No. 15 - Konrad-Adenauer

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Diciembre 2011
Papers
No. 15
La política exterior colombiana
y la percepción de los expertos:
¿cambio o continuidad en la era Santos?
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Tabla de contenidos
Prólogo ..................................................................................................................................................
3
Introducción .........................................................................................................................................
4
1
Securitización de la política exterior .....................................................................................
6
2
Migraciones ........................................................................................................................................
8
3
TLC, IED y política exterior ..........................................................................................................
10
4
Estrategia de integración ............................................................................................................
12
5
Derechos humanos y política exterior ..................................................................................
16
6
Participación internacional y liderazgo de Colombia ...................................................
17
7
Colombia y EE.UU. ..........................................................................................................................
21
8
Debilidades del servicio exterior ..............................................................................................
23
9
¿Pragmatismo o nueva versión de lo mismo? .................................................................
25
10
Conclusiones y recomendaciones preliminares ...............................................................
27
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Prólogo
La elaboración de documentos de opinión de-
Para este décimo quinto número es necesario
nominados KASPapers responde a la vocación
agradecer al Profesor Eduardo Fidel Pastrana Buel-
de la Fundación Konrad Adenauer Stiftung por
vas por su aporte como coordinador y redactor del
propiciar debates sobre asuntos relevantes de la
documento y por su capacidad de convocatoria
realidad de Colombia, que contribuyan a enten-
a las diferentes universidades, embajadas y medios
der los problemas y brinden alternativas para sus
de comunicación, que con sus contribuciones en
soluciones. Para ello, se han conformado grupos
las diferentes sesiones de trabajo hicieron posible
de trabajo que son dirigidos por un facilitador es-
este documento.
pecializado, quien a través de estos documentos,
de manera crítica y propositiva, presenta reco-
Estos KASPapers serán distribuidos a instituciones
mendaciones y sugerencias a los tomadores de
públicas, privadas, sociales y académicas que en
decisión en determinada política pública.
el desarrollo de sus actividades tengan que ver
con los asuntos abordados por este documento.
Los grupos están compuestos por actores de
También serán puestos a disposición del público en
diferentes sectores de la sociedad colombiana e
general en el sitio web de la KAS.
internacional, academia, sociedad civil, partidos
políticos, gobierno nacional, regional y local,
En todo caso, las opiniones, los comentarios y las
empresarios, organizaciones sindicales y organi-
posiciones que contengan los KASPapers no com-
zaciones internacionales de cooperación, entre
prometen, ni necesariamente representan el pen-
otras.
samiento de la Konrad Adenauer Stiftung (KAS).
Autor facilitador:
Prof. Eduardo Pastrana Buelvas1
Editor KASPapers: Prof. Dr. Stefan Jost
1
Profesor y Director del Departamento de Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencias Políticas de la Pontificia Universidad Javeriana
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Introducción
La intensa política exterior del Presidente Juan
Durante tres sesiones programadas por la funda-
Manuel Santos a lo largo de 2011 y el rol dinámi-
ción Konrad Adenauer en Colombia al cierre de
co de la Cancillería, encabezada por la Ministra
2011, se discutieron temas estructurales y coyuntu-
María Ángela Holguín, fueron hechos notorios que
rales de la política exterior colombiana por parte
han provocado numerosas discusiones tanto entre
de varios expertos y docentes de distintas universi-
pensadores de alguna manera vinculados con la
dades de Bogotá, algunos de ellos con vocación
política exterior colombiana como entre ciudada-
diplomática. Desde la percepción general de los
nos ajenos a ella. Con el fin de generar una base
medios de comunicación y los ciudadanos, se
de consenso informado sobre el estado actual
presume que antes de la posesión del Presidente
de las relaciones exteriores de Colombia, para
Santos, en medio de su campaña presidencial, ya
mediar un poco en la polarización interpretativa
había indicios de un posible “giro” de la política
que se mueve entre la euforia y el pesimismo, se
exterior colombiana. A un año de gestión del suce-
quiso proponer la elaboración de un KAS Paper
sor de Álvaro Uribe, se resaltan cambios positivos
o documento de trabajo analítico a partir de la
como:
recopilación de las perspectivas de los expertos.
1. La reconciliación con los vecinos.
2. El regreso de Colombia al espacio latinoamericano.
3. El papel mediador de Colombia para facilitar el
retorno de Honduras a la OEA.
4. El nombramiento de la colombiana María Emma
Mejía como Secretaria General de UNASUR y la recuperación de la importancia de este organismo
por parte de Colombia.
5. La posible redefinición de la agenda entre Colombia y EE.UU.
6.
El
lineamiento
de
objetivos
en
política
exterior tales como: la búsqueda de liderazgo
regional, estabilizar y desarrollar las relaciones
con el vecindario, dirigirse hacia Asia−Pacífico
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en concreto, el reconocimiento del conflicto
hacia la diversificación temática y geográfica de
armado interno pero sin instrumentalizarlo como
la política exterior colombiana? De las diversas
tema orientador de la política exterior, y la posible
respuestas que se brindaron, se desprendieron
asociación estratégica con Brasil hacia la región
nueve ejes temáticos que se desarrollarían con
(buscando el relanzamiento conjunto de los
mayor profundidad para estructurar las opiniones
procesos de integración regional e incluyendo
así:
la definición de intereses comunes para unir a
la región dentro de los espacios de negociación
multilateral).
Estas y otras señales permitieron construir una hipótesis preliminar en el sentido de que se podría
estar llegando al final de la “estadounidización”
de la política exterior colombiana o al final de su
excesiva alineación con los intereses y prioridades
de EE.UU. (orientación clásicamente conocida
como Respice Polum o “mirada al Norte”), característica esencial de la orientación ideológica de
Álvaro Uribe, pero con debilidades persistentes:
a. Securitización de la política exterior
b. Migraciones
c. TLC, IED y política exterior
d. Integración
e. Derechos humanos y política exterior
f. Participación internacional y liderazgo de colombia
g. Colombia y EE.UU.
h. Debilidades del sistema de relaciones exteriores
i. ¿pragmatismo o nueva versión de lo mismo?
1. Aún no hay una política exterior única y con
visión a largo plazo.
El documento que se presenta a continuación
no pretende imponer una lectura específica o un
2. Aún no se produce un documento estratégico
para la política exterior colombiana y que la defina como política de Estado en lugar de política
coyuntural más allá del Plan del sector del Ministe-
compromiso ideológico con alguna tendencia
política o teórica en particular. Es solamente una
exposición estructurada de los debates e interrogantes adicionales que se suscitaron entre los
rio de Relaciones Exteriores para el cuatrienio.
participantes. La metodología fue sencillamente
3. Se necesita seguir profundizando el proceso de
que un sondeo general con conocimiento pre-
profesionalización del servicio exterior colombiano,
cualitativa y el resultado no pretende ser más
vio. Como tal, el documento final no necesaria-
porque aún es débil.
mente compromete la opinión del coordinador
Todos los observadores coincidieron en un cam-
Sin embargo, representa un importante ejercicio
bio visible en el estilo de gobierno y en la forma
de reflexión que podría replicarse en otros espa-
de conducir las relaciones internacionales de
cios de diálogo y repetirse para los años que le
Colombia, pero para evaluar el fondo se planteó
quedan a la actual administración. El propósito
la siguiente pregunta: ¿realmente puede argu-
trazado no es más que fortalecer el estudio de la
mentarse que estamos ante un momento clave
política exterior colombiana.
ni de la Konrad Adenauer Stiftung en Colombia.
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Securitización de la política exterior
Una de las posiciones académicas presume el
Actualmente, Juan Manuel Santos ha desactiva-
debilitamiento de la securitización de la polí-
do parcialmente la diplomacia de la seguridad y
tica exterior colombiana porque la Seguridad
redirigido internamente los esfuerzos del aparato
Democrática ya no parece ser el marco rector
militar que se fortaleció durante ocho años, si bien
de las relaciones exteriores, considerando par-
era, como ministro de Defensa, uno de los más
ticularmente la mayor visibilidad de otros temas
entusiastas opositores al “Socialismo del Siglo XXI”
como la diversificación comercial, la energía y la
por su proximidad ideológica con las FARC y uno
educación.
de los promotores del reforzamiento del acuerdo
militar con EE.UU. Empero, desde ahora se acusan
Sin embargo, la búsqueda afanosa de tratados
las debilidades y grietas de la política de seguri-
de libre comercio y de otros temas podría dejar
dad, expresadas en factores como las fricciones
al margen el mantenimiento de los indicadores de
permanentes entre militares y entre el Ministerio
seguridad que se obtuvieron en la era Uribe. Co-
de Defensa y los militares, específicamente por-
lombia necesita una visión sólida para la seguri-
que los militares perdieron el protagonismo que
dad nacional que sea integral y que no sacrifique
adquirieron en la política exterior en la era Uribe.
intereses esenciales en el ámbito internacional.
La seguridad no ha dejado de ser prioritaria, pero
Parte de la explicación de la securitización
políticamente, se ubica en una dimensión menor.
2
fuerte de la política exterior en la era Uribe se
fundamenta en que todos los temas de política
exterior fueron matizadospor las luchas contra el
narcotráfico y el terrorismo. Esto generaba que la
seguridad nacional y la política exterior se consideraran equivalentes, produciendo reacciones
regionales encontradas, un fenómeno agudizado
por el alineamiento ideológico con los EE.UU.
El Presidente Santos, por su extracción más liberal,
parece entender que puede obtener ventajas y
resultados semejantes en seguridad apelando a
una estrategia diferente: el multilateralismo. Santos, precisamente, experimentó la coyuntura de la
declaratoria de inconstitucionalidad del acuerdo
de cooperación militar con EE.UU —que concedía
el uso de siete bases militares colombianas— a
pesar de apoyarlo en una primera instancia, lo
2
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La securitización es un proceso discursivo-ideológico en el
que los actores políticos construyen un referente colectivo
particularmente “amenazante” para generar reacciones o
procesos que integran un objeto o tema en el cuerpo de
la doctrina de seguridad nacional. Véase más de esta teoría en: Waever, 1995; Buzan, Waever y de Wilde, 1998. Respecto al caso colombiano, se ha estudiado la construcción
ideológica de fenómenos como el narcotráfico o el terrorismo como conceptos aglutinantes en tanto “enemigos”
del Estado y de la sociedad y como fuentes de legitimación
de un modelo o interpretación específica de la seguridad
nacional (véase: Tickner, 2005).
cual parece indicar no tanto un abandono de
la securitización bilateral con EE.UU., como una
reorientación hacia la búsqueda de cooperación
voluntaria. Incluso, ya en la última parte de la era
Uribe, se notó un cierto “desencanto” del Gobierno
frente a la inacción y el silencio de EE.UU. en medio
de las voces regionales de condena a Colombia
por actitudes como su defensa de la “Operación
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Fénix” en Ecuador y frente a las continuas agresiones verbales por parte de los funcionarios de Gobierno venezolanos y ecuatorianos. Más diciente
aún es el hecho de que la propia administración
Obama empezara a moderar su lenguaje frente
al conflicto colombiano y optara por recortar y
modificar parcialmente el enfoque para el plan
de cooperación bilateral. Incluso la mirada fuerte
al Brasil empezó justo en la era Uribe, optando no
solamente por la búsqueda de objetivos económicos, sino también por acordar mecanismos de
cooperación bilateral de tipo policial y militar para
el resguardo de las fronteras respecto a amenazas
transnacionales comunes.
Estos factores de cambio parcial en cuanto a la relación entre seguridad nacional y política exterior
aparecen desde la era Uribe, pero se asientan en
el multilateralismo de Santos. En consecuencia, el
actual Presidente de Colombia ha intentado moderar su lenguaje político securitizante y el papel
asfixiante del Ejecutivo en la seguridad, pero el
discurso contra el terrorismo no ha desaparecido
del todo. Su reconocimiento de la existencia de
“conflicto armado” es un signo positivo, pero su
interés de llevar a cabo reformas como la creación de un Consejo de Seguridad Nacional al estilo
norteamericano, conectando al Presidente y a los
ministerios de Defensa, Relaciones Exteriores, Interior y Justicia, revela que la securitización de la política exterior sigue existiendo aunque adopte una
forma más diplomática, menos presidencialista y
más multilateral. Más que desecuritización, lo que
parece darse es un cambio relativo en cuanto a
la definición del concepto de seguridad nacional
y un pequeño cambio de tono frente a la relación
férrea que había entre doctrina de seguridad nacional y política exterior con marcada alineación
hacia los EE.UU.
El narcotráfico es uno de los temas más controversiales y decisivos para la política de seguridad.
No ha dejado de ser un asunto de interés bilateral
con EE.UU. y con los países andinos por separado
y Brasil, pero se maneja con mayor tacto y sin
ubicarlo por encima de las relaciones diplomáticas o económicas diversificadas. Así las cosas, el
primer paso hacia la desecuritización concreta
de la política exterior podría darse cuando se
ponga sobre la mesa un debate internacional
amplio en cuanto a la evaluación de los resultados del enfoque tradicional implementado,
insertando la discusión colombiana en el diálogo
internacional sobre las drogas ilícitas entre países
productores, consumidores y transportadores. La
narcotización de la política exterior ha adquirido
un nuevo aspecto con el regionalismo y el multilateralismo, pero prevalece el enfoque bilateral
colombo norteamericano, porque aún no hay
consenso global respecto a la concepción del
problema y a la idoneidad de la estrategia de
respuesta.
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2
El problema se hace más complejo con la adi-
mirar un caso como el de México, que dejó de ser
ción del factor del terrorismo (“narco-terrorismo”)
un lugar de paso para convertirse en bastión de
como un fenómeno de preocupación global y
comercialización e incluso de producción, y que
no solamente doméstica. Para los expertos es in-
desde ahora sitúa sus esperanzas en el “Plan Mé-
dispensable dar un debate profundo examinan-
rida” (asistencia financiera, logística y militar nor-
do la forma y los resultados reales de la estrate-
teamericana) y la coordinación de esa política
gia colombo norteamericana de combate a la
antidrogas con la que tienen en ejecución EE.UU.
oferta, pues para muchos es un rotundo fracaso si
y el Caribe e incluso con la del “Plan Colombia”.
se contrastan todas las hectáreas de cultivo des-
La administración Obama ya ha estado revisan-
truidas, las toneladas incautadas, las armas de-
do y modificando algunos presupuestos de la es-
comisadas y los ciudadanos capturados, conde-
trategia, pero la identificación de la continuidad
nados y extraditados, con la persistencia nacio-
de sus efectos perversos es un punto común inclu-
nal y la dispersión regional del fenómeno. Basta
so entre analistas académicos norteamericanos.
Migraciones
Las migraciones son
Actualmente, se estima que existen unos 214
un tema casi ausen-
millones de migrantes en el mundo, de los cuales
te de los estudios, las
aproximadamente 10% son colombianos, según
investigaciones y las
el analista.
políticas públicas a
8
pesar de ser un fenó-
Uno de los mayores obstáculos es la poca visibi-
meno tan central en
lidad o parcial exposición que hacen los medios
el escenario interna-
de comunicación. En las sociedades europeas y
cional. Actualmente
norteamericana, para algunos observadores se
se carece de cifras
etiquetan y exponen unas corrientes de migran-
exactas
sa-
tes más que otras.En la Unión Europea, por ejem-
lidas y retorno. En
plo, se aprobó la Directiva del Retorno 2008/115/
Colombia apenas si
CE, propuesta por la Comisión Europea en 2005
se tiene algo por parte del DAS (unos 18 mil retor-
y aprobada por el Parlamento Europeo en 2008.
nados y/o deportados estimados en cinco años)
Desde el lado latinoamericano del problema, la
de acuerdo con un experto de la Organización
misma se percibió como “contradictoria con la
Internacional para las Migraciones (OIM). Los en-
propia normativa europea sobre los derechos
tes gubernamentales y las universidades apenas
humanos consagrada en el Convenio Europeo
tocan el problema, pero no hay investigaciones
de Derechos Humanos y en la Carta de los Dere-
fundamentales sobre sus causas y expresiones, ni
chos Fundamentales”, en específico, por medidas
asignaturas universitarias específicas en el tema.
como la “detención hasta 18 meses sin resolución
sobre
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judicial”3. La migración,en cuanto relacionada con
Colombia le apuesta a fortalecer este tema me-
la soberanía y la seguridad nacional, aún es vista
diante el impulso a la Política Integral Migrato-
como un factor borroso y manipulable en medio
ria (PIM) y mediante el programa “Colombia nos
de una tensión entre el derecho universal a migrar
Une”, en coordinación con otras instancias gu-
y la seguridad soberana configurada como una
bernamentales y la asesoría de la OIM, no obstan-
puerta cerrada al migrante. Un asunto adicional
te, persisten dificultades para identificar y asistir a
es la asimetría entre países emisores y receptores y
los migrantes colombianos, además de la debili-
entre derechos y deberes. Los países receptores se
dad de las garantías para asegurar un retorno sin
cierran en tiempos de crisis y los emisores se que-
traumatismos y con reintegración económica, so-
jan. Sin embargo, cuando se examina la opinión
cial y cultural definida. Lastimosamente, parece
de los ciudadanos de los países emisores, se en-
que el asunto de las remesas, por lo que le apor-
cuentra que, por un lado, exigen igualdad de de-
tan al PIB, es un interés gubernamental prioritario
rechos para sus connacionales, pero por otro lado,
que tiende a ocultar qué está sucediendo tanto
no están dispuestos a conceder beneficios seme-
con el migrante colombiano como con la familia
jantes a los extranjeros que ingresan a sus países. Es
receptora de las transferencias exteriores. Tampo-
un problema de cultura política, de cultura en de-
co se ha examinado entre las causas motoras del
rechos humanos (DDHH), más que solamente un
fenómeno, más allá de la “búsqueda de oportu-
problema de política exterior o de política integral
nidades” y las repercusiones sociales del conflicto
migratoria.
armado, si el modelo de desarrollo privilegiado y
la propia estructuración del sistema de produc-
Colombia parece actualmente pasar de ser un
ción internacional y la consecuente ubicación de
país casi exclusivamente emisor a uno receptor y
Colombia en él (como país eminentemente pro-
es necesario estudiar también ese nuevo impacto.
ductor de materias primas y oferente de mano
Los nacionales de regiones circundantes pare-
de obra barata y medianamente calificada), son
cen ver en Colombia un país más seguro y con
causas directas que activan el flujo migratorio y
oportunidades económicas y laborales recientes,
la comúnmente denominada “fuga de cerebros”
pero no hay investigaciones al respecto. Uno de
por parte de población joven con formación su-
sus ejemplos es tanto el retorno de nacionales que
perior e ingresos medios. Para algunos analistas,
residían en Venezuela como el ingreso de natura-
este es un tema social y cultural con fuertes co-
les de ese país a territorio colombiano. El derecho
nexiones económicas, y la falta de interés por
al asilo y la cantidad de asilados o refugiados
parte de economías receptoras como EE.UU. y
colombianos en el exterior es otra preocupación
la Unión Europea o la aplicación de un enfoque
adicional, particularmente si se tienen en cuenta
centrado en la seguridad nacional como un fenó-
como víctimas proclives a ser consideradas en la
meno transnacional “amenazante” por parte de
política de reparación.
las mismas, explica la reticencia de las potencias
económicas a integrar el tema de la migración y
3
Parlamento Latinoamericano (2008). Declaración del Componente Latinoamericano Integrante de la Asamblea Eurolatinoamericana. Recuperado en: http://www.parlatino.org/
es/eurolat/declaraciones-eurolat/declaraciones/830.html.
de los derechos laborales de los migrantes en los
acuerdos de transacción comercial que se suscriben (TLC), aunque tienen lazos indivisibles. En este
9
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3
punto se evidencia una grave disparidad cuan-
asumiendo Colombia en pos de los acuerdos co-
do se compara la indignada reacción latinoame-
merciales con EE.UU. y la UE en la era Santos. Hay
ricana ante las medidas de “blindaje” y ante la
multilateralismo para gestionar el tema migratorio
separación arbitraria de ambos temas (comercial
y coordinar conceptos y prácticas, pero se con-
y migratorio) en el contexto internacional del go-
servan las tendencias generales sobre el fenóme-
bierno Uribe, con la actitud pasiva que continúa
no para Colombia.
TLC, IED y política exterior
Los cambios o giros en política exterior están
verdaderamente se llega a reformas estructurales
fuertemente ligados a la política económica in-
con impactos sociales positivos o si se vuelve a
ternacional de Colombia y son nuevas estrategias
entregar la tierra a ciertos sectores productivos,
para lograr los mismos fines que tenía el gobierno
especialmente aquellos vinculados con las multi-
Uribe e incluso antes. Los TLC y los esfuerzos para
nacionales.
desarrollar un mercado bursátil con otros latinoa-
10
mericanos son intentos de creación de nuevas
Respecto a los TLC, los decisores colombianos no
estrategias económicas, pero el fin último sigue
deberían caer en el error de considerarlos un fin en
siendo el mismo: atraer más inversión extranjera
sí mismos, de acuerdo con los expertos. Los TLC son
directa (IED). Cambiar el enfoque de liderazgo
más bien una herramienta jurídica que debe en-
político es más una estra-
focarse adecuadamente.
tegia para tranquilizar a
Por esta razón, poco se ha
los mercados y cambiar
meditado acerca de los
la imagen de Colombia
impactos que generarán
como “país hostil” en el
cuando todos los acuer-
vecindario para atraer esa
dos firmados entren en
IED. En esencia, el modelo
vigencia en Colombia. No
económico general, neo-
se sabe con certeza qué
liberal, no cambia. Este le
podría suceder cuando
apuesta al crecimiento del
se activen al mismo tiem-
sector privado como eje
po los mecanismos de
para el crecimiento eco-
solución de controversias.
nómico y el desarrollo. Aún están por demostrarse
Para desenredar el futuro de esos acuerdos, se
las virtudes de esos cambios externos para generar
requerirá de personal experto y eso viene atado
transformaciones internas clave, no solamente
a la profesionalización del recurso humano de la
económicas sino también sociales, tales como la
Cancillería. Los observadores creen que el Go-
reforma al tema de la tenencia de la tierra. Asun-
bierno colombiano debería plantear una agenda
tos como la nueva Ley de Reparación probarán si
doble: por una parte, fortalecer esa diplomacia
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comercial, pero por otro lado, pensar en cómo se
todo el potencial de los inversionistas y del acceso
desarrollará la infraestructura nacional necesaria
libre a los productos nacionales, cuando no se ha
para sacar provecho de esos instrumentos. Se pue-
logrado una política de desarrollo industrial que
den firmar muchos y con mercados no tradiciona-
conduzca a una disminución de la dependencia
les como Canadá, Corea del Sur y Turquía, pero sin
de productos primarios como el café y las flores.
un proceso previo de adaptación productiva se
Se quiere importar tecnología de todo el mundo,
habla básicamente de diversificación improvisada
pero al resto del globo se le envía primordialmente
y de confianza excesiva en que la competencia
lo que tradicionalmente se ha enviado a EE.UU.
directa será lo que resuelva todos los problemas
Nunca hubo una real preparación para afrontar
estructurales históricos de la economía nacional.
la entrada en vigor de esos acuerdos comerciales.
Esto es una apuesta irresponsable y sumamente
Atada al interés comercial improvisado, la política
arriesgada cuando se mira el tamaño de una eco-
exterior da tumbos, tal como aconteció en el caso
nomía como la de China, a la que Colombia se
del reconocimiento colombiano afanoso de “una
aproxima bilateral y multilateralmente tratando de
sola China” en oposición a Taiwán, por preservar
insertarse en las dinámicas de Asia-Pacífico vía FO-
las posibilidades comerciales con la República
CALAE (Foro de Cooperación América Latina Asia
Popular China. Otro ejemplo de esos tumbos es
del Este), APEC (Foro de Cooperación Económica
que precisamente EE.UU. es quien más está presio-
Asia Pacífico) o ASEAN (Asociación de Naciones
nando al país a adoptar medidas de protección
del Sudeste Asiático). Para algunos de los expertos,
sindical y laboral, cuando de manera natural
la ecuación “comercio libre + IED = inserción” po-
Colombia debería hacerlo.
dría no funcionar o tener efectos limitados para la
promoción común del desarrollo, cuando se toma
en cuenta la falta de preparación de la Cancillería
para trabajar entendimientos con naciones tan
diferentes en lo cultural, lingüístico e ideológico.
La premisa puede ser “que nos una lo universal y
lo universal es el comercio”, pero la riqueza de la
diversidad es un factor que el enfoque gubernamental tiende a ignorar.
Sobre los TLC es especialmente preocupante
que, al parecer, se estén convirtiendo en el único
instrumento para gestionar inserción internacional.
Foto: alvaro herraiz
Otras formas de inserción como la integración en
Hay que revisar que, a pesar de la actitud del Con-
bloques económicos pasa a segundo plano. Inclu-
greso estadounidense sobre el bloqueo a la ratifica-
so se desconoce el potencial de temas comunes
ción del TLC con Colombia por causa de las viola-
que propician integración, como lo es precisa-
ciones a los DDHH, el TLC como tal no tiene ninguna
mente el de las migraciones. En cuanto a los TLC
cláusula expresa que trate sobre el tema. Esto es
y la IED, se presume que Colombia aprovechará
muy diferente a lo negociado con la Unión Europea
11
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dentro del Acuerdo de Asociación, que sí hace exi-
práctica, la suscripción y la negociación de nume-
gencias específicas de observancia, promoción e
rosos TLC, pero las proyecciones gubernamentales
implementación. Europa sí se cuidó en añadir que
en promoción del empleo, transformación y am-
si el Gobierno colombiano no cumple con lo que se
pliación de la oferta exportadora y aumento del
pactó en ese tema, el TLC puede entrar en un pun-
poder adquisitivo de los ciudadanos colombianos,
to de suspensión. Para los expertos, “obsesionarse”
parecen estar sobredimensionadas. Con la quie-
con los TLC o definirlos como “una estrategia co-
bra de sectores como el arrocero, el del trigo y el
lombiana de internacionalización y hasta integra-
de la cebolla, otrora fortalezas naturales de Co-
ción” no tiene consistencia, por cuanto no son más
lombia, además de la alta vulnerabilidad de otros
que una base, un instrumento jurídico para aterrizar
sectores que no podrán resistir la competencia tan
las condiciones de los compromisos económicos.
asimétrica ni con subsidios, varios analistas se pre-
Sin embargo, dentro de una conducción que lo
guntan de qué va a constar la oferta exportadora
permita, pueden convertirse en una base más ge-
colombiana hacia tantos mercados nuevos, más
neral que abra la puerta a la creación de zonas de
cuando la tendencia apunta a la reprimarización
libre comercio (incluyendo, sí se quiere, el tema de
o especialización en bienes de recolección y bajo
la prestación de servicios).
procesamiento, por no hablar de la producción
de bienes etiquetados con marca de origen co-
4
12
A este respecto, la política exterior de Santos po-
lombiano, pero manufacturados por capital y fir-
dría tener mucho para mostrar con la puesta en
mas transnacionales.
Estrategia de integración
Se han venido suscitando ciertos cambios en las es-
El regreso al multilateralismo es muy positivo, si
trategias de relacionamiento internacional, pero los
bien Colombia aún no tiene claro lo que quiere en
fines gubernamentales permanecen casi inaltera-
materia de integración económica. Empero, viene
dos. Esto puede observarse no solamente en cuanto
construyendo desde finales de la administración
a la política económica sino asimismo en cuanto al
Uribe, una diplomacia económica centrada en
tema de la integración regional. En la óptica de la
aprovechamiento de la coyuntura internacional.
administración Santos, la integración debe limitarse
Durante el ejercicio de la administración Santos,
a la suscripción de tratados de libre comercio como
esta diplomacia económica se viene fortalecien-
vía de inserción internacional. Es decir, se mantiene
do, sobre todo hacia regiones como Asia−Pacífico
el punto de vista de la administración Uribe. Si se es-
y en medio de la suscripción del Área de Integra-
tudia, por ejemplo, la aproximación al Asia−Pacífico,
ción Profunda (AIP) entre México, Perú, Chile y Co-
se encuentra un interés efectivamente mayor, pero
lombia. Estos cuatro buscan ser reconocidos como
se mantiene como una decisión de sentido común
potencias medias regionales y aprovechar esa
o intencionalidad temporal más que como un resul-
cooperación que se generará para incrementar
tado de una estrategia bien definida hacia esa área
sus posibilidades de inserción hacia Asia−Pacífico,
geográfica.
sobre todo por lo que Colombia puede aprender
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de Chile y México en ese sentido. Sin embargo, no
en la política exterior y esto es un denominador co-
pueden desconocerse los obstáculos estructurales
mún de toda América Latina. Las iniciativas de inte-
como la debilidad de la infraestructura colombia-
gración emanan de proyectos políticos domésticos
na, manifestada en la carencia de puertos, como
de corte populista, sea de derecha o de izquierda,
sí los tienen México y Chile.
y son temporales, intermitentes, pierden progresivamente su fuerza inicial. Actualmente, incluso
UNASUR parece perder su vigor de partida. Tienden
a depender mucho de actuaciones individuales, y
de si los gobiernos se desdibujan, como sucede con
Venezuela o Argentina, por lo que se estancan los
procesos que conducen. La mayoría de los académicos participantes apunta a que los intereses y las
expectativas de los países de la región respecto a
UNASUR resultan muy disímiles y hasta contradictorios,
con un grado muy pobre de institucionalización. Sin
embargo, hay dos posturas frente a las posibilidades
actuales del organismo. Para unos es preciso darle
Colombia ha buscado consolidarse como un territorio interesante para los inversionistas externos,
dado que empieza a mostrarse como un “socio”
regional beneficiado de ese apalancamiento.
Colombia muestra su interés de búsqueda de liderazgo regional, lo cual es más visible en la actitud
que ha tomado el país en la era Santos frente a la
integración regional. El mensaje que quiere darse
en espacios como UNASUR es que Colombia es
amiga de la integración, y no solamente de la de
tipo económico (como cuando se proponen mercados comunes), sino igualmente en otros temas.
El problema es qué tanto puede Colombia hacer
para integrar a la región en esa plataforma cuando muchos expertos piensan que el propio tratado
constitutivo de esa organización la conmina a un
estadio intergubernamental permanente, al anteponer la independencia y la soberanía sobre toda
un tiempo de apropiación al proceso antes de discernir resultados, pero para otros es sólo un proyecto
al que también tiene que aplicársele “reingeniería”
que se posicione con objetivos específicos y por
encima de las variaciones ideológicas sobre el libre
comercio, las relaciones con EE.UU. o los enfoques
de defensa y seguridad transnacional. Las medidas
para la creación de confianza son un paso ineludible
para recuperar el diálogo regional, pero su alcance
es tangencial si no van acompañadas de propósitos
colectivos verificables. Algunos consideran que esta
dificultad podría superarse con un gran pacto suramericano o un plan de acción colectiva que vincule
las dimensiones política, física, comercial y social,
empezando por lo menos con un espacio suramericano de comercio que privilegie la producción y el
intercambio de manufacturas y bienes de alto valor
agregado para contrarrestar la reprimarización que
conciencia y decisión colectiva.
imponen los TLC suscritos con países extrarregionales.
En cuanto a la integración, los observadores creen
Ahora, el peso de la responsabilidad regional pa-
que hoy se presenta la misma carencia de visión que
rece hacerse descansar sobre Brasil. La pregunta
13
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es si Colombia puede y quiere cumplir un papel se-
no puede menospreciarse un proceso de integra-
mejante como vórtice de integración. En este sen-
ción de 40 años ni un flujo económico calculado
tido, la intensificación de las aproximaciones co-
en casi 90 mil millones de dólares anuales. Para
lombianas a Brasil y sus repercusiones hacia Unasur
esos observadores, no se puede desestimar que,
revisten para algunos observadores oportunidades
a diferencia de muchos procesos de integración,
de liderazgo compartido, como la promoción re-
el andino cuenta desde hace diez años con una
gional de modelos de desarrollo más redistributi-
normativa que introduce la supranacionalidad
vos (teniendo en cuenta lo que Colombia podría
inmediata para las decisiones que se adopten.
aprender de la política social brasileña), la protec-
Incluso para el tema de los flujos laborales, hace
ción y el uso racional colectivo de la Amazonía (te-
diez años se cuenta con una norma para el libre
niendo en cuenta los grados de institucionalización
tránsito de trabajadores andinos, pero no se ha
y regionalización que alcance la Organización del
sido llevada a la práctica por los Estados miem-
Tratado de Cooperación Amazónica, OTCA) y la
bros.
promoción de políticas de innovación tecnológica
y de propiedad intelectual de alcance regional,
siempre y cuando Brasil esté dispuesto a compartir
con el vecindario lo alcanzado en materia académica, científica e industrial. Ello también exige que
Colombia se interese por formar a algunas de sus
próximas generaciones dirigentes en Brasil y en el
Sur como tendencia complementaria a la búsqueda de espacios de educación superior tradicionales como Estados Unidos y Europa. Por sólo hablar
de la política exterior, varios analistas opinan que
Colombia puede aprender mucho del academi-
Actualmente la CAN será objeto de “reingeniería”
cismo y la institucionalización de la política exterior
para evitar su total desplazamiento o sustitución
de Brasil.
hacia MERCOSUR o UNASUR y se anuncian estrategias para volver a aproximar a Chile y a Vene-
14
Respecto al presente y futuro de la CAN, hay
zuela, aunque sea parcialmente. Pero pese a las
posiciones encontradas. Para algunos, práctica-
buenas intenciones de Colombia al respecto, los
mente se promueve una copia de los procesos
observadores advierten que si las reformas y los
de integración de Europa, sin preguntarse pre-
avances no apuntan a una verdadera armoniza-
viamente si las estructuras económicas, políticas
ción de las políticas económicas y al cumplimiento
y sociales de los latinoamericanos se asemejan
incondicional de las normativas comunitarias
a las europeas, incluyendo la adhesión de toda
por parte de todos sus miembros, la CAN podría
una reflexión como la que se genera tras el fin
quedar encogida como un espacio de legitima-
de la segunda guerra en ese continente. Hay
ción subregional de las estrategias de inserción
muchos intentos en América Latina pero ninguna
internacional limitada de Perú y de Colombia (TLC)
consolidación institucional. Para otros analistas,
para no perder el intercambio andino, o como un
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espacio de baja coordinación económica que
a embarcarse en la misma hoja de ruta coyuntural
pueda conducir por presión a que Ecuador y Boli-
de coordinación limitada en lugar de integración
via se vean obligados a seguir el mismo camino de
arraigada y desarrollo del espacio económico
los otros dos, aunque hoy sean ideológicamente
cercano, en tanto estrategia débil para enfrentar
reticentes. En esta última opción, Colombia y
el peso de las mayores economías del mundo y
Perú podrían instrumentalizar la CAN como un
sus barreras y distorsiones no arancelarias. Para
“trampolín” para comerciar con el Mercosur y
los analistas es evidente que Colombia se ha
cautivar su IED, pero contribuyendo a la anulación
percatado de que necesita el liderazgo regional
de ambos espacios como opciones reales de inte-
de Brasil para multiplicar su propia influencia en
graciónmultidimensional y alternativa, y de propia
Suramérica, fortalecer su identidad en política
construcción colectiva frente a la búsqueda de
exterior y empujar el anquilosado acercamiento
beneficios parciales y derivados del estado de la
CAN-MERCOSUR. Sin embargo, no será fácil que la
estructura económica internacional. Esos mismos
agenda del Cono Sur adopte la forma parcializa-
beneficios inmediatos podrían explicar la “renun-
da de la “vía de inserción chilena” que emularon
cia” del Gobierno colombiano a dilucidar cuál es
Perú y Colombia para apalancarse en el boom
el verdadero nivel de compromiso y vinculación
de los commodities y en el flujo y reflujo de la IED
entre funcionarios de Ecuador y Venezuela con las
que sale de países en situación financiera crítica
FARC, un tema en el que Colombia parecía tener
y busca mercados de capital normativamente
todas las pruebas a su favor y disposición, pero
flexibles y macroeconómicamente estables. Para
que la exigencia de “normalización” de las rela-
los expertos, la convergencia Colombia−Brasil
ciones hacía ver como inconvenientes. Con Uribe
debería apostarle primero a proyectos de largo
la estrategia de seguridad subsumió la estrategia
alcance como la reactivación de la integración
diplomática andina, y en la era Santos la recupe-
física suramericana y con salida colectiva al Pa-
ración diplomática parece facilitar la cooperación
cífico y al Atlántico que se estancó en IIRSA. La
en seguridad fronteriza, pero sin abordar —por lo
convergencia política Colombia−Brasil también
menos públicamente— los puntos más oscuros del
podría transformar la Alianza del Pacífico en un
conflicto trilateral.
proyecto más ambicioso e integral que la apuesta
reducida de “regionalismo abierto” en la que
queda convertido el AIP, proponiendo posiciones
de bloque frente a las economías ágiles de Asia−
Pacífico. Si se tratara solamente el tema de los
recursos potenciales, Brasil le viene proponiendo
a Colombia una integración que le apuesta a un
nuevo tipo de “poder internacional” basado en
la riqueza compartida de la biodiversidad por su
capacidad incalculable para robustecer industrias
La pregunta adicional en materia de integración
como la alimenticia y la farmacéutica, además de
es si Brasil está siendo seducido por Colombia y por
la centralidad que tiene la Amazonía en el tema
la presión del Área de Integración Profunda (AIP)
del cambio climático.
15
KASPaper
5
Derechos humanos y política exterior
Después de ocho años de fricciones entre el
gobierno Uribe y las ONG por los indicadores en
DDHH y la responsabilidad del Estado en el escalamiento del conflicto, actualmente hay un diálogo
tripartito entre Gobierno, sociedad civil y comunidad internacional para garantizar el trabajo de los
defensores de los DDHH. A pesar de este cambio,
las garantías son aún insuficientes y vienen siendo
asesinados testigos clave y activistas o representantes de las víctimas, como recientemente
sucedió con Keila Esther Berrío4 en Medellín, caso
que fue condenado por la CIDH en agosto. Para
algunos observadores es sólo un hecho con más
trascendencia que otros semejantes, pero podría
tener grandes impactos en Europa y EE.UU. que
afectarían el intercambio y la cooperación.
En el caso de los norteamericanos, son frecuentes
sus manifestaciones de preocupación frente a los
derechos laborales y sindicales de los trabajadores
colombianos. Ahí entran a jugar un papel muy
relevante las organizaciones de la sociedad civil,
cuyo objetivo no es bloquear los TLC sino servir de
canales de transmisión para las necesidades de
la sociedad civil colombiana en los espacios de
formulación o negociación de la política exterior.
Colombia tiene muchas responsabilidades pendientes en esta materia y no puede resolverlas con
planes de corto plazo o reformas tenues del tipo
de las que exhibió como cumplidas frente al Congreso norteamericano para facilitar la aprobación
del TLC por parte del ala demócrata.
En la superficie podría hablarse de un cambio de
actitud, receptividad y proactividad gubernamental frente al tema, tanto en la esfera doméstica como en la internacional (sobre todo por el
lugar que ocupa temporalmente Colombia en el
Consejo de Seguridad y que le exige ser un ejemplo de prevención y protección). Empero, las debilidades institucionales, la preponderancia de la es-
4
16
Keila era fundadora de la “Liga de Mujeres Desplazadas”,
en el Municipio de Turbaco (Bolívar). Era además beneficiaria junto a su familia de Medidas Cautelares 319-09 por
parte de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH) y era continuamente amenazada por las “Águilas
Negras” y el “Ejército Revolucionario Anticomunista,” ERPAC, lamentablemente con el suficiente conocimiento del
Estado colombiano. Véase: Asociación para los derechos
de la mujer y el desarrollo (AWID). Recuperado en: http://
www.awid.org/esl/Library/Asesinada-Keila-Esther-Berrio-Almanza-integrante-de-la-Liga-de-Mujeres-Desplazadas-enel-Municipio-de-Turbaco-Bolivar.
trategia combativa y el renovado esfuerzo del Gobierno por exponer en la vitrina internacional sus
buenos indicadores mientras cuestiona la solidez y
legitimidad de las acciones e informes de las organizaciones civiles, además de favorecer la ampliación del fuero militar en la reforma a la justicia, son
actitudes que no contribuyen al acercamiento entre sociedad civil y Gobierno nacional. Cuestionar
KASPaper
la consistencia probatoria y conceptual de los ve-
enfrentadas (la política exterior en DDHH del
redictos contra Colombia por parte de la Corte In-
gobierno, de los militares, de los organismos de la
teramericana de Derechos Humanos, haya o no
ONU en Colombia, de las ONG, de las víctimas y
haya colectivos de juristas“oportunistas” que po-
sus representantes legales) mientras cada uno de
drían enrarecer o magnificar las evidencias con-
los actores continúe priorizando su propia perspec-
tra el Estado, y permitir que las preferencias y tran-
tiva, estrategia exterior y discurso, en ausencia de
sacciones de la relación gobierno−militares se im-
un gran consenso nacional sobre el estado de los
pongan sobre las necesidades de las víctimas del
DDHH en Colombia. El Gobierno parece ganar perfil
conflicto en justicia, verdad y reparación, ponen
internacional en esta materia al limpiar la imagen
en tela de juicio la magnitud real de los cambios
del Estado ante la CIDH y buscar la proximidad de la
de Uribe a Santos. Corte Penal Internacional sin afectar los objetivos de
la seguridad interna y la estabilidad de la estructura
6
La diplomacia de los DDHH seguirá siendo frag-
militar, ganando legitimidad internacional pero per-
mentada y presentando diplomacias paralelas y
diendo credibilidad ante las organizaciones civiles.
Participación internacional y liderazgo de Colombia
Otro cambio perceptible surge cuando se com-
continente. El caso hondureño5
puso en eviden-
para el alto grado de bilateralismo de la política
cia la debilidad y necesidad de adecuación del
exterior de la administración Uribe con el multila-
organismo.
teralismo que ha venido incentivando el gobierno
Santos. Ese multilateralismo puede rastrearse en
Todos los hechos de la política exterior colom-
hechos como el asiento no permanente que
biana en 2011 dan cuenta de una búsqueda de
ocupa Colombia en el Consejo de Seguridad de
liderazgo regional por parte del país, pero para
la ONU, el origen de la Canciller Holguín (exemba-
alcanzarlo se requiere más que la voluntad po-
jadora de Colombia ante la ONU), el lanzamiento
lítica. La diplomacia presidencial continúa muy
de Colombia y la aceptación regional de la
arraigada a pesar de la existencia de instituciones
candidatura de María Emma Mejía a la Secretaría
General de UNASUR y el esfuerzo colombiano para
facilitar el retorno de Honduras a la OEA. Todo ello
muestra un deseo colombiano de liderazgo entre
los miembros del sistema interamericano. El apoyo
de Colombia al regreso de la OEA como pilar del
sistema interamericano es un buen síntoma, pero
aún se requieren reformas institucionales de fondo
como la que se necesita para adaptar la carta
democrática de 2010 a los nuevos desafíos del
5
Honduras fue temporalmente suspendido como miembro el
4 de julio de 2009 por parte de la Organización de Estados
Americanos, debido al derrocamiento del presidente Manuel
Zelaya por parte de la oposición y el establecimiento de facto (no legítimo ante la comunidad internacional por carecer
de un proceso electoral o revocatorio formal) de Porfirio
Lobo como su sucesor. Al respecto, la región se fragmentó
políticamente para intervenir y no se terminó cumpliendo
la exigencia de la OEA de restituir al mandatario electoralmente legítimo. La mayoría se conformó con reconocer la
sucesión marginalmente, Colombia y Venezuela mediaron
para la reconciliación entre ambos líderes y el retorno de Zelaya a Honduras y de ese país a la OEA, mientras Ecuador
rechazó tajantemente al nuevo gobierno.
17
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sólidas y de la gran capacidad de la actual
otros espacios, significa olvidar sus intereses indi-
Canciller. Aún es persistente el clientelismo en los
viduales previos optando por actuar como parte
nombramientos dentro del sistema diplomático,
de la región o si esos intereses se han desplazado
auspiciado además por los vacíos del sistema de
de estructuras en “desuso” o estancadas como
servicio exterior y de la carrera diplomática. Es
la CAN, hacia nuevos referentes colectivos. Es
indispensable participar en la construcción re-
decir, la Cancillería debería explicar si la Comu-
gional de medidas de confianza mutua y pasar
nidad Andina y el MERCOSUR ya no son tan rele-
de la retórica a la práctica política, sobre todo
vantes para el Gobierno, incluso si sus temas y
para normalizar totalmente las relaciones eco-
logros consiguen migrar hacia el bloque UNASUR,
nómicas y políticas con Venezuela y Ecuador.
como una forma de recuperar y “reencauchar”
Sin embargo, cuando se habla del liderazgo de
lo conquistado en esos bloques que presentan
Colombia en la región, suele haber sensibilida-
síntomas de agotamiento político.
des políticas en contra, por lo cual el país deberá acompañar su proyección individual con
gestos concretos de interés por el desarrollo
de la región. Estos “gestos” pueden acarrear
costos concretos (políticos y financieros) que
Colombia tendría que asumir para perfilarse
no más como un Estado receptor de ayudas
e internacionalmente dependiente, sino como
un “socio” dispuesto a pagar el precio de su
liderazgo regional al contribuir a la disminución
de las asimetrías.
Para algunos expertos, mucho se habla de los
UNASUR
cambios y las continuidades de la política exte-
18
rior Santos, pero poco de la consolidación de la
Algunos analistas creen que el énfasis de eva-
política previamente diseñada. Particularmente
luación de tal “liderazgo” debe ponerse sobre
hacia el espacio andino y hacia el MERCOSUR
algo más que las apariciones internacionales y
hay que mirar si Colombia consolida su posición
la difusión de los indicadores macroeconómicos
individual (de influencia) o si está privilegiando
y de IED. Por ejemplo, el tema de los CIVETS
actuaciones e intereses colectivos. Tendrá que
(Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía
evaluarse si Colombia desconoce lo ganado
y Suráfrica) le ha otorgado al país una gran
anteriormente en términos institucionales para
visibilidad en el escenario internacional desde
establecer su propia agenda o si representa el
que The Economist Intelligence Unit calificara a
espíritu de la región, tal como aparentemente
estas naciones como un prometedor “segundo
sucede en la actualidad con UNASUR. No obstan-
bloque emergente” después de los BRIC (Brasil,
te, deberá esclarecerse si el “nuevo” liderazgo
Rusia, India y China). Sin embargo, el peligro de
de Colombia en Unasur con la Secretaría, o en
fondo es que el país pretende ser reconocido
KASPaper
como líder de un grupo que no es precisamente
exigencias estructurales y de desempeño econó-
un ejemplo de integración. Dado que no hay
mico sostenido que prescribe la membrecía en un
intención concreta de integración y que las
organismo de ese tipo. Esto, por no hablar de qué
interacciones entre estos países son tenues, es
tanto puede Colombia aportar a la consecución
preciso moderar el lenguaje optimista, sobre
de los objetivos del mismo. Otro tanto sucede con
todo por parte de los funcionarios públicos, para
la aspiración hacia el APEC o el ASEAN. Es decir,
considerar cómo se puede consolidar la posición
Colombia parece estar “a la cacería” de las
del país entre Estados tan diferentes en lo político
ventajas y oportunidades inmediatas que trae la
y cultural aunque sus dimensiones económicas
pertenencia a los “clubes” internacionales de los
sean semejantes.
“países ricos”, renunciando a quedar conminado
a la condición de “país periférico”, pero podría
Aunque no se evidencia un bloque real, los CI-
darse una alta incongruencia entre objetivos y
VETS no tienen una importancia menor porque
capacidades de la política exterior colombiana
se pueden extraer lecciones valiosas respecto
cuando se ponga a prueba su aporte individual
a lo que están haciendo “bien”, pero con con-
real en medio de una decisión o acción colectiva.
textualizaciones. En el caso de India, el Gobierno
de ese país considera que la apertura a bienes
comerciales y a la IED es benéfica únicamente en
la medida en que contribuya a mitigar o resolver
grandes problemas o déficits nacionales como la
pobreza. El debate está en qué condiciones se les
pone o cómo se canalizan esos flujos libres para
aprovecharlos. Algunos expertos recomiendan no
satanizar o descalificar a priori el potencial de ese
tipo de grupos o categorías que empiezan como
discursivas o comparativas. Pero si los CIVETS
conducirán a que Colombia quede conminado
a una economía de exportación primaria y a
Foto: http://labancaprivada.com/paises-civets.html
una descapitalización a través de la recepción
Este renovado interés de “liderazgo” y proyec-
indiscriminada de IED, legitimándolo al apelar a
ción de la imagen internacional asociativa de
que “todos los CIVETS lo hacen y son exitosos”,
Colombia es favorecido no solamente por esa
entonces esa dinámica realmente debe ser cues-
apuesta multitemática y multigeográfica. Tam-
tionada.
bién es beneficiado por factores actitudinales y
factores estructurales. En cuanto a los actitudina-
Los CIVETS y el multilateralismo también apuntan a
les, el Gobierno —encabezado por el Presidente y
la búsqueda del ingreso de Colombia a la OCDE
secundado por la Canciller— se ha preocupado
(Organización para la Cooperación y el Desarrollo
por proyectar una imagen de optimismo, apertu-
Económico). Esta es una meta muy ambiciosa y
ra política y flexibilidad no solamente en cuanto
aún no se sabe si el país podrá cumplir las fuertes
a la política doméstica y exterior, sino en general
19
KASPaper
frente a las posibilidades y oportunidades de inter-
recurrente en la historia diplomática colombia-
dependencia positiva que presenta la región. “Es
na del siglo XX: el deseo de mejorar o “lavar” la
el momento de América Latina” podría ser una
imagen deteriorada del país en el exterior dado
de las consignas que resumirían la percepción
que su propósito podría ser, esencialmente, in-
gubernamental e incluso regional acerca de la
ternacionalizar la economía y atraer inversión
coyuntura internacional. Esta animosidad va ata-
extranjera. Para sendos fines, Colombia nece-
da por supuesto a una estructura internacional en
sita proyectar un perfil de estabilidad política,
la que contrastan
jurídica y social, y
las crisis financie-
para ello, la parti-
ras y políticas de
cipación y visibili-
EE.UU. y de Euro-
dad internacional
pa con la apa-
del país en espa-
rente
cios
estabilidad
multilaterales
macroeconómica
económicos y de
suramericana,
la
desarrollo es ape-
normalización po-
nas lógica. Pero el
lítica (sobre todo
llamado de aten-
del vecindario an-
ción de los exper-
dino) y los atracti-
tos es evitar una
vos niveles de cre-
disparidad o “cor-
cimiento que se
comparten.
Estas
Foto: www.elespectador.com
to circuito” entre
los logros diplomá-
condiciones atraen las miradas no solamente de
ticos o el mejoramiento del perfil internacional y
agentes de mercado e inversionistas, también de
las condiciones objetivas del escenario domés-
los analistas internacionales que ven en América
tico más allá del alto crecimiento anual y la es-
Latina un motor adicional para evitar la recesión
tabilidad de márgenes “deseables” de desem-
mundial y dinamizar el intercambio global.
pleo e inflación. Es decir, lo conquistado en el
exterior y con la política económica no puede
20
Para la mayoría de los analistas, todo ese afán
invisibilizar problemas persistentes como la po-
de desplegar una participación o un liderazgo
breza, la inequidad, la continuidad del conflic-
internacional de Colombia debe evaluarse crí-
to armado, la persistencia de las violaciones a
ticamente, es decir, determinar si es un medio
los DDHH y los niveles exacerbados de corrup-
o un objetivo en sí mismo. En términos estraté-
ción en la política nacional y en las institucio-
gicos debería ser un medio para fortalecer pro-
nes estatales (como los casos del DAS, la DIAN,
cesos internos como la democratización, la ins-
el INCODER, la Dirección Nacional de Estupefa-
titucionalización del Estado y la redistribución
cientes, las gobernaciones de Meta, Valle del
de la riqueza. Respecto a la conducta actual
Cauca, Magdalena y Bolívar, y las alcaldías de
de la política exterior, a veces parece erigirse
Bogotá, Armenia, Bucaramanga, Cali, Palmira,
como un medio para alcanzar una intención
Arauca y Valledupar).
KASPaper
7
Colombia y EE.UU.
Las posibilidades de autonomía de la política exte-
enfatizando de nuevo la seguridad y la alineación
rior colombiana dependen en buena medida de
ideológica. Para analistas favorables al rol multi-
la estructura de poder y las dinámicas del sistema
polar de Brasil, las relaciones Sur−Sur dan cuenta
internacional de acuerdo con la coyuntura o el
de una hegemonía norteamericana decreciente.
momento específico. En la actualidad, la adminis-
Para otros más realistas, EE.UU. está favoreciendo
tración Obama ha moderado algunos elementos
esa flexibilidad en medio de una crisis estructural,
discursivos de su política exterior que han facilitado
pero puede reponerse como lo ha hecho ante-
la adopción de ciertas posiciones colombianas en
riormente, y más teniendo en cuenta que esos
la región. Pero si la posición norteamericana vuelve
poderes emergentes “amenazantes” no tienen
a endurecerse constriñendo el sistema de relacio-
cómo sostener una posición hegemónica como la
nes regionales, es altamente probable que Colom-
que ese país tradicionalmente ha sabido ocupar.
bia retorne a los mismos instrumentos y estrategias
que se han pretendido reformular. Históricamente,
en el país se ha dado un movimiento pendular
relativo, en cuanto a la aproximación política con
los EE.UU. Esto hace que no pueda haber certeza
de que los nuevos cambios en la política exterior
no se reversarán, lo cual es acentuado porque la
política exterior es de gobierno y no de Estado,
muy centrada en el pensamiento del presidente
de turno y carente de una suficiente burocracia
profesional.
Existe una división en la opinión de los expertos
sobre el grado de alineación de Colombia respecto a los EE.UU. en la era Santos. Para unos, las
condiciones de multipolaridad, competitividad y
apertura del sistema internacional, impedirán que
El gobierno Santos desea proyectar una imagen
Colombia pueda volver a adherirse a la política
frente a los EE.UU. en la que se muestra no como
exterior norteamericana como lo hizo en la era
un “país problema” e internacionalmente depen-
Uribe, aún si continúa considerando a la potencia
diente para resolver sus debilidades internas, sino
del Norte como su socio preferencial. Para otros
como un socio potencial en comercio, seguridad y
analistas, se trata de una oscilación parcial que
DDHH en el que EE.UU. podría confiar como una de-
puede ser fácilmente reversada si así lo quieren los
mocracia “madura” para hacerla partícipe de los
futuros gobiernos de Colombia y si EE.UU. vuelve
asuntos de la agenda global. La idea del Gobierno
a una política exterior agresiva hacia la región,
se asemeja a perspectivas anteriores como la de
21
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López Michelsen que, mediante la autonomización
los derechos laborales, sindicales y de las víctimas
económica y la diversificación política y comercial,
en Colombia sería un asunto “complementario” y
buscaba condiciones de tratamiento diplomático
secundario para reforzar la presión sobre los repu-
simétrico por parte de los norteamericanos a
blicanos utilizando el TLC con Colombia, más que
pesar de las grandes disparidades materiales. Las
una genuina preocupación por parte del Congre-
declaraciones de Santos a propósito de la visita a
so de ese país. La ratificación del TLC fue recibida
EE.UU. y a la administración Obama así lo sugieren,
con voces de júbilo y triunfalismo en las que pareció
además del ánimo sobreestimado por algunos
dominar la percepción acerca del papel decisivo
respecto a la diversificación de la agenda con la
de la diplomacia colombiana para “destrabarlo y
potencia del Norte, en donde los temas del narco-
sacarlo adelante”. Empero, la sensación que deja
tráfico y el terrorismo ya no serían el centro de las
entre los académicos es que las condiciones que
relaciones bilaterales, sino el comercio, la energía,
Colombia tuvo que cumplir mediante el plan de re-
la educación y el desarrollo. Para algunos observa-
formas al trabajo y la justicia, además de los cinco
dores escépticos, el altísimo nivel de expectativa
años de espera y la insistencia por cambiar el voto
positiva del Gobierno y de la opinión pública frente
negativo de cada parlamentario demócrata —en-
a la ratificación del TLC por parte del Congreso
tre la persuasión y el ruego—, son síntomas de que
norteamericano, además de una actitud algo
la asimetría política es un factor continuo que deja
sumisa o complaciente frente a las exigencias de
al país con una diplomacia aún subordinada a los
la oposición demócrata por parte de empresarios,
cambios políticos en EE.UU. Esto también se explica
Embajador, Ministro de Comercio, Vicepresidente y
porque la diplomacia colombiana parece privile-
Presidente de la actual administración, dicen algo
giar los canales interpresidenciales o intersectoriales
muy distinto.
(según se trate de asuntos comerciales, militares o
de otra índole) pero con un Ministerio de Relaciones
Incluso en términos estratégicos, algunos expertos
Exteriores sin un rol coordinador y sin canales dise-
creen que Colombia no tiene estrategias definidas
ñados para llegar a los distintos actores domésticos
para aproximarse a ambos partidos y continuó con
relevantes para la formulación y ejecución de la
un alineamiento conservador hacia el ala republi-
política exterior norteamericana.
cana por la afinidad tradicional que se había logra-
22
do con la administración Bush en cuanto al enfo-
Para algunos de los expertos, las posiciones po-
que de la seguridad y de la cooperación. Colombia
líticas abanderadas por Colombia al interior del
tuvo nuevamente que improvisar en sus relaciones
Consejo de Seguridad de la ONU, a propósito
internacionales, esta vez con el partido demócra-
de su membresía temporal, también reflejan el
ta, y por poco le cuesta el TLC, si bien otros analis-
deseo gubernamental de no colisionar con las
tas dan cuenta de que su bloqueo obedeció más
posiciones estratégicas de EE.UU. frente al sistema
a un afán proteccionista demócrata para satisfa-
internacional y sus principales conflictos, con el fin
cer el interés de los sectores sindicales norteameri-
racional de no afectar los intereses nacionales
canos vía la aprobación del Trade Adjustment As-
con ese país (incluyendo el TLC). Así parecen
sistance (TAA) y del Alternative Trade Adjustment
demostrarlo las votaciones favorables para inter-
Assistance (ATAA). El panorama aún deficitario de
venir en Libia (con la OTAN) y el visto bueno al
KASPaper
endurecimiento de las sanciones internacionales
antes de reconocer ese Estado. Por otro lado, se
contra Siria, Irán y Sudán, respaldando las mismas
ofrece y se dan los primeros pasos para una me-
posiciones adoptadas por parte de la delegación
diación colombiana entre ambas partes, lo cual
norteamericana. Un caso adicional que podría
es interpretado por algunos observadores como
presentarse al respecto, si bien para otros ana-
una acción improvisada para atenuar las críticas
listas representa más una alineación ideológica
regionales de un vecindario que mayoritaria-
y militar con Israel, es la negativa colombiana a
mente ha reconocido la legitimidad del Estado
reconocer a Palestina como un estado en regla.
palestino. Es decir, a pesar de la diversificación te-
En este sentido podría presentarse una estrategia
mática y geográfica aparente, las percepciones
ambigua para disminuir los niveles de conflictivi-
de EE.UU. y los intereses económicos y políticos
dad que suscita el tema. Por una parte, se secun-
con ese país continúan determinando gran parte
da la posición norteamericana en el sentido de
de los conceptos y objetivos de la diplomacia
exigir primero un acuerdo de paz definitivo entre
colombiana. La agenda se diversifica, pero la
la autoridad palestina y el Gobierno de Israel
identificación política se mantiene.
8 Debilidades del servicio exterior
Todos consideran positivo el nombramiento de María Ángela Holguín como Canciller, pues conoce
desde adentro la Cancillería colombiana. Se está
enfatizando nuevamente la profesionalización,
pero una posición escéptica puede sostenerse en
el sentido en que la Cancillería parece continuar
como una institución de tercera categoría dentro
de la estructura del Estado colombiano y que se
utiliza a menudo para prestar favores o beneficios
políticos.
La diversificación temática y geográfica sigue
estando anclada en un marcado carácter
presidencialista de la política exterior colombiana. Así pues, todos estos cambios positivos
podrían modificarse al término de tres o cuatro
Foto: David Campuzano
años, o siete, de acuerdo con las coyunturas de
elección presidencial y retornando a priorizar
La causa fundamental de ese resultado no es
temas anteriores. Colombia aún no hace de su
exclusivamente la intencionalidad del gobierno
política exterior una política de Estado y no de
de turno, sino además la debilidad y configura-
gobierno.
ción misma del sistema de política exterior. Si se
23
KASPaper
examinan otros sectores del sistema político, el
universitarios. Se necesita sacar a la ocupación
Congreso debería hacer más que aprobar o no
diplomática de la lógica del “botín” para re-
los tratados internacionales, desarrollando un
compensar apoyos políticos. La academia viene
control político sobre la política exterior y evitando
apoyando el proceso de mejoramiento del diseño
el nombramiento de parientes y allegados en los
de la política exterior y debe continuar hacién-
cargos clave del sistema diplomático. La Comisión
dolo. Empero, no basta con un diseño eficaz de
Asesora de Relaciones Exteriores casi se queda
la política exterior y la definición de un perfil ideal
en legitimar la política exterior del Presidente en
del funcionario. Es necesario que los sectores
lugar de proponer lineamientos y límites a esa
académicos nutran de conocimiento experto al
actuación gubernamental, si bien la Constitución
Servicio Exterior. No se ha resuelto si lo que el país
le otorga pleno poder de decisión en política
necesita son diplomáticos formados en torno a
exterior al Jefe de Estado. Así pues, se requieren
cualidades generales, o capacitados por áreas de
reformas normativas o institucionales (incluyendo
especialización como temas, sectores geográficos
estímulos negativos y positivos) para empezar a
e idiomas particulares. Tampoco se ha aclarado
construir una política exterior de Estado.
el tipo de relación que debería tener la academia
con el servicio diplomático, entre los intelectuales
En cuanto a la participación, el gobierno Uribe
y los responsables de la toma de decisiones.
intentó legitimar la política exterior a través de
unos canales sociales, como sucedió con el siste-
El CONPES es una oportunidad para abrir el marco
ma administrativo de relaciones internacionales
de participación y brindarle coherencia intera-
y política exterior, el cual pretendía acercar a la
gencial a la política exterior. Una posibilidad es
academia, los gremios y otros actores de la socie-
que siempre se ha pensado en un CONPES para la
dad civil para ponerlos de acuerdo en torno a la
política exterior, o en otras palabras, la posibilidad
política exterior. Empero, el mecanismo se convir-
de que varias agencias encargadas de distintos
tió simplemente en un espacio de legitimación de
intereses y funciones del Estado colombiano se
una política gubernamental previamente definida
encuentren para hacer de esa formulación un
para las relaciones exteriores. Esta tendencia
reflejo genuino de lo nacional. No obstante, la
parece continuar en la era Santos: propiciar y esti-
administración Santos no parece avanzar en este
mular una participación abierta por temas delimi-
aspecto por la predominancia de las directrices y
tados, además de las consultas con los expertos y
metas presidenciales y/o sectoriales (Ministerio de
académicos (incluyendo la activación del Centro
Comercio, Ministerio de Defensa) sobre la formu-
de Pensamiento Estratégico del Ministerio de Rela-
lación interinstitucional y pluralista de la política
ciones Exteriores), pero las etapas de formulación
exterior.
e implementación de la política exterior siguen
blindadas.
Para los analistas, los cambios de cargo y las rotaciones de funcionarios de la Cancillería constituyen
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Se requiere una profesionalización que no es
una constante en el sistema de servicio exterior. La
exclusivamente la carrera diplomática, también
prevalencia del “libre nombramiento y remoción”,
se precisa involucrar a técnicos y académicos
la limitación numérica de la nómina capacitada,
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además de la baja participación porcentual del
mejorar la posición negociadora del país y sus
Ministerio de Relaciones Exteriores en el presupues-
relaciones internacionales, pero el riesgo es que
to nacional de funcionamiento institucional (cerca
predomine una perspectiva “mercantilista” de la
de 0,3% del total y menos que la asignación de
posición geográfica y de los recursos naturales, en
15,2% del sector Defensa o de 21% para Protección
la que el Ministerio termine legitimando o secun-
Social) son debilidades endógenas del sistema. En
dando pasivamente la estrategia de internaciona-
cuanto a ellas, tampoco se detectan cambios re-
lización del Ministerio de Comercio o de PROEXPORT.
levantes en el primer año de gestión del gobierno
Santos.
El trabajo del sistema de relaciones exteriores con
las ONG aún es deficiente para los observadores.
9
Para otros analistas, es necesario volver a la identi-
Según ellos, la academia, las ONG y los empre-
ficación de los factores internos que pueden estar
sarios, deben tener un protagonismo mayor en
más enlazados con los externos antes de formular
las distintas etapas de la política exterior como
una estrategia en política exterior. En cuanto a
política pública. Asimismo, la diversificación geo-
capacidades, Colombia es un país mediano en
gráfica podría seguir limitada por el persistente
tamaño con múltiples pertenencias geográficas
y profundo desconocimiento de las característi-
y con gran riqueza en términos de biodiversidad,
cas y potencialidades de vecinos como Brasil e
factores que el Ministerio hasta ahora parece
incluso Ecuador por parte de los funcionarios del
reconocer como potencialidades. Estos podrían
sistema.
¿Pragmatismo o nueva versión de lo mismo?
Para algunos académicos y a pesar de las críticas,
a la conducción moderada de los asuntos domés-
sí hay una estrategia de política exterior. El 2008
ticos y de política exterior. Podría tratarse de una
puede ser considerado el año que marca el cam-
nueva estrategia flexible, pero los fines políticos y
bio en la política exterior colombiana y tiene que
económicos prevalecen casi inalterados.
ver con la ruptura de las relaciones bilaterales con
Ecuador y el distanciamiento frente a Venezuela.
Fue el momento en el que Colombia empezó a
preocuparse por la diversificación de sus relaciones internacionales, marcada por la búsqueda
de otros mercados y el incremento del interés por
la región Asia−Pacífico. El año 2010, con el arribo
de Santos, es más un punto de profundización de
esos cambios. Para algunos analistas, se trata de
implementar una nueva estrategia de proyección
internacional favorable a la imagen de Colombia y
Foto: 6topoder-aldeaglobal.blogspot.com
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Las tendencias predominantes dan cuenta de
detrás de la diversificación del comercio interna-
unos cambios, pero no de una ruptura o un “giro
cional podría encontrarse implícita la creencia de
radical” de la misma. Fundamentalmente, esos
interdependencia simple en la que el desarrollo de
cambios vienen atados a un cambio de estilo de
lazos comerciales con otros Estados tiende a evitar
gobierno, el cual se ha mostrado para algunos
las guerras porque los aproxima. Eso parece ser
como sumamente pragmático. Para algunos
lo que movió desde el principio a Santos cuando
expertos, se está estableciendo el pragmatismo
llegó a la Presidencia. Hay ideología aunque las
como valor de la política exterior. Bajo la anterior
preferencias se modulen en términos racionalistas
administración e incluso mucho antes, puede dar-
y prácticos. Hay una concepción de la política
se cuenta de una alta ideologización de la política
internacional y del mundo que para algunos difiere
exterior. El nuevo pragmatismo podría deducirse
de la de Uribe, más próxima al realismo. Podrían no
de los nuevos énfasis que se están impulsando
distinguirse mucho en sus fines privilegiados, pero sí
sobre los ejes temáticos y geográficos y el estilo
en sus valores. Esto puede suceder porque distintas
“desapasionado” de liderazgo sin prevenciones o
creencias o sistemas morales pueden producir resul-
prejuicios de la administración Santos.
tados semejantes. Es decir, la clave de si hay o no
“giro” en la política exterior podría estar en que las
personalidades y los valores de ambos líderes son
diferentes, pero los objetivos básicos son idénticos.
Más aún, para otros expertos, el recurso a ese
pragmatismo podría no ser más que una máscara
para maquillar una fuerte improvisación en la que el
Gobierno nacional tiende a atender lo urgente olvidándose de lo importante, procurar el reformismo y
la prudencia en lugar de atender a los problemas de
fondo. Hoy parece entonces adaptarse el discurso,
Para otros analistas, más allá de esas señales
positivas coyunturales, es indispensable acudir
al lente de la historia. Hay una variación de 180
grados respecto a lo hecho por la administración
Uribe, pero no es la primera vez que se intenta
implementar esa variación. La historia muestra que
la política colombiana tiende a retornar a la órbita
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moderarse el lenguaje y privilegiarse el acercamiento político sin consistencia, con tal de llevar a cabo
acuerdos comerciales y ventanas de inversión. Ese
pragmatismo podría disfrazar el oportunismo sin estrategias, en el que se prueba paralelamente una u
otra puerta para ver cuál se abre de acuerdo con el
modelo de desarrollo por crecimiento de las expor-
de la influencia norteamericana.
taciones y de atracción de IED como supuestos de
Otros expertos se pronuncian incluso en contra de
en la era Santos, la política exterior ha ido adquirien-
ese presunto pragmatismo. Tal concepto podría
do una nueva forma, un mapa más amplio y nuevos
ocultar los valores existentes detrás de la orienta-
contenidos, pero los intereses de corto plazo preva-
ción gubernamental de la política. Por ejemplo,
lecen, así como sus problemas estructurales.
crecimiento general. Palabras más, palabras menos,
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10 Conclusiones y recomendaciones preliminares
Los nueve ejes propuestos constituyen un buen
y de inversión, la política de internacionalización
punto de partida para empezar a hacer un balan-
económica, la búsqueda de cooperación en
ce integral y crítico de los logros y desafíos de la po-
seguridad transnacional, la convergencia entre
lítica exterior colombiana y formular proyecciones
las posiciones norteamericana y colombiana en el
sobre la orientación general y el comportamiento
Consejo de Seguridad de la ONU, la manera en
futuro de la misma. En un balance general, los ex-
que logró “destrabarse” la ratificación norteame-
pertos parecen coincidir en la valoración positiva
ricana del TLC y las debilidades endémicas del
de los esfuerzos del gobierno Santos y del Ministerio
Ministerio de Relaciones Exteriores y del sistema
de Relaciones Exteriores en cuanto a las metas de
de Servicio Exterior, puede arrojarse un sano y
diversificación temática y geográfica. Hay diversi-
mesurado manto de duda sobre esas afirmacio-
ficación y existe un rol protagónico por parte de
nes. Cuando se inquiere sobre los objetivos de
la Cancillería, además de la participación activa
fondo o los intereses específicos que podría estar
de Colombia en escenarios multilaterales, señales
satisfaciendo Colombia en medio de todo ese
de cambio que podrían interpretarse a simple
activismo diplomático, se denotan más continui-
vista como evidencias de una transformación y
dades que rupturas. Cuando se discute si se está
evolución ascendente de la política exterior con
improvisando por cuatro años para aprovechar las
respecto a la desplegada por el gobierno Uribe
ventajas inmediatas de una coyuntura económica
durante ocho años de Seguridad Democrática. Si
y política internacional favorable o si Colombia
se compara el actual panorama con los anteriores
tiene por fin una visión estratégica y una identidad
grados de aislamiento geográfico con alinea-
concreta en política exterior, parece que la prime-
ción visible hacia los EE.UU., la prevalencia de la
ra tesis cobra mayor plausibilidad que la segunda.
diplomacia de la seguridad y la mayor visibilidad
En el ejercicio entre académicos y expertos, hay
internacional de los temas del narcotráfico y el
bastante consenso sobre los cambios en sentido
terrorismo, demarcando una securitización fuerte
cardinal (cuántos) pero no en sentido ordinal
de la política exterior, puede arrojarse la conclu-
(cuáles son más trascendentales en una jerarquía
sión de que hay cambio “abismal” a favor de la
de prioridades satisfactoriamente justificada). Hay
interdependencia económica y los procesos de
consenso sobre el cambio en la forma aplicada
integración. Si se comparan las personalidades,
a la diplomacia, pero no en cuanto al sentido u
los valores y las creencias que saltan a la vista en
orientación final (teleológica) de la misma.
los discursos de ambos líderes, se puede llegar a
pensar que sus estrategias de política exterior son
En consecuencia con lo anterior, se recomienda
como el agua y el aceite: una “pragmática” y
profundizar y replicar la discusión en otros espacios
flexible sucediendo a otra “ideologizada” y rígida.
de interacción política y académica durante los
años que le restan a la administración Santos,
Sin embargo, al entrar en los detalles y debates
evitando desplazar la mirada hacia cambios co-
que surgen al examinar la diplomacia comercial
yunturales externos o internos (como un cambio
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de tendencia política al mando de EE.UU. o la
Desarrollo. Esto considerando que toda política
decisión de Santos de buscar su reelección), per-
y estrategia debe subordinarse a una visión inte-
diendo de vista dos puntos de referencia vitales. En
gral y no la política y la visión a la estrategia, tal
primer lugar, la construcción de una visión consis-
como parece suceder con la internacionalización
tente para la política exterior, en la cual se estipule
económica y la diversificación geopolítica. En se-
con claridad cómo se ve Colombia a sí misma en
gunda instancia, deberá evaluarse si las acciones
el sistema internacional y en su desarrollo interno
y los discursos en política doméstica y exterior son
más allá de una o dos décadas de gobierno. La
coherentes con esa visión o son producto de las
pregunta subsecuente sería: ¿tiene Colombia una
oscilaciones e inestabilidades contextuales. Su
visión para la política exterior? Es decir, si Colombia
pregunta subsidiaria sería: ¿las decisiones que se
puede planearse como proyecto sólido a partir de
toman aproximan a Colombia a la visión que se
la conjunción interméstica entre su política exterior
trazó? Una visión definida y plasmada con exac-
de Estado y su política nacional de Estado para
titud es el mejor antídoto para evitar la improvisa-
el Desarrollo, por encima de políticas de gobierno
ción y reducir los márgenes de incertidumbre tan
como el Plan Estratégico Sectorial del Ministerio
característicos del sistema internacional multipolar
de Relaciones Exteriores y el Plan Nacional de
y cambiante.