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NOTA DE COYUNTURA
CENTRO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES GILBERTO BOSQUES
Senado de la República, 27 de enero de 2016
INCERTIDUMBRE POLÍTICA EN ESPAÑA DERIVADA DE LA INCAPACIDAD DE LAS
FUERZAS POLÍTICAS PARA FORMAR UN NUEVO GOBIERNO
Los líderes de las cuatro principales fuerzas políticas en España.
Fuente: El Comercio, “Las posibles alianzas centran el cierre de la campaña en España”, 18 de diciembre de
2015. Consultado el 20 de enero de 2016 en: http://elcomercio.pe/mundo/europa/posibles-alianzas-centrancierre-campana-espana-noticia-1864950
1
Introducción
El pasado 22 de enero, el presidente del Gobierno en funciones de España, Mariano Rajoy, declinó
la propuesta del Rey Felipe VI para someterse al debate y la votación de investidura; es decir,
declinó la posibilidad de ser confirmado en el cargo. El hecho complica aún más el incierto
escenario político que vive España a partir de las elecciones generales del 20 de diciembre de 2015.
Cabe recordar que, en el marco de una de las jornadas más reñidas de la historia española para
elegir a los 350 diputados del Congreso y 208 miembros del Senado,1 el Partido Popular (PP) de
Rajoy obtuvo la victoria con 123 diputados, seguido del Partido Socialista Obrero Español (PSOE),
con 90 escaños. Podemos se perfiló como tercera fuerza con 69 escaños y Ciudadanos quedó en
cuarto lugar con 40 diputados.2 Estos resultados son atribuidos a un periodo marcado por la crisis
económica, las medidas de austeridad, las protestas ciudadanas y los casos de corrupción,
resultando todo ello en el debilitamiento del tradicional bipartidismo español.
Pese a ser el ganador de la contienda, el PP obtuvo un resultado por debajo de la mayoría necesaria
de 176 escaños para que Rajoy fuese nuevamente investido como presidente del Gobierno, situación
que lo obligó a buscar alianzas entre las diferentes fuerzas políticas y que ha dificultado la
formación de un nuevo gobierno. En virtud de que su partido cuenta con el mayor número de
escaños en el Congreso de los Diputados, el Rey propuso a Mariano Rajoy presentarse a una sesión
de investidura. Ante la negativa del presidente en funciones, España se encuentra ante dos
escenarios posibles: la conformación de una coalición que logre alcanzar la mayoría necesaria para
investir a un nuevo presidente, o la convocatoria a nuevas elecciones ante la imposibilidad de
formar un gobierno.
A partir de lo antes expuesto y en virtud de la importancia que reviste la actual situación política
española, la presente nota de coyuntura tiene el objetivo de dar seguimiento al proceso de
negociaciones en busca de la conformación del nuevo gobierno. Para ello, se describen los
resultados de las elecciones parlamentarias y la consecuente reconfiguración de las fuerzas
políticas. Posteriormente, se discuten las implicaciones inmediatas de la declinación de Rajoy ante
la propuesta del Rey y se plantean los posibles escenarios políticos de España para el futuro
próximo.
Resultados electorales, principales actores y propuestas de gobierno
Como se ha dicho, el partido del actual presidente del gobierno, Mariano Rajoy, obtuvo 123 escaños
de los 350 con los que cuenta el Congreso de los Diputados, un resultado por debajo de la mayoría
necesaria para gobernar (176 escaños). La segunda formación más votada correspondió al PSOE,
liderado por Pedro Sánchez, que con 90 escaños obtuvo su peor resultado en unas elecciones
generales. Podemos, formación emergente con apenas dos años de existencia, representada por
Pablo Iglesias, quedó en tercera posición logrando 69 escaños. La cuarta posición la ocupó
Ciudadanos, partido de centro liderado por Albert Rivera, que también concurría por primera vez en
comicios nacionales y que obtuvo 40 escaños. En cuanto a la composición del Senado, el PP
mantuvo la mayoría absoluta con 101 escaños, el PSOE se quedó con 47, Podemos logró 16, y
Esquerra Republicana de Catalunya consiguió 6. Ciudadanos no logró ningún escaño en el
Senado.3
1
A estos nuevos parlamentarios se suman 58 senadores elegidos por las asambleas de las comunidades autónomas que mantienen su
puesto.
2 En el caso de Podemos, el total de escaños y porcentaje corresponde también a las candidaturas de tres comunidades: En Comú
Podem en Cataluña (12 escaños y un 3,6% de los votos), Compromís en la Comunidad Valenciana (9 y un 2,7%) y En Marea en
Galicia (6 y un 1,5%). Ver: Gobierno de España, Ministerio del Interior. “Elecciones Generales 2015”. Consultado el 22 de enero de
2016 en: http://resultadosgenerales2015.interior.es/congreso/#/ES201512-CON-ES/ES y BBC, “Elecciones en España: gana el
Partido Popular pero pierde la mayoría y le será difícil formar gobierno”, 20 de diciembre de 2015. Consultado el 19 de enero de
2016 en: http://www.bbc.com/mundo/noticias/2015/12/151220_elecciones_generales_espana_2015_bd
3 BBC, op. cit.
2
Cabe decir que, desde el establecimiento de la democracia en 1977, el Partido Popular, de centroderecha y el PSOE de centro-izquierda, se han alternado en el poder. Ambos partidos se habían
impuesto a través de la obtención de la mayoría absoluta o de los escaños necesarios para formar
una mayoría en alianza con partidos minoritarios.4 Sin embargo, durante los últimos años los dos
partidos tradicionales de España han sido severamente criticados y han perdido su legitimidad
frente a sectores importantes de la sociedad española. El gobierno de Rajoy – instalado en 2011 –
adoptó diversas medidas de austeridad y reformas laborales que, si bien desde el Partido Popular se
asegura han devuelto el crecimiento a la economía, afectaron el nivel de respaldo del electorado.
Además de la crisis económica, los españoles se enfrentaron al reto de los independentistas de
Cataluña5 y a serias acusaciones de corrupción en el gobierno. De cierta forma, ello explica el
surgimiento de dos nuevas fuerzas políticas, Ciudadanos y Podemos, en el panorama nacional.6
Entre las propuestas del Partido Popular se encuentran el crecimiento económico y la creación de
empleos, consolidar el modelo de bienestar; garantizar la unidad y la soberanía nacional; combatir
sin fisuras el terrorismo yihadista, y trasladar un mensaje de estabilidad y seguridad tanto dentro
como fuera de España. El PSOE, por su parte, propone una reforma constitucional para "mejorar la
calidad de la democracia" y avanzar en la descentralización del Estado. El partido considera la
educación como la palanca para un crecimiento diferente y quiere comprometer una inversión hasta
alcanzar el 7% del PIB en dos legislaturas.7
El ascenso de Podemos en el escenario político es atribuido en gran medida al liderazgo de Pablo
Iglesias. El partido propone el establecimiento de un mecanismo de renta básica para las personas
que no dispongan de ingresos mínimos y subir el Salario Mínimo Interprofesional hasta
aproximadamente 750 euros. Podemos es el único de los cuatro partidos que, aunque en principio
no está a favor de la independencia catalana, apoya la realización de un referéndum sobre el asunto.
Finalmente, Ciudadanos es un partido con representación en el parlamento regional de Cataluña
desde 2006. Su líder, Albert Rivera, es un joven abogado de 36 años. Este partido surgió en torno a
un único tema: la oposición al nacionalismo catalán. Con el paso de los años, ha tomado la forma de
un partido de ideología liberal en el plano económico, que a su vez propone un pacto por la
educación, luchar contra la corrupción y defender la unidad nacional de España. Ha logrado hacerse
presentarse como un partido de “centro” y plantear una "propuesta de reforma, no de revolución".8
Aún en la actualidad, el 78% de los municipios del país están en manos de uno de estos dos grandes partidos. Eugene Nulman, “3
razones por las que Podemos no es el fin del bipartidismo en España todavía”, Telesur, 19 de enero de 2016. Consultado el 21 de
enero de 2016 en: http://www.telesurtv.net/opinion/3-razones-por-las-que-Podemos-no-es-el-fin-del-bipartidismo-en-Espana-todavia20160119-0049.html y Univisión.com, “Cinco claves para entender las elecciones del domingo en España”, 22 de mayo de 2015.
Consultado el 19 de enero de 2016 en: http://www.univision.com/noticias/cinco-claves-para-entender-las-elecciones-del-domingoen-espana
5
Un análisis sobre el proceso hacia la independencia de Cataluña puede encontrarse en Centro de Estudios Internacionales Gilberto
Bosques, “El Parlamento de Cataluña aprueba resolución para iniciar el proceso hacia la independencia”, Nota de coyuntura, México,
D.F., Senado de la República, 18 de noviembre de 2015. Consultado el 20 de enero de 2016 en:
http://centrogilbertobosques.senado.gob.mx/docs/NC_181115_CATALU%C3%91A_INDEPENDENCIA.pdf
6 En estos comicios, las dos fuerzas tradicionales -PP y PSOE han perdido en conjunto más de cinco millones de votos. En 2011 un
total de 17.8 millones de españoles votaron por alguna de estas dos fuerzas políticas. En estas últimas elecciones sólo lo hicieron 12,6
millones. En contraste, los dos partidos nuevos -Podemos y Ciudadanos- han conseguido atraer en su primera actuación en unos
comicios generales, el sufragio de ocho millones y medio de españoles.
7 El País, “Las principales propuestas de los partidos políticos para las generales”, 19 de octubre de 2015. Consultado el 22 de enero
de 2016 en: http://politica.elpais.com/politica/2015/10/19/actualidad/1445243669_831906.html; y, Antía Castedo, “¿Por qué son
distintas estas elecciones en España?”, BBC, 20 de diciembre de 2015. Consultado el 19 de enero de 2016 en:
http://www.bbc.com/mundo/noticias/2015/12/151215_finde_espana_elecciones_distintas_ac
8 Antia Castedo, op. cit.
4
3
El sistema electoral español y la conformación de un nuevo Gobierno
El sistema electoral en España es de tipo proporcional, es decir, los diputados en juego en cada
circunscripción se reparten conforme a la proporción de votos obtenidos por los diferentes partidos.9
La elección del presidente del Gobierno se realiza de forma indirecta por el Poder Legislativo,
representado por el Congreso de los Diputados. Si en las elecciones generales el partido ganador
obtiene la mayoría absoluta, su líder es investido como presidente de manera automática. Sin
embargo, si el partido ganador no obtiene esta mayoría, como ocurrió en las pasadas elecciones, es
necesario que sea sometido a votación en el Congreso de los Diputados. De acuerdo con lo
establecido en la Constitución, es el rey Felipe VI quien, tras consultar con los diferentes grupos
parlamentarios, deberá proponer a las Cortes españolas el candidato con más posibilidades de
convertirse en presidente para que se someta a la votación de los diputados. Para ser investido
presidente, se necesita en primera votación la mayoría absoluta de miembros del Congreso de los
Diputados, o mayoría simple en una segunda votación (pasadas 48 horas de la primera votación).
Esto quiere decir que el nuevo gobernante requiere del apoyo de 176 diputados o, en segunda
vuelta, más votos a favor que en contra. Si dos meses después de la primera votación, ningún
candidato logra ser investido, el monarca deberá convocar a nuevas elecciones, algo que no ha
sucedido desde que en 1978 se inauguró el actual periodo constitucional en España.10
A partir de lo expuesto, y en virtud de que Mariano Rajoy no logró el número de escaños necesarios
para ser investido presidente de forma automática, se ha abierto un proceso de negociación y de
rondas de consultas entre los representantes de las principales fuerzas políticas en búsqueda de la
figura que consiga reunir el suficiente apoyo parlamentario para superar la sesión de investidura
presidencial.11 El miércoles 13 de enero quedó conformado el Congreso de los Diputados de
España,12 y a partir de ese momento se inició la formación de grupos parlamentarios y el proceso de
negociación para buscar apoyos y lograr la investidura de un nuevo presidente.
De acuerdo con algunos analistas, la conformación de coaliciones presenta distintos escenarios. En
principio y atendiendo a la dicotomía política derecha-izquierda, un hipotético bloque formado por
el Partido Popular y Ciudadanos, sumaría un total de 163 escaños, insuficiente para constituir un
gobierno e investir a un presidente. Por otra parte, una alianza PSOE-Podemos sumaría solamente
159 escaños. Esta segunda coalición tendría que contar con el respaldo de otros partidos menores,
más radicales e incluso nacionalistas, para poder llegar a alcanzar la mayoría absoluta.13 Una tercera
posibilidad se plantea por medio de una gran coalición entre el PP y el PSOE, lo que sería visto
como un intento de las dos fuerzas políticas tradicionales por mantener el monopolio de la
representación política y marginar a los nuevos partidos.14
Cabe decir que uno de los principales obstáculos para lograr acuerdos en el seno de las fuerzas
políticas de izquierda es el referéndum de autodeterminación, que tanto Podemos como los
9
Las Elecciones al Congreso de los Diputados se celebran con periodicidad de cuatro años. Antía Castedo, op. cit. y BBC, op. cit.
Antía Castedo, op. cit.
11 José Antonio López, EFE, citado en Milenio, “Mañana se constituye el Congreso de los Diputados en España”, 12 de enero de
2016. Consultado el 20 de enero de 2016 en: http://www.milenio.com/internacional/Manana-constituye-Congreso-DiputadosEspana_0_663534022.html
12 Francisco Javier "Patxi" López fue elegido presidente del Congreso de los Diputados español tras el acuerdo alcanzado por su
partido (PSOE) con Ciudadanos (liberales). La elección de López supone que, por primera vez en la historia de la democracia
española, la presidencia del Congreso será ocupada por un partido que no ganó las elecciones legislativas. En cuanto a la cámara alta,
el Senado, el PP dispone de mayoría absoluta, lo que garantiza la reelección de Pío García Escudero, que ya presidió esta Cámara en
la pasada legislatura. Véase: José Antonio López, op. cit.
13 Entre los partidos que hipotéticamente podrían sumarse a esta coalición se encuentra Izquierda Unida (dos diputados) así como
partidos independentistas como ERC (nueve escaños) y Bildu (dos escaños). Aún así necesitarían el apoyo de algún partido
nacionalista, no de ideología izquierda, como el PNV (con seis escaños) o Democràcia y Llibertat (ocho escaños) para poder superar
los 176 escaños requeridos. Marisa Cruz, “España tumba el bipartidismo y deja en el aire el gobierno”, El Mundo, 21 de diciembre de
2015. Consultado el 19 de enero de 2016 en: http://www.elmundo.es/espana/2015/12/20/5676faa222601d94038b458f.html
14 Ídem.
10
4
nacionalistas defienden para Cataluña, y al que se opone el PSOE. Durante la campaña electoral,
Podemos hizo un gran esfuerzo para obtener mayor apoyo de amplios sectores del electorado
catalán abogando por el referéndum. Con excepción de los nacionalistas catalanes, sin embargo, el
resto de los partidos nacionales se opone a tal medida. De hecho, el PSOE ha propuesto que España
se encamine hacia un modelo de Estado federal y otorgue mayores poderes a las regiones. Es así
que ninguno de estos partidos puede alejarse mucho de sus posiciones sin perder la credibilidad de
sus seguidores. El tema, sin duda, se ha convertido en el punto central de disputa para formar la
coalición.15
La declinación de Rajoy y la propuesta de Podemos
El 22 de enero, el presidente del Gobierno en funciones, Mariano Rajoy, declinó de momento el
ofrecimiento del Rey para someterse a la sesión de investidura como candidato a la presidencia.
Poco tiempo antes, Pablo Iglesias, líder de Podemos, se entrevistó también con el Rey y anunció
una propuesta dirigida a Pedro Sánchez del PSOE: el ofrecimiento incluyó respaldar la aspiración
de Sánchez a ser presidente y conformar un equipo de gobierno con carteras distribuidas, propuesta
que, sin duda, influyó en la decisión de Rajoy de declinar y forzar un tiempo de espera.16
Tras la declinación de Rajoy, el Rey convocó al presidente del Congreso, Patxi López, para
comunicarle la decisión de Rajoy y solicitarle la lista con los líderes de los partidos políticos para
que el Rey establezca contacto con ellos. De acuerdo con un comunicado emitido por la casa del
Rey, a partir del 27 de enero, se llevará a cabo una nueva ronda de consultas con los representantes
de las fuerzas parlamentarias y se realizará una nueva propuesta de aspirante a presidente.17 Los
analistas esperan que Felipe VI proponga a Pedro Sánchez, líder del PSOE y segundo lugar en las
elecciones, como candidato a la presidencia del Gobierno y lo convoque a someterse a una sesión
de investidura.
Por su parte, después de renunciar a someterse a la investidura, Mariano Rajoy, acordó con Albert
Rivera, líder de Ciudadanos, iniciar conversaciones para analizar la situación política y explorar
fórmulas que permitan el inicio de la legislatura y garantizar la gobernabilidad del país. Las
conversaciones se producirán cuando el Rey Felipe VI concluya la segunda ronda de consultas para
proponer un candidato a la investidura como presidente del Gobierno.18 Por lo pronto, la posición
del líder de Ciudadanos es votar en contra de una hipotética investidura tanto de Rajoy como de
Sánchez, o abstenerse si consigue negociar con algunos de ellos una agenda legislativa afín a los
intereses de su partido.19
Es importante decir que, legalmente, no hay un plazo establecido para la celebración de una primera
sesión de investidura del presidente del Gobierno. El único plazo reglamentado en el proceso son
los dos meses fijados como máximo para formar Gobierno a partir de la primera votación de
investidura.20 Habitualmente el Pleno de investidura se ha convocado unas dos semanas después de
Grupo Fórmula, “España cierra 2015 con un gobierno en el aire,”, 21 de diciembre de 2016. Consultado el 21 de enero de 2016 en:
http://www.radioformula.com.mx/notas.asp?Idn=556678&idFC=2015 y Eugene Nulman, op. cit.
16
El Mundo, “Rajoy evita la investidura tras el órdago de Iglesias a Sánchez”, 22 de enero de 2016. Consultado en misma fecha en:
http://www.elmundo.es/espana/2016/01/22/56a26db9268e3ee7098b457c.html y El País, “Así te hemos contado la renuncia de Rajoy
a
someterse
a
la
investidura”,
22
de
enero
de
2016.
Consultado
en
misma
fecha
en:
http://elpais.com/elpais/2016/01/22/videos/1453485824_153457.html
15
17
Casa de S.M. El Rey, Comunicado de La Casa de S.M. El Rey, 22 de enero de 2016. Consultado en misma fecha en:
http://ep00.epimg.net/descargables/2016/01/22/bfe46305b26340b54349dc5ff265cb8e.pdf
Natalia Junquera, “Rajoy defiende su liderazgo ante las críticas internas”, El País, 25 de enero de 2016. Consultado en misma
fecha en: http://politica.elpais.com/politica/2016/01/25/actualidad/1453732422_277954.html; y, Raúl Piña, “Rajoy abre contactos
con Rivera tras las críticas a su inmovilismo”, El Mundo, 25 de enero de 2016. Consultado en misma fecha en:
http://www.elmundo.es/espana/2016/01/25/56a68531e2704e123f8b456e.html
18
19
Raúl Piña, op. cit.
20
De acuerdo al artículo 99 de la Constitución el presidente del Congreso convocará el pleno de investidura del Congreso, a partir de
la propuesta del Rey. "Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere
5
la constitución de las Cortes; sin embargo, dados los resultados de las elecciones, esto depende del
establecimiento de pactos. No se descarta que el proceso de negociación hacia una nueva
investidura presidencial pueda alargarse incluso hasta principios de marzo, en el que la figura del
rey Felipe VI será cada vez más determinante para la solución del impasse político actual.21
Conclusiones
España enfrenta un escenario político que no tiene referente previo. Algunos analistas señalan que
aún es prematuro hablar del cambio del bipartidismo al multipartidismo, en virtud de que éste no se
dará de la noche a la mañana;22 es un asunto que requerirá cambios en la cultura política y en el
aprendizaje en las formas de negociar para lograr pactos y alianzas. No obstante, es un hecho que el
país entra ahora en una nueva etapa en la que las mayorías absolutas son cada vez más complicadas
de conseguir, y con ello, las alianzas y la negociación entre grupos predominará en el escenario
político.23 A partir de los resultados electorales, destaca el empuje de nuevas fuerzas políticas con
propuestas para la regeneración democrática del país, tales como Podemos y Ciudadanos. Aunque
su resultado electoral muestra que todavía no son opción de gobierno por sí mismos, su surgimiento
hará que los actores políticos enfrenten dilemas y desafíos interesantes para el funcionamiento del
sistema democrático en un escenario muy distinto a aquél en el cual se instauró.
Hasta ahora no hay consenso sobre qué pasará con el gobierno español. Mientras el Partido Popular
se resiste a la posibilidad de que Mariano Rajoy deje la presidencia del Gobierno, los demás
partidos continúan la búsqueda de opciones para la conformación de un gobierno de coalición y la
investidura de un nuevo presidente del Gobierno.24 Todos los actores políticos tienen claro que los
dos caminos posibles son la conformación de un gobierno de coalición o la realización de nuevas
elecciones.25 A pesar de que, como se señaló, no hay un plazo legal para la realización de una
sesión de investidura, la incertidumbre política motivará a los actores a buscar una resolución en
cuanto antes, ya mediante la conformación de un gobierno de coalición y la investidura de un nuevo
presidente, ya mediante el llamado a nuevas elecciones; en ambos escenarios, debe insistirse, la
figura del Rey será determinante para garantizar la gobernabilidad del país.
obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente
del Gobierno". Ver: Congreso de España, Constitución Española de 1978. Consultado el 21 de enero de 2016 en:
http://www.congreso.es/consti/constitucion/indice/titulos/articulos.jsp?ini=97&fin=107&tipo=2
21
José Antonio López, op. cit.
Véase: Miguel León Prado O, “España: hacia un gobierno de coalición”, Diario Uchile, 21 de diciembre de 2015. Consultado el 21
de enero de 2016 en: http://radio.uchile.cl/2015/12/21/espana-hacia-un-gobierno-de-coalicion
23 BBC, “Elecciones en España: gana el Partido Popular pero pierde la mayoría y le será difícil formar gobierno”, 20 de diciembre de
2015.
Consultado
el
19
de
enero
de
2016
en:
http://www.bbc.com/mundo/noticias/2015/12/151220_elecciones_generales_espana_2015_bd
24 Salvo en las Comunidades Autónomas y Ayuntamientos, España no tiene experiencia en formar gobiernos con más de un solo
partido, de hecho situaciones de inestabilidad o ruptura están asociados a los gobiernos de coalición. Sin embargo, las coaliciones de
dos o más partidos son la forma de gobierno más habitual en la Unión Europea (UE). De hecho, 24 de los 28 estados de la UE, están
gobernados actualmente por dos o más partidos. Hay ejemplos clásicos de bipartidismo, como la gran coalición de socialistas y
conservadores que gobiernan en Alemania y Austria. También hay coaliciones multi-partidos. En Bélgica las coaliciones son la
forma más habitual de gobierno, actualmente cuatro partidos están al frente del país (Demócrata Cristianos flamencos, el Movimiento
Reformista, los liberales flamencos y la nueva alianza flamenca). Precisamente Bélgica tiene el récord del mundo en el tiempo de
formación de un nuevo Gobierno tras las elecciones. Sucedió tras los comicios del 13 de junio de 2010 en donde 11 partidos
resultaron elegidos y ninguno de ellos obtuvo más del 20% de los votos. El 5 de diciembre de 2011, tras un año y medio con un
Gobierno en funciones, se produjo el nombramiento del nuevo Ejecutivo con Elio Di Rupo al frente. Véase: Miguel León Padro O.,
op. cit.
25 Marisa Cruz, op. cit.
22
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