http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial setiembre 2014. Issn 1989‐1369 Unión Bancaria Manuel Jesús Rodríguez Díaz [email protected] Colaborador CEDE 2014 Contenidos: 1. Introducción. 2.Pilares. 2.1 Una regulación unificada. 2.2 La supervisión única europea. 2.3 Mecanismo y fondo de resolución. 2.4 Fondo común de garantía de depósitos. 3 Conclusiones. 4 Bibliografía. Abstract: In the year 2012, it begins to talk in the European political area about the need to establish a Banking Union. This process is a necessary response to the weaknesses of an economic integration which clearly needed improving. The main idea is to build a genuine European banking system and overcome a system composed of a set of national banks, which are going to be European banks. To do this, it implements four basic pillars: an unified regulation establishing a single rule book by the European Banking Authority; a single European supervision that makes the European Central Bank the responsible of the new Single Supervisory Mechanism (SSM); a mechanism and bank resolution fund that includes a fund of 55.000 million euros for the closure of bankrupt banking institutions, and a common deposit guarantee fund that is not developed yet. Keywords: Banking Union, economic integration, basic pillars, unified regulation, single European supervisión, mechanism and bank resolution fund, common deposit guarantee fund. Resumen: En el año 2012, comienza a hablarse en el ámbito político europeo acerca de la necesidad de establecer una Unión Bancaria. Este proceso es una respuesta necesaria a las debilidades de una integración económica que es claramente mejorable. La idea principal es construir un genuino sistema bancario europeo y superar un sistema compuesto por un conjunto de bancos nacionales, que pasarán a ser bancos europeos. Para ello, se implementan cuatro pilares básicos: una regulación unificada que establezca un código normativo único por parte de la Autoridad Bancaria Europea; una supervisión única europea que hace del Banco Central Europeo el responsable del nuevo Mecanismo Único de Supervisión (MUS); un mecanismo y fondo de resolución bancaria que incluye un fondo de 55.000 millones de euros para el cierre de entidades en quiebra, y un fondo común de garantía de depósitos que no se ha desarrollado todavía. 1 http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial setiembre 2014. Issn 1989‐1369 Palabras clave: Unión Bancaria, integración económica, pilares básicos, regulación unificada, supervisión única europea, mecanismo y fondo de resolución bancaria, fondo común de garantía de depósitos. Resumo: No ano 2012, comeza a falarse no ámbito político europeo da necesidade de establecer unha Unión Bancaria. Este proceso é unha resposta necesaria ás debilidades dunha integración económica que é claramente mellorable. A idea principal é construir un auténtico sistema bancario europeo e superar un sistema composto por un conxunto de bancos nacionais, que pasarán a ser bancos europeos. Para elo, impleméntanse catro pilares básicos: unha regulación unificada que introduza un código normativo único por parte da Autoridade Bancaria Europea; unha supervisión única europea que fai do Banco Central Europeo o responsable do novo Mecanismo Único de Supervisión (MUS); un mecanismo e fondo de resolución bancaria que inclúe un fondo de 55.000 millóns de euros para o peche de entidades en quebra, e un fondo común de garantía de depósitos que aínda non se desenvolveu. Palabras clave: Unión Bancaria, integración económica, pilares básicos, regulación unificada, supervisión única europea, mecanismo e fondo de resolución bancaria, fondo común de garantía de depósitos. 1. Introducción: El mercado interior de servicios financieros ha sido desde el comienzo de la integración europea, un área de avances insuficientes. Si a esto le añadimos el contexto de la mayor crisis que hemos sufrido y ha afectado entre otros a la Unión Económica y Monetaria (UEM), se ponen de manifiesto todo un conjunto de debilidades, y concretamente una fragmentación financiera, que determina costes de acceso a los servicios financieros muy distintos para hogares y empresas a lo largo y ancho de la Eurozona. En un primer momento, la solución de los problemas de las entidades bancarias derivados de la crisis financiera internacional se abordó en una dimensión estrictamente nacional, ya que fueron los tesoros nacionales los que financiaron la resolución bancaria, incluso en aquellos casos con clara trascendencia transfronteriza1. En este sentido, desde el punto de vista regulatorio, las iniciativas también han sido puramente 1 Casos de los bancos Dexia y Fortis en 2008. 2 http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial setiembre 2014. Issn 1989‐1369 nacionales2. Con todo, se ha hecho patente que existen numerosos riesgos que son específicos de la Zona Euro donde se han puesto en común las responsabilidades monetarias, antiguamente nacionales, para impulsar la integración económica y financiera, lo que ha amentado la posibilidad de efectos de contagio transfronterizo en caso de crisis bancaria. En este contexto nace la Unión Bancaria como respuesta a las debilidades de una UEM, en estos momentos francamente mejorable, cuya superación es indispensable para restaurar la estabilidad económica y financiera. La Unión Bancaria es un concepto prácticamente nuevo del que comienza a hablarse en el ámbito político europeo a mediados de 20123, dándose enseguida los primeros pasos para su implantación. En la cumbre europea de diciembre de 2012 se traza una “Hoja de ruta para la realización de la Unión Económica y Monetaria” que vino precedida por una Comunicación de la Comisión al Parlamento y al Consejo4 en la que se establecen las líneas maestras de la futura Unión Bancaria. Además, la Unión Bancaria constituye una idea compleja sobre cuyos componentes e implicaciones no existe consenso entre los especialistas. No podemos entenderla como un proceso aislado, sino que forma parte de toda una estrategia orientada al fortalecimiento de la UEM junto con otros procesos como la Unión Fiscal o la Unión Presupuestaria, concebidos para avanzar hacia una efectiva Unión Económica y una ulterior Unión Política. 2 Por ejemplo, el concepto de “capital principal” introducido en nuestra legislación por la Circular 7/2012, 30 de noviembre, del Banco de España, a entidades de crédito, sobre requerimientos mínimos de capital principal (Consultable en http://app.bde.es/clf_www/leyes.jsp?tipoEnt=0&id=115980). 3 Ver informe del Presidente del Consejo Europeo Herman Van Rompuy “Towards a genuine Economic and Monetary Union” (Consultable en http://ec.europa.eu/economy_finance/crisis/documents/131201_en.pdf ). 4 Consultable en http://eur‐lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0510:FIN:ES:PDF . 3 http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial setiembre 2014. Issn 1989‐1369 2. Pilares: Podemos decir que la Unión Bancaria se articula sobre cuatro pilares que no se van a desarrollar de forma paralela sino que cada uno tiene un calendario para su paulatina implementación. Dichos pilares son: Una regulación unificada o single rule book. La creación de un mecanismo único de supervisión bancaria europeo. La puesta en funcionamiento de un mecanismo europeo de rescate y resolución bancaria. El establecimiento de un sistema europeo de garantía de depósitos. 2.1. Una regulación unificada: La regulación unificada o single rule book no siempre se menciona entre los pilares de la Unión Bancaria, no porque no forme parte de la misma, sino porque su consecución no se deriva del proyecto de UB, puesto que ya estaba entre los cometidos de la Autoridad Bancaria Europea (ABE). La misión principal de la ABE es contribuir, mediante la adopción de guías y normas técnicas vinculantes, a la creación de un código normativo único para el sector bancario, código que tiene por objeto proporcionar un conjunto único de normas prudenciales armonizadas para las instituciones financieras de toda la UE. La Autoridad Bancaria Europea nace en virtud del Reglamento núm. 1093/20105 y entra en vigor el 1 de enero de 2011, y según reza el considerando 10 del Reglamento, “debe 5 Modificado posteriormente por el Reglamento núm. 1022/2013 con el que se aclaran sus competencias con respecto a las nuevas funciones supervisoras que asume el Banco Central Europeo. Versión consolidada: http://eur‐lex.europa.eu/legal‐content/ES/TXT/?uri=CELEX:02010R1093‐20140320 4 http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial setiembre 2014. Issn 1989‐1369 actuar con vistas a mejorar el funcionamiento del mercado interior, en particular garantizando un nivel elevado, efectivo y coherente de regulación y supervisión que tenga en cuenta los intereses diversos de todos los estados miembros y el distinto carácter de las entidades financieras.” El primer paso en esta dirección se da con la adopción de un código normativo único sobre requisitos de capital, compuesto por: Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión (modifica la Directiva 2002/87/CE y deroga las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE) (más conocida como CRD IV)6 Reglamento (UE) 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de junio de 2013 sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión (modifica el Reglamento 648/2012) (más conocido como CRR)7. Ambos instrumentos provienen de los acuerdos internacionales para la reforma de la regulación bancaria adoptados en 2010, más conocidos como los acuerdos de Basilea III, que han sido transpuestos al derecho europeo a través de dichos instrumentos y sobre los que pivotan los trabajos de la ABE en el área de política regulatoria. En cualquier caso, la aprobación de una regulación homogénea es condición necesaria, aunque no suficiente para la Unión Bancaria. En resumen, la Autoridad Bancaria Europea tiene un rol importante en los trabajos preparatorios del proceso legislativo y elaborando normas técnicas para completar la 6 Consultable en http://eur‐lex.europa.eu/legal‐content/ES/TXT/?uri=CELEX:02013L0036‐ 20140320&qid=1403258322049 . 7 Consultable en http://eur‐lex.europa.eu/legal‐content/ES/TXT/?uri=CELEX:02013R0575‐ 20130628&qid=1403258613483 . 5 http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial setiembre 2014. Issn 1989‐1369 legislación relativa a los servicios financieros aunque, evidentemente, estas normas deben ser adoptadas por la Comisión para que tengan efecto jurídico vinculante. En este sentido, el BCE, por ejemplo, solo podrá tomar decisiones con arreglo a las normas técnicas elaboradas por la ABE. 2.2. La supervisión única europea: Tradicionalmente, la supervisión bancaria en la UE ha sido una competencia nacional, aunque en parte se encuentre armonizada por la normativa bancaria europea, que cuenta con algunas disposiciones con trascendencia en las prácticas supervisoras. El origen más remoto de la supervisión única europea podemos encontrarlo en el denominado “proceso Lamfalussy”8, que tenía por objeto reforzar el marco europeo de la reglamentación y de la supervisión financiera y que cristalizó en la creación del Comité de Supervisores Bancarios Europeos en el año 2003. Otro paso importante en esta dirección es la creación de las Autoridades Europeas de Supervisión (ESA) y, en particular de la Autoridad Bancaria Europea, a partir del 1 de enero de 2011. Posteriormente, la andadura de la supervisión única europea como tal, se inició con la adopción de un Acuerdo político en la reunión del Eurogrupo celebrada el 29 de junio de 2012. Este acuerdo incluyó entre sus conclusiones un mandato a la Comisión para que presentase “en breve propuestas relativas a un mecanismo único de supervisión basadas en el artículo 127, apartado 6 del Tratado de Funcionamiento”9. El 12 de 8 Incluido en el informe del The committee of wise menon the regulation of European securities markets, presidido por Alexandre Lamfalussy (Bruselas, 15 de febrero de 2001). Consultable en: http://ec.europa.eu/internal_market/securities/docs/lamfalussy/wisemen/final‐report‐wise‐ men_en.pdf 9 Art. 127.6 TFUE: El Consejo, mediante reglamentos adoptados con arreglo a un procedimiento legislativo especial, por unanimidad y previa consulta al Parlamento Europeo y al Banco Central Europeo, podrá encomendar al Banco Central Europeo tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito y otras entidades financieras, con excepción de las empresas de seguros. 6 http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial setiembre 2014. Issn 1989‐1369 septiembre de 2012, la Comisión presenta propuestas de reglamento y comunicaciones para la creación de un Mecanismo Único de Supervisión (MUS) que incluyen asignar al Banco Central Europeo (BCE) funciones de supervisión específicas, alinear el papel y las responsabilidades de la ABE con el nuevo marco de supervisión bancaria y una “hoja de ruta hacia la Unión Bancaria”. Tras superar los informes y trámites ante los distintos organismos de la Unión, finalmente estas propuestas cristalizan en la adopción de dos instrumentos: Reglamento (UE) nº 1022/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013, que modifica el Reglamento (UE) nº 1093/2010, por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Bancaria Europea), en lo que se refiere a la atribución de funciones específicas al Banco Central Europeo en virtud del Reglamento (UE) nº 1024/201310. Reglamento (UE) nº 1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al Banco Central Europeo tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito11. El Reglamento 1022/2013 modifica la regulación de la ABE con dos objetivos principales exigidos por el nuevo Mecanismo Único de Supervisión: ajustar sus reglas de gobierno corporativo (básicamente sus reglas sobre el voto) y aclarar sus competencias (limitadas a la esfera de la regulación y la coordinación de las prácticas de supervisión) para dejar paso a la asunción de competencias supervisoras por parte del BCE. 10 Consultable en http://eur‐lex.europa.eu/legal‐ content/ES/TXT/?qid=1403859711493&uri=CELEX:32013R1022 11 Consultable en http://eur‐lex.europa.eu/legal‐ content/ES/TXT/?qid=1403859732617&uri=CELEX:32013R1024 7 http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial setiembre 2014. Issn 1989‐1369 No obstante, el Reglamento 1024/2013, también conocido como Reglamento sobre el Mecanismo Único de Supervisión, es el instrumento principal de la supervisión única europea. Este Reglamento, que entró en vigor el 3 de noviembre de 2013 (aunque el BCE no asumirá todas las competencias hasta noviembre de 2014), convierte al BCE en el eje y en el responsable del nuevo mecanismo único de supervisión bancaria y le atribuye las competencias clave para la supervisión de los bancos de la zona euro. En este punto hay que decir, que la ambición del proyecto inicial se ha visto mermada considerablemente, ya que las presiones de Alemania han hecho que queden fuera del mecanismo las entidades que el Reglamento denomina como “menos significativas” en función de varios indicadores.12 Finalmente, serán unas 130 instituciones las consideradas significativas y sobre las que recaerá la supervisión directa por parte del BCE, quedando fuera numerosas entidades centroeuropeas (especialmente alemanas) de menor tamaño que seguirán exclusivamente sujetas a su supervisor nacional13 (el BCE participará de forma indirecta a través de un memorándum de entendimiento). Es el artículo 4 del Reglamento sobre el Mecanismo Único de Supervisión el que establece las funciones atribuidas al BCE14, y sobre las que tendrá competencias exclusivas para su ejercicio. Estas son: autorizar entidades y revocar su autorización; 12 Artículo 6.4 Reglamento 1024/2013 habla de criterios tales como el tamaño, la importancia para la economía de la Unión o de cualquier Estado miembro participante y el carácter significativo de las actividades transfronterizas. Estos criterios se miden con indicadores como el valor total de los activos, la ratio de los activos totales respecto del PIB del Estado miembro participante de establecimiento o bien, si la autoridad nacional competente notifica que considera que la entidad tiene importancia significativa para la economía nacional. 13 Ver artículo ALCAIDE, C. Vamos despacio que tengo prisa. El País [en línea]. 30 de marzo de 2014. Consultable en web: http://economia.elpais.com/economia/2014/03/28/actualidad/1396010924_836651.html 14 Ver artículo 6 del Reglamento 1024/2013, pues es en el marco de dicho artículo donde se van a articular las competencias y funciones entre el BCE y las autoridades nacionales competentes. 8 http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial setiembre 2014. Issn 1989‐1369 ejercer las funciones de autoridad competente del estado miembro de origen en relación con las entidades de un Estado miembro participante que deseen abrir una sucursal o prestar servicios transfronterizos en un Estado miembro no participante; evaluar adquisiciones y ventas de participaciones en entidades; velar por el cumplimiento de los requisitos de fondos propios, titulización, límites de grandes riesgos, liquidez, apalancamiento, e información y publicación sobre estas cuestiones; obligar a disponer de estructuras, procesos y mecanismos sólidos de gobernanza, incluidos requisitos de idoneidad de las personas responsables de la gestión de las entidades, procesos de gestión de riesgos, mecanismos internos de control, y políticas y prácticas de remuneración, y procesos internos eficaces de evaluación de la adecuación del capital; llevar a cabo pruebas de resistencia (“Stress tests”) para evaluar la estabilidad bancaria individual como complemento a las pruebas de la ABE; supervisión en base consolidada de las empresas matrices de entidades establecidas en un Estado miembro participante, y participar en la supervisión en base consolidada, en particular en los colegios de supervisores, en relación con las empresas matrices no establecidas en uno de esos Estados; participar en la supervisión adicional de los conglomerados financieros, y asumir la función de coordinador cuando el BCE sea nombrado como tal; supervisión en los planes de recuperación y en la intervención temprana cuando proceda, con exclusión de toda atribución en materia de resolución. En cuanto a los Estados que participarán del Mecanismo Único de Supervisión, hay que decir, que los países de la zona euro participan automáticamente. Los Estados miembros cuya moneda no es el euro también pueden participar mediante una cooperación 9 http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial setiembre 2014. Issn 1989‐1369 estrecha de sus autoridades nacionales competentes con el BCE15. Con respecto a los países no participantes, el BCE y sus autoridades competentes suscribirán un memorándum de entendimiento en que se establecerá su forma de cooperación en el desempeño de sus tareas supervisoras. El BCE también suscribirá un memorándum de entendimiento con la autoridad competente de cada Estado miembro en el que se encuentre radicada al menos una entidad de importancia sistémica a nivel mundial. 2.3. Mecanismo y fondo de resolución: Con respecto al primero, la Eurocámara ha avalado dos instrumentos16 en la última sesión plenaria de la legislatura 2009-2014 celebrada el 15 de abril. En esta sesión, el Parlamento Europeo ha aprobado el mecanismo único de resolución bancaria y la directiva de resolución y rescate. Este avance ha sido posible gracias al acuerdo alcanzado el 20 de marzo sobre el mecanismo por los representantes del Consejo Europeo, el Parlamento y la Comisión, y también gracias al visto bueno de Alemania. El mecanismo único de resolución incluye un fondo de 55.000 millones de euros para el cierre de entidades en quiebra, fondo al que contribuyen los bancos de cada país. Sin embargo, el fondo no será común desde el primer día sino que inicialmente se configura como un conjunto de compartimentos estancos por Estado y no podremos hablar de fondo común hasta pasados ocho años. El primer año se pondrá en común el 40% de las contribuciones nacionales, el segundo año el 60% y así progresivamente hasta alcanzar el octavo año en el que el 100% de las aportaciones irán a parar al fondo común. Tal y como exigía Berlín, el fondo se establece a través de un acuerdo intergubernamental, al 15 Los procedimientos para establecer dicha cooperación se establecen en una decisión del BCE. Consultable en https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/en_dec_2014_05_fen.pdf . 16 Propuestas avaladas por el PE http://eur‐lex.europa.eu/legal‐ content/ES/TXT/?qid=1404381988884&uri=CELEX:52013PC0520 http://eur‐lex.europa.eu/legal‐content/ES/TXT/?qid=1404379856878&uri=CELEX:52012PC0280 10 http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial setiembre 2014. Issn 1989‐1369 margen de los Tratados de la UE, y no existe vinculación entre éste y el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE)17 por lo que el fondo común tendrá que endeudarse en los mercados si quiere actuar como cortafuegos en caso de grave crisis y los 55.000 millones de euros no sean suficientes. En esta línea, el Parlamento Europeo también ha avalado la Directiva de resolución y rescate, según la cual se crearán fondos nacionales de resolución a los que los bancos estarán obligados a contribuir de forma que los accionistas y los acreedores de los bancos serán los primeros en afrontar las pérdidas en caso de problemas de la entidad. En este sentido, la Directiva también limita los supuestos en que un banco puede ser rescatado con dinero público. Por otra parte, los estados que se queden al margen de la Unión Bancaria tendrán que crear sus propios fondos nacionales de acuerdo con los criterios establecidos a nivel europeo. 2.4. Fondo común de garantía de depósitos: El pilar que todavía queda pendiente y que deberá afrontar la nueva Eurocámara elegida el 25 de mayo es el desarrollo de un fondo común de garantía de depósitos. En la última sesión de la legislatura ya se dio un paso importante en este sentido al quedar aprobada la Directiva 2014/49/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, relativa a los sistemas de garantía de depósitos18. Esta directiva obliga a las entidades a financiar los fondos nacionales. El nivel de cobertura de los depósitos agregados de cada depositante será de 100.000 euros. La cantidad garantizada se devolverá en un plazo máximo de siete días laborables aunque los depositantes tendrán acceso, en un plazo de cinco días laborables tras su solicitud, a un importe adecuado de sus depósitos 17 Organismo intergubernamental creado por el Consejo Europeo en marzo de 2011 para la gestión de crisis y salvaguarda financiera de la zona euro. Tratado constitutivo: http://www.european‐ council.europa.eu/media/582869/01‐tesm2.es12.pdf 18 Consultable en http://eur‐lex.europa.eu/legal‐ content/ES/TXT/?qid=1404467793754&uri=CELEX:32014L0049 11 http://revistas.usc.es/boletincede Boletín CeDe UsC.‐. Editorial setiembre 2014. Issn 1989‐1369 con cobertura con el fin de cubrir su sustento. La directiva se aplicará a partir de mediados de 2015 y busca establecer una red de fondos nacionales con un funcionamiento homogéneo mientras no se da el paso hacia un verdadero fondo común de garantía de depósitos acerca del que se han desinflado las expectativas debido a la oposición de los países más ricos y por consiguiente, más reticentes a la mutualización de los riesgos en el seno de la Unión. 3. Conclusiones: El proyecto de Unión Bancaria es algo que la UEM venía necesitando. La fragmentación de los sistemas financieros fruto de la deficiente integración económica europea resultaba ya insoportable e incluso comprometía el futuro de la moneda única. Por lo visto aquí, está claro que la Unión Bancaria tiene un desarrollo complejo y que su diseño está sujeto a los vaivenes producidos por los diversos intereses nacionales que en muchas ocasiones todavía se anteponen a los intereses comunitarios, por lo que muchos analistas no dudan en calificar a la UB como confederal. Sin embargo, el proyecto ya está en marcha y eso ya significa un paso importante para dotar de mayor estabilidad a la UEM. Está claro que la Unión Bancaria no alcanzará su total plenitud para esta crisis, pero el mero hecho de su planteamiento ya tiene sus efectos positivos y puede resultar un instrumento muy válido para paliar futuras crisis del sistema financiero. 4. Bibliografía - Maudos, J. “Evolución reciente de la integración financiera/bancaria en la Unión Europea”. La Unión Bancaria. 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