El papel de las instituciones financieras

CLM.ECONOMÍA, Nº 6, Primer Semestre de 2005.
Págs. 231-262
El papel de las instituciones
financieras internacionales
en el desarrollo de las
asociaciones público-privadas.
Hugh Goldsmith y Mateu Turró*
Banco Europeo de Inversiones
Resumen
Este artículo analiza la importancia creciente que las asociaciones o partenariados públicoprivados (PPPs) están adquiriendo en el mundo como método para la licitación de
infraestructuras de servicio público y el papel que desarrollan las instituciones financieras
internacionales (IFIs) en este proceso. La justificación de estas estructuras financieras es su mayor
eficiencia económica. En su forma moderna, los PPPs se han difundido a partir de unos pocos
países pioneros al resto del mundo. Las IFIs existen, en teoría, para compensar las deficiencias del
mercado de capitales y no tienen un objetivo de beneficio financiero sino de aportación
al bienestar de las sociedades en las que actúan. La mayor parte de las IFIs están dedicadas al
desarrollo económico y definen su misión principal en la reducción de la pobreza, el crecimiento
económico y la ayuda a los procesos de transición política. A estos objetivos el Banco Europeo de
Inversiones (BEI) añade la dimensión europea. En los países de la OCDE, las IFIs han tenido una
actuación relativamente pasiva en el proceso de expansión de los PPPs, pero en el tercer mundo
su papel ha sido claramente más proactivo. Los éxitos y fracasos cosechados en el pasado
permiten ya sacar una serie de conclusiones que deberían guiar las futuras operaciones en el
sector. El artículo sintetiza la problemática de los PPPs y explica la acción de las IFIs en este campo,
concluyendo que es necesario ser muy cuidadoso para evitar perder de vista los aspectos
económicos fundamentales, la calidad del proyecto y la supervisión independiente necesarias
para asegurar el éxito de estos montajes financieros complejos. Se concluye que las IFIs tienen un
papel importante en este ámbito, tanto por su participación directa en los montajes PPP como
por su labor de formación y difusión del conocimiento sobre las mejores prácticas.
Palabras clave: Asociaciones público-privadas, instituciones financieras internacionales,
servicios públicos, Banco Europeo de Inversiones.
Clasificación JEL: G20
231
* Las opiniones expresadas en este artículo son estrictamente personales.
C
L
M
.
E
C O
N
O
M
Í
A
Abstract
This paper explores the growing importance of Public-Private Partnerships (PPPs)
around the world as a method of procuring infrastructure services and the actual and
potential role of International Financial Institutions (IFIs) in that process. The rationale for
PPP procurement is greater economic efficiency in the delivery of public services. In their
modern form, PPPs are spreading out from a few pioneer countries to the rest of the world.
In theory, IFIs exist to compensate for market failures and their objective is not financial
profit but to provide welfare to the societies where they are active. Most development IFIs
define their central mission in terms of poverty reduction, economic growth and transition
impact. To these, the EIB adds a supranational policy dimension. In the OECD nations, IFIs
have been rather passive in the PPP development process, but in the developing world they
have taken on a distinctly proactive role. Past successes and failures already allow some
conclusions to be reached, which should guide future action. The paper explores the
essentials of PPPs and the different roles IFIs play. It argues that care is needed to avoid
losing focus on economic fundamentals, project quality and independent due diligence. In
this sense, IFIs have a particular role, not only in financing these complex financial structures
but also in creating knowledge on best practice and pitfalls to avoid as an international
public good.
Key words: Public-private partnerships, internacional financial institutions, public services,
European Investment Bank.
JEL Classification: G20
232
E L PA P E L D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S E N E L D E S A R R O L LO D E L A S A S O C I A C I O N E S P Ú B L I C O - P R I VA D A S
1. Introducción.
Los partenariados público-privados (PPPs) son acuerdos a largo
plazo que involucran al sector privado en la construcción,
explotación y financiación de infraestructuras que proporcionan
servicios de uso público. Habitualmente se trata de infraestructuras
de transporte, de suministro de agua y saneamiento, hospitales,
escuelas, cárceles, etc., que casi siempre han sido construidas y
explotadas por entidades públicas. En los PPPs estas entidades se
convierten en “socios” de empresas privadas especializadas en
construir, explotar y financiar este tipo de infraestructuras. La
asociación de los gobiernos con inversores privados para producir
servicios públicos ha sido algo relativamente corriente a lo largo
de la historia pero, durante los años 90, el número y complejidad de
estos montajes ha aumentado mucho, tanto en Europa como en el
resto del mundo. Las concesiones de autopistas en España, en
Francia y en Italia son ejemplos pioneros del fenómeno PPP, que ha
adquirido popularidad universal con el programa Private Finance
Initiative (PFI) de Gran Bretaña. Otros ejemplos interesantes son el
programa de autovías SCUT en Portugal, el nuevo aeropuerto de
Atenas o, dentro de las concesiones de suministro de agua, las
otorgadas en Buenos Aires o Bucarest. La característica diferencial de
los PPPs actuales con respecto al antiguo concepto de concesión
administrativa es que mantienen (o deberían mantener) una
relación más equilibrada entre el socio público y el privado, y
una distribución más eficiente de riesgos y compensaciones.
En los países de la OCDE todavía se mantiene la euforia de los
90, con un apoyo político generalizado a los PPPs. En los países en
vías de desarrollo o en transición económica la situación es, sin
embargo, distinta. En estos países se ha pasado de un gran
entusiasmo por este “matrimonio” público-privado a numerosas
demandas de separación (Estache, 2005). Ello se debe
esencialmente a que los consumidores se sienten decepcionados y
asocian la privatización con tarifas cada vez más altas, con grandes
beneficios para las compañías extranjeras y, a menudo, con
administraciones corruptas. Según la prensa especializada, este
inesperado cambio de tendencia ha dejado a los expertos del Banco
Mundial, entusiastas de la privatización, preguntándose qué es lo
233
C
L
M
.
E
C O
N
O
M
Í
A
que no ha funcionado1. Esta situación tan diferenciada entre países
ricos y pobres pone de relieve el interés de analizar el fenómeno.
Este artículo lo hace desde la óptica de las instituciones financieras
internacionales (IFIs) que, como se verá, han tenido un papel
destacado en el desarrollo de los PPPs.
2. El fenómeno de los PPPs.
El primer obstáculo al que debe enfrentarse cualquier
discusión sobre el tema es la falta de definiciones precisas. La
Comisión Europea (2004) reconoce que la ley comunitaria no define
específicamente los PPPs y que están teniendo dificultades para ir
adaptando la legislación europea a este nuevo sistema de
adjudicación de la obra pública. En su forma más corriente los PPPs
pueden cubrir una gran variedad de acuerdos, de tipo contractual
o institucional, entre los sectores público y privado. Los criterios
básicos para distinguir entre las diferentes formas de PPPs son la
propiedad de los activos y la adscripción de riesgos.
En este artículo utilizamos el término “PPP” para referirnos a los
acuerdos contractuales entre una autoridad pública concedente y
concesionarios privados que deben proporcionar servicios basados
en infraestructuras de uso público. Dichos acuerdos están
caracterizados por:
1. La incorporación en un mismo contrato de la construcción,
la explotación a largo plazo y la financiación;
2. Reglas claras para la distribución del riesgo financiero entre la
parte pública y la privada.
Ya se ha comentado que no hay nada intrínsecamente
novedoso en los PPPs, que no es más que un nuevo acrónimo
dentro del léxico desarrollado alrededor del debate milenario sobre
el papel que puede tener el sector privado en la provisión de
infraestructuras básicas al servicio del interés público. Los PPPs
deben ser vistos como parte de una evolución que abarca al menos
2000 años y no como un cambio revolucionario en la forma de
atraer al sector privado a la financiación de infraestructuras.
234
1) The Wall Street Journal 21 Julio 2003.
E L PA P E L D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S E N E L D E S A R R O L LO D E L A S A S O C I A C I O N E S P Ú B L I C O - P R I VA D A S
Bezançon (2004) describe la experiencia francesa, similar a la de la
mayoría de países europeos, que se inicia con los contratos de
puertos de la época romana. La primera concesión de suministro de
agua en Londres, que se aprobó en 1581 por un período de 500
años, los servicios de correos, la construcción de canales para la
navegación interior o los Caminos Reales Españoles podrían
considerarse como versiones primitivas de los PPPs.
Grimsey y Lewis (2004) comentan que el modelo de
concesión de autopistas desarrollado en Francia y en España puede
considerarse, históricamente, como la estructura más robusta de
relación público-privada para la provisión de infraestructuras. Las
características determinantes de este modelo son la transferencia
total del riesgo de demanda y que los ingresos provienen de los
peajes pagados por los usuarios. Las concesiones de autopistas
francesas, españolas e italianas de los años 60 y 70 muestran la gran
variedad de resultados que ha producido este modelo. En Francia
tan sólo una de las empresas privadas que obtuvieron las primeras
concesiones consiguió sobrevivir a la crisis del petróleo de los años
70. Todas las demás concesionarias actuales son empresas
controladas por el estado, que tuvieron que rescatar a los
concesionarios privados en bancarrota 2 . Algunas concesiones
españolas han conseguido mantenerse dentro del sector privado
mediante una serie de adaptaciones 3 , pero la mayor parte de las
concesiones otorgadas a finales de los 60 y principios de los 70
hicieron suspensión de pagos y tuvieron que ser nacionalizadas. Sin
embargo, gracias al crecimiento económico, los niveles de tráfico y
de ingresos han aumentado de tal modo que ENA, la compañía
pública que las absorbió en 1984, pudo ser privatizada con éxito en
el año 2003. Estas experiencias reflejan que, globalmente, la historia
de los PPPs ofrece resultados contradictorios y que existe una gran
variedad de riesgos, tanto endógenos como exógenos, por lo que
la frontera entre las responsabilidades públicas y privadas es difícil
de definir.
A pesar de que los resultados no hayan sido siempre los
2) El gobierno francés está en fase de privatización de su participación directa en las tres grandes
sociedades de autopistas en las que es mayoritario.
3) Los vencedores y perdedores de esta historia, así como la importancia de la interferencia política, en
particular durante la dictadura de Franco, son muy ilustrativos de lo que pude ocurrir en países con
problemas de buen gobierno.
235
C
L
M
.
E
C O
N
O
M
Í
A
esperados, las cifras sobre el desarrollo de los PPPs en el mundo4
son impresionantes. El Banco Mundial estima que entre 1990 y el
2001 se invirtieron en los países en vías de desarrollo más de 750
millardos de dólares, la mitad de ellos en PPPs. El resto fue destinado
esencialmente a privatizaciones, en particular de los sectores
energético y de las telecomunicaciones. En estos sectores se
considera que la reestructuración y la disgregación de las grandes
compañías nacionales permite introducir cierta competencia y que,
con una buena regulación, puede lograrse que el sector privado
invierta y preste servicios de forma mucho más eficiente5. En todo
caso, la inversión privada en infraestructuras ha ido disminuyendo
desde su punto álgido en los últimos años 90 tanto en los países
más avanzados como en los menos desarrollados.
3. La experiencia acumulada
y las tendencias.
Los PPPs representan la versión suave de la privatización.
La mayor parte de los PPPs en los países menos desarrollados ha
tenido lugar en los sectores del transporte y del agua y se
produjeron sobre todo en América Latina y en el Este Asiático. En
Europa Central y Oriental también se han concentrado en los
sectores del agua y del transporte, en particular en las autopistas.
Este último sector ha acogido más del 90% de los PPPs de Europa
Occidental, ya que las concesiones de nuevas autopistas han
podido montarse con relativa facilidad, mientras que para otras
infraestructuras de transporte (puertos, aeropuertos y transporte
urbano) han sido más complejas y, en el caso de los ferrocarriles,
casi imposibles de estructurar debido a que el sector público es
todavía omnipresente en este modo de transporte y a que todavía
no está claro cuál va a ser su funcionamiento en los próximos años
(Turró, 1999b).
En Europa se observa actualmente un interés creciente en la
aplicación de PPPs a nuevos ámbitos, como la construcción y
236
4) Cifras no demasiado fiables, pero más bien conservadoras porque se centran en los grandes PPPs
con estructuras de “project finance” (o sea, con garantías proporcionadas por el propio proyecto).
5) Aunque el conseguir una regulación efectiva no siempre es fácil, ni siquiera en los países más
desarrollados, como demostró la reciente crisis eléctrica de California.
E L PA P E L D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S E N E L D E S A R R O L LO D E L A S A S O C I A C I O N E S P Ú B L I C O - P R I VA D A S
explotación de edificios destinados a uso público (escuelas,
hospitales, etc.), pero el único país que realmente ha experimentado
en diversos sectores es el Reino Unido (véase Gráfico 1). Se observa
también la tendencia a crear nuevos modelos y formas de
contratación para los PPPs, cada vez más adaptadas al sector y a su
entorno administrativo y jurídico concreto y a las diversas formas de
compensación (peaje u otra forma de pago por parte del usuario,
retribución periódica por parte del socio público en función del
servicio prestado, etc.). La flexibilidad es una de las ventajas de los
PPPs con relación a las concesiones tradicionales, y ha sido la base
de las nuevas leyes que han aprobado varios países (como España 6 ,
Francia, Holanda y Alemania) en los últimos tres años.
La descentralización que se observa en numerosos países
europeos explica el importante crecimiento de operaciones PPPs
promovidas por administraciones regionales o locales. La reducción
del nivel administrativo entraña, sin embargo, nuevos retos porque
puede acarrear una fragmentación excesiva del mercado, con una
Gráfico 1:
Reparto sectorial de contratos PPP
firmados en la UE.
AEROPUERTOS 0 %
POLICÍA Y PRISIONES 3 %
CARRETERAS, PUENTES, ETC. 6 %
EDUCACIÓN 7 %
5 % OTROS
5 % FERROCARRIL
7 % AEROPUERTOS
DEFENSA 9 %
SANIDAD 11 %
OTROS 13 %
83 % CARRETERAS, PUENTES, ETC.
FERROCARRIL 51 %
EN EL REINO UNIDO
UE (no RU)
Fuente: ProyectWare, HM Tresaury
6) Turró. (2002) hace una crítica detallada de la ley española.
237
C
L
M
.
E
C O
N
O
M
Í
A
profusión de pequeños proyectos y una dispersión innecesaria en
los procedimientos de licitación y en la documentación a aportar, así
como una menor preparación técnica de los funcionarios
encargados de la gestión de la parte pública. En muchos de los
nuevos países miembros de la Unión Europea y en los países en fase
de adhesión, se ha observado que la mayor parte de las
administraciones locales promotoras de PPPs son incapaces de
gestionar operaciones tan complejas. En el Reino Unido, después
de algunos experimentos fracasados, se ha demostrado la eficacia
tanto de un adecuado nivel de estandarización como de que llegue
al mercado un flujo continuado de proyectos de características
parecidas. Ello permite que el proceso sea más fácil de gestionar
tanto desde la administración como por parte de los inversores
privados. En este sentido sería aconsejable 7 que, a pesar de
la descentralización, las distintas administraciones capaces de
estruc turar operaciones PPP llegaran a un consenso
sobre procedimientos, documentación, e idealmente sobre
programación, para reducir los costes de transacción.
Uno de los factores que más ha limitado el crecimiento de los
PPPs ha sido la falta de capacidad del personal de las
administraciones públicas (y no sólo las de rango inferior) para
afrontar la gestión de este nuevo tipo de contrato, de gran
complejidad. La situación va mejorando a medida que se va
adquiriendo experiencia, pero existe un problema de fondo que es
la dificultad de proporcionar, dentro del sector público, incentivos
acordes con la complicación y responsabilidad de esta labor. Como
consecuencia de ello, es frecuente ver cómo los funcionarios, una
vez adquirida cierta experiencia, se van tras empleos mucho mejor
remunerados en el sector privado. Estos empleos no son sólo con
los contratistas porque, en la práctica, ambas partes de un PPP
emplean a numerosos asesores, juristas y expertos financieros para
preparar la operación. Ello se refleja en otro de los problemas de los
PPPs, que son los elevados costes de transacción para la preparación
de la licitación y posteriormente para la negociación del contrato.
Según los datos del BEI y dependiendo del sector, pueden alcanzar
fácilmente entre el 6 y el 8% de la inversión total. A ello hay que
añadir los costes de supervisión para controlar que se cumplan las
condiciones de servicio previstas en el contrato.
238
7) Recomendación aplicable, en particular, al caso de España.
E L PA P E L D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S E N E L D E S A R R O L LO D E L A S A S O C I A C I O N E S P Ú B L I C O - P R I VA D A S
En respuesta al problema de la falta de recursos humanos
propios en la administración se han creado, en muchos países
europeos, unos grupos de trabajo específicos (las “PPP Taskforces”).
Estos grupos de expertos, normalmente vinculados a los Ministerios
de Hacienda, apoyan a los ministerios sectoriales y a las agencias
promotoras en el desarrollo de programas y de proyectos piloto. En
general actúan como centros de asesoramiento y de fomento de los
PPPs. En estos momentos existen unidades de este tipo en 15 de
los 25 estados miembros de la UE. En España, donde la experiencia
se concentra en el tema de concesiones de autopistas y dentro del
Ministerio de Fomento, aún no existe un grupo de trabajo de estas
características, pero sería muy aconsejable su creación así como que
el grupo incorporara a expertos de las CC.AA. y posiblemente de las
grandes administraciones locales. El modelo de las “PPP Taskforces”
ha sido poco seguido en los países en vías de desarrollo, a pesar de
que la capacidad de su sector público suele ser todavía más
precaria. Es posible que ello se deba a que las IFIs, y los consejeros
extranjeros que trabajan a menudo bajo su tutela, realizan ya la
función de asesoramiento del sector público.
Es curioso observar que, a pesar del gran crecimiento en el
número de transacciones PPP y de su dificultad, ha habido muy
pocas operaciones que hayan realmente fracasado. Sin embargo
bastan unos pocos desastres, ostensibles y mediatizados, para que
cunda una impresión muy negativa entre el público. En el tercer
mundo este sesgo ha sido especialmente pernicioso y ha hecho
que la participación privada en las infraestructuras de servicio
público se haya polarizado en la misma línea que el debate sobre la
globalización. El Banco Mundial (World Bank, 2003) estima que
menos de un 2% de todas las operaciones de participación privada
en infraestructuras han sido efectivamente canceladas, aunque
algunas hayan experimentado problemas o no hayan aportado las
mejoras esperadas. El Gráfico 2 muestra el porcentaje de proyectos
que han fracasado o se consideran en situación problemática, entre
los que destacan los relacionados con el sector del agua. Hay que
tener en cuenta que estas estadísticas están algo falseadas por el
fracaso de unos pocos grandes proyectos y de algunos programas,
como las autopistas mejicanas, y también por el efecto de las crisis
argentina y del sudeste asiático. Lo más destacable es la elevada
frecuencia de renegociaciones de contratos, que generalmente se
239
C
L
M
.
E
C O
N
O
M
Í
A
producen durante los primeros años de la concesión. En el sector
del agua en América Latina ha afectado al 74% de todos los
contratos, mientras que se estima que se renegociaron la mitad de
los referidos a infraestructuras de transporte.
Gráfico 2:
Diferencias entre sectores con relación
a los PPPs con problemas.
80 %
70 %
60 %
50 %
40 %
30 %
20 %
10 %
0 %
Telecomunicaciones
Energía
Transporte
Agua
Contratos renegociados en América Latina (% proyectos)
Cancelados o con problemas (% inversión)
Fuente: World Bank PPI Database, Gómez-Ibáñez
240
En los países de la OCDE también ha habido fracasos, como el
de la autopista de circunvalación de Lyon en Francia, la concesión
de suministro de agua a Atlanta o los de muchas autopistas de los
países del Este de Europa incluidas en los programas iniciados en los
años 90. Tampoco el Reino Unido ha sido inmune a los fracasos,
empezando por el más notorio de todos ellos: Eurotunnel. Por
desgracia no existe una buena base de datos sobre los PPPs que han
tenido problemas. Pero las experiencias negativas no parecen haber
desincentivado a los países más desarrollados, que están mostrando
un interés creciente en el tema. Como ya se ha comentado, la
situación es bien distinta en los países en vías de desarrollo, en los
que se ha generado bastante desconfianza en las propuestas PPP.
E L PA P E L D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S E N E L D E S A R R O L LO D E L A S A S O C I A C I O N E S P Ú B L I C O - P R I VA D A S
En definitiva, a pesar de numerosos altibajos, parece que el
fenómeno PPP va a permanecer en la agenda política de muchos
países. La experiencia empieza a ser rica y, como veremos, las IFIs
tienen un papel esencial tanto en su diseminación como en su
aplicación a proyectos concretos.
4. Las causas económicas
y políticas.
Los argumentos micro y macroeconómicos a favor y en contra
de los PPPs han sido analizados recientemente por Välilä (2005) 8 . El
principal argumento económico a favor de estas asociaciones es
que pueden proporcionar servicios públicos con mayor eficiencia
que las alternativas puramente públicas 9 . Este argumento es, de
hecho, el que puede sostener su interés desde el punto de vista
macroeconómico, ya que no se ha encontrado una justificación
estructural para los PPPs, a nivel de la economía global, más allá del
impacto positivo que tiene sobre el crecimiento una eficiente
afectación de recursos. De manera que, más que el montaje
financiero, lo que realmente cuenta para la economía es gozar de un
buen programa de inversiones.
En este sentido cabe preguntarse si la formulación PPP es la
más eficiente y, en particular, si lo es en todos los sectores. Riess
(2005) considera que, en aquellos sectores en los que hay un riesgo
elevado de que los ahorros de coste pongan en peligro los objetivos
sociales del proyecto debido a la dificultad de establecer con
claridad la calidad del servicio, es fácil que la solución PPP no sea
adecuada y que, en proyectos como escuelas, hospitales o prisiones,
los PPPs deberían limitarse a la provisión de edificios y a su
mantenimiento. El FMI (IMF, 2004) utiliza criterios macroeconómicos
para sostener, a su vez, que los PPPs son más pertinentes para
infraestructuras económicas que para las de tipo social. La
insuficiencia de infraestructuras de transporte impide el desarrollo
del comercio, mientras que para atraer inversión directa extranjera
8) Los EIB Papers 2005 se han dedicado a los aspectos económicos de los PPPs en Europa. Pueden obtenerse
a través de: http://www.eib.org/
9) Véase Turró (2000) y Boeuf (2003) para una descripción más detallada de las implicaciones económicas
de los PPPs.
241
C
L
M
.
E
C O
N
O
M
Í
A
es fundamental disponer de buenas instalaciones de suministro de
agua y energía. Comercio e inversión son esenciales para el
crecimiento económico, que debe arrastrar al desarrollo social.
Las motivaciones políticas suelen ser, en realidad, las más
importantes para plantear programas PPP. Los objetivos que se
persiguen con los grandes proyectos de infraestructura son complejos,
pero con frecuencia se identifican con determinados intereses
electorales, con la visibilidad mediática y, algunas veces, pura y
simplemente con la corrupción. Tanto en países poco desarrollados
como en los más ricos se han dado ejemplos bien documentados de
corrupción, sobre todo en relación con las privatizaciones (Hall, 1999)
y los proyectos de construcción (Transparency International, 2005); sin
embargo, cuando eso ocurre en un PPP, el escándalo suele
amplificarse. Por ello es fundamental que las decisiones sobre PPPs se
apoyen en un buen estudio sectorial, una planificación a largo plazo
bien diseñada y un análisis coste-beneficio detallado del proyecto, y
que la información sea lo más diáfana posible. Algunos países como
Australia y Chile tienen ya una cierta tradición en el análisis de
programas y proyectos que permite tomar decisiones coherentes
sobre la realización de infraestructuras y su método de contratación.
A pesar de que los argumentos a favor de los PPP no parecen, en
su conjunto, totalmente convincentes, conviene destacar tres factores
que han influido en su popularidad. El primero es que los PPP
contribuyen al retroceso de las fronteras del estado, objetivo perseguido
por una gran parte de las opciones políticas actualmente en el poder; y
ello se logra sin tener que llegar a la privatización de los activos públicos,
un concepto mucho más difícil de vender al electorado. En segundo
lugar, siguiendo el ejemplo de algunos países como el Reino Unido,
Australia o Chile, los PPPs se ven como un instrumento útil para la
necesaria reforma de la administración pública 10 .
Finalmente, el motivo de más peso es probablemente el de su
incidencia en las cuentas públicas, condicionadas por los
compromisos adquiridos con el FMI, dentro del Pacto de Estabilidad
de la UE, etc. En efecto, en Europa, la reciente revisión hecha por
Eurostat de las reglas contables permite dejar a los PPPs fuera del
242
10) El mensaje que se ha hecho circular es el de una administración más reducida y efectiva, basándose en
datos como los de la National Audit Office, según los cuales, en el Reino Unido, el 73% de los proyectos
licitados con contratos convencionales tuvieron sobrecostes de entre el 2 y el 24%, y el 70% sufrieron
retrasos, mientras que el 88% de los proyectos PFI acabaron en la fecha prevista o antes de tiempo y sin
coste adicional.
E L PA P E L D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S E N E L D E S A R R O L LO D E L A S A S O C I A C I O N E S P Ú B L I C O - P R I VA D A S
balance del sector público siempre y cuando el socio privado asuma
o bien el riesgo de construcción o bien el riesgo de demanda o de
puesta a disposición de la infraestructura. Un reciente estudio del BEI
(2005) concluye que, para la mayoría de promotores públicos, la
alternativa real a la solución PPP era la no-realización del proyecto,
porque no podían disponer de suficientes fondos públicos. Ello
plantea una cuestión espinosa: si el proyecto no tenía prioridad
suficiente para justificar la adscripción al mismo de fondos
destinados a otros objetivos, ¿cómo es que sí la tenía para ser
financiado con fondos privados? El FMI (IMF, 2005) ha empezado a
prestar atención a estas cuestiones y a vigilar mejor la manipulación
de las cuentas públicas.
Así pues, hay que ser conscientes de que en muchos casos las
operaciones PPP obedecen más a consideraciones políticas o
contables que a la búsqueda de una mayor eficiencia y que, en todo
caso, esta mayor eficiencia no es fácil de demostrar en la práctica.
Veamos ahora qué representan las IFIs en todo este entramado.
5. El papel de las IFIs.
Las instituciones financieras internacionales tienen un peso muy
importante en la financiación de inversiones productivas en el mundo11.
Su papel tradicional12 puede concretarse en las siguientes funciones:
• Concesión de préstamos preferenciales a prestatarios
soberanos, actuando como intermediario especializado
entre los ahorradores de los países ricos y los inversores
públicos de los países más pobres, también socios y/o
beneficiarios de la institución. La suspensión de pagos de un
promotor tendría efectos negativos en los demás socios y
podría afectar a los beneficios esperados en el futuro, de
manera que todos los países procuran respetar sus
compromisos financieros con las IFIs.
• Provisión de financiación a largo plazo, particularmente
adaptada a los proyectos de infraestructura pública con
11) Para conocer su origen, historia y perspectivas de futuro, véase EIB Papers, Volume 3, No. 2, 1998 sobre
“International Financial Institutions in the 21st century”, que incluye artículos del Banco Mundial, IFC, BEI y
BERD, en: http://www.eib.org/efs/eibpapers/y98n2v3/y98n2all.pdf
12) Véase, entre otros, Stern y Lankes (1998).
243
C
L
M
.
E
C O
N
O
M
Í
A
ciclos de vida de larga duración, especialmente en
situaciones de reconstrucción después de desastres o
conflictos.
• Prestamista de último recurso en períodos de crisis.
• Asesor en políticas de desarrollo, en particular en el campo
institucional y de la ejecución de políticas sectoriales,
programas y proyectos, basándose en su calidad de
recopilador de conocimientos.
• Creador de estándares, especialmente en el área de la
protección ambiental y de los procedimientos de licitación.
• Instrumento para lograr objetivos políticos de carácter
supranacional, paliando la tendencia a un enfoque nacional
excesivo por parte de los países asociados.
La misión principal de las IFIs suele ser la reducción de la
pobreza. La mayoría de ellas, siguiendo el modelo de desarrollo
conocido como el “consenso de Washington”, considera que la
inversión privada es el factor crítico para el desarrollo económico y
social. Paradójicamente, en los estatutos de muchas de ellas consta
que sólo pueden conceder préstamos al sector público, de modo
que han tenido que constituir filiales especializadas en la
financiación al sector privado, como la International Finance
Corporation (IFC), para poder invertir en proyectos privados.
244
La participación de una IFI en la financiación de un proyecto
privado da confianza a los bancos comerciales, ya que por su
relación privilegiada con los gobiernos (que suelen ser socios de la
IFI, o se benefician de otros préstamos), consideran que los riesgos
del proyecto, en particular los políticos, se reducen fuertemente.
Ello es particularmente importante en el caso de las privatizaciones
que, al ser operaciones políticamente delicadas, exigen en la
práctica, cuando se producen en países menos desarrollados,
la participación de alguna IFI. Estos procesos de privatización
suelen coordinarse con el FMI, que dicta las condiciones de
ajuste estructural en los países con graves desequilibrios
macroeconómicos. El FMI suele prescribir la venta de
infraestructuras públicas al sector privado y reformas tarifarias
substanciales como condiciones para darle su imprescindible apoyo
financiero.
E L PA P E L D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S E N E L D E S A R R O L LO D E L A S A S O C I A C I O N E S P Ú B L I C O - P R I VA D A S
• Un caso particular de IFI es el Banco Europeo de
Reconstrucción y Desarrollo (BERD) constituido para apoyar
la transición de los países ex-comunistas a la economía
de mercado y el desarrollo del sector privado. Según Stern y
Lankes (1998), el BERD selecciona sus proyectos en función
de su impacto sobre la transición y la participación privada,
su viabilidad financiera y la adicionalidad de la contribución
del Banco. Eso significa que el promotor no podría conseguir
una financiación comercial adecuada o que el BERD, con
su aportación técnica, contribuye a mejorar el diseño del
proyecto.
Como se ha visto, existe una política general de apoyo al
desarrollo del sector privado por parte de las IFIs, pero no está claro
hasta qué nivel de privatización de la economía y, en particular de
las infraestructuras de servicio público, se quiere llegar. Para los
sectores competitivos, el mercado puede aportar una respuesta
satisfactoria. Sin embargo, el tema es más delicado cuando se trata
de infraestructuras, que representan una proporción considerable
del total de formación de capital fijo y que engloban a la mayoría
de los grandes proyectos de inversión. Dentro del consenso de
Washington, la duda no residía en si había que involucrar al sector
privado sino más bien en cómo hacerlo para introducir el
dinamismo y la eficiencia necesarios.
A lo largo de los años 90 las IFIs estuvieron en la vanguardia de
la privatización de infraestructura en los países en desarrollo o en
transición. Al asumir riesgos financieros que ni los bancos ni los
inversores privados estaban dispuestos a asumir, y proporcionar
condiciones de financiación que no podían encontrarse en el
mercado, en particular por concederse a muy largo plazo, las IFIs
posibilitaron el desarrollo de los PPPs. También fueron esenciales,
como se ha dicho, para dar confianza a los inversores y financiadores
privados, para desarrollar los mercados de capitales locales y para
asesorar a las instituciones. Por otra parte la mayoría de las IFIs tenían
acceso a importantes donaciones, a través de “trust funds”
financiados por los países más ricos (a menudo sólo para ayudas de
tipo bilateral), que permitieron movilizar la asistencia técnica
necesaria para la preparación y posterior realización de los
proyectos.
245
C
L
M
.
E
C O
N
O
M
Í
A
Los resultados obtenidos han sido variopintos y puede decirse
que no ha podido lograrse un modelo ideal para la participación del
sector privado en la provisión de infraestructuras. Por ello las IFIs
muestran actualmente una actitud menos pro-activa en los países
en desarrollo, aunque continúan con la misma línea de actuación.
6. Las IFIS en Europa.
El papel del BEI en los PPPs.
En los mercados más maduros y con un sector bancario
robusto, las IFIs tienen lógicamente un papel mucho más modesto.
En los países como el Reino Unido, España, Portugal o Grecia, donde
ha habido un fuerte desarrollo de los PPPs, los contratistas privados,
apoyados en la banca comercial, han podido hacer frente al reto que
se les planteaba. No obstante, en muchos casos, el apoyo del BEI, la
IFI europea, ha sido fundamental para concluir las operaciones. El
BEI opera esencialmente en Europa 13 dando soporte a proyectos y
programas de calidad que persigan los objetivos de la política
comunitaria y, principalmente, el desarrollo regional. El BEI no
compite con los bancos comerciales, sino que los complementa
aportando financiación adaptada y a largo plazo y no distingue
entre sector público y privado mientras los prestamistas privados
cumplan con ciertas exigencias crediticias.
El BEI tiene una posición neutral con respecto a los PPPs,
justificada por el principio comunitario de subsidiariedad y por la
igualdad de tratamiento a los promotores, independientemente
de su carácter público o privado. Este principio de igualdad, que
figura ya en el Tratado de Roma por el que, además de la
Comunidad Económica Europea, se creó el BEI, considera que
corresponde a los gobiernos decidir si las infraestructuras de
servicio público deben estar en manos públicas o privadas. En la
UE existen ejemplos de gran eficiencia en la provisión de servicios
públicos tanto en el ámbito puramente público como en el
privado o el mixto. Si un país miembro de la UE decide emprender
el camino de las PPPs, el BEI le puede ayudar a evitar ciertos
obstáculos, a conseguir los mayores beneficios para la sociedad
246
13) Véanse los mandatos y las cifras de negocio del BEI en http://www.eib.org/
E L PA P E L D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S E N E L D E S A R R O L LO D E L A S A S O C I A C I O N E S P Ú B L I C O - P R I VA D A S
y a que los proyectos logren una financiación adecuada.
Pese a esta actitud neutral sobre el tema, el BEI tiene una gran
actividad financiadora de PPPs, tanto en la UE como en el exterior,
donde tiene varios mandatos operativos (BEI, 2004). En particular el
mandato en el Mediterráneo (FEMIP) está vinculado a la promoción
del sector privado en los países de la región asociados a la UE y
cuenta con unos fondos de asistencia técnica que se utilizan en la
preparación de proyectos que faciliten el desarrollo del sector
privado y de los PPPs.
Las condiciones impuestas por el BEI para financiar un proyecto
PPP es que sea técnicamente bueno, justificado económicamente y
que el montaje PPP sea financieramente sostenible y que persiga
una mayor eficiencia en el uso de los recursos a invertir. El BEI
controla el cumplimiento de la normativa ambiental, la eficacia y
transparencia del proceso de licitación y la buena gestión del
proyecto, con una correcta distribución de riesgos y
compensaciones. Ello es lo que consigue que el montaje PPP
funcione y lo que permite, en última instancia, que los beneficios de
la intervención del BEI pasen a los ciudadanos gracias a tarifas
inferiores o a menores pagos por parte de los contribuyentes.
En ciertos sectores, respondiendo a determinadas políticas
comunitarias, el BEI tiene una posición más dinámica con respecto
a la financiación privada de infraestructuras. Para proyectos que
tienen un gran valor estratégico a escala comunitaria, como las
redes transeuropeas, cuya construcción está sufriendo un retraso
considerable, los PPPs pueden contribuir a acelerar su ejecución
(Turró, 1999a). En esos proyectos, en especial los de tipo
transfronterizo que requieren un montaje más complejo, el BEI
añade a su función financiadora la de asesoramiento. Por otra parte
es probable que el Banco lleve la gestión del nuevo instrumento
comunitario de garantía para las redes transeuropeas que está a
punto de lanzarse. Este instrumento, financiado con fondos del
presupuesto comunitario, tiene como objetivo el incentivar la
participación privada en los grandes proyectos internacionales de
infraestructura de transporte mediante garantías que cubran,
durante su período de consolidación, una parte de los riesgos
de tráfico.
247
C
L
M
.
E
C O
N
O
M
Í
A
Las IFIs han tenido y van a continuar teniendo un papel muy
importante en el mercado de los PPPs. La experiencia tanto en los
países más ricos como en los menos desarrollados no es
concluyente, pero se pueden aprender importantes lecciones de
cara al futuro.
7. Obstáculos al desarrollo
de los PPPs y perspectivas de futuro.
Estache (2005), Gómez-Ibáñez 1 4 et al. (2004) y Kessides (2004)
han resumido en diversos estudios las lecciones que se han
aprendido, en los últimos quince años, tanto en los países excomunistas como en los países menos desarrollados en los que se
ha intentado aumentar la participación del capital privado en las
infraestructuras. Las experiencias en el mismo sentido pero en los
países más desarrollados han sido sintetizadas, entre otros, por
Grimsey y Lewis (2004), en la evaluación ex-post que se ha hecho
recientemente sobre las operaciones de PPP financiadas por el BEI 15
y en una gran cantidad de artículos e informes de agencias de
rating. Hay más de 50 informes del UK National Audit Office sobre el
resultado de proyectos individuales y programas con participación
privada. La última edición de EIB Papers, ya mencionada, se ha
dedicado a la experiencia europea en PPPs.
Hay cuatro grandes temas que aparecen sistemáticamente en
la literatura y que se reflejan en la experiencia del BEI: 1) la necesidad
de atacar las cuestiones de fondo relativas a la política económica y
a la planificación sectorial antes de considerar acciones concretas de
partenariado público-privado; 2) el papel esencial que juegan las
instituciones y el capital humano, o sea, el buen gobierno; 3) la
necesidad de seleccionar los sectores y los modelos adecuados para
lanzar los proyectos PPPs; y 4) que la clave del éxito está en los
incentivos y riesgos que a menudo se esconden en la letra pequeña
de los contratos. A continuación se van a desarrollar estos puntos,
incluyendo comentarios sobre cómo pueden incidir en ellos las IFIs.
248
14) Se pueden ver varias publicaciones del Banco Mundial sobre su participación en la financiación privada
de infraestructuras en: http://rru.worldbank.org/PapersLinks/Private-Participation-Infrastructure/
15) Véase BEI (2005).
E L PA P E L D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S E N E L D E S A R R O L LO D E L A S A S O C I A C I O N E S P Ú B L I C O - P R I VA D A S
7.1. Factores económicos.
Base económica. La aplicación de principios económicos
correctos es fundamental para el éxito de un PPP. Ningún montaje
financiero puede convertir un mal proyecto en uno aceptable
aunque, por desgracia, lo contrario sí es posible e incluso
demasiado frecuente. Las autoridades públicas deben preparar
concienzudamente sus proyectos PPP, que requieren complejos
estudios de demanda y tarifarios y detallados análisis financieros
y de coste-beneficio.
Programación. Los PPPs deben ser correctamente
programados para controlar el flujo de operaciones que entra en el
mercado. También es importante que su formulación sea lo más
estándar posible, de manera que los interesados puedan rebajar sus
costes de licitación y con ello ampliar al máximo el número de
inversores potenciales. La programación conlleva una adecuada
selección de los proyectos más prioritarios (de mayor rentabilidad
socioeconómica) en aquellos sectores donde se ha visto que los
PPPs pueden funcionar. Las autopistas de peaje o ciertas
infraestructuras de transporte público urbano, que permiten la
recuperación directa de la inversión, por lo menos en parte, son
sectores especialmente atractivos. Cuando la viabilidad de la
operación PPP exija una contribución en la inversión y/o subsidios a
la explotación, es fundamental que la estimación de dichos
compromisos financieros del sector público aparezca en la
programación 1 6 . Asimismo hay que tener en cuenta el impacto que
el programa PPP puede tener en la elección entre la realización de
nuevos proyectos y el mantenimiento de los activos existentes
(Izquierdo y Vasallo, 2004). El análisis coste-beneficio suele mostrar
unos retornos del capital invertido mucho mayores para los
proyectos de mantenimiento, reparación y rehabilitación que para
los de nueva construcción, principalmente en países que han
padecido situaciones de falta de recursos. La mayoría de estos
proyectos se financian con el presupuesto, de manera que la
programación PPP, que también se abastece, por lo menos en parte,
del presupuesto pero tiene un mayor atractivo político, no debe
poner en peligro su financiación.
16) Ello es particularmente importante para proyectos sin contribución de los usuarios, como los de peaje
en la sombra. Los problemas de no considerar las implicaciones a largo plazo de estas operaciones han sido
dramáticos en el caso de Portugal.
249
C
L
M
.
E
C O
N
O
M
Í
A
Sectores. Es evidente que ciertos sectores económicos se
prestan mejor a los PPPs que otros. En todo caso los modelos de
asociación deben adaptarse a cada sector e incluso a cada caso
concreto. Lo normal es empezar por sectores que admiten el pago
de los servicios por parte de los usuarios y sobre los que hay más
experiencia, como los proyectos de transporte, para luego extender
el ámbito de aplicación a medida que aumenten los conocimientos
y el mercado adquiera más confianza.
Objetivos sociales. Se recrimina con frecuencia a los PPPs el
que no hayan abordado correctamente las necesidades de los
pobres en el tercer mundo 1 7 . Esta crítica preocupa mucho a los
bancos multilaterales de desarrollo, ya que han liderado el proceso.
Pero no es fácil proporcionar acceso a los servicios a un coste
asequible para los pobres. La introducción de intereses privados
lleva necesariamente a una orientación más comercial, que puede
ser incompatible con la prestación de servicios a los clientes con
menos recursos. Se ha propuesto incluir sistemáticamente en los
PPPs reglas claras para garantizar el servicio universal, identificando
en el proceso de licitación los mecanismos de subvención cruzada.
Sin embargo esta solución es costosa y puede reducir la eficiencia
global de la operación.
Tamaño de los proyectos. La complejidad de las operaciones
PPP y los costes adicionales asociados a ellas hacen que no tenga
mucho sentido aplicar este tipo de estructura a proyectos de
pequeña envergadura, ya que los beneficios potenciales son
necesariamente modestos frente a unos costes fijos relativamente
importantes. Ello explica que en Gran Bretaña el programa PFI haya
establecido un criterio de tamaño mínimo (unos 30 millones de
euros) para los esquemas que vayan a proponerse. Una fórmula para
obviar el problema es agrupar proyectos de características similares
o situados en la misma área geográfica, aunque ello dificulte
considerablemente la gestión. Por otra parte, es aconsejable que la
administración no inicie su experiencia de asociación con el sector
privado con megaproyectos, porque el riesgo de fracaso, en estos
casos, puede ser financiera y políticamente inasumible.
Visión a largo plazo. La experiencia portuguesa (Monteiro, 2005)
muestra los problemas que pueden aparecer cuando no se han tenido
250
17) Véase Estache et al. (2002).
E L PA P E L D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S E N E L D E S A R R O L LO D E L A S A S O C I A C I O N E S P Ú B L I C O - P R I VA D A S
suficientemente en cuenta las implicaciones a largo plazo de los
compromisos financieros derivados de un programa PPP. La eficiencia
de los proyectos (el “value-for-money” utilizado en la literatura inglesa)
debería garantizar la sostenibilidad financiera del programa, pero es
posible que los escenarios macroeconómicos previstos no se cumplan
y los PPPs impongan pagos públicos imposibles de respetar sin fuertes
repercusiones sobre la economía. Sin duda es tentador para un
gobierno el realizar obras vistosas que terminarán por pagar
administraciones futuras. Si los factores que impulsan los PPPs son
políticos o puramente fiscales y se olvidan las implicaciones a largo
plazo, el resultado puede ser muy negativo. Aunque la responsabilidad
de que la selección y estructuración de los proyectos sea la más
adecuada recaiga en los promotores públicos y en sus controladores
(como los Tribunales de Cuentas), las IFIs tienen una función específica
en velar porque los PPPs que financian (y los programas PPP en general,
en países que puedan presentar problemas macroeconómicos)
cumplan con la condición de permanencia a largo plazo.
Prudencia en las cuentas públicas. No cabe olvidar los
posibles efectos de los PPPs sobre las finanzas públicas, sometidas a
fuertes condicionantes macroeconómicos. El FMI ha establecido
normas claras con relación a su uso para la realización de
infraestructuras públicas. Los PPPs sólo son aceptables para
aumentar la eficiencia y para fomentar la reforma del sector público.
No se permite su utilización para eludir condicionantes
presupuestarios o de deuda pública. Las reglas aplicables a las
cuentas públicas incitan a los gobiernos a excluir las inversiones de
los balances, incluso en aquellos casos en los que la transferencia de
riesgo al sector privado no está justificada por una mejor utilización
de recursos.
También cabe señalar que los pagos futuros por puesta a
disposición de infraestructuras de uso libre, como las concesiones
de peajes en la sombra, son obligaciones parecidas a las generadas
por la deuda pública. En realidad la contribución total del sector
público, incluso si el proyecto funciona como está previsto, es más
elevada que la que se produciría con deuda pública pura ya que, por
definición, la financiación del contratista privado es más cara. Sólo la
mejor gestión de recursos por parte privada puede llevar a una
reducción real del gasto público. La solución recomendada es
251
C
L
M
.
E
C O
N
O
M
Í
A
limitar la componente del programa PPP que no suponga una
transferencia real de riesgo y hacer públicos todos los compromisos
financieros del gobierno, incluidas las garantías, a través de un
marco de referencia presupuestario a medio plazo.
7.2. Instituciones.
La capacidad del sector público. La adaptación del sistema
institucional y el nivel de formación de los responsables del
seguimiento de los PPPs dentro del sector público son
fundamentales para planificar, ejecutar, seguir y regular los PPPs.
Una de las explicaciones más evidentes del fracaso de ciertos PPPs
es la debilidad institucional y, en particular, la falta de capacidad para
establecer el marco legal y administrativo para su desarrollo. Para
que un PPP funcione se precisan dos socios fuertes, con experiencia
en negociaciones complejas y que persigan el éxito del proyecto
como medio para alcanzar sus objetivos finales, de máxima
eficiencia por parte del sector público y de máxima rentabilidad por
parte del socio privado. El sector privado podrá apoyarse siempre en
los mejores asesores técnicos, legales y financieros. Sólo podrán
negociar adecuadamente con ellos unos representantes del sector
público que tengan la capacidad suficiente par gestionar un
proceso de gran complejidad y que, por otra parte, gocen de
incentivos adecuados. Las IFIs tienen un rol esencial en la reforma de
la administración pública en los países en vías de desarrollo y está
estudiando los mecanismos que podrían aplicarse para incentivar la
efectividad de los funcionarios públicos, en particular en los países
en transición o en vías de desarrollo.
El contexto legal. Los programas PPP suelen requerir una
legislación específica. El marco legal de los PPPs es diferente en cada
país, lo que ciertamente complica los procesos de licitación y los
contratos. En el sistema legal anglosajón los contratos tienen que
ser muy detallados porque son la base para la resolución de
cualquier conflicto. En la mayoría de países de la UE, por el contrario,
es el derecho administrativo el que establece el marco legal para la
contratación del sector público. Ciertas provisiones legales pueden
proporcionar una gran confianza a los financiadores de la operación,
como en el caso del principio de “responsabilidad patrimonial”
incorporado a la ley española de concesiones y que contempla la
252
E L PA P E L D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S E N E L D E S A R R O L LO D E L A S A S O C I A C I O N E S P Ú B L I C O - P R I VA D A S
compensación del adjudicatario si se produce una cancelación
anticipada del contrato. Las IFIs requieren un marco legislativo
adecuado y estable para financiar los PPPs y se muestran partidarias
de que la legislación proporcione unas garantías suficientes a los
proveedores de fondos en general y no sólo a las instituciones
multilaterales. Por otra parte, en ambos sistemas, los procedimientos
judiciales son muy costosos, lentos y pesados. El desarrollo de
mecanismos de arbitraje adaptados a los PPPs, incluyendo la
creación de un mercado específico de especialistas, podría resolver,
por lo menos en parte, el grave problema de los litigios entre socios
de características muy diversas y con poderes muy distintos.
7.3. Puesta en práctica.
Opciones. Al contrario de las fórmulas de contratación
convencionales de las administraciones públicas, que están
claramente establecidas en el derecho administrativo, no puede
hablarse de un modelo único para los PPPs. Existe una gran variedad
de fórmulas de asociación, desde la concesión o el leasing,
practicadas desde hace décadas, a montajes mucho más complejos,
que suelen describirse con acrónimos ingleses (BOT, DBFO, etc.), y
que incluyen numerosas formulaciones híbridas, que contemplan
estructuras de propiedad mixtas y mecanismos relativamente
sofisticados para gestionar los riesgos políticos de la operación que
suelen obedecer a sus condiciones particulares. Así pues, antes de
tomar una decisión sobre la realización de una infraestructura
mediante un PPP, hay que estudiar las posibles opciones, incluyendo
la contratación tradicional, que siempre debe servir de referencia. Si
la viabilidad de la operación exige que haya subvenciones públicas,
este aspecto tiene que ser especificado claramente desde el inicio e
incorporado en los términos de la licitación. Las IFIs insisten en
recomendar las soluciones más simples que permitan obtener los
beneficios del PPP y en comparar la solución adoptada con la
fórmula de contrato administrativo típico.
Competencia. Un PPP suele crear un monopolio natural
porque no es viable, en general, establecer un auténtico mercado
de infraestructuras de servicio público. En algunos sectores un
programa PPP puede producir una fuerte reestructuración y la
eliminación de la integración vertical y desencadenar fuerzas
253
C
L
M
.
E
C O
N
O
M
Í
A
competitivas. Sin embargo, en la mayoría de las situaciones para las
que se plantean PPPs, la competencia no tiene mucho sentido y
puede ser incluso perjudicial. Es curioso, en todo caso, observar
cómo en los países de la UE, a pesar de que los PPPs están abiertos
a la competencia internacional, los contratistas nacionales suelen
dominar las primeras fases de desarrollo de un programa PPP. Se
comprueba que las empresas extranjeras consiguen sus primeros
contratos sólo cuando el proceso ya ha madurado algo y las
autoridades públicas empiezan a tener una cierta experiencia. Las
IFIs insisten en que los procesos de licitación sean abiertos y
transparentes, pero es difícil que las empresas extranjeras rebajen su
percepción de riesgo en nuevos mercados. En todo caso, la
transparencia en el proceso de adjudicación y el mantenimiento de
la presión competitiva en el curso de la inevitable negociación es
esencial para que el sector público pueda conseguir un buen
resultado. Alguno de los fracasos más estrepitosos se ha producido
en proyectos que han sido negociados directamente y sometidos a
presiones oscuras y a influencias políticas.
Optimismo. Existe una fuerte competencia entre los grupos
internacionales para posicionarse en este nuevo, aunque incierto
mercado, y adjudicarse los grandes proyectos que salen a licitación.
Es frecuente que los primeros proyectos PPP en un país incorporen
los riesgos de tráfico y que los planteen con un optimismo excesivo
con relación a su viabilidad financiera. La “maldición del vencedor”
es un fenómeno relativamente frecuente; sucede cuando el
ganador del concurso ofrece unas condiciones mejores forzando
las previsiones de demanda para poder justificar un nivel de
ingresos suficiente. La oferta es muy atractiva para el sector público
que en teoría obtiene buenas condiciones, pero fatalmente la
realidad se impone llevando al vencedor (y, con él, al concedente)
al fracaso o a una indeseable renegociación de las condiciones del
contrato. El optimismo excesivo del sector público para justificar un
proyecto no debe ser sustituido por un optimismo parecido por
parte del sector privado.
254
Corrupción. Algunas concesiones de grandes proyectos de
infraestructura se han visto afectados por escándalos de corrupción.
El sector es relativamente propicio a ello y es, por tanto, doblemente
importante que exista la máxima transparencia y que el proceso
E L PA P E L D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S E N E L D E S A R R O L LO D E L A S A S O C I A C I O N E S P Ú B L I C O - P R I VA D A S
contable sea meticulosamente auditado para asegurar la confianza
de la ciudadanía. Las IFIs pueden ser clave para asegurar estas
condiciones, ya que tienen un acceso privilegiado a la información
sobre el proceso y una valiosa experiencia tanto del país como del
ámbito internacional que les permite detectar situaciones
anómalas. En algunos casos pueden incluso imponer estándares en
lo que se refiere a transparencia y consulta al público.
7.4. Asignación de riesgos.
Incentivos. La clave de los PPPs está en encontrar la forma
de crear los incentivos necesarios para que la inversión se
realice de forma eficiente, minimizando los costes sobre todo
el período de vida efectiva del proyecto, mientras se asegura
la calidad del servicio prestado por la infraestructura.
Cuanto mayor sea la flexibilidad otorgada a los contratistas
para encontrar la fórmula de conseguir esta calidad, mayores
son las probabilidades de eficiencia. La asignación de riesgos
a unos y otros actores debe ser realista y proporcionar
incentivos adecuados. La distribución óptima de beneficios
y el establecimiento de criterios de penalización por
incumplimiento de obligaciones varían, sin embargo, entre
sectores e incluso entre proyectos del mismo sector.
Reparto de riesgos. Para que las estructuras PPP puedan
funcionar adecuadamente es fundamental que se traten
correctamente ciertas cuestiones prácticas como las previsiones de
demanda, los mecanismos tarifarios y de pago, la resolución de
conflictos, etc. En todo caso, el factor clave para el éxito de un PPP,
es el correcto reparto de riesgos y, lógicamente, de las
compensaciones correspondientes.
Buena parte de las primeras operaciones PPP pecaron del
deseo de querer transferir el máximo de riesgos en vez de buscar su
distribución ideal entre las dos partes. Se partía de considerar que,
puesto que se incorporaba al sector privado en la provisión de
servicios públicos, lo mejor era trasladarle todas las contingencias.
Pero se ha comprobado que hay muchos riesgos que son asumidos
de forma más eficiente por parte del sector público o que la
compensación que éste debe pagar por ellos es prohibitiva.
255
C
L
M
.
E
C O
N
O
M
Í
A
Riesgos políticos. Gran parte de los PPPs que han fracasado
tenían una fuerte componente política. Algunos autores, como
Gómez-Ibáñez et al. (2004), consideran que los riesgos más
importantes para los PPPs son los de tipo político derivados de la
visibilidad de la mayoría de las operaciones PPP y de las oscilaciones
del ciclo político. Si se compara el ritmo del proceso de decisión de
las grandes infraestructuras, que requieren como mínimo unos 4
ó 5 años para el proceso de planificación, estudio, diseño y licitación
y otros tantos para su construcción, con el ciclo electoral típico,
de unos 4 ó 5 años, saltan a la vista las implicaciones del desfase
entre ellos.
Los PPPs son acusados con frecuencia, por parte de la
oposición política y de ciertos movimientos ciudadanos, de trato de
favor al sector privado. La elevada rentabilidad que, en ciertas
ocasiones, éste puede conseguir ha llevado a la percepción de
que los PPPs proporcionan beneficios excesivos al socio privado.
Los beneficios empresariales pueden efectivamente ser
considerables en los años de madurez del proyecto y aparecer
como injustificados frente al público general, que difícilmente
comprende los conceptos de actualización de cash-flows y de
compensación del riesgo. Esta posible acusación de trato preferente
se agrava cuando se perciben los PPPs como un mecanismo de
discriminación hacia determinados usuarios que deben pagar (por
ejemplo, con peajes) por servicios que otros reciben gratis. Por otra
parte, en el caso de peajes en la sombra, uno de los argumentos es
que, gracias a futuros pagos del conjunto de los contribuyentes,
unos pocos usuarios privilegiados van a gozar de ciertos servicios
con anterioridad y sin pagar. Ello ilustra que los PPPs pueden
convertirse con gran facilidad en ejes de controversia política.
256
Las IFIs insisten en la transparencia y en la ecuanimidad en los
procesos de decisión y licitación de PPPs. Su participación, cuando
no es vista como impulsora de un proceso ideológico de
privatización de activos públicos, sino como salvaguarda de los
intereses del conjunto de la sociedad, puede contribuir a rebajar la
tensión política y, lógicamente, a limitar los riesgos políticos. En los
países en desarrollo en los que existen problemas de estabilidad
política, las IFIs tienen instrumentos, como el MIGA del Banco
Mundial, que permiten asegurar los riesgos potenciales de
E L PA P E L D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S E N E L D E S A R R O L LO D E L A S A S O C I A C I O N E S P Ú B L I C O - P R I VA D A S
anulación de contratos o modificaciones unilaterales de las
decisiones motivados por eventuales cambios de gobierno. Sin este
tipo de garantías la posibilidad de estructurar PPPs en muchos
países sería prácticamente nula.
Riesgo de demanda. La fórmula convencional aplicada a los
PPPs es la de otorgar cada riesgo a quien es capaz de gestionarlo
con mayor eficacia. En el caso de infraestructura pública, es
generalmente difícil para el socio privado poder influir sobre la
demanda (tráfico, consumo de agua, etc.), en particular porque su
política tarifaria suele estar muy condicionada. En estas
circunstancias, la demanda depende principalmente del nivel de
actividad económica y de factores como la congestión en rutas
alternativas, que están fuera del control del socio. Con frecuencia los
PPPs se estructuran con un gran optimismo en las previsiones de
demanda. Por ejemplo, Standard & Poors (2004) ha señalado que
puede ser sistemáticamente del orden del 30% en el caso de
concesiones de autopistas, tanto si tienen peajes reales como
ficticios. Para reducir el problema ya comentado de la “maldición del
vencedor”, muchas autoridades públicas han optado por
mecanismos de pago por la puesta a disposición de las
infraestructuras o por establecer topes mínimos y máximos de
ingresos para equilibrar mejor las distintas ofertas.
Riesgo de cambio y de crisis macroeconómicas. Muchos de
los problemas que han sufrido los PPPs en los países menos
desarrollados han provenido de que la deuda se generó en monedas
distintas de la que tenían los ingresos, con el consiguiente impacto
sobre el garante de la paridad establecida en el modelo 1 8 . Los
proyectos de infraestructura son especialmente sensibles a las
alteraciones macroeconómicas, que normalmente se traducen en
fuertes impactos sobre la demanda de servicios y, por lo tanto, sobre
el nivel de ingresos. Por otra parte estas alteraciones afectan a la
cotización de la moneda nacional con respecto a las de la deuda.
Los ajustes automáticos de tarifas son ciertamente ilusorios frente a
grandes devaluaciones o a graves crisis macroeconómicas. Tal como
18) Este fue un problema muy importante en las primeras concesiones de autopistas españolas, a las que el
Estado concedió un seguro de cambio. Dicho seguro representó finalmente una gran pérdida en pesetas
para el Tesoro Público, pero hay que reconocer que el problema hubiese también aparecido, aunque tal vez
se hubiese gestionado mejor, si el propio Tesoro hubiese adquirido las mismas divisas en el mercado
internacional de capitales. La garantía se utilizó posiblemente de forma excesiva, pero parecía necesaria
para adquirir, por ejemplo, maquinaria para la construcción en monedas fuertes y para atraer capital
extranjero, que eran supuestamente necesarios, independientemente del hecho concesional.
257
C
L
M
.
E
C O
N
O
M
Í
A
ha demostrado la reciente experiencia argentina, estos riesgos no
pueden ser controlados ni gestionados por los operadores privados
de infraestructuras y, por lo tanto, no les deben ser transferidos. Esta
demostración, que se ha dado repetidamente desde las inversiones
masivas en el ferrocarril en el siglo XIX, y la insistencia del sector
público en transferir los riesgos de cambio y de crisis al sector
privado explican en gran medida por qué los PPPs, en países poco
estables, deben asumir unas compensaciones tan elevadas. El papel
del FMI y de los financiadores multilaterales puede ser esencial para
viabilizar proyectos PPPs, al ofrecer, particularmente a los socios
públicos, garantías adaptadas a estas estructuras.
Flexibilidad. Los contratos PPP no pueden cubrir, aunque lo
pretendan, todas las contingencias que pueden ocurrir durante su
largo período de aplicación. Frente a esta dificultad podría
recurrirse a una mayor regulación y existen numerosos ejemplos
de concesiones que regularmente son sujetas a una revisión de su
funcionamiento para decidir si deben cambiarse las condiciones
de inversión, de provisión de servicios, tarifarias, etc. El problema
es que esta revisión periódica introduce nuevos elementos de
incertidumbre en el proceso de licitación. Los riesgos relacionados
con la regulación pasan a ser dominantes. Sólo se pueden reducir
con mucha confianza en el regulador y con gran transparencia en
las decisiones que adopta. Para convencer a los potenciales socios
de su independencia de influencias políticas, especialmente en lo
que se refiere a la comprometida cuestión tarifaria, el regulador
tiene que mostrar una larga y positiva experiencia en su función.
En la práctica hay muy pocos países que hayan logrado la
necesaria confianza de los inversores en la solidez de sus
instituciones de regulación. La creación de mecanismos de
arbitraje adaptados, capaces de proporcionar una evaluación
independiente en caso de conflicto, puede contribuir, aquí
también, a resolver el problema.
7.5. Las exigencias de las IFIs.
258
Si algunos de estos inconvenientes pueden evitarse en el futuro
tal vez exista la posibilidad de que se produzca una nueva oleada de
operaciones PPPs. Está claro que, si lo que se persigue es una mejora
de la eficiencia en la afectación de recursos, las IFIs la van a apoyar. En
resumen, y completando la propuesta de Grimsey y Lewis (2004),
E L PA P E L D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S E N E L D E S A R R O L LO D E L A S A S O C I A C I O N E S P Ú B L I C O - P R I VA D A S
podemos decir que, para que las IFIs consideren que la solución PPP
es idónea para la provisión de una determinada infraestructura de
servicio público, deben cumplirse las siguientes condiciones:
• El proyecto debe estar bien justificado desde el punto de
vista socioeconómico y enclavarse en un análisis sectorial
correcto y en un ejercicio de planificación y programación
adaptado a la situación y que establezca prioridades claras;
• El sector público debe tener la capacidad de integrarse en
una auténtica asociación con el sector privado;
• La calidad del servicio proporcionado por la infraestructura
en cuestión debe poder ser especificada y medida con
suficiente precisión;
• El proyecto debe permitir introducir incentivos para las
innovaciones en el diseño o en las fórmulas de explotación
que puedan llevar a claras mejoras de eficiencia;
• Los mecanismos de pago deben fomentar el mantenimiento
o la mejora de la calidad del servicio;
• Los costes adicionales de desarrollo y control debidos a la
estructura PPP deben ser más que compensados por el
conjunto de mejoras aportadas por la solución;
• Debe poder establecerse un buen nivel de comunicación y
cooperación con los proveedores de servicio, de manera que
el usuario perciba un servicio integrado; y, finalmente,
• Es necesario establecer procedimientos contables
transparentes y que faciliten la identificación del interés
público en la fórmula adoptada.
8. Consideraciones finales.
El fenómeno PPP tiene todos los visos de persistir en el
futuro, entre otras cosas porque existe una pléyade de
contratistas, consultores y funcionarios públicos dispuestos a
defender sus virtudes. Dejando de lado el cinismo fácil, la
realidad es que se ha demostrado que en ciertos sectores, si se
estructuran correctamente y si el contexto institucional es
259
C
L
M
.
E
C O
N
O
M
Í
A
suficientemente adaptado y sólido, los PPPs pueden representar
una formulación alternativa eficaz frente al modelo tradicional de
contratación de la obra pública. El potencial de los PPPs es mayor
para los sectores que presentan poco riesgo de conflictividad
social y admiten la recuperación de la inversión a través de pagos
del usuario.
Es muy posible, en todo caso, que se llegue a una cierta
desilusión cuando las autoridades públicas comprueben que
los PPPs no son un instrumento mágico para soslayar los
condicionantes macroeconómicos. Además, no eliminan de
ninguna manera la necesidad de llevar a cabo las labores
de planificación, programación y establecimiento de prioridades
entre actuaciones requeridas para el correcto proceso de toma
de decisiones en el sector público. Los PPPs son una opción de
política económica y no un procedimiento para conseguir
financiar proyectos injustificados. Es más, los PPP apuntan
precisamente a mejorar la eficiencia y la eficacia en la provisión
de infraestructuras públicas.
El potencial de los PPPs depende mucho del contexto. Las
fuerzas que los empujan son muy distintas en los países
desarrollados que en los que están en transición hacia la
economía de mercado o los menos desarrollados. Las
peculiaridades locales son a menudo determinantes del éxito o
fracaso de una propuesta de asociación. Las IFIs se ven obligadas
a adaptar sus productos e instrumentos financieros a las
necesidades concretas de cada mercado de PPPs. Su acción es
muy importante porque puede proporcionar un gran valor
añadido si consigue mejorar la calidad de las decisiones de
inversión del sector público gracias a su análisis independiente
de los planes sectoriales y los programas de inversión y a su ayuda
en la selección de los mejores proyectos. Por otra parte, su
experiencia única en la evaluación de gran cantidad de proyectos
en distintos países, les permite asesorar a los promotores de PPPs
de una manera independiente que es imposible encontrar en
otros ámbitos.
260
Las IFIs tienen pues un papel esencial en la creación y
difusión del conocimiento sobre las buenas prácticas,
particularmente útil para las administraciones más débiles.
E L PA P E L D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S E N E L D E S A R R O L LO D E L A S A S O C I A C I O N E S P Ú B L I C O - P R I VA D A S
Mientras el mercado de capitales sea imperfecto, la información
asimétrica esté generalizada, los servidores públicos tengan
dificultades en gestionar programas complejos y la cooperación
internacional para desarrollar proyectos de interés mutuo sea tan
escasa, la presencia de instituciones financieras multilaterales
parece asegurada en general y, en particular, para proyectos
complejos como los PPPs.
Bibliografía.
BEI/EIB (2005): Evaluation of PPP projects financed by the EIB, Operations Evaluation Report, EIB,
Luxembourg, June.
BEI/EIB (2004): The EIB’s role in Public-Private Partnerships, European Investment Bank, Luxembourg.
http://www.eib.org/Attachments/thematic/eib_ppp_en.pdf
BEZANÇON, X. (2004): 2000 ans d'histoire du partenariat public-privé, Presses ENPC, Paris.
BOEUF, P. (2003): “PPPs for transport infrastructure projects: A review of economic issues”, PJ Papers,
European Investment Bank, June.
COMISION EUROPEA (2004): Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public
Contracts and Concessions, COM(2004) 327 final, Brussels, 30.4.2004.
ESTACHE, A. (2005): “PPI partnerships versus PPI divorces in LDCs”, World Bank Policy Research Working
Paper 3470, January.
ESTACHE, A., WODON, Q. y FOSTER, V. (2002): “Accounting for Poverty in Infrastructure Reform:
Learning from Latin America's Experience”, World Bank Institute Development Study, World Bank,
Washington D.C., February.
GÓMEZ-IBÁÑEZ, J. A., LORRAIN, D. y OSIUS, M. (2004): “The future of private infrastructure”, Working
Paper, Kennedy School of Government, Harvard University.
GRIMSEY, D. y LEWIS, M. K .(2004): Public Private Partnerships, Edward Elgar.
HALL, D. (1999): “Privatisation, multinationals and corruption”, Development in Practice, Volume 9,
Number 5, Oxfam publications, UK.
IMF (2004): “Public Private Partnerships”, International Monetary Fund, Washington, USA March 2004.
Descargable en: http://www.imf.org/external/np/fad/2004/pifp/eng/031204.pdf
IMF (2005): “Government Guarantees and Fiscal Risk”, International Monetary Fund, Washington, USA,
April 2005. Descargable at: http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2005/040105c.pdf
IZQUIERDO, R. y VASSALLO, J.M. (2004): Nuevos sistemas de gestión y financiación de infraestructuras de
transporte, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, Madrid.
KESSIDES, I. N. (2004): Reforming Infrastructure. Privatisation, Regulation and Competition, The World
Bank, Oxford University Press.
MONTEIRO, R. S. (2005): “Public-private partnerships: some lessons from Portugal”. EIB Papers 10(2),
European Investment Bank, Luxembourg.
RIESS, A. (2005): “Is the PPP model applicable across sectors?”, EIB Papers 10(2), European Investment
Bank, Luxembourg.
STANDARD & POOR’S (2004): “Traffic Forecasting Risk: Study Update 2004”.
STANDARD & POOR’S (2005): “Public Private Partnerships Global Credit Survey 2005”.
261
C
L
M
.
E
C O
N
O
M
Í
A
STERN N y LANKES H. P. (1998): Making the most of markets: The role of IFIs”, EIB Papers 3(2). European
Investment Bank, Luxembourg, pp 102-115.
TRANSPARENCY INTERNATIONAL (2005): “Global Corruption Report 2005”. Descargable en:
http://www.globalcorruptionreport.org/download.html
TURRÓ, M. (1999 a): Going trans-European. Planning and financing transport networks for Europe,
Pergamon, Elsevier Science, Oxford.
TURRÓ, M. (1999 b): “La financiación privada de infraestructuras ferroviarias”, Líneas del tren, núm 200,
Junio.
TURRÓ, M. (2000): “El finançament privat d’infrastructures. Una visió europea”, Revista Econòmica de
Catalunya, núm 38, Enero.
TURRÓ, M. (2002): “Hacia un nuevo marco legal para las asociaciones público-privadas”, Comentarios
sobre el Anteproyecto de Ley Reguladora de la Concesión de Obras Públicas, CIT 2002, V Congreso de
Ingeniería del Transporte, Santander, Junio.
VÄLILÄ, T. (2005): “How expensive are cost savings? On the economics of public-private partnerships”,
EIB Papers 10(1), European Investment Bank, Luxembourg, pp 94-119.
WORLD BANK (2003): Private Participation in Infrastructure: Trends in Developing Countries in 1990-2001,
World Bank, Washington D.C.
262