Cervera - Asociación Española de Ciencias del Deporte

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HACIA LA CONVERGENCIA EUROPEA”
LOS RETOS PARA LA GESTIÓN DE LA ACTIVIDAD FÍSICA Y EL DEPORTE EN EL
ÁMBITO MUNICIPAL
Luis Cervera Torres
Juan A. Mestre Sancho
Fundación Deportiva Municipal Valencia
Introducción
El deporte, competencia atribuida legislativamente a los entes locales, ha tenido una
implantación rápida en nuestra sociedad, apenas dos décadas, si bien no siempre
considerada al mismo nivel que otros servicios deportivos prestados por las Corporaciones
locales. La Carta Europea del Deporte para Todos, de 1976) en su artículo tercero afirma
claramente que el deporte, por ser uno de los aspectos del desarrollo sociocultural, debe ser
tratado, en los mismos ámbitos local, regional y nacional, conjuntamente con otros campos
donde intervienen decisiones de política general y una planificación: educación, sanidad,
asuntos sociales, equipación del territorio, protección de la naturaleza, artes y actividades de
ocio. El propio Consejo de Europa, en la Conferencia de Ministros europeos responsables
del Deporte, celebrada en mayo de 1984 en Malta, considera expresamente que la escala
local es la más adecuada para evaluar las necesidades de la colectividad en materia de
deporte y que la forma más económica de satisfacer dichas necesidades es establecer una
cooperación entre las autoridades y organizaciones nacionales y locales, tanto públicas
como privadas.
El deporte local hizo su aparición íntimamente unido al concepto de «deporte para
todos», cuyo objetivo era, y es, el hacer accesible los beneficios del deporte al mayor
número posible de personas.
Competencias deportivas en el Régimen Local, 2000
La Constitución española «garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán
de personalidad jurídica plena. Previamente en su artículo 43.3, como se sabe, se menciona
de una manera expresa la educación física y el deporte: «Los poderes públicos fomentarán
la educación sanitaria, la educación física y el deporte. Asimismo facilitarán la adecuada
utilización del ocio».
El derecho administrativo, a partir del texto constitucional, recoge la autonomía que
goza el municipio para el desempeño de sus cometidos, entre éstos el deporte y la actividad
física. Ante todo hay que referir la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (Ley
7/1985) que desde su primer artículo recoge esta autonomía para la gestión de sus
competencias propias: « 2.1. Para la efectividad de la autonomía garantizada
constitucionalmente a las Entidades locales, la legislación del Estado y la de las
Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la
distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las
Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al
círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las
características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la
Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima
proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos».
Por lo que se refiere a sus competencias genéricas, corresponde a los municipios, en
tanto que Administraciones públicas (art. 4.1), entre otras, las potestades reglamentaria y de
autoorganización, las potestades tributaria y financiera, y la potestad de programación y
planificación, debiendo las Entidades locales actuar de acuerdo con los principios de
eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la
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Ley y al Derecho (art. 6).
Dos son los artículos en los que se refieren e incluyen cuáles son estas
competencias de los Municipios: «25.1. El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el
ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos
servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad
vecinal. 2. El Municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la
legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas en las siguientes materias: (...) d)
Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística;... parques y jardines, (...); m)
Actividades o instalaciones culturales y deportivas; ocupación del tiempo libre; turismo (...).
26.1. Los Municipios por sí o asociados deberán prestar, en todo caso, los servicios
siguientes: (b) En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: Parque
público, (...). c) En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además:
...instalaciones deportivas de uso público y matadero. (...)».
A partir de esta Ley 7/1985, durante 1986 se aprobaron un conjunto de Reglamentos,
algunos, por su interés, seguidamente recogidos:
• Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen
Local. Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril. Establece en su articulo 1.1) que
para «el cumplimiento de sus fines, los Ayuntamientos, en representación de los Municipios,
las Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo, en representación de las
Provincias, y los Consejos y Cabildos representantes de las Islas, tendrán plena capacidad
jurídica para adquirir, poseer, reivindicar, permutar, gravar o enajenar toda clase de bienes,
celebrar contratos, establecer y explotar obras y servicios públicos, obligarse, interponer los
recursos establecidos y ejercitar las acciones previstas en las Leyes». Insistiendo en ello el
Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales
(R.D. 2568/1986, de 18 de noviembre), en su artículo 3.1.
Más delante de aquel texto legislativo, se hace una breve mención al ámbito
deportivo cuando en el artículo 199, referido a las tasas como ingresos municipales, se dice
que los Ayuntamientos podrán establecer tasas: a) Por la utilización privativa o por el
aprovechamiento especial de bienes o instalaciones de uso público municipal. b) Por la
prestación de servicios o la realización de actividades de la competencia municipal, que
beneficien especialmente a personas determinadas o, aunque no les beneficien, les afecten
de modo particular, siempre que, en este último caso, la actividad municipal haya sido
motivada por dichas personas, directa o indirectamente.
Entendiendo –en el artículo 212– como comprendidos en este último apartado 199,
b), los servicios y actividades siguientes:16. Casas de baños, duchas, piscinas e
instalaciones municipales análogas. 28. Cualesquiera otros servicios o actividades, siempre
que se den las circunstancias previstas en el artículo 199, b).
• Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Régimen jurídico de las administraciones
publicas y del procedimiento administrativo. Ley profundamente modificada por la Ley
471999, de 13 de enero. Articulo 2. Ámbito de aplicación. 1. (...) c) Las Entidades que
integran la Administración Local. 2) Las Entidades de Derecho Público con personalidad
jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas
tendrán asimismo la consideración de Administración pública. (...). Artículo 3. Principios
generales. 1. Las Administraciones públicas sirven con objetividad lo intereses generales y
actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización y coordinación,
con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente,
deberán
respetar en su actuación lo principios de buena fe y de confianza legítima. 2. Las
Administraciones públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación y
colaboración, y en su actuación por los criterios de eficacia y servicio a los ciudadanos. (...)
Aproximación a los modos de gestión en la Administración Pública
La legislación administrativa establece los distintos modos de gestión de los servicios
públicos locales a partir de la dualidad, gestión directa o indirecta (en algún momento se ha
contemplado una tercera, intermedia, la gestión mixta): «Los servicios públicos locales,
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incluso los ejercidos en virtud de la iniciativa pública prevista en el artículo 86 de la Ley
7/1.985, de 2 de abril, podrán ser gestionados directa o indirectamente. Sin embargo, los
servicios que impliquen ejercicio de autoridad sólo podrán ser ejercidos por gestión directa».
Si bien, y motivado por la autonomía de gestión que goza el municipio, la legislación
no determina la aplicabilidad más conveniente de cada uno de los posibles modos de
gestión en función de la tipología de los servios (con excepción de determinados servicios
que sí determina la Ley su modo de gestión). La aplicación de distintos modos de gestión
deportiva, en cada caso, debe obedecer exclusivamente a unos principios, recogidos en
este texto, cuya búsqueda debe ser el argumento que guíe la adopción de uno o de otro
modo de gestión en la Administración pública local.
La Ley de Contratos de las A.P., por su parte, habla claramente del «contrato de
gestión de servicios públicos» indicando que la Administración «podrá gestionar
indirectamente, mediante contrato, los servicios de su competencia, siempre que tengan un
contenido económico que los haga susceptibles de explotación por empresarios particulares.
En ningún caso podrán prestarse por gestión indirecta los servicios que impliquen ejercicio
de la autoridad inherente a los poderes públicos».
Necesidad de un cambio
Es evidente que la sociedad de 2000 no es la sociedad de comienzos de los años 80,
en la cual surgió la vía municipal del Sistema Deportivo. Los municipios actuales son muy
diferentes de lo que eran hace dos décadas. Las necesidades y las exigencias ciudadanas
poco tienen que ver con las de hace veinte años. Como consecuencia, el nivel de
prestaciones y de servicios que se están ofertando a través de las Corporaciones locales,
también debe resultar muy diferente.
Por el contrario, una cierta indefinición en cuanto a las competencias municipales,
recogidas en la legislación Administrativa local, persiste; como ha podido verse. Otras
entidades son quienes están perfilando y dando contenido a la función de los Municipios, de
las Corporaciones locales, en materia deportiva. Entre ellas, de forma fundamental la
F.E.M.P. pero también la propia Administración pública, Diputaciones, Cabildos, los mismos
Municipios; e igualmente otras entidades deportivas quienes con su esfuerzo han
contribuido a conformar una estructura competencial y de gestión que ha propiciado la
consolidación de este sistema participativo y vía municipal del deporte.
Con todo, es necesario dedicar esfuerzos por estudiar e investigar cómo ha
evolucionado el deporte promovido por las Corporaciones locales y cuál es su futuro.
Máxime cuando en el momento actual asume tanta responsabilidad y tanto peso en el
panorama deportivo en nuestra sociedad actual.
Las estrategias utilizadas durante estos años (aún sin su consideración como tales)
no pueden seguir vigentes, aunque solamente sea por el hecho de que hace veinte años el
deporte municipal era inexistente y hoy en día los SDM se encuentran inmersos en la casi
totalidad de los acontecimientos deportivos de todo tipo. Es el momento de cambiar aquellas
estrategias y emplear otras acordes a la situación actual. No puede admitirse que dentro de
otros veinte años sigan desarrollándose un deporte municipal bajo los mismo parámetros
actuales (que ya vienen de antaño) y se mantenga el mismo progresivo incrementado de
instalaciones, programas, etc. y, por lo tanto, de presupuestos, en la misma proporción que
lo han hecho en estas dos décadas pasadas. Es casi seguro que nuestros municipios no lo
podrán asumir; pero sobretodo, también es casi seguro que no necesitarán un esfuerzo tan
grande como han desarrollado en estos veinte años pasados en los que el sistema deportivo
local era muy incipiente.
Aplicación de nuevas estrategias en la gestión del deporte municipal
Tras esta andadura que comenzó con una gran incertidumbre, estimamos que ha
llegado el momento de realizar una evaluación reflexiva acerca del proceso seguido durante
este período, como elemento que permita enfocar el modelo deportivo que se desea y
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pretende en el futuro, y sobre todo, se puede acometer, desde la propia estructura municipal
y desde sus presupuestos. Reflexión que debería efectuarse sobre la base de que las
Corporaciones locales, en lo que a deporte se refiere:
• No van a poder seguir creciendo indefinidamente, ofreciendo cada vez mayor
número y una más amplia gama de servicios deportivos. No resultará, por tanto, adecuado
seguir crecimiendo, sino que deberán buscarse actuaciones selectivas que beneficien (no
perjudiquen) a los demás sistemas deportivos locales.
• No pueden emprender acciones que puedan minimizar el asociacionismo deportivo
(oferta privada sin ánimo de lucro o privada de carácter público) tan necesario social y
deportivamente; ni tampoco pueden acoger, como una prestación propia, el deporte de
competición, como tal generalmente entendido. Por el contrario, sí debe ser una pretensión
generalizada de las Corporaciones locales su fomento y apoyo, fundamentalmente a lo que
al asociacionismo se refiere y, consecuencia de estas acciones, del deporte de competición,
en las formas posibles y convenientes.
• No pueden, tampoco, llevar a término actuaciones susceptibles de llegar a
menoscabar la iniciativa privada en materia deportiva, en referencia a la puramente privada.
Como consecuencia estudiar el mercado y acotar competencias. Seguidamente es
necesario utilizar en toda su amplitud la legislación en materia de régimen administrativo y
de contratos de las Corporaciones locales y aplicar la forma de gestión más conveniente a
cada caso, tanto para obras como, sobre todo, para la puesta en funcionamiento y desarrollo
de los servicios deportivos, de ocio y tiempo libre; sin descartar fórmulas que acojan a
ambas. Conviene recordar los principios legislativos que deben imperar en el servicio de los
intereses generales, ya expuestos cuya búsqueda propicia la posibilidad de contemplar
distintos modos de gestión del deporte.
• No deberán seguir erigiéndose como elementos de gestión de una tan variopinta
gama de equipamientos, ofertas de servicios, programas, modalidades, etc. deportivos.
Conocer las posibilidades de cada municipio y delimitar el ámbito de sus actuaciones y
consiguiente oferta, actual y de futuro, debe ser una exigencia inmediata.
• No resulta conveniente, desde la perspectiva de sus competencias legales y el
punto de vista de una gestión eficaz, seguir asumiendo la organización y patrocinio de la
casi totalidad de los eventos deportivos, nacionales e internacionales, del deporte de elite y
espectáculo. Máxime cuando llevan asociado el pago de importantes cuotas, además de los
gastos inherentes a dichas organizaciones. Con el concepto de difundir la localidad, o una
nueva instalación construida... los municipios se disputan la organización de estos eventos
deportivos con unos costos muy altos para los Ayuntamientos, que a veces hasta
sobrepasan sus propias posibilidades. Llega el momento de tender a organizar únicamente
eventos que tengan un verdadero interés para el desarrollo del deporte local; reduciendo
costos, porque es posible que se esté entrando, en algunos casos, en el terreno de
verdaderos «despilfarros».
• No resultan admisibles actuaciones siguiendo criterios distintos de los estrictamente
planificados. Deben, por tanto, fundamentar su gestión deportiva en una sólida planificación
de sus actuaciones y en la adopción de las estrategias necesarias que la faciliten.
• Como servicio público que son, deben «producir» servicios en consonancia con las
necesidades sociales, deportivas en este caso, y con los recursos que cuenta. La calidad de
la gestión, de los equipamientos y de cada una de las prestaciones tiende a convertirse, en
consecuencia, una exigencia de primera magnitud. La calidad del servicio en todos sus
desempeños y situaciones, deberá ser un pilar de la gestión deportiva local como norma.
• En tanto que servicios públicos que tienen a la persona como medio y fin, a la vez
que como organismos que gestionan los bienes públicos, requieren equipos humanos,
técnicos y de gestión, altamente cualificados y con las titulaciones exigibles. Lo que hace
años podía resultar admisible ante la falta de especialistas en gestión deportiva, la situación
actual exige la conformación de plantillas altamente especializadas y capaces, en
consonancia con la responsabilidad, humana y social, que asumen los Servicios deportivos
municipales, en los que la salud humana es el foco de interés principal.
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• Deben, finalmente, comenzar a acometer un concepto global del deporte local. Los
Servicios deportivos municipales seguirán siendo los entes propiciadores de una vía
deportiva específica y concreta, pero a su vez la Corporación local deberá empezar a
conformar actuaciones que respalden, apoyen, fomenten la totalidad del deporte que tiene
lugar, o pueda llegar a tenerlo, en el marco de su término municipal.
Consideraciones sobre la gestión indirecta y motivos que la propician
El deporte ha evolucionado tan rápidamente y ha crecido de un modo tan
espectacular que exige la aplicación de estrategias de gestión que permitan seguir
creciendo, estabilizarse o ralentizar este crecimiento, en función de las expectativas de
futuro en cada caso. La tendencia parece decantarse hacia la aplicación de modos de
gestión indirecta en aquellas instalaciones, servicios deportivos o complementarios que así
se estime. Debe tenerse presente el artículo constitucional que expone que la
Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con
los principios de eficacia, jerarquía, descentralización desconcentración y coordinación con
sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Y también la Ley de Procedimiento Administrativo,
que siguiendo su propio articulado «...será supletoria de las normas que regulan el
procedimiento administrativo de las Corporaciones locales y de los Organismos
autónomos». De acuerdo a esta Ley la «actuación administrativa se desarrollará con arreglo
a normas de economía, celeridad y eficacia».
Con todos los principios de gestión apuntados como uno de los soportes
fundamentales, los motivos por los cuales la Administración local opta por modos de gestión
distintos de la propia gestión directa deportiva, pueden ser muy variados:
• El primer motivo es la propia permisividad legal. La Ley no sólo permite la gestión
indirecta, sino que establece diferentes opciones para la gestión municipal; unido al goce,
constitucional, de autonomía para la gestión de sus intereses.
• La no disposición por los Municipios de los recursos económicos necesarios para
acometer la prestación directa de determinados servicios, o la construcción y gestión de
instalaciones deportivas, lo que aconseja el utilizar alguna de las otras formas de gestión.
• No disponer de técnicos cualificados para llevar a cabo e implantar un servicio
deportivo o la gestión de una instalación deportiva. Y no disponer de personal cualificado
para llevar a cabo la puesta en ejecución de los programas diseñados.
• Política (temporal) de utilizar los recursos económicos locales en la construcción de
nuevas instalaciones, o su remodelación, dando a gestión indirecta las existentes.
• Interés de la Corporación en potenciar la labor deportiva de alguna entidad local,
Federación deportiva, club o asociación deportivas, cediéndoles la gestión de instalaciones
o equipamientos deportivos específicos.
• Interés en potenciar la labor deportiva de entidades locales, clubes o asociaciones
deportivas, cediéndoles la gestión de los servicios deportivos de su modalidad.
• Accesibilitar, acercar, el uso y disfrute de los bienes y servicios deportivos
municipales al vecindario, de acuerdo, entre otras, a la L.R.B.R.L. cuyo artículo 18 dice: 1.
Son derechos y deberes de los vecinos: (...) b) participar en la gestión municipal de acuerdo
con lo dispuesto en las Leyes... Con lo que la cesión de gestión, en circunstancias muy
determinadas, podrá efectuarse a colectivos vecinales.
• Profesionalizar y tecnificar la administración y la gestión deportivas.
• Invertir situaciones actuales en las que los intereses deportivos de la colectividad se
supeditan a otros intereses, ajenos a aquellos. Es decir, aplicar políticas (generalmente
transitorias) tendentes a gestionar el cambio.
• Y siempre, búsqueda de la «calidad» del servicio público deportivo, debiendo ser
éste, sin duda, el principio rector. Cuando este máximo nivel no puede ofertarse por los
medios directos deberá recurrirse a los indirectos.
Control municipal de la gestión indirecta: La Comisión de Seguimiento
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La potestad de control municipal sobre sus propios actos resulta evidente. Si el
Municipio tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines,
gestionando con autonomía los intereses propios de la colectividad, la potestad de controlar
el desempeño de sus funciones emana de estas potestades.
En el desarrollo de las formas de gestión indirectas y, en concreto en lo que a la
concesión se refiere, la legislación es mucho más directa cuando dice que la Corporación
concedente ostentará una serie de potestades y entre ellas la de «Fiscalizar la gestión del
concesionario, a cuyo efecto podrá inspeccionar el servicio, sus obras, instalaciones y
locales y la documentación relacionada con el objeto de a concesión, y dictar las órdenes
para mantener o restablecer la debida prestación».
Puesto que se trata de modos de gestión deportiva municipal, es competencia
ineludible de la Corporación el control sobre ellos. Y el control es algo diferente de la
evaluación, entendiendo por ésta el balance final, tanto económico, como deportivo, social
etc. Es decir la evaluación es el balance último de la Planificación de la Gestión Deportiva.
Por control se entiende el seguimiento periódico de la gestión durante su desarrollo, tratando
de evitar desviaciones en el transcurso de su ejecución. Un buen control es casi una
garantía de una positiva evaluación final.
Resulta necesaria la creación de un equipo controlador de la gestión indirecta,
integrado por miembros de ambas partes. Este equipo, planificador-evaluador recibirá el
nombre de Comisión de Seguimiento; no siendo necesario, en el caso de distintos servicios,
crear una Comisión para cada una de ellos. Será el momento de crear un equipo único que
controle en su conjunto las realizaciones deportivas del Municipio y, en particular, la gestión
de todas y cada una las estructuras que se crean para la gestión de los bienes y servicios
deportivos y de los entes responsables de ellas.
No resulta gratuito afirmar que el eje que diferencia la gestión privada de bienes o
servicios municipales de una gestión indirecta es, precisamente, la existencia de esta
Comisión de Seguimiento, de control, o de supervisión. El modo de actuación de esta
Comisión deberá figurar en los pliegos de condiciones de la gestión.
Precios Públicos
Un tema candente en la gestión municipal del deporte es el correspondiente a los
precios por el uso y disfrute de las instalaciones y servicios deportivos. De una forma no
demasiado afortunada, aunque con la mejor de las intenciones, se comenzó, de una forma
muy generalizada, aplicando criterios de gratuidad en estos servicios. Con el tiempo se ha
pasado de la gratuidad a los precios políticos.
De cara al futuro debe pasarse de los precios políticos a los precios de costo real de
cada servicio, o cuanto menos lo más próximo posible. Pero de forma paralela deben
aplicarse criterios que garanticen el que las necesidades económicas no sean un obstáculo
para la practica física. Debe evitarse la actual tendencia hacia el liderazgo de precios, como
simple argumento de ser más económicos que otras ofertas.
Tendencia hacia la fidelización mediante la aplicación de ventajas, tipo descuentos
familiares, bonos, etc.
Bibliografía
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- ALONSO GARCÍA, E. (1988): «Las competencias de los entes locales en materia de
deporte», en Tratado de Derecho Municipal, dirigido por S. Muñoz Machado, Civitas, Madrid.
- FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS (1998): I Encuentro de
diputados provinciales de deporte, FEMP, Madrid.
- GÓMEZ-NAVARRO, J. (1993): «El papel de la Administración pública en el deporte», en
(Actas) 3os Encuentros de Política Deportiva, Gobierno Vasco, Barakaldo, mayo 1993.
- MESTRE SANCHO, J.A. (2002): Planificación estratégica de la gestión de piscinas,
Editorial Gymnos, Madrid.
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- MESTRE SANCHO, J.A. (2004): Estrategias de gestión deportiva local, Barcelona, INDE
Publicaciones.
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