7 - Binasss

1.- ENSAYOS
EVOLUCION Y TENDENCIAS
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Oscar Arias Valverde
1.- INTRODUCCION
Como ha dicho J. MOCTEZUMA BARRAGAN, "Un reto constante y ciertamente
complejo del Derecho, es sin duda su capacidad para mantenerse lo más cercano posible
a las exigencias de los tiempos; por ello, las
normas que derivan de sus distintas ramas
deben ser disposiciones susceptibles de adaptarse a la dinámica y a la evolución misma de
las materias que procura regular. De lo contrario, están condenadas al rezago y a la inoperancia". (1)
Pero, por otra parte, la sociedad misma es
la materia prima del derecho, de modo que la
evolución de aquélla es la que debe determinar
los contenidos de éste. De no ser así, puede que
un esquema normativo muy hermoso resulte
inoperante en la realidad práctica. Tenemos
entonces que ver la legislación social como
"una materia viva, en evolución continua, que
se transforma con el desarrollo de la civilización y de la situación económica",
(2)
De lo expuesto se deriva la necesidad
de estar permanentemente remozando los
conceptos filosóficos, las normas jurídicas y
las vivencias sociales prácticas, que conforman el Derecho Social en general.
El Derecho Social, hoy por hoy, está
integrado por el Derecho Agrario, el Derecho
de Trabajo, el Derecho Económico, el Derecho Social disperso en distintos ordenamientos jurídicos de diversa naturaleza, y el Derecho Procesal Social (Laboral, Agrario y de la
Seguridad Social). (3) En general, el Derecho
Social, cuyas ramificaciones son amplísimas,
"se inspira no en la idea de igualdad de las
personas, sino en la idea central de nivelación
o equilibrio de las desigualdades"; (4) lo que
Revista Jurídica de Seguridad Social
busca es la protección jurídica de aquellas
personas social y económicamente débiles.
Analizar la Seguridad Social en el corto
espacio de este trabajo es como pretender
vaciar en un hueco el contenido de un océano.
Es tanto lo que abarca la teoría y la praxis de
este tema, que bien puede llenarse muchos
tomos reconstruyendo sus antecedentes históricos, rememorando las dramáticas situaciones humanas en que se inspiró, especulando sobre hipotéticas alternativa para que la
sociedad enfrentara con mayor éxito las necesidades colectivas de abrigo, vivienda, alimentación, educación, esparcimiento,
des canso y otros, comparando distintos modelos
y valorando sus implicaciones prácticas, criticando sus desviaciones teleológicas, cues tionando algunas de sus tendencias.
El tema ha sido objeto de tal número de
producciones científicas y de tantas reflexiones
filosóficas, que difícilmente se puede imaginar
el tiempo y el espacio que se requerirían para
recopilar y sistematizar ese arsenal informativo. Hoy día la Seguridad Social, entendida
como una materia autónoma adscrita al Derecho Social, abarca uno o varios cursos universitarios. Y bien se sabe que nunca un curso
universitario comprende todo lo que puede decirse sobre una determinada materia.
Sólo desarrollar la evolución y las tendencias contemporáneas de la Seguridad Social dentro de los límites de un ensayo resulta,
más que imposible, pretencioso. A lo sumo,
se puede trazar un bosquejo rápido, una pequeña caracterización del concepto que ha
permitido, con pocas excepciones, lograr en las
democracias modernas una de las más
apreciadas añoranzas: la paz social.
7
Más difícil resulta tratar de resumir
la Seguridad Social, para quien ha vivido limitaciones propias de la pobreza rural, en un
país como éste que se precia de democrático
e igualitario. Por ejemplo, si este autor tuviera
que hablar con toda sinceridad, tendría que
reconocer la imposibilidad de haber progresado en la escala social, hasta el nivel de
profesional universitario, si no fuera por la
Seguridad Social costarricense, con su sistema de protección a la niñez de rango constitucional, la educación gratuita y obligatoria
desde hace más de un siglo, el sistema médico
asistencial, y todo lo que un hombre necesita
para desarrollarse hasta la dimensión de un
verdadero ser humano.
Dicho en otros ténninos, si no fuera por
la Seguridad Social, este autor no habría podido imaginar siquiera la posibilidad de formarse, estudiar, investigar e inclusive exponer en esta tribuna, temas tan apasionantes
como la misma Seguridad Social. En el caso
contrario, si hubiera tenido la suerte de seguir
con vida, probablemente estaría con un machete o un hacha en la mano, o con un canasto
de coger café, tratando de ganarse el sustento
de cada día.
Consciente de esa limitación objetiva,
y también consciente de las limitaciones personales, circunscribo el presente trabajo a
formular un resumen de la evolución que ha
sufrido esta joven rama del Derecho, y una
breve mención de las tendencias que parecieran perfilarse con mayor claridad en el pensamiento moderno.
II.- EVOLUCION DOCTRINARIA
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Como ha dicho G. TAMBURI "La Seguridad Social no surge y no funciona en el
vacío: es el fruto de los numerosos y complejos factores históricos, políticos y culturales
que contribuyen a darle a cada país, a cada
colectividad, un matiz propio y que determinan la política social nacional". (5) Además,
según HÜNICKEN, "La Seguridad Social
está sujeta a periódicas mutaciones, deriva-
8
das de la necesidad de adaptar la protección
de las contingencias y demás necesidades
vitales a los cambios que va experimentando
la realidad social y económica”. (6)
La legislación social “es el resultado de
aportaciones sucesivas que incluyen tanto la
yuxtaposición de elementos nuevos, como un
esfuerzo de coordinación que trata de simplificar, unificar y completar las realizaciones anteriores”, (7) aunque razones fuertes hay para
pensar que la Seguridad Social es algo sustantivamente ligado al derecho natural, es lo cierto
que su vivencia práctica, como el resultado del
esfuerzo del legislador por dotar a una comunidad de un sistema de protección que le permita
satisfacer sus necesidades más elementales con
un mínimo de dignidad, no surge por generación espontánea. El Derecho de la Seguridad
Social va apareciendo poco a poco en la historia, a veces con mayor aceleración, a veces en
forma sumamente lenta, dependiendo de una
serie de circunstancias.
En la antigua Grecia, madre de una
singular forma política que propició la participación activa de los ciudadanos en las cuestiones políticas (8) ARISTOTELES afirmó:
“Se entiende necesariamente formada, la ciudad, en el momento en que la masa asociada
puede proveer a todas las necesidades de su
existencia”. (9)
Roma dejó un legado impotente a la
humanidad, con el Código de Justiniano, que
ha servido de inspiración al derecho occidental. Pero ahí se contemplaron solamente instituciones de derecho privado (familia, propiedad, derechos patrimoniales, entre otros).
Tan impresionante legislación contrastaba con la lacerante realidad social: la esclavitud civil. Los romanos no se ocuparon
de prever medidas adecuadas para los hombres más necesitados. Esa omisión de tutela
estatal, paulatinamente dio paso a instituciones precursoras de la cobertura de contingencias sociales. Ejemplo de ello son los “Collegia”, que congregaban a personas de un mismo oficio, dándoles una cierta protección
ante necesidades derivadas de la enfermedad
y de la suerte de cualquiera de sus miembros.
Nº3 – Abril de 1993
El Cristianismo, que para muchos no
habría sido posible de no haber nacido al
cobijo del imperio romano, trajo un profundo
y perenne mensaje. La fraternidad humana se
estableció como un deber: “Un mandamiento
nuevo os doy; Que os améis los unos a los
otros. Como yo os he amado, amaos también
vosotros los uno a los otros”. (10) El cristianismo, que aparece y se desarrolla en la sociedad, pagana del imperio romano –imperio
que cifra su desarrollo en la esclavitud- significó la más grande revolución social y moral que registran los anales de la humanidad.
Como ha dicho DEVEALI: “Existe para el
cristianismo, el deber de ayudar a los necesitados y a los pobres, y el dominio sobre sus
bienes y está subordinado a la obligación de
hacer caridad”. (11)
La Edad Media permitió, en el ámbito
político el inicio de una organización estatal
(Cortes españolas y Estados Generales de
Francia). En el orden social, surgió una organización corporativa o por gremios. Como lo
ha dicho JELLINEK, “las admirables corporaciones de la Edad Media nos muestran que
muchas de las atribuciones del Estado que
hoy consideramos esenciales a su administración, hace unos siglos no pertenecía a él sino a
las corporaciones”. (12) Los principios de
tales organizaciones (cofradías, gremios, comontepíos) fueron la fraternidad, la caridad o
la solidaridad entre sus miembros. Al momento de estallar la Revolución Francesa, a
fines del siglo XVIII, esas organizaciones se
ocupaban de lo que hoy llamamos “contingencias sociales”.
En la Edad Moderna, en la etapa previa a
la Revolución Francesa, la protección era una
gracia real. Si alguien llegaba a la vejez sin
recursos propios, el rey podía retirarlo del servicio otorgándole una pensión vitalicia. El beneficio no respondía a un derecho. Y por no
responder a un derecho sino a una prodigalidad
real con recursos ajenos, se incurrió en múltiples abusos, pues muchas personas, sin edad, ni
servicios, ni antecedente alguno para pretender
el amparo, solicitaban la protección y la obtenían. Las contralorías generales, con el poder
Revista Jurídica de Seguridad Social
que dichosamente hoy tienen, no existían en
las monarquías absolutas.
Fue con la Revolución Francesa que se
dio un expreso reconocimiento del papel del
Estado en la protección social. Como dice
ALADAR, “La gran revolución secularizó y
socializó la previsión, separándola de la a
menudo hipócrita esfera de la conmiseración,
sustituyéndola a la degradante e insuficiente
beneficencia, transformándola en obligación
pública”. 813) En efecto, la Declaración de
los Derechos del Hombre y del Ciudadano,
de 1789, proclamó “que la asistencia pública
es un deber sagrado; y que la sociedad debe
la subsistencia a los ciudadanos desgraciados, sea procurándoles trabajo, sea asegurándoles medios de subsistencia a los que están
incapacitados para el trabajo (14)
En el Siglo XIX apareció el “maquinismo”, que transformó el ritmo de la producción. El trabajador agrícola pasó a la industria; la producción artesanal pasó a ser mecanizada, las pequeñas aldeas se trasladaron a
las grandes urbes, (15) Surgió una masa trabajadora nueva, que dependía de su jornal.
Las retribuciones eran insuficientes. Había
muy poca estabilidad. Y si alguien no podía
trabajar por enfermedad, accidente, vejez,
primero, no recibía subsidio alguno; después,
perdía el empleo.
Sin puesto de trabajo, llegaba la inseguridad, la pobreza, las angustias existenciales,
hasta el deseo de morir. Para algunos, nunca
el hombre se vio tan solo e indefenso, ni
nunca se sintió tan dramáticamente necesitado del apoyo de los demás. En tal estado era
de esperar la aparición de movimientos cuestionadores del orden establecido, huelgas y
protestas. La suma de esos conflictos dio
como resultado final un malestar social, que
engendró precisamente la idea de seguridad
(16) Por algo se ha dicho y se seguirá diciendo que “no hay mal que por bien no venga”.
Los principios concernientes a los derechos individuales, especialmente el de
igualdad entre los hombres que sustentó la
Revolución Francesa, poco a poco fueron
consagrándose en la mayoría de los países del
mundo, pero paradójicamente se partía de
9
una base errónea al regular las relaciones de
trabajo, pues se consideraba iguales a quienes
económicamente eran desiguales: el empleador y el trabajador. Un edicto del ministro
Turgot, en 1776, disolvió los gremios; la Ley
Chapelier disolvió las asociaciones.
Nació la llamada cuestión social. El
trabajador creativo del taller tranquilo, devino en una especie de robot repitiendo movimientos monótonos. La máquina impuso al
individuo su propio ritmo. Se concentraron
los obreros. Se formaron los tugurios y los
anillos de miseria. Hubo marginamiento, falta de confort, falta de educación que propició
el incontrolado crecimiento poblacional.
Todo ello provocado por un desenfrenado
materialismo.
Al provocar la masificación, el capitalismo dio origen a una clase social que aún
subsiste y que sirvió de inspiración para concebir una ideología política que apenas acaba
de iniciar su cuestionamiento histórico en
cuanto a ser una panacea social. Me refiero al
proletariado, al marxismo y al comunismo.
La desprotección estatal, o la no intervención de los poderes públicos, se funda en los
principios del liberalismo económico, entre los
que destaca el "laisser faire, laisser passer". (17)
El marxismo resumidamente propone
la socialización de los instrumentos de producción, la unificación de los trabajadores del
mundo y la lucha de clases. A la par tenemos
los diferentes socialismos. Las escuelas socialistas clásicas, socialistas democráticas o
socialistas de Estado, trataron de encontrar
solución a la "cuestión social" sin revoluciones, mediante la colectivización de los medios productivos por la intervención del Estado. Comenzó a perfilarse el "Estado providencia" que anula al individuo, pues
interviene en la vida social hasta en sus aspectos más personales. El paternalismo relega al individuo y a la familia. El error del
planteamiento es evidente. La reacción contra un individualismo exagerado, no produjo
una buena medicina.
tarios alemanes de Eisenach, que se celebró
hace mas de cien años, en 1892. ahí se proclamo al Estado como la gran institución
moral de educación de la humanidad, siendo
el aspecto básico de la doctrina el reconocimiento del Estado como órgano supremo del
derecho, sobre la base de la solidaridad social. Este principio de solidaridad contrasta
con el marxismo que propicia la división y la
lucha de clases. Respeta la propiedad privada, aunque la controla. La propiedad privada
debe tener una función social para poder justificarse. Uno de los más reconocidos representantes de esta corriente es el profesor alemán A. E. Wagner, quien sostiene la necesidad de implementar los seguros sociales. Es
el precursor ideológico de tales seguros.
Históricamente el capitalismo surgió
como el sistema social posterior al feudalismo. Se sustenta básicamente en la propiedad
privada de los medios de producción.
Sus principios se resumen así:
a) El orden económico sigue leyes de la naturaleza. La principal de ellas es la ley de la
oferta y la demanda;
b) La economía es independiente de la moral;
c) El móvil de la economía es el afán de lucro
en beneficio del interés privado; y su fin
último, lograr el máximo de bienestar;
ch) La propiedad privada es un derecho absoluto e incondicionado;
d) La condición esencial es la libertad;
e) En toda situación debe imperar la libre
concurrencia.
Aunque el trabajo humano es fundamental para la producción, el capitalismo lo
subordina a la obtención de lucro. Olvida que
la empresa es una institución social llamada
a ofrecer bienes y servicios donde convergen,
en igualdad de circunstancias, el capital y el
trabajo. Consecuentemente el trabajo es fuente y causa del lucro o riqueza, y por ende, el
capital debiera estar en función del bienestar
social de quienes con su esfuerzo coadyuvan
al progreso material.
En ese contexto nació el socialismo de
cátedra, formado en el congreso de universi-
10
N°3 - Abril de 1993
DOCTRINA SOCIAL DE LA IGLESIA
León XlII, llamado el Papa Obrero, en
1878, fustigó -en el documento Quod Aposto1ici Muneris- las injusticias del materialismo, y protestó por la explotación de los económicamente débiles. Hace ya más de un
siglo en 1891, dio a conocer la encíclica
Rerum Novarum, según la cual nadie tiene
derecho a lo superfluo, mientras alguien carezca de lo estrictamente indispensable. En
ella se prohija el salario justo y la dignidad de
la persona de los obreros; el derecho al descanso, el derecho a constituir asociaciones
profesionales. Por primera vez se habla de
cubrir las contingencias sociales. Ello constituiría un andamio fundamental de la Seguridad Social, pues León XlII propugnó por
medidas tendientes a que al obrero no le falte
lo necesario, en caso de enfermedad, paro
forzoso, accidentes de trabajo y vejez.
En 1931, Pío Xl celebró el aniversario
cuarenta de la Rerum Novarum. Su encíclica
Quadragesimo Anno, conocida como la encíclica de la justicia social, critica al individualismo absoluto y el colectivismo; y sostiene
la tesis de que, para evitar excesos en ambos,
el Estado tiene que intervenir como gestor del
bien común. El criterio de que el capital y el
trabajo no se oponen sino que son dos elementos que se necesitan y complementan, es
reiterado; y se plantea la sustitución de la
lucha de clases por la armonía entre ellas.
En 1961, el Papa Bueno, Juan XXlII,
emitió su encíclica Mater et Magistra, en la
cual, con meridiana claridad se explica el
fundamento de la doctrina social de la Iglesia
y se destacan las principales enseñanzas sociales de las anteriores encíclicas.
El Concilio Vaticano II, el 7 de diciembre de 1965, produjo un documento llamado
Gaudium et Spes, que expone la antropología
social cristiana, a partir de la cual hace aplicaciones concretas a distintos aspectos de la
vida de los hombres.
En Populorum Progressio, Pablo VI ex pone profundos conceptos sobre el capital, la
propiedad y el trabajo. Exalta la necesidades
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del desarrollo integral de todos los hombres,
fundado en la solidaridad y la justicia social.
Juan Pablo II, en Labores Excerces
establece que la cuestión social ya no es un
problema de la “clase” sino del mundo, centrando la consideración en el trabajo del hombre, que lo convierte en el protagonista de
toda la vida socieconómica. Destaca la espiritualidad del trabajo, haciendo notar que
cualquier trabajo tiene el sentido de participar
en la obra creadora; que Cristo es el modelo
del hombre que trabaja; y que este, al asumir
su cansancio, porta su cruz como vehículo de
santificación. Ideas todas estas que supo desarrollar con magistral excelsitud don José
María Escrivá de Balaguer.
Posteriormente han tratado el tema
otras encíclicas como Sollicitud Rei Socialis,
proclamada el 30 de diciembre de 1987, al
cumplirse el aniversario de la Populorum
Progressio.
EL DERECHO DEL TRABAJO: HIJO PRIMOGENITO DE LA CUESTION SOCIAL (18)
Regresamos al maquinismo y a la revolución industrial, cuando la concepción jurídica que imperaba era la de la libre contratación o de la autonomía de la voluntad, con
total prescindencia de normas de orden público que la regularan. Ello desencadenó una
situación conflictiva. Las protestas, huelgas
y choques violentos, hicieron que el Estado
comenzara a preocuparse, ya no por las manifestaciones sino por las causas del malestar
social.
El Estado se percató entonces de que no
podía dejar en manos de las partes atribuciones que son de su incumbencia. Comenzó el
intervencionismo, dictando disposiciones legales que partían de la desigualdad económica de las partes y trataban de contrarrestarlas.
La legislación estableció después mejores
condiciones de trabajo, limitación de las jornadas y regímenes de descanso. Poco a poco
se fueron agregando leyes sobre accidentes
de trabajo, protección contra el despido injusto o arbitrario, tutela de los menores y las
11
mujeres, fijación de salarios mínimos, y sobre
otros aspectos similares.
Su inspiración en principios de justicia
social es indudable. Su propósito de evitar el
sometimiento del hombre por el hombre es
indiscutible, aunque tengamos que lamentarnos de que todavía hoy falte tanto para lograr
esa añoranza. El nacimiento de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en 1919
vino a dar el espaldarazo definitivo al Derecho Laboral. El propósito es que sus normas
no sólo tengan vigencia dentro de las fronteras nacionales, sino que se expandan en el
mundo.
LOS PRIMEROS SEGUROS SOCIALES
Como se sabe, en los años 1883, 1884
y 1889 aparecieron en Alemania los seguros
de enfermedad, accidentes de trabajo, invalidez y vejez. Los sujetos de protección fueron
todos los trabajadores de la industria. El padre de esos logros fue Otto von Bismarck,
asesorado por Wagner.
Al principio hubo resistencia de patronos y de trabajadores. No gustó la obligatoriedad ni el sistema de financiamiento. El
trabajador, ya agobiado de penas, vio más
limitada su capacidad económica por el aporte compulsivo de una cuota. Sólo cuando el
Estado subvenciona el régimen u obliga a los
patronos a participar en su contribución, toman fuerza los sistemas de seguro social.
El fenómeno de la oposición pareciera
haberse repetido en muchos lugares. En Francia, a pesar de ella, se dictó la ley para los
trabajadores mineros en 1894; en 1905 la ley
de protección a ancianos e inválidos; en 1910,
la ley de jubilaciones obreras y agrícolas.
Los precedentes alemán y francés fueron posteriormente receptados en Austria, y
30 años más tarde, en Gran Bretaña y el resto
de los países europeos, Unión Soviética y
Japón.
12
CARACTERISTICAS MAS IMPORTANTES
DE LOS SISTEMAS INICIALES
Los primeros sistemas de seguridad social fueron concebidos exclusivamente como
un derecho de y para los trabajadores.
Subsistieron y se ensayaron ideas alternativas que procuraban la protección de los
trabajadores a cargo de los particulares bajo
las formas de mutualismo y cooperativismo.
La idea central en que se basaron fue la
cooperación y la ayuda mutua entre los integrantes de una misma actividad laboral, con
el propósito de "repartir el impacto de las
necesidades provocadas por los infortunios".
La idea positiva de mejorar el nivel de vida
general, aún era remota.
LOS PRIMEROS TEORICOS DE
LA SEGURIDAD SOCIAL
Se dice que uno de los más importantes
y decisivos pensadores de la seguridad social
es el español Severino Aznar, quien publicó
en 1925 diversos trabajos referidos a retiros
obreros, asignaciones familiares, seguro de
enfermedad y otros temas similares, que se
han reunido en un libro titulado "Los seguros
sociales".
El otro pensador que contribuyó a sentar las bases doctrinales fue W. William Beveridge. En 1941, en Gran Bretaña se creó
una comisión interdepartamental de seguros
sociales, bajo la presidencia de sir William.
Los trabajos culminaron con el llamado Plan
Beveridge, cuyos postulados trascendieron el
ámbito de la corona británica. Sus pilares
fundamentales son:
a) Se requiere una reforma radical, que ponga
en ejecución un plan general y orgánico de
la seguridad social.
b) Existen muchos medios para liberar la
necesidad, entre los que están el aseguramiento obligatorio, contra los riesgos más
comunes, el voluntario para afirmar una
previsión básica, y un aseguramiento nacio-
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nal gratuito contra las necesidades provenientes de cualquier otra causa.
c) El bienestar colectivo debe ser el fruto de
una estrecha colaboración entre el Estado y
los individuos a nivel internacional.
El concepto de la Seguridad Social
como meta a lograr se encuentra además en
la Carta del Atlántico, de 1941, en la Primera
Conferencia Interamericana de Seguridad
Social, de Santiago de Chile, de 1942, y en la
Carta de las Naciones Unidas del mismo año.
Pero donde se nota más claro el tránsito de la
beneficencia, de la asistencia pública y privada y de los seguros sociales a la Seguridad
Social, es en la Declaración de Filadelfia, que
se dio a conocer después de la conferencia de
la OIT celebrada en esa ciudad. Los principios de esa declaración inspiraron la recomendación N°67 de la OIT, de 1944, referente
a la seguridad social de los medios de vida,
en que se propone que la Seguridad Social
brinde su protección no sólo a los trabajadores asalariados, sino también a los independientes y, en ambos casos, a sus familiares. Y la recomendación N°69, también de
1944, en cuanto a la asistencia médica, establece que ella debe garantizarse por igual a
todos los miembros de la comunidad nacional.
EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL
Desde entonces, el derecho a la seguridad social se plantea como un derecho fundamental, y se considera como una rama autónoma del derecho, pues se perfilan con nitidez su objeto y su sujeto, y surgen principios
específicos de la materia.
ASPECTOS DOCTRINALES:
Se ha dicho que el objeto de la Seguridad Social surge de las necesidades sociales,
derivadas de las contingencias sociales y de
otras necesidades vitales.
Hay que hacer diferencias entre unas y
otras:
a) Necesidades sociales:
1.- Materiales: antítesis de la seguridad económica (Regulares: alimentación, vestido,
alquiler, electricidad, gas, transporte, impuestos, tasas, etc. Irregulares: vinculadas a
la familia (matrimonio, nacimiento, instrucción escolar, etc.); vinculadas a otros riesgos y eventualidades (enfermedad, accidentes, vejez, muerte, desocupación, etc.).
2.- Inmateriales: cuya satisfacción depende
de la escala de valores de cada persona en
la vida (recreación, turismo social, ocupación del tiempo libre, reeducación de ancianos e inválidos y otros requerimientos que
hacen a una mayor calidad de vida). (20)
b) Contingencias sociales:
La Seguridad Social, como disciplina
jurídica, tiene su registro de nacimiento en los
años cuarenta. Lo vivido entre dos guerras
mundiales sirvió de alerta. El saldo de la
segunda de ellas ha sido decisivo. La desocupación, la invalidez y la orfandad, las enfermedades y la vejez no son sucesos protegibles
para la clase trabajadora solamente; menos
todavía para un sector de ella. La humanidad
se percató de que es el hombre quien ansía,
necesita y merece seguridad, y que "con el
esfuerzo mancomunado de todos, dentro de
un marco recíproco de responsabilidad social, hay que buscar la solución con la decidida tutela del Estado". (19)
Revista Jurídica de Seguridad Social
Son, según HÜNICKEN, "eventos que
normalmente provocan una necesidad económica que se traduce en la disminución o pérdida de los ingresos habituales, o bien generan gastos adicionales o suplementarios".
(21) Esas son las que en la doctrina constituyen hoy día el objeto de la Seguridad Social.
La expresión ha sido empleada por el Convenio 102 de la OIT, "Norma Mínima de Segu ridad Social".
Las contingencias, según AZNAR, se
clasifican asi:
1.- De origen patológico: enfermedad, invalidez, accidente de trabajo.
13
2.- De origen principalmente biológico: maternidad, invalidez y muerte.
3.- De origen económicosocial: paro forzoso,
excesivas cargas de familia. (22)
DEFINICIONES FUNDAMENTALES
Pero, después de esta resumida referencia a los antecedentes y a los más importantes aspectos doctrinarios ¿qué nos queda
realmente para permitimos ensayar una definición de la Seguridad Social, y de su correlativo derecho?
La Seguridad Social ha sido definida
de múltiples modos. Los más estrictos o cautos
le trazan limites estrechos, que unas veces lo
son por los sujetos y otras veces por el objeto:
lo primero, cuando la circunscriben a los
trabajadores en un sentido laboral riguroso; y
lo segundo, cuando se ciñen a la conservación
de las conquistas sociales y del nivel de vida
obtenido en virtud de medios personales, laborales o sociales de distinta índole. (23)
Los criterios amplios le asignan como
sujeto de protección a todos los miembros necesitados de la sociedad o a todos ellos, por la
posibilidad permanente de mejorar la situación
económica y social que se posea; y como objetos, la constante elevación del nivel de vida.
Para cualquiera de las vertientes, uno
podría ensayar múltiples definiciones. Cualquiera de ellas, a mi modo de ver, mostraría
una añoranza no lograda por las sociedades.
Cualquiera de ellas no deja de excluir sus
ribetes de utopía.
"El viejo problema de los Estados ha
sido procurar protección a los asociados contra las contingencias de la vida que a diario
se les presentan; las soluciones han estado
acordes con la época y su potencialidad económica, sin encontrar un sistema que encuadre las aspiraciones humanas". (24) Pareciera
materialmente imposible que el hombre pueda proclamar su liberación del temor a lo
desconocido y de la angustia frente a sus
necesidades.
14
La dignidad humana no es posible sin la
liberación económica; y esta no es posible
sin la gran cuestión de los derechos humanos
(25) "No hay una instauración verdadera de
los derechos del hombre sin poner fin a 1a
explotación, no hay verdadero término de la
explotación sin la instauración de los derechos del hombres". (26)
Así las cosas, uno podría ensayar en
abstracto una definición de la Seguridad Social que destaque su instrumentalidad dentro
de la política social de toda comunidad civilizada, o sea, viéndola como un "conjunto de
medidas que garantizan el bienestar material
y espiritual de todos los individuos de la
población, aboliendo todo estado de necesidad social". (27)
Pero esas, o cualquier otra definición,
dejarán siempre una distancia entre la realidad y la añoranza. Ello precisamente es lo que
conduce a que esta disciplina, habiéndose
elaborado en forma tan abundante, habiendo
merecido tantas y tantas reflexiones y tantos
esfuerzos de legislación, siga pareciendo
como algo inacabado. Hay tanto por hacer,
que cualquier definición es inseparable de un
desiderátum.
III.- TENDENCIAS ACTUALES DE LA
SEGURIDAD SOCIAL
Corresponde ahora exponer algunas de
las tendencias que parecieran haberse ido
perfilando con mayor claridad respecto del
Derecho de la Seguridad Social. Esta elaboración es totalmente intuitivas y no tiene necesariamente un basamento empírico. Pero
en lo medular están tomadas de observaciones
que de alguna manera están ancladas en la
realidad.
1.- UNIVERSALIDAD O GENERALlZACION
El destinatario inicial de la Seguridad
Social fue el obrero y el trabajador, en relación de dependencia. Hoy día los países han
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ido ampliando el ámbito de aplicación personal, extendiendo los regímenes existentes a
personas, grupos o sectores que estaban excluidos de ciertos beneficios. De alguna manera el propósito final ha de ser la protección
de todos los individuos contra las contingencias sociales, cualquiera que sea la índole de
su trabajo y el monto de sus ingresos.
A este respecto ha dicho MOLES: "En
lo que respecta al campo de aplicación se ha
formulado como principio fundamental la generalización o universalidad de la protección
para todas las capas de la población. Este
concepto contrasta con la limitación de los
seguros sociales clásicos para los trabajadores, asalariados y en relación de dependencia,
según un contrato laboral. En cambio, la teoría de la protección colectiva dentro de los
nuevos esquemas de la Seguridad Social ha
desbordado esta restricción clasista, ya que la
necesidad de cobertura de las contingencias
no se admite como privativa de ciertas categorías sociales, sino como un derecho que
debe extenderse igualmente a los asalariados
y finalmente al conjunto de la población sin
exclusiones de ninguna índole". (28)
La Asamblea General de las Naciones
Unidas, en su Declaración Universal de los
Derechos Humanos, ha incluido entre éstos
el derecho a la seguridad.
El desiderátum se encuentra aún lejos
de su realización. En este país que se precia de
los niveles de cobertura alcanzados a la
fecha, aún quedan por fuera muchos ciudadanos, en particular los que participan del informalismo económico. Debe desatarse en mucho la imaginación, y superarse eventuales
intereses contrarios, para lograr que el ciudadano, por el solo hecho de serlo, quede adecuadamente protegido.
2.-INTEGRALlDAD
La Seguridad Social tiende al amparo de
todas las contingencias que acechan al hombre,
desde el nacimiento hasta la muerte. Ello significa que en materia de salud debe incluir tanto
la prevención como la curación y la rehabilita-
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ción. Parte del supuesto, del cual nadie duda,
de que el ser humano es una unidad indivisible. No hay entonces razón ni motivo para
seccionarlo para efectos de la protección. No
se justifica que una entidad administre la
medicina preventiva, otra la curativa o reparadora, y otra la medicina rehabilitatoria.
En lo que respecta a la protección familiar se tiende a la incluir en ella a los hijos
menores, los estudiantes mayores, e incluso a
los padres.
En cuanto a los beneficios y protecciones económicas periódicas, se tiende a la
movilidad de los haberes, o a su indexación,
de modo que mantengan el valor adquisitivo
en la medida de lo posible; así como la inclusión como beneficiarios, de la viuda, de los
hijos y de otros familiares. En Costa Rica, por
ejemplo, ya ha sido incluida hace mucho
tiempo la madre de hecho, así como la compañera del causante.
3.- UNIDAD
Se han dado múltiples sistemas de protección, con criterios diferentes, que atentan
ni más ni menos que contra un principio
fundamental del derecho, principio que va
más allá del Derecho de la Seguridad Social,
cual es el de la igualdad. La multiplicidad de
sistemas se explica en la circunstancia de que
inicialmente la extensión de la Seguridad Social se hizo en distintos momentos, respecto
de diferentes grupos protegidos, y por distintas contingencias. Pero hoy día es clara y
marcada la tendencia hacia la simplificación
administrativa, a la centralización financiera
y a la unidad o uniformidad legislativa, todo
para eliminar desigualdades, antinomias, arbitrariedades y complejidades. El cometido
no es sencillo de lograr. Están de por medio
muchos privilegios y egoísmos que atentan
contra los esfuerzos por la unidad.
La idea de la unidad legislativa no descarta la posibilidad de que haya una descentralización, sobre todo cuando las poblaciones protegidas y las áreas geográficas son
muy extensas.
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4.- PARTICIPACION
Una tendencia fundamental es que los
beneficiarios participen en la gestión de sus
propias instituciones de Seguridad Social. En
el Nuevo Modelo de Seguridad Social Participada se consigna: "La participación de los
interesados en el gobierno de los seguros
sociales respondía ya a la doctrina jurídica
iberoamericana; pero la práctica ha puesto de
manifiesto que la participación lograda ha
sido insuficiente y no ha generado la responsabilidad a que obedecía el principio. Basta
considerar cómo se producen la quejas y el
descontento en cualquier defecto de gestión
o falta de eficacia, para comprobar que los
beneficiarios no sienten la responsabilidad
compartida de la gestión del seguro social".
(29)
Este principio tiene dos formas alternativas de concreción: gestión del Estado con
alguna participación de los interesados, o
gestión de los interesados con gestión del
Estado.
Hoy día existe la certeza de que en
América Latina la gestión de la Seguridad
Social será tanto más eficaz cuanto mayor sea
el grado de participación responsable de los
interesados. (30) Pero ello demanda "a priori", con carácter de imperiosa necesidad y
urgencia, la adecuada formación política de
los ciudadanos, de modo que esa participación sea realmente un factor de desarrollo de
la democracia, y no un retroceso por la creación de castas que procuran privilegios para
sí y sus familias y amigos. Una participación
basada en el favoritismo no es participación
en el sentido en que aquí se habla.
5.- COMPLEMENTARIDAD
Hoy día prácticamente ningún sistema
de protección social, ya se trate de previsión
social o de asistencia pública, resulta suficiente. Los problemas económicos han llevado a
que los esquemas protectores no se ha-
16
yan podido sobreponer a los fenómenos inflacionarios. Si los salarios han sufrido grandes
disminuciones comparativas, fácil es imaginarse los efectos de esos fenómenos en las
pensiones y otros beneficios similares. Por
ello, prácticamente ya no se discute la conveniencia de establecer sistemas complementarios a los básicos, administrados directamente por entes auxiliares del Estado o por el
Estado mismo.
Pareciera que el consenso mayoritario
Se inclina porque tales sistemas complementarios se administren en forma separada a las
estructuras de seguridad social tradicionales,
en forma privada pero con fuerte control o
vigilancia del Estado, para evitar que afanes
previsores de la colectividad se pudieran ver
frustrados por empresarios desordenados, veleidosos, ambiciosos, o inescrupulosos.
6.- LIBRE CONCURRENCIA O
PRIVATIZACION
Esta es una cuestión totalmente novedosa, que merece muchísimo pensamiento. El
resurgimiento del liberalismo o la aparición del
neoliberalismo pareciera haber dado pie a la
idea de que, sin perjuicio de la universalidad y
de la unidad e integridad, se quiebre el principio
de solidaridad, se vuelva a la idea del ahorro
individual, y se establezcan entidades con criterios eminentemente competitivos y empresariales, encargadas de administrar las cuentas de
la Seguridad Social, en particular de los seguros
sociales tradicionales.
Lo importante en la valoración de esas
posibilidades, es asegurarse que cualquier estructura empresarial asuma las ganancias y
corra con las pérdidas de la administración de
fondos que son primariamente colectivos. El
peligro es que se puedan privatizar las ganancias y socializar las pérdidas eventuales de
esa inclusión del sector privado. Detrás de
esta tendencia, pareciera mantenerse intacta
la idea de la subsidiariedad del Estado.
Diferentes ideas intermedias han comenzado a darse en la práctica. Entre ellas,
en nuestro país destaca la llamada medicina
N°3 - Abril de 1993
de empresa, que conjuga los afanes de la
Seguridad Social con los de la empresa privada. El empresario contrata al médico, y la
or Seguridad Social aporta los servicios de apoyo y tratamiento (exámenes de laboratorio,
rayos equis, medicamentos).
Se ha elaborado también, aunque sin
el éxito por no haberse dado un cambio en la
mentalidad del profesional asalariado, el llamado sistema de capitación, y se ha iniciado,
con aparente buen éxito, la contratación de
servicios médicos con cooperativas. Los resultados dirán si el camino iniciado es correcto. Un primer planteamiento crítico que ya se
ha hecho es el de la desigualdad implícita en
tales sistemas, en tanto pareciera no ser posible, con los recursos disponibles, expander
sus beneficios a nivel nacional.
7.- INDlVIDUALlZACION VERSUS
MASIFICACION
La experiencia pareciera haber sugerido que el esfuerzo socializador de la Seguridad Social no es precisamente el que prodiga
valores muy arraigados en nuestra forma de
ser colectiva, valores que se inclinan más
bien por el individualismo. Es así cómo la
masificación, la transformación del ser humano en un número, ha traído su reacción en
términos de que se vuelva a la individualización de la relación, incluyendo el mejoramiento de la relación médico-paciente.
No pareciera existir duda en cuanto a
que el quiebre de esa relación, en el área
médica, ha sido causa de una serie de inconvenientes, entre los que sobresale el aumento
de acusaciones por presuntas mal praxis profesionales. Distintos esfuerzos se hacen para
lograr que el paciente se sienta como persona,
condición de la cual la masificación le ha
privado con no poca frecuencia. Entre esos
esfuerzos está el de establecer sistemas de
medicina mixta y de capitación, en los cuales
el profesional será el responsable de áreas y
de personas perfectamente delimitadas "a
priori". Sobre este particular queda mucho
por hacer.
Revista Jurídica de Seguridad Social
8.- NUEVOS ESQUEMAS DE
ORGANIZACION ESTATAL
Dentro de los inconvenientes que se
plantean respecto de la Seguridad Social está
el divorcio entre los entes gestores y los entes
"rectores". Así, entre comillas, pues, aunque
en el esquema de organización estatal están
concebidos para dirigi r la política social (salud, educación, vivienda, entre otros), en la
práctica no cumplen efectivamente ese papel.
La solución seria que esos entes rectores se
constituyeran como tales, para lo cual habría
que adoptar las reformas legislativas que fueren
necesarias.
ctualmente en Costa Rica, bajo la influencia del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se hace un importante esfuerzo
por lograr que el Ministerio de Salud asuma
su función de rector en el área de la salud. Tal
proyecto propende a que el Seguro de Enfermedad y Maternidad, que administra la Caja
Costarricense de Seguro Social, se ocupe de
la atención médica preventiva y curativa, de
todos los ciudadanos, y que el Ministerio
de
""
Salud se ocupe de las grandes definiciones de
política sanitaria.
9.- EFICACIA, EFICIENCIA Y
CALIDAD TOTAL
Aunque por los límites de este trabajo no
sea pertinente profundizar en las diferencias
conceptuales, pareciera haberse venido formando un consenso en cuanto a que los diferentes programas y esquemas de previsión y de
asistencia social, que conforman la Seguridad
Social como instrumentos de política social,
deben lograr niveles óptimos de excelencia, que
se traduzca en la satisfacción general.
10.-INTERNACIONALlDAD
En cada país, las modalidades de protección social se han establecido en función
de los factores económicos, demográficos,
17
sociales y políticos que intervinieron en su
realización. (31) Si podemos tener por constatado que todos los países del mundo tienen
sus particularidades, es entonces lógico entender que existen tantos modelos de protección como países existen. Pero casualmente
una de las tendencias de la Seguridad Social
es la idea de su internacionalidad.
Puede verse esa tendencia, en dos vertientes: una que busca igualar los derechos de
los nacionales y los extranjeros, lo cual deriva
de la aplicación práctica del principio de universalidad. Esta es una cuestión que debiera
estar superada, pero en la realidad presenta
múltiples problemas, fundamentalmente por
las migraciones de trabajadores.
La otra vertiente pretende que el hombre, independientemente del país que ha dejado en un movimiento migratorio, no se vea
despojado de la protección que tenía en su
país de origen. En ese sentido se está gestando
una verdadera política internacional de la
Seguridad Social. Esta posición presenta problemas concretos importantes, pues las condiciones no suelen ser iguales en todos los
países. (32)
IV.- HAY TANTO POR HACER: UN
EPILOGO OPTIMISTA
Esta no es una tendencia sino una convicción personal que, por ese hecho y según
entiendo, no admite discusión alguna. Responde al sincero deseo de lograr una total,
completa, absoluta, irrevocable e irrenunciable situación de bienestar general. La utopía
se engrandece. Pero debe inspiramos a vivir
permanentemente en vigilia, con la imaginación despierta, en procura de lograr cada día
más, un mundo en que al menos la gran
mayoría de los seres humanos alcance un
nivel de vida acorde con su dignidad.
San José, agosto de 1992.
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REFERENCIAS
1) MOCTEZUMA BARRAGAN, Javier. Pautas
introductorias a la Seguridad Social y a sus
Regímenes Normativos. Ponencia Magistral presentada en el II Congreso Interamericano Jurídico de la Seguridad Social,
Montevideo, Uruguay, octubre de 1998. En:
Memoria, ISSSTE, 1991.
2) NETTER, F.: La Seguridad Social y sus
Principios. IMSS, México, 1982, p.11.
3) Así: SANCHEZ LEON, Gregorio: Derecho
Mexicano de Seguridad Social. Cárdenas
Editor y Distribuidor, México, 1987, p.4.
4) Idem. p.3.
5) TAMBURI, Geovanny: Reflexiones Irreverentes sobre la Seguridad Social en América Latina. Conferencia dictada en la reunión del
Comité Permanente Interamericano de Seguridad Social. San José, Costa Rica, noviembre de 1989, p.3. (G. TAMBURI es el Director del Dpto. de Seguridad Social de la OIT).
6) HÜNICKEN, Javier: Manual de Derecho de
la Seguridad Social. Editorial Astrea, Buenos Aires, Argentina; 1989, p. XIV.
7) NETTER, F.: Op. cit., p.5.
8) La llamada "polis" o "Ciudad-Estado".
9) Citado por HÜNICKEN, J.: Op.cit. p.1.
10) Juan, XIII-34.
11) HÜNICKEN, J.: Op.cit. p.2.
12) Citado por HÜNICKEN, J.: Op.cit. p.2.
13) ALADAR MEDALL, Rudolf: Los Precursores
de la Previsión Social Moderna. En: Revista
de Derecho de Trabajo, Buenos Aires, Tomo
IV, año 1944, p.249. Citado por AMADOR
SOTO, María Vanessa y otros. La Seguridad
Social a Nivel Constitucional (Memoria de
Seminario de Graduación para optar al titulo
de Licenciado en Derecho) Universidad de
Costa Rica, 1991, T.I: p.3
14) AMADOR SOTO; Maria Vanessa y otros.
Op.cit. p.55.
15) Así: MOCTEZUMA BARRAGAN, J.: Pautas
introductorias a la Seguridad Social y a sus
Regímenes Normativos. En: Memoria del II
Congreso Interamericano Jurídico de la Se-
N°3 - Abril de 1993
guridad Social. CIPU, ISSSTE, CISS, Montevideo, Uruguay, octubre de 1990, p. 27.
16) Así: DE FERRARI, Francisco: Los Princip ios de la Seguridad Social. Citado por HÜNICKEN, J.: Op.cit. p.3.
17) Así: NETTER F.: Op.cit p.16; y HÜNICKEN,
J.: Op.cit. p.5. Este último dice: "Los asalariados sienten y sufren la desprotección estatal,
ya que el poder público, aplicando los princip ios del laisser faire, laisser passer, permanecía ajeno a aquellas desigualdades sociales tan profundas e irritantes".
18) Esa primogenitura se la otorga HÜNICKEN, J.: Op.cit. p.13.
19) HÜNICKEN, J.: Op.cit. p.17. Cita en apoyo
el Tratado de Versalles (1917), parte XIII, y
la Declaración de los Derechos Humanos
(1948).
20) Así: HÜNICKEN, J.: Op.cit. p.19.
21) HÜNICKEN, J.: Op.cit. p.20.
22) Idem. p.21.
Revista Jurídica de Seguridad Social
23) ALCALA ZAMORA y CASTILLO, Luis, y
CABALLERO DE TORRES, Guillermo: Tratado de polltica laboral y social. Heliaslí,
S.R.L., Buenos Aires, 1972. p.393.
24) RENGIFO O., Jesús María: La Seguridad
Social en Colombia. Tercera Edición. Editorial Temis, Bogotá, Colombia, 1989. p.1.
25) BLOCH, Ernst Derecho Natural y Dignidad
Humana, Biblioteca Jurídica Aguilar, Primera
Edición, 1980, Madrid, España, p.Xl,
26) Idem. p.XI.
27) CARRILLO PRIETO, Ignacio: Derecho de la
Seguridad Social. Mimeo, p.1190. Citado por
MOCTEZUMA BARRAGAN, J. Op.cit. p.25.
28) Citado por HÜNICKEN, J.: Op.cit. p.33.
29) Citado por HÜNICKEN, J.: Op.cit. p.36.
30) Así: HÜNICKEN, J.: Op.cit. p.37.
31) Así: NETTER, F.: Op.cit. p.37.
32) RENGIFO O., J.M.: Op.cit. p.75.
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