El debilitamiento de la política de cohesión de la Unión Europea

Presupuesto y Gasto Público 66/2012: 59-84
Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos
© 2012, Instituto de Estudios Fiscales
El debilitamiento de la política de cohesión de la Unión
Europea, 2007-2010
ANTONIO GONZÁLEZ TEMPRANO
Catedrático de Economía Aplicada
Universidad Complutense de Madrid
Recibido: Junio 2011
Aceptado: Septiembre 2011
Resumen
Las ampliaciones de la Unión Europea de 2004 y 2007 han tenido varias consecuencias. Una de ellas ha sido la eclo­
sión de disparidades internas. De esta suerte, la cohesión, más en particular, la convergencia territorial, se ha conver­
tido en uno de los grandes desafíos de la UE27.
Con el fin de determinar si los recursos de la política de cohesión son los adecuados para atender los desequilibrios
nacionales y regionales de la UE27, el presente trabajo analiza de forma pormenorizada las partidas presupuestarias
destinadas a dicha política en los ejercicios 2007-2010 y las compara con esos desequilibrios, de acuerdo con los in­
dicadores empleados por la UE para la distribución de estos recursos. La conclusión a la que se llega es que en la eta­
pa 2007-2010 hemos asistido a un incremento notable de fondos destinados a la política de cohesión en relación con
las Perspectivas Financieras 2000-2006. Ahora bien, atendiendo a las disparidades de la UE27, se ha producido una
inquietante reducción, es decir, un debilitamiento de la contribución comunitaria a la convergencia territorial. Tal re­
ducción explicita la negativa de la UE15 a que la ampliación a veintisiete miembros supusiera un esfuerzo financiero
adicional con que afrontar las nuevas necesidades, al tiempo que un empobrecimiento del proyecto europeo.
Palabras clave: Cohesión, Comisión Europea, competitividad, convergencia, crecimiento económico, debilita­
miento, desafío, desequilibrio, disparidad, economía nacional, empleo, esfuerzo financiero, gobierno europeo, Mar­
co Financiero, países, período, Perspectivas Financieras, población beneficiaria, Presupuesto, recursos económicos,
regiones, renta, solidaridad y Unión Europea.
Clasificación JEL: F36, F53.
Abstract
The European enlargement to twenty seven members has had different consequences. One of them has been the
blooming of internal disparities, both among national economics and among their own regions. For this reason, the
territorial cohesion objective has become much more important in EU27 than in EU15. This article analyses the bud­
gets from 2007 to 2010 in order to determine if EU27 allocates enough resources to face the new necessities and to
compare these resources with those of EU15. The comparison says us the real resources allocated to the cohesion po­
licy are smaller in 2007-2010 than in the period 2000-2006, in spite of the blooming of disparities.
Traspasado el ecuador del Marco Financiero 2007-2013 hay razones suficientes para
afirmar que este ciclo va a pasar a los anales de la historia de la UE por haber tenido que
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Antonio González Temprano
afrontar retos sin precedentes y que explicitan la necesidad de acometer reformas de gran ca­
lado, como ha recogido la propia Comisión Europea (2010). Entre estos desafíos se encuen­
tran la puesta en funcionamiento de la Europa de los Veintisiete y la eclosión en 2008 de una
recesión económica y financiera que en 2010 pone en serios apuros la estabilidad de la zona
euro 1. El escenario económico en que se desenvuelve dicho Marco Financiero desde 2008
poco tiene que ver con el proyectado cuando éste es diseñado, negociado y, finalmente, apro­
bado por los Jefes de Estado y de Gobierno en el Consejo Europeo de 2005 y adoptado por el
Parlamento Europeo y la Comisión el 17 de mayo de 2006.
En relación con el desafío que supone pasar de la UE15 a la UE27, una de las primeras
cuestiones que hay que tener en consideración es que las ampliaciones de 2004 y 2007 obe­
decen a motivaciones más políticas que económicas y que no se acompañan de un esfuerzo
financiero adicional comunitario para atender las nuevas e ingentes necesidades. En la mayo­
ría de los casos, hay que integrar economías con un tejido industrial muy poco eficiente y es­
casamente habituado a desenvolverse en un marco de competencia, a lo que hay que añadir
unas infraestructuras y condiciones sociales muy alejadas de las imperantes en la UE15. En
definitiva, el paso de la Europa de los Quince a la de los Veintisiete abre el proceso de inte­
gración más complejo con el que se ha enfrentado la UE 2.
Uno de los indicadores que muestra las diferencias entre esos doce países y los pertene­
cientes a la UE15 es el PIB. En 2007, el PIB de esas economías representa el 6,7% de la
UE27, aunque su población significa el 20,9%. En términos PIB per cápita en PPS, Chipre es
el único país que en 2006 supera el 90% de la media UE27 (exactamente, el 91%), y sólo tres
más (República Checa, Malta y Eslovenia) sobrepasan el 75%. La puesta en funcionamiento
de la UE27 supone una eclosión de disparidades nacionales que detiene el acusado proceso
de convergencia experimentado en la UE15.
Los desequilibrios que emergen con las dos últimas ampliaciones son aún mayores en
el ámbito regional. En el ciclo 2000-2006 son 57 las regiones-convergentes (su renta per cá­
pita en PPS no alcanza el 75% de la media europea); en el año 2000, habitan en ellas 83,3 mi­
llones de personas (22,1% de la UE15). En la etapa 2007-2013, tales regiones son 84, de las
que 51 —de un total de 56— corresponden a los nuevos socios; la totalidad de las regiones
de Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Rumanía y Eslovaquia se hallan en
esta situación. La población en 2007 de esas 84 regiones es 154 millones (31,1% de la
UE27). En 2007, todas las regiones de la UE15 superan ampliamente el 50% del PIB per cá­
pita en PPS de la UE27, sin embargo, 30 regiones de los países recién incorporados se hallan
por debajo de dicho porcentaje 3.
Son varias las conclusiones que pueden extraerse de lo expuesto. Una de ellas es que,
debido a la acentuación de disparidades nacionales y regionales, el reto de la convergencia
adquiere una dimensión mucho mayor en el Marco Financiero 2007-2013 que en ciclos plu­
rianuales anteriores. Otra es que la convergencia es más que nunca una necesidad para la
consecución de un crecimiento económico armónico, tal como ha subrayado la Comisión
Europea en varias oportunidades (2008a, 2008b y 2010a), sin por ello cuestionar las nuevas
oportunidades que brinda la UE27 en términos de economías de escala y especialización. La
tercera conclusión es que la decisión de poner en funcionamiento la Europa de los Veintisiete
sin un esfuerzo financiero adicional sienta las bases para que la UE aminore su presencia en
El debilitamiento de la política de cohesión de la Unión Europea, 2007-2010
61
la lucha contra los desequilibrios internos. Por último, la forma de conciliar convergencia y
coste cero de financiación es depositando mayor confianza en las virtudes de la integración y
buen hacer de los Estados nacionales, lo que equivale a reforzar el papel de éstos en detri­
mento del proyecto comunitario.
Pasamos a examinar más detenidamente todo ello, ocupándonos, en primer término, del
Marco Financiero 2007-2013, para analizar, posteriormente, cómo se plasman sus directrices
en los Presupuestos para los ejercicios que transcurren entre 2007 y 2010.
La política de cohesión en el Marco Financiero 2007-2013
El Marco Financiero 2007-2013 ha sido diseñado para alcanzar tres grandes objetivos:
reducir las disparidades internas, aumentar la competitividad e impulsar la creación de em­
pleo. Quiere ello decir que pretende conciliar el principio de solidaridad (para reducir las di­
vergencias internas) con el de competitividad (para favorecer el crecimiento y el empleo en
un marco económico internacional crecientemente global).
Los recursos totales del Marco Financiero 2007-2013 se caracterizan, igual que en los
ciclos plurianuales anteriores, por una escasa cuantía en porcentaje de la RNB comunitaria,
lo que condena a la UE a disponer de una capacidad transformadora mucho menor que los
Estados nacionales. El Presupuesto no sólo continúa siendo marcadamente subsidiario, ade­
más, se reduce en términos porcentuales de la RNB europea. Si en el período 2000-2006 el
techo de recursos en porcentaje de la RNB es el 1,27%, en 2007-2013 desciende al 1,24%.
Esta contracción resulta, cuando menos, paradójica si tenemos presente que el Marco Finan­
ciero está esbozado para una Europa en la que las disparidades internas no tienen preceden­
tes y que necesita intensificar la modernización del tejido productivo para no seguir perdien­
do posiciones en el proceso de globalización 4. Desde esta perspectiva, todo apunta a que se
produce cierto desajuste entre el Presupuesto para 2007-2013 y la Agenda de Lisboa 5.
Tras esa reducción porcentual de recursos comunitarios subyace un hecho: el debilita­
miento del proyecto europeo, la anteposición de los intereses nacionales a los generales 6.
Frente a las propuestas de profundizar en el proceso de integración, lo que supone, entre
otras cosas, ampliar el Presupuesto, se confía en la acción de los Estados nacionales para
acometer las transformaciones oportunas, política que no va a beneficiar, precisamente, a las
economías más atrasadas. La oportunidad de ensanchamiento de mercados que representa la
presencia de doce nuevos socios no se traduce en la aceptación de un esfuerzo financiero adi­
cional para atender las demandas de éstos sin perjudicar los intereses de los tres países más
rezagados de la UE15 (España, Grecia y Portugal). Las Perspectivas Financieras 2007-2013
tampoco recogen un trasvase de recursos desde la polémica PAC hacia las rúbricas vincula­
das a la convergencia de rentas y modernización de los procesos productivos.
Aún con todo, la política de cohesión económica y social es objeto de una particular
atención en el Marco Financiero, de suerte que en 2008 acontece un hecho de especial rele­
vancia en la historia presupuestaria europea: por primera vez los créditos destinados a la po­
lítica de cohesión son la partida más voluminosa, apartando a un segundo lugar a la que había
62
Antonio González Temprano
mantenido hasta entonces una hegemonía permanente: los gastos de mercado y pagos direc­
tos a la agricultura. Desde este ángulo, no faltan motivos para afirmar que el Presupuesto
2007-2013 culmina el proceso iniciado con el Acta Única y desarrollado con el Tratado de la
Unión, como podemos observar a continuación.
Conforme al Reglamento (CE) N.º 1083/2006, que redefine las metas establecidas en el Re­
glamento (CE) N.º 1260/1999 para el FEDER, FSE, y FC, la política de cohesión económica y
social persigue tres objetivos en las Perspectivas Financieras 2007-2013: convergencia, competi­
tividad regional y empleo, y cooperación territorial europea (Cuadro 1). El objetivo convergencia
pretende fomentar el crecimiento económico y el empleo en los Estados miembros y regiones
más atrasados mediante inversiones en capital físico y humano, el desarrollo de la innovación y
de la sociedad del conocimiento, la adaptación a los cambios económicos y sociales, la protec­
ción y mejora del medio ambiente, y la eficiencia administrativa. La finalidad del objetivo com­
petitividad regional y empleo es, fuera de las regiones menos desarrolladas, impulsar la competi­
tividad y el atractivo de las regiones, así como su nivel de empleo, a través de la previsión de los
cambios económicos y sociales. La meta del objetivo cooperación territorial europea es intensifi­
car la cooperación transfronteriza, bien a escala transnacional o interregional 7.
Los instrumentos financieros para alcanzar estos objetivos tienen su base jurídica en
cinco Reglamentos adoptados por el Consejo y el Parlamento Europeo en 2006 8. Según es­
tos Reglamentos, los instrumentos de cohesión para el ciclo 2007-2013 son el Fondo Euro­
peo de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo de Cohesión
(FC), constituyendo el FEDER y el FSE los Fondos Estructurales (FFEE, a partir de ahora).
Ello implica que el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y el Fondo Eu­
ropeo de Pesca (FEP) tienen en este período sus propios fundamentos jurídicos y ya no for­
man parte de la política de cohesión, tal como sucede con sus homónimos en la fase
2000-2006 9, según puede observarse en el Cuadro 1.
De acuerdo con los nuevos Reglamentos, la función del FEDER es reducir los desequili­
brios regionales financiando las inversiones tendentes a crear o mantener puestos de trabajo, rea­
lizar inversiones en infraestructura, así como adoptar medidas que favorezcan el desarrollo regio­
nal y local. La finalidad del FSE es financiar las políticas estatales destinadas a alcanzar el pleno
empleo, la calidad y productividad en el trabajo, promover la inclusión social y reducir las dispa­
ridades nacionales, regionales y locales en materia de empleo. Por su parte, la función del FC es
financiar la creación de redes transeuropeas de transporte y las actuaciones en medio ambiente.
En el Objetivo Convergencia, se benefician de los FFEE las regiones de nivel NUTS2
cuyo PIB per cápita en PPS para los años 2000-2002 sea inferior al 75% de la media
UE25 10. La novedad, respecto 2000-2006, reside en el establecimiento de una ayuda decre­
ciente hasta 2013 para las regiones que habrían sido subvencionables por este Objetivo si el
límite máximo se hubiera mantenido en el 75% del PIB de la UE15.
Continuando con el Objetivo Convergencia, tienen acceso al FC los Estados miembros
que dispongan de una renta per cápita en PPS inferior al 90% de la RNB media de la UE25
en 2001-2003, así como un programa de estabilidad o de convergencia 11. Para reducir los
efectos estadísticos de las ampliaciones se crea una ayuda transitoria decreciente para los
63
El debilitamiento de la política de cohesión de la Unión Europea, 2007-2010
Cuadro 1
Arquitecturas comparadas de las políticas de cohesión de 2000-2006 y 2007-2013
>>>
2000-2006
Objetivos, Iniciativas Comunitarias
y Fondo de Cohesión
Objetivo 1: Regiones menos desarrolladas
Instrumentos financieros
FEDER, FSE,
FEOGA-Garantía,
FEOGA-Orientación e IFOP
Fondo de Cohesión
Fondo de Cohesión
Objetivo 2: Áreas de reconversión
económica y social
FEDER, FSE
Objetivo 3: Sistemas de formación y
promoción de empleo
FSE
Interregional
FEDER
URBAN (*)
FEDER
EQUAL (*)
FSE
Leader
FEOGA-Orientación
>>>
2007-2013
Objetivos
Convergencia
>>>
>>>
>>>
Instrumentos Financieros
FEDER, FSE y Fondo de
Cohesión
Competitividad regional y FEDER y FSE
empleo
Cooperación territorial
europea
FEDER
3 Objetivos
3 Instrumentos
Desarrollo rural y reestructuración del sector FEOGA-Garantía e IFOP
de la pesca fuera del Objetivo 1
4 Objetivos, 4 Iniciativas Comunitarias
y Fondo de Cohesión
6 instrumentos
(*) En 2007-2013, URBAN II y EQUAL quedan integrados en los objetivos «Convergencia» y «Competitividad
regional y empleo».
Fuente: Comisión Europea (2007).
Estados miembros que hubieran sido subvencionables si el límite máximo hubiera permane­
cido inferior al 90% de la RNB media de la UE15.
Tanto las ayudas transitorias de los FFE, destinadas a las regiones, como las del FC, dirigi­
das a los Estados nacionales, reciben el nombre de proceso de exclusión gradual o phasing out.
En el Objetivo Competitividad regional y empleo, son subvencionables todas las zonas
de la UE que no figuran en el Objetivo Convergencia o en la ayuda transitoria de ése. Del
mismo modo que en el Objetivo Convergencia, en el de Competitividad regional y empleo se
establece una ayuda transitoria para las regiones NUTS2 que, estando cubiertas por el Obje­
tivo 1, tienen un PIB per cápita superior al 75% del PIB per cápita medio de la UE15. Esta
ayuda es denominada proceso de inclusión gradual o phasing in.
La subvencionalidad en el Objetivo Cooperación territorial europea queda del modo si­
guiente: en la cooperación transfronteriza son subvencionables todas las regiones NUTS3 a
lo largo de todas las fronteras terrestres interiores y de determinadas fronteras terrestres y
marítimas exteriores. En cooperación transnacional y en cooperación interregional son sub­
vencionables todas las regiones.
Si comparamos la arquitectura de la política de cohesión de la etapa 2007-2013 con la de
2000-2006 (Cuadro 1), los objetivos e instrumentos financieros muestran estas equivalencias:
— El Objetivo 1, «Convergencia», destinado a las regiones menos desarrolladas en la
fase 2007-2013 equivale al Objetivo 1 de 2000-2006. Sus instrumentos financieros
64
Antonio González Temprano
son en 2007-2013 el FEDER, FSE y FC, mientras que en la etapa anterior actúan,
además del FEDER y FSE, el FEOGA-Orientación e IFOP, e indirectamente
FEOGA-Garantía.
— El Objetivo 2 de 2007-2013, «Competitividad regional y empleo», equivale al Obje­
tivo 2 («Áreas de reconversión económica y social») y al Objetivo 3 («Sistemas de
formación y promoción de empleo») de la etapa 2000-2006. En ambos períodos, los
instrumentos financieros son el FEDER y FSE.
— El Objetivo 3, «Cooperación territorial europea», de 2007-2013, engloba la coope­
ración interregional y las Iniciativas Comunitarias URBAN y EQUAL de 2000­
2006. Sus instrumentos financieros son el FEDER, en 2007-2013, y el FEDER y
FSE, en 2000-2006 12.
La arquitectura de la política de cohesión del período 2007-2013 equivale, telegráfica­
mente, a la de la fase 2000-2006, menos el desarrollo del sector rural y pesquero y el progra­
ma Leader. De ahí que los objetivos se hayan reducido de 4 a 3 y los instrumentos financieros
de 6 a 3.
Conforme al Marco Financiero 2007-2013 y al Reglamento (CE) n.º 1083/2006, regula­
dor de los FFEE y FC, los recursos destinados a la política de cohesión conforman la Subrúbri­
ca 1b de la Categoría 1.ª El total de estos recursos durante el septenio ascienden a 347.410 mi­
llones de euros a precios corrientes de 2007, lo que supone el 35,6% del Presupuesto de
créditos de compromiso (Cuadro 2). Esta subrúbrica es la más cuantiosa, seguida a muy escasa
distancia de los gastos de mercado y pagos directos de la agricultura (330.085 millones).
Cuadro 2
Marco Financiero 2007-2013
(Millones de euros a precios de 2007)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
1. Crecimiento sostenible
1a Competitividad para el crecimiento y el empleo
1b Cohesión para el crecimiento y el empleo
Créditos de compromiso
54.405
8.918
45.487
56.736
9.847
46.889
59.197
10.769
48.428
61.144
11.750
49.394
63.601
19.274
50.627
66.640
14.239
52.401
69.678 431.401
15.490 83.987
54.188 347.414
2. Conservación y gestión de recursos naturales
Gastos de mercado y pagos directos
58.351
45.759
58.800
46.217
59.252
46.679
59.726
47.146
60.191
47.617
60.663
48.093
61.142 418.125
48.574 330.085
3. Ciudadanía, libertad, seguridad y justicia
3a Libertad, seguridad y justicia
3b Ciudadanía
1.273
637
636
1.362
747
615
1.523
872
651
1.693
1.025
668
1.889
1.206
683
2.105
1.406
699
2.376
1.661
715
12.221
7.554
4.667
4. La UE como socio mundial
6.578
7.002
7.440
7.893
8.430
8.997
9.595
55.935
5. Administración
7.039
7.380
7.699
8.008
8.334
8.670
9.095
56.225
445
207
210
6. Compensaciones
2007-2013
862
TOTAL créditos de compromiso
Porcentaje RNB
128.091 131.487 135.321 138.464 142.445 147.075 151.886 974.769
1,10
1,08
1,06
1,04
1,03
1,01
1,00
1,04
TOTAL créditos de pagos
Porcentaje RNB
123.790 129.481 123.646 133.202 133.087 139.908 142.180 925.294
1,06
1,06
0,97
1,00
0,96
0,97
0,94
0,99
Margen disponible
Techo de recursos en porcentaje de la RNB
0,18
1,24
Fuente: Comisión Europea, Presupuestos Generales.
0,18
1,24
0,27
1,24
0,24
1,24
0,28
1,24
0,27
1,24
0,30
1,24
0,25
1,24
El debilitamiento de la política de cohesión de la Unión Europea, 2007-2010
65
Si comparamos los recursos destinados a la cohesión en estos siete años con la suma de
los FFEE y FC de las Perspectivas Financieras 2000-2006, tenemos un incremento del
33,1%. Ello da pie a afirmar, en principio, que el primer Presupuesto plurianual de la UE27
representa una apuesta clara por la cohesión. Pero se ha de tener presente que el aumento de
este gasto entre 2007 y 2010 (19,1%) es sólo ligeramente superior al experimentado por el
Presupuesto total en las mismas fechas (18,6%).
La relevancia que concede el Marco Financiero 2007-2013 a la política de cohesión ad­
quiere una particular dimensión cuando se compara su gasto con el que ha sido hegemónico
hasta este ciclo, el agrario. Mientras los gastos de mercado y pagos directos de la agricultura
aumentan en la etapa 2007-2013 un 11,9% respecto de la fase 2000-2006, los créditos desti­
nados a la política de cohesión lo hacen un 33,1%, tal como acabamos de expresar.
Hay otro dato aún más revelador del diferente trato que las Perspectivas Financieras
2007-2013 otorgan a la cohesión económica y social y a la agricultura: la evolución del gasto
de ambas partidas entre los ejercicios 2007 y 2013. Durante estos años los créditos dirigidos
a la política de cohesión se incrementan un 19,1%, como acabamos de expresar, frente al
6,1% que lo hacen los recursos agrarios. El resultado de todo ello es que los créditos para ac­
ciones estructurales pasan de representar el 34,7% del Presupuesto total en el período
2000-2006 a ser el 35,6% en 2007-2013.
La otra subrúbrica que conforma la Categoría 1 de las Perspectivas Financieras
2007-2013 es «Competitividad para el crecimiento y el empleo» (Cuadro 2). A tenor de los
objetivos establecidos en la Agenda de Lisboa, sus créditos experimentan entre 2007 y 2013
un crecimiento mucho mayor que los de la política de cohesión (73,7%). Ello refleja la in­
quietud de los responsables comunitarios por el debilitamiento de la UE en los mercados in­
ternacionales y el intento de reducir el desfase que se ha venido produciendo con las metas fi­
jadas en la Agenda de Lisboa. Aún así, dichos recursos sólo representan el 8,6% del
Presupuesto total para este ciclo, frente al 42,9% del sector agrario. Es cierto que el incre­
mento aprobado para este septenio es más que notable, pero, a nuestro entender, es a todas
luces insuficiente para recuperar el tiempo perdido desde el año 2000 y atender colegiadamente los retos crecientes de la globalización en materia de competitividad y, por lo tanto, de
generación neta de empleo.
Otra nota que presentan los créditos destinados a la política de cohesión en el Marco Fi­
nanciero 2007-2013 es su dispar distribución (Cuadro 3). Si nos ceñimos a los objetivos de
esta política, el rasgo más sobresaliente es la aplastante hegemonía del Objetivo Convergen­
cia, que absorbe el 81,5% de estos recursos (283.139 millones). Al de Competitividad regio­
nal y empleo le corresponde el 16,0% (54.965 millones) y sólo el 2,5% (8.723 millones) tie­
ne como fin Cooperación territorial.
La dispar distribución de los créditos de la política de cohesión la hallamos también en
el seno de cada uno de sus objetivos (Cuadro 3). En el caso del Objetivo Convergencia, de los
tres apartados que lo componen (Fondo de Cohesión, convergencia entre las regiones menos
desarrolladas y phasing out), el hegemónico es el de convergencia entre las regiones menos
desarrolladas, al que se destina el 70,5% de los créditos de dicho Objetivo (199.322 millo­
66
Antonio González Temprano
Cuadro 3
Dotaciones indicativas para acciones estructurales por Estado miembro, 2007-2013
(Millones de euros a precios de 2007)
Convergencia
Países
Bélgica
Bulgaria
República Checa
Dinamarca
Alemania
Estonia
Irlanda
Grecia
España
Francia
Italia
Chipre
Letonia
Lituania
Luxemburgo
Hungría
Malta
Países Bajos
Austria
Polonia
Portugal
Rumanía
Eslovenia
Eslovaquia
Finlandia
Suecia
Reino Unido
Cooperación interreg.
Asistencia técnica
TOTAL
Fondo de
Cohesión
Convergencia
2.283
8.819
4.391
17.064
1.152
3.697
3.543
Competitividad regional y empleo
Phasing out
Phasing in
Competitividad
reg. y empleo
638
1.425
11.864
2.252
4.215
419
510
9.409
9.420
21.054
3.191
21.211
6.458
1.583
213
1.540
2.305
2.991
4.470
8.642
284
14.248
556
430
458
635
4.955
972
399
293
3.522
10.257
5.353
50
2.031
1.660
1.027
177
22.176
3.060
6.552
1.412
3.899
44.377
17.133
12.661
2.689
7.013
280
448
490
2.738
174
965
449
1.051
1.626
6.014
199.322
13.955
11.409
43.556
545
Cooperación
Territorial
TOTAL
194
179
389
103
851
52
151
210
559
872
846
28
90
109
15
386
15
247
257
731
99
455
104
227
120
265
722
2.258
6.853
26.692
613
26.340
3.456
901
20.420
35.217
14.319
28.812
640
4.620
6.885
65
25.307
855
1.907
1.461
67.284
21.511
19.668
4.205
11.588
1.716
1.891
10.613
8.723
347.410
868
69.578
Fuente: Comisión Europea (2007).
nes); al Fondo de Cohesión le pertenece el 24,6% (69.578 millones) y al proceso de exclu­
sión gradual el 4,9% (13.955 millones).
Algo similar hallamos en el Objetivo Competitividad regional y empleo. El 79,2% de
sus recursos (43.556 millones) se destina al apartado competitividad regional y empleo. El
20,8% restante (11.409 millones) se orienta al proceso de inclusión gradual.
La distribución de los créditos de la política de cohesión por instrumentos financieros
ofrece asimismo unas disparidades más que notables (Cuadro 3). Como ha venido siendo tra­
dicional, los FFEE son los hegemónicos 13. En el ciclo 2007-2013, éstos se elevan a 277.832
millones, lo que representa el 80,0%. La caída porcentual de los FFEE en esta etapa frente al
ciclo 2000-2006 (91,5%) responde, fundamentalmente, a que los doce socios nuevos son be­
neficiarios del FC, lo que hace eclosionar su volumen.
El debilitamiento de la política de cohesión de la Unión Europea, 2007-2010
67
Dados los desequilibrios existentes en la UE27 y las metas perseguidas por la política
de cohesión económica y social, no puede sorprender que la distribución por países de los re­
cursos de esta política esté asimismo marcada por la desigualdad (Cuadro 3).
Empecemos recordando que en el período 2007-2013, frente a lo sucedido en la etapa
2000-2006, todos los países de la UE van a recibir recursos destinados a la política de cohesión
económica y social, es decir, van a participar de la misma. Otra nota a tener presente es que de los
cuatro países que en la etapa 2000-2006 tienen acceso al FC (España, Grecia, Irlanda y Portugal),
a los que vamos a denominar países-cohesión a partir de ahora, Irlanda ha dejado de pertenecer a
tal grupo y España se halla en un «proceso de exclusión gradual». Por lo tanto, en el septenio ac­
tual hay 14 países-cohesión (Grecia, Portugal y los doce socios nuevos) y uno en phasing out.
La distribución por países de los recursos destinados a la política de cohesión en el
Marco Financiero 2007-2013 ofrece los rasgos siguientes:
— Ocho países (República Checa, Alemania, Grecia, España, Italia, Hungría, Polonia
y Portugal) concentran el 72,4% de los créditos (251.583 millones). De ellos, tres
(Alemania, España e Italia) sobrepasan la renta per cápita media europea. Polonia es
el que absorbe mayor cantidad, 67.284 millones (19,4%). A continuación aparece
España con 35.217 millones (10,1%), que había ocupado la primera posición en el
ciclo 2000-2006. En consecuencia, Polonia y España, cuya población representa en
2007 el 16,7% de la UE27, son el destino del 29,5% de los recursos.
— Los 14 países-cohesión más España absorben el 73,4% de estos créditos (255.201
millones), cuando su población en 2007 supone el 34,2% del total comunitario.
— La concentración de los recursos en los países con acceso al FC explicita el marcado
carácter redistributivo de la política de cohesión y, por extensión, del Marco Finan­
ciero 2007-2013.
— Las notas de concentración y redistribución se hacen aún más nítidas en el caso de los
socios incorporados en 2004 y 2007. Significando su población en 2007 el 20,9% de
la UE27, son el destino del 51,2% de los créditos (178.053 millones).
Examinados los rasgos más relevantes del Marco Financiero 2007-2013, pasamos a
ocuparnos de su plasmación en los ejercicios que transcurren entre 2007 y 2010.
La contracción de la de la capacidad armonizadora en la UE27
Como hemos adelantado, la primera mitad del Marco Financiero 2007-2013 discurre de
un modo muy diferente al previsto cuando éste es aprobado en 2005. La puesta en funciona­
miento de la UE27 coincide con el ocaso de un largo ciclo expansivo, vivido con particular
intensidad desde finales de los años noventa por la mayor parte de los doce socios nuevos. En
la UE27, este ocaso se plasma, según Eurostat, en cierta ralentización en 2007 (3,0%), ligerí­
simo crecimiento en 2008 (0,5%), tasa negativa en 2009 (–4,2%), y un repunte en 2010
(1,8%). La consecuencia de esta evolución es que hay que esperar a 2010 para que la renta
per cápita en PPS de la UE27 recupere los valores de 2006 (23.700 euros).
68
Antonio González Temprano
En los ejercicios 2007 y 2008, la mayoría de los doce miembros nuevos obtiene unos
resultados mucho mejores que los países pertenecientes a la UE15. Aunque en 2009 sufre los
efectos de la crisis con mayor virulencia, su renta per cápita en este año está más próxima a la
media de la UE27 que en 2006, sin olvidar que parte de esta aproximación obedece al des­
censo que padece su población por la emigración a países de Europa occidental 14. Ello no
evita que en 2010 la renta per cápita de Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania, Hungría, Polo­
nia, Rumanía y Eslovaquia —donde viven 90 millones de personas que representan el 18%
de la población de la UE27— no alcance el 75% de la renta media europea en PPS.
El Presupuesto de gasto de la UE27 entre 2007 y 2010 en porcentaje del PIB comunita­
rio presenta dos etapas claramente diferenciadas. La primera abarca los ejercicios 2007 y
2008, en que los créditos de compromiso representan el 1,02 y 1,04% del PIB europeo, res­
pectivamente. En la segunda, tal peso se eleva al 1,14% en 2009 y al 1,16 en 2010. Por lo tan­
to, los créditos de compromiso de los años 2007 y 2008 son porcentualmente inferiores a los
del ciclo 2000-2006 15, incluyendo los años de la UE15 (2000-2003).
Más allá del vínculo del susodicho porcentaje con la evolución del PIB comunitario,
hay un hecho que no puede dejar de sorprender, y es que los recursos de la UE27 sean relati­
vamente inferiores a los de la UE15, cuando las disparidades internas son mucho mayores,
por no hablar de los retos de competitividad para afrontar con mayor éxito la globalización
económica. Desde esta perspectiva, los primeros presupuestos de la UE27 confirman lo
apuntado en páginas anteriores: debilitamiento del proyecto común y, por derivación, refor­
zamiento de los Estados nacionales; recordemos que el techo de los recursos propios pasa de
situarse en el 1,27% de la RNB comunitaria en el ciclo 2000-2006 a ser el 1,24% en el actual,
según el Marco Financiero 2007-2013 (Cuadro 4).
Cuadro 4
Presupuestos generales de la UE, 2006-2010
Créditos de compromiso
Millones de euros. Precios corrientes
2006-2010
%
2006
2007
2008
2009
2010
1. Crecimiento sostenible
1a Competitividad para el crecimiento y el empleo
1b Cohesión para el crecimiento y el empleo
47.514,8
7. 897,0
39.617,8
54.854,3
9.367,5
45.486,8
58.337,9
11.082,0
47.255,9
62.201,7
13.774,8
48.426,9
64.249,4
14.861,9
49.387,6
33,7
79,4
24,7
2. Conservación y gestión de los recursos naturales
Incluidos gastos de mercado y pagos directos
55.690,7
42.460,0
55.850,2
42.311,7
55.559,7
41.006,5
56.331,8
41.041,7
59.498,8
43.819,8
7,6
11,0
1.166,0
553,2
612,8
1.443,6
623,8
819,8
1.634,9
731,8
903,3
2.132,1
866,2
1.265.9
1.674,5
1.006,5
668,0
45,2
85,3
9,0
3. Ciudadanía, libertad, seguridad y justicia
3a Libertad, seguridad y justicia
3b Ciudadanía
4. La Unión Europea como socio mundial
8.520,8
6.812,5
7.551,2
8.103,9
8,141,0
–7,4
5. Administración
6.604,1
6.977,9
7.279,2
7.597,4
7.889,1
19,3
6. Compensaciones
TOTAL CRÉDITOS DE COMPROMISO
1.073,5
444,6
206,6
209,1
p.m.
120.569,8
126.383,2
130.569,6
136.576,1
141.452,8
1,09
1,02
1,04
1,14
1,16
Total créditos de compromiso en % PIB
Fuente: Comisión Europea, Presupuestos Generales.
16,9
El debilitamiento de la política de cohesión de la Unión Europea, 2007-2010
69
Uno de los rasgos de los Presupuestos para los años 2007-2010 es la dispar evolución
de las dos rúbricas que componen el 88% de los créditos totales. Nos referimos a la Rúbrica
1, Crecimiento sostenible, y a la Rúbrica 2, Conservación y gestión de los recursos naturales.
Empecemos señalando que, mientras la Rúbrica 1 aumenta el 15,4 en 2007 respecto de 2006,
la Rúbrica 2 lo hace el 0,3% (Cuadro 4). Entre 2007 y 2010 los créditos de la Rúbrica 1 se in­
crementan un 17,1% y los destinados a la Rúbrica 2, un 6,5%. Los créditos destinados a Cre­
cimiento sostenible se expanden, pues, en mayor medida que el Presupuesto total (11,9%).
Estos datos confirman la filosofía imperante en el Marco Financiero 2007-2013: apues­
ta por impulsar la competitividad y la cohesión interna, sin que ello comporte una reducción
de los recursos destinados a la agricultura, lo que conduce a que en 2010 los créditos para
Crecimiento sostenible representen el 45,4% del Presupuesto y los de Conservación y ges­
tión de los recursos naturales el 42,1%.
La dos subrúbricas que componen la Rúbrica 1, Competitividad para el crecimiento y el
empleo (1a) y Cohesión para el crecimiento y el empleo (1b), experimentan también una de­
sigual evolución. La subrúbrica 1a se incrementa en 2007 un 18,6% respecto de 2006, frente
al 14,8% de la Subrúbrica 1b. Pero lo más significativo es lo que acontece entre 2007 y 2010:
mientras los recursos destinados a competitividad se amplían un 58,6%, los de la política de
cohesión lo hacen un 8,6% (Cuadro 4), por lo tanto, esto últimos aumentan por debajo del
Presupuesto total (11,9%).
En síntesis, los Presupuestos para los ejercicios comprendidos entre 2007 y 2010 mues­
tran un intento de conciliar modernización productiva y reducción de disparidades internas,
primando la primera. Pese a ello, los créditos dirigidos a impulsar la competitividad signifi­
can el 10,5 del Presupuesto para 2010, mientras que los orientados a la cohesión se elevan al
34,9%. Éstos se han convertido en la subrúbrica más voluminosa del Presupuesto, claramen­
te distanciada de los créditos para los gastos de mercado y pagos directos a la agricultura,
que se sitúan en el 31,0% en la citada fecha.
Adentrándonos en el análisis de la política de cohesión durante la fase 2007-2010, em­
pecemos recordando que, según el Marco Financiero 2007-2013, todos los países de la
Unión participan en la misma, por lo tanto, son receptores de sus créditos.
Conviene recordar también que en la UE15 del año 2000 hay cuatro países-cohesión, en
los que viven 64,9 millones de personas (17,2% de la UE15). En el ciclo 2007-2013 son
quince los países que perciben recursos del FC (catorce más España que se halla en régimen
de phasing out); en 2007, habitan en ellos 170,4 millones de personas (34,4% de la UE27).
En consecuencia, entre 2000 y 2007 la población beneficiaria del FC aumenta un 162,6%.
Asimismo debe tenerse en consideración que las regiones-convergentes (su PIB per cápita
en PPS es inferior al 75% de la media comunitaria) en la UE15 del ciclo 2000-2006 son 57, más
9 en régimen de phasing out, lo que arroja un total de 66. En la UE25 (2004-2006), el número as­
ciende a 104, de las que 9 reciben ayudas transitorias. En el Marco Financiero 2007-2013, las re­
giones-convergentes son 84 16, a las que hay que añadir 16 que se hallan en régimen de phasing
out, perteneciendo todas ellas a economías de la UE15 17. De esas 84 regiones-convergentes, 33
corresponden a países de la UE15 (Alemania, España, Grecia, Francia, Italia Portugal y Reino
Unido) y 51 —de un total de 56— a los nuevos socios; la totalidad de las regiones de Bulgaria,
Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Rumanía y Eslovaquia son convergentes.
70
Antonio González Temprano
La población que reside en 2007 en las 84 regiones-convergentes de la UE27 (vamos a
denominarla población-convergente a partir de ahora) se eleva a 154 millones (31,1% de la
UE27), frente a los 83,3 millones del año 2000 (22,1% de la UE15). Por lo tanto, la pobla­
ción-convergente aumenta el 84,9% entre 2000 y 2007. Los 154 millones de población-conver­
gente de 2007 se desglosan del modo siguiente: 97,9 millones pertenecen a los nuevos socios
(94,8% de su población total) y 56,1 millones corresponden a la UE15 (14,3% de su población
total). La población que habita en el total de regiones-convergentes en 2007 (100 regiones) es
170,9 millones, frente a los 94,9 millones de 2000, lo que implica un crecimiento del 80,1%.
La evolución del gasto destinado a la política de cohesión en porcentaje del PIB de la UE27
entre 2007 y 2010 presenta, al igual que el Presupuesto total, dos momentos. El primero lo cons­
tituyen los ejercicios 2007 y 2008, en los que ese gasto se aproxima al 0,37% (Cuadro 5). El se­
gundo momento lo componen los ejercicios 2009 y 2010, en los que se alcanza el 0,40%.
Cuadro 5
Créditos de compromiso destinados a la política de cohesión en la UE27 por países, 2007-2010
Precios corrientes
2007
Millones
2008
% PIB Per cápita
Millones
PPS *
PPS *
2009
% PIB
Per cápita Millones
PPS *
2010
% PIB Per cápita Millones
PPS *
PPS*
PPS *
% PIB Per cápita
PPS*
PPS*
Bélgica
Bulgaria
República Checa
Dinamarca
Alemania
Estonia
Grecia
España
Francia
Irlanda
Italia
Chipre
Letonia
Lituania
Luxemburgo
Hungría
Malta
Holanda
Austria
Polonia
Portugal
Eslovenia
Eslovaquia
Finlandia
Suecia
Reino Unido
Rumanía
Interregional
Asistencia técnica
366,8
514,4
3.319,6
82,2
3.664,8
376,5
3.085,5
6.295,2
1.922,7
211,6
4.003,6
167,5
508,3
767,7
8,8
3.036,0
114,5
255,6
201,8
8.129,6
2.971,6
554,6
1.299,8
263,0
253,9
1.616,5
1.335,0
46.4
113,4
0,11
0,72
1,60
0,05
0,15
1,62
1,17
0,53
0,11
0,13
0,26
0,92
1,54
1,52
0,02
1,93
1,44
0,04
0,07
1,59
1,47
1,23
1,44
0,17
0,09
0,08
0,58
34,6
66,8
322,3
15,2
44,5
289,6
275,5
141,5
30,3
49,2
67,7
209,4
221,0
225,8
17,6
300,6
286,2
15,6
24,3
213,4
280,3
277,3
240,7
49,6
27,9
26,5
61,8
353,1
737,4
3.479,8
83,9
3.696,9
410,0
3.027,3
5.754,6
1961,7
180,7
4.035,1
139,2
554,2
833,4
8,9
3.229,3
117,2
260,9
204,0
8.664,5
3.005,0
569,3
1.407,2
257,6
259,1
1.575,8
1915,6
49,5
117,5
0,11
0,95
1,66
0,05
0,15
1,78
1,14
0,48
0,11
0,11
0,26
0,72
1,74
1,61
0,02
2,04
1,50
0,04
0,07
1,57
1,49
1,23
1,44
0,16
0,09
0,08
0,77
33,0
97,0
334,6
15,2
45,0
315,4
270,9
127,0
30,6
41,1
67,7
174,0
240,9
245,1
17,8
322,9
293,0
15,9
24,6
227,4
283,5
284,6
260,9
48,6
28,2
25,7
89,1
338,9
991,8
3.640,9
85.6
3.729,7
446,4
2.965,7
5.190,3
2.002,0
148,5
4.066,8
109,8
603,9
902,4
9,1
3.437,7
119,8
266,4
206,3
9.213,7
3.038,7
584,5
1.526,1
251,8
264,4
1.533,5
2.576,3
54,9
121,2
0,11
1,40
1,82
0,05
0,16
2,33
1,13
0,45
0,11
0,10
0,28
0,59
2,37
2,15
0,02
2,35
1,53
0,05
0,08
1,71
1,57
1,37
1,71
0,17
0,10
0,08
1,16
31,5
130,3
347,8
15,5
45,4
333,1
263,4
113,2
31,1
33,2
67,7
13,8
267,2
269,4
18,6
342,7
292,2
16,1
24,7
241,6
285,9
287,9
282,1
47,2
28,6
24,9
119,8
324,0
1.044,1
3.809,5
87,5
3.763,1
486,2
2.900,5
4.713,8
2.043,8
115,0
4.098,6
79.1
655.7
975,2
9,3
3.625,5
122,6
272,2
208,7
9.441,4
3.072,6
600,0
1.662,3
245,9
269,9
1.489,3
3.092,0
62,7
122.9
0,01
1,47
1,87
0,05
0,16
2,50
1,09
0,41
0,11
0,07
0,28
0,42
2,65
2,39
0,02
2,46
1,53
0,05
0,08
1,70
1,56
1,37
1,80
0,16
0,10
0,08
1,37
29,9
138,1
363,8
15,8
46
362,8
256,4
102,5
31,6
25,7
67,9
98,9
291,4
293,7
18,6
362,2
299,0
16,4
24,9
247,3
288,8
292,7
306,7
46,0
28,9
24,0
144,1
TOTAL
45.486,6
0,36
91,9
46.888,8
0,37
94,2
48.427,2
0,40
96,9
49.393,5
0,40
98,6
Fuente: Comisión Europea, Presupuestos Generales, EUROSTAT y elaboración propia.
El debilitamiento de la política de cohesión de la Unión Europea, 2007-2010
71
La conclusión más importante que, a nuestro entender, puede extraerse de estos datos es
que, a pesar de que el Marco Financiero 2007-2013 parece conceder mayor relevancia a la
política de cohesión que las Perspectivas Financieras 2000-2006, aún así, esta política está
condenada a desarrollar un papel escaso en la armonización socioeconómica comunitaria en
comparación con el que se otorga de facto a los Estados nacionales, si bien es verdad que va­
ría significativamente de unos Estados a otros.
En el ejercicio 2010, la República Checa, Alemania, España, Italia, Hungría y Polonia
—países en los que vive el 49,5% de la población comunitaria— atesoran el 59,6% de tales
recursos (Cuadro 5); téngase en consideración que de estos seis países, dos (Alemania e Ita­
lia) no son países-cohesión, y uno (España) está en phasing out. Si nos ceñimos a los quince
países que reciben créditos del FC, la concentración es bastante superior. Estas economías
reciben en 2010 el 73,4% de los susodichos recursos, cuando su población representa el
34,2% de la UE27. El grado de concentración alcanza cotas máximas en el caso de los doce
socios nuevos. En 2010, son el destino del 51,8% de los créditos, a pesar de que su población
sólo representa el 20,6% de la UE27. Hay una peculiaridad digna de mención: entre 2007 y
2010 el gasto destinado a estos doce países crece el 27,2%, mientras que el gasto total en
cohesión se incrementa entre las mismas fechas el 8,6%.
Otro rasgo de los recursos asignados a la política de cohesión durante 2007-2010 es su
diferente presencia porcentual en el PIB nacional en PPS, como puede observarse en el Cua­
dro 5. En los países-cohesión representan entre el 1,4 y el 2,6%, lo que supone una aporta­
ción significativa a su crecimiento económico. En el resto de los países no alcanzan el 0,2%,
salvo en Italia.
Los créditos destinados a los países-cohesión ofrecen una clara expansión en el trans­
curso de estos cuatro años. Por el contrario, los orientados a las economías más desarrolladas
tienden a estabilizarse. Debido a ello, los créditos per cápita que perciben los países-cohe­
sión se han ido distanciando progresivamente de los que reciben las economías ricas (Cua­
dro 5). Téngase presente que en 2010 los recursos dirigidos a la República Checa, Estonia,
Hungría y Eslovaquia sobrepasan los 300 euros per cápita, mientras no se alcanza 30 euros
en la mayor parte de los países desarrollados. Existe, pues, una diferencia nítida entre los paí­
ses-cohesión y el resto de la UE27. Sin embargo, hay que apuntar que en ninguno de estos
dos grupos existe en todo momento una correspondencia entre créditos per cápita y nivel de
renta. El ejemplo extremo es el de los dos países incorporados en 2007, Bulgaria y Rumanía.
A pesar de ser las economías con menor renta de la UE27 y de que sus créditos per cápita en
cohesión crecen entre 2007 y 2010 a un ritmo muy superior al resto del grupo, siguen arro­
jando en 2010 unos valores muy inferiores a éste.
Resumiendo, la evolución del gasto en cohesión entre 2007 y 2010 confirma el marcado
carácter redistributivo de esta política, al tiempo que manifiesta el escaso papel que se otorga
la UE27 para reducir sus desequilibrios internos. Cuando el gasto en cohesión no supera el
0,40% del PIB de una Europa con desequilibrios sin precedentes, no resulta fácil defender
que se esté realizando un esfuerzo ingente para aminorar los mismos, aunque haya países en
los que este gasto sobrepase el 2% de su PIB. Sin olvidar ni cuestionar el carácter subsidiario
del Presupuesto comunitario, entendemos que su contribución a la reducción de disparidades
internas es manifiestamente escasa durante estos años, máxime si tenemos presente los sal­
72
Antonio González Temprano
dos financieros nacionales, que son, en definitiva, donde se plasma realmente el principio de
solidaridad 18, como hemos tenido ocasión de exponer (González Temprano, 2010). Tampoco puede dejar de sorprender que los créditos para la cohesión no tengan una relación más directa con el nivel de renta de los países receptores, algo que cabe esperar de una política cuyo
objetivo vertebrador es impulsar el crecimiento de las economías más atrasadas.
La estructura de los créditos destinados a la política de cohesión en los Presupuestos
para los ejercicios 2007-2010 se caracteriza, entre otras cosas, por el mantenimiento de la supremacía de los Fondos Estructurales sobre el Fondo de Cohesión. Ahora bien, mientras los
FFEE aumentan durante estos cuatro años el 2,2%, el FC lo hace el 43,0%. Este desfase se
debe, principalmente, a que todos los países que se incorporan en 2004 y 2007 son subvencionables por el FC. El resultado de esta desigual evolución provoca que los FFEE pasen de
representar el 84,3% del gasto en cohesión en 2007 a ser el 79,3% en 2010 (Cuadro 6).
Cuadro 6
Créditos de compromiso para políticas de cohesión, 2006-2010
Millones de euros. Precios corrientes
Fondos Estructurales
— Objetivo Convergencia
● Empleo y asuntos sociales
● Política regional
— Objetivo Competitividad regional y empleo
● Empleo y asuntos sociales
● Política regional
— Objetivo Cooperación territorial europea
— Asistencia técnica
Fondo de Cohesión-Política regional
Total en Cohesión para el crecimiento y el empleo
TOTAL PRESUPUESTO
2006
2007
2008
2009
2010
33. 585,7
24.155,5
6.621,5
17.534,1
8.067,1
5.027,1
3.039,9
1.291,6
71,4
38.360,4
28.079,9
7.403,5
20.676,5
9.051,8
3.670,0
5.581,8
1.133,1
95,6
39.100,9
29.208,3
7.614,8
21.593,5
8.592,5
3.483,8
5.108,7
1.214,0
86,2
39.117,2
29.723,2
7.305,9
22.417,3
8.110,8
3.477,2
4.633,5
1.198,7
84,6
39.191,8
30.256,0
7.473,7
22.782,3
7.604,8
3.343,8
4.261,0
1.242,9
88,1
6.032,1
39.617,8
7.126,4
45.486,8
8.155,0
47.255,9
9.296,6
48.426,9
10.192,2
49.387,6
120.569,8
126.383,2 130.569,6 136.576,1 141.452,8
Fuente: Comisión Europea, Presupuestos Generales.
De los tres objetivos que persigue la política de cohesión en el Marco Financiero
2007-2013 (Convergencia, Competitividad regional y empleo y Cooperación territorial europea), la práctica totalidad de los FFEE en 2007-2010 se distribuye entre los objetivos «Convergencia» y Competitividad regional y empleo, siendo los mayoritarios los destinados a
Convergencia (Cuadro 6). Los FFEE orientados a estos dos objetivos experimentan un significativo crecimiento en 2007 respecto de 2006, a la inversa de lo que sucede con los FFEE dirigidos a Cooperación territorial, que sufren un descenso del 12,3%. Entre 2007 y 2010 los
FFEE destinados a Convergencia y Competitividad regional y empleo siguen caminos opuestos: frente al crecimiento de los FFE destinados a Convergencia (7,7%), los correspondientes
a Competitividad regional y empleo sufren una contracción del 16,0%. Así se explica que en
2010 el 77,2% de los FFEE asignados a la política de cohesión se concentre en este Objetivo
y sólo el 19,4% en Competitividad regional y empleo.
El debilitamiento de la política de cohesión de la Unión Europea, 2007-2010
73
Si tenemos presente que la mayor parte de los FFEE destinados a la política de cohesión
se acumulan en el Objetivo Convergencia y que a este Objetivo se destinan los créditos del FC,
es comprensible que dicho Objetivo acumule la inmensa mayoría de los recursos para la cohe­
sión económica y social en los Presupuestos para los ejercicios 2007-2010 (Cuadro 6). Debido
a este hecho y a que el citado Objetivo es el instrumento vertebrador para combatir los desequi­
librios territoriales internos en el Marco Financiero 2007-2013, consideramos oportuno reali­
zar un análisis más pormenorizado del mismo durante la fase 2007-2010.
Reiteramos que el Objetivo Convergencia en el Marco Financiero 2007-2013 tiene
como finalidad impulsar el crecimiento y el empleo de las áreas menos desarrolladas y que
sus instrumentos financieros son el FEDER, FSE y el Fondo de Cohesión (Cuadro 1). En el
caso de los FFEE, las zonas subvencionables son las regiones de nivel NUTS2 cuyo PIB per
cápita en PPS no alcance el 75% de la media de la UE25 en el período 2000-2002. En el caso
del FC, son subvencionables las economías nacionales cuyo PIB per cápita en PPS sea infe­
rior al 90% de la media de la UE25 en la etapa 2001-2003. En consecuencia, las áreas recep­
toras de estos tres instrumentos financieros son las regiones-convergentes y los países-cohe­
sión.
En el Presupuesto para 2007, los recursos para la convergencia ascienden a 35.206,3
millones de euros a precios corrientes (28.079,9 millones de los FFEE y 7.126,4 millones del
FC), lo que representa el 77,4% de los recursos totales para la cohesión y un incremento del
16,6% respecto 2006 (Cuadro 6). Estos datos expresan la relevancia que en el ciclo
2007-2013 se otorga a la política de convergencia.
Esta relevancia se plasma también en su evolución entre 2007 y 2010. Durante estos
años los créditos de compromiso para la convergencia aumentan tanto por encima de los re­
cursos totales destinados a la política de cohesión como del Presupuesto total. En 2010, se
elevan a 40.448,2 millones, significando el 81,9% de los recursos totales para la cohesión y
el 28,6% del Presupuesto. En sólo cuatro años los recursos para la convergencia aumentan un
14,9%; el Presupuesto lo hace el 11,9%.
Así pues, la política de convergencia aparece en los Presupuestos de la UE27 a precios
corrientes como una de las rúbricas más voluminosa y con un incremento elevado respecto
de la fase 2000-2006. Lo que hemos de preguntarnos es si tal expansión se mantiene a pre­
cios constantes y si es suficiente para afrontar los nuevos desafíos. Al objeto de responder al
primero de estos interrogantes, pasamos a analizar los créditos de compromiso de la política
de convergencia de la UE27 a precios de 2004 y compararlos con los correspondientes de
2003, último ejercicio de la UE15. Ello nos permitirá conocer las diferencias reales entre los
recursos dedicados a la política de convergencia por la UE15 y la UE27. Para tratar de escla­
recer si estos recursos son adecuados a las necesidades de la UE27, los relacionaremos con el
criterio básico empleado por el Marco Financiero 2007-2013 para la asignación de créditos
para la convergencia 19, población subvencionable, ello nos dará los créditos por población
beneficiaria o subvencionable. En ambos casos, contabilizaremos las ayudas transitorias y la
población residente en las áreas receptoras de las mismas.
Los créditos de compromiso destinados a la convergencia en 2003 ascienden a 21.583,0
millones, insistimos a precios de 2004. En 2007, esta partida se eleva a 32.997,1 millones de
74
Antonio González Temprano
euros, alcanzando 35.585,5 millones en 2010. El incremento entre los Presupuestos para
2003 y 2007 es el 52,9% y el 7,8% entre los ejercicios 2007 y 2010. De la misma forma que a
precios corrientes, se constata un aumento notable entre el primer Presupuesto de la UE27 y
el último de la UE15.
En 2003, los recursos para la convergencia por persona beneficiaria ascienden a 199 eu­
ros, también a precios de 2004, mientras que en 2007 son 158,3 euros y 162,3 en 2008. A te­
nor del indicador población-beneficiaria, los créditos de compromiso en 2007 son un 20,4
por inferiores a los de 2003. Esta disminución obedece a que los créditos aumentan el 52,9%
entre esas dos fechas, mientras la población beneficiaria lo hace el 92,1% (pasa de 108,5 mi­
llones en 2003 a 208,4 millones en 2007). Por lo tanto, los créditos por población-beneficia­
ria de la política de convergencia sufren un serio revés en la UE27 en comparación con la
UE15, a pesar de que se hayan disparado los desequilibrios en ésa.
Ateniéndonos a estos datos, de haberse respetado las cuantías de la UE15 de 2003, los
créditos de compromiso para la convergencia hubieran sido, a precios de 2004, 41.467,8 mi­
llones en 2007 y no los 32.997,1 millones aprobados. La contracción real de créditos es una
de las expresiones de que la ampliación a veintisiete no se ha acompañado del esfuerzo finan­
ciero requerido.
Las inquietudes que despierta esta contracción se acrecientan si al indicador población
subvencionable se añade otro criterio empleado por el Marco Financiero 2007-2013 para la
asignación de recursos, nivel de renta. En efecto, al hecho de que la población beneficiaria
crezca en la UE27 en mayor medida que los recursos, hay que sumar que gran parte de esta
nueva población dispone de una renta muy inferior a la que tenía su homónima en la UE15.
Ello exigía, para mantener los valores de 2003, que los créditos per cápita de la UE27 fueran
ampliamente superiores a los de la UE15. Que haya sucedido lo inverso ha ocasionado que el
grado de solidaridad vigente en la UE15 sufra un serio revés en la UE27.
El desfase entre necesidades y créditos para la convergencia en la UE27 se observa con
meridiana nitidez en los países-cohesión. En 2003, Portugal es el país que tiene el PIB per
cápita en PPS más alejado de la media europea, exactamente, el 67,4%; en él residen 10,4
millones de personas, lo que representa el 2,7% de la UE15. En 2007, hay ocho países (Bul­
garia, Eslovaquia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia y Rumanía) cuya renta per
cápita está más distanciada de la media comunitaria que la de Portugal en 2003; en ellos ha­
bitan 89,8 millones de personas, que suponen el 18,1% de la UE27. Los datos son suficiente­
mente elocuentes para eximirnos de cualquier comentario.
Pasamos a examinar cómo han evolucionado los créditos de los dos instrumentos finan­
cieros de la política de convergencia, FFEE y FC, en los Presupuestos para 2007-2010. Ana­
lizaremos, en primer término, los FFEE. Dado que éstos tienen como misión impulsar el cre­
cimiento y el empleo en las regiones más atrasadas, referirnos a ellos equivale a ocuparnos
de la política de convergencia regional de la UE.
75
El debilitamiento de la política de cohesión de la Unión Europea, 2007-2010
La insuficiencia de los Fondos Estructurales para la convergencia
regional
Tal como hemos apuntado, el número total de regiones que reciben financiación de los
FFEE para la convergencia, incluyendo las receptoras de ayudas transitorias, son 66 en la
UE15, 104 en la UE25 y 100 en la UE27.
En la UE15 de 2003 residen 94,8 millones de personas en las 66 regiones-convergentes,
de los que 83,3 millones habitan en territorios propiamente convergentes y 11,5 en los que
reciben ayudas transitorias (Cuadro 7). La población de las 104 regiones convergentes en la
UE25 de 2004 se eleva a 167,2 millones (155,2 millones en las 95 regiones estrictamente
convergentes y 12,0 en las que perciben ayudas transitorias), lo que supone un incremento
del 73,8% respecto 2003. En 2007, en las 100 regiones-convergentes de la UE27 residen
170,9 millones (154,0 millones en las 84 regiones propiamente convergentes y 16,9 en las
que se hallan en situación phasing out), lo que significa un aumento del 80,3% en relación
con 2003. En 2008, esta población asciende a 171 millones (154 y 17, respectivamente).
La población que habita en las 66 regiones-convergentes en 2003 representa el 25,1%
de la población de la UE15. En 2007, esta población equivale al 34,5%. Si exceptuamos la
población residente en las regiones con ayudas transitorias, la población beneficiaria de los
Cuadro 7
Fondos Estructurales para la convergencia regional, población beneficiaria y créditos
per cápita, 2007-2009
Regiones de países UE15
Regiones de doce socios nuevos
Total regiones convergentes UE27
Regiones UE27 phasing out
TOTAL
2007
2008
2009
Fondos Estructurales
Millones euros. Precios 2004
10.978
13.112
24.090
2.369
26.460
10.978
13.530
24.508
2.174
26.683
10.978
13.964
24.942
1.979
26.921
56.317
97.739
154.056
16.987
171.043
56.480
97.623
154.103
17.055
171.158
194,9
138,4
179,4
156,0
194,4
143,0
176,3
157,3
Población beneficiaria
Miles
Regiones de países UE15
Regiones de doce socios nuevos
Total regiones convergentes UE27
Regiones UE27 phasing out
TOTAL
56.130
97.877
154.007
16.911
170.918
Fondos Estructurales per cápita
Euros. Precios 2004
Regiones de países UE15
Regiones de doce socios nuevos
Regiones convergentes UE27
TOTAL
195,6
134,0
182,7
154,8
Fuente: Comisión Europea, Presupuestos Generales, Eurostat y elaboración propia.
76
Antonio González Temprano
FFEE para la convergencia representa el 22,0% en 2003 y el 31,1% en 2007. Se contabilice o
no la población de las regiones con ayudas transitorias, el balance final es el mismo: la am­
pliación de la UE15 a la UE27 implica un abultado crecimiento de población beneficiaria de
los FFEE para la convergencia regional (Cuadro 7).
En 2003, los FFEE destinados a las 66 regiones-convergentes (9 con ayudas transito­
rias) son 18.687,2 millones a precios de 2004 (estos créditos forman parte del Objetivo 1 en
las Perspectivas Financieras 2000-2006). Debido a que en estas 66 regiones residen 94,8 mi­
llones de personas, los recursos per cápita son 197,1 euros.
A pesar de que los años 2004-2006 son una etapa de transición entre la Europa de los
Quince y de los Veintisiete y como tal no deben extraerse conclusiones definitivas de la mis­
ma, sí merecen destacarse algunas cuestiones. En la UE25 de 2004, los FFEE asignados a las
104 regiones-convergentes (9 en phasing out) se elevan a 21.822 millones de euros a precios
de 2004. Al ser su población beneficiaria 167,2 millones, da como resultado 130,5 euros per
cápita. Se produce, pues, una caída del 33,8% respecto de la UE15 de 2003. Ahora bien, hay
que diferenciar entre las regiones de la UE15 y las pertenecientes a los diez socios nuevos.
Las regiones de la UE15 son el destino de 18.808 millones, de lo que resulta una financiación
per cápita de 194,3 euros, es decir, muy semejante a la UE15 de 2003. Las regiones de los
diez socios nuevos perciben, sin embargo, 3.014 millones, arrojando unos créditos per cápita
de 42,8 euros. En la UE25 de 2005, los créditos per cápita de las 104 regiones-convergentes
son 137,8 euros. En 2006, aumentan a 142,4 euros. Por lo tanto, en la UE25 se aprecian unos
valores sensiblemente inferiores a los de la UE15.
La aparición de la UE27 supone, en términos absolutos, un importante repunte de los
FFEE dedicados a la convergencia regional. En 2007, estos recursos ascienden a 26.460 mi­
llones a precios de 2004, lo que supone un incremento del 41,6% respecto de la UE15 de
2003. Dado que la población de las 100 regiones receptoras (16 con ayudas transitorias) es
170,9 millones, los créditos per cápita son 154,8 euros (Cuadro 7). Quiere ello decir que los
FFEE por población beneficiaria en la UE27 de 2007 son un 21,5% menores que los de la
UE15 de 2003. Es cierto que en los Presupuestos para los ejercicios 2008 y 2009 se produce
una recuperación, pero es tan tenue que en 2009 dichos créditos siguen siendo un 20% infe­
riores a los de 2003.
El hecho de que los FFEE por población beneficiaria entre 2007 y 2009 sean inferiores
a los de 2003, a pesar del cuantioso incremento experimentado en 2007, se explica, obvia­
mente, porque el aumento de la población beneficiaria supera al de los recursos. Mientras los
créditos crecen el 41,6% entre 2003 y 2007, la población beneficiaria lo hace el 77,6%. De
haberse respetado los FFEE per cápita de la UE15 de 2003, en 2007 la cantidad no hubiera
sido 26.460,1 millones, sino 33.192,3 millones. En 2008, tampoco hubieran sido 26.682,6
millones, sino 33.216,3 millones. Y los 26.921 millones de 2009 se hubieran convertido en
33.238,9 millones.
El debilitamiento de la contribución de la UE27 a la reducción de sus disparidades re­
gionales es superior al que se desprende de los datos que acabamos de aportar, si tenemos en
consideración la población residente en las regiones propiamente convergentes y la renta de
la nueva población subvencionable. Con otras palabras, si al criterio población beneficiaria
El debilitamiento de la política de cohesión de la Unión Europea, 2007-2010
77
añadimos el criterio nivel de renta, la merma del principio de solidaridad en la UE27 es ma­
yor que la que acabamos de enunciar.
Según el criterio nivel de renta, existen dos hechos que contribuyen al debilitamiento
del principio de solidaridad en la UE27. Uno de ellos es que es mayor el porcentaje de pobla­
ción residente en las regiones con ayudas transitorias en la UE15 que en la UE27 (Cuadro 7),
es decir, en la UE15 tienen una presencia superior los territorios de las regiones-convergentes
donde habita la población con mayor renta, como son las regiones con ayudas transitorias.
El segundo hecho es que en las regiones estrictamente convergentes de la UE27 (se ex­
cluyen las regiones con ayudas transitorias) eclosiona el segmento de población con una ren­
ta muy baja. En la UE15 de 2003 son 13 las regiones cuyo PIB per cápita en PPS es inferior
al 60% de la media comunitaria 20, en ellas habitan 11,9 millones de personas (3,1% de la
UE15). Sin embargo, en la UE27 de 2007 son 51 las regiones que no alcanzan tal porcentaje,
residiendo en ellas 91,1 millones, lo que representa el 18,4% de la población total 21. Convie­
ne tener presente que de estos 91,1 millones, sólo 3 millones pertenecen a las regiones de la
UE15, los 88,1 millones restantes corresponden a los doce socios nuevos. Así pues, el 85,3%
de la población de los doce miembros nuevos tiene en 2007 una renta per cápita en PPS que
no alcanza el 60% de la renta media de la UE27, a pesar de la caída de ésta en relación con la
UE15 como consecuencia del denominado efecto estadístico. En la UE15 de 2003 esta po­
blación es el 3,1%, como acabamos de expresar.
La sorpresa que puede generar que los FFEE por población beneficiaria sean menores
en la UE27 que en la UE15, a pesar de las disparidades emergentes citadas, se acrecienta
cuando se analiza la distribución de dichos créditos por países.
Si desglosamos las regiones estrictamente convergentes de la UE27 en dos apartados,
uno, las pertenecientes a los países de la UE15, y otro, las correspondientes a los doce socios
nuevos, y examinamos los recursos recibidos y población beneficiaria de cada uno de estos
grupos entre 2007 y 2009, tenemos el panorama siguiente.
Lo primero que llama la atención es la desigual distribución de los créditos entre estos
dos grupos. En 2007, el 45,6% de los FFEE se destina a las regiones de la UE15, cuando su
población suvencionable representa en la misma fecha el 36,4%; el resultado es que los
FFEE per cápita de estas regiones a precios de 2004 son 195,6 euros y los de las regiones
pertenecientes a los socios nuevos son 134,0 euros. Tómese nota que en 2007 los créditos per
cápita de las regiones-convergentes que pertenecen a la UE15 son prácticamente los mismos
que en 2003 (197,1 euros). Si añadimos a estos datos el criterio nivel de renta, resulta obvio
que la distribución de los FFEE en 2007 es particularmente favorable a las regiones de la
UE15 por las razones apuntadas.
Entre 2007 y 2009 los FFEE destinados a las regiones de la UE15 permanecen inaltera­
bles en 10.978,2 millones, los dirigidos a los socios nuevos aumentan únicamente un 6,5%.
Ello conduce a que la brecha entre los dos grupos siga siendo bastante amplia en 2009: los
créditos por población beneficiaria de las regiones UE15 son 194,3 euros, los de los miem­
bros nuevos son 143,1 euros.
Las inquietudes que despierta la distribución territorial de los FFEE en los años
2007-2009 alcanzan cotas más elevadas cuando se comparan los recursos destinados a las re­
78
Antonio González Temprano
giones-convergentes de los países más pobres (Bulgaria y Rumanía) con los recibidos por las
regiones-convergentes mucho más prósperas, como son, por ejemplo, las de Alemania. En
2009, los créditos per cápita de las regiones de Bulgaria y Rumanía son 75,8 y 69,7 euros,
respectivamente, los de Alemania se elevan a 155,4 euros. Es verdad que el impacto de los
FFEE tiende a ser bastante superior en las regiones menos desarrolladas, pero no debemos
obviar que sus necesidades son mucho mayores y mucho menores las capacidades naciona­
les para impulsar su crecimiento.
La otra fuente de financiación de la política de convergencia en el Marco Financiero
2007-2013 es el FC. Debido a que los resultados varían significativamente de contabilizar o
no la presencia de España, vamos a contemplar ambas situaciones.
El Fondo de Cohesión amplía su papel cohesionador
Si excluimos España (entendemos que es lo más acertado para establecer las oportunas
comparaciones con la UE15), los créditos per cápita del FC a precios de 2004 muestran en
2007 una ligerísima contracción en relación con la UE15 de 2003 (Cuadro 8). Contabilizan­
do España, el descenso es el 10,7%. En el caso de no contabilizar España, hay que concluir
que en lo relativo al FC la aparición de la UE27 no implica cambios significativos en compa­
ración con la UE15. Esto significa que recursos y población beneficiaria evolucionan de for­
ma semejante entre 2003 y 2007. En efecto, los créditos de 2007 a precios de 2004 (5.340
millones) son un 84,4% superiores a los de 2003 y la población (125,1 millones) un 86,6%.
Incluyendo España, la situación es diferente: los recursos (6.537 millones) se incrementan
entre ambas fechas un 125,7%, mientras que la población beneficiaria (169,6 millones) se
expande un 152,9%.
La diferencia mayor entre el FC y los FFEE es su evolución a partir de 2007. Con inde­
pendencia de que se contabilice o no España, los créditos per cápita del FC se caracterizan
por experimentar un intenso crecimiento entre 2007 y 2010, de suerte que crecen por encima
de la población beneficiaria. Excluyendo España, los recursos per cápita en 2010 a precios de
Cuadro 8
Fondo de Cohesión: Créditos de compromiso, población beneficiaria y recursos per cápita,
2003-2010
2003
2007
2008
2009
2010
Créditos de compromiso
Incluida España
Millones de euros. Precios 2004 Excluida España
2.895,8
2.895,8
6.537,0
5.340,0
7.288,1
6.440,2
8.099,7
7.601,0
8.719,0
8.469,6
Población beneficiaria. Miles
Incluida España
Excluida España
67.041,2
67.041,2
Euros per cápita. Precios 2004
Incluida España
Excluida España
43,2
43,2
169.567,8 170.414,7 171.056,3 171.251,8
125.093,2 125.131,4 125.228,1 125.262,8
38,6
42,7
42,8
51,5
Fuente: Comisión Europea, Presupuestos Generales, Eurostat y elaboración propia.
47,3
60,7
50,9
67,6
79
El debilitamiento de la política de cohesión de la Unión Europea, 2007-2010
2004 son un 56,5% superiores a los de 2003. Si contabilizamos España, el incremento es un
17,8%. Ello significa que en este apartado la UE27 está realizando un esfuerzo financiero
adicional para atender las necesidades de las dos últimas ampliaciones.
La distribución por países del FC en la UE27 muestra un mayor vínculo con el nivel de
renta de los receptores que el ofrecido por los FFEE. Este nexo existe ya en 2007, pero se for­
talece y amplía a medida que van transcurriendo los ejercicios. Mientras los recursos per
cápita de Grecia y Portugal permanecen prácticamente iguales entre 2007 y 2010 y los de
España son anecdóticos en esta última fecha, los correspondientes a los doce socios nuevos
aumentan un 69,8% a precios de 2004 (Cuadro 9). Así se explica que en 2010 los créditos
por población beneficiaria de los miembros nuevos sean un 89% superiores a los de Grecia y
Portugal, por no hablar de España.
Cuadro 9
Distribución por países del Fondo de Cohesión para la convergencia, 2007-2010
2007
2008
2009
2010
6.744,5
856,5
7.601,0
498,7
7.613,1
856,5
8.470,0
249,4
103.347
21.887
125.234
45.828
103.321
21.942
125.263
45.989
Millones de euros. Precios 2004
12 socios nuevos
Grecia y Portugal
14 países-cohesión
España
4.483,5
856,5
5.340,0
1.197,0
12 socios nuevos
Grecia y Portugal
14 países-cohesión
España
103.323
21.771
125.090
44.474
5.583,7
856,5
6.440,2
847,9
Población beneficiaria. Miles
103.302
21.830
125.132
45.283
Créditos per cápita. Euros a precios 2004
12 socios nuevos
Grecia y Portugal
14 países-cohesión
España
43,4
39,3
42,7
26,9
54,1
39,2
51,5
18,7
65,3
39,1
60,7
10,9
73,7
39,0
67,6
5,4
Fuente: Comisión Europea, Presupuestos Generales, Eurostat y elaboración propia.
Otro dato a tener en consideración sobre los recursos per cápita del FC es que, a dife­
rencia de los FFEE, los correspondientes a los doce socios nuevos superan desde 2007 los
que tienen los países-cohesión de la UE15 de 2003. En 2010, tales créditos sobrepasan en un
70,6% los de 2003.
Sin menoscabo de la tendencia global que hemos apuntado sobre los créditos per cápita
del FC en los doce socios nuevos, estimamos necesario realizar algunas puntualizaciones so­
bre los mismos.
En el seno de estos países hay dos situaciones diferentes. Una es la de Bulgaria y Ru­
manía, y otra donde se halla el resto. Bulgaria y Rumanía, pese a ser los países con menor
renta per cápita de la UE27 (en 2009, no alcanzan el 50%), presentan en 2010 unos recursos
por población beneficiaria de 40,8 y 42,6 euros, respectivamente, lo que los aleja de la media
80
Antonio González Temprano
de los doce (73,7 euros). Ahora bien, mientras esta media aumenta entre 2007 y 2010 un
69,8%, Bulgaria lo hace un 94,3% y Rumanía un 119,6%.
Salvando Chipre 22, la mayor parte de los nueve países restantes (República Checa,
Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta y Polonia) tienen en 2010
unos recursos por población beneficiaria muy superiores a la media de los doce 23, aunque
con pronunciadas diferencias, que en algunos casos es difícil explicar acudiendo a los crite­
rios de asignación de recursos por nivel de renta y tasa de desempleo.
Si nos ceñimos al ejercicio 2009, tenemos el caso de la República Checa, que dispone
de 106,4 euros por población beneficiaria, a pesar de que su PIB per cápita representa el 82%
de la media de la UE27 y su tasa de paro (6,7%) se halla muy por debajo del resto de estas
economías. Es el caso también de Polonia, cuyos créditos por habitante son 72,2 euros, cuan­
do su renta per cápita equivale sólo al 61% de la media comunitaria y su desempleo alcanza
el 8,2%. Asimismo el de Hungría, cuya renta per cápita (65% de la media europea) y desem­
pleo (11,2%) no son radicalmente diferentes a los de Polonia, pero tiene unos recursos por
población beneficiaria que se elevan a 130,6 euros.
Lo expuesto sobre los FFEE y el FC nos lleva a concluir que la política de convergencia
de la UE27 presenta dos grandes limitaciones para la consecución de una economía suprana­
cional más armónica y, en consecuencia, más competitiva para afrontar los retos de la globa­
lización. Una es la escasez de recursos, particularmente de los FFEE, para atender las necesi­
dades derivadas de las ampliaciones de 2004 y 2007; resulta, cuando menos, paradójico que
se reduzcan los créditos de compromiso por población subvencionable cuando la UE soporta
unas disparidades internas sin precedentes. La otra limitación es la distribución, no siempre
acorde con los criterios nivel de renta y empleo de países y regiones.
Son varios los cambios que, a nuestro juicio, hay que introducir en la UE para salvar es­
tas dos limitaciones. Entre ellos destaca el reforzamiento del proyecto común. Pero éste re­
quiere un gobierno económico que goce de autonomía y autoridad suficientes para conciliar
los intereses generales con los nacionales, es decir, que obre en consecuencia con lo que im­
plica crear una unión económica y monetaria supranacional. Entendemos que detrás del de­
bilitamiento de la política de cohesión de la UE27 en relación con la UE15 subyace la caren­
cia de ese gobierno económico.
Notas
1. Cfr. Lapavitsas et al. (2010).
2. Sobre los desafíos que plantea la UE27, cfr. Comisión Europea (2008 y 2010a).
3. Estas regiones pertenecen a Bulgaria (5), Letonia (1), Hungría (4), Polonia (11) Rumanía (7) y Eslovaquia (2).
4. Es el caso del gasto en investigación y desarrollo. Según la Agenda de Lisboa de 2000, la UE sería en 2010 «la
economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo», para lo cual el gasto en investi­
gación y desarrollo habría de representar el 3% en 2010. Alcanzada esta fecha, la UE está bastante alejada de
tal meta: si en 2000 tal porcentaje se eleva al 1,92%, en 2009 es el 2,01% (el de los países de la antigua UE15
es el 2,1%). No sólo no se salva la distancia que separa a la UE de Estado Unidos y Japón en 2000, sino que se
El debilitamiento de la política de cohesión de la Unión Europea, 2007-2010
81
amplía. En 2000, la inversión de la UE15 es el 71,4% de la norteamericana y en la UE27 de 2008, el 69,3%; en
esta fecha, el porcentaje correspondiente a los países de la UE15 es el 72,6%. La inversión de la UE15 en 2000
representa el 63,1% de la japonesa; en el año 2007, es el 53,8% para la UE27 y el 56,1% para la UE15.
Ni el Compromiso de Barcelona, ni el Consejo de Bruselas de 2007, ni la aplicación del VII Programa Marco
de Investigación y Desarrollo, como tampoco la puesta en funcionamiento del Área Europea de Investigación
—estos dos últimos dentro del ciclo 2007-2013—, evitan que se cumplan las previsiones realizadas en 2005
por el Comisario Europeo, Janez Potcnik (2005), de que la UE no alcanzaría en 2010 la meta propuesta por la
Agenda de Lisboa en materia de ciencia e innovación. El motivo, en palabras del citado Comisario, no ha sido
otro que «no haberse hecho verdaderos esfuerzos».
5. El objetivo estratégico de la Agenda de Lisboa es convertir la UE en «la economía del conocimiento más com­
petitiva y dinámica del mundo, antes de 2010, capaz de un crecimiento económico duradero acompañado por
una mejora cuantitativa del empleo y una mayor cohesión social».
6. Sobre la necesidad de fortalecer y ampliar el gobierno económico de la UE, cfr., entre otros, Rivosecchi
(2007).
7. Estas tres metas integran las misiones de los Objetivos 1, 2 y 3 de las Perspectivas Financieras 2000-2006, así
como sus iniciativas comunitarias Interreg III, EQUAL y URBAN II. La primera de estas Iniciativas se integra
en el objetivo de cooperación territorial europea. Las Iniciativas URBAN II y EQUAL pasan a formar parte de
los objetivos de convergencia y competitividad regional y empleo.
8. El Reglamento (CE) N.º 1083/2006 del Consejo, de 11 de junio de 2006, establece las disposiciones generales
relativas al FEDER, FSE y FC, derogando el Reglamento (CE) N.º 1260/1999. El Reglamento (CE)
N.º 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de julio de 2006, deroga el Reglamento (CE)
N.º 1783/1999 relativo al FEDER y define el papel de éste para las nuevas Perspectivas, así como sus órganos
de intervención. El Reglamento (CE) N.º 1081/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de julio de
2006, relativo al FSE, deroga el Reglamento (CE) N.º 1784/1999. El Reglamento (CE) N.º 1084/2006 del
Consejo de 11 de julio de 2006, relativo al FC, deroga el Reglamento (CE) N.º 1164/1994. El Reglamento
(CE) N.º 1082/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de julio de 2006, crea la Agrupación Europea
de Cooperación Territorial (AECT) al objeto de impulsar la cooperación transfronteriza.
9. El Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA) y el Instrumento Financiero de Orientación
de la Pesca (IFOP) de la etapa 2000-2006 son sustituidos en la fase 2007-2013 por el FEADER y FEP, res­
pectivamente. Durante el período 2000-2006 FEOGA-Orientación e IFOP son considerados recursos estruc­
turales.
10. En el Objetivo Convergencia, son subvencionables la totalidad de las regiones de Bulgaria, Estonia, Letonia,
Lituania, Malta, Polonia, Rumanía y Eslovenia. En el caso de España: Galicia, Castilla-La Mancha, Extremadura y Andalucía; las regiones subvencionables en el régimen transitorio del Objetivo de Convergencia (pro­
ceso de exclusión gradual) son Principado de Asturias, Murcia, y las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.
11. Los Estados subvencionables con una financiación del FC son todos los incorporados en 2004 y 2007 más
Grecia y Portugal. El único Estado en régimen transitorio es España.
12. En la fase 2000-2006, hay que añadir la Iniciativa Comunitaria Leader, de la que se ocupa FEOGA-Orienta­
ción, y la parte de Desarrollo rural y reestructuración del sector de la pesca que no pertenece al Objetivo 1 y
cuyos instrumentos financieros son FEOGA-Garantía e IFOP.
13. En las Perspectivas Financieras 2000-2006, de los 213.010 millones de euros de las acciones estructurales, el
91,5% (195.010 millones) correspondió a FFEE.
14. Entre 2006 y 2010 la población de estos doce países se reduce el 0,1%, mientras que la de la UE15 aumenta el
2,1%.
15. En los años de la UE15 (2000-2003), la media es 1,08% y en los de la UE25 (2004-2006) es el 1,10%.
82
Antonio González Temprano
16. La distribución por países de estas 84 regiones es la siguiente: Bulgaria, 6; República Checa, 7; Alemania, 7;
Estonia, 1; Grecia, 8; España, 4; Francia, 4; Hungría, 6; Italia, 4; Letonia, 1; Lituania, 1; Malta, 1; Polonia, 16;
Portugal, 4; Rumanía, 8; Eslovenia, 1; Eslovaquia, 3; y Reino Unido, 2.
17. Estas 16 regiones se distribuyen por países de la siguiente forma: Bélgica, 1; Alemania, 4; Grecia, 3; España,
4; Italia, 1; Austria, 1; Portugal, 1; y Reino Unido, 1.
18. La aportación neta a la UE de los países con renta elevada no alcanza en la inmensa mayoría de los casos el
0,5% de su RNB. Sobre los saldos financieros en la UE, cfr., entre otras publicaciones, la del Ministerio de
Economía y Hacienda.
19. Según el Marco Financiero 2007-2013, los criterios para la asignación de créditos destinados al Objetivo Con­
vergencia son: población subvencionable, riqueza regional y nacional y tasa de desempleo.
20. España, 1; Francia, 3; Grecia, 5; y Portugal, 4.
21. Bulgaria, 6; Eslovaquia, 3; España,1; Estonia, 1; Francia, 1; Grecia, 3; Hungría, 5; Letonia, 1; Lituania, 1; Po­
lonia, 15; República Checa, 6; y Rumanía, 8.
22. En 2010, sus recursos per cápita del Fondo de Cohesión son 29,1 euros.
23. En 2010, los créditos por población beneficiaria a precios de 2004 de estos países son los siguientes. Repúbli­
ca Checa: 106,4; Chipre: 29,1; Eslovenia: 85,9; Eslovaquia: 116,3; Estonia: 107,4; Hungría: 130,6; Letonia:
91,0; Lituania: 91,0; Malta: 91,9; y Polonia: 72,2.
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