"Conflictos ambientales y participación".

Universidad Autónoma de Barcelona
Maestría en Gestión Pública y Desarrollo Sostenible
Conflictos Ambientales y Participación
Marina Cecilia Orman
[email protected]
Barcelona, julio de 2003.
2
Marina Cecilia Orman
Indice General
I.
Introducción
II.
III.
VI.
Conflicto
3
9
Conflicto Medioambiental 12
IV.
Participación
22
V.
Acción Colectiva
27
Información y Educación Ambiental
VII.
32
Acción ambiental y
Mediación en Conflictos Ambientales
VIII.
IX.
Agenda 21 y Participación
40
Latinoamérica. Problemáticas del Subdesarrollo
X.
Conclusiones
XI.
Bibliografía 64
36
57
48
Conflictos Ambientales y Participación
3
I- Introducción
«El desarrollo sostenible es aquel que
satisface las necesidades del presente
sin comprometer las de las generaciones
futuras; aquel que mejora la calidad
de vida humana viviendo dentro
de la capacidad de carga de los sistemas naturales»
Conferencia de las Naciones Unidas, Estocolmo, 1987.
En este trabajo se pretende analizar la relación existente entre conflictos
ambientales y la participación ciudadana. En algunos apartados, se hace
mención de casos de ciudades en las cuales la resolución de estos conflictos
toma diferentes dimensiones. A la vez, constituye un primer acercamiento al
desarrollo teórico del tema central de este trabajo.
La elección del tema Conflictos ambientales y participación, se debe a
dos motivos principales. El primero de ellos es el interés personal en esta
temática, relacionado con los antecedentes académicos y laborales desde
donde se abordaron, entre otras cuestiones, las que aparecen desarrolladas
aquí. El segundo, es la experiencia realizada en las prácticas del Master en
Gestión Pública y Desarrollo Sostenible, en el Institut Internacional de
Governabilitat de Catalunya, área de Governança per al Desenvolupament
Sostenible, que resultó un espacio de trabajo muy enriquecedor. La actividad
realizada aquí sirvió, no sólo de experiencia de investigación sobre conflictos,
sino que generó entusiasmo por desarrollarlo de manera mas exhaustiva.
La metodología que se utiliza en este trabajo se basa en el análisis de la
abundante bibliografía disponible y el análisis de distintos casos de estudio
sobre temas de conflicto ambiental, participación y resolución de conflictos.
Además, el relevamiento de datos respecto a la implementación de la Agenda
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21 en distintos lugares permitió dar cuenta de las dificultades de la puesta en
funcionamiento de la misma, sobre todo en Latinoamérica. Esta circunstancia
particular fue de gran valor para el análisis y desarrollo del tema.
El horizonte teórico de referencia que se utilizó en este trabajo, se remite
a los aspectos conceptuales, tipificaciones y casos de estudio de
implementación de Agenda 21 recogidos de autores varios, equipo de Políticas
Públicas de la UAB, Font (2001), Subirats (2002) Entre otros, los conceptos de
sostenibilidad, Tàbara (1996, 1999 y 2001) También se recuperan ideas como
la socialización de los conflictos ambientales y el cruce de estos con otros
conflictos, económicos, políticos, del mismo autor. Otra de las cuestiones que
desarrolla Tàbara, se refiere a acción colectiva, entendiendo que esta involucra
interacción, negociación y conflicto. Para el apartado de conflicto, parte del
desarrollo se remite a dicho autor, como marco general necesario para que
emerja dicha acción social.
Para la tipología de conflictos, se utilizan las publicadas por el ENCOP
(2001) y Wallensteen (1992). Sobre participación, Cohen (1996), y su
conceptualización sobre la capacidad de agencia de los ciudadanos, es uno de
los ejes de desarrollo de este tema. Y respecto de los casos de Agenda 21, las
experiencias en Catalunya, los procesos de implementación documentados por
el Ayuntamiento de Barcelona (2001) y el Consell de Medi Ambient i
Sostenibilitat (2001).
Para el análisis de la situación de Latinoamérica, Hardoy (1997), quien
se centró en el estudio de la precaria situación que padecen las ciudades de
estos países, y desde donde se vuelve dificultoso construir un desarrollo
sostenible, en tanto las necesidades básicas no están atendidas de manera
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real. Además, los conceptos de inclusión y exclusión social en las ciudades,
Pírez (1991, 1999 y 2000).
Los objetivos planteados para este trabajo son:
•
Realizar una recopilación y análisis del marco teórico y conceptual de las
ideas de conflicto ambiental y participación.
•
Establecer la conexión entre conflictos ambientales y participación; en
particular la forma en que la participación modifica los tiempos de resolución
de conflictos.
•
Hacer un primer análisis de la aplicación de la Agenda 21 en ciudades
latinoamericanas.
Para el primero de estos, se observa que es relevante que los actores
participantes tengan alguna relación con el tema. La importancia de la
participación y el compromiso de los ciudadanos en defensa del medio
ambiente, vuelve más dinámico el proceso participativo, así como la resolución
de conflictos y la implementación de la Agenda 21. Para el segundo de los
objetivos, es importante señalar la situación, de deterioro estructural, que
padecen estas ciudades, debido a los problemas locales que no dejan espacio
para avanzar en la protección y cuidado del medio ambiente.
La perspectiva de análisis planteada en este trabajo, sostiene que los
conflictos ambientales no son un fenómeno puntual, ya que los factores que le
dan origen no son coyunturales, y su resolución no es a corto plazo ni tiene
implicancias sólo ambientales.
El conflicto es una situación dada por una discordancia entre tendencias
e intereses; es una situación en que dos partes están en desacuerdo sobre la
acción de una de ellas, o una parte no desea que la otra lleve a cabo una
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acción. Cuando se refiera a conflicto ambiental, se hará referencia a una
situación de estas características, en la cual la agresión al medio ambiente es
el componente de disputa. Buscar salidas a estos problemas no es encontrar
soluciones aisladas. Es un proceso multidisciplinario que debe contemplar
distintos aspectos: no se debe olvidar que las decisiones políticas tienen un
gran peso; que la economía, solamente, no define los caminos a seguir; y que
se deben evaluar profundamente las posibles consecuencias (beneficios o
perjuicios) para la comunidad en su conjunto a corto y largo plazo.
La resolución de estos conflictos depende, en muchos casos, del interés
individual y colectivo por mejorar el ambiente, por frenar las agresiones al
medio ambiente, por encontrar espacios de reflexiones donde todos puedan
dar su punto de vista y encontrar soluciones democráticas. Pero el deseo de
encontrar una salida entre los implicados directa o indirectamente con la
problemática ambiental no es posible en tanto los intereses sectoriales son muy
potentes, y los escenarios no pueden equilibrarse. La realidad que padecen los
habitantes de ciudades de países en desarrollo es muy diferente a la que rodea
a los ciudadanos de países desarrollados, las prioridades son verdaderas
barreras para atender problemas ambientales, cuando se está frente a altos
índices de desocupación, analfabetismo o desnutrición, por lo que aplicar la
misma receta para todo tiempo y lugar resulta inútil.
La participación ciudadana en estos temas no alcanza con el mero
hecho de estar informados, va más allá, implica ser protagonistas de la
evolución de estos problemas, acompañar el proceso decisorio y, en definitiva,
ser parte del desarrollo y resolución de los conflictos ambientales. La
importancia de participar tiene un doble interés; por un lado, para la ciudadanía
Conflictos Ambientales y Participación
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que hace propio el conflicto, y se siente parte de las decisiones
gubernamentales, a la vez que presiona para modificar la agenda
gubernamental. Por otro, es de vital importancia para el gobierno, ya que, de
esta manera, puede evaluar el interés de la sociedad civil en la cosa pública y
generar espacios alternativos de discusión, donde todos tengan voz y se
sientan partícipes del desarrollo del conflicto hasta encontrar soluciones que
conformen sino a todos, a la mayoría.
Sin embargo, este proceso es ideal, y cada caso es único y con las
particularidades del contexto social, político y económico. De esta manera, la
generalización de los tipos de conflicto es sólo teórica y su resolución tendrá
las características que rodeen a cada ejemplo, sin encontrar una receta única y
tipo a aplicar a todos los casos. Se trata, entonces, de analizar los problemas
ambientales teniendo muy presente su entorno. No es posible contar con un
marco espacio - temporal aislado, porque puede no resultar positivo en otras
circunstancias. Lo mismo ocurre con el desarrollo teórico de esta problemática;
no sólo deben tenerse en cuenta factores ambientales, también los de origen
sociológico, económico, psicológico y político, ya que todos juntos conforman
un panorama completo de la situación y definen de forma tajante la realidad
local, y por ello no deben perderse de vista.
De esta manera, es imposible considerar sólo factores ambientales en el
desarrollo de los problemas ambientales, tampoco es posible argumentar
soluciones desde las Ciencias más duras. En cierta medida son conflictos
interdisciplinarios, por lo que el camino hacia la salida es tarea de todos. Así es
que su resolución no depende únicamente de las cuestiones inherentes a lo
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ambiental, es menester tener en cuenta el escenario en que surgen estos
problemas, y la realidad de la que forman parte y no pueden evitar.
En los últimos años, la prevención y gestión de los conflictos
ambientales, la cooperación internacional y otros tópicos, se han vuelto ejes de
trabajo y discusión en diversos ámbitos. Aunque algunos de ellos se remontan
a tiempos anteriores, en las últimas décadas, el incremento de las
desigualdades sociales entre países, el aumento del ataque hacia el medio
ambiente, y en definitiva, la falta de preocupación por la vida de los individuos,
ha llevado a replantear modos de acción alternativos que frenen estas
agresiones al planeta.
Desde el Estado, se han identificado temas prioritarios a resolver, entre
los cuales figuran: la pobreza, la desigualdad, la inseguridad y la degradación
medioambiental. Respecto de este último tema, que es el que aquí interesa, su
resolución no es inmediata, y se encuentran obstáculos económicos y políticos
que vuelven mas dificultoso el camino hacia una mejor situación. Todos ellos
están muy conectados, de hecho, la solución es general, aunque con las
variantes para cada caso. Lo cierto es que no alcanza con la voluntad política,
ya que es preocupación de todos la degradación medioambiental, y por tanto,
encontrar las vías que puedan modificar la situación un trabajo multidisciplinario
en el que el compromiso, es el eje de cambio.
Conflictos Ambientales y Participación
9
II- Conflicto
«Discusión: método para afirmar a los demás en sus errores».
(Bierce; 2000: 80).
Se entiende por conflicto el evento en el que, a partir de una
determinada situación, un actor se encuentra en oposición consciente a otro
actor, y donde los objetivos que ambos persiguen son claramente diferentes. A
la vez, es un proceso en el cual el actor A hace un esfuerzo intencional para
anular los esfuerzos del actor B mediante alguna clase de bloqueo que hará
que B no consiga alcanzar sus metas o lograr sus intereses (Robbins; 1994). El
conflicto es un proceso interactivo; el resultado de un juego comunitario, de una
construcción social producto de la creación humana, y un depositario de
oportunidades que permiten a la civilización avanzar y evolucionar (Amorós;
2000).
Lo relevante en torno a estas definiciones es que siempre existen dos
contendientes, y una supone que la otra parte está equivocada y viceversa.
Muchas veces una de ellas posee motivos antagónicos que no pueden ser
satisfechos. Desde una perspectiva optimista, la existencia de conflicto es
producto de una mala percepción, falta de información, frustración, o mala
técnica de negociación.
Los conflictos llevan determinados rasgos, que pueden ser mayores si
se agregan estereotipos, prejuicios o elementos que subjetivamente agraven la
situación. Las variantes de conflictos son muchas, sin embargo, pueden
agruparse, en torno al objeto de litigio (agresivo, no agresivo); en torno a la
relación que los actores en puja lleven adelante el conflicto (destructivamente,
constructivamente); en torno al contenido (valores, creencias, principios), etc.
10
Marina Cecilia Orman
En términos genéricos, existen diferentes tipos de conflictos, los
llamados estructurales, en el cual no se requiere una presencia directa de los
actores ni que estos estén involucrados de forma concreta. Son problemas
históricos; de base, que poseen muchos actores dentro, pero es de tal
magnitud el conflicto, que los participantes pasan desapercibidos. Y aquellos
de actores, donde hay objetivos claros y actividades organizadas para hacer
avanzar el conflicto. Son conflictos muy concretos, donde las condiciones para
que avance permiten una resolución mas rápida, aunque no siempre se cumple
esta última premisa.
En el esquema siguiente se establece qué tipos de actores participan en
un conflicto. La mayor complejidad del conflicto acarreará un escenario mas
completo y heterogéneo. Sin embargo, entre el planteado entre personas y su
escalón superior, sociedades, cabría el de colectivos y organizaciones que
actúan dentro de la sociedad civil, sin salirse de ese espacio.
Protagonistas del
conflicto
Personas
Sociedades
Sistemas
Colectivos y Organizaciones
Es posible, entonces, dividir un conflicto en dos partes: el conflicto en sí
y el conflicto de actores, como aproximación a la cuestión a resolver. La tensión
generada entre las partes a confrontar pueden tener diferentes matices, es
decir, entre lo local y lo global; lo colectivo y lo individual; la tradición y la
modernidad; las consideraciones a largo plazo y a corto plazo; la competitividad
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y la igualdad de oportunidades; la expansión extraordinaria del conocimiento y
la capacidad de las personas para asimilarlo; lo espiritual y lo material. El
desequilibrio entre estos elementos definirá la existencia de tensión y conflicto.
Asimismo, el concepto de suma cero, donde una de las partes gana
exactamente lo que la otra pierde, es característico en estas situaciones.
Es imprescindible al abordar el conflicto, tener en cuenta su naturaleza,
para no desviar la atención en cuestiones irrelevantes para su análisis y
resolución. Por ejemplo, resulta difícil de resolver cuando una de las partes
centra la atención en las acciones del otro grupo, donde se consumen energías
y tiempo de los involucrados, o se personaliza el conflicto en actores
particulares. Sin embargo, es posible rescatar aspectos positivos del conflicto y
considerarlo un trabajo de juego evolutivo, un desafío interesante, un ejercicio
para la formación y el desarrollo del juego político entre fuerzas dispares, etc.
12
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III- Conflicto Medioambiental
Para Libiszewski, un conflicto social incorpora un componente ambiental en la
medida que impliquen, en algún momento del proceso, la alteración o
degradación de un determinado ecosistema por causa de una intervención
humana (1992:13) Los conflictos ambientales se manifiestan como conflictos
políticos, sociales, económicos, étnicos, religiosos, territoriales, de recursos, de
intereses nacionales, etc. Su origen es diverso, pero todos tienen el mismo
denominador común, la degradación del medio ambiente. Sobre esto último
cabe señalar que se refiere tanto al uso indiscriminado de recursos renovables
y no renovables, como de la falta de contemplación hacia la capacidad limitada
del entorno de absorber las agresiones que el medio ambiente soporta.
Los problemas ambientales existen cuando se asumen socialmente
(Tàbara; 1996) Al ser reconocidos por un elevado grupo de instituciones, es
decir, colectivos para los cuales resulta relevante la cuestión ambiental, es
posible hablar tanto de un conflicto ambiental como social. Las acciones y
estrategias que los actores intervinientes realizan dentro del conflicto, serán el
resultado de las dinámicas que el mismo conflicto genera. Es decir, que
aquellos factores que influyan en las decisiones de los participantes, tendrán
directa relación con la evolución propia del conflicto.
Existen factores determinantes en los conflictos ambientales que son el
origen frecuente de movilizaciones ciudadanas y protestas. Estos son: factor
verde, factor político - partidista, factor territorial, factor de liderazgo personal,
factor temor y factor mediático (AAVV; 2001)
Conflictos Ambientales y Participación
ƒ
13
Factor verde: se refiere a la beligerancia ecologista, es decir, la
notoriedad de la que gozan los grupos ecologistas en asuntos que afecten al
medio ambiente. Bajo un discurso ecologista, se agrupan aquellos colectivos,
aunque heterogéneos, que se oponen a la acción de la Administración Pública.
Asimismo, los ecologistas aportan su experiencia en manejo de conflictos
ambientales, un saber hacer tanto en organizaciones de base como en
plataformas de coordinación. Este colectivo suele recurrir a discursos
alarmistas, con el objetivo de causar gran impacto en la población. Además, las
exigencias de estos grupos, tienden a ser de principio y no negociables, por lo
que las mismas plataformas no dejan lugar a la negociación.
Las organizaciones no gubernamentales ecologistas logran tener un
discurso unificado, aunque las formas de acción sean diferentes según cada
caso, a la vez que se fortalece por el apoyo ciudadano. Este discurso, que
confronta con la Administración pública, es homogéneo, como el caso del
trasvase del Ebro, o la gestión en el Prestige. El know how de las
organizaciones ambientalistas queda visualizado, generalmente, en la
organización de distintos repertorios de protesta: manifestaciones, junta de
firmas y otras convocatorias.
Para el caso de ciudades de países en desarrollo, este factor funciona
muy bien, pero no tanto por la existencia de un discurso homogéneo, sino mas
bien por la ausencia de organizaciones y las posibilidades de hacer único un
mensaje que, quizás, no tiene una estructura firme. Al estar localizado en una o
dos agrupaciones, se vuelve más fuerte, y por tanto no hay problemas
disparidad de opiniones.
14
Marina Cecilia Orman
“Los movimientos sociales, entonces, se centran en la construcción de
identidades categoriales. Es decir, la importancia que cada uno de ellos aporta
al medio ambiente, llevará a la construcción de espacios de pertenencia y de
representación. En general, las identidades son experiencias compartidas de
relaciones sociales distintivas y las representaciones de éstas” (Tilly; 1998:
226).
ƒ
Factor político - partidista: la oposición a la Administración busca, en
mas de una oportunidad, erosionar el escenario en el que se desarrolla la
disputa, acompañando las protestas sociales. Este elemento, responde a la
naturaleza del juego político, por lo que su función crítica y de alternativa no es
innovadora. Por este motivo, la intervención ambiental no es bien vista en estos
ámbitos.
Este factor no se suele incorporar como elemento de influencia directa
sobre el conflicto ambiental, aunque esto es ampliamente discutible. Las
posibilidades de incluir un reclamo ambiental desde los partidos de oposición,
depende del momento político del país1. Pero es importante señalar además,
que, en ciudades de países desarrollados, la existencia de partidos verdes es
un hecho generador de espacios nuevos de discusión, logrando incorporar la
ideología ambiental a un espacio tradicional como novedad. Esto último no
sucede en ciudades de Latinoamérica. Si bien se puede incluir un conflicto
ambiental en época de campaña electoral, no hay un espacio social
sedimentado para la cuestión ambiental.
ƒ
1
Factor territorial: falta de interés por parte de las Administraciones
Por ejemplo, la gestión del Prestige por parte del gobierno figuró en todos los discursos
preelectorales de la última votación en España.
Conflictos Ambientales y Participación
15
públicas de desarrollar determinadas zonas en detrimento de otras. Además,
se intenta potenciar determinadas áreas que responden a intereses políticos y
presiones pero probablemente no mejoran, sino que frenan el desarrollo de
esas zonas. Posee un aspecto negativo relevante, es decir, el desinterés por la
sociedad de participar o sentirse parte de su lugar, hace que las percepciones
populares no cambien en corto plazo.
Es un caso en el que la importancia que tenga para la Administración
pública un determinado territorio, puede llevar a prácticas ambientales
negativas. Zonas que no representan un interés económico importante, político
o social se vuelven escenarios ideales para que de una u otra manera se
concrete un conflicto, sea este ambiental, económico, social, etc.. Esto se da
tanto en países desarrollados como en aquellos que están más retrasados. En
este sentido, se pueden citar dos ejemplos que responden a situaciones muy
similares en diferentes países.
En Cardona, al interior de Catalunya, donde la población es muy
tradicional, la juventud emigra hacia ciudades más importantes, y la fuente de
ingreso era una mina, ya en desuso, se intentó instalar una incineradora de
residuos. Este panorama un tanto desolador parecía ser ideal para el desarrollo
del proyecto. Creyendo que la falta de movilización y la pasividad de la zona no
traería inconvenientes, la empresa representante del proyecto, daba por
descontado el inicio de las obras. Pero no fue posible, porque la población se
movilizó de manera tal, que, con la organización de una plataforma de vecinos,
más la ecologista que se sumó mucho mas tarde, lograron la disolución del
proyecto y exigir uno en el que la mina de sal sea de interés turístico, incluso la
Generalitat decidió tomar distancia de los intentos posteriores.
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Marina Cecilia Orman
Un caso similar se observa en la patagonia argentina, mas
precisamente, en Gastre, provincia de Chubut, donde grupos empresarios
intentaron instalar un cementerio nuclear, creyendo que, como en el caso de
Cardona, la tranquilidad y pasividad de la zona serían el billete de pase hacia la
puesta en marcha del proyecto. Fue un largo proceso, donde los grupos
ambientalistas locales e internacionales realizaron acciones para generar
consciencia en la ciudadanía y contar con el apoyo de ésta para lograr un
colectivo numeroso opositor al proyecto. Finalmente, la población local, junto
con el apoyo de muchos ciudadanos del resto del país, pudo hacer frente al
proyecto. Para ambos casos, la ciudadanía enfrenta el conflicto coyuntural (la
incineradora, el cementerio nuclear), y reaviva las problemáticas mas
tradicionales tan típicas en zonas olvidadas por gobiernos, inversores,
empresas y la ciudadanía en general.
ƒ
Factor de liderazgo personal: en este caso, la capacidad de
influencia que posee el líder opositor de llevar adelante la propuesta tendrá
mucha relación con su capacidad de liderazgo y manejo del discurso a
emplear. En el caso de los liderazgos populares, estos cumplen la función de
ser contestatarios, si son opositores a la Administración, por lo que el punto de
negociación se encuentra, mas que nada en protagonismo a cambio de
cooperación. En este caso, donde el carisma del líder es vital, el conflicto
ambiental estará en la agenda del partido opositor en tanto pueda generar una
mejor imagen y aumento de votos. Lamentablemente, el interés en estos temas
está dado por el uso instrumental que los líderes políticos hacen del conflicto.
La capacidad de liderazgo es inherente a la figura del líder, en el sentido mas
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weberiano del término, pero la estructura formal de partidos verdes o
ecologistas colabora en alimentar esta figura. Y aunque esta clase de partidos
no siempre existe, muchas agrupaciones recogen el discurso ecologista y lo
hacen propio. De esta manera, no es sólo coyuntural, sino estructural. Este
escenario muy común en Europa, casi no existe en Latinoamérica, por lo que
se ofrecen pocas expectativas a los militantes de causas ambientales, en el
sentido de generar una toma de conciencia de muchos problemas.
ƒ
Factor temor: preocuparse por el medio ambiente, por lo que se ingiere,
por lo que se consume, obliga a la población a ser consciente de que vive en
una sociedad de riesgo, por lo que la gente exterioriza las angustias ligadas a
estas cuestiones. El temor también es el combustible del conflicto, por lo que,
tanto la Administración como la oposición, utilizan simultáneamente el mismo
discurso para confrontar. El miedo y el pavor en casos más graves serían de
los más difíciles de gestionar si lo que está en juego es la defensa de si mismo
y su familia. Quien podría ejercer un gran papel de conciliador sería la
autoridad competente de la zona, ya que, con credibilidad y compromiso,
lograría acordar con las partes.
El factor miedo y la percepción que se tiene del riesgo es un elemento
muy delicado al momento de describir un conflicto ambiental. La percepción del
peligro que la población posee es incentivado, y hasta manipulado, por
determinados actores que intentan aprovechar ciertas situaciones.
Lo cierto es que además de la política, se ve implicada la economía en
este tema. Un ejemplo posible es el caso de la utilización de soja transgénica
en Argentina. Este país es el segundo país productor de soja transgénica,
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Marina Cecilia Orman
después de Estados Unidos. Aún no está suficientemente probado que los
transgénicos sean totalmente inocuos para la salud humana, por tanto es un
tema que en la Unión Europea y otros países, genera gran preocupación, que
se traduce, por un lado en distintas trabas a la importación de estos productos,
y por otro, al etiquetado de los mismos. Sin embargo, en la Argentina no es un
tema que esté en la agenda de discusión, porque no es percibido por los
ciudadanos como un riesgo posible para su salud.
El principio de precaución posee cuatro elementos: asumir acciones
preventivas ante la incertidumbre; trasladar la carga de la prueba a quienes
proponen una determinada actividad; analizar un amplio espectro de
alternativas ante la posibilidad de actividades perjudiciales; incrementar la
participación pública en la toma de decisiones (Kriebel; 2002). La opinión de la
comunidad científica tiene un peso importante, ya que con sus aportes pone en
evidencia el factor de riesgo estimativo. Lo cierto es que no puede ofrecer un
riesgo cero a partir de los resultados obtenidos; y esto no es bien visto por la
clase política. Las decisiones finales se encuentran en manos de la
Administración Pública, por lo que la aplicación del principio de precaución es
netamente política. Y eso vuelve muy mercantilista el cuidado de la salud y el
medio ambiente.
ƒ
Factor mediático: los conflictos ambientales son considerados
“noticiables”, es decir, que se consideran problemas, por lo que están ligados a
valores y sensibilidad desarrolladas en la sociedad. Así es que, no sólo los
medios de comunicación colaboran en la divulgación de los problemas
ambientales, sino que se alimentan de ellos. La objetividad que los medios de
Conflictos Ambientales y Participación
19
comunicación aportan es esencial en conflictos donde el compromiso de las
partes es muy grande. Sin embargo, intereses corporativos de toda índole, en
general, impiden que la noticia sea presentada de forma objetiva.
Los medios de comunicación se comportan de manera bastante similar
en la mayoría de los países. Aunque la libertad de prensa que permite el
gobierno de turno defina la línea editorial de los periódicos, así como las
posibilidades de emitir determinadas notas en la televisión, la presencia de los
massmedia es de gran ayuda para la divulgación de campañas de Ong´s o
advertencias sobre determinados riesgos. Es muy común ver en Argentina, por
ejemplo, campañas de Ong´s ambientalistas a cargo de periodistas y actores,
así como notas sobre problemas locales que hacen que toda la población esté
al tanto de la situación.
Es interesante apreciar, que, a pesar de la poca atención de los
gobiernos en el medio ambiente, y la inexistencia de partidos verdes, la prensa
cubre en buena proporción las cuestiones sobre el tema. Sin embargo, no logra
despegar de manera tal que se plasme en acciones concretas, mas allá de las
promovidas por las Ong´s. Esto es muy importante, ya que, a menos que sean
casos muy politizados, como el del Prestige en España, que, aunque se originó
en Galicia tomó estado público a nivel nacional, el valor de la divulgación que
hagan los medios de comunicación es vital para que todas las comunidades
sean testigos de lo que sucede. Estos factores que influyen sobre los conflictos
ambientales son determinantes según cada escenario, y lo mismo ocurre con
los tipos de conflictos, sean estos ambientales o no, arrastran tras de sí, otros
que revelan situaciones mucho mas complejas que las que aparecían en el
inicio. En muchos casos, el conflicto ambiental se combina con otro tipo de
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Marina Cecilia Orman
conflictos, sociales, económicos, etc. Por tanto, no es conveniente segmentar
responsables y víctimas, sino mas bien, agrupar en un mismo discurso las
partes, para conformar bloques mas homogéneos y obtener mejores
resultados. A continuación se citan algunas tipologías de conflictos
ambientales.
Cuadro 1: Tipología de ENCOP (1)
Tipo de conflicto
Descripción
Conflicto centro - periferia
Se relacionan con proyectos de desarrollo a gran
escala, que generan conflicto entre centros de poder
político – económico, y zonas periféricas de menor
peso (2)
Conflictos etnopolíticos
Derivan de la discrepancia entre grupos étnicos
diversos que habitan un área ecológica degradada. La
identidad generada por esta etnicidad potencia el
conflicto y el uso de los recursos
Conflictos migratorios internos y transfronterizos
Devienen de desastres, tales como las inundaciones,
desertificaciones, o como respuesta a grandes
proyectos hidroeléctricos, agrícolas, etc. obligando a
los habitantes a movilizarse, recibiendo el nombre de
refugiados ambientales
Conflictos internacionales de aguas
Surgen alrededor de cuencas de ríos que traspasan
fronteras nacionales. Existen límites geográficos
establecidos para obtener los costos y beneficios del
agua, pero no siempre gozan del visto bueno de todos
los implicados
Conflictos medioambientales globales
Son aquellos que se desencadenan de las
discrepancias entre países al momento de resolver
problemas ambientales globales (cambio climático,
disminución de la capa de ozono, vertidos tóxicos,
etc.).
Fuente: Bächler, 1998, Mason y Sìllman, 2002.
(1) Environment and Conflict Project
(2) Es importante señalar que, para este apartado no se aplica el concepto tradicional de la Sociología
de centro – periferia. Este se refiere a los países desarrollados y los países en vías de desarrollo,
países ricos y pobres, países avanzados y retrasados, de primer mundo y tercer mundo. Pero
siempre, refiriéndose a diferencias entre países, no a territorios dentro de un mismo país, como en
este caso.
Otra de las tipologías que se han registrado sobre conflictos ambientales
es la de Wallensteen (1992), pero es un tanto negativa a la hora de realizar los
casos de conflicto ambiental, ya que parte de la destrucción del medio
ambiente y sus consecuencias para cada tipo.
Conflictos Ambientales y Participación
21
Tipología de Wallensteen
ƒ
Destrucción medioambiental con tendencia a destruir los recursos
disponibles, acarreando malestar general.
ƒ
Destrucción medioambiental que influye en los cambios de poder de los
grupos.
ƒ
Destrucción medioambiental que tiende a la formación de nuevos grupos y
partidos.
ƒ
Destrucción medioambiental que genera cuestiones ambientales que serán
incorporadas a la agenda gubernamental.
ƒ
Destrucción medioambiental que genera comportamientos conflictivos, no
siempre de tinte ecologista.
ƒ
Destrucción medioambiental que genera comportamientos de origen
ecologista.
De acuerdo a la definición de la Organización Mundial de la Alimentación
(FAO; 2001:1), se está frente a un conflicto ambiental cuando se producen
desacuerdos y diferencias en el acceso, control y utilización de los recursos
naturales. Por supuesto que participan otros elementos, tanto de tipo social,
como étnico, político, económico, aunque son fruto de la combinación de estos.
Es por este motivo que se han incrementado las formas de mediación y
participación como herramientas de solución de los conflictos. Si se intentan
mecanismos alternativos que logren, al menos, que las partes intervinientes
dialoguen, la fórmula de suma cero, en la que siempre uno gana y el otro
pierde, como se comentó anteriormente, no se vuelve tan dramática.
22
Marina Cecilia Orman
IV- Participación
Actualmente, la ciudadanía muestra un creciente interés por la cosa pública,
implicando un cambio del papel de los ciudadanos y generando una mayor
participación en cuestiones relacionadas con la Administración pública.
Asimismo, la participación ciudadana refuerza la legitimidad de las decisiones
públicas en la medida que los ciudadanos tienen la oportunidad de discutir
sobre cuestiones de interés público.
No basta que los agentes tengan acceso a los recursos, en este caso
informativos, también tienen que saber usarlos para obtener resultados y estar
enterados de las circunstancias apropiadas en las que esos recursos se
pueden utilizar. Una acertada planificación de acciones y actividades donde los
ciudadanos puedan ser parte, generará estrategias adecuadas en la gestión
ambiental, y evitará conflictos en el desarrollo del programa. Se presentan,
entonces, tres principios necesarios para generar espacios donde la
participación sea posible y se obtengan resultados positivos:
1) debatir públicamente
2) decidir colectivamente
3) aceptar y ejecutar las decisiones tomadas
El objetivo principal de la participación es establecer líneas de diálogo
que permitan abordar cuestiones de forma más horizontal. Igualmente, debe de
cumplir con determinados requisitos: tener intenciones de cambiar la forma de
hacer las cosas, ser permeable a las fuentes de información, fomentar el tejido
social y buscar el consenso entre los actores intervinientes.
Conflictos Ambientales y Participación
23
Se ha producido un desplazamiento del rol tradicional del ciudadano
hacia el contribuyente - cliente, por lo que se vuelve un tanto difícil ocupar un
rol activo, fuera de la relación meramente económica entre los actores. Sin
embargo, no es una barrera imposible de cruzar el hecho de ocupar un espacio
más dinámico en las decisiones gubernamentales desde la sociedad civil,
donde la cosa pública tiene un valor añadido. La participación no sirve como
herramienta para gestionar conflictos cuando estos se encuentran en
momentos muy álgidos; aunque no deja de ser una estrategia a mediano y
largo plazo. En el caso de la problemática ambiental, funciona como eje del
diseño estratégico de propuestas.
La Administración Pública ha debido generar nuevos espacios, donde el
interés colectivo tenga un lugar, pero siempre y cuando éste sea organizado. El
Estado no puede albergar actores sociales dispersos y con discursos poco
claros. Por tanto, cuando los grupos de interés surgidos de la sociedad civil
cuentan con una organización y homogeneidad en el discurso entran en la
arena política. Cabe señalar que la participación ciudadana no tiene por
objetivo invadir espacios propios del ámbito político – técnico, sino establecer
un diálogo abierto y dinámico, donde la opinión de la sociedad sea activa. Sin
embargo, es un motor para evitar, en muchos casos, conflictos sociales,
volviéndose un requisito esencial para el desarrollo sostenible y la cohesión
social.
Se puede afirmar que la participación mejora las condiciones de
equidad, ya que involucra a los individuos en aquellos aspectos esenciales de
su vida, como puede ser la distribución del ingreso, sus condiciones de acceso
a sistemas de salud y educación, sus condiciones de vida. Es posible que,
24
Marina Cecilia Orman
grupos con menor capacidad de acceso a la toma de decisiones, o con menor
capacidad de introducir temas de su interés en la agenda pública de discusión
sean escuchados y que, finalmente, ayuden a determinar prioridades. La
participación garantiza que en el debate de las políticas aparezca el interés
general. En definitiva, los individuos deben hacer que, mediante la
participación, la equidad sea un objetivo de la política pública. De esta manera,
este escenario permite un modelo de proximidad y de pluralismo muy fuerte. El
desarrollo sostenible no es exclusivo de la temática ambiental, sino que
incorpora elementos económicos y socioculturales muy ligados al primero, pero
que desde su óptica también aportan a una planificación adecuada.
Los actores tienen diferentes capacidades para acceder a determinados
recursos, estas diferencias se expresan en posiciones de inferioridad o
superioridad, según la cantidad y eficacia relativa de recursos de que disponen.
Sin embargo, además de tener acceso a ciertos recursos es preciso saber
utilizarlos, aún cuando más asimétrica pueda resultar una relación los agentes
subordinados tienen capacidad de actuar de modo tal de generar un mínimo de
autonomía o libertad, esta capacidad de agencia2 determinará distintas
posibilidades de negociación. De allí el planteo de la cuestión sobre si todos
pueden participar. La agencia es la capacidad que todos los agentes mantienen
y ejercen para intervenir y por lo tanto crear una diferencia, en el continuo flujo
de prácticas, actividades y eventos (Cohen; 1996:170).
Sólo es posible mejorar la calidad de vida de los individuos, si éstos son
partícipes de las políticas públicas, en todas las fases de desarrollo de las
mismas: identificando el problema, analizando distintas posibilidades de
2
La noción de agencia atribuye a los actores individuales la capacidad de procesar la
experiencia personal e idear formas de encarar la vida aún en situaciones de extrema coerción,
Conflictos Ambientales y Participación
25
solución, formulando los programas y propuestas, implementando las mismas,
y finalmente evaluando los resultados.
La cohesión social es un factor importante al pretender contar con la
participación de la ciudadanía. La sostenibilidad de la ciudad se nutre de las
acciones de los gobiernos locales, pero también de las que realizan las
entidades y organizaciones no gubernamentales. Este mecanismo es válido
también para niveles mas elevados de territorio, pero el ejemplo que permite
abordar la participación de forma mas simple es el espacio urbano.
El acceso a la vivienda, el trabajo, la educación, la cultura, la sanidad, la
seguridad condicionan la inclusión - exclusión de la población en la ciudad, por
lo que la resolución de los problemas locales es primordial para poder reforzar
la participación. Es decir, aquellos que se sientan parte de la ciudad, harán de
ella un espacio habitable y sostenible para su núcleo social. El protagonismo
que los grupos sociales y los ciudadanos asumen en la actualidad, no implica
que estén mas capacitados que los expertos y políticos para resolver
problemas sobre sostenibilidad. Es un trabajo multidisciplinario, donde todos
los actores aportan experiencia, conocimiento y una visión del problema,
fragmentada, pero que activa la discusión y resolución de la cuestión.
Existen diversos mecanismos para la participación ciudadana. A
continuación se citan algunos.
ƒ
Referéndum o consulta popular: procedimiento clásico de democracia
directa.
los actores sociales son capaces y conocedores. (Long, 1992).-
26
Marina Cecilia Orman
ƒ
Consejos de entidades o consejos de participación: son generalmente
órganos consultivos, ligados a determinados sectores de la sociedad o en
ámbitos temáticos determinados.
ƒ
Núcleos de intervención participativa o Jurados ciudadanos: garantiza la
neutralidad, la implicación, la participación y la pluralidad de las decisiones
adoptadas. Permiten la participación de todos los ciudadanos, que son
elegidos de modo aleatorio, se reúnen en jornadas de discusión para lograr
un panorama más flexible y amplio de análisis.
Conflictos Ambientales y Participación
27
V- Acción Colectiva
La acción social está siempre unida a una intencionalidad o un significante
explícito o latente que cabe interpretar dentro de una relación, situación o
estructura social (Tàbara; 1999) Se habla de la acción colectiva porque ésta es
considerada como la resultante de metas, recursos y límites que ponen en
juego los actores sociales, siendo, por tanto, el producto de orientaciones de la
acción común en el marco de un campo de oportunidades y restricciones para
dicha acción. La acción colectiva involucra interacción, negociación y conflicto.
Este último es el marco general necesario para que emerja dicha acción. Si
bien el conflicto cumple una función social, es deseable no llegar a ésta
instancia, y generar las condiciones para el desarrollo de capacidades que
incorporen capital humano y social.
Sin embargo, es importante señalar el valor de las estructuras que
conforman el marco en el que se desarrolla la acción colectiva, sea esta
ambiental o de otro tipo. Se verá mas adelante que en ciudades de países en
desarrollo, el espacio destinado a cuestiones ambientales en las agendas
gubernamentales es muy diferente de las ciudades mas avanzadas.
Si se recupera la concepción social mas weberiana del término, se
pueden citar diferentes acciones: racionales orientadas a maximizar intereses;
racionales motivadas por valores éticos; originadas por emociones; y aquellas
que responden simplemente a la tradición. Para el caso de la acción es
ambiental no está claro cuál de estas opciones es la mas adecuada.
Quizás sería una combinación, una resultante de la conexión entre los
valores éticos, es decir, el deber de defender el entorno, y, por tanto, actuar en
28
Marina Cecilia Orman
consecuencia. Pero, también, vale la acción orientada a maximizar intereses,
ya que no necesariamente estos son económicos o políticos. Pensar en el
interés de todos a favor del medio ambiente, es un factor de peso en la acción
ambiental, ya que se genera movilización para lograr los objetivos propuestos.
La acción ambiental implica la orientación del individuo con relación a
unos significantes más extensos en el tiempo, en el espacio y en los objetos de
derechos que entran en consideración dentro de cada situación social. (Tàbara;
1999) Para este autor, la acción ambiental depende de tres conjuntos de
elementos: a) que los individuos perciben las tendencias de cambio ambiental
como problemas, b) que es necesario la existencia de motivos para estimular la
voluntad de acción, y c) la existencia de unas condiciones que impiden o
estimulan la capacidad del actor de materializar su voluntad.
La acción ambiental es el resultado de una cadena de cinco funciones
de probabilidad, por tanto, la probabilidad de que un individuo actúe
positivamente para la defensa del medio ambiente puede aumentar si:
1- percibe que estas cuestiones son importantes
2- las opciones positivas que pueden tomar al respecto no se
contradicen con sus intereses personales
3- mantiene unos valores y unas creencias que pueden contrarrestar los
intereses egoístas u orientar su acción hacia otra racionalidad
4- dispone de recursos económicos, de posición social, o aptitudes
cognitivas suficientes para sentirse capaz de llevar a término la
acción
5- la estructura económica, política o cultural donde se desarrolla su
acción no promueve percepciones, calores o intereses
Conflictos Ambientales y Participación
29
excesivamente contrarios a la sostenibilidad y permite cierta
reflexividad y libertad de crítica social.
La acción ambiental no se ciñe a un único objetivo, y posee diversas
orientaciones. La primera tiene por objetivo la conservación de las formas de
vida o de la biosfera; la segunda donde se concentran los problemas
ambientales específicos (cambio climático, destrucción de la capa de ozono,
deforestación); y la última, conectada directamente con la mejora del medio
ambiente, es decir, garantizar la sostenibilidad a la sociedad.
Tàbara (idem) describe determinadas categorías para las cuales la
participación ciudadana se vuelve débil o fuerte según cada caso. Las
posibilidades de avanzar de un modelo débil a uno fuerte se encuentran en las
capacidades de las instituciones de generar espacios de participación amplios
y concretos. A continuación se señalan algunas de estas categorías.
30
Marina Cecilia Orman
Cuadro 2: Categorías clasificadoras. Acción y participación ciudadanas para el
medio ambiente y la sostenibilidad
Tipo de participación
Forma
En función del
Directa
procedimiento escogido:
Características
Se da igual capacidad a toda la ciudadanía, los
participantes intervienen directamente.
Indirecta
Delega deliberaciones y decisiones a
representantes cívicos o políticos, o bien canaliza
las opiniones mediante metodologías
provenientes de las ciencias sociales que usan
muestras de población representativas pero
restringidas.
Depende de la
existencia de
instituciones que
canalizan la acción:
Formal
Canalizada por instituciones permanentes
Informal
No organizada por vía de instituciones formales,
incluye formas de participación dentro del ámbito
comunitario o familiar.
En función de la
apertura del proceso:
De grupos de interés
Restringido a los grupos organizados
Del conjunto de la
ciudadanía
Incluye el conjunto de intereses no organizados
del público en general.
Local
Considera únicamente el ámbito comunitario.
Meso
Tiene en cuenta el ámbito regional o nacional.
Global
De orientación mundial.
Moderada
Utiliza sólo el diálogo como única vía de acción.
Radical no violenta
Hace uso de estrategias radicales pero que no
arriban a la violencia, como las manifestaciones,
la no colaboración o el gobierno paralelo.
Violenta
Hace uso de la violencia.
Permanente
Se garantiza una participación regular.
Puntual
La participación es puntual o aislada.
Dependiente del ámbito
de los motivos y los
efectos especiales de la
participación:
Según la radicalización
de la estrategia:
En función de la
regularidad de la
participación:
Fuente: Tàbara (1999) y elaboración propia.
La acción colectiva e individual, que se despliega en el espacio público y
local, generando ámbitos de debate y la formulación de políticas públicas. La
resolución colectiva de problemas, es posible sí detrás existe una construcción
concebida a partir de la participación y la organización social.
Conflictos Ambientales y Participación
31
Pero, ¿cuáles son estos problemas que generan la necesidad de
intervención tanto de la Administración pública (local o no) y la participación de
la población?. Se trata de conflictos. Estos pueden se de distinta naturaleza,
aquí se referirá especialmente a los conflictos ambientales.
32
Marina Cecilia Orman
VI- Información y Educación Ambiental
Para participar en los conflictos ambientales, no es condición esencial poseer
conocimiento científico, ya que prevalece el conocimiento tradicional, local,
cultural, es decir, el más accesible y conocido por la sociedad civil. Pero, ¿ por
qué es más importante el conocimiento adquirido en la práctica?. Quizás la
respuesta se encontraría teniendo en cuenta los actores participantes, quienes
son referentes de diversos ámbitos, y con visiones particulares de la cuestión
ambiental, enriqueciendo u obstruyendo el desarrollo del conflicto. Aunque,
muchas veces, el conocimiento técnico se utiliza como estrategia política para
la resolución del conflicto.
Por ello, antes de analizar las formas de acción ciudadana y mediación,
es necesario comentar la importancia que posee la información en la
ciudadanía. La educación ambiental crea un atajo en el camino hacia la
resolución de conflictos, ya que desarrollando el conocimiento formal e informal
del valor del cuidado del planeta en la sociedad civil, la posición de cada uno es
relevante y lo vuelve protagonista.
La importancia de compartir la información vuelve más completa y
abierta la dimensión del conflicto. Asimismo, su dinámica se enriquece de
casos anexos que pueden aportar elementos al vigente. La fragmentación de la
información genera oscuridad en la resolución del conflicto, por lo que existen
áreas espesas en el desarrollo del conflicto, como por ejemplo, las medidas
que revelan grados de contaminación, los instrumentos de medición, o marcos
teóricos incompletos.
Conflictos Ambientales y Participación
33
La información para la sociedad es un arma absolutamente necesaria
para poder participar. Es decir, no está vedada la participación a quienes no
estén al corriente de la situación, pero aquellos que posean datos, información
periodística, informantes, los llevará a una mejor negociación con la otra parte.
Entonces, para que la participación sea efectiva, es necesario que los
individuos cuenten con información. Pero, ¿cómo hacer para que la información
recibida se transforme en propuestas concretas?.
Información
Conocimiento
Desarrollo de capacidades
La relación entre estos tres elementos permite que la sociedad civil se
nutra de herramientas que colaboren en el desarrollo de la participación. Las
formas de acercar información a la población es responsabilidad del gobierno,
pero no es suficiente, es necesario que la ciudadanía se interese por la
cuestión.
La forma de actuar no sostenible responde a determinadas estructuras
ya formadas. Por ello es que la educación y la información generan espacios
de pensamiento y acción novedosos, proporcionando un marco diferente al
existente. Los lazos solidarios se ven reforzados con la información, ya que
permite un mayor desarrollo del tejido social y el compromiso.
Las buenas prácticas ambientales en la gestión de la ciudad, lo son , no
sólo para su reproducción, sino como ejemplo para la ciudadanía. Esta valorará
mucho más que su ciudad sea sostenible en sus programas y políticas, y así se
generarán espacios participativos naturales, aunque no todos los ciudadanos
34
Marina Cecilia Orman
comunes tienen conocimiento del significado del desarrollo sostenible. Así es
que las prácticas poco sostenibles por parte de la ciudadanía no responden al
desinterés por el tema, sino al desconocimiento sobre éste.
Desde las Administraciones locales es imprescindible el impulso de
programas dirigidos a la sensibilización de la población, así como la promoción
de estas buenas prácticas, que, en definitiva, refuerzan el tejido social, no sólo
a nivel ambiental, sino económico y cultural. La puesta en marcha de
programas de educación ambiental en todos los niveles, primario, secundario y
universitario, así como la formación de profesores y maestros, pueden ser un
ingrediente que dinamice la evolución de la sociedad en torno a buenas
prácticas ambientales.
Debido a que la ciudad se conforma como la unidad mas pequeña en la
estructura geopolítica formal, la ciudad es el espacio más adecuado para
experimentar las innovaciones para hacer frente a los diferentes desequilibrios
socioeconómicos, políticos y ambientales actuales. Aplicar criterios de
ordenación territorial, generar tejido con el sector económico local, o incentivar
alternativas sostenibles a las costumbres de la ciudadanía son algunas
propuestas.
Respecto de la educación ambiental, es importante señalar, también,
que la divulgación de información en torno a riesgos es un recurso ideal para la
toma de conciencia, tanto a nivel individual como colectivo, y así pensar en
alternativas positivas en relación a la sostenibilidad.
Sin embargo, la percepción del riesgo es diferente para cada uno de los
ciudadanos. Así es que utilizar al riesgo como recurso para la toma de
conciencia es delicado. Las prácticas ambientales, al no llevar consigo un alto
Conflictos Ambientales y Participación
35
grado de subjetividad y en algunos casos, carga emotiva, son consideradas las
mas adecuadas para la toma de conciencia ciudadana.
Las posibilidades de acceder a la información por parte de la sociedad
civil mejoran las relaciones dentro de la comunidad, y de ésta con el gobierno.
Esto lleva a la conformación de un tejido social que fomente estas relaciones y
lazos de solidaridad entre los individuos, promoviendo asimismo un consenso
entre partes informadas y asociadas.
36
Marina Cecilia Orman
VII- Acción y Mediación en Conflictos Ambientales
La resolución de conflictos implica el intento de cambiar una situación de
conflicto, la cual va acompañada por un proceso de enfrentamiento progresivo
o no. Es te es el caso en que el conflicto se encuentra estancado y no se ven
salidas posibles, pero tampoco se avanza en la hostilidad entre las partes.
La intervención medioambiental puede surgir en cualquier momento del
conflicto, siempre y cuando ambas partes estén dispuestas a negociar. El
ambiente con el que cuenta cada uno de los casos será propicio o
desfavorable.
Cuadro 3: Tipo de ambiente para resolución de conflictos
Tipo de ambiente
Momento 0
Momento 1
Propicio
Actuar
Culminar
Desfavorable
Sembrar
Combatir/ Retirada
Fuente: Agora (2001)
Actuar: es, sin lugar a dudas, el escenario ideal. Se da un contexto
favorable y es posible avanzar en la gestión del proyecto. En general, alguna
de las partes es lo suficientemente fuerte para poder frenar la acción de la otra.
Hay casos, como el de Porto Alegre, en Brasil, donde las condiciones de
revertir la realidad económica y política local eran conflictivas y difíciles de
desentramar. Sin embargo, no había actores débiles, sino que todos acordaron
dar un giro a la gestión local y generar espacios de participación y resolución
de conflictos diferentes.
Sembrar: en este caso se recomienda realizar actividades previas que
puedan preparar el terreno para la aceptación del proyecto. El campo de acción
Conflictos Ambientales y Participación
37
es más conflictivo que en el caso de Actuar. El objetivo es crear un ambiente
calmo y sereno para poder accionar de forma clave cuando el momento llegue.
Este caso requiere cierta planificación, y por tanto contar con técnicos que
entiendan de las relaciones locales y acciones previas de cada actor. Una
salida puede ser la de conformar alianzas entre grupos minoritarios para lograr
un colectivo mayor y así poder dar votos a los mas pequeños.
Culminar: es casi idéntico al escenario de Actuar, pero con la diferencia
que el proyecto ya es público y la ciudadanía tiene conocimiento de las
intenciones de la parte contraria. Aunque se corre el peligro de que surjan
problemas nuevos no planteados al inicio del proceso. Los intentos de algunas
empresas de imponer la construcción de basureros nucleares o incineradoras
sin el apoyo de la población, como el caso de Gastre en Chubut (Argentina).
Cada parte sabe de las intenciones del otro, pero durante el proceso de
resolución, la inclinación de la balanza hacia un actor u otro lo da el gobierno,
quien, o apoya a la ciudadanía o a la empresa.
Combatir/Retirada: existen grupos contrarios al proyecto, que pueden
tener posturas muy radicalizadas. Así es que en algunos casos, lo mejor es
abandonar el proyecto. Cuando peligra la estabilidad política del gobierno local
o las consecuencias de avanzar en un proyecto son realmente graves sin el
apoyo de la gente, es casi obligación dejar que se desvanezca. La oposición
puede mantenerse tan firme que el gobierno se vea muy debilitado en los
resultados electorales o que se genere un malestar tal entre la sociedad civil
que tarde o temprano se hace evidente.
Igualmente, se puede recurrir a herramientas tales como: dar la
bienvenida al debate; mostrar firmeza en el apoyo a la intervención; ser
38
Marina Cecilia Orman
radicales en la defensa de las bondades del proyecto; centrar el debate en
contraposición fundamentalismo ecologista utópico /necesidades reales; no
descalificar al oponente; no generar más tensión de la existente; utilizar
terrenos tales como los medios de comunicación; buscar aliados para
cohesionar; nunca perder contacto con todos los sectores de la población;
recurrir a elementos de lucha política, como encuestas ciudadanas, asesores,
comunicación persuasiva, etc.
Todas estas alternativas intentan suavizar el escenario, aunque no
siempre se logra. Este tipo de acciones suelen ser puestas en práctica por el
gobierno, ya que los colectivos ecologistas entran al juego posteriormente en
muchos casos. Parte de esta acción es demostrar al otro actor una actitud
positiva frente al conflicto.
Respecto de los cuatro escenarios propuestos, el de combate/retirada es
el menos propicio para el ejercicio de la participación, ya que las posturas se
encuentran en polos tan diferentes que no es posible ningún consenso.
Sin embargo, se podría centrar el debate en el conflicto y no en las
instituciones ni personas, para evitar la personalización, dedicar las energías a
la valoración de alternativas, pensar en la visión de conjunto, buscar datos
objetivos. De esta manera, pueden salir vías alternativas al conflicto en si.
En el caso de la siembra, la participación sería la forma de prevenir el
conflicto. En tanto, los casos de actuar y culminar, son un contexto favorable
para la participación medioambiental. Los mecanismos mas comunes para
implementar son los jurados ciudadanos, las audiencias públicas y las
asambleas ciudadanas.
El manejo del conflicto presenta orientaciones determinadas:
Conflictos Ambientales y Participación
•
39
Competencia: suelen ser cuestiones mas bien urgentes y con poco tiempo
para la resolución.
•
Colaboración: se busca una solución integradora entre las partes, en caso
que los actores no admitan compromiso. El consenso es un rasgo
característico de estos casos.
•
Evitación: la cuestión a resolver no es lo suficientemente importante o es
necesario bajar el grado de hostilidad entre las partes.
•
Adecuación: se trata de casos en que las partes desean resolver el
problema, inclusive reconociendo los errores propios.
•
Compromiso o negación: cuando los objetivos de las partes son excluyentes
entre sí, o para solucionar de forma coyuntural (Thomas; 1977).
La mediación consiste en la participación de una tercera parte neutral e
imparcial que da asistencia a las partes que están negociando. Es un proceso
voluntario, donde las decisiones se aceptan mutuamente y se minimizan los
efectos negativos del conflicto. Existen reglas que deben ser respetadas por
ambas partes del litigio, así como respetar la posición del otro y sus
argumentos. El mediador tiene capacidad de actuar, está reconocido por las
partes y no puede defender los intereses particulares de cada una de ellas.
Sin embargo, no siempre puede recurrirse a la mediación, ya que la
realidad ofrece diversas situaciones muy distantes de las condiciones
planteadas anteriormente. Algunos casos de excepción son: cuando el
mediador se deja influenciar por alguna de las partes, cuando sugiere
soluciones, cuando alguna de las partes se encuentra en peligro.
40
Marina Cecilia Orman
VIII- Agenda 21 y Participación
Una ciudad se construye con la participación y la cooperación de todos los
ciudadanos. Por supuesto que la función inicial la posee la Administración
pública, pero los espacios innovadores, permiten una reformulación de las
responsabilidades, competencias y gestión municipal.
Además de la formulación de políticas sostenibles, programas creativos
y de atención ciudadana, las Agendas 21 son modelos de participación
ciudadana. El compromiso que las ciudades han firmado a partir de la
Convención de Río en 1992, pone de manifiesto el interés por reformular las
políticas locales y la forma de proyectar a futuro estos espacios.
La Agenda 21 es un modelo de diagnóstico y formulación de políticas
municipales de sostenibilidad. Su propósito es evaluar el estado ambiental,
social y económico de un municipio a fin de lograr, con la participación de todos
los que integran la comunidad, un proceso abierto, creativo y gradual de
cambios que lleve a un modelo sostenible que permita encontrar la dimensión
óptima de la ciudad (París; 2002).
Una agenda local debe estar, de acuerdo a lo planteado en el trabajo
realizado por el Ayuntamiento de Barcelona (2001) sobre este tema,
estructurada sobre tres ejes: - el gobierno y la gestión del territorio; - el
desarrollo económico y la ocupación; - el bienestar y la cohesión social. Estos
tres elementos que la configuran son tradicionales, por tanto, la inclusión del
medio ambiente como cuarto eje, renueva el escenario local.
Las nuevas reglas de juego y distribución de las ciudades son procesos
relativamente nuevos. Esta evolución se debe a los cambios económicos (del
Conflictos Ambientales y Participación
41
Fordismo a la economía del conocimiento), sociales (de una sociedad de
clases a una heterogénea), urbanísticos (modelo de crecimiento lineal a uno
más complejo).
Las consecuencias de estos cambios se manifiestan en un desarrollo
económico basado en capital humano y social relacionados con el territorio;
aplicación de políticas sociales mas personalizadas y próximas a la ciudadanía;
así como políticas de suelo, de vivienda, y por supuesto, una gestión de
cuestiones ambientales que requieren atención (biodiversidad, agua, energía,
etc.) La acción municipal en este aspecto es de vital importancia para la puesta
en marcha de programas como planes de acción en institutos y empresas
municipales, auditorías ambientales.
En la mayoría de los países en desarrollo, los gobiernos municipales
tienen una gran responsabilidad legal e institucional en la planificación de áreas
urbanas. Pero, inevitablemente, no alcanzan los medios para atender a una
población tan numerosa, ni la infraestructura es suficiente.
El hecho de implementar Agendas 21 en las políticas locales responde a
causas diversas, pero existen pilares que se repiten en casi todos los casos.
Sin embargo, la falta de recursos económicos, la falta de competencias, la falta
de coordinación entre gobierno municipal, provincial y nacional, así como las
relaciones clientelares entre gobiernos locales y sociedad civil, son los escollos
más difíciles de superar en este proceso.
Los procesos de descentralización en Latinoamérica no ayudaron en
gran medida a fortalecer los gobiernos locales, ya que esta trasferencia de
responsabilidades no fue acompañada por un traspaso de recursos
económicos, responsabilidades jurídicas.
42
Marina Cecilia Orman
Cuadro 4: Red temática de la sostenibilidad
Sostenibilidad ambiental
Sostenibilidad
socio-cultural
•
Ciudad educadora:
Educación para la
sostenibilidad.
•
Ciudad saludable: salud
pública y comunitaria.
Actuación contra el ruido
•
Lucha contra la exclusión
•
Gestión sostenible del agua
•
Diversidad étnico cultural
•
Gestión sostenible de
residuos
•
Acción contra el desempleo:
ocupación de calidad
•
Desarrollo económico local:
endógeno y diversificado
•
Promoción de la
biodiversidad y el verde
urbano
•
Lucha contra las emisiones
contaminantes
•
•
Vivienda accesible y
ecológica
•
Pactos para la movilidad
•
Energías limpias y
renovables
Sostenibilidad
Económico-laboral
Fuente: Criteris i propostas per a la participació ciutadana de l´Agenda 21 de Barcelona (2001)
El cuadro precedente define las tres redes de sostenibilidad que se
conforman con la producción de las Agendas 21. Agrupar en temáticas las
cuestiones relativas a la ciudad en torno a tres ejes centrales, permite conectar
con otras problemáticas que, si bien poseen su propia lógica, responden a las
transformaciones que se producen en la actualidad.
Existen dos parámetros que forman parte de la reproducción de las
Agendas 21, definidos como transversalidad y participación ciudadana, desde
los cuales se reproducen las ciudades que han adoptado estos programas.
La transversalidad está definida, para este caso, como el carácter
plurisectorial y multitemático de la sostenibilidad, la cual requiere la
construcción de culturas políticas basadas en el trabajo horizontal, con la
participación de personas procedentes de todos los ámbitos del conocimiento y
de la actividad humana (Consell Municipal del Medi Ambient: 2001). Para poder
llevar a cabo la transversalidad de las Agendas 21 es necesario construir
Conflictos Ambientales y Participación
43
culturas políticas y profesionales preparados para el trabajo horizontal. (Font;
2001)
Desde los Ayuntamientos se promueven y brindan los espacios
pertinentes para el desarrollo de órganos que permitan combinar esta
transversalidad y la participación.
Cuadro 5: Agenda 21 Local: Tipologías de estrategias
Nivel de participación
(integración ciudadana)
Nivel de
Transversalidad
(Integración
temática)
Reducido (-)
Elevado (+)
Elevado (+)
Agenda 21 Local
Tecnocrática
Agenda 21 Local
Estratégica
Reducido (-)
Agenda 21 Local
Simbólica
Agenda 21 Local
Pluralista
Fuente: Criteris i propostas per a la participació ciutadana de l´Agenda 21 de Barcelona (2001)
En función de los parámetros antes descriptos, el cuadro 5 establece
cuatro escenarios de Agendas 21 que responden a diferentes niveles
estrategias locales de sostenibilidad. Las diferencias se encuentran en el grado
de compromiso por parte de la sociedad en temas de participación y en
relación a la incorporación de cuestiones relativas a la ciudad y que interesan a
la población.
La estrategia de acción depende, entonces, de las características del
escenario donde se produce la reproducción social de la ciudad. La posibilidad
de construir un entorno más saludable se hace real en tanto se tomen las
medidas adecuadas para ello, la reducción del consumo del espacio, la
garantía de una calidad de área urbana, la promoción de la ordenación
territorial, asignación adecuada de los recursos son algunos de
los principios de la sostenibilidad en las ciudades.
44
Marina Cecilia Orman
Cuadro 6: Red de actores para la sostenibilidad
Red ciudadana
•
Asociaciones y movimientos
ecologistas
•
Asociaciones ecologistas
temáticas (energía,
transportes, medio natural)
•
Asociaciones de vecinos y
otras entidades comunitarias
y barriales
Red de poderes públicos
Red económica de mercado
•
Escuelas y universidades
•
Gobierno municipal
•
Expertos y profesionales
•
Grupos políticos municipales
•
Centrales sindicales
•
Técnicos municipales
•
Empresas del sector de la
sostenibilidad
•
Políticos y técnicos de otros
niveles de gobierno
•
Empresas de servicios (agua,
electricidad, gas)
•
Otras organizaciones cívicas
y ONG´s.
•
Asociaciones empresariales,
comerciales y gremiales
•
Ciudadanos/as no
organizados
•
Promotores, constructores y
propietarios inmobiliarios
Fuente: Criteris i propostas per a la participació ciutadana de l´Agenda 21 de Barcelona (2001)
En el cuadro 6, se aprecian las redes sociales que se articulan en la
ciudad según el ámbito al que pertenecen. Al igual que el caso del cuadro 1,
cada red se relaciona con otros actores que pertenecen a su espacio.
Sin embargo, el tejido social agrupa a todos, por lo que el contacto con
otros dinamiza el mismo esquema. Para finalizar, se presentaron diez objetivos
a cumplir por la Agendas 21 de Barcelona para el período 2002-2012, y que
aquí se detallan:
1. Proteger los espacios libres y la biodiversidad, y ampliar el verde urbano.
2. Defender la ciudad compacta y diversa, con un espacio público de calidad.
3. Mejorar la movilidad y hacer de la calle un entorno acogedor.
4. Alcanzar niveles óptimos de calidad ambiental, volviendo una ciudad
saludable.
5. Preservar los recursos naturales y promover el uso de los renovables.
6. Reducir la producción de residuos y fomentar la cultura de la reutilización y
el reciclaje.
Conflictos Ambientales y Participación
45
7. Aumentar la cohesión social, fortaleciendo los mecanismos de equidad y
participación.
8. Potenciar la actividad económica orientada hacia un desarrollo sostenible.
9. Progresar en la cultura de la sostenibilidad mediante la educación y la
comunicación ambiental.
10. Reducir el impacto de la ciudad sobre el planeta y promover la cooperación
internacional (París; 2002).
Las posibilidades de cambio en cualquier escenario depende de muchos
actores, de los gobiernos, sean centrales o locales, de la ciudadanía, de la
capacidad y los recursos con que las Administraciones cuenten, etc. Por ello, el
ICLEI (Consejo Internacional para las Iniciativas Ambientales Locales) propone
una propuesta de acciones relacionadas con este tema a tener en cuenta:
- Rediseño del gobierno local para el Desarrollo Sostenible:
•
Involucrar a la sociedad civil y el sector privado en la promoción de la
equidad y la sostenibilidad por medio del incremento de obligaciones,
transparencia, etc.
•
Estimular la participación equitativa de la población de todo tipo y grupos
específicos.
•
Rediseñar los departamentos tradicionales y los programas de manera que
se recompensen los resultados que atiendan la sostenibilidad y la equidad.
•
Continuar con procesos de descentralización con mayor grado de
compromiso, subsidiariedad, cooperación intergubernamental.
- Aumento de recursos disponibles para el gobierno local:
46
Marina Cecilia Orman
•
Incremento de acceso de las autoridades locales a los recursos económicos
y humanos necesarios para formar un gobierno local efectivo.
•
Invertir en liderazgo local.
•
Agrupar a aquellas personas partidarias del desarrollo sostenible y
reconocerlos.
•
Crear programas para dar soporte al desarrollo de liderazgo local para el
desarrollo sostenible, incluyendo funcionarios locales, profesionales,
representantes locales, etc.
- Reforzar mecanismos públicos para el desarrollo sostenible local:
•
Reafirmar el compromiso de todos los ámbitos del gobierno con la Agenda
21 o procesos de planificación para el desarrollo con diversos participantes.
•
Rediseñar la diversidad de instrumentos de planificación y gestión a fin de
crear un marco de trabajo coherente para una gestión de recursos
integrados que permita dar espacio a inversiones y operaciones dirigidas a
promover el desarrollo sostenible.
•
Rediseñar los mecanismos tradicionales de planificación, selección de
tecnología y asignación de recursos para ser mas responsables de las
consecuencias sociales y medioambientales.
•
Examinar el sistema de subvenciones directas e indirectas, eliminar las
desviadas.
- Gobernar estratégicamente para conseguir efectos locales concretos:
•
Examinar a fondo la forma en que se toma el desarrollo, infraestructuras,
tomando en cuenta alternativas ecológicas, equitativas y el desarrollo local.
Conflictos Ambientales y Participación
•
47
Coordinar y desarrollar estrategias intergubernamentales para el desarrollo
sostenible, establecer consejos para este, coordinado lo regional, con lo
local y nacional.
- Establecer planificaciones basadas en ecosistemas:
•
Implementar mecanismos de gobierno y planificación orientadas a los
ecosistemas, revisando límites legales a los sectores económicos,
industriales, promoviendo el espacio medioambiental.
•
Desarrollar aproximaciones y mecanismos coordinados para priorizar la
gestión del territorio urbano, incluyendo el establecimiento de líneas directas
para la planificación y la gestión sostenible de los recursos del espacio
urbano y periurbano, de la infraestructura de transportes y la coordinación
de la política intergubernamental.
- Existe un pensamiento sostenible compuesto por determinados principios:
•
La capacidad del planeta impone límites a muchas actividades humanas y
obliga a una reducción del consumo de recursos.
•
Los hombre tienen el deber moral de no comprometer la capacidad de
generaciones futuras para satisfacer sus necesidades.
•
La calidad de vida de las personas tienen dimensiones sociales, culturales,
éticas y espirituales, no sólo económicas.
•
La riqueza de las oportunidades y las responsabilidades se habrán de
compartir para construir una sociedad mas equitativa.
Ante el riesgo de producir un impacto ambiental sobre los ecosistemas,
se ha de aplicar el principio de precaución y actuar con prudencia.
48
Marina Cecilia Orman
IX- Latinoamérica. Problemáticas del Subdesarrollo
Los problemas de las ciudades latinoamericanas son muy diferentes a los que
aparecen en ciudades europeas, ya que el alto grado de pobreza y falta de
atención son muy característicos en estas zonas. Por ello, ante las buenas
intenciones de formular políticas ambientales, se produce un choque con
aquellos que, con justa razón, recalcan la necesidad de atender en primera
instancia problemas tan arraigados como el hambre; la desocupación; la
provisión de servicios públicos, como el agua potable, etc.
El crecimiento de las ciudades latinoamericanas ha hecho que los
sectores más pobres se ubicaran en zonas no muy adecuadas para vivir,
generado espacios ilegales. De esta manera, la autoconstrucción y la
autogestión se volvió moneda corriente en este estrato social.
El Estado se encuentra frente a una contradicción, es decir, por un lado
la obligación de atender a todos los ciudadanos que habitan estos espacios
cuenten con sus necesidades básicas satisfechas, pero a la vez, implica
reconocer de manera formal estos espacios ilegales. El mapa de las ciudades
latinoamericanas encuentra dos ciudades, la legal y la ilegal, con diferencias
abismales. El discurso de preocupación gubernamental por los asentamientos
ilegales, dista mucho de la realidad que rodea la población de más bajos
recursos. “La poca predisposición de los gobiernos por realizar políticas
sociales, profundiza más las diferencias entre los ciudadanos. Los Estados, por
lo tanto, afectan de manera significativa la desigualdad persistente,
principalmente al reproducir sus formas vigentes” (Tilly; 1998: 207).
Conflictos Ambientales y Participación
49
El rápido desarrollo físico y demográfico de los sectores más
empobrecidos, es muy diferente de la poca evolución o estancamiento que este
fragmento de la población ha sufrido en el aspecto social y económico. Por lo
tanto, la integración de estos sectores con otros ámbitos de la ciudad es mas
difícil.
“Los gobiernos nacionales y municipales limitan sus proyectos a la
provisión de servicios. Nunca han existido tantos proyectos de salud, de
viviendas convencionales, de servicios sociales o de parques industriales en la
historia de las ciudades latinoamericanas como ahora. Estos proyectos han
contribuido muy poco a mejorar las condiciones de vida de los pobres y han
favorecido únicamente a ciertos sectores de la población urbana en algunas
ciudades y han sido de poca utilidad para quienes no pueden costearse una
vivienda o sus servicios” (Hardoy, J. y Satterthwaite, D.; 1987: 33).
A las dificultades para solucionar los problemas estructurales de retraso
social y económico de los sectores más empobrecidos, debe sumarse el
permanente crecimiento de estos sectores, y por tanto, un escenario que
parece no tener un final, a corto y mediano plazo. El problema básico es la
creciente cantidad de familias urbanas pobres, y la falta de medios para
atenderlos.
Las ciudades capitalistas de los países en desarrollo no pueden
funcionar sin el trabajo de los pobres. Ellos son los encargados del sector
informal de la economía, es decir, aquellas tareas que el resto de los
ciudadanos no realizan, y en muchos casos, ni siquiera conocen. Y es
paradójico que, en el sitio donde se emplaza la ciudad ilegal, se produzcan
bienes y servicios económicos fundamentales para la economía de la ciudad.
50
Marina Cecilia Orman
De la misma manera en que los gobiernos no dan un marco legal a los
asentamientos, tampoco lo hacen con sus trabajos y ocupaciones. Por ejemplo,
los vendedores ambulantes son golpeados y llevados a comisarías por la
policía, pero a las pocas horas salen, ya que sin este trabajo, miles de familias
no podrían subsistir.
Es una extraña cadena de relaciones alejadas de los derechos y
deberes de los ciudadanos, pero que se repite en cada lugar, en cada país, de
forma casi idéntica. Los intermediarios o brokers, que conectan la población de
los asentamientos con los líderes políticos locales, mantienen activa una
relación de favores y recompensas, económicas, de prestigio, etc.
La preocupación por mejorar la situación de esta franja cada vez más
amplia de las sociedades latinoamericanas debe de ser una tarea colectiva.
Comenzando por los gobiernos locales, pero con políticas drásticas y claras.
No es suficiente con tomarse fotos junto a familias humildes rodeadas de
pequeños de forma denigrante. “El contexto socioeconómico se define dentro
de un continuo de dos posiciones polares: entre una sociedad caracterizada
por la “inclusión” social, es decir por la participación de todos los miembros
(independientemente de las desigualdades que se den) y una sociedad
caracterizada por la presencia de una importante masa de población excluida
económica y socialmente” (Pírez; 1991: 214). Es necesario actuar con rapidez
y criterio. Lo mínimo que debe garantizar un gobierno a sus ciudadanos es una
coherencia entre lo que se promete y lo que se hace.
Como observa Harris (1983), “la invención de programas focalizados
para las regiones pobres o para centros urbanos medianos y pequeños puede
ser, sencillamente, una manera de distraer la atención ante la decisión de un
Conflictos Ambientales y Participación
51
gobierno de no encarar las causas fundamentales de la pobreza de los
habitantes de las regiones pobres, y de la debilidad de las base económica y
de las autoridades municipales de los centros urbanos medianos y pequeños”
(Hardoy, J. y Satterthwaite, D.; 1987: 83).
El ineficaz e inadecuado uso del suelo en las ciudades latinoamericanas
llevó a la aparición de cuatro impactos: - el desarrollo caótico de las
localizaciones para construir viviendas, negocios e industrias; - la pérdida de
zonas aptas para la agricultura; - destrucción del paisaje natural; y – el daño y
destrucción de la vegetación.
El desinterés de los gobiernos por los problemas ambientales, sobre
todo por aquellos directamente relacionados con la salud de la población local,
como la contaminación del agua o el aire es un gran error, teniendo en cuenta
que estos están estrechamente ligados al hacinamiento, condiciones de las
viviendas, situación económica, etc.
La falta de agua y desagües, la no recolección frecuente de residuos y la
inexistencia de medidas elementales para evitar el contagio de enfermedades
endémicas, son características del alojamiento de las zonas marginales de la
ciudad. Pero no siempre la contaminación del ambiente está directamente
relacionado con las condiciones de vida de los asentamientos. La
responsabilidad de los gobiernos de atenderlos no siempre se cumple, por lo
que dejar el peso sobre la ocupación ilegal del territorio, no es la única causa
de la situación en la que habitan este espacio. Las condiciones en que, por
ejemplo, se dejan los residuos, o el estado de las cloacas, responde a políticas
centralistas y de despreocupación por una franja amplia de ciudadanos.
52
Marina Cecilia Orman
La contaminación del aire producida por los automóviles, las industrias
mal emplazadas dentro de la ciudad, el destino final de los residuos patológicos
y residenciales, etc. son responsabilidad del resto de la población de la ciudad
y del gobierno y no de los pobres.
El cuadro siguiente establece las acciones de las diferentes
competencias dentro del país, para poder atender problemas crónicos y muy
arraigados en las ciudades latinoamericanas. Las posibilidades de contraer
enfermedades ya desaparecidas en los grandes centros urbanos de países
desarrollados, así como la proliferación de epidemias o falta de servicios
públicos, no son problemas ajenos a estas realidades. Es más, configuran un
mapa social, sanitario y cultural muy grave, y complicado de resolver, al menos
a corto plazo, a lo que se suman las políticas públicas deficientes y recursos
económicos escasos.
Conflictos Ambientales y Participación
53
Cuadro 7: Vínculos entre la salud y el medio ambiente físico
Problemas de salud
Acción a nivel del
hogar
Acción a nivel del
barrio o comunidad
Acción al nivel de la
ciudad o distrito
Acción a nivel
nacional
Agua contaminada:
tifus, hepatitis, cólera,
disentería, diarrea,
filaria, etc.
Suministro protegido
de agua a la casa:
almacenamiento
higiénico de agua
dentro de la casa.
Provisión de la
infraestructura para el
suministro de agua.
Conocimientos y
motivación en la
comunidad para
usarla.
Planes para
emprender los
programas locales y
recursos para
hacerlos.
Asegurar que las
unidades del gobierno
local cuenten con las
bases financieras y
tecnológicas para
encarar estas
medidas.
Disposición de
materias servidas.
Potencial de esto
para contaminar el
agua, comida o entrar
en contacto con seres
humanos portadores
de enfermedad.
Letrinas/inodoros
adecuadamente
diseñados y
mantenidos que se
adapten a las
condiciones físicas,
las preferencias
sociales y los
recursos económicos.
Combinación
necesaria de
asesoramiento
técnico, equipo de
instalación y su
mantenimiento y
reparación
Planes para
emprender los
programas locales y
recursos para
hacerlo. Recursos
humanos y base
financiera para
reparar y mantener.
Asegurar también que
las normas y pautas
oficiales empleadas
en toda la
infraestructura sean
las apropiadas para
las necesidades y
recursos disponibles.
Disposición de aguas
servidas y basuras
para librarse del agua
estancada y de la
basura domiciliaria,
que atraen la
enfermedad o a los
portadores de
enfermedad.
Provisión adecuada
para el desagüe del
agua servida y
provisión de espacio
para guardar la
basura en forma
segura (a prueba de
perros, ratas)
Provisiones para
infraestructura y
desagües
Remoción regular o
provisión para la
disposición segura de
los residuos
domiciliarios y planes
mas recursos para el
desagüe.
(1)
Portadores de
enfermedades o
parásitos que viven
en la casa con acceso
a los ocupantes, a los
alimentos, al agua,
por ej.: roedores,
portadores del mal de
Chagas y de la
leishmaniasis.
Apoyo para mejorar la
estructura de la casa,
p. ej.: pisos con
baldosas, áreas
protegidas de
almacenamiento,
techos, pisos y
paredes protegidas
contra portadores de
enfermedades.
Asesoramiento
Préstamos para
técnico sobre la
construir centros de
mejora de la
asesoramiento
ventilación, educación
sobre enfermedades
y accidentes
vinculados con el
hacinamiento.
Asegurar que los
códigos de edificación
no traben estas
acciones, apoyar la
disponibilidad de
préstamos, materiales
y centros de
asesoramiento,
producir material
técnico y educativo.
Lugares para
construir casas
expuestas a aludes,
inundaciones como
resultado de no haber
otra tierra disponible
para los grupos mas
pobres.
Si se pueden reducir
los peligros y proveer
los servicios básicos,
regularizar la
tendencia. Si no,
ofrecer lugar
alternativo
Acción para reducir
los peligros y
estimular las mejoras
u ofrecer lugar
alternativo.
Asegurar la
disponibilidad de
lugares de
construcción seguros
que los grupos de
menores ingresos
puedan costear.
Legislación nacional y
apoyo financiero y
técnico para la
intervención de los
gobiernos locales y
de las ciudades en los
mercados de tierra,
para asegurar que
esto sea posible.
Instituciones de
capacidad para
proveer los recursos
humanos necesarios
para todos los
niveles.
Ocupación ilegal del
lugar o subdivisión
ilegal con incentivo
negativo para las
mejoras y falta de
servicios.
Pasos para la
regularizar la tenencia
y proveer los servicios
básicos.
Trabajo con la
comunidad para
proveer la
infraestructura y
servicios básicos e
incorporación a la
ciudad “oficial”.
Apoyo para incorporar (2)
las subdivisiones
ilegales a la ciudad.
Fuente: Hardoy (1997) y elaboración propia.
(1) Se aplica la misma acción a nivel nacional que en el caso de la disposición de materias
servidas.
(2) Se aplica la misma acción a nivel nacional que en el caso de los lugares para construcción
de casas expuestos a aludes e inundaciones.
54
Marina Cecilia Orman
De acuerdo a las previsiones establecidas, la situación del medio
ambiente de las ciudades de países en desarrollo continuará deteriorándose,
ya que no alcanza con buenas intenciones. La voluntad política local, regional,
nacional y de los grandes países avanzados definen realidades muy pequeñas,
entonces, las posibilidades de generar políticas de protección del medio
ambiente son escasas, dejando a un lado el abordaje a estos problemas de
lleno.
Los problemas citados en este apartado sobre la realidad de las
ciudades latinoamericanas no son nuevos, y son considerados estructurales.
Sin embargo, estos problemas se han agravado, debido a las condiciones cada
vez más difíciles en el mercado laboral, el acceso a la vivienda, etc.. La
necesidad de una mejor distribución, de una democracia participativa, pueden
ser los ejes de una salida más justa y positiva para todos. Es muy dificultoso
llevar adelante programas de medio ambiente en sitios donde necesidades tan
básicas como la nutrición, la alfabetización o la provisión de agua potable están
lejos de verse alcanzadas.
Los problemas ambientales son problemas de todos, pero muchas
veces, los gobiernos no pueden o no se interesan por cuestiones que ocupan
un lejano puesto en las prioridades de gestión de gobierno. De esta manera, la
defensa del medio ambiente se vuelve un problema a resolver por aquellos
países que han superado esta etapa, los más desarrollados.
Sin embargo, los gobiernos de los países en desarrollo saben que es un
tema a resolver, cuando en el resto del mundo la protección del medio
ambiente es una problemática actual y de mucha atención por todos. Esto no
deja de ser un discurso político conveniente para algunos, ya que la
Conflictos Ambientales y Participación
55
recuperación y protección del ambiente, está íntimamente relacionado con la
salud, la atención habitacional o una buena alimentación.
En ciudades más avanzadas, sobre todo las europeas, el problema de la
inmigración, o la seguridad, son moneda corriente, y “compiten”, de alguna
manera con la protección del medio ambiente en la agenda gubernamental,
pero existe espacio para todas las temáticas, en tanto se encuentren dentro de
la voluntad política de fijar la atención allí. Una adecuada planificación puede,
también, congeniar todos los temas.
En definitiva, en cualquiera de los casos, es esencial pensar que no son
excluyentes, por tanto, pueden figurar entre las prioridades de los gobiernos
locales. Lo importante es no volver coyuntural ninguna cuestión, ya que se
volvería irremediablemente un discurso electoralista tradicional.
Si estos conflictos intranacionales son muchas veces muy difíciles de
resolver, algo similar sucede a nivel supranacional. Cuestiones como conflictos
sobre aguas, cambio climático, capa de ozono, donde las responsabilidades
están bien definidas, y los discursos poco claros, la resolución es mucho más
complicada.
El problema de la capa de ozono, donde estaba claro que los
responsables de la emisión de gases con CFC eran las grandes empresas,
rápidamente el Protocolo de Montreal estableció plazos para su eliminación y
posterior reemplazo, planes de reconversión industrial especiales para países
menos desarrollados, de manera eficiente, generando un compromiso entre
todos los países firmantes, incluso en aquellos que más responsabilidad tenían
en el tema. A pesar de que fue ejemplificador, no dio los mismos resultados en
56
Marina Cecilia Orman
el Protocolo de Kioto, y no hubo, ni hay diplomacia que valga cuando los
intereses económicos son tan valiosos.
Conflictos Ambientales y Participación
57
X- Conclusiones
El desarrollo sostenible es aquel que satisface las necesidades del presente sin
comprometer las de las generaciones futuras.
En países donde la sociedad civil recibe atención y sus necesidades son
satisfechas por parte del Estado, el interés por ser sujetos activos de las tomas
de decisiones puede desvanecerse. Uno de los motivos podría ser que, al ser
respetados como ciudadanos, no se requiere de más. Sin embargo, esto puede
generar pasividad en los sujetos, los cuales pasan a ser sólo receptores de
políticas públicas y meros espectadores de lo que sucede con sus intereses
particulares y colectivos.
La participación debería ser un mecanismo mas recurrente en las
Administraciones locales, ya que permite el diálogo entre los grupos, así como
la puesta en marcha de actividades que den lugar a las intervenciones
medioambientales de forma mas efectiva.
Es posible que, para los países menos desarrollados, sea necesario
definir un nuevo concepto de ciudadanía. Esto se debe a que la falta de
cobertura por parte del Estado de necesidades básicas como la educación, la
alimentación, la salud pública, obliga a que los ciudadanos reclamen y discutan
permanentemente problemáticas cotidianas y donde el espacio para pensar el
concepto de desarrollo sostenible se vuelve cada vez más utópico y difuso.
Las condiciones que el modelo económico neoliberal pretende imponer
en la mayoría de los países, aún en los más desarrollados, introduciendo falsas
dicotomías entre eficiencia y eficacia, sustituyendo los programas de políticas
públicas universales por políticas focalizadas, etc., obliga a que las
58
Marina Cecilia Orman
comunidades y poblaciones estén más preocupadas por mejorar su calidad de
vida. Esto es posible en la medida que su participación modifique las acciones
sociales del Estado, un espacio que retrocede cada vez mas y se comprime de
manera tal que se desentiende de sus responsabilidades más básicas. Se debe
contribuir a superar metodologías tradicionales basadas en la medición del
costo-beneficio, en la lógica de reducción del gasto social y la reducción
presupuestaria, se deben generar políticas destinadas a la formación de
capacidades que queden incorporadas al capital humano y social.
Con la participación se crea conocimiento y una nueva cultura, en una
época donde el desinterés por participar y la pobreza cultural, subsumida y
entendida como producto de la transculturación, deben de revertirse.
Cabe señalar que existe una lógica relacionada con la participación muy
particular, también es posible hablar de costo – beneficio, donde la acción
colectiva será valorada cuando los costos de ésta sean menores que los
ingresos por participar. Si éstos costos son más elevados, participar se vuelve
irracional. En este caso se podría pensar en incentivos selectivos, los cuales
deben ser cuidadosamente aplicados. Se deben tomar en cuenta variables
como el tipo del público que será sometido a tales mecanismos y los
escenarios donde se llevarán a cabo.
Entonces, ¿qué tipo de participación tiene mas valor? ¿Tiene mas valor
la cantidad de gente que participe aleatoriamente, o la calidad de estos
participantes, realmente interesados en la cuestión ambiental?. No es fácil
responder a este tema, ya que la participación es signo de democracia y de
tolerancia. Sin embargo, habría que separar el valor simbólico de esta
participación del sencillo acto de dar una opinión sobre un tema que no siempre
Conflictos Ambientales y Participación
59
se maneja de forma real para poder hacer aportes positivos a la resolución de
conflictos ambientales. Los valores sobre la sostenibilidad no son tan claros
como parecen, ni todos los ciudadanos saben realmente de qué se trata esta
cuestión de la sostenibilidad.
La cultura de la sostenibilidad requiere de más sensibilidad y educación
por parte de los ciudadanos, más información objetiva de los medios de
comunicación, para que esta pueda llegar a la ciudadanía. La organización
ciudadana necesita del fortalecimiento del tejido social, y que sea legitimado y
representativo de las necesidades de la sociedad. El voluntariado en temas
ambientales debe ser de un peso mayor al actual, y ser revalorizado en la
comunidad. La cultura de la participación hace hincapié en la ética de la
responsabilidad y el interés por defender el espacio participativo, como el
aprovechamiento de los nuevos instrumentos de diálogo.
El mejoramiento de los canales de participación ciudadana debe de ser
transparente y accesible a todo aquel que desee ser parte del proceso. Las
consultas con la sociedad en la toma de decisiones generaría instancias de
debate más interesantes y directas que las tradicionales.
Los gobiernos locales tienen responsabilidades en este tema, deben de
procesar y apropiarse de buenas prácticas para que la participación ciudadana
sea posible. Pero también deben reconocer los problemas que genera el
solapamiento de programas locales con otros, sean estos locales, provinciales
y nacionales; en el mismo escenario.
Entonces, ¿cuáles son las responsabilidades de la ciudadanía en este
ámbito? Aprovechar estos espacios para hacer valer su opinión, pero con un
real interés y a sabiendas de que no siempre saldrá ganando en este aspecto.
60
Marina Cecilia Orman
Pero no deja de ser importante el valor que la Administración local da a estas
voces.
La legitimidad de los gobiernos se nutre de esto último, los límites de las
competencias locales hacia dentro y con relación a las superiores, son
cuestiones que deben resolverse para poder llevar adelante programas
sostenibles, permeables a la opinión pública y al mejoramiento de la relación
entre gobierno y sociedad civil. Responder a las necesidades de la población
es un ejercicio de buena práctica de gobierno que refuerza el tejido social de
manera tajante. De esta manera, mejoran las condiciones ambientales,
económicas, políticas y sociales de la ciudadanía.
La capacidad de anticipación como parte de la planificación, es un
instrumento que permite estipular cambios en el entorno. Estos cambios no
sólo tienen relación con aspectos ambientales, sino también con sociales,
económicos, internacionales, etc.
Entre los procesos inherentes a la planificación, se encuentra la
descentralización, entendida como la capacidad de delegar responsabilidades y
capacidades a núcleos más pequeños. Desde el Estado, deben generarse
espacios más próximos a la sociedad civil, donde se puedan abordar los
problemas ambientales y que sean discutidos. Una forma posible es la
descentralización, entendida como un recurso que dinamiza la relación
gobierno local - sociedad civil. Es una transferencia de poder, capacidades, etc.
de unidades mayores a otras menores o que se encuentran posicionadas de
manera más próxima a la sociedad civil. De esta forma, el modelo de inputoutput se vuelve dinámico y eficiente para todos.
Conflictos Ambientales y Participación
61
La descentralización aparece como condición de gobernabilidad y
estabilidad política. Este caso, según Rosenfeld (1994), indica una manera de
enfrentar la crisis y la pérdida de legitimidad del Estado. Las elites políticas,
conscientes de la inestabilidad y fragilidad de las sociedades latinoamericanas
y de las posibilidades de disminución o desaparición de las hegemonías
existentes, promueven la descentralización como estrategia de legitimación del
Estado, para garantizar la gobernabilidad de la sociedad, asumiendo la
necesidad de ampliar los espacios de representación y socialización del poder.
(Pírez; 2000).
Sin embargo, en muchos casos latinoamericanos, la falta de recursos
económicos es una constante en la política de descentralización. La
transferencia de responsabilidad, capacidades y competencias, sin contar con
cierta independencia económica, obstaculiza la acción, y retrasa el proceso
decisorio local.
Los conceptos vertidos en este apartado contienen elementos que
refuerzan la acción de los gobiernos locales, los canales de participación y el
trabajo multidisciplinario. Para resolver un problema social, ambiental o
económico cabe que todos los factores que afecten el problema se integren a
la solución, de acuerdo con el pensamiento holístico del desarrollo sostenible.
(París; 2002) La capacidad de cada uno para aportar desde su óptica aquellos
elementos que colaboren en la resolución de los conflictos es esencial.
Entonces, por un lado, es relevante que los participantes en la resolución
de conflictos ambientales tengan conocimiento previo del tema, ya que de esta
manera, el compromiso por encontrar soluciones es más real y genera una
responsabilidad mayor en los actores, de allí el valor simbólico de esta
62
Marina Cecilia Orman
participación. Sin embargo, la participación de los ciudadanos comunes, no
relacionados con el cuidado del medio ambiente tiene también valor. El objetivo
no es crear un ámbito elitista de participación en medio ambiente, pero sí un
espacio donde aquellos más familiarizados con el tema compartan este
conocimiento con los que tienen ideas menos claras en este ámbito, generando
un lugar de intercambio y de información accesible a todos. La integración de
todos los ciudadanos interesados en participar, independientemente del tema a
discutir, es vital para los ámbitos locales, así como la creación de estructuras
formales y estables de participación, generando un compromiso de los
ciudadanos en los temas locales.
Para finalizar, a partir de este trabajo, surgen una serie de interrogantes
que, posiblemente, se abordarán en trabajos posteriores. Entre los cuales se
destacan:
-
¿Cuál ha sido el aporte de los movimientos sociales y de la
ciudadanía en general en temas medioambientales?.
-
Ahondar sobre la participación desde diferentes focos de análisis, es
decir, ¿por qué la ciudadanía participa?.
-
¿Para qué se participa?, ¿Hasta dónde llega el interés personal
cómo sujetos o de un colectivo, como parte de una sociedad?.
-
¿Qué grado de importancia reviste la participación de manera
cuantitativa y no cualitativa?. O de otro modo, preguntarse si se
fortalece o se deteriora la acción pública al no calificar esta
participación.
-
Reconocer la capacidad de la ciudadanía de mantener a través del
tiempo, en la opinión pública, en la prensa, las problemáticas
Conflictos Ambientales y Participación
63
ambientales o desde otro eje, presionando sobre el gobierno la
resolución de estas.
-
Evidenciar cuáles son las herramientas con que cuenta la sociedad
civil para organizarse y lograr objetivos, con plazos y retos por
cumplir.
El Informe Brundtland incorpora tres premisas fundamentales: - integra
los conceptos de desarrollo, bienestar social y calidad de vida, - exige la
distribución equitativa de la riqueza, tanto entre las generaciones presentes
como respecto a las futuras, - y presupone la utilización racional de los
recursos como condición para asegurar la habitabilidad del planeta a largo
plazo (Font; 2000) El cumplimiento de estas afirmaciones es, en muchos casos,
una realidad concreta o próxima, en otros, sólo un franco deseo. Mientras no se
considere el cuidado del medio ambiente vital para todos los individuos y
existan políticas sostenibles, no se podrá hacer palpable esta utopía.
64
Marina Cecilia Orman
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