesen en productos farmacéuticos, cosméticos, productos alimenticios, pesticidas no perjudiciales para el medio ambiente, enzimas de interés biotecnológico, aceites esenciales, antioxidantes, tintes
naturales y fragancias. El programa PROBEM proporciona incentivos monetarios y fiscales a las personas e industrias
dispuestas a invertir en biotecnología y ayuda a crear industrias de biotecnología en Manaos. El programa también vende terrenos a precios reducidos a empresas dispuestas a instalarse en la zona. Los incentivos fiscales incluyen las siguientes exenciones de impuestos:
(i) sobre la renta durante 10 años,
(ii) al valor agregado para los productos fabricados en el Amazonas utilizando materias primas, agrícolas y extractos de plantas de la región,
(iii) a la importación de bienes extranjeros que se consuman o utilicen para la fabricación de productos en Manaos
y/o se reexporten,
(iv) a la exportación de todos los productos fabricados en la zona franca que sean exportados,
(v) a las ventas de bienes de consumo y del impuesto al consumo de energía, combustible y servicios de transporte y
comunicaciones,
(vi) a la plusvalía en ciertos artículos.
La concesión de incentivos similares a industrias de biotecnología puede ser una manera de captar una mayor proporción del valor agregado de empresas cuyas operaciones dependen de la biodiversidad en América Latina y el Caribe.
Fuente: Información obtenida de los folletos de PROBEM y del Centro Industrial de Biotecnología.
32
Capítulo V
Hacia adelante
El costo que representa detener la degradación del medio ambiente natural
y mejorar el medio ambiente urbano es enorme, no sólo en términos del
financiamiento, sino también de la necesidad de crear la capacidad institucional y tecnológica apropiada a nivel del gobierno y del sector privado.
Este es un esfuerzo que requiere respaldo sustancial de las instituciones
financieras internacionales.
Por consiguiente, las soluciones a los problemas ambientales, especialmente los de carácter mundial, deben tener enfoques imaginativos y prever
la disponibilidad de financiamiento en condiciones concesionarias para
proyectos ecológicos y componentes con beneficios claramente globales,
que incluyan, por ejemplo, proyectos relacionados con la implementación
del Convenio sobre la Diversidad Biológica y la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Esto significa una búsqueda
continua de oportunidades que coadyuven a la conservación de la diversidad biológica.
En resumen, el Banco se encuentra en una posición singular para asistir a
los países miembros prestatarios a desplegar esfuerzos que sean conducentes al desarrollo sostenible en los años noventa…
Informe sobre el Octavo Aumento General de Recursos del BID
(IDB, 1994)
sólo por los países prestatarios. Así se explica por
qué los gobiernos no están dispuestos o no están en
condiciones de obtener préstamos para financiar un
bien público, dada la dificultad de constatar que la
conservación de la biodiversidad puede “pagarse
sola”. Ante la escasez de donaciones y recursos en
condiciones concesionarias, no cabe duda de que el
financiamiento de la biodiversidad es un verdadero
reto para el Banco.
El mandato del Banco Interamericano de
Desarrollo
Pese al claro mandato emitido en ocasión del Octavo Aumento General de Recursos del BID (BID-8)
en 1994, el Banco confronta graves obstáculos en
sus esfuerzos para financiar la conservación de la
biodiversidad y su uso sostenible. En 1999, el Banco destinó casi el 95% (92% en 1998) de los préstamos relacionados con el medio ambiente a proyectos que tienen que ver con el entorno urbano, el
control de la contaminación y los desastres naturales y sólo un porcentaje muy pequeño al manejo de
los recursos naturales. Esto probablemente pueda
explicarse por el hecho de que la biodiversidad es,
en general, un bien público y resulta difícil cobrar
por su uso y conservación. Además, la biodiversidad aporta beneficios de índole mundial, en tanto
que los costos directos y los costos de oportunidad
de su conservación son absorbidos muchas veces
Formulación de un marco estratégico
Habida cuenta de las limitaciones que confronta el
Banco con respecto a los préstamos para fines de
conservación, es menester que considere la formulación de un marco estratégico para atender cuestiones vinculadas con la diversidad biológica, que
debería incluir algunos de los siguientes elementos:
33
(i) La declaración de la misión.
(ii) Esfuerzos continuos para reducir al mínimo
los potenciales impactos negativos de las
operaciones crediticias: “No hacer daño”.
(iii) Aplicación de nuevos instrumentos y recursos.
(iv) Creación de capacidad e inducción de la
demanda.
(v) Búsqueda de asociados financieros y creación de alianzas estratégicas.
Si se han de atenuar las repercusiones sobre la biodiversidad, será necesario aplicar criterios rigurosos en el examen ambiental de las actividades de
desarrollo. Aunque son inevitables ciertas pérdidas
futuras de biodiversidad, la definición de prioridades y directrices claras podría reducirlas al mínimo.
En este contexto, la experiencia del Banco Mundial, que introdujo nuevos procedimientos de evaluación de la biodiversidad en 1997, puede proporcionar valiosas lecciones.
Enunciar la misión
La evaluación del impacto de diversas actividades
en la biodiversidad permite identificar no solamente
los problemas que deben evitarse o mitigarse, sino
también oportunidades de conservación o mejoramiento de la biodiversidad. Por ejemplo, en el caso
de los proyectos de abastecimiento de agua, la
protección de los bosques que sirven a las cuencas
hidrográficas puede, en algunos casos, dar más
sostenibilidad a los préstamos tradicionales para
infraestructura y a la vez, coadyuvan a conservar la
biodiversidad en esos bosques. En recientes debates
internacionales y regionales se sugirió la posibilidad de establecer mercados de agua en las Américas, en los cuales los cargos que se aplican al agua
potable ayudarían a sufragar los gastos en conservación de la biodiversidad en etapas anteriores
(véase, por ejemplo, el Fondo para la Conservación del Agua en el Recuadro 6).
La declaración de la misión puede tener los siguientes objetivos: (i) definir las metas que procura
alcanzar el Banco en cuanto a la biodiversidad, (ii)
reafirmar el mandato previsto en BID-8 y (iii)
orientar el desarrollo de todos los demás componentes del marco estratégico. Actualmente el Banco
carece de una misión clara, bien definida y bien
entendida sobre la biodiversidad, lo que le ha dificultado el análisis y la formulación de mecanismos
para financiar la conservación (véase Recuadro
13).
Recuadro 13
Propuesta de declaración de la misión del BID
sobre la biodiversidad
“El Banco procura acelerar la conservación y el uso
sostenible de la biodiversidad en América Latina y el
Caribe mediante la mejora continua de sus mecanismos financieros actuales, la implementación de mecanismos financieros nuevos e innovadores, programas
vigorosos de asistencia técnica, alianzas estratégicas
con otras entidades en la diversidad biológica, procurando promover la participación de la sociedad civil
en el diseño e implementación de los programas en los
países prestatarios. Para lograr estos objetivos, el BID
mantendrá un personal con conocimientos y dedicación”.
Además de los requisitos de “no hacer daño”, los
programas de capacitación del personal contribuirán a la concientización sobre la importancia de la
biodiversidad. La utilización de ciertos instrumentos, como una lista de control “checklist” ayudaría a establecer un sistema de alarma que permitiría al personal anticipar posibles amenazas a
la biodiversidad y tomar medidas para evitar (o al
menos mitigar) los daños. Para ello podría aprovecharse la experiencia de otros organismos, como la
UICN u ONG ambientales, el Banco Mundial, el
PNUD y otros, a efectos de poner en práctica programas de capacitación e instrumentos similares.
No hacer daño
Aplicar nuevos instrumentos y recursos
Un elemento esencial para incorporar las inquietudes sobre la biodiversidad es velar por que las actividades públicas y privadas de desarrollo “no hagan daño”.
Además de aprovechar en la medida de lo posible
los instrumentos y mecanismos existentes para financiar la conservación de la diversidad biológica,
34
el Banco también deberá procurar ser innovador en
la aplicación de los mecanismos nuevos que vayan
surgiendo y que sean pertinentes para América Latina y el Caribe. En este documento se han descrito
varios mecanismos que pueden ayudar a financiar
la conservación de la biodiversidad y su uso sostenible. Además, el Banco deberá continuar apoyando la eliminación de subsidios nocivos que desalientan inversiones en la conservación biológica,
como se señaló en el tercer capítulo de este documento.
autóctonas), el Consejo Empresarial Mundial para
el Desarrollo Sostenible (WBCSD) y muchas otras.
Ante esta multiplicidad de entidades, el Banco deberá explorar mecanismos de colaboración, puntos
de interés común, posibilidades de cofinanciamiento y oportunidades de sinergia en la región de
América Latina y el Caribe.
Esta colaboración deberá rebasar los acuerdos interinstitucionales. La comunidad empresarial tiene un
gran potencial en cuestiones vinculadas a la diversidad biológica. Para que el Banco sea eficiente en
la conservación de la biodiversidad en América
Latina y el Caribe, tendrá que trabajar directamente
con el sector privado. Un organismo que podría
ayudar en este sentido es el WBCSD, originalmente
creado para compilar antecedentes para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo que se celebró en Río de Janeiro en 1992, pero que desde entonces se ha convertido en una red mundial eficaz y bien establecida
de dirigentes empresariales interesados en el desarrollo sostenible. Además, el Consejo está firmemente arraigado en la región de América Latina y
el Caribe, tiene oficinas en México y Brasil y representación en varios otros países. Por consiguiente, el Banco podría iniciar un diálogo con el
WBCSD sobre la conservación y el uso sostenible
de la biodiversidad y analizar de qué manera pueden cooperar. Esa cooperación podría dar como
resultado un plan de acción para la región, que incluya campañas de concientización dirigidas a los
líderes de opinión de empresas y los gobiernos de la
región.
Crear capacidad, inducir demanda
Una estrategia de largo plazo sería trabajar con los
gobiernos de los países prestatarios para crear capacidad a fin de inducir una demanda de proyectos
relacionados con la biodiversidad. Si bien se requieren esfuerzos continuos para analizar las maneras de hacer que las inversiones en biodiversidad
sean eficaces en función de sus costos, la vía más
eficaz para inducir la demanda es formular proyectos relacionados con la biodiversidad que generen ingresos y, por lo tanto, sean financieramente
autosostenibles. Además, programas de capacitación sobre la importancia económica, ecológica y
social de la conservación de la biodiversidad y su
uso sostenible, también inducirán la demanda.
Encontrar socios financieros y formar alianzas
estratégicas
Varias organizaciones están trabajando en la conservación de la biodiversidad, estableciendo empresas que dependen de la biodiversidad y financiando
la biodiversidad. Es menester que el Banco procure
trabajar más directamente con ellas. Cabe mencionar las siguientes entidades: el FMAM, la UICN y
las ONG ecológicas, el Banco Mundial, los donantes bilaterales, la Unión Europea mediante el Fondo
de Desarrollo Europeo (FDE), el PNUMA, el
PNUD, la CNUMAD grupos comunitarios (por
ejemplo, grupos de solidaridad con poblaciones
Por último, las compañías de capital de riesgo pueden convertirse en importantes aliadas en el desarrollo exitoso de un sector regional de empresas
basadas en la biodiversidad. La alianza con esas
compañías podría ofrecer experiencia gerencial y
cofinanciamiento de actividades de este tipo, además de facilitar la transferencia de tecnología a la
región de América Latina y el Caribe.
35
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