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LA POLÍTICA MARÍTIMA Y LA PLANIFICACIÓN ESPACIAL.
APLICACIÓN METODOLÓGICA AL ARCO ATLÁNTICO MEDITERRÁNEO
(GOLFO DE CÁDIZ Y MAR DE ALBORÁN)
(SEJ2007-66487)
INFORME 12. ASPECTOS JURÍDICOS SOBRE LA
PLANIFICACIÓN ESPACIAL MARINA
Tarik Atmane
2
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN...…………………………………………………..……….……..... 4
CAPÍTULO
I: MARCO JURÍDICO APLICABLE A LOS ESPACIOS
MARÍTIMOS…………………….………………….……………..… 5
PRIMERA SECCIÓN: NORMATIVA INTERNACIONAL APLICABLE…………… 5
A- Los espacios marítimos según la CNUDM……………..................…… 5
A.1 Aguas Interiores…………………………………………..…………… 5
A.2 Mar Territorial…………………………………………….………….…. 5
A.3 Zona Contigua……………………………………………..……….….. 6
A.2 Zona Económica exclusiva…………………………………….……. 7
A.5 Plataforma Continental………………………………..……….…….. 8
A.6 Alta Mar………………………………………………….…………….. 9
A.7. La “Zona”……………………………………………………………….10
B- Otros Instrumentos Internacionales………………………….……………10
SEGUNDA SECCIÓN: NORMATIVA COMUNITARIA APLICABLE………….…...
A- Normativa Medioambiental…………………………….……….………. 14
B- Política Pesquera Comunitaria……………………………..…….……… 14
C- Otros Instrumentos Legales………………………………………...…..….17
19
CAPÍTULO II: AMBÍTO DE APLICACIÓN DE LA PEM EN ESPAÑA……………
21
Introducción………………………………………………………………….……..….
II.1
Pesca…………………………………………………………….…..…. 21
22
II.2
Exploración y Explotación de Hidrocarburos……………………...….
25
II.3
Áreas Marina Protegidas…………………………………...…..….…...
II.4
Vertidos, incluido el almacenamiento de dióxido de carbono…….. 27
II.5
Producción de Energía Eólica………………………………..……….30
II.6
Patrimonio Arqueológico Sumergido………..…………………....…..36
II.7
Salvamento Marítimo……………………………………………………42
II.8
Transporte Marítimo………………………………………..………...…46
II.9
Puertos………………………………………………………….………..48
49
II.10 Actividades Militares………………………………..…………….……..
II.11 Policía, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad………………….......…….51
II.11.a En colaboración con el Ministerio de Fomento………....……..52
II.11.b Con las Consejerías de medioambiente de las Comunidades52
Autónomas……………………….………………………..…..…..
52
II.11.c En colaboración con el Ministerio de Medio ambiente y
Medio Rural y Marino……………………..……………..………..
53
II.11.d En colaboración con la Comunidades Autónomas, al
margen de La colaboración en materia ambiental………....…..
II.12 Turismo…………………………………………………..…………….. 53
II.13 Investigación Científica…………………………………..…………… 54
II.14 Ordenación del Litoral………………………………………………..…57
59
CONCLUSIONES GENERALES……………………………………………………. 62
REFERENCIAS………………………………………………………………………….65
3
INTRODUCCIÓN
España, como Estado ribereño, cuenta con una superficie de aguas
marinas en donde ejerce soberanía o jurisdicción estimada en algo más de 1
millón de kilómetros cuadrados que incluye el mar territorial, la Zona
Económica Exclusiva (ZEE), la Zona de Protección Pesquera (ZPP) establecida
en el Mediterráneo y la Plataforma Continental.
Estos espacios marítimos suportan múltiples actividades relacionadas
con el Mar por lo que están sujetas a importantes presiones e impactos. Así,
además de los tradicionales usos del mar como la navegación, la pesca, la
defensa, etc. se han sumado otros usos debido a la evolución y desarrollo de
las actividades humanas: la explotación de hidrocarburos y minerales, la
acuicultura, la desalación del agua, la producción de energía eólica o a través
de las olas, el turismo, la extracción de recursos genéticos para usos
farmacéuticos, etc. son algunos ejemplos al respecto.
Por otra parte, los vertidos urbanos, industriales y de los buques al mar,
la eliminación o alteración de hábitats y poblaciones de especies marinas, la
sobreexplotación de recursos marinos vivos, son algunas de las presiones a las
que están estos espacios marítimos.
De aquí viene la importancia de dotarse de un mecanismo para
gestionar estas actividades de forma coordinada, ya que los enfoque
sectoriales que rige actualmente en el empleo de recursos marítimos generan
la elaboración de políticas fragmentadas, lo que limita el desarrollo de estas
actividades y repercute, por tanto, en la capacidad de protección del medio
marino por parte de las entidades públicas.
La planificación espacial marítima (PEM) se erige así como la
herramienta de trabajo más adecuada, ya que representa un marco de
coordinación de los enfoques sectoriales.
En este orden de ideas, España está en proceso de dotarse de esta
herramienta siguiendo la estela de las grandes potencias marítimas dentro y
fuera de la Unión Europea. En este sentido, el Anteproyecto de Ley de
Protección del Medio Marino regula los principios y mecanismos generales para
la planificación del medio marino. Por su parte, la UE ha comenzado a
desarrollar una batería de herramientas y criterios para tal planificación
La PEM opera en tres dimensiones, al abordar actividades: a) en el
lecho marino; b) en la columna de agua; y c) en la superficie. Ello permite que
se utilice el mismo espacio para fines diferentes.
La PEM no reproduce la ordenación terrestre en el mar, dado su
tridimensionalidad y el hecho de que la misma zona marítima puede albergar
varios usos. No obstante, de la misma manera que la ordenación terrestre tiene
un marco jurídicamente vinculante para la gestión de los terrenos, la
ordenación del espacio marítimo o la PEM debe ser jurídicamente vinculante si
4
se quiere que sea eficaz. Ello puede también plantear la cuestión del marco
legal y administrativo adecuado de la ordenación del espacio marítimo.
De aquí, el objeto principal de este informe es definir el marco legal en el
que se inscribe la PEM, tanto a nivel nacional como a nivel de las
Comunidades Autónomas, con especial énfasis en la Comunidad Autónoma de
Andalucía.
El informe pretende aclarar las posibilidades del actual marco legal para el
desarrollo de la PEM, es decir, señalar con qué soporte legal se cuenta, pero
también las carencias o lagunas de la normativa.
En este sentido, el actual reparto de competencias entre el Estado y las
CCAA plantea problemas a la hora definir quien tiene la potestad de actuar en
determinadas acciones relacionadas con la PEM. Así por ejemplo, como lo
veremos con detalle más adelante, la diferenciación entre aguas interiores,
donde es competente en muchas materias las CCAA y las aguas territoriales,
donde es competente la Administración General del Estado no se aplica, en
principio, a la conservación y gestión del medio marino. De hecho, la
Constitución sólo reparte competencias en materia de pesca (el artículo
148.1.11ª), lo que ha dado lugar a una jurisprudencia del tribunal constitucional
que, dada la interacción entre este título competencial y el relativo al medio
ambiente (artículo 149.1.23ª), se ha utilizado para asentar hasta cierto punto
una distribución competencial que deja sin resolver varias cuestiones.
5
CAPÍTULO I:
MARÍTIMOS
MARCO
JURIDICO
APLICABLE
A
LOS
ESPACIOS
PRIMERA SECCIÓN: NORMATIVA INTERNACIONAL APLICABLE
A- Los espacios marítimos según la CNUDM
A.1 Aguas Interiores
Las aguas interiores son aquellas aguas marinas que quedan
comprendidas dentro de las líneas de base rectas que unan puntos de la costa
y que hayan sido establecidas por el Estado para medir la anchura del mar
territorial. Es decir, son las aguas marinas que tienen su límite exterior en el
mar territorial y el interior en la línea de costa.
La CNUDM otorga al Estado ribereño plena soberanía sobre sus aguas
interiores. No obstante, esta plenitud y exclusividad queda matizada en el caso
estipulado en el artículo 8.2 de la CNUDM, cuando el trazado de una línea de
base recta, produzca el resultado de incluir como aguas interiores zonas que
anteriormente no se consideraban como tales.
En el Derecho interno español, se definen estas agua, según la Ley
3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado como “las aguas
marítimas bajo jurisdicción o soberanía española, situadas por dentro de las
líneas de base”.
La normativa española respecto a la posibilidad de establecer líneas de
base rectas y, por tanto, de poseer aguas interiores, la establece la Ley 10/77,
de 4 de enero, sobre mar territorial que dispone en su artículo 2 que “el límite
interior del mar viene determinado por la línea de la bajamar escorada y, en su
caso, por la líneas de base rectas que sean establecidas por el Gobierno”.
En cuanto a su régimen jurídico, habrá que recurrir a la legislación
interna para conocer su regulación concreta. Así, por ejemplo, en materia de
pesca, marisqueo y acuicultura en esas aguas las competencia es de las
Comunidades Autónomas según estipula la Constitución en el artículo 148 y
como igualmente se expresa en los Estatutos de Autonomía de dichas
Comunidades (ver la parte tercera de este informe).
En definitiva, El Estado ribereño tiene plenas facultades para someter sus
aguas interiores a la PEM.
A.2 Mar Territorial
La CNUDM otorga al Estado ribereño el derecho de establecer un mar
territorial cuya anchura llega hasta las 12 millas marinas. La naturaleza jurídica
de esta franja de agua queda definida en el artículo 2 de la CNUDM al disponer
que:
6
“1. - La soberanía del Estado ribereño se extiende de su territorio
y de sus aguas interiores y, en el caso del Estado archipelágico,
de sus aguas archipelágicas, a la franja del mar adyacente
designada con el nombre de mar territorial.
2. - Esta soberanía se extiende al espacio aéreo sobre el mar
territorial, así como al lecho y al subsuelo de ese mar.
3. - la soberanía del mar territorial se ejerce con arreglo a esta
Convención y otras normas de derecho internacional”.
No obstante, esta soberanía del Estado ribereño sobre su mar territorial no
es absoluta, ya que existe un límite en el ejercicio de esta soberanía, al
reconocer el derecho de paso inocente de todos los buques por el mar
territorial.
La normativa española sobre el mar territorial viene determinada por la Ley
10/77, de 4 de enero, donde el Estado español ejerce, según su artículo 1, su
soberanía “sobre la columna de agua, el lecho, el subsuelo y los recursos de
ese mar, así como el espacio suprayacente”.
Así pues, las aguas adyacentes al litoral español, más allá de las líneas
de base rectas establecidas por el Gobierno y hasta una anchura máxima de
12 millas marinas, tienen la consideración de aguas territoriales y en ellas se
ejerce plena soberanía, con la excepción del derecho de paso inocente de los
buques que lo atraviesan. En este sentido, España, en el marco de sus
competencias, puede reglamentar el aprovechamiento de los recursos vivos y
no vivos del mar, su lecho y su subsuelo. Igualmente, puede establecer normas
sobre vigilancia, medioambiente, etc.
En suma, España como cualquier otro Estado ribereño, puede
establecer PEM en su mar territorial, al ser un espacio donde se desarrolla
muchas de las actividades relacionadas con el mar, con la salvedad de los
límites que impone el derecho internacional, sobre todo en materia de
navegación.
A.3 Zona Contigua
Es zona contigua, según el artículo 7.1 de la Ley 27/92, de Puertos de
Estado y de la Marina Mercante, “la que se extiende desde el límite exterior del
mar territorial hasta las 24 millas marina cintadas desde las líneas de base”.
La disposición adicional segunda de la misma ley dispone que:
“En la zona contigua definida en el artículo 7.1 de la presente Ley, el
Gobierno podrá adoptar las medidas de fiscalización necesarias para:
7
a) Prevenir en el territorio nacional o en el mar territorial las
infracciones de las leyes y reglamentos aduaneros, de contrabando,
fiscales, de inmigración o sanitarios.
b) Sancionar dichas infracciones”.
Así pues, la normativa española respecto a la zona contigua va en
consonancia con el artículo 33 de la CNUDM que reglamenta esta zona, con la
particularidad que en la ley española se añade una referencia expresa al
contrabando que no lo contempla expresamente la CNUDM.
De todas formas, las competencias que ejerce el Estado ribereño sobre
esta franja de agua tienen un impacto reducido sobre el establecimiento de una
PME dado la naturaleza de las funciones que ejerce cada Estado.
A.4 Zona Económica Exclusiva
Según la CNUDM, la ZEE es un área más allá del mar territorial y
adyacente a éste, con una anchura que no se extenderá más allá de 200 millas
marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la
anchura del mar territorial, sujeta a un régimen jurídico específico con
características propias que no se asemeja ni al régimen establecido en el mar
territorial ni en la alta mar.
Así, en esta zona, y según el artículo 56.1 el Estado ribereño tiene:
“Derechos de soberanía para los fines de exploración y explotación,
conservación y administración de los recursos naturales, tanto
vivos como no vivos, de las aguas suprayacentes al lecho y del
lecho y el subsuelo del mar, y con respecto a otras actividades con
miras a la exploración y explotación económicas de la zona, tal
como la producción de energía derivada del agua, de las corrientes
y de los vientos”.
Asimismo, y según el mismo artículo, el Estado ribereño tiene
jurisdicción respecto al establecimiento y la utilización de las islas artificiales,
instalaciones y estructuras; la investigación científica marina y la protección y
preservación del medio marino.
Como se ve, el Estado ribereño tiene amplias facultades para ejercer
diversas actividades en su ZEE. No obstante estas facultades no son
absolutas, ya que la misma CNUDM otorga a todos los Estados la libertad de
navegación, sobrevuelo y tendido de cables y tuberías submarinos, así como
otros usos del mar internacionalmente legítimos relacionados con dichas
libertades en la ZEE.
España dictó la Ley 15/78, de 20 de febrero, mediante la cuál se creó una ZEE
de hasta 200 millas, contadas a partir de las líneas de base desde las que se
mide la anchura del mar territorial, dotándose de “derechos soberanos a los
8
efectos de la exploración y explotación de los recursos naturales del lecho y del
subsuelo marino y de las aguas suprayacentes”.
En esta zona, según el artículo 1.2 de la citada Ley, corresponde al
Estados español:
“a) El derecho exclusivo sobre los recursos naturales de la zona.
b) La competencia de reglamentar la conservación, exploración y
explotación de tales recursos para lo que se cuidará la preservación del
medio marino.
c) La jurisdicción exclusiva para hacer cumplir las disposiciones
pertinentes.
d) Cualesquiera otras competencias que el Gobierno establezca en
conformidad con el Derecho Internacional”
Según la citada Ley 17/78, la aplicación de las disposiciones de la citada
ley se limitará a las costas españolas del Océano Atlántico, incluido el Mar
Cantábrico, peninsulares e insulares, y se faculta al Gobierno para acordar su
extensión a otras costas españolas.
En el ejercicio de tal habilitación, el Gobierno español promulgó el RD
1315/97, de 1 de agosto, que creó una zona de protección pesquera (ZPP) en
el mar Mediterráneo entre el Cabo de Gata y la frontera marítima con Francia,
en donde España, según el artículo 2 del RD, tiene derechos soberanos a
efectos de la conservación de los recursos marinos vivos, así como para la
gestión y control de la actividad pesquera, sin perjuicio de las medidas que
sobre protección y conservación de los recursos se haya establecido o pueda
establecer la Unión Europea. Así pues, en esta ZPP, el derecho Comunitario se
encarga de identificar los bienes jurídicos que deben protegerse, mientras que
el derecho español regula el establecimiento, tipificación y ejecución de las
sanciones.
En todo caso, teniendo en cuenta las características de la ZEE y las
facultades que tiene el Estado ribereño en esta zona, como es el caso de la
producción de la energía eólica marina y la preservación del medio marino, se
hace necesario dotarse de una PME, con la salvedad que estas actividades no
perjudican los derechos de los demás Estados como es el caso de la libertad
de la navegación y el tendido de cables y tuberías submarinas.
A.5 Plataforma Continental
Según el artículo 76.1 de la CNUDM: “La plataforma continental de un Estado
ribereño comprende el lecho y el subsuelo de las áreas submarinas que se
extienden más allá de su mar territorial y a todo lo largo de la prolongación
natural de su territorio hasta el borde exterior del margen continental, o bien
hasta una distancia de 200 millas marinas contadas desde las líneas de base a
9
partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial, en los casos en que el
borde exterior del margen continental no llegue a esa distancia”.
En esta zona, el Estado ribereño ejerce derechos de soberanía a los
efectos de la exploración y explotación de sus recursos naturales, que la
CNUDM lo menciona textualmente en los recursos minerales y otros recursos
no vivos del lecho del mar y su subsuelo, así como los organismos vivos
pertenecientes a especies sedentarias.
Asimismo, y al igual que en la ZEE, el Estado ribereño tiene jurisdicción
sobre las islas artificiales, instalaciones y estructuras sobre la plataforma
continental, con la salvedad del derecho de los demás Estados de tender
cables y tuberías submarinos.
Por otra parte, los derechos del Estado sobre su plataforma continental
son exclusivos, lo que quiere decir que si el Estado ribereño no explora la
plataforma continental o no explora sus recursos naturales, nadie podrá
emprender actividades sin expreso consentimiento de dicho Estado, además
estos derechos son inherentes, en el sentido de que corresponden al Estado
con independencia de su ocupación real o ficticia, así como de toda declaración
expresa.
En el ordenamiento jurídico español, no existe una ley específica sobre
la plataforma continental. No obstante, este vació queda superado por la
promulgación de la Ley 15/78 sobre ZEE que dispone que en esta zona de 200
millas contadas desde las líneas de base, “el Estado español tiene derechos
soberanos a los efectos de la exploración y explotación de los recursos
naturales del lecho y del subsuelo marinos y de las aguas suprayacentes”. Así
pues, aunque la plataforma continental española es muy escasa,
geológicamente hablando, le corresponde a España una plataforma continental
con una extensión jurídica de 200 millas marina en todo su litoral marítimo,
incluso en el Mediterráneo.
A.6 Alta Mar
Aquellas zonas marítimas que quedan fuera del límite exterior de la ZEE
o del mar territorial en el caso de que no se ha declarado una ZEE u otra zona
similar, se aplica el régimen de la alta mar.
Esta zona esta abierta a todos los Estados, sean ribereños o sin litoral, y en
ella se aplica el principio de libertad que comprende según la CNUDM en su
artículo 87, entre otras:
a) La libertad de navegación;
b) La libertad de sobrevuelo;
c) La libertad de tender cables y tuberías submarinos, con sujeción a las
disposiciones de la Parte VI;
10
d) Libertad de construir islas artificiales y otras instalaciones permitidas
por el derecho internacional, con sujeción a las disposiciones de la
Parte VI;
e) La libertad de pesca, con sujeción a las condiciones establecidas en
la sección 2;
f) La libertad de investigación científica,
disposiciones de las Partes VI y XIII.
con
sujeción
a
las
Estas libertades serán ejercidas por todos los Estados teniendo
debidamente en cuenta los intereses de otros Estados en su ejercicio de la
libertad de la alta mar, así como los derechos previstos en esta Convención
con respecto a las actividades en la Zona.
El límite a esta libertad lo encontramos en el artículo 89 de la CNUDM
que estipula que “Ningún Estado podrá pretender legítimamente someter
cualquier parte de la alta mar a su soberanía”.
Al no tener jurisdicción alguna sobre la alta mar, ningún Estado puede
someter esta parte del mar a su reglamentación por lo que no es factible
establecer una PEM en la alta mar, aún si tiene jurisdicción sobre los buques
que enarbolan su pabellón que navegan por la alta mar.
A.7. La “Zona”
Por “Zona”, se entiende según el articulado de la CNUDM: “…los fondos
marinos y oceánicos y su subsuelo fuera de los límites de la jurisdicción
nacional". Este espacio marítimo que comprende sólo el lecho y el subsuelo
marino más allá de la jurisdicción de los Estados se caracteriza por no estar
sometido a ninguna soberanía estatal. Se considera patrimonio de la
humanidad y es administrado por la Autoridad Internacional de los Fondos
Marinos donde los Estados partes en la Convención, sean ribereños o no, son
ipso facto miembros de la Autoridad.
En la “Zona”, ningún Estado podrá reivindicar o ejercer soberanía o
derechos soberanos sobre parte alguna de la Zona o sus recursos, y ningún
Estado o persona natural o jurídica podrá apropiarse de parte alguna de la
Zona o sus recursos.
B. Otros Instrumentos Internacionales
Además de la CNUDM que, como hemos visto, se considera el
instrumento jurídico más importante a nivel internacional en relación con el
régimen de los océanos y mares, existen otros instrumentos internacionales
que regulan algunas materias específicas del derecho del mar.
11
Así por ejemplo, en cuanto a la regulación jurídica de la navegación,
pesca y protección del medio marino, la CNUDM sólo indica reglas y principios
generales que deben ser desarrollados por convenios específicos que tratan
estos temas o se aplican a un área geográfica concreta dado las
particularidades de cada región costera. Ambos tipos de instrumentos regulan
temas que guardan relación con la PEM.
En este sentido, podemos citar el Convenio internacional para prevenir la
contaminación por los buques de 1973 y el Protocolo de 1978 (MARPOL 73/78)
desarrollado bajo los auspicios de la Organización Marítima Internacional
(OMI). Este Convenio, ratificado por España 1, abarca todos los aspectos
técnicos de la contaminación procedente de los buques, excepto el vertido de
desechos al mar, y constituye en la actualidad el principal instrumento jurídico
vigente en materia de lucha contra la contaminación por buques.
Asimismo, cabe mencionar el Convenio sobre Diversidad Biológica de 5
de junio de 1992, ratificado por España en 1993 2. En particular, se destaca que
el Convenio sobre Diversidad Biológica ha supuesto la aprobación de
numerosas Resoluciones de las Partes Contratantes y de un Programa
específico sobre el medio marino que, entre otras cosas, conlleva el
compromiso de establecer para el año 2012 una Red Global de Zonas Marinas
Protegidas, tanto en aguas jurisdiccionales como en alta mar.
Como ejemplo de un instrumento jurídico que se aplica a un área
geográfica concreta, se destaca el Convenio para la Protección del Medio
Marino del Atlántico Nordeste (OSPAR), adoptado en París en 1992 y ratificado
por España el 25 de enero de 19943. El límite geográfico de este Convenio son
las partes del Océano Atlántico que se hallan al norte del paralelo 36º N, por
tanto, todas las costas atlánticas españolas, con excepción de las Islas
Canarias, entran en el ámbito de aplicación de este Convenio. Las Partes
contratantes del Convenio se comprometen a adoptar todas las medidas
posibles a fin de prevenir y eliminar la contaminación, así como las medidas
necesarias para proteger la zona marítima de los efectos dañinos de las
actividades humanas.
Otro instrumento jurídico a nivel regional y que tiene vital importancias
para los intereses españoles es el Convenio de Barcelona para la protección
del medio marino y de la región costera del Mediterráneo4, que establece las
reglas básicas sobre las cuales debe desarrollarse la cooperación entre los
Estados ribereños, máxime cuando se trata de un mar semicerrado como es el
Mar Mediterráneo. Este Convenio se compone de varios Protocolos
complementarios de carácter sectorial, que tratan los diferentes fuetes de
contaminación marina, donde se destaca por su relación con nuestro estudio, el
Protocolo sobre las Zonas Especialmente Protegidas y la Diversidad Biológica
1
BOE de 17 y 18 de octubre de 1984.
BOE de 1 de febrero de 1994.
BOE de 24 de junio de 1998.
4
Este nuevo Convenio de Barcelona que sustituye al Convenio marco de 1976, entró en vigor el 9 de julio de 2004, el
mismo día que entró en vigor para España. BOE de 19 de julio de 2004. Ésta nueva denominación del Convenio viene
a sustituir la antigua denominación del Convenio para la protección del mar mediterráneo contra la contaminación de
Barcelona.
2
3
12
en el Mediterráneo. Este Protocolo, crea una nueva figura jurídica de protección
internacional para las áreas costeras y marinas mediterráneas (ZEPIM).
En este sentido, España es el país mediterráneo que cuenta con el
mayor número de ZEPIM, en concreto 9 que son: La Isla de Alborán; los
Fondos marinos del Levante de Almería; el Cabo de Gata; los Acantilados de
Maro-Cerro Gordo; las Islas Medas; el Cabo Creus; las Islas Columbretes; el
Mar Menor y costa oriental mediterráneo de la región de Murcia y el Parque
Nacional Marítimo-Terrestre del Archipiélago de Cabrera.
Otro Protocolo importante por su relación con el objeto de nuestro
estudio, es la el Protocolo relativo a la gestión integrada de las zonas costeras
del Mediterráneo, adoptado el 28 de enero de 2008 pero no está en vigor
todavía.
También, cabe mencionar que existen otros instrumentos jurídicos a
nivel internacional que regulan temas específicos pero que no crean
obligaciones formales para los Estados, sino sólo adoptan recomendaciones y
principios generales que instan a los Estados cooperar en un área
determinada. Un ejemplo de estos instrumentos es el Código de Conducta para
la pesca responsable adoptado en el seno de la Organización de Naciones
Unidas para la agricultura y la alimentación (FAO). Este Código tiene como
objetivo, entre otros, establecer principios y criterios para elaborar y aplicar
políticas nacionales encaminadas a la conservación de los recursos pesqueros
y a la ordenación y desarrollo de la pesca de forma responsable, teniendo en
cuenta todos los aspectos biológicos, tecnológicos, económicos, sociales,
ambientales y comerciales pertinentes. Así es, mediante la promoción de la
conservación, ordenación y sostenibilidad de los ecosistemas marinos, el
Código esta indirectamente dirigido a los Estados para crear áreas marinas
protegidas para perseguir estos objetivos.
En esta misma línea, podemos citar las Reservas de la Biosfera, que son
espacios creados por el programa “Hombre y Biosfera” de la UNESCO y que
no generan obligación jurídica de declarar la reserva como espacio protegido,
sino sólo se compromete el Estado a gestionar el espacio de una manera que
garantiza el desarrollo sostenible. En este marco, España cuenta con 33
Reservas de la Biosfera donde se destaca por ocupar espacios costeros,
además de las diversas islas declaradas Reserves de la Biosfera en su
integridad, podemos citar la de Urdaibai, Doñana, Marismas del Odiel, además
de una reserva que ocupa un espacio marino, la de Cabo de Gata-Níjar.
Todos estos instrumentos internacional tienen una incidencia directa
sobre la implementación de la PEM, ya que por una parte, regulan aspectos
claves de la PEM, como es la navegación, la pesca y sobre todo la protección
del medio marino, y por otra parte, instan a los Estados partes para adoptar las
medidas necesarias a fin de conseguir los objetivos marcados por estos
instrumentos5.
5
Aquí reproducimos los Convenios Internacionales en materia de espacios marítimos que son parte en ellos los
Estados Mediterráneos donde lógicamente figura España. (en inglés).
13
1982 LOS Convention - United Nations Convention on the Law of the Sea (Montego Bay, 12 December 1982), in force
as from 16 November 1994: Albania, Algeria, Bosnia-Herzegovina, Croatia, Cyprus, Egypt, France, Greece, Italy,
Lebanon, Malta, Monaco, Montenegro, Morocco, Slovenia, Spain, Tunisia, European Community. See
http://www.un.org/Depts/los/index.htm
1995 SFS Agreement - United Nations Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations
Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling
Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks (New York, 4 December 1995), in force as from 11 December 2001:
Cyprus,
France,
Greece,
Italy,
Malta,
Monaco,
Slovenia,
Spain,
European
Community.
See
http://www.un.org/Depts/los/index.htm
2001 UCH Convention - Convention on the Protection of the Underwater Cultural Heritage (Paris, 2 November 2001),
in force as from 2 January 2009: Croatia, Lebanon, Libya, Montenegro, Slovenia, Spain, Tunisia. See
http://portal.unesco.org/en
1992 CBD - Convention on Biological Diversity (Rio de Janeiro, 5 June 1992), in force as from 29 December 1993:
Albania, Algeria, Bosnia-Herzegovina, Croatia, Cyprus, Egypt, France, Greece, Israel, Italy, Lebanon, Libya, Malta,
Monaco, Montenegro, Morocco, Slovenia, Spain, Syria, Tunisia, Turkey, European Community. See http://www.cbd.int
1979 CMS – Convention on Migratory Species (Bonn, 23 June 1979): Albania, Algeria, Croatia, Cyprus, Egypt, France,
Greece, Israel, Italy, Libya, Malta, Monaco, Morocco, Slovenia, Spain, Syria, Tunisia, European Community. See
http://www.cms.int
1979 Bern Convention - Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural Habitats (Bern, 19
September 1979), in force from 1 June 1982: Albania, Bosnia-Herzegovina, Croatia, Cyprus, France, Greece, Italy,
Malta, Monaco, Morocco, Slovenia, Spain, Tunisia, Turkey, European Community. See http://conventions.coe.int
1974 SOLAS - International Convention for the Safety of Life at Sea (1 November 1974), in force from 25 May 1980:
Albania, Algeria, Croatia, Cyprus, Egypt, France, Greece, Israel, Italy, Lebanon, Libya, Malta, Monaco, Montenegro,
Morocco, Slovenia, Spain, Syria, Tunisia, Turkey. See http://www.imo.org
1973/78 MARPOL - International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, 1973, as modified by the
Protocol of 1978 relating thereto (2 November 1973), in force from 2 October 1983: Albania, Algeria, Croatia, Cyprus,
Egypt, France, Greece, Israel, Italy, Lebanon, Libya, Malta, Monaco, Montenegro, Morocco, Slovenia, Spain, Syria,
Tunisia, Turkey. See http://www.imo.org
1989 Salvage - International Convention on Salvage (28 April 1989), in force from 14 July 1996: Albania, Croatia,
Egypt, France, Greece, Italy, Slovenia, Spain, Syria, Tunisia. See http://www.imo.org
1988 SUA - Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Maritime Navigation (10 March
1988), in force from 1 March 1992: Albania, Algeria, Bosnia-Herzegovina, Croatia, Cyprus, Egypt, France, Greece, Italy,
Lebanon, Libya, Malta, Monaco, Montenegro, Morocco, Slovenia, Spain, Syria, Tunisia, Turkey. See http://www.imo.org
2000 Smuggling Prot. - Protocol against the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air, supplementing the United
Nations Convention against Transnational Organized Crime (New York, 15 November 2000), in force from 28 January
2004: Albania, Algeria, Bosnia- Herzegovina, Croatia, Cyprus, Egypt, France, Italy, Lebanon, Libya, Malta, Monaco,
Montenegro, Slovenia, Spain, Tunisia, Turkey, European Community. See http://www.unodc.org/unodc/index.html
1976 Barcelona Conv. - Convention for the Protection of the Mediterranean Sea Against Pollution (Barcelona, 16
February 1976), in force from 12 February 1978: Albania, Algeria, Bosnia-Herzegovina, Croatia, Cyprus, Egypt, France,
Greece, Israel, Italy, Lebanon, Libya, Malta, Monaco, Montenegro, Morocco, Slovenia, Spain, Syria, Tunisia, Turkey,
European Community. See http://www.unepmap.org
1995 Barcelona Amend. - Convention for the Protection of the Marine Environment and the Coastal Region of the
Mediterranean (Barcelona, 16 February 1976 as amended 10 June 1995), in force from 2 July 2004: Albania, Algeria,
Croatia, Cyprus, Egypt, France, Greece, Israel, Italy, Malta, Monaco, Montenegro, Morocco, Slovenia, Spain, Syria,
Tunisia, Turkey, European Community. See http://www.unepmap.org
1976 Dumping Prot. - Protocol for the Prevention of Pollution of the Mediterranean Sea by Dumping from Ships and
Aircraft (Barcelona, 16 February 1976), in force from 12 February 1978: Albania, Algeria, Bosnia-Herzegovina, Croatia,
Cyprus, Egypt, France, Greece, Israel, Italy, Lebanon, Libya, Malta, Monaco, Morocco, Slovenia, Spain, Syria, Tunisia,
Turkey, European Community. See http://www.unepmap.org
1995 Dumping Prot. - Protocol for the Prevention of Pollution of the Mediterranean Sea by Dumping from Ships and
Aircraft or Incineration at Sea (Barcelona, 16 February 1976 as amended 10 June 1995), not yet in force: Albania,
Croatia, Cyprus, Egypt, France, Italy, Malta, Monaco, Montenegro, Morocco, Slovenia, Spain, Tunisia, Turkey,
European Community. See http://www.unepmap.org
1976 Emergency Prot. - Protocol concerning Co-operation in Combating Pollution of the Mediterranean Sea by Oil and
other Harmful Substances in Cases of Emergency (Barcelona, 16 February 1976), in force from 12 February 1978:
Albania, Algeria, Bosnia-Herzegovina, Croatia, Cyprus, Egypt, France, Greece, Israel, Italy, Lebanon, Libya, Malta,
Monaco, Morocco, Slovenia, Spain, Syria, Tunisia, Turkey, European Community. See http://www.unepmap.org
14
SEGUNDA SECCIÓN: NORMATIVA COMUNITARIA APLICABLE
A- Normativa Medioambiental
Aquí se destaca por su trascendencia en relación con el objeto de este
informe, la Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 17
de junio de 2008 por la que se establece un marco de acción comunitaria para
la política del medio marino6 (Directiva marco sobre la estrategia marina). Esta
Directiva está llamada, entre otras cosas, a promover la integración de las
consideraciones medioambientales en todas las políticas pertinentes y
proporcionar el pilar medioambiental para la futura política marítima de la Unión
2002 Emergency Prot. - Protocol concerning Co-operation in Preventing Pollution from Ships and, in Cases of
Emergency, Combating Pollution of the Mediterranean Sea (Malta, 25 January 2002), in force from 17 March 2004:
Croatia, Cyprus, France, Greece, Malta, Monaco, Montenegro, Slovenia, Turkey, European Community. See
http://www.unepmap.org
1980 LBS Prot. - Protocol for the Protection of the Mediterranean Sea Against Pollution from Land-based Sources
(Athens, 17 May 1980), in force from 17 June 1983: Albania, Algeria, Bosnia-Herzegovina, Croatia, Cyprus, Egypt,
France, Greece, Israel, Italy, Lebanon, Libya, Malta, Monaco, Morocco, Slovenia, Spain, Syria, Tunisia, Turkey,
European Community. See http://www.unepmap.org
1996 LBS Prot. - Protocol for the Protection of the Mediterranean Sea Against Pollution from Land-based Sources and
Activities (Syracuse, 7 March 1996), in force from 11 May 2008: Albania, Croatia, Cyprus, France, Greece, Italy, Malta,
Monaco, Montenegro, Morocco, Slovenia, Spain, Syria, Tunisia, Turkey, European Community. See
http://www.unepmap.org
1982 SPA Prot. - Protocol Concerning Mediterranean Specially Protected Areas (Geneva, 3 April 1982), in force from
23 March 1986: Albania, Algeria, Bosnia-Herzegovina, Croatia, Cyprus, Egypt, France, Greece, Israel, Italy, Lebanon,
Libya, Malta, Monaco, Morocco, Slovenia, Spain, Syria, Tunisia, Turkey, European Community. See
http://www.unepmap.org
1995 SPA Prot. - Protocol concerning Specially Protected Areas and Biological Diversity in the Mediterranean
(Barcelona, 10 June 1995), in force from 12 December 1999: Albania, Algeria, Croatia, Cyprus, Egypt, France, Italy,
Malta, Monaco, Montenegro, Slovenia, Spain, Syria, Tunisia, Turkey, European Community. See
http://www.unepmap.org
1994 Offshore Prot. - Protocol for the Protection of the Mediterranean Sea Against Pollution Resulting from Exploration
and Exploitation of the Continental Shelf and the Seabed and its Subsoil (Madrid, 14 October 1994), not yet in force:
Albania, Cyprus, Morocco, Tunisia. See http://www.unepmap.org
1996 HW Prot. - Protocol on the Prevention of Pollution of the Mediterranean Sea by
Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal (Izmir, 1 October 1996), in force from 28
December 2007: Albania, Malta, Montenegro, Morocco, Tunisia, Turkey. See http://www.unepmap.org
2008 ICZM Prot. - Protocol on Integrated Coastal Zone Management (Madrid, 21 January 2008), not yet in force. See
http://www.unepmap.org
1996 ACCOBAMS - Agreement on the Conservation of Cetaceans in the Black Sea,
Mediterranean Sea and contiguous Atlantic Area (Monaco, 24 November 1996), in force from 1 June 2001: Albania,
Algeria, Croatia, Cyprus, France, Greece, Italy, Lebanon, Libya, Malta, Monaco, Morocco, Slovenia, Spain, Syria,
Tunisia. See http://www.accobams.org
1982 Paris MOU - Paris Memorandum of Understanding on Port State Control (Paris, January 1982), in operation since
1 July 1982: Croatia, Cyprus, France, Greece, Italy, Malta, Slovenia, Spain. See http://www.parismou.org
1996 Mediterranean MOU - Memorandum of Understanding on Port State Control in the Mediterranean Region (Malta,
11 July 1997): Algeria, Cyprus, Egypt, Israel, Lebanon, Malta, Morocco, Syria, Tunisia, Turkey. France, Greece, Italy,
Spain and the EC have the status of observers. See http://www.medmou.org
1949 GFCM - Agreement for the Establishment of a General Fisheries Commission for the Mediterranean (Rome, 24
September 1949), in force from 20 February 1952: Albania, Algeria, Croatia, Cyprus, Egypt, France, Greece, Israel,
Italy, Lebanon, Libya, Malta, Monaco, Montenegro, Morocco, Slovenia, Spain, Syria, Tunisia, Turkey, European
Community. See http://www.gfcm.org/gfcm
1969 ICCAT - International Convention for the Conservation of Atlantic Tunas (Rio de Janeiro, 14 May 1966), in force
from 1969: Albania, Algeria, Croatia, Cyprus, Egypt, France, Italy, Libya, Malta, Morocco, Spain, Syria, Tunisia, Turkey,
European Community. See http://www.iccat.int
6
DOCE, nº L 164/9, de 25 de junio de 2008. España está actualmente en fase de transposición de la Directiva al
Derecho interno.
15
Europea. La Directiva tiene como objetivo primordial establecer un marco en
que los Estados Miembros deben adoptar las medidas necesarias para lograr o
mantener un buen estado medioambiental del medio marino a más tardar en el
año 2020.
Para lograra este objetivo, la Directiva insta a cada Estado miembro de
elaborar una estrategia marina para cada región o subregión marina y que
debe basarse en un enfoque ecosistémico respecto de la gestión de las
actividades humanas, garantizándose que la presión conjunta de dichas
actividades se mantenga en niveles compatibles con la consecución de un
buen estado medioambiental (artículo 1.3).
La Directiva establece asimismo que los Estados miembros que
compartan una región o subregión marina cooperarán, a través de los
convenios marinos regionales, para que estos elementos de las estrategias
marinas sean coherentes y adopten un enfoque común. En el caso de España
se trataría del Convenio de Barcelona y el Convenio OSPAR para la Protección
del Medio Ambiente Marino del Atlántico Nordeste para el Mar . Respecto a las
aguas circundantes a Canarias que en palabras de la Directiva se refiere a la
subregión macaronésica y que no esta amparada por ninguno de estos
convenios, se hace necesario una comunicación directa o acuerdos bilaterales
con Portugal.
Los Estados miembros, según la misma directiva, definirán, respecto de
cada región o subregión marina, una serie exhaustiva de objetivos
medioambientales e indicadores asociados para sus aguas marinas con objeto
de orientar el proceso hacia la consecución del buen estado medioambiental en
el medio marino, teniendo en cuenta los objetivos medioambientales vigentes a
escala nacional, comunitaria o internacional seguirán aplicándose a esas
mismas aguas, asegurándose de la compatibilidad de dichos objetivos entre sí.
(artículo10.1).
En el mismo orden de ideas, también debe destacarse la Directiva
79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de
las aves silvestres, conocida como “Directiva Aves”, que tiende a proteger las
especies de aves que habitan en el territorio europeo y su hábitats que pueden
localizarse en el medio marino, mediante la creación de Zonas Especiales de
Protección para las Aves (ZEPAs).
España notificó en su día, como instrumento de transposición de esta
Directiva la Ley 4/89, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios
Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, lo que generó un contencioso con la
Comisión Europea, ya que la Directiva contiene normas muy específicas de
conservación in situ de poblaciones de aves con independencia del hábitat o
zona donde se encuentran. Finalmente, mediante la Ley 43/2003, de 21 de
noviembre, de Montes, se le ha dado reconocimiento oficial, al estipular el
nuevo artículo 20 bis que: “forman parte de la Red Ecológica Europea Natura
2000 las zonas especiales de conservación y las zonas de especial protección
para las aves”.
16
Otra directiva que tiene una incidencia directa sobre el resto de los
hábitats, es la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo de 1992,
relativa a la conservación de los hábitats naturales, así como de la fauna y flora
silvestres, conocida como “Directiva Hábitats”, que tiene como objetivo
proteger y gestionar las especies amenazadas que figuran en sus anexos,
además de la obligación por parte de los Estado miembros de identificar,
designar y proteger los hábitats naturales y los hábitats de las especies
silvestres de la fauna y la flora de interés comunitario. Para alcanzar estos
objetivos, se ha creado una red ecológica europea que recibe el nombre de
Red Natura 2000 y que incluye las ZEPAs procedentes de la Directiva Aves y lo
que la Directiva denomina Zonas de Especial Conservación (ZECs), que
primero son Lugares de Interés Comunitario (LICs), hasta que se les dota de
medidas de gestión adecuadas.
En España, la transposición de la Directiva se realizó mediante el Real
Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para
contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats
naturales y de la fauna y flora silvestres.
Por su parte, la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco
comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, conocida como
Directiva marco del Agua establece un marco europeo para la protección de
todas las masas de agua de la Unión Europea (ríos, lagos, aguas costeras y
aguas subterráneas). Su objetivo es alcanzar en 2015 una buena calidad de los
recursos acuáticos, lo que se debe alcanzar mediante un control de la
contaminación y una gestión cooperativa de los recursos hídricos en cada
cuenca hidrográfica, lo que seguramente repercutirá en las medidas
establecidas por cada Estado respecto a su PEM.
Esta Directiva insta a los Estados miembros a establecer demarcaciones
hidrográficas, que pueden constar de distintas cuencas fluviales, acuíferos y
aguas costeras y prevé unos plazos claros para la ejecución de las diferentes
etapas necesarias para llegar a una gestión de las aguas europeas de forma
sostenible.
España incorporó la Directiva Marco del Agua a su legislación interna
mediante la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales,
administrativas y del orden social que incluye, en su artículo 129 , la
modificación del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real
Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por la que se incorpora al derecho
español la Directiva 2000/60/CE, estableciendo un marco comunitario de
actuación en el ámbito de la política de aguas.
Asimismo, cabe mencionar por tu trascendencia en la PEM, La Directiva
2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001,
relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en
el medio ambiente, conocida por la Directiva sobre evaluación ambiental
estratégica (EAE) y que tiene por objeto conseguir un elevado nivel de
protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos
17
medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el
fin de promover un desarrollo sostenible.
Los planes y programas que serán objeto de evaluación ambiental son
según el artículo 2.1 de la Directiva EAE:
a) que se elaboren con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca,
la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la
gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la
ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que
establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos
enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE, o
b) que, atendiendo al efecto probable en algunas zonas, se haya
establecido que requieren una evaluación conforme a lo dispuesto en
los artículos 6 o 7 de la Directiva 92/43/CEE.
La citada Directiva se ha incorporado al derecho interno español
mediante la ley 9/2006 de 28 de abril, sobre evaluación ambiental de los
efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.
B- Política Pesquera Común
Los Tratados de la UE establecen que la gestión de la actividad
pesquera de los Estados miembros es una de las competencias exclusivas de
la Comunidad. Para ello la UE se ha dotado de un instrumento de gestión de la
pesca y la acuicultura enfatizada en la Política Pesquera Común (PPC).
Esta competencia exclusiva de la CE se basa por una parte en el artículo
3.1 del TCE, que prevé un desarrollo de una política común en los ámbitos de
la agricultura y la pesca y, por otra parte, en la jurisprudencia del TJCE.
Así, el TJCE consideró en la Sentencia Comisión-Reino Unido de 5 de mayo de
19817 que:
“al espirar el 1 de enero de 1979 el periodo provisional señalado
por el artículo 102 del Acta de Adhesión (del Reino Unido a la
CEE), la competencia para adoptar las medidas destinadas a la
conservación de los recursos marítimos, en el marco de la política
común de la pesca, pertenece plena y definitivamente a la
Comunidad. Los Estados miembros no tienen ya derecho, por
tanto, a ejercer una competencia propia en materia de
conservación en las aguas de su jurisdicción”.
En cuanto al ámbito de aplicación de la PPC, ésta abarca las actividades
relacionadas con la explotación de los recursos acuáticos vivos y la acuicultura,
así como la transformación y comercialización de los productos de la pesca y la
7
TJCE, Rec. 1981, p.1045
18
acuicultura, siempre que se realicen en el territorio de los Estados miembros,
en aguas de pesca comunitarias o por buques pesqueros comunitarios”.
El control y ejecución de las disposiciones de la PPC es competencia
propia de los Estados miembros. No obstante, la eficacia de los servicios de
control nacionales es supervisada por la UE.
La PPC actúa a cuatro niveles, que son:
i) En primer lugar, esta Política esta basada en la conservación y la
gestión duradera de los recursos pesqueros, con objeto de proteger los
mismos, redistribuyendo las zonas de pesca reservadas a las flotas de
los Estados miembros en el mar territorial y a partir del límite de 12
millas marina, esta permitido, en teoría, el libre acceso de los buques de
los demás Estados de la UE a los recursos pesqueros, si bien sujeto a la
fijación del total Admisible de capturas (TAC).
ii) En segundo lugar, la PPC actúa en la organización de los mercados,
cuyo objetivo consiste en garantizar la adecuación de la oferta y la
demanda en favor de los productores y consumidores.
iii) En tercer lugar, es una política estructural destinada a ayudar a los
sectores de la pesca y la acuicultura a través del Instrumento Financiero
para la orientación de la Pesca (IFOP).
iv) Y por último, las relaciones con los terceros países y las organizaciones
internacionales, que consisten en la elaboración de acuerdos pesqueros
a escala internacional y de medidas comunes de conservación que se
aplican a la pesca de altura.
A través de las reformas sucesivas, los objetivos iniciales de la PPC se
completaron para incluir también, la explotación duradera de los recursos, la
protección del medio ambiente, la garantía de un elevado nivel de protección
de la salud humana, y la participación en la consecución del objetivo de
cohesión económica y social.
En particular, con la reforma de 2002, se plasmó el principio de precaución
encaminado a proteger y conservar los recursos acuáticos vivos y reducir al
mínimo el efecto de la actividad pesquera en los ecosistemas marinos. De aquí,
se desprende la dicotomía existente entre la protección de los recursos
pesqueros y del medio marino.
Actualmente, la PPC se encuentra en fase de revisión que comenzó con
el anuncio de La Comisión Europea en 2008 de su intención de lanzar una
nueva revisión de la PPC. En este sentido, se publicó recientemente el Libro
Verde para impulsar el debate entre todos los implicados acerca del mejor
modo de gestionar la pesca a nivel europeo.
19
En este sentido, la UE pretende hoy crear una verdadera política
marítima que englobe las políticas de la pesca, el medio ambiente y las
industrias del mar. Todos estos sectores tienen relación con la PEM.
C- Otros Instrumentos legales
Existen también otros instrumentos legales a nivel europeo que guardan
relación con el tema, en tanto en cuanto suponen condicionantes para la
aplicación de una PEM.
Aquí se incluye la Directiva 94/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 30 de mayo de 1994, sobre las condiciones para la concesión y el ejercicio
de las autorizaciones de prospección, exploración y producción de
hidrocarburos, que señala que los Estados miembros tienen soberanía y
derechos soberanos sobre los recursos de hidrocarburos situados en sus
territorios, donde evidentemente se incluye la ZEE y la plataforma continental.
El artículo 2.1 de la Directiva precisa que los Estados miembros conservarán el
derecho a determinar dentro de sus territorios respectivos las zonas en las que
quedará autorizado el ejercicio de actividades de prospección, exploración y
producción de hidrocarburos.
La Directiva 2006/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de
abril de 2006, relativa a los residuos que contiene también disposiciones sobre
las operaciones de vertido de residuos al mar, incluida la inserción en el lecho
marino y las operaciones de incineración en el mar (D7 y D11 del Anexo II A).
El artículo 4 de la Directiva dispone que:
1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para
garantizar que los residuos se valorizarán o se eliminarán sin poner
en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni
métodos que puedan perjudicar el medio ambiente y, en particular:
a) sin crear riesgos para el agua, el aire o el suelo, ni para la
fauna y la flora…
2. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para
prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos.
Asimismo, podemos citar la Directiva 2009/31/CE del Parlamento y del
Consejo de 23 de abril de 2009, relativa al almacenamiento geológico de
dióxido de carbono. La Directiva establece un marco jurídico para el
almacenamiento geológico, en condiciones seguras para el medio ambiente, de
dióxido de carbono para contribuir a la lucha contra el cambio climático (artículo
1.1), y se aplica en el territorio de los Estados miembros, incluida sus ZEE y
sus plataformas continentales.
Por su parte, la Recomendación de la UE, de 30 de mayo de 2002,
sobre la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras en Europa,
20
establece los pasos y los principios comunes que los Estados miembro deben
seguir en el desarrollo de estrategias nacionales sobre sus zonas costeras.
Por último, cabe mencionar la Comunicación de la Comisión al
Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al
Comité de las Regiones, de 11 de noviembre de 2008, titulada: Energía eólica
marítima: Acciones necesarias para alcanzar los objetivos de política
energética para el año 2020 y los años posteriores (COM/2008/0768 final). La
Comunicación, exhorta a los Estados miembros a que realicen la ordenación
del espacio para regular los distintos usos del mar que actualmente compiten
entre sí mediante procesos de toma de decisiones transparentes así como para
lograr ubicaciones óptimas. Esta medida puede contribuir al desarrollo de
fuentes renovables de producción de energía en el mar mediante la creación de
un marco regulador estable.
21
CAPÍTULO II: ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA PEM EN ESPAÑA
Introducción
La actual organización territorial del Estado español, emanada de la
Constitución de 1978, conforma un sistema compuesto de organización
territorial y de articulación entre el Poder central y los poderes autonómicos,
dotando de autonomía política a las Comunidades Autónomas para la gestión
de sus intereses respectivos, y estableciendo un sistema de distribución
competencial, con atribución de verdaderas competencias exclusivas, por
sectores materiales específicos, al Estado y a las Comunidades Autónomas.
Las competencias del Estado son las que se enumeran en el artículo
149.1 de la Constitución. Con respecto a las competencias de la Comunidad
Autónoma, la Constitución menciona en su artículo 148 las materias que
pueden ser asumidas por las CCAA en virtud de sus respectivos Estatutos, con
la salvedad de lo dispuesto en el artículo 148. Asimismo, existe una cláusula
residual según el artículo 149.3 que anuncia todas las materias no atribuidas
expresamente al Estado podrán ser asumidas por las CCAA.
Tanto la Constitución como los Estatutos de Autonomía prevén el
ejercicio de competencias autonómicas en los espacios marítimos. El mismo
Tribunal Constitucional ha admitido de forma expresa, en varias de sus
sentencias, que las Comunidades Autónomas ejercen en los espacios
marítimos las competencias que han asumido y que, por razón de la materia,
requieren su ejercicio en esos espacios.
La utilización del criterio de distribución por funciones o potestades, junto
con el criterio de distribución por materias, tiene como resultado que la
distribución de las competencias, en nuestro caso, sobre los espacios
marítimos y, por tanto, sobre PEM, pueda estructurarse de la siguiente forma:
-
Materias en las que el Estado es titular de todas las funciones y
competencias, con total exclusión de las Comunidades Autónomas.
-
Materias en las que corresponde al Estado la potestad legislativa y en
las que las Comunidades Autónomas pueden asumir la potestad de
ejecución.
-
Materias en las que corresponde al Estado la potestad legislativa básica
y en las que las Comunidades Autónomas pueden asumir la potestad de
legislación de desarrollo y la potestad de ejecución.
-
Materias en las que las Comunidades Autónomas pueden ser titulares
de todas las competencias.
A continuación, veremos cada cuál de las materias susceptibles de
incluirse en la PEM, indicando el marco legal en que se inscribe y el ámbito de
actuación tanto de la Administración General del Estado como de las CC.AA al
22
respecto, con especial atención a los ámbitos de actuación de la Comunidad
Autónoma de Andalucía.
II. 1
Pesca.
De modo introductorio, es necesario establecer el marco de las
competencias propias del Estado, esto es, del contenido de la materia “pesca
marítima” diferenciándola de la materia “ordenación del sector pesquero”, pues
como señala el Tribunal Constitucional para obviar los conflictos de
competencia que pueden surgir entre el Estado y las Comunidades Autónomas
se requiere “la previa operación teórica de dotar de contenido material a cada
uno de dichos subsectores “pesca marítima y ordenación del sector pesquero”
(STC 147/91, F.J. 4B).
De este modo, el Estado fija el ámbito estricto de la materia “pesca
marítima”, ámbito que resulta vedado a la acción normativa y ejecutiva de las
Comunidades Autónomas, puesto que en el mismo el Estado tiene la
exclusividad de la competencia.
Así, como indica la exposición de motivos de la Ley 3/2001, de 26 de
marzo, de Pesca marítima del Estado que constituye la legislación básica en la
materia, el artículo 149.1.19 de la Constitución atribuye al Estado la
competencia exclusiva en materia de pesca marítima, sin perjuicio de las
competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades
Autónomas. A su vez el artículo 148.1.11, establece la competencia exclusiva
de las Comunidades Autónomas en materia de pesca en aguas interiores,
marisqueo y acuicultura.
De este modo, a partir de las aguas exteriores, esto es, las aguas
marítimas bajo jurisdicción o soberanía española, situadas por fuera de las
líneas de base rectas tal y como se contemplan en el Real Decreto 2510/1977,
de 5 de agosto, de aguas jurisdiccionales, la competencia del Estado en
materia de pesca marítima es exclusiva tanto a nivel normativo como de
gestión y ejecución de la política pesquera. Todo esto, sin perjuicio de lo que
puede dictar las instituciones comunitarias, dado que buena parte de las
competencias que el Estado tenía en la materia, han sido asumidas por las
Instituciones Comunitarias desde la integración de España en las Comunidades
Europeas, por lo que el derecho comunitario, y por tanto la política pesquera
común, han pasado a formar parte del ordenamiento interno conforme a la
previsión contenida en los artículos 93 y 96 de la Constitución.
Respecto a las competencias de la Comunidades Autónomas en materia
de pesca, hay que señalar que las diez Comunidades Autónomas del litoral han
asumido en sus respectivos Estatutos las competencias, por un lado, en
materia de pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura, y por otro, de
desarrollo legislativo y ejecución de la ordenación del sector pesquero.
En este sentido, el artículo 48 del Estatuto de Autonomía de Andalucía
dispone que:
23
“… 2. Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia
exclusiva en materia de pesca marítima y recreativa en aguas
interiores, marisqueo y acuicultura, almadraba y pesca con artes
menores, el buceo profesional y la formación y las titulaciones en
actividades de recreo.
3. Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia
exclusiva… sobre las siguientes materias:
b) Ordenación del sector pesquero andaluz, en particular en
lo relativo a las condiciones profesionales para el ejercicio
de la pesca, construcción, seguridad y registro de barcos,
lonjas de contratación, y la formación, promoción y
protección social de los pescadores y trabajadores de la
pesca.
Investigación,
innovación,
desarrollo
y
transferencia tecnológica y formación pesquera.
c) La vigilancia, inspección y control de las competencias
reguladas en los apartados anteriores del presente
artículo.
4. Corresponde a la Comunidad Autónoma como competencia
compartida la planificación del sector pesquero, así como los
puertos pesqueros”.
La Ley de la Comunidad Autónoma de Andalucía 1/2002, de 4 de abril,
de Ordenación, Fomento y Control de la Pesca Marítima, el Marisqueo y la
Acuicultura Marina, en su artículo 4 encomienda a la Junta de Andalucía, a
través de la Consejería de Agricultura y Pesca, la adopción de medidas
dirigidas a la conservación y mejora de los recursos pesqueros con el fin de
garantizar su explotación racional en las aguas interiores, habilitándose en el
artículo 7.1.a a dicha Consejería “El establecimiento, definición y regulación de
zonas o de fondos vedados a la actividad pesquera, con carácter temporal o
permanente, o reservados de forma preferente o exclusiva, a modalidades de
pesca selectivas”.
Por su especial relación con la PEM, es necesario mencionar la
posibilidad que otorga la Ley 3/2001 para declarar zonas de protección
pesquera, previo informe del Instituto Español de Oceanografía, del Ministerio
de Medio Ambiente, del Ministerio de Defensa, en el caso de que incida sobre
zonas declaradas de interés para la Defensa Nacional o zonas de seguridad de
instalaciones militares, del Ministerio de Fomento, en el caso de que afecte al
servicio portuario, así como de las Comunidades Autónomas afectadas, sobre
aspectos de su competencia. Está declaración debe, también, delimitar
geográficamente la zona.
De todas estas zonas, se destaca por su relevancia las denominadas
“reservas marinas”8. En efecto, el artículo 14 de la citada Ley establece que:
8
Las demás zonas de protección pesquera son: las zonas de acondicionamiento marino y las zonas de repoblación
marina.
24
“1. Serán declaradas reservas marinas aquellas zonas que por sus
especiales características se consideren adecuadas para la
regeneración de los recursos pesqueros. Las medidas de protección
determinarán las limitaciones o la prohibición, en su caso, del ejercicio
de la actividad pesquera, así como de cualquier otra actividad que pueda
alterar su equilibrio natural.
2. En el ámbito de las reservas marinas podrán delimitarse áreas o
zonas con distintos niveles de protección.”9
Las reservas marinas creadas, hasta hoy en día, por el Ministerio de
Medio Ambiente y Medio Rural y Marino son las siguientes:
-
Reserva Marina de Cabo de Gata-Níjar, creada por Orden Ministerial de
3 de julio de 1995. (B.O.E. nº 165, de 12 de julio).Orden de 31 de julio de
1996 por la que se modifica la Orden de 3 de julio de 1995, por la que se
establece la reserva marina de Cabo de Gata-Níjar.
-
Reserva Marina de Cabo de Palos-Islas Hormigas, creada por Orden
Ministerial de 22 de junio de 1995 (B.O.E. nº 161, de 7 de julio).
-
Reserva Marina del Levante de Mallorca- Cala Rajada, creada por Orden
Ministerial de 3 de abril de 2007 (B.O.E. nº 89 de 13 de abril de 2007).
-
Reserva marina y reserva de pesca en el entorno de la Isla de Alborán,
creada según Orden Ministerial de 31 de julio de 1997 (B.O.E. núm. 204
de 26 de agosto de 1997). Orden de 8 de septiembre de 1998 por la que
se establece una reserva marina y una reserva de pesca en el entorno
de la isla de Alborán y se regula el ejercicio de la pesca en los caladeros
adyacentes (B.O.E. núm. 233 de 29 de septiembre de 1998), y Orden de
6 de junio de 2001, por la que se modifica la Orden de 8 de septiembre
de 1998, por la que se establece una reserva marina y una reserva de
pesca en el entorno de la isla de Alborán (B.O.E. núm. 146 de 19 de
junio de 2001).
-
Reserva Marina de las Islas Columbretes, creada por Orden Ministerial
de 19 de abril de 1990 (B.O.E. nº 97, de 23 de abril de 1990).
-
Reserva Marina de la Isla Graciosa e Islotes del Norte de Lanzarote,
creada por Orden Ministerial de 19 de mayo de 1995 (B.O.E. nº 131, de
2 de junio de 1995).
-
Reserva Marina de la Isla de Tabarca, creada por Orden Ministerial de 4
de abril de 1986 (B.O.E. nº 112, de 10 de mayo de 1986) y modificada
por la Orden Ministerial de 15 de junio de 1988 (B.O.E. nº 163, de 8 de
julio de 1988).
9
Las “reservas marinas”, que han sido declaradas antes de la Ley 3/2001, se establecieron al amparo de la Orden
Ministerial de 11 de mayo de 1982 por la que se regula la actividad de repoblación marítima. (BOE nº. 125, de
26.05.82).
25
-
Reserva Marina de la Isla de La Palma, creada por la Orden Ministerial
de 18 de julio de 2001 (B.O.E. nº 185, de 3 de agosto de 2001).
-
Reserva Marina de Punta de la Restinga-Mar de las Calmas (Isla de El
Hierro), creada por Orden Ministerial de 24 de enero de 1996 (B.O.E. nº
30, de 3 de febrero de 1996).
-
Reserva Marina de Masía Blanca (Tarragona), creada por la Orden
Ministerial de 21 de diciembre de 1999 (B.O.E. nº 7, de 8 de enero de
2000).
De estas diez reservas marinas, cinco tienen una gestión compartida con
las Administraciones pesqueras de las Comunidades Autónomas que son: La
Isla de Tabarca, la Isla Graciosa, Cabo de Palos, Punta de la Restinga en la
Isla de El Hierro y la del Levante de Mallorca- Cala Rajada.
Por lo demás, la gestión directa de estas reservas por la Administración
General del Estado toda reserva se basa en medidas de vigilancia sobre el
terreno, a partir de la zonificación del territorio incluido en la misma. Asimismo,
y de cara a la evaluación de los efectos de la reserva, se asigna a cada reserva
marina una Comisión de Gestión y Seguimiento a la que se invita a participar al
sector pesquero y a organismos e instituciones relacionadas con la protección
del medio marino.
II. 2
Exploración y Explotación de Hidrocarburos
En materia de exploración y explotación de Hidrocarburos en espacios
marinos, la distribución de competencias entre la Administración General del
Estado y las CC.AA parte necesariamente de lo estipulado en la Constitución y
la legislación estatal.
Así, a los efectos del artículo 132.2 de la Constitución tendrán la
consideración de bienes de dominio público estatal los yacimientos de
hidrocarburos y almacenamientos subterráneos existentes en el territorio del
Estado y en el subsuelo del mar territorial y de los fondos marinos que estén
bajo la soberanía del Reino de España conforme a la legislación vigente y a los
convenios y tratados internacionales de los que sea parte.
Asimismo, al tratarse de un actividad con un fuerte componente
económico, la misma constitución dispone, además del articulado general
149.1.13, según lo cuál, corresponde al Estado la competencia exclusiva en
materia de bases y coordinación de la actividad económica. En el párrafo 25 de
ese mismo artículo, le corresponde al Estado también la competencia exclusiva
en materia de bases del régimen minero y energético, en el que engloba
lógicamente al sector de hidrocarburos.
La actividad de exploración y explotación de hidrocarburos se encuentra
regulada por la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos y el
Reglamento sobre investigación y explotación de hidrocarburos, aprobado por
26
Real Decreto 2362/1976, de 30 de julio, en aquello que no se oponga a la Ley.
El artículo 3 de la citada Ley, establece el reparto de las competencias
administrativas en el sector de hidrocarburos. En lo relativo a la exploración y
explotación de hidrocarburos en el subsuelo marino se dispone que:
“2. Corresponde a la Administración General del Estado, en los términos
establecidos en la presente Ley: a) Otorgar las autorizaciones de
exploración y permisos de investigación a que se refiere el Título II,
cuando afecte al ámbito territorial de más de una Comunidad Autónoma.
Asimismo, otorgar las concesiones de explotación a que se refiere el
citado Titulo de la presente Ley. b) Otorgar autorizaciones de
exploración, permisos de investigación y concesiones de explotación en
las zonas de subsuelo marino a que se refiere el Título II de la
presente Ley. Asimismo, otorgar las autorizaciones de exploración y
permisos de investigación cuando su ámbito comprenda a la vez zonas
terrestres y del subsuelo marino”.
De aquí se desprende que las CC.AA no tienen competencias, ni
normativas ni de ejecución cuando se trata de actividad de exploración o
explotación de hidrocarburos en el subsuelo marino, cosa distinta cuando se
trata de actividades que se realicen en el territorio terrestre de la Comunidad
Autónoma donde sí se requiere autorización para emprender tales actividades.
El mismo artículo 3, apartado 3 de la Ley dice lo siguiente:
“3. Corresponde a las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus
respectivas competencias:
a) El desarrollo legislativo y la ejecución de la normativa básica en
materia de hidrocarburos.
b) La planificación en coordinación con la realizada por el Gobierno.
c) Otorgar las autorizaciones de exploración y permisos de
investigación a que se refiere el Título II de la presente Ley,
cuando afecte a su ámbito territorial.
d) Autorizar aquellas instalaciones cuyo aprovechamiento no afecte a
otras Comunidades o el transporte o la distribución no salga de su
ámbito territorial.”
Las CC.AA, sólo pueden intervenir a instancias del Estado, esto lo que
se desprende cuando del artículo 32 de la Ley 34/1998 cuando requiere un
informe previo de la Comunidad Autónoma afectada en el procedimiento de
concesión de explotación de yacimientos y de almacenamientos subterráneos
de hidrocarburos “cuando se produzcan actividades en esos ámbitos,
incidan o no en zonas terrestres”.
Por los demás, el mismo artículo 32 establece que las actividades de
exploración, investigación y explotación de hidrocarburos “que se realicen en el
27
subsuelo del mar territorial y en los demás fondos marinos que estén bajo
la soberanía nacional se regirán por la presente Ley, por la legislación vigente
de costas, mar territorial, zona económica exclusiva y plataforma continental, y
por los Acuerdos y Convenciones internacionales de los que el Reino de
España sea parte”.
Desde el punto de vista organizativo, el Ministerio de Industria, Turismo y
Comercio ejerce competencias relacionadas con la autorización y control de la
exploración y explotación de hidrocarburos, también le corresponde el control
del transporte energético, en especial los gasoductos, muchos de ellos tienen
trazado en el mar, como el que esta localizado en el Estrecho de Gibraltar o el
más reciente localizado en el Mar de Alborán.
A la Secretaría General de Energía le corresponde llevar a cabo todas
aquellas iniciativas, propuestas y actuaciones que en el ámbito del sector
energético que sean competencia de la Administración General del Estado, de
acuerdo con la legislación vigente y a la Dirección General de Política
Energética y Minas le corresponden las funciones de elaboración y tramitación
de las autorizaciones de las instalaciones y de los sujetos que operan en el
sector energético, el control de las obligaciones que les son exigibles y la
instrucción y, en su caso, resolución de los expedientes sancionadores por las
infracciones previstas en la normativa vigente en materia de energía, cuando
sea competencia de la Administración General del Estado, así como la
propuesta de otorgamiento y tramitación de autorizaciones, permisos y
concesiones de explotación de hidrocarburos y su seguimiento y control.
II.3
Áreas Marinas Protegidas
El inicio de la preocupación por la degradación del medio marino no ha
tenido precisamente un origen ambientalista, sino que ha respondido a
necesidades de protección de especies de interés pesquero.
No obstante, en los últimos años se ha venido observando un mayor interés
desde la Administración General del Estado responsable de los asuntos
medioambientales, de la necesidad de proteger los espacios marinos, como lo
demuestra la promulgación de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del
Patrimonio Natural y de la Biodiversidad que deroga la Ley 4/1989, de 27 de
marzo, sobre conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna
silvestres, constituye actualmente la legislación básica estatal sobre protección
del medio ambiente. Esta Ley establece varias figuras de protección de los
espacios naturales, entre los cuáles encontramos las Áreas Marinas Protegidas
(AMP), o el anteproyecto de ley sobre protección del medio marino que se
encuentra actualmente en trámite parlamentaria, que será la primera ley a nivel
estatal que estará consagrada exclusivamente a proteger el medio marino.
El artículo 32 de la citada Ley 42/2007, define las AMP como:
“Las Áreas Marinas Protegidas son espacios naturales designados
para la protección de ecosistemas, comunidades o elementos
28
biológicos o geológicos del medio marino, incluidas las áreas
intermareal y submareal, que en razón de su rareza, fragilidad,
importancia o singularidad, merecen una protección especial”.
En este sentido, se ha declarado a El Cachucho (2008) como la primera
AMP definida según la Ley 42/2007 que, además, es la es la primera zona
exclusivamente marina declarada en la legislación estatal.
A efectos de la conservación de las AMPs, el mismo artículo 32 establece
que se deberán aprobar planes o instrumentos de gestión que establezcan, al
menos, las medidas de conservación necesarias y las limitaciones de
explotación de los recursos naturales que procedan, para cada caso y para el
conjunto de las áreas incorporables a la Red de Áreas Marinas Protegidas.
Ésta última figura de la Red de AMP, esta contemplada en el anteproyecto
de ley sobre protección del medio marino que establece en su artículo 23 que:
“La Red de Áreas Marinas Protegidas de España está constituida por
espacios protegidos situados en aguas marinas españolas, con
independencia de que su declaración y gestión estén reguladas por
normas internacionales, comunitarias y estatales en el medio marino,
representativos del patrimonio natural marino español, así como
también su marco normativo y el sistema de relaciones necesario para
su funcionamiento. También quedarán integrados aquellos espacios
cuya declaración y gestión estén reguladas por normas autonómicas
en los supuestos establecidos en los artículos 6 y 36.1 de la Ley
42/2007 del Patrimonio Natural y la Biodiversidad”.
A nivel internacional, existen también instrumentos legales que periten crear
diferentes categorías de protección del medio marino como es el caso del
Convenio sobre Diversidad Biológica de 1992 (CDB), La Red Natura 2000 de la
Unión Europea, el Convenio para la protección del medio ambiente marino del
Atlántico nordeste (OSPAR) y el Convenio de Barcelona para la protección del
medio marino y la zona costera del Mediterráneo.
El CDB ha aprobado numerosas Resoluciones de las Partes Contratantes y
un Programa específico sobre el medio marino que entre otras cosas conlleva
el compromiso de establecer para el año 2012 una Red Global de Áreas
Marinas Protegidas tanto en aguas jurisdiccionales como en alta mar.
La Red Natura 2000 de la Unión Europea obliga a designar zonas marinas
para la protección de las especies y los hábitats marinos incluidos en las
Directivas de Aves y Hábitat. En este sentido, España cuenta con numerosas
AMPs incluidas en esta Red.
Dentro del Convenio de Barcelona para la protección del medio marino y la
zona costera del Mediterráneo se aprobó el Protocolo sobre Zonas
Especialmente Protegidas y la Diversidad Biológica en el Mediterráneo, donde
España es parte desde 1998 y que establece una nueva figura, las Zonas
Especialmente Protegidas de Importancia para el Mediterráneo (ZEPIM).
29
España cuenta con el mayor número de ZEPIM, en total 7 que son: La isla de
Alborán; los Fondos marinos del Levante almeriense Cabo de Gata-Níjar, el
Mar Menor y zona oriental mediterránea de la costa de la Región de Murcia, el
Parque Natural Cap de Creus, las islas Medes, las islas Columbretes
Archipiélago de Cabrera y los Acantilados de Maro-Cerro Gordo.
Por su parte, el Convenio OSPAR para la protección del medio ambiente
marino del Atlántico nordeste crea, bajo el marco del Anexo V relativo a la
protección y conservación de los ecosistemas y la diversidad biológica de la
zona marítima, una red de AMPs que deben ser propuestas por las Partes contratantes, siempre y cuando cumplen determinados requisitos ambientales en el
caso de AMP que se encuentren bajo la jurisdicción nacional. En este marco,
España tiene incorporada a dicha red el Parque Nacional de las Islas Atlánticas
de Galicia (2007), y recientemente ha propuesto El Cachucho como segunda
zona a incorporar.
En cuanto a las competencias de la Administración General del Estado, en
este caso a través del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino,
sobre las AMP, La citada Ley 42/2007 en su artículo 6, atribuye el ejercicio de
las funciones administrativas a las que se refiere la ley, respetando lo dispuesto
en los Estatutos de Autonomía de las comunidades autónomas del litoral, en
los siguientes supuestos:
Cuando se trate de espacios, hábitats o áreas críticas situados en áreas
marinas bajo soberanía o jurisdicción nacional, siempre que no exista
continuidad ecológica del ecosistema marino con el espacio natural terrestre
objeto de protección, avalada por la mejor evidencia científica existente.
Cuando afecten, bien a especies cuyos hábitats se sitúen en los
espacios a que se refiere el párrafo anterior, bien a especies marinas altamente
migratorias.
Y por último, cuando, de conformidad con el derecho internacional,
España tenga que gestionar espacios situados en los estrechos sometidos al
derecho internacional o en alta mar.
Ésta última referencia a la posibilidad de ejercer funciones de gestión en
áreas marinas situadas en alta mar, es decir fuera de los límites de la
jurisdicción estatal sobre espacios marítimos, es una novedad que estaba
desconocida por el ordenamiento jurídico español. Se trata de lo que la doctrina
viene a denominarlas AMPs alejadas de la costa (offshore marine protected
areas), figura ésta que ya ha sido regulada por algunos Estados y que obedece
a la necesidad de utilizar criterios técnicos de gestión distintos de los utilizados
para otras figuras de las AMPs.
Por otra parte, encontramos otras AMPs que están establecidas por el
derecho estatal sectorial, sin que las autoridades ambientales intervengan en
su diseño, declaración y gestión. Este es el caso de las Áreas Especiales (SAs)
y las Áreas Particularmente Sensibles (PSSAs), las dos bajo el amparo de la
Organización Marítima Internacional.
30
Las Áreas Especiales obedecen a la necesidad de asegurar una
aplicación más cuidadosa o estricta de las normas ambientales que rigen sobre
el transporte marítimo internacional. En los anexos I, II y V del Convenio
MARPOL 73/78 se definen ciertas áreas como "áreas especiales” (SAs), en las
que, por razones técnicas relacionadas con sus condiciones oceanográficas o
ecológicas y con su tráfico marítimo, se requiere la adopción de métodos
vinculantes especiales para la prevención de la contaminación marina. Estas
áreas, pues, tienen una mayor protección pero en realidad se trata de normas
relacionadas con las operaciones que pueden o no hacer los buques y las
instalaciones que deben tener los puertos. El Mar Mediterráneo es todo él una
SA a efectos de los Anexos I y V de MARPOL.
Las Áreas Particularmente Sensibles son aquéllas que necesitan
protección especial a través de resoluciones de la OMI debido a su importancia
ecológica, socioeconómica o científica y que son especialmente vulnerables a
daños derivados de la actividad de transporte marítimo.
En España, todas las aguas del archipiélago de Canarias han sido
declaradas PSSA en 2005. Igualmente, España forma parte, junto con Irlanda,
Bélgica, Reino Unido, Francia y Portugal de la PSSA de las Aguas del Atlántico
Occidental, declarada en 2004.
Las Medidas de Protección Asociadas a dichas zonas son el sistema de
notificación obligatoria WETREP para la PSSA de la Zona de las Aguas del
Atlántico Occidental, que afecta a España en el paso de buques por el
dispositivo de separación del tráfico de Finisterre, y el sistema de notificación
obligatoria CANREP para la PSSA de Canarias, así como las dos vías de
navegación obligatorias para los buques que pasen entre islas y las siete zonas
a evitar por los buques en distintos puntos del archipiélago.
II. 4
Vertidos, incluido el almacenamiento de dióxido de carbono
En materia de vertidos desde tierra al mar, se constata el
entrecruzamiento entre los títulos competenciales relativos a la protección del
medio ambiente y a las aguas. En nuestro examen de la distribución de
competencias entre la Administración General del Estado y las Comunidades
Autónomas en la materia objeto de estudio, hay que partir de la legislación
estatal plasmada en la Ley de Costas, lo establecido en los Estatutos de
Autonomía y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en concreto la
sentencia del TC 149/1991, de 4 de julio.
Así, los Estatutos de Autonomía de las Comunidades litorales –salvo los
de la Región de Murcia, Illes Balears y Cantabria- reconocen la competencia
autonómica para la ejecución de la legislación estatal en la materia de vertidos
industriales y contaminantes en las aguas territoriales del Estado
correspondientes a sus respectivos litorales. En el Estatuto de Autonomía
canario se utiliza una fórmula distinta, pues se alude de modo más genérico a
“los vertidos en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma” (artículo
32.12).
31
Tal normativa estatal encuentra su fundamento en los artículos 56 y
siguientes de la citada Ley de Costas, que requieren autorización de la
Administración competente para todos los vertidos, tanto líquidos como sólidos,
con independencia del bien de dominio público marítimo-terrestre en que se
realicen.
La STC 149/1991 vinculó el ejercicio por las Comunidades Autónomas
de funciones ejecutivas en este campo a la asunción, no de la competencia
específica sobre vertidos, sino de la más amplia de protección ambiental. De
esta manera, señaló que las Comunidades Autónomas que hubieran asumido
competencias para la ejecución de las normas sobre protección del medio
ambiente, es decir, todas, “son también competentes para llevar a cabo los
actos de ejecución que impliquen la aplicación de las normas sobre vertidos,
sea cual fuere el género de éstos y su destino”. Por lo tanto, aun sin una
referencia concreta a los vertidos en sus Estatutos, las Comunidades
Autónomas de la Región de Murcia, Islas Baleares y Cantabria, al igual que las
demás del litoral, desarrollan funciones ejecutivas sobre vertidos desde tierra al
mar.
De esta manera, podemos concluir que las Comunidades Autónomas
desempeñan competencias de ejecución, con base en las cuales pueden
adoptar normas reglamentarias destinadas a establecer las medidas
organizativas y procedimentales precisas para hacer posible el cumplimiento de
la legislación estatal. Asimismo, pueden desarrollar una actividad normativa de
mayor calado con base en otros títulos competenciales, especialmente, el
relativo a la protección del medio ambiente.
En este sentido, las competencias de la Comunidad Autónoma de
Andalucía en materia de vertidos desde tierra a mar, vienen avaladas por el
Estatuto de Autonomía, los Reales Decretos de Transferencia y las normas
reglamentarias que adopta la Junta de Andalucía.
Así, según el artículo 57 del Estatuto de Autonomía: “… 3. Corresponde
a la Comunidad Autónoma la competencia compartida en relación con … la
regulación y la gestión de los vertidos efectuados en las aguas interiores de la
Comunidad Autónoma, así como de los efectuados a las aguas superficiales y
subterráneas que no transcurren por otra Comunidad Autónoma…”.
La Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía es la que
ostenta la competencia de la autorización, control y vigilancia de vertido al
dominio público marítimo-terrestre. La normativa básica para el desarrollo de
estas tareas es la Ley 7/1994, de 18 de mayo, de Protección Ambiental que
establece el marco general para preservar y mejorar la calidad de las aguas
litorales, que fue derogado por la Ley 7/2007, de Gestión Integrada de la
Calidad Ambiental10 que contempla la normativa vigente en materia de vertidos.
Ésta última Ley andaluza dispone en su artículo 85 que: “Quedan
prohibidos los vertidos, cualquiera que sea su naturaleza y estado físico que se
realicen, de forma directa o indirecta, a cualquier bien del dominio público
10
BOJA de 20 de julio de 2007.
32
hidráulico o, desde tierra, a cualquier bien del dominio público marítimoterrestre y que no cuenten con la correspondiente autorización administrativa”.
El artículo 86 de esta ley andaluza contempla, entre otras cosas, que: “Las
autorizaciones de vertido establecerán las condiciones en que éste debe
realizarse”.
En efecto, el Decreto 14/1996, de 16 de enero, por lo que se aprueba el
Reglamento de la Calidad de las Aguas Litorales, determina las condiciones
bajos las cuales se conceden autorizaciones de vertidos. A esta norma siguió
una orden de 14 de febrero de 1997, por la que se clasificaban las aguas
litorales de la Comunidad Autónoma, y se fijaban los objetivos de calidad para
aquellas afectadas por vertidos, en función de su clasificación.
En todo caso, las autorizaciones de vertido desde tierra a mar deben
contemplar los siguientes requisitos:
-
Plazo de vencimiento, no superior a 30 años.
-
Instalaciones de tratamiento, depuración y evacuación necesarias,
estableciendo sus características y los elementos de control de su
funcionamiento, con fijación de fechas de iniciación y terminación de su
ejecución, así como de su entrada en servicio.
-
Volumen anual de vertido.
-
Límites cualitativos del vertido y plazos, si proceden, para la progresiva
adecuación de las características del efluente a los límites impuestos.
-
Evaluación de los efectos sobre el medio receptor, objetivos de calidad
de las aguas en la zona receptiva y previsiones que, en caso necesario,
se hayan de adoptar para reducir la contaminación, etc.
Asimismo, y en aras a mitigar los efectos del cambio climático, se están
llevando a cabo iniciativas impulsadas por la Unión Europea, entre las cuáles
se encuentra el almacenaje de dióxido de carbono (CO2).
En este marco, se ha aprobado recientemente la Directiva 2009/31/CE
del Parlamento y del Consejo de 23 de abril de 2009 relativa al
almacenamiento geológico de dióxido de carbono11 que, entre otros, autoriza el
almacenaje en espacios marítimos, concretamente en la ZEE y en la
Plataforma Continental. La misma directiva define el almacenamiento de
dióxido de carbono como:
“… en capturar el dióxido de carbono (CO 2) emitido por las
instalaciones industriales, transportarlo a un emplazamiento de
almacenamiento e inyectarlo en una formación geológica
subterránea adecuada con vista a su almacenamiento
permanente”.
11
DOUE L 140/114 de 5 de junio de 2009.
33
En España, recientemente en el día 11 de diciembre de 2009, el Consejo
de Ministros aprobó el proyecto de Ley sobre almacenamiento de dióxido de
carbono que transpone la Directiva Europea y que se encuentra ahora en
trámite parlamentario12.
La propuesta de ley española, tiene como objetivo, tal como anuncia el
propio preámbulo, incorporar al ordenamiento interno español las disposiciones
contenidas en esta Directiva, adaptándolas a la realidad industrial, geológica y
energética del país, y estableciendo una base jurídica para el almacenamiento
geológico de dióxido de carbono, en condiciones seguras para el
medioambiente, para contribuir a la lucha contra el cambio climático.
En cuanto al ámbito de aplicación respecto a los espacios marítimos, la
propuesta de ley española, al igual que la directiva europea, recoge los mismos
espacios marítimos susceptibles de albergar depósitos de dióxido de carbono,
es decir la ZEE y la plataforma continental, añadiendo de forma expresa el mar
territorial, aunque excluye el almacenamiento en la columna de agua tal como
indica la misma directiva. Esta última referencia es algo muy evidente, ya que
es almacenamiento geológico y por tanto no puede almacenar en la columna
de agua.
En este sentido, España, incluso antes de la adopción de la Directiva
europea ha establecido reservas provisionales a favor el Estado para un
posible almacenamiento de dióxido de carbono en cuatro zonas de la
plataforma continental española, a través de Resoluciones de la Dirección
General de Política Energética y Minas. Entre las reservas preestablecidas
figuran la plataforma continental del Cantábrico, frente a los municipios de
Llanes y Bulena (Asturias)13, Suances (Cantabria)14 y Mundaka (Vizcaya)15 y
otra en la Bahía de Huelva16 en Andalucía.
A los efectos de una eficiente PEM, los lugares seleccionados para el
almacenamiento de dióxido de carbono deben seguir criterios determinados
dado las repercusiones que puede tener este tipo de actividades sobre el resto
12
El texto de la propuesta se puede consulta en :
http://www.mma.es/secciones/participacion_publica/cambio_climatico/pdf/apl_almacenamiento_carbono.pdf
13
RESOLUCIÓN de 28 de noviembre de 2007, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se
publica la inscripción de propuesta de reserva provisional a favor del Estado para recursos de la sección B), estructuras
subterráneas susceptibles de ser un efectivo almacenamiento de dióxido de carbono, en el área denominada “Asturias
Centro”, comprendida en la provincia de Asturias y parte de la plataforma continental costera. BOE de 8 febrero 2008.
p.7100
14
RESOLUCIÓN de 28 de noviembre de 2007, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se
publica la inscripción de propuesta de reserva provisional a favor del Estado para recursos de la sección B), estructuras
subterráneas susceptibles de ser un efectivo almacenamiento de dióxido de carbono, en el área denominada “Almacén
9”, comprendida en la plataforrma continental (frente a la provincia de Cantabria). costera. BOE de 8 febrero 2008.
p.7099. También la RESOLUCIÓN de 28 de noviembre de 2007, de la Dirección General de Política Energética y
Minas, por la que se publica la inscripción de propuesta de reserva provisional a favor del Estado para recursos de la
sección B), estructuras subterráneas susceptibles de ser un efectivo almacenamiento de dióxido de carbono, en el área
denominada “Almacén 8”, comprendida en la provincia de Cantabria y parte de la plataforma continental costera. BOE
de 8 febrero 2008. p.7100
15
RESOLUCIÓN de 28 de noviembre de 2007, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se
publica la inscripción de propuesta de reserva provisional a favor del Estado para recursos de la sección B), estructuras
subterráneas susceptibles de ser un efectivo almacenamiento de dióxido de carbono, en el área denominada “Almacén
7”, comprendida en la plataforma continental (frente a la provincia de Vizcaya). BOE de 8 febrero 2008. p.7100
16
RESOLUCIÓN de 28 de noviembre de 2007, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se
publica la inscripción de propuesta de reserva provisional a favor del Estado para recursos de la sección B), estructuras
subterráneas susceptibles de ser un efectivo almacenamiento de dióxido de carbono, en el área denominada “Almacén
10”, comprendida en la provincia de Huelva. BOE de 3 abril 2008.
34
de los usos del mar. Estos criterios lo encontramos en las Directrices
específicas para la avaluación de flujos de dióxido de carbono a efectos de su
evacuación en formaciones geológicas del subfondo marino en el marco del
Convenio de Londres sobre la prevención de la contaminación del mar por
vertimiento de desechos y otras materias 1972 y su Protocolo de 1996. En este
sentido, dice:
“6.6- Los principales lugares de esparcimiento, características biológicas
y usos del mar que deben tenerse cuenta al terminar la ubicación
concreta del sitio son, entre otras, las siguientes:
1- las zonas costeras y marinas de importancia ambiental, científica,
cultural o histórica, como las zonas marítimas protegidas o los
ecosistemas vulnerables (por ejemplo, arrecifes coralinos);
2- las zonas de pesca y de maricultura;
3- las zonas de desove, reproducción y repoblación;
4- las rutas migratorias;
5- los hábitats estacionales y críticos;
6- las vías de navegación;
7- las zonas militares de exclusión; y
8- los usos tecnológicos del fondo marino, incluida la minería, los cables
submarinos y las instalaciones de desalación o de conversión de
energía”17.
El artículo 5 de la propuesta de Ley española establece las
competencias que corresponden a la Administración General del Estado a
través del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, por una parte, y las que
corresponden a las Comunidades Autónomas, por otra parte. Así, corresponde
al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio:
a) otorgar los permisos de investigación previstos en esta Ley.
b) otorgar las concesiones de almacenamiento previstas en esta Ley.
c) revocar las concesiones de almacenamiento en los supuestos
previstos en esta Ley.
d) comprobar la solvencia financiera del titular de una concesión de
almacenamiento y la preparación técnica del personal que
desarrollará sus funciones en los lugares de almacenamiento.
e) aprobar el plan de seguimiento y el plan de gestión posterior al cierre,
de acuerdo con lo establecido en esta Ley.
f) garantizar que no se dan usos incompatibles en los lugares de
almacenamiento, en el ámbito de sus competencias.
g) ejercer, de conformidad con lo previsto en los artículos 20 y 21, las
funciones de seguimiento y supervisión de los lugares de
17
Ver http://www.imo.org/includes/blastDataOnly.asp/data_id%3D23537/9-CO2Spanish.pdf, p.7y 8.
35
almacenamiento una vez se haya producido la transferencia de
responsabilidad a la Administración General del Estado.
h) resolver los conflictos relativos al acceso a las redes de transporte y
lugares de almacenamiento.
i) crear y mantener un registro de concesiones de almacenamiento y de
lugares de almacenamiento cerrados.
j) aquellas otras funciones que le atribuya esta Ley.
Por su parte, Corresponde a los órganos competentes de las
Comunidades Autónomas el ejercicio de las siguientes funciones:
a)
establecer un sistema de inspecciones en los lugares de
almacenamiento.
b)
asegurarse de que en caso de irregularidades significativas o
fugas, el titular de la concesión adopte las medidas correctoras
necesarias, y en caso de que lo estime necesario, adoptarlas por
sí misma.
c)
responsabilizarse del seguimiento y de las medidas correctoras
una vez cerrado un emplazamiento y hasta la transferencia de
responsabilidad.
d)
aquellas otras funciones que les atribuya esta Ley.
En caso de concurrencia de derechos sobre una misma área, por
ejemplo, la coincidencia en un área de permisos de investigación o
concesiones de almacenamiento de CO2 y de otras sustancias minerales y
demás recursos geológicos, se designa a la Administración General del Estado
como competente para resolver sobre las incidencias que pudieran suscitarse.
La Disposición final quinta menciona los títulos competenciales que
corresponden a lo previsto en el artículo 149.1.23.ª, 25 y 13.ª de la Constitución
Española. Dada la finalidad ambiental de la norma, que se traduce tanto en el
objetivo (contribuir a la lucha contra el cambio climático mediante la captura y
almacenamiento de dióxido de carbono y la consiguiente reducción de
emisiones a la atmósfera), como el hecho de que dicho almacenamiento deba
realizarse en condiciones seguras para el medio ambiente, le otorgan este
carácter.
Por tanto, corresponde invocar el artículo 149.1.23.ª, que reserva al
Estado la competencia exclusiva para dictar la legislación básica sobre
protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las
Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección.
36
Asimismo, como sea el mecanismo elegido en este caso para alcanzar
el objetivo de la reducción de emisiones es el almacenamiento geológico de
dióxido de carbono en estructuras subterráneas, esta materia encuentra su
acomodo en el artículo 149.1.25ª, según el cual, corresponde al Estado el
establecimiento de las bases del régimen energético y minero.
II. 5
Producción de Energía Eólica
La energía eólica marina es considerada como uno de los recursos
renovables que más decididamente pueden contribuir a conseguir el objetivo de
replanteamiento del vigente modelo energético en respuesta al nuevo
escenario de cambio climático, donde la Unión Europea esta liderando la
respuesta mundial frente a éste fenómeno.
A nivel nacional, la política energética ha propiciado desde hace años el
aprovechamiento de los recursos renovables y en concreto en el caso eólico, el
desarrollo conseguido se puede considerar como pionero a nivel internacional.
El Plan de Energías Renovables 2005-2010 incluye como objetivo alcanzar una
potencia de 20.155 MW en el año 2010. Igualmente, este Plan contempla la
implantación para ese año de parques eólicos marinos de demostración y la
posibilidad de instalar unos 1.000 MW en el mar territorial.
No obstante, la implantación de este tipo de instalaciones en el mar tiene
repercusiones significativas sobre los otros usos del mar, de aquí viene la
importancia que tiene el aprovechamiento de la energía eólica marina sobre
toda Planificación Espacial Marítima eficiente.
En España, ante el empuje que ha tenido la idea de instalar parques
eólicos marinos en determinados puntos de la geografía española,
materializada por el gran numero de proyectos que se han presentado, desde
el año 2004, ante el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, ha llevado al
Gobierno a reglamentar el régimen jurídico para la autorización de este tipo de
instalaciones.
En este sentido, se ha aprobado el Real Decreto 1028/2007 de 20 de
julio, por el que se establece el procedimiento administrativo para la tramitación
de las solicitudes de autorización de instalaciones de generación eléctrica en el
mar territorial18, que constituye actualmente la base legal de la regulación de la
producción de la energía eólica marina.
El objetivo de esta Ley como dice su artículo 1, es regular los
procedimientos, condiciones y criterios que deben regir la obtención de las
autorizaciones y concesiones administrativas que se precisan para la
construcción y ampliación de instalaciones de generación de electricidad que
se encuentren ubicadas físicamente en el mar territorial.
No obstante, y según la disposición adicional quinta de la Ley
1028/2007, el procedimiento regulado éste Real Decreto podrá ser de
18
BOE 1 de agosto de 2007.
37
aplicación también a las instalaciones de generación eólica que se pretenden
ubicar en la zona contigua o en la ZEE. De hecho, en el Estudio Estratégico
Ambiental del litoral español para la instalación de parques eólicos marinos
que, a los solos efectos ambientales, reúnen condiciones favorables para la
instalación de parques eólicos marinos, cuya realización es promovida por la
disposición adicional tercera de la Ley, abarca como zona de estudio una
banda litoral de aproximadamente 24 millas náuticas medidas desde la línea de
base recta, incluyendo además las aguas interiores definidas por la misma.
En cuanto a la participación de las Comunidades Autónomas en los
procedimientos previstos en la Ley 1028/2007, se ajustará a las previsiones
específicas que establezcan sus respectivas normas estatuarias (disposición
adicional cuarta). Al tratarse la zona de aplicación en el Mar Territorial, Zona
Contigua y, en su caso, la ZEE, quedará fuera del ámbito de aplicación de la
Ley las aguas interiores, que tendrán sólo un carácter orientativo. Por tanto,
resulta prácticamente testimonial la capacidad de control y gestión de las
Comunidades Autónomas en esta materia, lo que deja a la Administración
General del Estado la competencia casi exclusiva en la gestión y controlo de la
energía eólica marina.
En este sentido, son varios los ministerios que concurren con sus
competencias en los procedimientos previstos de la citada Ley 102872007. Así,
el artículo 3 menciona que:
1. Es competencia del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, a
través de la Dirección General de Política Energética y Minas, como
órgano sustantivo, otorgar la autorización administrativa para la
construcción, ampliación, modificación y cierre de las instalaciones.
2. Es competencia del Ministerio de Medio Ambiente, a través de la
Dirección General de Costas, otorgar las autorizaciones y
concesiones de ocupación del dominio público marítimo-terrestre
precisas para la instalación de un parque de generación eléctrica
marino.
3. El Ministerio de Medio Ambiente actuará como órgano ambiental en
las evaluaciones ambientales que se efectúen en la aplicación de
este real decreto.
4. Es competencia del Ministerio de Fomento, a través de la Dirección
General de Marina Mercante, autorizar las actividades precisas para
la realización del objeto de este real decreto cuando afecten a la
seguridad marítima, a la navegación y a la vida humana en la mar.
5. En caso de ocupación del dominio público portuario, la autoridad
portuaria competente otorgará la correspondiente autorización o
concesión, de conformidad con lo dispuesto en la legislación sectorial
aplicable.
38
6. Es competencia del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación la
adopción de las medidas de protección y regeneración de los
recursos pesqueros.
En el Estudio Estratégico Ambiental, antes citado, se ha procedido a una
planificación general de las zonas marítimas. Así, se ha establecido una
clasificación en zonas aptas, zonas aptas con condicionantes ambientales y
zonas de exclusión, para dicho ámbito de estudio, entendiéndose como zonas
“aptas”, aquéllas para las que no se haya detectado, en base a la información
disponible en el momento de la elaboración del Estudio, ninguna probable
afección ambiental a escala de planificación.
Ésta zonificación se ha realizado en base a los criterios establecidos por
las Administraciones competentes, considerando el grado de compatibilidad
entre los parques eólicos marinos y sus previsibles efectos ambientales. De
esta forma se establecen:
-
“Zonas de exclusión”, que responden a las zonas que no son aptas
para la instalación de parques eólicos marinos por haber sido
identificados potenciales efectos ambientales como incompatibles, o por
conflictividad con otros usos del medio marino considerados prioritarios.
-
“Zonas aptas con condicionantes ambientales”, entendiéndose como
zonas en las que se ha deducido la posibilidad de ocurrencia de
determinados efectos ambientales negativos por la instalación de
parques eólicos, en los que deberá profundizar la evaluación de impacto
ambiental de los correspondientes proyectos.
-
“Zonas aptas”, entendiéndose éstas como zonas para las que no se ha
detectado, en base a la información disponible en el momento de la
elaboración del Estudio, ninguna probable afección ambiental a escala
de planificación.
No obstante, la clasificación de una zona como apta, no exime de la
realización y aprobación de los correspondientes estudios de impacto
ambiental posteriores asociados a la autorización de instalaciones de energía
eólica en el mar, donde se analizará con detalle a todos y cada uno de los
condicionantes ambientales presentes en el ámbito concreto de estudio,
incorporando todos aquellos elementos que pudieran interaccionar con el
proyecto concreto y no se hayan considerado en la propuesta de zonificación.
Los criterios utilizados para el establecimiento de las “zonas de
exclusión” y “zonas aptas con condicionantes ambientales” que recogen los
aspectos ambientales que puedan interferir con la instalación de parques
eólicos marinos en el ámbito de la franja litoral de 24 millas trazada desde la
línea de base recta, y las aguas interiores, son los siguientes:
39
-
Zonas de exclusión
Recursos y actividades pesqueras
Reservas Marinas declaradas o previstas por la Secretaría General de
Pesca Marítima.
Reservas Marinas declaradas por Comunidades Autónomas: propuestas
y coberturas o capas facilitadas por Illes Balears, País Vasco y la
Comunidad Valenciana.
Hábitat y ecosistemas de excepcional interés pesquero identificados y
comunicados por la Secretaría General de Pesca Marítima: Praderas de
Posidonia oceanica y Cymodocea nodosa según propuestas e
información facilitada por la Dirección General para la Biodiversidad,
Secretaría General de Pesca Marítima y las Comunidades Autónomas
de Illes Balears, Canarias, Cataluña y Valenciana. Fondos de coralígeno,
con la cobertura facilitada por Illes Balears.
Áreas de instalación de las almadrabas reguladas por el MAPA, según
cartografía aportada por la Secretaría General de Pesca Marítima.
Dominio público marítimo-terrestre
Banda batimétrica comprendida entre la bajamar y la batimetría de -10 m
(no se ha representado cartográficamente en las cuadrículas de 10” x
10”).
Yacimientos de arenas potencialmente explotables para actuaciones de
lucha contra la erosión marina, facilitados por la Dirección General de
Costas y por el Gobierno Vasco (AZTI).
Biodiversidad y áreas protegidas
Lugares que actualmente componen la Red Natura 2000 (Zonas de
Especial Protección para las Aves y Lugares de Importancia
Comunitaria), según propuestas y designaciones realizadas por los
órganos competentes de todas las Comunidades Autónomas costeras, y
coberturas facilitadas por la Dirección General para la Biodiversidad y las
coincidentes facilitadas por los departamentos competentes de Canarias,
Illes Balears, Cataluña, Comunidad Valenciana, País Vasco y Cantabria.
Lugares adicionales previstos por las Comunidades Autónomas para su
inminente designación como Zona de Especial Protección para las Aves
o Lugar de Importancia comunitaria, según propuestas notificadas por
Canarias y la Comunidad Valenciana.
Otros tipos de espacios naturales protegidos en el medio marino en
virtud de normativa internacional, comunitaria, nacional o autonómica,
señalados por la Dirección General para la Biodiversidad y por las
comunidades de Canarias, Illes Balears, Cataluña, Comunidad
Valenciana, País Vasco y Cantabria.
40
Otros espacios naturales en proceso de declaración como protegidos:
zona PORN de la Rasa Intermareal de Deba-Zumaia comunicada por el
Gobierno Vasco/AZTI.
Áreas marinas susceptibles de ser declaradas en el futuro Parque
Nacional, según estudio realizado al efecto por el Organismo Autónomo
Parques Nacionales.
Hábitat prioritarios o de interés comunitario u otros hábitat marinos con
gran valor ambiental: praderas de fanerógamas marinas según
propuestas e información facilitada por la Dirección General para la
Biodiversidad, Secretaría General de Pesca Marítima y las Comunidades
Autónomas de Illes Balears, Canarias, Cataluña y Valenciana. Fondos
de coralígeno, con la cobertura facilitada por Illes Balears.
Banda de protección y amortiguación de 6 millas desde la línea de costa
en torno a los humedales de importancia internacional Ramsar costeros:
Aiguamolls de L’Empordá, Delta del Ebro, Prat de Cabanes-Torreblanca,
Albufera de Valencia, Salinas de Santa Pola, Salinas de La MataTorrevieja, Mar Menor, Salinas de Cabo de Gata, Punta Entinas-Sabinar
y Albufera de Adra en el Mediterráneo; Ría de Mundaka-Guernika,
Marismas de Santoña, Victoria y Joyel, Ribadeo, Ría de Ortigueira y
Ladrido, Laguna y Arenal de Valdoviño, Playa, Laguna y dunas de
Corrubedo, Complejo Intermareal de Umia-Grove, Marismas del Odiel,
Doñana, Bahía de Cádiz, en el litoral Cantábrico y Atlántico peninsular;
Salinas de Ibiza y Albufera de Mallorca en Baleares; y el Saladar de
Jandía en Canarias.
Enclaves de excepcional importancia para la migración de las aves y
otros grupos biológicos: paso del Estrecho.
Superficies ocupadas por especies incluidas en el Catálogo Español de
Especies Amenazadas o en los catálogos autonómicos aplicables. No se
han representado cartográficamente, por no disponer de una cobertura
cartográfica razonablemente completa y general. Sí se ha incorporado la
información geográfica relativa a los hábitats 1110 y 1140.
Patrimonio cultural
Yacimientos arqueológicos sumergidos que hayan sido declarados
Bienes de Interés Cultural (propuestas de declaración de la Junta de
Andalucía). No se representa cartográficamente por razones de
seguridad.
Seguridad ambiental
Dispositivos de separación del tráfico y zonas aledañas comunicados por
la Dirección General de Marina Mercante
Zonas de acceso a Puertos de Interés General comunicadas por la
Dirección General de Marina Mercante y acceso a puertos del Gobierno
Vasco (AZTI).
41
Zonas a evitar por los buques en tránsito a la altura de las Islas
Canarias, comunicados por la Dirección General de Marina Mercante.
-
Zonas aptas con condicionantes ambientales
Para las zonas calificadas como “aptas con condicionantes
ambientales” se ha deducido la posibilidad de ocurrencia de
determinados efectos ambientales negativos por la instalación de
parques eólicos, en los que deberá profundizar la evaluación de impacto
ambiental de los correspondientes proyectos. La delimitación de estas
zonas responde a los siguientes criterios:
Recursos y actividades pesqueras
Otros hábitats y ecosistemas de interés pesquero como los fondos de
maërl, identificados y comunicados por la Secretaría General de Pesca
Marítima e Illes Balears.
Caladeros tradicionales de la flota pesquera y el marisqueo, según
coberturas geográficas facilitadas por la Secretaría General de Pesca
Marítima y el Principado de Asturias.
Dominio público marítimo-terrestre
Primera banda batimétrica comprendida entre los -10 y -15 metros de
profundidad, Esta banda no se ha representado cartográficamente.
Zonas de acondicionamiento marino (arrecifes artificiales), según
coberturas geográficas facilitadas por la Secretaría General de Pesca
Marítima y el Principado de Asturias.
Otras áreas con concesiones temporales en el dominio público marítimoterrestre (no representadas).
Biodiversidad y áreas protegidas
Zonas periféricas de protección (cautelarmente 1 milla náutica) de los
espacios naturales protegidos diferentes de humedales Ramsar.
Propuesta (WWF/Adena) de áreas protegidas marinas, y áreas de
inventario de biodiversidad marina definidas por la Dirección General
para la Biodiversidad.
Propuesta preliminar de áreas importantes para las aves marinas (IBAs)
de SEO/Birdlife. No se ha podido disponer de coberturas en formato
shape de las zonas frente a los Cabos de Punta das Olas (A Laracha, A
Coruña) y San Adrián (Malpica, A Coruña), por lo que no han podido ser
representadas cartográficamente.
Propuestas preliminares de áreas importantes para los cetáceos en el
Mediterráneo, que cumplen criterios de LIC (Dirección General para la
Biodiversidad/Sociedad Española de Cetáceos).
42
Patrimonio cultural
Yacimientos arqueológicos notificados por el País Vasco/AZTI no
declarados Bienes de Interés Cultural. Envolvente de zonas
arqueológicas y zonas de servidumbre arqueológica notificadas por
Andalucía.
Seguridad ambiental
Zonas con servidumbres aeronáuticas, según propuesta y cobertura
facilitada por AENA.
Paisaje
Banda de 8 kilómetros de anchura desde la línea de costa (no
representada gráficamente).
Figura 1. Zonificación definitiva del Estudio Estratégico Ambiental
Fuente: Estudio Estratégico Ambiental del Litoral Español para la instalación de Parques Eólicos marinos en:
http://www.mityc.es/energia/electricidad/RegimenEspecial/eolicas_marinas/Documents/EEAL_parques_eolico
s_marinos_Declaracion.pdf
II. 6
Patrimonio Arqueológico sumergido
En principio, las Comunidades Autónomas no pueden ejercer sus
competencias sobre el mar territorial, al no formar éste parte del ámbito
espacial (o «territorio») de aquéllas. No obstante, ésta afirmación no es una
regla absoluta que no admita excepciones como prueba el hecho de que
algunas competencias asumidas estatutariamente por determinadas
Comunidades Autónomas son ejercidas válidamente por éstas mas allá de las
aguas interiores.
43
En este sentido, la totalidad de los Estatutos de las Comunidades
Autónomas atribuyen a éstas, con el carácter de competencia exclusiva y de
gestión en la materia de patrimonio arqueológico, sin perjuicio de la que a favor
del Estado reserva el artículo 149.1.28.a de la Constitución («Defensa del
patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la
expoliación»).
El régimen jurídico aplicable a la materia que estamos tratando, es decir,
al patrimonio arqueológico sumergido, lo encontramos en la Ley 16/1985, de
25 de junio, del Patrimonio Histórico Español 19, cuyo artículo 40 dice que:
“Conforme a lo dispuesto en el artículo 1º de esta Ley, forman parte del
Patrimonio Histórico Español los bienes muebles o inmuebles de carácter
histórico, susceptibles de ser estudiados con metodología arqueológica, hayan
sido o no extraídos y tanto si se encuentran en la superficie o en el subsuelo,
en el Mar Territorial o en la Plataforma Continental...".
El régimen jurídico a que se sujetan los bienes integrantes de dicho
patrimonio, lo estable el Título V de dicha Ley, «Del Patrimonio Arqueológico»,
determinando lo que se entiende por excavaciones arqueológicas,
prospecciones arqueológicas y hallazgos o descubrimientos casuales (art. 41),
sometiendo las excavaciones y prospecciones arqueológicas a autorización
expresa de la «Administración competente» y calificando de ilícitas las
excavaciones o prospecciones que se realicen sin autorización o con
incumplimiento de los términos de la preceptiva autorización (art. 42), así como
regulando los bienes del patrimonio arqueológico que sean descubiertos como
consecuencia de excavaciones, remociones de tierra u obras de cualquier
índole por azar (art. 44).
Por su parte, el artículo 6 de la Ley dispone que:
«A los efectos de la presente Ley se entenderá como Organismos
competentes para su ejecución:
a) Los que en cada Comunidad Autónoma tengan a su cargo la
protección del patrimonio histórico.
b) Los de la Administración del Estado, cuando así se indique de
modo expreso o resulte necesaria su intervención para la
defensa frente a la exportación ilícita y la expoliación de los
bienes que integran el Patrimonio Histórico Español. Estos
Organismos serán también competentes respecto de los bienes
integrantes del Patrimonio Histórico Español adscritos a
servicios públicos gestionados por la Administración del Estado
o que formen parte del Patrimonio Nacional.»
La interpretación del artículo 6 de la Ley en relación con los artículos 40.1,
41 y 42 del mismo permite entender, por lo que se refiere a las autorizaciones
de prospecciones y excavaciones, que la Administración a la que compete
otorgar las citadas autorizaciones en relación con bienes de este carácter que
se encuentren en el mar territorial o en la plataforma continental no es la
Administración del Estado, sino la de la respectiva Comunidad Autónoma cuyo
19
BOE de 29 de junio de 1985.
44
litoral sea el más próximo al espacio o zona del mar territorial o de la
plataforma continental en el que se encuentren los restos arqueológicos.
Esta interpretación es avalada por el tenor del la Disposición Final de la
Ley de Costas de 1988 que dice: "...las funciones de la Administración del
Estado en el Mar Territorial, Aguas Interiores, Zona Económica y Plataforma
Continental en materia de extracciones de restos y protección del Patrimonio
Arqueológico Español se ejercerán en la forma y por los Departamentos u
Organismos que las tengan encomendadas a la entrada en vigor de la misma".
En este sentido, el artículo 114 de la misma Ley de Costas dice que:
"...Las Comunidades Autónomas ejercerán las competencias que, en las
materias relacionadas en la presente Ley tengan atribuidas en virtud de sus
respectivos estatutos". Por tanto, se entiende que en cuanto a Patrimonio
Arqueológico Subacuático, la Administración Autónoma es la única responsable
en cuanto a autorizaciones de prospección y excavación.
La competencia administrativa sobre el Patrimonio Arqueológico
sumergido originó una serie de problemas entre la Administración General del
Estado y las Comunidades Autónomas, en tanto que las dos administraciones
pretendían ejercer las mismas competencias, en este caso, sobre autorización
de excavación. Un ejemplo clarificador que se resolvió a favor de las CC.AA,
fue el acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de diciembre de 1989 por el que
se aceptó el requerimiento de incompetencia formulado por el Consejo de
Gobierno de la Junta de Andalucía a fin de que se anulase una resolución de la
Dirección General de Bellas Artes y Archivos del Ministerio de Cultura que
autorizó la realización de excavaciones arqueológicas en el lecho de las aguas
marítimas adyacentes a Punta del Nao (Cádiz).
En cuanto a la competencia de protección del patrimonio subacuático,
hay una concurrencia de competencias entre la Administración General del
Estado y las CC.AA, que podemos calificarla de supletoria, en el sentido que la
intervención de la Administración del Estado viene referida a los supuestos de
falta o insuficiencia de la actuación de la Comunidad Autónoma respectiva.
(Sentencia del Tribunal Constitucional nº 17/1991, de 31 de enero, F.J 7). Esto
se desprende también del artículo 4 de la Ley que establece que: «… la
Administración del Estado, con independencia de las competencias que
correspondan a las Comunidades Autónomas, en cualquier momento podrá
interesar del Departamento competente del Consejo de Gobierno de la
Comunidad Autónoma correspondiente la adopción con urgencia de las
medidas conducentes a evitar la expoliación. Si se desatendiese el
requerimiento, la Administración del Estado dispondrá lo necesario para la
recuperación y protección, tanto legal como técnica, del bien expoliado».
Teniendo en cuenta este criterio, y sobre la base de los principios de
cooperación y colaboración entre las Administraciones Públicas, no se aprecia
ningún impedimento jurídico para que la Administración del Estado y las
Comunidades Autónomas puedan suscribir los oportunos convenios de
colaboración para la defensa contra la expoliación del patrimonio arqueológico
existente en el mar territorial y la plataforma continental. Éste es a mí entender,
45
la filosofía del Plan Nacional de Protección del Patrimonio Arqueológico
Subacuático elaborado por el Ministerio de Cultura, y que fue aceptado por el
Consejo del Patrimonio Histórico, donde están representadas todas las
Comunidades Autónomas, en una sesión celebrada el pasado 10 de octubre de
2007. Éste Plan define, entre otras cosas, las actuaciones de protección
jurídica y física que llevará a cabo el Ministerio de Cultura en colaboración con
el Ministerio del Interior y las Comunidades Autónomas.
También, en el mismo sentido, se inscribe el Protocolo General sobre
colaboración y coordinación en el ámbito de la protección del Patrimonio
Arqueológico Subacuático firmado entre el Ministerio de Cultura y el Ministerio
de Defensa el pasado 7 de julio de 2009, que viene a dar cumplimiento a lo
establecido en el Plan Nacional de Protección del Patrimonio Arqueológico
Subacuático. El Protocolo insiste en la necesaria colaboración del Gobierno, la
Armada y las Comunidades Autónomas «para llevar a cabo una protección
eficaz» del patrimonio subacuático.
En cuanto a la actuación de las CC.AA en esta materia, se nos presenta
el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía como el mejor y más
avanzado ejemplo de dotación de un arsenal jurídico al respecto.
Así, el artículo 68.3.1.º del Estatuto de Autonomía de la Andalucía
atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre protección
del patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueológico y científico, sin
perjuicio de lo que dispone el artículo 149.1.28.ª de la Constitución.
En ejercicio de la competencia atribuida estatutariamente, se
aprobado la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico
Andalucía20, que viene a derogar la anterior la Ley 1/1991, de 3 de julio,
Patrimonio Histórico de Andalucía. Así es, esta nueva Ley constituye
régimen jurídico regularizador de dicho patrimonio.
ha
de
de
el
El artículo 47 de esta Ley, contempla el ámbito de aplicación espacial al decir
que: “Forman parte del Patrimonio Arqueológico los bienes muebles o
inmuebles de interés histórico, susceptibles de ser estudiados con metodología
arqueológica, hayan sido o no extraídos y tanto si se encuentran en la
superficie o en el subsuelo, en las aguas interiores, en el mar territorial o en la
plataforma continental”.
En cuanto a las competencias, el artículo 3 dispone que: “Corresponde a
la Comunidad Autónoma de Andalucía la competencia exclusiva sobre el
Patrimonio Histórico Andaluz, sin perjuicio de las competencias que
correspondan al Estado o estén atribuidas a las entidades locales”.
Por su parte, el artículo 9, apartado séptimo, establece los órganos
competentes para resolver los procedimientos de inscripción en el Catálogo
General del Patrimonio Histórico Andaluz, donde indica que la resolución del
procedimiento de inscripción en el Catálogo corresponde al Consejo de
20
BOJA de 19 de diciembre de 2007.
46
Gobierno de la Junta de Andalucía cuando se trate de Bienes de Interés
Cultural.
Siguiendo este precepto, el Consejo de Gobierno, en su reunión del día
23 de junio de 2009, acordó Inscribir en el Catálogo General del Patrimonio
Histórico Andaluz como Bienes de Interés Cultural, con la tipología de Zona
Arqueológica, cincuenta y seis Bienes sitos en las aguas continentales e
interiores de Andalucía, mar territorial y plataforma continental ribereña al
territorio andaluz, mediante Decreto 285-2009, de 23 de junio21.
Además de las zonas arqueológicas, la propia Ley 14/2007 en su
artículo 48, insta a la oportunidad de declarar Zonas de Servidumbre
Arqueológicas, que son espacios claramente determinados en que se presuma
fundadamente la existencia de restos arqueológicos de interés y se considere
necesario adoptar medidas precautorias.
Con la promulgación de la Ley 14/2007 y del Decreto 285-2009,
Andalucía se convierte así en la primera comunidad autónoma española en
establecer un régimen de protección jurídica al patrimonio arqueológico
subacuático. La declaración como zonas arqueológicas de ciertos enclaves, se
adelanta al mismo plan nacional diseñado por la Administración General del
Estado. Todo ello, con el objetivo último de preservar el expolio este
patrimonio subacuático e evitar conflictos con el caso Odyssey.
Una de las medidas de más importancia, es la relativa a la obligatoriedad
de una autorización de la consejería de Cultura para las obras o intervenciones
en áreas bien definidas, actuaciones tales como construcción de gaseoductos y
puertos, dragados, regeneración de playas o la edificación de parques eólicosmarítimos, etc. Dicho de otra manera, la defensa frente al impacto que
producen sobre el patrimonio sumergido determinados elementos e
instalaciones, lo que se ha dado a llamarse: «contaminación visual o
perceptiva». Todo esto muestra la importancia de dotarse de una Planificación
Espacial Marítima coordinada entre la Administración General del Estado y las
CC.AA.
II. 7
Salvamento Marítimo
Para analizar el sistema de distribución de competencias en materia de
salvamento marítimo entre el Estado y las Comunidades Autónomas hay que
partir de lo establecido en la normativa estatal. Así de conformidad con el
artículo 87, apartado 1 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del
Estado y de la Marina Mercante:
“el servicio público de salvamento de la vida humana en la mar y de
la lucha contra la contaminación del medio marino se prestará por
la Administración del Estado, así como por las restantes
Administraciones Públicas competentes, de acuerdo con el
21
BOJA de 6 de julio de 2009.
47
principio de coordinación, instrumentado a través de los planes y
programas correspondientes. Estos contemplarán de forma
integrada las actuaciones de cada Administración, así como los
medios para desarrollarlas con independencia de su titularidad, de
su adscripción funcional o de su localización territorial".
El organismo encargado de la gestión del servicio público de salvamento
marítimo a nivel estatal es La Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima
(SASEMAR). Esta Sociedad que se encuentra bajo el control y la supervisión
de la Dirección General de la Marina Mercante, ente dependiente del Ministerio
de Fomento, tiene encomendado según el artículo 90 de la misma Ley 27/1992:
"la prestación de servicios de búsqueda, rescate y salvamento
marítimo, de control y ayuda al tráfico marítimo, de prevención y
lucha contra la contaminación del medio marino, de remolque y
embarcaciones
auxiliares,
así
como
la
de
aquellos
complementarios de los anteriores".
En cuanto a las competencias de las CC.AA en esta materia, conviene
recalcar que todos los Estatutos de Autonomía de las Comunidades
Autónomas costera han asumido competencias de ejecución en la materia,
competencia ésta reconocida por la disposición adicional decimonovena de la
Ley 27/1992 -añadida por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre que modifica la
Ley de Puertos- en la establece que: "Corresponderá a las Comunidades
Autónomas que así lo hubieran asumido en sus respectivos Estatutos de
Autonomía la ejecución de la legislación del Estado en materia de salvamento
marítimo en las aguas territoriales correspondientes a su litoral".
Como el resto de las CC.AA, la Comunidad Autónoma de Andalucía ha
asumido competencias en la materia como indica el artículo 66, apartado 2 del
Estatuto de Autonomía al decir que: “Corresponden a la Comunidad Autónoma
competencias de ejecución en materia de salvamento marítimo en el litoral
andaluz”.
Ahora bien, para llevar acabo una mejor labor de coordinación entre la
Administración General del Estado y la CC.AA, con el fin de hacer más eficaces
las actuaciones en este campo, se han aprobado sucesivos Planes de
Salvamento Marítimo. En este marco, esta previsto la adopción del nuevo Plan
de Salvamento Marítimo 2010-2018 cuya elaboración se instrumentará con la
colaboración y participación de la Comunidades Autónomas para materializar
los seis programas de actuación que contiene el Plan (medidas de salvamento
y lucha contra la contaminación, centros periféricos, formación y prevención,
investigación y desarrollo, coordinación y seguridad de buques pesqueros).
A esta labor de coordinación contribuye también la Comisión Nacional
de Salvamento Marítimo (artículo 87.4 de la Ley 27/1992), cuya composición y
funciones se determinan en el Real Decreto 1217/2002, de 22 de noviembre.
En virtud del artículo 4 de este reglamento, son vocales de la Comisión “los
Consejeros designados por las Comunidades Autónomas competentes en
materia de salvamento marítimo y por las Ciudades de Ceuta y Melilla”.
48
Este modelo de administración marítima fue examinado por el Tribunal
Constitucional, en su Sentencia 40/1998, que vino a aclarar la distribución de
competencias marítimas entre el Estado y las Comunidades Autónomas, al
declara que son funciones estatales únicamente la coordinación en la
búsqueda, rescate y salvamento marítimo.
II. 8
Transporte Marítimo
En el estudio de la distribución de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autónomas en relación con el transporte marítimo, debemos
partir de lo estipulado en el artículo 149.1.20ª de la Constitución, que atribuye
al primero la competencia exclusiva sobre la marina mercante. La delimitación
de este concepto ha tenido lugar en virtud del artículo 6 de la Ley 27/1992, de
24 de noviembre, de Puertos y de la Marina Mercante, según el cual el mismo
comprende, entre otras actividades, la “de transporte marítimo, exceptuando el
que se lleva a cabo exclusivamente entre puertos o puntos de una misma
Comunidad Autónoma, que tenga competencias en esta materia, sin conexión
con puertos o puntos de otros ámbitos territoriales”. Dicha actividad conforma,
además, el contenido tradicional de la noción de marina mercante, de acuerdo
con el parecer expresado por el Tribunal Constitucional en su Sentencia
40/1998, de 19 de febrero, aunque sin embargo, las competencias directas de
prevención de la contaminación y de preservación del medio marino que ejerce
la Dirección General de Marina Mercante no están comprendidas en la
competencia autonómica de transporte marítimo.
De acuerdo con el marco derivado de la Constitución y la Ley 27/1992, el
transporte marítimo entre puertos o puntos del propio territorio se ha
configurado como una competencia autonómica en los Estatutos de las
Comunidades litorales. En este sentido, la Comunidad Autónoma de Andalucía
asume en virtud del artículo 19 del Estatuto de Autonomía, la competencia
exclusiva sobre: “Transporte marítimo y fluvial de personas y mercancías que
transcurra íntegramente dentro de las aguas de Andalucía”.
Por lo que se refiere a la actuación autonómica, conviene tener en
cuenta que no ha transcurrido mucho tiempo desde el traspaso de funciones y
servicios de la Administración del Estado a varias Comunidades Autónomas en
materia de transporte marítimo. Así por ejemplo, tal traspaso tuvo lugar a la
Región de Murcia en virtud del Real Decreto 1.597/1999, de 15 de octubre; al
Principado de Asturias por el Real Decreto 14/2001, de 12 de enero; y a
Cantabria con arreglo al Real Decreto 474/2006, de 21 de abril.
Entre las Comunidades Autónomas del litoral, destaca la regulación del
transporte marítimo en Canarias por su singular ubicación geográfica:
Así en virtud de la Ley 19/1994, de 6 de junio, de modificación del
régimen económico y fiscal de Canarias, se reconoce en esta Comunidad el
principio de libertad de transporte (artículo 4), así como la liberalización de
servicios en este ámbito, que se traduce en la prohibición de aplicar monopolio
49
alguno sobre el transporte marítimo (artículo 5.1) habilitando a la
Administración autonómica para imponer obligaciones de servicio público que
garanticen el transporte entre las islas (artículo 5.5). En uso de esta
habilitación, se dictó el Decreto 113/1998, de 23 de julio, sobre obligaciones de
servicio público a que se someten determinadas líneas regulares de cabotaje
marítimo interinsular de la Comunidad Autónoma de Canarias.
II. 9
Puertos
En materia de puertos, El Artículo 149 de la Constitución referente a las
Competencias Exclusivas del Estado en su punto 20 hace referencia directa a
la titularidad de puertos de interés general.
El dominio público portuario estatal está regulado por la Ley 27/1992, de
24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, modificada,
entre otras disposiciones, por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, (BOE
30.12.1997), y por la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de régimen económico
y de prestación de servicios de los puertos de interés general (BOE
27.11.2003, corrección de errores y erratas BOE 03.02.2004).
Según se establece en dicha norma, la ocupación y utilización del
dominio público portuario estatal se ajustará a lo establecido en la legislación
reguladora del dominio público marítimo-terrestre, con las salvedades y
singularidades que se recogen en la Ley de Puertos (legislación específica ya
prevista en la propia Ley de Costas, en su artículo 4.11). Por su parte, la
atribución de competencias en materia de gestión de la utilización del dominio
público marítimo-terrestre efectuada a favor de diferentes órganos de la
Administración del Estado se entenderá hecha a las Autoridades Portuarias
correspondientes respecto del dominio público portuario estatal (artículo 54.1
de la citada Ley de Puertos). Estas Autoridades Portuarias dependen del
Organismo Público Puertos del Estado, del Ministerio de Fomento.
Éste Organismo tiene responsabilidades globales sobre el conjunto del
sistema portuario de titularidad estatal, encargado de la ejecución de la política
portuaria del gobierno y de la coordinación y control de eficiencia del sistema
portuario formado por 28 Autoridades Portuarias en las que se engloban los 44
puertos de interés general existentes, facultades que ejerce en nombre del
Estado en virtud de lo dispuesto en la Ley 27/1992.
A Puertos del Estado le corresponden las siguientes competencias, bajo la
supervisión del Ministerio de Fomento:
1. La ejecución de la política portuaria del Gobierno y la coordinación y el
control de eficiencia del sistema portuario de titularidad estatal, en los
términos previstos en esta Ley.
2. La coordinación general con los diferentes órganos de la Administración
General del Estado que establecen controles en los espacios portuarios
50
y con los modos de transporte en el ámbito de competencia estatal,
desde el punto de vista de la actividad portuaria.
3. La formación, la promoción de la investigación y el desarrollo tecnológico
en materias vinculadas con la economía, gestión, logística e ingeniería
portuarias y otras relacionadas con la actividad que se realiza en los
puertos.
4. La planificación, coordinación y control del sistema de señalización
marítima español, y el fomento de la formación, la investigación y el
desarrollo tecnológico en estas materias. La coordinación en materia de
señalización marítima se llevará a cabo a través de la Comisión de
Faros, cuya estructura y funcionamiento se determinará por el Ministerio
de Fomento.
En relación con las competencias descritas en el párrafo anterior, se ha
aprobado la Orden de 28 de abril de 1994 (BOE 06.05.1994; corrección de
errores BOE 24.05.1994), modificada por Orden FOM/3538/2006, de 8 de
noviembre, mediante la que se adscriben a las Autoridades Portuarias las
instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima incluidas en su
ámbito geográfico (BOE 18.11.2006). Mediante Orden FOM/339/2009, de 9 de
febrero, se modifica también el anexo de la primera (BOE 19.02.2009).
Se les atribuye el calificativo de puertos de titularidad estatal a los
puertos calificados como de interés general por reunir alguna de las siguientes
características:
-
Se efectúan en ellos actividades comerciales marítimas internacionales.
-
Sirven a industrias de importancia estratégica para la economía
nacional.
-
El volumen anual y las características de sus actividades comerciales
marítimas alcanzan niveles suficientemente relevantes, o responden a
necesidades esenciales de la actividad económica general del Estado.
-
Sus especiales condiciones técnicas o geográficas son esenciales para
la seguridad del tráfico marítimo.
En cuanto a los puertos de refugio y los puertos deportivos son
competencia de las Comunidades Autónomas que hayan asumido estas
materias (artículo 148.1.6º de la Constitución).
En este sentido, todas las Comunidades Autónomas litorales han
asumido en sus respectivos Estatutos la competencia en materia de puertos –y
debe recordarse que las aguas marinas dentro del puerto son aguas interiores
del mar territorial, sometidas a la plena jurisdicción de los Estados ribereñospara lo que han empleado fórmulas distintas, siendo la más repetida la que
reconoce las competencia exclusiva autonómica sobre “puertos no calificados
de interés general por el Estado”.
51
En el caso de Andalucía, el artículo 64 del Estatuto de Autonomía indica
en su apartado 5 que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia
exclusiva en materia de: “5.ª Puertos de refugio, puertos y aeropuertos
deportivos y, en general, puertos, aeropuertos y helipuertos y demás
infraestructuras de transporte en el territorio de Andalucía que no tengan la
calificación legal de interés general del Estado”.
Ese mismo artículo habilita a la Comunidad Autónoma de Andalucía el
ejercicio de competencias de ejecución sobre los puertos con calificación de
interés general.
En algunos Estatutos, como es el caso de Cataluña, Comunidad
Valenciana, Islas Baleares, Principado de Asturias o País Vasco, se prevé
incluso la asunción de la competencia en materia de puertos con calificación de
interés general, si bien su ejercicio se condiciona a que el Estado no se reserve
la gestión de los mismos.
II. 10 Actividades Militares
Las Actividades militares tanto si se llevan a cabo en tierra o en los
espacios marítimos donde España tenga soberanía o jurisdicción son
competencia exclusiva del Estado, por lo que se deduce lógicamente que las
CC.AA no tienen competencia alguna al respecto.
En este sentido, es el Ministerio de Defensa el que tiene competencias
de esta naturaleza sobre los espacios marítimos, en particular los órganos
dependientes de la Armada, incluido, por sus competencias en cartografía, el
Instituto Hidrográfico de la Marina.
La Armada, como parte integrante de las Fuerzas Armadas, tiene como
misión constitucional, como se desprende del artículo 8.1 de la Constitución,
garantizar el ejercicio de la soberanía de España en sus aguas jurisdiccionales,
en virtud de lo cual lleva a cabo misiones de vigilancia marítima cuyo alcance
sobre cualquier área marítima protegida conviene tener en cuenta.
Asimismo, tiene la competencia según el artículo 16.a) de la Ley
Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional, de vigilancia de
los espacios marítimos como contribución a la acción del Estado en el mar,
colaborando para ello, a través de numerosos acuerdos interministeriales con
diversos organismos de la Administración General del Estado, en misiones de
vigilancia pesquera, prevención y lucha contra la contaminación y colaboración
con el Servicio Marítimo de la Guardia Civil.
Con independencia de ello, existen determinadas áreas reservadas a
ejercicios, reservas que se activan periódicamente mediante publicación, y que
están bien señalizadas y reconocidas.
52
II.11. Policía, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
En este tipo de actividades, la distribución de competencias entre el
Estado y las CC.AA debe partir de lo estipulado en el artículo 149.1.29ª de la
Constitución, donde la competencia exclusiva del Estado sobre seguridad
pública ha de entenderse “sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías
por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los
respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica”.
Esta Ley Orgánica que menciona la Constitución es la 2/1986, de 13 de
marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, según la cual las Comunidades
Autónomas, en cuyos Estatutos esté ello previsto, podrán crear cuerpos de
policía para el ejercicio de las funciones de vigilancia y protección y demás
previstas en dicha norma (artículo 37.1).
El artículo 38.3 c de la misma Ley Orgánica, configura como una función
de prestación simultánea e indiferenciada de las Comunidades Autónomas, a
través de sus cuerpos de policía, con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado, la tarea de “velar por el cumplimiento de las disposiciones que tiendan
a la conservación de la naturaleza y medio ambiente, recursos hidráulicos, así
como la riqueza cinegética, piscícola, forestal y de cualquier otra índole
relacionada con la naturaleza”.
A nivel de la Administración General del Estado, corresponde al
Ministerio del Interior, a través del Servicio Marítimo colaborar en funciones de
inspección y ejecución ambiental, (es decir, la conservación de la naturaleza y
el medio ambiente, control e inspección pesquera, protección del patrimonio
histórico sumergido, vertidos tanto desde buques o plataformas como desde
tierra) con la Dirección General de Marina Mercante (con el ente público
Puertos del Estado a través de las Autoridades Portuarias). También colabora
con la Dirección general de Costas y a veces con las Comunidades Autónomas
de la misma manera que el Servicio de Protección de la Naturaleza
(SEPRONA) lo hace en el medio terrestre, aunque en actuaciones ambientales
el propio Servicio Marítimo actúa conjuntamente con el SEPRONA al ser las
funciones de aquél más amplias.
II. 11. 1. El Servicio Marítimo
Las principales funciones que cumple el Servicio Marítimo, de manera
conjunta con el SEPRONA, son las de Policía Judicial en casos de delitos
relacionados con las materias Ambientales y la función de policía administrativa
en las siguientes materias:
II.11. a En colaboración con el Ministerio de Fomento:
a.1.Con la Dirección General de la Marina Mercante: inspección y control
de vertidos producidos desde buques o plataformas en aguas en las
que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción.
53
a.2.Con el Ente Público Puertos del Estado en Puertos de interés
General en las zonas de servicio y espejo del agua: inspección y
control de vertidos al mar producidos desde tierra en el interior del
dominio público marítimo portuario en coordinación con el Cuerpo de
Celadores Guarda muelles.
a.3.Con la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima y lucha contra
la contaminación: colaboración en materia de prevención de vertidos
y apoyo en la lucha contra la contaminación.
II.11.b Con las Consejerías de medio ambiente de las Comunidades
Autónomas: inspección y control de vertidos tierra/mar en zonas distintas de
las de dominio público portuario.
II.11.c En colaboración con el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural
y Marino:
c.1. Inspección y control del dominio público marítimo terrestre en
aplicación de la Ley de Costas, especialmente construcciones
ilegales, extracción ilegal de áridos en las playas, ocupaciones
ilegales del dominio público, circular por las playas y dunas, etc...
c.2. Apoyo a las labores de limpieza de costas y del litoral en
contaminaciones producidas por grandes contingencias marítimas
accidentales: toma de muestras, vigilancia y tendido de barreras
anticontaminación...
c.3. Además, dentro de las competencias básicas y residuales que
ostenta el Estado y que gestiona a través del Ministerio de Medio
Ambiente, si bien con mucho mayor protagonismo de las
Comunidades Autónomas, al menos en materia sancionadora,
colabora en la vigilancia, inspección y control de las áreas
ambientales protegidas tanto de las figuras básicas que ha creado el
Estado como del resto de las creadas por las Comunidades
Autónomas dentro de sus competencias, particularmente en las
espacios naturales protegidos en las aguas marítimas españolas
tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas de litoral.
c.4. Inspección y control de la actividad de pesca profesional en aguas
exteriores en donde ejerce sus competencias el Estado.
c.5. Vigilancia de las reservas marinas y zonas vedadas para la
protección y conservación de los recursos, particularmente en zonas
de desove y alevines y mediante el control de tallas y pesos de las
distintas especies.
54
II.11.d En colaboración con las Comunidades Autónomas, al margen de la
colaboración en materia ambiental:
d.1. Vigilancia, inspección y control de las actividades relacionadas con
la pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura.
d.2. Vigilancia y protección de las especies de flora y fauna.
d.3. Vigilancia y control de los humedales y espacios protegidos.
d.4. Vigilancia del patrimonio subacuático sumergido dentro de sus
competencias.
Respecto a las Comunidades Autónomas, al margen de la colaboración
con el SEPRONA como acabamos de ver, a veces los servicios de inspección,
supervisión y control ambiental de las correspondientes Consejerías de las
Comunidades Autónomas tienen sus propios medios para el ejercicio de sus
competencias ambientales y sectoriales con relevancia ambiental en el mar.
Así, por ejemplo, la Junta de Andalucía que tenía cuatro embarcaciones para
vigilar la calidad de las aguas cuenta, desde junio de 2005, con una más, de 18
m de eslora, exclusivamente dedicada a funciones de gestión del medio
marino: vigilancia, inspección, apoyo a la gestión del medio natural y apoyo a la
investigación científica en los Espacios Naturales Protegidos (ENPs) del litoral.
Por último, cabe citar la competencia que ejerce el Ministerio de
Economía y Hacienda para vigila las fronteras frente al contrabando y otras
actividades ilegales mediante el Servicio de Vigilancia Aduanera dependiente
de la Agencia Tributaria, cuyo radio de acción en el mar no debe superar las 24
m.m que corresponden a la Zona Contigua, si bien a veces se extiende más
allá de este límite llegando incluso a la Alta Mar, cuando se trata de la
represión del trafico de estupefacientes.
II. 12 Turismo
En materia de turismo que tiene repercusiones sobre la PEM, conviene
indicar que todas las Comunidades Autónomas, incluidas las del litoral, han
asumido por vía estatutaria la competencia exclusiva en materia de turismo, en
cuyo ejercicio han dictado leyes de ordenación del sector.
En este sentido, en el artículo 71 del Estatuto de Autonomía de
Andalucía se establece la “competencia exclusiva en materia de turismo, que
incluye, en todo caso: la ordenación y la planificación del sector turístico; la
regulación y la clasificación de las empresas y establecimientos turísticos y la
gestión de la red de establecimientos turísticos de titularidad de la Junta,…”.
Asimismo, hay que destacar que en el artículo 197 del Estatuto de
Andalucía se especifica expresamente que “los poderes públicos de Andalucía
orientarán sus políticas especialmente al desarrollo del turismo sostenible, la
55
protección del litoral y la red de espacios naturales protegidos, así como al
fomento de una tecnología eficiente y limpia”, lo cual constituye un mandato
ineludible para que la planificación y ordenación de la actividad turística se
realice con criterios de máxima sostenibilidad.
En este marco, se destaca la participación de La Consejería de
Agricultura y Pesca como socio activo en el proyecto “La Pesca como Factor
de Desarrollo del Turismo Sostenible (MARIMED)”, en el marco de la
iniciativa comunitaria Interreg III- B Mediterráneo Occidental, que surge tras el
análisis exhaustivo y la evaluación del sector tanto del turismo como de la
pesca, y la voluntad manifiesta de desarrollar formas de turismo sostenible que
tengan como elemento central e innovador la dimensión de la pesca,
considerada como sistema social, económico y cultural, como medida de
ofrecer un valor añadido a las actividades relacionadas con el medio marino.
La ley de ordenación del sector turístico andaluz de 1999, se señala la
preocupación por que el desarrollo de la actividad turística no perjudique los
valores ambientales, y se incluyen igualmente los deberes de preservación del
medio ambiente a los usuarios de los servicios turísticos.
Aunque la Comunidad Autónoma que más ha apostado por el turismo
marinero como medio de vertebrar la actividad económica es la Galicia. Así
mediante Ley de la Comunidad Autónoma de Galicia 11/2008, de 3 de
diciembre, de pesca de Galicia, define en su artículo 112 el turismo marinero
como “las actividades desarrolladas por los colectivos de profesionales del mar,
mediante contraprestación económica, orientadas a la valorización y difusión
de su trabajo en el medio marino así como de las costumbres, tradiciones,
patrimonio y cultura marinera”. El artículo 113 especifica las actividades de
turismo marinero, entre otras, las de:
“a) Pesca turismo: actividades desarrolladas a bordo de
embarcaciones pesqueras por parte de los profesionales del mar
dirigidas al conocimiento, valorización y difusión de su trabajo en el
medio marino.
b) Rutas guiadas: actividades dirigidas al conocimiento del medio
en que se desarrollan las actividades profesionales en playas,
puertos y villas marineras, guiadas por profesionales del mar.
c) Ictiturismo y casas de turismo marinero: actividades dirigidas al
alojamiento en casas titularidad de profesionales del mar.
d) Gastronomía: actividades dirigidas a la promoción y puesta en
valor del consumo de los productos de la pesca, el marisqueo y la
acuicultura”.
Canarias cuenta, por otra parte, con la única legislación existente en
España sobre turismo ballenero, el Decreto 178/2000, de 6 de septiembre, por
el que se regulan las actividades de observación de cetáceos (BOCA Nº 133,
de 06 de octubre de 2000).
56
Asimismo, se ha ido observando últimamente una actividad turística que
tiene como escenario los espacios marítimos, se trata del turismo de
observación de cetáceos, llamado también, turismo ballenero. Al principio está
actividad se desarrollaba en Canarias, en el canal que hay entre Tenerife y La
Gomera, centrada en las poblaciones de calderón tropical que viven en esta
zona, pero poco a poco la industria se ha desplazado a la costa peninsular de
Andalucía, sobre todo en el entorno del Estrecho de Gibraltar.
Por este motivo, la Comunidad Autónoma de Canarias ha sido pionera
en España, al establecer un marco legal sobre turismo ballenero. Se trata del
Decreto 178/2000, de 6 de septiembre, por el que se regulan las actividades de
observación de cetáceos (BOCA Nº 133, de 06 de octubre de 2000).
Por su parte, la Junta de Andalucía promulgó el Decreto 261/2007, de 16
de octubre, por el que se aprueba el Plan General del Turismo Sostenible de
Andalucía 2008-2011 (BOJA de 22 de noviembre de 2007) donde se alude al
turismo de observación de cetáceos como una de las actividades que requieren
regulación específica.
Ante estos desarrollos, la Administración General del Estado se interesó
en establecer medidas de protección de los cetáceos ante el auge de la
actividad del turismo ballenero. En este marco, se promulgó el Real Decreto
1727/2007, de 21 de diciembre, por el que se establecen medidas de
protección de los cetáceos.
Su base legal proviene de la competencia estatal en materia de marina
mercante y de legislación básica sobre protección de medio ambiente,
conforme a lo establecido en el artículo 149.1.20.ª y 23.ª de la Constitución, y
en virtud de la habilitación expresa de la disposición final octava de la Ley
42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, para
dictar las disposiciones reglamentarias que fueran precisas para su desarrollo.
El aspecto más innovador de la norma es la creación del Espacio Móvil
de Protección de Cetáceos (EMPC). El EMPC se define como aquel cuyo
perímetro es el contorno de la superficie de un cilindro imaginario que abarca
los espacios marino y aéreo en un radio de 500 metros, con una altura de 500
metros en el espacio aéreo y una profundidad de 60 metros en el espacio
submarino, comprendidos a partir de un cetáceo o grupo de cetáceos. En dicho
espacio se distinguen 5 zonas en función de la distancia a los animales:
-
Zona de Exclusión, que tendrá un radio no inferior a 60 metros medido
en la superficie del agua a partir del cetáceo o grupo de cetáceos.
-
Zona de Permanencia Restringida, que comprende la superficie entre
el límite de la Zona de Exclusión (60 m) y el límite de la Zona de
Aproximación (300 m).
-
Zona de Aproximación, que comprende la superficie entre los 300
metros del límite de la Zona de Permanencia Restringida y los 500
57
metros del contorno exterior del Espacio Móvil de Protección de
Cetáceos.
-
Zona Aérea, que comprende la zona de espacio aéreo dentro de los 500
metros de radio del cilindro imaginario en vertical, y en horizontal, a
partir del cetáceo o grupo de cetáceos.
-
Zona Submarina, que comprende la zona de espacio submarino dentro
de los 500 metros de radio del cilindro imaginario en horizontal y los 60
metros en profundidad a partir del cetáceo o grupo de cetáceos.
La Ley atribuye a los órganos competentes de la Dirección General de
Marina Mercante del Ministerio de Fomento, a la Armada y al Servicio Marítimo
de la Guardia Civil la potestad de inspección y control de las medidas previstas,
así como la de levantar las correspondientes actas de denuncia. Los Agentes
de la Autoridad de las distintas comunidades autónomas colaborarán, en el
ámbito de sus competencias, en las labores de vigilancia, inspección y control
necesarias para la consecución de los fines de este Real Decreto, a través de
los medios humanos y técnicos disponibles. Por su parte, el Ministerio de
Medio Ambiente será el encargado, previo informe de la Dirección General de
Marina Mercante del Ministerio de Fomento, de la tramitación e imposición de
sanciones en base a lo previsto en el artículo 77 de la Ley 42/2007.
II. 13 Investigación científica
En el marco del deber de promoción de la investigación científica y
técnica en beneficio del interés general que el artículo 44.2 de la Constitución
impone a los poderes públicos, corresponde al Estado la competencia
exclusiva para su fomento y coordinación general (según el tenor del artículo
149.1.15ª de la misma norma), en tanto que las Comunidades Autónomas costeras y no costeras- desarrollan labores de fomento de la investigación (tal y
como les permite asumir el artículo 148.1.17ª). A juicio del Tribunal
Constitucional (Sentencia 90/1992, de 11 de junio), el análisis de los dos
últimos preceptos citados “evidencia que, constitucionalmente, la misma
materia queda o puede quedar, en principio, a la plena disponibilidad de una
pluralidad de Centros decisores, es decir, a la disponibilidad del Estado y a la
de todas las Comunidades Autónomas”.
La labor de la Administración General del Estado se concreta a través
del Ministerio de Ciencia e Innovación que tiene diversos centros de
investigación marina en el seno del Consejo Superior de Investigaciones
Científicas, así como el Instituto Español de Oceanografía.
Éste último es un organismo público de investigación, dependiente del
Ministerio de Ciencia e Innovación, dedicado a la investigación en ciencias del
mar, especialmente en lo relacionado con el conocimiento científico de los
océanos, la sostenibilidad de los recursos pesqueros y el medio ambiente
marino.
58
La Ley 3/2001, de Pesca Marítima del Estado le asigna como finalidad
“el estudio de la mar y sus recursos”, para lo que deberá ejercer, entre otras,
las siguientes funciones:
-
Elaborar, coordinar y gestionar los programas de investigación sobre los
recursos vivos marinos en los distintos mares y océanos que sean de
interés para el sector pesquero español, incluyendo investigaciones
aplicadas a los cultivos marinos.
-
Elaborar, coordinar y gestionar los programas de investigación de carácter
oceanográfico multidisciplinar, con especial atención a su influencia en los
recursos vivos, de acuerdo con las directrices de la Secretaría de Estado de
Política Científica y Tecnológica.
-
Representar al Departamento en los foros internacionales relacionados con
la oceanografía y las pesquerías, (…).
-
Informar sobre los proyectos de normas que se le sometan a consulta y que
afecten a la extracción de recursos vivos marinos.
-
Establecer convenios con organismos públicos y privados, tanto nacionales
como internacionales, para la realización de proyectos de investigación y
otras actividades de carácter científico y tecnológico.
-
Coordinar y cooperar en los programas de investigación internacionales
(…).
El artículo 88. 2 de la misma Ley menciona al respecto que: “El Instituto
Español de Oceanografía atenderá prioritariamente los objetivos de la política
sectorial pesquera del Gobierno, tanto en funciones de investigación como de
apoyo técnico-científico, pudiendo representar al Ministerio de Agricultura,
Pesca y Alimentación en los foros científicos internacionales relacionados con
la oceanografía y las pesquerías, en coordinación con el Ministerio de Asuntos
Exteriores y, en su caso, en colaboración con los organismos de investigación
de las Comunidades Autónomas”.
En el desempeño de la competencia en investigación asumida por vía
estatutaria por todas las Comunidades Autónomas en coordinación con el
Estado, algunas de ellas han dictado leyes reguladoras de esta materia,
inspirándose en la normativa estatal (Ley 13/1986, de 14 de abril, de Fomento y
Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica). En este sentido,
pueden citarse las leyes de investigación y desarrollo tecnológico de Galicia
(Ley 12/1993, de 6 de agosto), Islas Baleares (Ley 7/1997, de 20 de
noviembre) y Comunidad Valenciana (Ley 7/1997, de 9 de diciembre), las
cuales, al igual que la del Estado, distinguen entre la actividad pública
planificadora y la de prestación a través de órganos u organismos de
investigación.
Algunos ejemplos de la incidencia que el ejercicio de la competencia
examinada puede tener en el espacio marino es el Plan Andaluz de
59
Investigación, Desarrollo e Innovación 2007-2013, que incluye los ecosistemas
marinos entre las líneas prioritarias de investigación; o la regulación del
Instituto Canario de Ciencias Marinas, creado por Decreto 53/1996, de 28 de
marzo, que “tiene como finalidades ejercer las competencias de la Comunidad
Autónoma en investigación oceanográfica, realizar y promover trabajos de
investigación y desarrollo tecnológico de interés para Canarias en el ámbito de
las ciencias marinas, actuar como plataforma horizontal de investigación y
desarrollo, contribuir a la educación medioambiental y promover la cooperación
en estas materias entre las instituciones regionales, nacionales e
internacionales” (artículo 2).
En otros casos, la intervención administrativa se ha canalizado a través
de la creación de personas jurídico-privadas, como la Fundación “Centro
Tecnológico del Mar” (CETMAR), promovida por la Junta de Galicia y el
Ministerio de Educación y Ciencia. El objetivo de esta fundación, en cuyo
patronato están presentes organismos como el Instituto Español de
Oceanografía, consiste en facilitar las condiciones para el desarrollo sostenible
de los recursos marinos y, en este marco, mejorar la eficiencia de los sectores
de la pesca, la acuicultura, la transformación de los productos pesqueros y
todas aquellas actividades directa o indirectamente relacionadas con el uso y la
explotación del mar y sus recursos.
II. 14 Ordenación del Litoral
La PEM, como hemos visto al principio de este informe, no reproduce la
ordenación terrestre en el mar, dado su carácter tridimensional, esto es,
aborda actividades diversas en una misma zona marítima tanto en el lecho
marino, la columna de agua y en la superficie. No obstante, se asimila a la
ordenación del litoral por tener las dos figuras una función planificadora, con la
salvedad de que la ordenación del litoral se aplica solamente a la zona
marítimo-terrestre, incluyendo las playas.
Al respecto, conviene referirse a las funciones y competencias que, para el
desarrollo del Estatuto de Autonomía, se contienen en el R.D 2801/1983, de 21
de septiembre, sobre traspasos en materia de ordenación del litoral y vertidos
al mar, del que merecen destacarse las siguientes:
-
La ordenación del litoral se vincula a una función planificadora, a la que se
incorporan las playas y la zona marítima-terrestre, utilizando para ello los
instrumentos de planeamiento general que sean adecuados o bien
ordenarse de forma aislada con instrumentos específicos.
-
Se establece un régimen de informes entre las administraciones
Autonómicas, Local y del Estado, como expresión de la concurrencia
competencial (incluida la de formulación de planes sectoriales de playas por
parte de la administración estatal) en el espacio litoral.
-
Las funciones autonómicas llegan a la autorización de instalaciones de las
obras e instalaciones de vertidos al mar, sin perjuicio de la facultad de
concesión de la administración estatal.
60
Se trata de una competencia exclusiva asumida estatutariamente por todas
las Comunidades Autónomas costeras. En este sentido, se ha pronunciado la
STC 149/1991 sobre la Ley de Costas, al afirmar que: “… el litoral forma parte
del territorio de las CC.AA. costeras, de manera que su ordenación puede ser
asumida por éstas como competencia propia desde el momento mismo de su
constitución y sea cual hubiera sido la vía seguida para lograrlo”.
La Comunidad Autónoma Andaluza, el igual que otras CC.AA costeras, ha
asumido estatutariamente la competencia exclusiva en esta materia. Así el
artículo 56. 6. del Estatuto de Autonomía dice lo siguiente:
“Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en
materia de ordenación del litoral, respetando el régimen general del
dominio público, la competencia exclusiva, que incluye en todo caso:
el establecimiento y la regulación de los planes territoriales de
ordenación y uso del litoral y de las playas, así como la regulación del
procedimiento de tramitación y aprobación de estos instrumentos y
planes; la gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio
público marítimo-terrestre, especialmente el otorgamiento de
autorizaciones y concesiones y, en todo caso, las concesiones de
obras fijas en el mar, respetando las excepciones que puedan
establecerse por motivos medioambientales en las aguas costeras
interiores y de transición; la regulación y la gestión del régimen
económico-financiero del dominio público marítimo-terrestre en los
términos previstos por la legislación general; la ejecución de obras y
actuaciones en el litoral andaluz cuando no sean de interés general.
Corresponde también a la Comunidad Autónoma la ejecución y la
gestión de las obras de interés general situadas en el litoral andaluz,
de acuerdo con lo establecido en el apartado 8 del presente artículo”.
Dada la incidencia de este título competencial en los bienes de dominio
público marítimo-terrestre estatal definidos en la Ley de Costas, ésta misma
Ley regula las relaciones interadministrativas en este campo, exigiendo la
consulta a la Administración General del Estado de todo planeamiento territorial
y urbanístico que ordene el litoral, antes de su aprobación inicial y definitiva
(artículo 117).
En cuanto al ejercicio por las Comunidades Autónomas de esta
competencia, la inclusión de la ordenación del litoral en los Estatutos de
Autonomía como una categoría diferenciada de la genérica ordenación del
territorio no siempre ha dado lugar a un régimen jurídico específico. Al
contrario, la mayoría de las Comunidades Autónomas costeras se han limitado
a dictar leyes de ordenación territorial, en algunos casos, sin dar especial
relevancia al hecho de tener costa, como pasa con la misma Ley 1/1994, de 11
de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de
Andalucía.
Otras Comunidades han creado instrumentos específicos para llevar a
cabo la ordenación del litoral, aun sin concebir ésta como una competencia
independiente de la ordenación del territorio.
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Más amplia es la finalidad de los instrumentos regulados en el Decreto
de la Comunidad Autónoma de Illes Balears 72/1994, de 26 de mayo, por el
que se regulan la formulación, tramitación y aprobación de los planes o normas
de ordenación del litoral, que persiguen “garantizar el uso público del dominio
público marítimo-terrestre, sin más excepciones que las derivadas del interés
público debidamente justificado, así como su recuperación, protección,
preservación, utilización racional, integridad y adecuado servicio a los usuarios,
ajustado a la demanda existente” (artículo 3.3).
Finalmente, las Comunidades de Murcia, Cantabria y Valenciana han
dado un paso más, al incorporar los instrumentos relativos al litoral en la
legislación de ordenación del territorio y urbanística. Así, la Ley 1/2001, de 24
de abril, del Suelo de la Región de Murcia contempla en sus artículos 37 y
siguientes los planes de ordenación del litoral, referidos a las playas y fachadas
marítimas. Por su parte, la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial
y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria encomienda al Gobierno la
elaboración de un Plan de Ordenación del Litoral, “en atención a las
peculiaridades y especial singularidad de la zona costera, y con la finalidad de
una protección efectiva e integral de la misma” (disposición adicional cuarta).
En general todas ellas siguen la doctrina del Consejo de Estado y del
Tribunal Constitucional en el sentido de que el territorio planificado y
gestionado coincide con el municipal de las provincias a partir de las cuales se
constituyeron las Comunidades Autónomas y, por tanto, incluyen, pero no se
extienden más allá, la zona marítimo-terrestre. Así lo ha hecho, por ejemplo, la
Ley de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de Ordenación del
Litoral, cuyo artículo 1 señala que “la presente Ley tiene por objeto la
aprobación del Plan de Ordenación del Litoral, con la finalidad de dotar de una
protección integral y efectiva a la franja costera, así como el establecimiento de
criterios para la ordenación del territorio de los municipios costeros de
Cantabria”.
En el mismo sentido el Decreto 43/2007, de 13 de marzo, por el que se
aprueba definitivamente el Plan Territorial Sectorial de Protección y Ordenación
del Litoral de la Comunidad Autónoma del País Vasco sienta las bases para
una gestión eficaz del litoral sobre la base de la competencia autonómica de
Ordenación del litoral, unida a las competencias en la autorización de los
vertidos tierra-mar y de usos en la zona de servidumbre, que en su conjunto,
constituyen los componentes básicos de la política de Gestión Integrada del
Litoral. Su principal objetivo es proponer una ordenación de la franja litoral
mediante la regulación de los usos y actividades bajo el criterio de la
preservación de sus ecosistemas. Así el Plan opta, como viene explicado en el
preámbulo, por definir como ámbito de ordenación la Zona de Influencia
definida por la Ley de Costas: «franja de anchura mínima de 500 metros
medidos a partir del límite interior de la ribera del mar.» Esta zona se hace
extensible por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible la
influencia de las mareas, que en el caso de la Comunidad Autónoma del País
Vasco corresponde a la cota de 5 metros sobre el nivel del mar. Esta definición
conlleva por lo tanto la ordenación tanto de la ribera del mar como la de las rías
en las que se observa el fenómeno de las mareas
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Sin embargo, por su potencial como instrumento de ordenación del litoral
(al prevalecer sobre cualquier plan urbanístico y poder condicionar la
zonificación y los usos del suelo de éstos) y no sólo como instrumento
típicamente ambiental de ordenación de los recursos naturales, las
Comunidades Autónomas suelen incluir espacios marinos en los ámbitos de los
Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORNs), lo que muchas
veces no es cuestionado por el Estado, salvo que en la regulación se
condicione de alguna manera el ejercicio de la pesca en aguas exteriores.
Baste, a modo de ejemplo, con contemplar los mapas de PORNs tales como el
del Parque Natural del Estrecho, de la Comunidad Autónoma de Andalucía,
que figura a continuación.
Figura 2. PORN del Parque Natural del Estrecho.
CONCLUSIONES GENERALES
España cuenta con una batería normativa importante en relación con las
actividades que se realizan en los espacios marítimos. En este sentido, para el
desarrollo hipotético de una Planificación Espacial Marítima existe un soporte
legal adecuado que abraca casi todos los usos del mar. No obstante, la
organización territorial del Estado español que contempla el reparto de
competencias entre la Administración General del Estado y las Comunidades
Autónomas puede tener repercusiones en la implementación de una PEM al
ostentar las CC.AA determinadas competencias, ya sean exclusivas o
compartidas, en los espacios marítimos.
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En este sentido, Las competencias sectoriales que tienen incidencia en
el medio marino, que derivan de los correspondientes estatutos de autonomía,
permiten a las Comunidades Autónomas ejercer competencias aisladas más
allá de las aguas interiores, La excepción obvia es la pesca en que se
generaliza su regulación en dichas aguas.
En las demás competencias, o se limitan claramente al territorio
autonómico o se atribuyen al Estado como titular del dominio público, o se
limita su ejercicio si se compara el alcance y extensión de las competencias
con las equivalentes estatales (transporte marítimo). Hay excepciones muy
concretas, como en el caso del salvamento marítimo o la arqueología
submarina donde la competencia es compartida a partir del título estatal
basado en la coordinación.
Lo más relevante es que, con excepción de la pesca, las competencias
que tienen una mayor amplitud se limitan claramente a la zona marítimoterrestre, como ocurre con mayor énfasis con la competencia de ordenación del
territorio y del litoral.
Asimismo, cuando esa ordenación territorial general se basa en títulos
competenciales de medio ambiente sí se produce una especie de extensión
espontánea de la competencia como lo demuestra la naturalidad con que
muchos PORNs del litoral incluyen zonas marinas, incluso más allá de las
líneas de base, extendiéndose al mar territorial.
Dicho esto, conviene hacer algunas recomendaciones o sugerencias en
aras a una afectiva implementación de una Planificación Espacial Marítima:
1. Es necesario clarificar la distribución de competencias entre el Estado y
las Comunidades Autónomas (CCAA) en todas aquellas materias con
incidencia en el medio marino, que no están bien definidas en los
respectivos estatutos de autonomía o hay un silencio de la normativa
legal al respecto. Esta necesidad se aprecia en la tendencia de algunas
Comunidades Autónomas a extender el ámbito de aplicación de
determinadas aspectos de la PEM más allá de las aguas interiores, por
lo que es necesario clarificar el respectivo nivel competencial del Estado
y de las CCAA.
2. Se aprecia la importancia de desarrollar una norma o una directriz básica
de referencia que defina un modelo organizativo y de PEM, que permita
un desarrollo coherente y coordinado de las actuaciones de la
Administración General del Estado y de las CC.AA. Esta norma o
directriz básica debe dotar de armonía al sistema, estableciendo un
contenido mínimo y uniforme para la PEM tanto a nivel nacional como a
nivel autonómico, lo que facilitará tanto la coordinación entre el Estado y
las CCAA, como entre las propias CC.AA.
3. La participación de todos los agentes y organismos públicos y privados
implicados en las actividades marítimas contribuyera a que la
implementación de una PEM sea ampliamente conocida, comprendida y
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aceptada por todos, lo cual repercute ineludiblemente en la eficacia de
esta Política. Esta concertación se puede articular a través de la
creación de mesas de trabajo que integren representantes de distintos
departamentos y ministerios, representantes de otras administraciones
autonómicas y de diferentes agentes sociales.
4. Es necesario una amplia difusión y publicidad de esta nueva estrategia
marítima, con la finalidad de mejorar su conocimiento y comprensión.
5. Es necesario favorecer la implantación de una “cultura del intercambio
de información e experiencias” entre los distintos departamentos
ministeriales y las distintas administraciones autonómicas, a través por
ejemplo la creación de una institución a nivel nacional cuya función es
coordinar las distintas políticas nacionales y autonómicas en materia
marítima, sin perjuicio de las competencias atribuidas a la
Administración General del Estado o a las CC.AA.
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REFERENCIAS
-
MINISTERIO DE INDUSTRIA, TURISMO Y COMERCIO. MINISTERIO DE
MEDIO AMBIENTE Y MINISTERIO DE AGRICULTURA, PESCA Y
ALIMENTACIÓN (2009): Estudio Estratégico Ambiental del Litoral Español
para la instalación de Parques Eólicos marinos. Disponible en:
http://www.mityc.es/energia/electricidad/RegimenEspecial/eolicas_marinas/
Documents/EEAL_parques_eolicos_marinos_Declaracion.pdf
-
COMISIÓN DE ESTUDIO DEL CONSEJO DE ESTADO (2006): Informe
sobre las competencias de las distintas Administraciones Territoriales y
órganos de la Administración General del Estado en materia de protección
de hábitats y especies marinas y de declaración y gestión de áreas marinas
protegidas,.
Disponible
en:
http://www.consejoestado.es/pdf/Especies%20marinas.pdf
-
RIU I FORTUNY, R. (2001): “Las competencias de las Comunidades
Autónomas sobre los espacios marítimos”, Informe Comunidades
Autónomas 2001. Instituto de Derecho Público, Barcelona. Disponible en
http://www.idpbarcelona.net/docs/public/iccaa/2001/2_parte/espaciosmaritim
os.pdf
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