Análisis de la Sostenibilidad de la Deuda Pública

Análisis de la Sostenibilidad
de la Deuda Pública
En Guatemala
25/06/2012
MINISTERIO DE FINANZAS PÚBLICAS DE GUATEMALA
Dirección de Análisis y Evaluación fiscal –DAEF-
Análisis de la Deuda Pública de Guatemala
Un panorama de la política fiscal ........................................................................................................ 2
Entorno de las finanzas públicas ..................................................................................................... 2
Déficit fiscal ................................................................................................................................. 2
Gastos e Ingresos Públicos .......................................................................................................... 3
Composición del gasto ................................................................................................................ 4
Estructura del financiamiento por el tipo de gasto..................................................................... 5
Análisis de composición del ingreso............................................................................................ 6
Rigidez Presupuestal ................................................................................................................... 7
Reformas Fiscales ........................................................................................................................ 7
Composición y Evolución de la Deuda Pública .................................................................................... 8
Indicadores de sostenibilidad de la deuda ........................................................................................ 11
Indicadores Tradicionales de Sostenibilidad de la Deuda ............................................................. 11
Deuda/PIB ................................................................................................................................. 12
Servicio de la deuda / Ingresos ................................................................................................. 13
Saldo de la deuda / Ingresos totales ......................................................................................... 13
Intereses/Ingresos ..................................................................................................................... 14
Deuda Externa / Exportaciones ................................................................................................. 15
Deuda Externa / Reservas Monetarias Internacionales ............................................................ 16
Servicio de Deuda/Exportaciones ............................................................................................. 16
Intereses/PIB ............................................................................................................................. 17
Riesgo Crediticio ............................................................................................................................ 17
Análisis de sostenibilidad de la deuda .............................................................................................. 19
Balance primario estabilizador de la deuda (Método Standard) .................................................. 19
Método Estándar Ajustado ........................................................................................................... 20
Proyecciones 2012 al 2018 ............................................................................................................ 22
Reflexiones Generales .................................................................................................................... 26
Análisis de la deuda pública en Guatemala
Un panorama de la política fiscal
En 2009 el gobierno implementó una política fiscal moderadamente anti-cíclica con el fin
de mitigar los efectos adversos de la crisis financiera internacional que se habían originado
desde finales de 2007. La respuesta del gobierno guatemalteco permitió mitigar los
efectos inmediatos de la crisis pero a la vez, generó vulnerabilidades que pueden afectar
el desempeño fiscal en el mediano y largo plazo. A los aspectos coyunturales cabe agregar
las deficiencias estructurales, particularmente la baja tasa de recaudación tributaria, una
de las más bajas de Latinoamérica.
Entorno de las finanzas públicas
Déficit fiscal
Entre 2008 y 2009 el déficit fiscal se duplicó al pasar de 1.6% a 3.1% del PIB como
resultado de la política fiscal aplicada en 2009; asimismo, el déficit primario aumento de
0.3% en 2008 a 1.7% en 2009, lo que determinó un mayor incremento en el
endeudamiento del sector público.
Actualmente, la política fiscal se orienta a la recuperación del espacio fiscal perdido como
consecuencia de las medidas adoptadas con el fin de mitigar los efectos de la crisis
económica mundial y las crecientes necesidades de gasto público, especialmente las que
se relacionan con el gasto social y la infraestructura vial. Este proceso se ve parcialmente
obstaculizado por fenómenos extraeconómicos tal como los desastres naturales, a lo que
viene a sumarse las perspectivas de una ralentización en la economía mundial.
En efecto, 2010 registró un déficit fiscal de 3.3% del PIB, reduciéndose en 2011 a 2.9%
del PIB, y en el presupuesto aprobado para el 2012 se tiene se tiene programado un
déficit de 2.5%, lo que revela la intención de continuar el esfuerzo para recuperar el
espacio fiscal.
Deficit fiscal y Deficit Primario
1995-2012
3.5
3.1
3.1
% respecto al PIB
2.8
2.6
2.4
2.5
2.0
2.4
2.1
1.7
1.9
1.4
1.5
0.5
-0.5
0.0
-0.6
0.0
1.2
1.7
1.6
1.1
1.1
0.8
0.6
3.3
1.7
1.3
0.6
0.6
0.3
-0.3
-0.3
0.6
0.3
1.8
1.3
0.8
0.0
-1.3
-1.5
Fuente: MINFIN
Deficit primario
Deficit Fiscal
Gastos e Ingresos Públicos
En 2009, el gasto corriente se incrementó en 13% en términos reales, buscando estimular
la economía en compensación a la baja actividad económica que venía manifestando el
sector privado. Los rubros que tuvieron un mayor incremento fueron los sueldos y salarios,
y las transferencias corrientes asociadas a programas sociales. Por otro lado los gastos de
capital disminuyeron en casi un 7% en términos reales, muy parecido al 2010; sin
embargo, se observó una recuperación en el gasto de inversión derivado de la actividad
de reconstrucción por los daños causados por los desastres naturales.
Los ingresos tributarios han venido manifestando una tendencia creciente después de la
disminución experimentada en 2009, principalmente por la menor recaudación del IVA de
ese año. No obstante que en 2011 hubo la recaudación del ISR y del IVA Importaciones
mostraron una sensible mejoría, aún no puede pronosticarse con algún grado de certeza
el comportamiento de los ingresos fiscales en los próximos años, particularmente porque
los recientes eventos económicos y financieros en el entorno mundial han generado más
incertidumbre y no permiten un mejoramiento de las expectativas.
Composición del gasto
Del 2008 al 2010 los cambios mas representativos fueron en el gasto de capital, que
disminuyó en 4.4 puntos porcentuales, en contraposición a las transferencias y
remuneraciones que aumentaron en 0.9 y 3 puntos porcentuales respectivamente.
Composición del Gasto Público
2001-2012 (% Gasto Total)
100%
28.1
28.6
25.8
26.7
24.0
22.7
22.0
23.0
25.5
25.9
26.5
12.7
5.3
9.9
10.0
5.6
9.7
10.2
5.3
8.4
8.1
5.9
10.0
8.1
5.8
10.1
8.7
5.4
9.3
9.5
5.4
10.3
13.1
5.8
9.8
17.3
18.1
18.9
13.2
6.2
10.0
13.7
17.9
13.2
6.4
9.8
15.3
16.2
16.2
16.1
80%
60%
40%
15.2
15.5
16.7
5.9
10.0
31.1
13.4
6.8
12.7
16.0
20%
28.7
30.4
33.5
31.8
33.6
35.9
33.7
32.8
28.7
28.4
27.6
19.5
0%
Remuneraciones
Intereses
Bienes y Servicios
Transferencias
Descuentos
Gastos de Capital
Prestaciones
En el 2011 el gasto público total ascendió a 14.7% del PIB, lo que refleja una contención
del gasto, en términos relativos y representa un cambio marginal respecto al 2010 (14.6%
del PIB). Tanto el gasto corriente como el de capital tuvieron cambios relativamente
inalterados pequeños. Para el 2012 se prevé una fuerte disminución del gasto de capital
equivalente al 0.8% del PIB, y en contrapartida se aumentará el gasto corriente en la
misma proporción.
Estructura del financiamiento por el tipo de gasto
La deuda adquirida en los últimos años ha sido utilizada fuertemente a partir del 2009 para gastos
de funcionamiento, pasando de 6% en el 2008 al 25% en el 2011, aumentando en 19 puntos
porcentuales, esto puede ser explicado por la caída de la recaudación tributaria; pero
mayoritariamente en los últimos años a sido utilizada para el pago del servicio de la deuda, esto a
hecho que se haya dejado de utilizar para el principal fundamento de adquirir deuda, el cual es la
inversión, por lo que disminuyo para dicho rubro del 2008 al 2011 en 22 puntos porcentuales; esto
es desde el punto de vista del presupuesto.
21%
59%
54%
55%
49%
46%
26%
44%
70%
25%
19%
54%
55%
2012*
55%
43%
2011
53%
81%
6%
13%
4%
4%
42%
41%
2005
2006
5%
5%
22%
3%
44%
7%
36%
46%
19%
51%
35%
27%
24%
43%
12%
Fuente: MINFIN
2010
2009
2008
2007
2004
2003
2002
2001
0%
2000
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Estructura del financiamiento por tipo de gasto
(Según Presupuesto)
Inversión
Funcionamiento
Serv. de Deuda
mmminfinMINFIN
Sin embargo si tomamos en cuenta los vencimientos de la deuda que se dan en cada año,
observamos que el uso para el pago del servicio de la deuda es aun mayor, lo que realmente hace
ver que en los últimos años, prácticamente, la adquisición de deuda ha sido para el pago de la
misma adquirida en años anteriores, ya que en el año 2010 este llego al 51% y en el año 2011 este
aumento 14 puntos porcentuales, llegando a un 65%.
17%
13%
2%
5%
16%
23%
51%
43%
43%
38%
38%
19%
32%
42%
4%
3%
3%
3%
19%
16%
11%
18%
Inversión
54%
59%
59%
64%
65%
63%
2012*
53%
51%
Funcionamiento
2010
2009
2008
2007
40%
2006
2003
2002
2001
46%
2005
58%
2011
82%
2004
82%
22%
38%
4%
2%
2000
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Estructura del financiamiento por tipo de gasto
(incluyendo Vencimientos de deuda)
Serv. de Deuda
Análisis de composición del ingreso
Los rubros más importantes dentro de la estructura de los ingresos tributarios en
Guatemala son IVA importaciones, ISR, IVA doméstico, ISO, DAI y Derivados del Petróleo,
que corresponden a 28.65, 26.73, 17.43, 8.02, 5.85 y 5.13 % respectivamente.
Los ingresos públicos en Guatemala han sido históricamente bajos, a lo que habría que
agregar que Guatemala es uno de los países con mayor dependencia de los ingresos
tributarios en Latinoamérica, ya que más del 90% de los ingresos del gobierno central
provienen de la recaudación tributaria.
La fuerte desaceleración económica ocurrida en 2009 originó que los ingresos públicos
medida como porcentaje del PIB disminuyeran significativamente (1.8% del 2007 al
2009), lo que significó que la carga tributaria se ubicará en 10.3%. En 2011 el mayor
dinamismo de la actividad económica contribuyó a que la recaudación llegará a un 11%
del PIB. Adicionalmente, debe considerarse que en dicho año hubo un acuerdo de
exoneración fiscal de febrero a agosto del mismo año (Decreto 46-2011). No obstante,
dicho aumento está aún por debajo del promedio antes de la crisis del 2001-2007 de
11.59% del PIB.
Carga Tributaria 2001-2012
(% PIB)
12.5
11.9
11.7
11.5
% del PIB
12.1
11.9
12.0
11.5
11.0
11.3
11.2
11.1
11.0
10.8
10.5
10.4
10.3
10.0
9.5
* Presupuesto Aprobado
Fuente: MINFIN
Para el 2012 se estima que el crecimiento de los ingresos tributarios alcancen el 6.7%,
pero hay que tomar en cuenta que debido a los efectos de la crisis de deuda de la
Eurozona y sus repercusiones en la economía norteamericana (principal socio comercial de
Guatemala) podría haber una desaceleración de las importaciones mayor a la proyectada,
lo cual afectaría la recaudación.
Rigidez Presupuestal
La constitución Política de la República de Guatemala y ciertas leyes que aprueban algunos
impuestos (como el IVA y Derivados del Petróleo) establecen destinos específicos para
más del 40% de los ingresos corrientes. En la composición del gasto público tanto la
deuda pública, pago de nómina, pago de pensiones y jubilaciones son ineludibles y
representan aproximadamente un 49% de los ingresos corrientes. Es decir cerca de un
89% de los ingresos públicos están comprometidos legalmente por el Estado.
Reformas Fiscales
La ley antievasión II aprobada en el 2012, que restituye el impuesto al tabaco, establece
medidas para el fortalecimiento del sistema tributario, el combate a la defraudación
tributaria y el contrabando. Por otro lado la Ley de actualización tributaria aprobada en
febrero del 2012, que con algunas de sus medidas que entraran en vigor a partir del
presente año, tiene por objetivo incrementar los ingresos tributarios a través de la
restructuración del ISR tanto de actividades lucrativas como del trabajo en relación de
dependencia, modificación de la ley del impuesto de timbres fiscales, actualización del
impuesto de circulación de vehículos y creación de un impuesto a la primera matrícula de
vehículos IPRIMA.
Por ello se prevé que en 2015 la recaudación tributaria aumente en alrededor del 1% del
PIB. El impacto de estas leyes se materializará según estimaciones del MINFIN en
aumentos aproximados de la siguiente manera:
Año
Recaudación
Tributaria
(millones)
2012
Q800.00
2013
Q4,600.00
2014
Q5,800.00
2015
Q5,900.00
Es decir que a partir del 2013 es que se verán realmente los frutos de dichas reformas
fiscales.
Composición y Evolución de la Deuda Pública
De acuerdo con un estudio del banco Interamericano de Desarrollo –BID- Guatemala está
caracterizada como un país con ingresos medio-bajos y con nivel de endeudamiento
prudente. De 1995 a 2008, se tuvo en promedio un nivel de endeudamiento público de
19.5% del PIB.
En los últimos años, se puede observar como la deuda interna a pasado a ser
proporcionalmente más representativa que la deuda externa. En 2000, la deuda interna
representaba el 31%, en tanto que en 2011 la proporción es de 51%. Los bancos son los
principales tenedores de la deuda pública interna con el 65% del total y el resto en su
mayoría lo posee el IGSS.
Estructura del portafolio por
tipo de deuda
100%
80%
60%
40%
20%
0%
69% 70% 74% 70% 69% 63%
60% 57% 57% 57% 55%
49%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
1/
% deuda interna
% deuda externa
La mayor parte de la deuda pública externa se contrata con organismos multilaterales
(82.7% del total), el 11.5% con tenedores de bonos y el 5.8% con organismos bilaterales.
Cerca del 95% de la deuda pública externa se denomina en dólares de EEUU. De los
multilaterales el 46 % el principal acreedor es el BID.
Estructura de la Deuda Externa
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
82.7
77
17
Multilateral
11.5
Bonos
2010
6
5.8
Bilateral
2011
De la deuda pública total el 41% se contrata con organismos multilaterales y el 56% con
tenedores de bonos, solamente el 3% se contrata con organismos bilaterales. Es de hacer
notar que en el 2000 los acreedores bilaterales eran el 18% de la deuda total, sin
embargo esto ha disminuido, debido a la traslación de deuda externa hacia deuda interna.
Estructura del portafolio por tipo de acreedor
10% 8%
18% 14% 14% 11%
45%
43% 48%
6%
5%
5%
4%
4%
3%
36% 37% 39% 40% 42% 42% 41%
42% 39%
Porcentaje de deuda con acreedores bilaterales
2011 1/
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
57% 57% 56% 56% 54% 55% 56%
47% 51%
43%
39%
37%
2000
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Porcentaje de deuda con acreedores multilaterales
Porcentaje de deuda con acreedores privados
Considerando que la deuda pública interna a cobrado mayor relevancia en la composición
total de la deuda, se hace notar que dentro de la composición por moneda, desde el 2003
el porcentaje de deuda en moneda extranjera ha disminuido del 91.3% al 55.1% en el
2011 es decir 36.2% menos, esto debido a que el 91% de la deuda interna se contrata en
quetzales y el resto en dólares americanos, por lo que el riesgo cambiario se ha ido
disminuyendo gradualmente en años recientes.
Estructura del portafolio por
Moneda
87.9% 85.7% 88.2% 91.3% 85.8%
100.0%
76.1% 68.2%
63.7% 61.0% 60.6% 59.0%
55.1%
50.0%
0.0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
1/
Porcentaje de deuda en Quetzales
Porcentaje de deuda en Monenda Extranjera
Cerca de 2/3 parte de la deuda total se contrata con tasa de interés fijo, con esto se hace
ver que históricamente se minimiza en gran parte el riesgo de tasa de interés, ya que
además de esto la mayor parte de la deuda externa se contrata a largo plazo, al igual que
la deuda interna.
Estructura del portafolio por
tipo de tasa
100%
50%
2010
2009
2008
2007
2011 1/
Porcentaje de deuda a tasa variable
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
0%
Porcentaje de deuda a tasa fija
Indicadores de sostenibilidad de la deuda
El presente trabajo tiene por objeto analizar y describir los indicadores de sostenibilidad
de la deuda, más reconocidos y su espectro de aplicación y beneficio en la conducción de
la política pública de deuda.
Las relaciones entre la deuda externa y las exportaciones y el PIB son indicadores útiles
para determinar la evolución de la deuda y la capacidad de reembolso. En un contexto de
considerable endeudamiento del sector público también reviste especial importancia la
relación entre la deuda y el ingreso tributario para calibrar la capacidad de reembolso del
país.
Indicadores Tradicionales de Sostenibilidad de la Deuda
Algunos desarrollos teóricos indican que un nivel de endeudamiento razonable facilita el
crecimiento económico, cuando dicho endeudamiento se utilice para gasto productivo y
no provoquen distorsiones que afecten el desempeño macroeconómico. Por lo tanto,
también se considera que existe un nivel de deuda más allá del cual se producen efectos
negativos en el crecimiento, lo que podría verse como una Curva de Laffer en donde se
alcanza un punto creciente a partir del cual la deuda comienza a actuar como un impuesto
a la inversión, lo que podría ser el punto aquel a partir del cual se identifica un impacto
marginal sobre el crecimiento económico. La discusión sobre el nivel óptimo de deuda
aún es un tema de discusión que continúa vigente, por lo que aquí se adoptan los
argumentos convencionales y que tienen un uso más generalizado.
Deuda/PIB
El indicador más generalizado es el que relaciona el nivel de endeudamiento con la
actividad económica y se mide como la razón de la deuda total con respecto al PIB. Esta
razón. Se asume implícitamente que todos los recursos del PIB son accesibles para
financiar la carga de la deuda interna, lo que no necesariamente es cierto. Actualmente
este indicador es el más utilizado para evaluar el grado de endeudamiento y la solvencia
del gobierno.
De acuerdo con Pattillo, Poirson y Ricci (2002) cuando el indicador Deuda/PIB sobrepasa el
40%, la deuda deja de contribuir al desarrollo económico.
DEUDA/PIB
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
DEUDA/PIB
Sin embargo, existen otros criterios. Paunovic (2004) ejemplifica que para la adopción de
la moneda común en la Unión Europea el criterio fue tener la deuda pública por debajo de
60% del PIB. En cambio, el FMI opina que el nivel sostenible de la deuda publica en las
economías emergentes es de solo el 25% del PIB. En otro estudio, el FMI recomienda un
nivel crítico de 40%, indicando que la probabilidad de ocurrencia de una crisis con un nivel
inferior es menor del 5% y que la probabilidad aumenta a un rango de 15% a 20% si se
sobrepasa ese nivel.
En el gráfico observamos el cambio fuerte que hubo del 2008 al 2010 de 20.4% al 24.5%
respectivamente, este cambio de 4 puntos porcentuales se dio debido a la crisis financiera
del 2008 – 2009, lo cual repercutió en una disminución del ingreso, por lo que el déficit
fiscal se duplico, esto hizo necesario la acumulación de mayor endeudamiento, para cubrir
los gastos.
De conformidad con la evolución de dicho indicador para Guatemala, aún existe espacio
para adquirir más deuda. En todo caso, cualquier incremento en la deuda debería tener
un destino productivo que permita pensar en un efecto positivo para el crecimiento
económico y, en consecuencia, que genere la capacidad para el repago de la deuda.
Servicio de la deuda / Ingresos
Este indicador mide la capacidad del gobierno para pagar el servicio de la deuda con las
fuentes internas, tomando en cuenta los ingresos tributarios, regalías y otros ingresos. El
servicio de la deuda es la suma del interés y capital. Los niveles críticos propuestos por el
Fondo Monetario Internacional –FMI– y el Banco Mundial –BM– (2010) oscilan entre el
25% y 35%. Nótese que Guatemala ha oscilado entre el 15% y 20% del 2001 al 2011.
SERVICIO DE LA DEUDA/INGRESOS
35.0%
30.0%
25.0%
25.17%
31.37%
28.10%
27.30%
27.78%
25.96%
20.0%
26.39%
29.97%
28.10%
26.36%
24.55%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
SERVICIO DE LA DEUDA/INGRESO TOTALES
SERVICIO DE LA DEUDA/INGRESOS TRIBUTARIOS
Servicio de la deuda/Ing. Trib. - ing. Con destino esp.
Al considerar el servicio de la deuda respecto a los ingresos tributarios, el indicador
supera levemente el 20% en el año 2009, por lo que se puede indicar que el mismo para el
caso de Guatemala registra un comportamiento estable.
Si a los ingresos tributarios se le deducen ingresos con destino específico de carácter
constitucional, el indicador se eleva a niveles entre 24.6% y 31.4%, manteniéndose aún
por debajo del límite superior del estándar definido por los organismos internacionales
mencionados, aunque el valor límite para Guatemala es de 30%, lo cual hace rebasar el
límite en el 2009 (año de crisis financiera internacional) llegando a 31.37%, posterior a ello
el valor va disminuyendo (28.1% al 2011 respecto al PIB) para acercarse al promedio del
período pre crisis 2001-2007 de 26.46%.
Saldo de la deuda / Ingresos totales
Este indicador mide la capacidad de pago del gobierno. Muestra el número de años de
ingresos que se requieren para pagar el saldo total de la deuda. Un mismo nivel de
endeudamiento con relación al PIB puede arrojar distintos resultados, pues esta razón
refleja el tamaño del país al indicar la carga sobre la capacidad del Estado para captar
ingresos.
Saldo deuda de la Administración Central
/Ingresos Totales
250.00%
200.00%
150.00%
100.00%
50.00%
0.00%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Saldo deuda de la Adminsitración Central /Ingresos Totales
En el mismo documento preparado por el BM y el FMI en el 2010 se indica que el límite
para este indicador es de 250%.
Como puede observarse en la gráfica, Guatemala aún se encuentra debajo del límite
mencionado, aunque en los últimos tres años ha aumentado por encima del nivel del
200%. Sin embargo, tomando en cuenta el documento mencionado, Guatemala cuenta
con los suficientes ingresos para responder al pago de la deuda.
Intereses/Ingresos
Este indicador mide el costo financiero como proporción de los ingresos presupuestales.
Esta relación es usada como indicador de la capacidad del Gobierno para hacer frente al
aumento de los gastos no productivos. Los límites oscilan entre 7% y 10%.
Nótese que el indicador para Guatemala oscila entre el 10% y 15%, superando los límites
propuestos por organismos internacionales, aún más cuando los ingresos tributarios se les
sustraen los ingresos con destino específico.
INTERESES/INGRESOS
25.00%
20.00%
15.00%
10.00%
5.00%
0.00%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
INTERES/INGRESO TOTALES
Intereses/Ing. Trib - Ing. Con destino esp.
INTERES/INGRESOS TRIBUTARIOS
Obsérvese que existe una tendencia al alza en los años 2001 al 2009, sin embargo del año
2009 al 2011 hay una ligera tendencia a la baja.
Deuda Externa / Exportaciones
Esta relación mide el nivel de deuda externa como proporción de las exportaciones de
bienes y servicios. Muestra el nivel de carga sobre las exportaciones o bien sobre la
capacidad de generar divisas. Esta razón debe acompañarse del servicio de la deuda como
porcentaje de las exportaciones, relación que compara las erogaciones no productivas con
el nivel de captación de divisas. El límite es de 150%.
Según el estudio realizado por Pattillo, Poirson y Ricci en el 2002, podemos señalar que la
contribución global de la deuda al crecimiento parece volverse negativa al llegar a 160%–
170% de las exportaciones.
Contribución de la deuda
al crecimiento del producto
Anual per cápita (%)
Meta de la deuda de PPME
A
B
150
-165
300
Valor Neto
actualizado
de la deuda/
Exportación (%)
…
Para el caso de Guatemala, se puede observar que el indicador se encuentra por debajo
de la mitad del límite propuesto en el estudio mencionado.
Saldo deuda pública externa/ Exportaciones de
bienes y servicios
80.00%
60.00%
40.00%
20.00%
0.00%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Saldo deuda pública externa(1) /Exportaciones de bienes y
servicios
Deuda Externa / Reservas Monetarias Internacionales
A partir del 2008 consecutivamente la deuda pública externa se ha mantenido en un nivel
inferior al saldo de las Reservas Monetarias Internacionales Netas.
Deuda Externa/RIM
1.1
1.2
1.1
0.9
1.0
1.0
1.0
2006
2007
0.9
0.9
2008
2009
0.9
0.9
0.8
0.6
0.4
0.2
0.0
2003
2004
2005
2010 2011*
DeudaExt/RIM
Servicio de Deuda/Exportaciones
Indica la proporción de los ingresos por exportaciones necesarios para realizar el pago del
servicio de la deuda. El límite es de 20%.
Servicio deuda pública externa /Exportaciones de
bienes y servicios
2011
2009
2007
2005
2003
2001
0.00%
2.00%
4.00%
6.00%
8.00%
Servicio deuda pública externa(1) /Exportaciones de bienes y servicios
La situación de Guatemala se encuentra bajo los límites establecidos por los organismos
internacionales, lo que significa que tomando en cuenta los ingresos de divisas por
concepto de exportaciones son suficientes para la realización del pago del servicio de la
deuda pública externa. Si aunamos a esto, los ingresos de divisas por concepto de turismo
y remesas familiares el índice sería menor.
Intereses/PIB
Muestra que tan onerosos son para el país el pago de los intereses de la deuda pública, el
valor crítico es del 3%.
Nótese que el comportamiento de este indicador a pesar de la crisis mundial del 20082009 no sobrepasó el límite indicado. Al no superar el valor crítico, según los organismos
internacionales Guatemala realiza pagos por concepto de intereses a niveles aceptables.
Intereses/PIB
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
1.15%
1.20%
1.25%
1.30%
1.35%
1.40%
1.45%
1.50%
Intereses/PIB
Riesgo Crediticio
Guatemala ha obtenido calificaciones de riesgo crediticio soberano de grado especulativo,
las tres calificadoras más importantes que han dado dicha calificación. Fitch otorgó la
calificación de BB+ a la deuda guatemalteca en moneda extranjera, mientras que Standard
& Poor’s ratificó en agosto del 2011 la calificación BB a la deuda guatemalteca de largo
plazo en moneda extranjera, pero cambió su perspectiva de “estable” a “negativa” debido
a la probabilidad de que el déficit fiscal continúa superando el 3% del PIB, además
Moody’s asignó en marzo del 2011 el grado de Ba1 a la deuda guatemalteca, a un solo
escalón de grado mínimo de inversión.
Escala de calificaciones de Riesgo: Guatemala
Descripción
Alta calidad crediticia
Fuerte capacidad de pago
Adecuada capacidad de pago
Grado de inversión
La más alta calidad créditicia
Alto riesgo crediticio
Muy alto riesgo crediticio
Cerca del incumplimiento con
posibilidades de recuperación
Incumplimiento
Grado Especulativo
Probabilidad de cumplir con sus
obligaciones, con cierta
incertidumbre
S&P¹
Moody's²
Fitch³
AAA
AA+
AA
AAA+
A
ABBB+
BBB
BBBBB+
BB
BBB+
B
BCCC+
CCC
CCCCC
Aaa
Aa1
Aa2
Aa3
A1
A2
A3
Baa
Baa2
Baa3
Ba1
Ba2
Ba3
B1
B2
B3
Caa1
Caa2
Caa3
Ca
SD
D
C
AAA
AA+
AA
AAA+
A
ABBB+
BBB
BBBBB+
BB
BBB+
B
BCCC+
CCC
CCCCC
C
DDD
DD
D
¹ Actualizado al 11 Junio 2012
² Actualizado a Marzo 2011
³ Actualizado al 13 Junio 2012
Se esperaría que debido a los últimos acontecimientos acaecidos recientemente tales
como la aprobación de las nuevas leyes de Actualización Tributaria y Anti-evasión II, así
como posible aprobación de las leyes de transparencia y calidad del gasto, se puede tener
una mejor percepción del país por parte de las calificadoras, asimismo el Índice de los
Bonos de Mercados Emergentes Plus, EMBI+ el cual recoge datos de 109 instrumentos
financieros y mide el SPREAD de riesgo, dentro de ellos los Eurobonos, ha tenido un
comportamiento de recuperación llegando al primer trimestre del 2012 a 316 puntos
básicos, después de que en diciembre del año pasado tuvo un valor muy alto histórico de
357 puntos básicos esto debido a la coyuntura política (elecciones) así como los
problemas del entorno económico mundial representados por la crisis de deuda en la
Zona Euro, a pesar de que en marzo del 2011 haya tenido un valor muy bajo de 185
puntos básicos.
El Riesgo Pais (EMBI+ Guatemala)
400
350
300
250
200
150
100
50
0
357
316
222
EMBI+
mar-12
feb-12
ene-12
dic-11
nov-11
oct-11
sep-11
ago-11
jul-11
jun-11
may-11
mar-11
feb-11
ene-11
dic-10
abr-11
185
200
(Emerging Markets Bond Index) Indice compuesto de
109 instrumentos financieros
El beneficio más claro de los problemas externos de la crisis de deuda, así como la
tendencia a la baja del Spread EMBI+ ha ayudado a que en mayo-junio del presente año
se han podido colocar 700 Milllones de dólares en EUROBONOS, a una tasa de 5.75%
(equivalente a un rendimiento de 5.875%), anteriormente las colocaciones de este tipo
tenían costos financieros que oscilaban entre el 8.125% al 10.25%, esta operación
consolida el servicio de la deuda pública, y permite mayor disponibilidad para los
proyectos de inversión directa que inciden en el crecimiento económico del país.
Análisis de sostenibilidad de la deuda
Balance primario estabilizador de la deuda (Método Standard)
Este modelo consiste en analizar el balance primario de largo plazo necesario para
mantener la razón de deuda pública al PIB en el mismo nivel observado en el último año,
para nuestro caso el año 2011. Realizando un análisis del comportamiento con un
escenario base de crecimiento del Producto Interno Bruto de 3.5% (el cual representa el
nivel de crecimiento en el nivel de PIB potencial, considerando que las expectativas del
panel de analistas privados consultados y presentados a través del Índice de confianza de
la Actividad Económica se ubico en Febrero/2012 en 79.17, el valor más alto de los últimos
cinco años), así también con una tasa de interés real de 5.1%( tasa real deuda interna +
tasa real deuda externa), así como una depreciación real cercana a cero, y una inflación
de 4% (dentro de la meta de inflación de la política monetaria del BANGUAT).
Bajo este escenario base se requeriría un superávit primario de 0.4% del PIB, en el largo
plazo, considerando que en el 2011 el déficit primario alcanzó 1.3%, se necesitaría un
ajuste fiscal de 1.7% del PIB, asimismo si aumenta la tasa de interés real o la tasa de
crecimiento de largo plazo del PIB, se requeriría de un ajuste fiscal más fuerte.
Método Estándar Ajustado
Considerando que la mayoría de metodologías para evaluar la sostenibilidad fiscal utilizan
como el principal indicador la deuda pública con respecto al PIB, el uso de este indicador
puede ser de alguna manera “falaz”, en particular para el caso de los países en desarrollo.
Este problema no captura los problemas de capacidad de pago que podría enfrentar un
país aun cuando sus niveles de deuda a PIB son relativamente bajos. Por lo que un país
podría enfrentar problemas de endeudamiento público por factores estructurales como la
alta informalidad, insuficiente rendición de cuentas, baja calidad de la gobernabilidad e
instituciones políticas y debilidad en la capacidad administrativa del sistema impositivo,
entre otros.
Los ingresos públicos totales en los países de ingreso medio-alto alcanzan en promedio
23.8%, muy por debajo de los países industriales de 33.9% del PIB, y aún más todavía, el
caso de los países de ingreso medio bajo, en donde se clasifica a Guatemala, es de 20.8%
del PIB, es decir incluso el promedio de la clasificación en donde se encuentra Guatemala
es todavía bastante más alto que la recaudación de nuestro país.
Ingresos Públicos (% PIB)¹
Ingresos Totales
Ingresos Tributarios
Países de alto ingreso
promedio
Mínimo
Máximo
Coeficiente de variación (promedio)
Coeficiente de Variación (mediana)
33.9
18.1
48.6
4.2
2.9
20.2
10.7
32
5.4
4.4
Países de Ingreso medio-alto
Promedio
Mínimo
Máximo
Coeficiente de variación (promedio)
Coeficiente de variación (mediana)
23.8
14
34.1
10.1
7.7
16.7
11.7
26
11.2
9.9
Países de ingreso medio-bajo
Promedio
Mínimo
Máximo
Coeficiente de Variación (promedio)
Coeficiente de Variación (mediana)
20.8
11.9
31.9
8.1
7.1
14.3
8.9
22.5
9.3
8.7
¹ La muestra incluye 50 países: 22 países industriales, 12 países de ingreso medio-alto y 16 países de ingreso medio bajo. Los cálculos se realizan para el período 2000-2009
Por otro lado los ingresos públicos totales en los países de ingreso medio son más volátiles
en comparación con aquellos observados en los países industriales. La volatilidad de los
ingresos públicos, medida por el coeficiente de variación, en países de ingreso medio-alto
y medio-bajo (10.1% y 8.1%) es el doble de la observada en los países industriales (4.2%)
aproximadamente, lo mismo ocurre al utilizar los ingresos tributarios, en Guatemala los
Ingresos totales eran de 12.5 en el período antes del 2000-2009 (antes de la crisis), pero
este promedio ha bajado aún más en el período de crisis del 2008-2011 a 11.5 %, lo cual
representa una disminución del 1% punto porcentual.
Por último, la participación de los ingresos por impuestos a la renta, utilidades y ganancias
de capital representa 47% de los ingresos tributarios en los países industriales, mientras
que en los países de ingreso medio constituyen un 35%, en Guatemala este representa el
26.7% en promedio en el 2012.
En Guatemala, el mayor deterioro de los indicadores de deuda en el período poscrisis se
observó en la razón de deuda a ingresos públicos. Además la capacidad del gobierno de
sostener mayores niveles de deuda está limitada por su baja recaudación, por lo cual
resulta urgente y relevante evaluar la sostenibilidad de la deuda respecto a los ingresos
públicos, considerando que en el año 2008 este indicador era tan solo de 167.3%, sin
embargo en el 2010 éste aumento a 214.5% y por si esto fuera poco, la proyección para el
2012 es igual a la del 2010, muy cercana al límite estándar de 250%, sin embargo en un
contexto de baja recaudación como lo es Guatemala, el límite debe de ser 215 %
(Manasse y Roubini, 2005).
Para analizar este modelo se trabaja bajo la plataforma del modelo estándar, remplazando
la razón de Deuda/PIB por Deuda/Ingresos públicos y la tasa de crecimiento del PIB real es
remplazada por la tasa de crecimiento de los ingresos públicos reales.
Considerando que en el año 2010 el indicador Deuda/Ingresos fue de 214.3 (el valor más
alto en los últimos años), se requiere de un superávit primario de 3.7% del PIB, este
resultado implica un ajuste fiscal de 5.5% del PIB.
Esto significa que existe la necesidad de mayor prudencia fiscal para estabilizar el nivel de
deuda respecto a los ingresos públicos esto debido a que el nivel de deuda se sitúa en el
límite prudencial del valor crítico. Los bajos niveles de recaudación en combinación con un
crecimiento potencial modesto refuerzan la señal de alerta para un manejo fiscal que
permita recuperar el espacio fiscal pre-crisis y sobrepasar los valores críticos de la deuda.
……………………………………
Proyecciones 2012 al 2018
A través de la simulación de diferentes escenarios de la economía, se puede conocer las
posibles trayectorias de la razón de deuda/PIB para los años 2012–2018.
Según estimaciones en base a información disponible (desembolsos, comportamiento
económico, etc.) de la Deuda y PIB nominal para los años 2012 al 2015, se observa en el
grafico, que en el 2015 se estaría obteniendo una relación deuda/PIB de 25.75 en este
años se inicia la estabilización de este indicador hasta el año 2018, con relación al 2011
existe una diferencia de 1.45 puntos porcentuales, este comportamiento es consecuencia
de que en los años 2012,2013 y parte del 2014, la variación de la deuda es mayor a la
variación del PIB, aumentando la brecha entre ambos, haciendo que la relación Deuda/PIB
aumente, pero a partir del año 2015 en adelante, tanto la variación del PIB como de la
Deuda comienzan a converge en 7.8%. En esta simulación es bastante efectiva,
considerando los datos del 2000 al 2011, ya que coinciden con los resultados reales de la
relación Deuda / PIB en dichos años.
Relación Deuda/PIB en función de variación de Deuda y PIB Nominal
25
30
23.36
20
21.89 21.83
21.54
20.90
15
19.46
24.51 24.31 24.91
25.83 25.85 25.75 25.75 25.75 25.75
25
21.83 21.54
21.00
20
20.37
15
10
10
5
5
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Var. Deuda 8.786 13.55 -0.1 20.45 9.098 4.957 15 12.39 6.88 19.22 13.21 9.139 10.64 11.82 8.266 7.433 7.8
7.8
7.8
Var. PIB
9.55 10.16 10.57 7.1 9.421 9.078 10.64 13.89 13.03 3.9
7.8
7.8
Deuda/PIB
20.9 21.55 19.47 21.9 21.83 21.01 21.83 21.54 20.37 23.37 24.51 24.32 24.91 25.83 25.86 25.76 25.76 25.76 25.76
7.9 10.01 8.3
7.6
8
7.8
7.8
0
DEUDA/PIB
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
DEUDA/PIB
El análisis de la información con datos nominales reales presentados anteriormente,
coinciden, con la simulación del método estándar, ya que para este método en el año
2015 la relación Deuda/PIB a es de 25.6, es decir 0.15 puntos porcentuales menos que el
método basado en información nominal y en el 2018 la relación deuda/PIB es de 28.7, es
decir 0.05 puntos porcentuales menos con el método anterior.
La base que sustenta la proyección del método estándar es de que se utilizan
proyecciones de tasas de crecimiento económico del Banco Central en su escenario base
(proyecciones 2011-2015) de febrero 2011, así mismo proyecciones del déficit primario
del Ministerio de Finanzas en el cual a partir del 2013 se tiene déficit primario nulo, por
ultimo se considera una tasa de interés real a mayo del 2012, disminuyendo solamente
0.1 puntos porcentuales a partir del 2013 y posteriormente dicho valor es estable.
Escenario Base
2013
2014
Año
2011
2012
2015
2016
2017
2018
dt+k
Pregunta 1a
g
r
24.3%
25.4%
25.4%
25.5%
25.6%
25.6%
25.6%
25.7%
1.002
3.9%
4.1%
1.010
3.1%
4.1%
1.003
3.7%
4.00%
1.002
3.8%
4.0%
1.003
3.7%
4.0%
1.002
3.8%
4.0%
1.001
3.9%
4.0%
1.001
3.9%
4.0%
sp*
-1.3%
-0.83%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
0.0%
Relación Deuda / PIB
45.0%
40.0%
B.P -1.8%
35.0%
B.P -1.0%
B.P -0.2%
30.0%
25.7% B.P 0%
25.0%
25.5%
24.5%
24.3%
20.0%
Escenario Pesimista Deuda / PIB
Escenario Base Deuda / PIB
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
15.0%
Escenario Optimista Deuda/PIB
Por lo anteriormente expuesto se puede determinar que a partir del 2015 se estará
observando un nivel de sostenibilidad levemente moderado, con un nivel de deuda/PIB de
25.7%, considerando una tasa de crecimiento económico levemente por arriba del PIB
potencial (3.5), así como una tasa de interés real de 4%, a solamente 0.1 puntos
porcentuales del valor a mayo del 2012.
La trayectoria que podría seguir el servicio de la deuda pública con respecto al PIB, con
base a información de cierre al 31 de mayo del 2012 sin incluir la deuda de los
EUROBONOS 2012 ( ya que estos vencen hasta el 2022) son los que se presentan en el
gráfico siguiente.
Servicio de la deuda pública con respecto al PIB
4.5
4.0
3.2
3.4
3.2
3.1
3.1
2.8
3.0
2.4
2.5
2.0
2.8 2.5
2.6
2.3
2.4
2.4
Límite 3.0
1.5
1.5
2018
3.5
2017
4.0
1.5
1.0
0.5
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
-
En la proyección que se hace sobre el saldo de la deuda de la administración central con
respecto a lo ingresos totales, se observa el impacto que tiene la reforma tributaria en los
años del 2013 al 2015, ya que los ingresos respaldan la estabilidad de este indicador en
dicho período, pero en los años siguientes se observa nuevamente una tendencia al alza.
Saldo de deuda Administración Central con respecto Ingresos
Totales
Límite: 250%
300.00
2018
2008
2017
2007
211
2016
2006
207
2015
2005
203
216
202
2014
167
202
2013
168
211
2012
169
203
2011
173
214
2010
174
208
2009
168
2004
200.00
2003
250.00
150.00
100.00
50.00
-
Saldo deuda de la Administración Central
/Ingresos Totales
250.00%
200.00%
150.00%
100.00%
50.00%
0.00%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Saldo deuda de la Adminsitración Central /Ingresos Totales
Reflexiones Generales
Dadas las características de la economía guatemalteca con un crecimiento potencial
modesto (<PIB potencial), baja recaudación tributaria, alto nivel de rigidez presupuestal
(89%), fragmentación política y alta vulnerabilidad a factores externos (2/5 inflación
importada, del total), esto supondría que un valor prudencial de la razón de deuda pública
en las condiciones actuales se debería establecer en 35% del PIB e incluso menor a 215%
de los ingresos públicos.
La mayoría de las metodologías para evaluar la sostenibilidad fiscal utiliza como el
principal indicador la deuda pública con respecto al PIB. Sin embargo, el uso de este
indicador puede ser “engañoso”, en particular, para el caso de los países en desarrollo.
Este indicador no captura los problemas de capacidad de pago que podría enfrentar un
país aun cuando sus niveles de deuda a PIB son relativamente bajos. Por lo que un país
podría atravesar por una situación de bajos ingresos públicos por un largo tiempo debido
a diversos factores estructurales como alta informalidad, baja calidad de la gobernabilidad
e instituciones políticas, insuficiente rendición de cuentas, debilidad en la estructura del
sistema impositivo y la capacidad administrativa, entre otros.
En Guatemala, el mayor deterioro de los indicadores de deuda en el período post-crisis se
observó en la razón de deuda con respecto a los ingresos públicos. Además, la capacidad
del gobierno de sostener mayores niveles de deuda está limitada por su baja recaudación.
Por lo que resulta relevante evaluar la sostenibilidad de la deuda respecto a los ingresos
públicos.
El enfoque de sostenibilidad de deuda presentado en el informe tiene un carácter
financiero, desde el punto de vista de los acreedores. En otra etapa se debe intentar el
análisis de la deuda desde un enfoque de la sostenibilidad social lo que implicaría que el
estado pueda garantizar la satisfacción de las necesidades sociales sin afectar su solvencia
de largo plazo.