criterios de convergencia de las politicas

SG/dt 56
16 de abril de 1999
CRITERIOS DE CONVERGENCIA DE LAS
POLITICAS MACROECONOMICAS
EN LA COMUNIDAD ANDINA
El presente trabajo ha sido elaborado por el doctor Julio Velarde, Consultor de la
Secretaría General de la Comunidad Andina. Las opiniones aquí vertidas son de
exclusiva responsabilidad del autor y no reflejan necesariamente la opinión de la
Secretaría General.
CRITERIOS DE CONVERGENCIA DE LAS
POLITICAS MACROECONOMICAS
EN LA COMUNIDAD ANDINA
I.
Beneficios de la Convergencia en las Políticas Macroeconómicas
En los últimos dos años se advierte un renovado interés en los temas de
armonización macroeconómica. Este resurgimiento de la discusión es probablemente
atribuible tanto a la introducción del euro como a la alta volatilidad de los flujos de
capital. La exitosa convergencia de los países de la Unión Europea a menores tasas de
inflación, interés y déficit como porcentaje del PBI, ha llevado a que se destaque no sólo
la posibilidad sino la conveniencia de la convergencia de variables macroeconómicas.
Por otra parte, la creciente volatilidad de los flujos de capital, traducida en una mayor
volatilidad de los tipos de cambio, ha conducido dentro de los países desarrollados a
Japón y a los países europeos a buscar coordinar medidas que limiten en algo esta
volatilidad con los Estados Unidos, país que considera que esta coordinación no sería
efectiva. Por otra parte, en América Latina, han surgido propuestas tanto a favor de la
dolarización como de la creación de una moneda para el Mercosur. Estos debates
recientes ilustran la actualidad del tema de convergencia de variables
macroeconómicas.
En la medida que exista un mayor grado de integración comercial entre dos o más
países, las políticas macroeconómicas de un país tendrán un mayor efecto en el resto de
países. La armonización y convergencia de políticas macroeconómicas determina que las
ganancias de la integración sean mayores. La reducción de las barreras arancelarias y
para-arancelarias lleva a que la disparidad de los logros macroeconómicos se traduzca en
una mayor volatilidad del tipo de cambio, lo que distorsiona la dirección y el volumen de
los flujos de comercio y de las inversiones en la subregión. Por ello, la coordinación y
convergencia de las políticas y de los resultados macroeconómicos es una condición
necesaria para el avance en el proceso de integración.
En otras palabras, conforme se avance en el proceso de integración comercial,
los shocks nominales o reales que afectan a una economía en particular tienden a
comunicarse con más fuerza al resto de los países de la región.
Se ha buscado avanzar en los procesos de armonización de políticas
macroeconómicas en otros procesos de integración, buscando en gran medida que
mediante esta convergencia de políticas se atenúe las fluctuaciones cambiarias que
pudieran afectar severamente los flujos de comercio. A medida que avance el comercio
intraregional, esta necesidad de armonización será más sentida y demandada por los
agentes económicos de cada país.
La convergencia de políticas no se puede limitar sólo al campo cambiario, pues la
divergencia en las políticas monetarias y fiscales determinan que la convergencia
cambiaria no se produzca.
-2II.
La Convergencia de Políticas Económicas
II.a. Conceptos Generales
La convergencia suele entenderse como la reducción de divergencias entre los
objetivos nacionales, con respecto a las tasas de inflación, las tasas de desempleo y otras
metas que se desea alcanzar. La convergencia tiene como objetivo lograr una zona de
mayor estabilidad económica y alcanzar así un mayor nivel de bienestar. Esta definición
correspondería sin embargo únicamente a la convergencia de indicadores y no de
políticas. La convergencia de políticas es un concepto más amplio, pues no se refiere
exclusivamente a determinadas variables objetivo tales como inflación o déficit público,
sino además a los instrumentos utilizados para lograr ciertos niveles de dichas variables
objetivo.
A veces al hablar de convergencia, uno se refiere a la reducción de las divergencias
de las estructuras económicas y en particular productivas tales como el grado de
flexibilidad de los mercados de factores productivos (trabajo, capital y tecnología) y de los
productos.
En esta sección discutiremos la convergencia de políticas en los campos
monetario, cambiario, fiscal y de crédito público.
Adicionalmente, se discutirá la convergencia de indicadores o variables
económicas. La discusión estará limitada a las variables nominales tales como inflación,
déficit público, y deuda pública. Esto debido a que la convergencia de variables reales
como el PIB percápita o la tasa de desempleo es un proceso a largo plazo, que se ve
fortalecido precisamente por la existencia de un mercado comercial ampliado y por la
libre movilidad de los factores.
II.b. Convergencia de Políticas Cambiarias
El régimen cambiario influye decisivamente sobre los mecanismos de transmisión
de los efectos macroeconómicos. La necesidad de armonizar las políticas cambiarias se
debe a la naturaleza de "bien público" del tipo de cambio, el cual puede ser
ineficientemente establecido cuando los países no actúan cooperativamente. La
ineficiencia del manejo no cooperativo será mayor en la medida que haya una mayor
interdependencia económica, es decir una mayor integración comercial.
La convergencia de políticas cambiarias ha sido el tema de la mayor parte de las
experiencias internacionales. De hecho, las experiencias más concretas en materia de
coordinación de políticas se han referido a políticas cambiarias, tomando en cuenta las
políticas monetarias con el fin de conseguir objetivos cambiarios. En su puesta en marcha,
surgen dos cuestiones principales: el grado de flexibilidad de los tipos de cambio y la
forma como deberían alcanzarse los objetivos, es decir cómo deben ser las políticas de
intervención en los mercados monetario y cambiario. Con respecto a ello, debe tomarse
en cuenta que la estabilidad de las economías condiciona la flexibilización de los tipos de
cambio. Si existen grandes diferencias entre las variables macroeconómicas, tales como
la inflación o las tasas de interés, será difícil sostener un sistema de tipo de cambio fijo.
Sin embargo, tampoco es conveniente una excesiva volatilidad del tipo de cambio. Tiene
que existir un mínimo de condiciones de estabilidad en las economías de los países, en
-3especial en lo referente a la inflación. Es decir, el éxito de la convergencia cambiaria
dependerá en gran medida de la convergencia en cuanto a inflación y otros indicadores
macroeconómicos.
En el caso de los países de la Comunidad Andina, se tienen dos regímenes
cambiarios. En dos de los países se mantiene un sistema de bandas cambiarias,
mientras que en los tres restantes se tiene una flotación relativamente administrada.
Esta flotación administrada va desde una que busca minimizar la variación del tipo de
cambio real hasta una en que la intervención es sólo muy esporádica.
Ambos esquemas no divergen tanto entre sí, considerando que la flotación
administrada significa una suerte de banda implícita, si bien no hay ningún compromiso
de la autoridad monetaria con respecto al tipo de cambio. Esto significa que no se
pierde reputación, ni se afecta la credibilidad al ajustarse el tipo de cambio. Por otras
parte, tiende a desalentar los movimientos especulativos, al no otorgársele a los
especuladores el seguro de pérdida que tiene implícitamente un tipo de cambio fijo o de
bandas muy estrechas.
Dada la coyuntura actual, de las economías de la región, y el aún reducido
proceso de integración comercial, no será conveniente proceder a la fijación del tipo de
cambio entre las monedas de la región. Posteriormente, conforme se avance en el
proceso de integración se podrá ir a esquemas cambiarios de bandas hasta llegar a la
Unión Monetaria. Las condiciones para la Unión Monetaria no sólo se refieren al logro
de una mayor estabilidad de las economías de la región, sino a una demanda por parte
de los agentes económicos, lo cual probablemente no se dé hasta que el comercio
subregional represente más de una tercera parte del comercio exterior, y una parte
importante de la producción industrial.
El esquema cambiario que se recomienda para los próximos años es el de una
flotación administrada, buscando evitar las fluctuaciones excesivas que no responden a
los fundamentos de las economías.
Este esquema cambiario debería darse en lo posible en un marco que permita la
libre movilidad de capitales. En todo caso, de mantenerse en algún país la restricción al
libre flujo de capitales, esta restricción debe darse utilizando mecanismos de mercado o
de regulación prudencial del sistema financiero, y no yendo en contra de los
fundamentos macroeconómicos del país.
La menor volatilidad entre los tipos de cambio de las monedas de los países de
la región vendría favorecida por la convergencia de las políticas monetaria y fiscal. Esto
a su vez se verá favorecido por la existencia de fondos de estabilización.
II.c. Convergencia de las Políticas Monetarias
En general, tal como han señalado diversas autores se espera que la convergencia
de políticas monetarias devenga en un "movimiento acompasado de las variables
nominales" y en la menor volatilidad de los tipos de cambio. Ello a su vez provocará la
disminución de costos de transacción en el comercio recíproco, una mayor credibilidad en
las políticas nacionales dado un compromiso a escala regional, y el manejo conjunto de
las perturbaciones cíclicas sobre la inflación y el empleo.
-4La coordinación monetaria implica la aplicación de políticas mutuamente
congruentes, que requieren la acción conjunta de los participantes. Ello implica, para
algunos autores, la fijación a nivel internacional de ciertas metas cambiarias y el abandono
de la autonomía en el manejo monetario por parte de los países participantes en el
acuerdo. Este proceso puede llevarse a cabo de dos maneras. Una manera es aceptando
que un país sea el eje en la determinación de la tasa de interés o de la creación de
liquidez para todo el sistema. En este caso, se produce implícitamente la fijación de los
tipos de cambio, dejando que una moneda central actúe como ancla nominal. Los países
participantes tendrán ahora al tipo de cambio como determinante de su política monetaria.
El país dominante se encarga de fijar la oferta monetaria de todo el sistema, mientras que
los demás países ceden en gran medida la autonomía monetaria, debiendo manipular sus
instrumentos a la luz del tipo de cambio acordado.
Una segunda manera de coordinar las políticas monetarias consiste en la
determinación colectiva de las metas intermedias por parte de los países socios, es decir
en la determinación de la creación de liquidez en sus respectivas áreas monetarias en
forma cooperativa. Este proceso será factible si los países se encuentran en la misma fase
del ciclo, comparten una evaluación común de los efectos de las políticas y, más aún, se
comprometen a mantener ese curso en el tiempo.
El primer mecanismo de convergencia, probablemente, deviene en una mayor
credibilidad, debido a la estabilidad del tipo de cambio, lo que a su incentivará el comercio
y la inversión en la subregión. Sin embargo, en la medida que los responsables de política
tengan que renunciar a parte de sus metas nacionales (como la inflación y el empleo) con
el fin de cumplir la restricción externa, los acuerdos tendrán una menor credibilidad. Este
problema será más frecuente en la medida que el contexto sea más asimétrico. En este
caso, la libertad de manejo de los instrumentos será más restringida, por lo que será poco
factible la congruencia de las políticas monetarias y, por ende, será más necesaria la
coordinación a nivel operativo, es decir de los instrumentos utilizados.
En general, la convergencia de políticas monetarias no es una tarea fácil. Existen,
en realidad, varios problemas para llevar a cabo la convergencia de políticas monetarias.
Por un lado, las funciones de optimización de los responsables de política no son
necesariamente iguales. Pero dado que el acuerdo monetario requiere la toma de
decisiones conjunta de los responsables de política, en la medida que los países sean
más distintos, será más difícil la materialización de los acuerdos, lo cual implica mayores
costos de coordinación. Tal como sostuvimos, dadas las diferencias entre las estructuras
económicas, los shocks que afectan a las economías no serán simétricos, lo cual genera
incluso un problema mayor.
Dentro de la región se ha avanzado bastante durante la década de los noventa
en el proceso de conceder autonomía a los Bancos Centrales. Al mismo tiempo, se ha
establecido como objetivo principal de los Bancos Centrales la estabilidad de los
precios. Esto de por sí debería garantizar una convergencia en cuanto a resultados, sin
embargo la emisión en algunos países ha sido excesiva, y los Bancos Centrales han
financiado al fisco en el pasado reciente.
Es este último aspecto el que debería merecer la atención, mediante el
establecimiento de un límite máximo de la emisión destinada a financiamiento del sector
público.
-5Cabe señalar que en el caso de la Unión Europea, la prohibición al
financiamiento del sector público fue uno de los primeros pasos para la formación de la
Unión Monetaria.
Considerando la situación actual de algunos de los países de la región, el
establecimiento de un límite debe ser paulatino, apuntando a llegar como máximo de
financiamiento a un 5% o 6% de la base monetaria, mediante la compra de
instrumentos en el mercado de capitales.
II.d. Convergencia de Políticas Fiscales
Si analizamos la experiencia internacional, observaremos que prácticamente no ha
existido uniformación de políticas fiscales.1 Esto se ha debido, en parte, a las restricciones
institucionales para subscribir convenios de esta índole.2 Y, por otro lado, a la tendencia
actual de reducir el déficit fiscal en todos los países, por lo que el déficit fiscal se ha
convertido más en una meta que en un instrumento de política.
No es usual la convergencia de tasas impositivas, pues éstas tienen efectos en la
oferta. Por ello, la única posibilidad consiste en la convergencia de déficits fiscales.3 Con el
fin de asegurar la estabilidad económica, los países deberían llegara a acuerdos de
convergencia referidos a límites máximos para los déficits fiscales, la prohibición de
financiarlos por medio de créditos provenientes de los bancos centrales, y límites de la
deuda pública con respecto al PBI, entre otras medidas.4
Si los países acuerdan mantener determinada tasa de inflación, ello
automáticamente restringirá su libertad en cuanto a la determinación de déficit fiscales. Sin
embargo, ellos aún tienen un nivel de discrecionalidad en el manejo fiscal. Primero, porque
la composición de los ingresos y gastos fiscales no ha sido determinada. Segundo, porque
el déficit fiscal no es el único elemento de la base monetaria. Por lo tanto, no se requiere la
coordinación de todas las dimensiones de la política fiscal para mantener determinadas
tasas inflacionarias. Por otra parte, el déficit fiscal requerido debe ser consistente con un
equilibrio de largo plazo de la balanza de pagos.5
Existen sin embargo algunos peligros de la convergencia fiscal, más aún si
paralelamente se han llegado a acuerdos de convergencia monetaria y cambiaria, tales
como la unión monetaria y el establecimiento de paridades cambiarias fijas. Un primer
problema de la convergencia monetaria y fiscal entre un grupo de países se refiere a la
posibilidad de shocks externos. ¿Cuáles serían las consecuencias de un shock negativo
de demanda que afecte a todos los países que buscan cumplir con determinados criterios
1
2
3
4
5
Naciones Unidas, CEPAL, Coordinación de políticas macroeconómicas. Aspectos conceptuales
vinculados con el Mercosur, Documento de trabajo n.45, Buenos Aires: CEPAL, 1992.
Ver, por ejemplo, Feldstein, Martin, "Rethinking International Ecoonomic Coordination", en Oxford
Ecoonomic Papers, Vol. 40, Oxford: Oxford University Press, 1988, pp. 205-219.
Molle, Willem, "The Need for Macroeconomic Policy Coordination at Different Levels of Economic
Integration", en Centro de Formación para la Integración Regional, Condiciones de Competencia, Ajuste
y Estabilidad en el Marco de la Integración Regional, Documento Preliminar, Montevideo, 5-9 de julio de
1993, Montevideo: CEPR, 1993.
González, Izquierdo, Jorge, "Prioridades y Opciones para la Integración Latinoamericana: Una
Aproximación", en Centro de Formación para la Integración Regional, Condiciones de Competencia,
Ajuste y Estabilidad en el Marco de la Integración Regional, Documento Preliminar, Montevideo, 5-9 de
julio de 1993, Montevideo: CEPR, 1993.
Molle, Willem, op-cit.
-6de convergencia? Dado que la política monetaria y la política fiscal deben ser tales que se
cumplan determinados criterios de convergencia, los países no podrán aplicar ni políticas
monetarias ni fiscales expansivas para enfrentar esos shocks negativos.
Esta presencia de shocks negativos es particularmente importante para algunos
países de la región, en los cuales los ingresos fiscales son altamente dependientes de los
ingresos derivados de la exportación de materias primas que tienen precios sumamente
volátiles. En el caso de estos países, lo ideal será contar con un fondo que permita
amortizar la caída en la recaudación derivada de la caída de los precios de las materias
primas. Este fondo no sólo permitiría amortizar las fluctuaciones de las cuentas fiscales,
sino también las correspondientes a la balanza comercial. Esto podría conseguirse
también con la obtención de líneas contingentes a ser utilizadas en los momentos difíciles,
y repagadas en los momentos buenos.
Hay quienes sostienen que dadas las diferencias entre los países, no debería
imponerse un objetivo común de déficit fiscal. Sostiene, más bien, que dadas las
diferencias, por ejemplo, de brechas de empleo, el déficit fiscal de pleno empleo será
distinto. Por ello, no será deseable forzar a todos los países a incurrir en similares déficits
fiscales. No deberíamos, sin embargo, olvidar que límites máximos al déficit público
generaría mayores niveles de confianza en que los demás criterios de convergencia
efectivamente se cumplirán.
Otro punto fundamental es el de las políticas de crédito público. Si la deuda pública
es demasiado elevada con relación al PIB, los agentes económicos perciben un riesgo
potencial de una mayor inflación, sea por la tentación de licuar la deuda interna, o porque
la inestabilidad de los mercados externos de capital pudiera elevar la tasa de interésa tal
punto que se genere una presión devaluatoria.
En el caso de la política de crédito público, sería conveniente poner límites al
financiamiento del déficit por parte del Banco Central, y asegurar una política prudente de
endeudamiento, que mantenga el nivel de deuda dentro de márgenes que los agentes
económicos del país y del exterior consideren como razonables.
II.e. Convergencia de variables nominales
No existe una única opinión en torno a si la convergencia debería producirse en el
caso de las variables objetivo tales como la inflación, el déficit público, o si se debería
tomarse más bien los instrumentos tales como la emisión primaria o la tasa de interés de
los Certificados de Depósito.
¿Debería optarse por una convergencia de políticas o sólo por una convergencia de
algunas variables tales como la tasa de inflación o el déficit público? En lo que respecta a
la política monetaria, los países podrían llegar a acuerdos sobre convergencia de tasas de
emisión o tasas de los Certificados de Depósito. Sin embargo, dada la heterogeneidad
entre los países, aunque las tasas de emisión sean las mismas, es poco probable que las
tasas de inflación sean también iguales. Dado que uno de los objetivos últimos de la
convergencia de políticas macroeconómicas es la de generar una mayor estabilidad
económica, lo más apropiado consistiría en llegar a acuerdos sobre convergencia de tasas
de inflación.
-7La política fiscal también presenta algunos problemas para lograr su convergencia.
En este caso, los países podrían llegar a acuerdos sobre convergencia de tamaño del
Estado y áreas en las que el Estado podría intervenir. Un acuerdo sobre dichas variables
es, sin embargo, muy difícil de concretar. Diferentes países tendrán de acuerdo a sus
sistemas políticos necesidades y juegos políticos distintos, de tal manera que sería en la
práctica imposible presionar a un país para que el Estado deje de gastar en determinada
área. Por lo tanto, lo más conveniente es llegar a acuerdos de convergencia sobre el
resultado final del manejo fiscal, es decir el déficit o superávit fiscal.
En la sección quinta, se tratarán las sugerencias sobre la convergencia de las
variables nominales.
-8III.
Experiencias de otros procesos de integración
Luego de la inestabilidad producida tras el derrumbe del acuerdo de Bretton
Woods, los países miembros de la Comunidad Europea establecieron en los ochenta el
Sistema Monetario Europeo (SME) que estableció las paridades centrales de las monedas
con relación al ECU. El sistema se complementó con un conjunto de servicios de crédito y
compensación, así como con la obligatoriedad de que los bancos centrales intervengan en
cuanto las monedas se alejen de sus paridades oficiales.
Si bien los primeros años del SME hubo inestabilidad debido a los continuos
realineamientos internos, la fijación implícita de los tipos de cambio frente al marco alemán
permitió que el resto de países comunitarios compartiera gradualmente la credibilidad del
Bundesbank en la lucha contra la inflación y se disiparan las inercias que propiciaban el
incremento continuo de los precios.
Durante el período duro del SME, entre 1987 y 1990, hubo una creciente
estabilidad, manifiesta en el estrechamiento de las bandas de flotación cambiaria a
±2.25% respecto a la paridad oficial. En este período se formalizó la incorporación de
países hasta ese entonces ajenos al sistema: España en 1989, el Reino Unido en 1990 y
posteriormente Portugal en 1992.
Durante la década de los ochenta, el SME cumplió una exitosa labor de
estabilización que permitió eliminar casi todos los controles a la compra y venta de divisas.
La mayor estabilidad de los tipos de cambio en el SME fortaleció las consideraciones de la
moneda única como un proyecto viable. En abril de 1989, un grupo de trabajo
especialmente designado presentó el Informe Delors, en que se planteó un detallado plan
para instituir la Unión Monetaria.
Para hacer realidad la moneda única se requería avanzar en dos áreas
estrechamente relacionadas. Una correspondiente a las medidas encaminadas a
establecer un manejo concertado de las políticas de los países comunitarios para
armonizar la evolución de sus principales variables económicas. En la otra aún se
agruparían las acciones para preparar el marco jurídico e institucional de la Unión
Monetaria. El Informe Delors dividió dichas tareas en tres etapas.6
En la primera etapa, todos los países adoptarían las medidas necesarias para
eliminar las restricciones vigentes a fin de garantizar la plena libertad de los movimientos
intracomunitarios de capitales. Además, con el concurso de las instituciones existentes se
intensificaría la coordinación de políticas fiscales y monetarias.
En la segunda etapa, si bien los países miembros conservarían el manejo de la
política monetaria, se prohibiría tanto el financiamiento monetario de los déficit
presupuestarios como el acceso privilegiado del sector público a las entidades financieras.
Se reforzarían los procedimientos de supervisión de las políticas económicas por las
instituciones de la Unión Europea y se pondría en marcha el Instituto Monetario Europeo
(IME), organismo de gran trascendencia en el entramado institucional de la UEM, al que le
correspondería la responsabilidad de desarrollar las bases técnicas de la política
monetaria para la zona del euro.
6
García, José, “La Unión Económica y Monetaria Europea: Una Revisión de la Literatura Reciente”, en
Comercio Exterior, marzo de 1998
-9La tercera etapa constituiría la fase decisiva, con el establecimiento de la moneda
única y la fijación irrevocable de los tipos de cambio de las monedas. El Banco Central
Europeo, sustituto del IME, asumiría el control centralizado y autónomo de la política
monetaria de todas las naciones participantes en la zona del euro.
El 7 de febrero de 1992, los gobernantes de cada país dieron sustento jurídico al
proyecto de la moneda única con la firma del Tratado de Maastricht, en el que se recogen
los planteamientos expuestos en el Informe Delors y se definen los objetivos básicos de la
Unión Monetaria: la estabilidad de precios y la solidez de las finanzas públicas. Para
cumplir estos objetivos, durante la segunda fase los estados miembros se comprometieron
a un programa que impulsara la convergencia de variables macroeconómicas claves: la
inflación, el déficit fiscal, la deuda pública y las tasas de interés a largo plazo.
El Tratado de Maastricht establece que sólo las economías que cumplen con un
perfil adecuado podrían ingresar a la zona del euro. La selección de las variables que
deberían considerarse para definir el perfil idóneo de los países y las metas
correspondientes requirió complejas negociaciones a lo largo de muchas reuniones de
Comités Monetarios, Consejos de Ministros y, por último, del Consejo Europeo, que en
Maastricht aprobó la versión final de los criterios de convergencia. Finalmente se eligieron
cuatro condiciones de convergencia.
La primera condición se refiere a la estabilidad de precios y consiste en que la
inflación no debe ser superior en más de 1.5 puntos al promedio de la tasa de inflación de
los tres países miembros que registren la menor inflación.
La segunda condición se refiere a la necesidad de lograr una situación sostenible
de las finanzas públicas. De acuerdo con dicha condición, el déficit público debe ser menor
al 3% del PBI y la deuda pública no debe superar el 60% del PBI.
En tercer lugar, la necesidad de estabilidad cambiaria implica que los países
miembros no deben devaluar sus monedas nacionales en los dos años anteriores al
examen de los criterios.
En cuarto lugar, las tasas de interés de largo plazo no pueden ser superiores en
más de 2 puntos porcentuales a la tasa promedio de los tres Estados miembros con
menor inflación.
Desde el inicio de la segunda etapa de la UEM, los países de la Unión Europea
realizaron todos los esfuerzos posibles para cumplir con los criterios de convergencia. Los
compromisos de disminuir la inflación, el déficit fiscal, la deuda pública y las tasas de
interés a largo plazo en un período de cinco años obligaron a los países a aplicar políticas
económicas restrictivas, aunque ello implicase un costo en términos de producción y de
empleo.
En materia de control de la inflación se produjo la convergencia. Salvo Grecia, en
1997, todos los países se encontraban por debajo del techo estipulado en el Tratado de
Maastricht.
Con relación al manejo fiscal, el panorama no ha sido tan alentador como en el
caso de la deuda pública, pero sí en la reducción de los déficits fiscales.
- 10 En el caso del Mercosur, la convergencia de políticas macroeconómicas todavía
carece de un acuerdo formal de fijación de metas. La mayor parte de los documentos
que se refieren al tema de convergencia toman en gran medida los elementos aplicados
en la Unión Monetaria Europea. La reciente crisis brasileña sin embargo ha incentivado
la demanda por una unión monetaria. Dado el relativo éxito del esquema argentino, las
propuestas sobre política cambiaria pretenden muchas veces extender el modelo
cambiario de Argentina al Mercosur. Sin embargo, es difícil que se avance mucho hasta
que la estabilidad macroeconómica de Brasil no se consolide.
Lo que debe señalarse, sin embargo, es que sin necesidad de un acuerdo formal
ha ocurrido una convergencia de las tasas de inflación de los países miembros. Así,
mientras en 1995 sólo un país tenía inflación de un dígito, siendo el rango de inflación
desde 3.4% a 66%, en 1998 el rango se había reducido a uno que iba de 1.1% hasta
10.3%.
- 11 IV.
El comportamiento de las variables macroeconómicas nominales en la
Comunidad Andina
Antes de proponer los criterios para la convergencia de un conjunto de variables
macroeconómicas fundamentales, se considera conveniente presentar la evolución que
han tenido dichas variables en los países de la CAN.
Las variables seleccionadas son la tasa de inflación, el déficit fiscal como
porcentaje del PIB y la deuda pública externa como porcentaje del PIB. No se han
considerado otras variables como la tasa de interés por reflejar ésta en gran medida el
comportamiento de las variables anteriormente mencionadas.
Un primer aspecto a señalar es que los países de la CAN se encuentran en distintas
etapas de sus procesos de estabilización, y que la reciente crisis financiera
internacional ha tenido impactos diferenciados a través de los países. Esto ha
determinado que el comportamiento de estas variables haya sido divergente.
-
Inflación
Con relación a la inflación hay diversos hechos estilizados a destacar. Primero,
mientras que en los ochenta la Comunidad Andina tenía una tasa de inflación promedio
menor al resto de América del Sur, esta situación se ha revertido en los últimos años.
En los últimos tres años, los cinco países restantes de América del Sur han mostrado
una tasa de inflación sustancialmente inferior a la de la CAN, siendo en promedio de un
dígito.
Otro aspecto a destacar es que a pesar de mantenerse relativamente alto el
promedio de inflación en la CAN, éste ha mostrado una tendencia decreciente, pasando
de 33.4% en 1993 a 17.1% en 1998. En los cuatro últimos años las tasas más altas
han correspondido a Ecuador y Venezuela, y las más bajas a Bolivia y Perú. Estos dos
últimos países muestran inflaciones de un dígito. Hay que recordar que estos dos
países son los que históricamente mostraron las inflaciones más altas e incluso
experimentaron un proceso hiperinflacionario. Por el contrario, Colombia, Ecuador y
Venezuela que eran los países tradicionalmente menos inflacionarios en América del
Sur, son los países que ostentan ahora las inflaciones más altas en la subregión.
Estos hechos estilizados sugieren que no solo es deseable sino posible, la reducción
de la inflación en la CAN a una tasa promedio más baja.
-
Déficit fiscal
El déficit fiscal ha tenido un comportamiento altamente fluctuante en la mayor parte
de los países de la región. En el caso de Colombia, que tradicionalmente ha seguido un
manejo fiscal relativamente austero, se aprecia a partir de 1995 una leve tendencia a
déficit crecientes, llegando éste a 2.6% del PIB en 1998. Algunos analistas atribuyen
este resultado a la descentralización fiscal que se llevó a cabo en dicho país y a la
caída del precio del petróleo.
Por su parte, Bolivia ha mostrado déficit continuos en los últimos años, llegando éste
a 4.1% en 1998. Sin embargo, hay que considerar que una proporción significativa de
estos déficit ha sido financiada con préstamos externos concesionales, y que reflejan un
aumento temporal del gasto registrado como consecuencia de la reforma del sistema
- 12 pensionario. En el caso de Ecuador, entre 1988 y 1994, se mantuvo un superávit fiscal,
sin embargo, a partir de 1995 la situación fiscal se ha ido deteriorando, alcanzando
junto con Venezuela uno de los déficit más altos de la CAN. Este creciente déficit se ha
producido en gran medida por la caída de los precios internacionales del petróleo. Con
relación a Venezuela, ha habido una sucesión de déficit y superávit que respondían en
gran medida a las fluctuaciones en el precio del petróleo. La caída del precio del crudo
significó en 1998 un déficit de 5.5% del PIB.
En el caso del Perú se observa una clara tendencia de mejora en las cuentas
fiscales, habiéndose obtenido un déficit nulo en 1997. Sin embargo, éste subió a 0.6%
en 1997 y se proyecta 0.9% para 1999. Este resultado se explica en gran medida por la
caída de los ingresos fiscales derivados de la crisis financiera internacional.
Este comportamiento de las cuentas fiscales muestra lo difícil que resultaría
establecer una meta específica anual para los países de la subregión. Se debe señalar
sin embargo la tendencia claramente decreciente que ha tenido el déficit en el resto de
países de América del Sur y en los países industrializados.
-
Deuda Pública
A diferencia de lo sucedido en los setenta y comienzos de los ochenta, durante los
últimos años, hasta 1998, la deuda pública externa como porcentaje del PIB ha
mostrado una tendencia decreciente en todos los países de la CAN. Incluso en
términos absolutos la deuda externa se ha reducido en tres de los cinco países de la
Comunidad. Cabe señalar sin embargo que la dispersión entre los países es bastante
grande. Así, mientras Colombia tiene una deuda pública como porcentaje del PIB de
15.8%, en el caso de Ecuador ésta llega a 70.0%.
- 13 V.
Criterios de convergencia para las variables macroeconómicas
Si bien el tratar de establecer valores numéricos específicos para la convergencia
de las variables macroeconómicas estará siempre sujeto a cuestionamiento, la
convergencia debe necesariamente fijar metas específicas. Cabe señalar que en la
segunda reunión del consejo asesor de los países miembros de la CAN, del 24 de
octubre de 1998 específicamente se señaló la necesidad de definir criterios de
convergencia. “ que se reflejen en una disminución de las tasas de interés, de las tasas
de inflación y de los déficit fiscales de los países miembros”.
- Criterios de convergencia para la inflación
Es deseable y factible el fijar un plazo para que los países de la CAN tengan una
tasa de inflación menor al 10%. Cabe señalar que Ecuador, el país que ostenta la tasa
de inflación más alta del grupo expone en su agenda para el desarrollo: Ecuador Siglo
XXI, una meta de inflación de 9% para el año 2002. Teniendo en cuenta esto, el plazo
que se podría fijar para la convergencia a este nivel de los países de la subregión
podría ser de cuatro años.
Una vez que los países acuerden la meta y el plazo para llegar a ella, se
sugieren reuniones periódicas para evaluar el avance de la convergencia, para que los
países expongan las razones por las que eventualmente podrían desviarse de la meta
trazada, y poder tomar los correctivos necesarios. Posteriormente se sugiere apuntar a
una inflación inferior al 5%. Si bien es probable que este nivel exceda al promedio de
los países industrializados, la diferencia puede justificarse por las mayores tasas de
crecimiento de la subregión (efecto Balassa Samuelson).
Cabe señalar que conforme se tengan metas de inflación más bajas es conveniente
trabajar con el concepto de “inflación subyacente”, para así permitir excluir los
componentes más volátiles del índice de precios al consumidor.
-
Criterios de convergencia para el déficit fiscal
Dada la mayor volatilidad de los ingresos fiscales en algunos de los países de la
subregión, como reflejo de la mayor vulnerabilidad de estos países frente a los choques
externos se recomienda no tener una meta anual de déficit fiscal, sino más bien apuntar
a un promedio móvil de los últimos tres años.
Se reitera la recomendación antes efectuada de establecer fondos estatales ligados
al comportamiento de los precios que tuvieran algunos productos que generen una
porción importante de los ingresos fiscales, como es el caso por ejemplo del petróleo en
Ecuador y Venezuela. Estos fondos tendrían como objetivo estabilizar las cuentas
fiscales, sin embargo, para evitar la tentación política de la utilización de estos recursos,
los fondos podrían depositarse en alguno de los organismos financieros subregionales
como la CAF ó el FLAR. Estos fondos se formarían a partir del aumento de ingresos
fiscales que ocurre en los períodos de precios altos de las exportaciones.
Desgraciadamente, la situación actual de los precios dificulta la formación de estos
fondos en el corto plazo.
Dado lo poco profundo de los mercados financieros y el no siempre fácil acceso a
los mercados internacionales de capital sería recomendable una meta promedio móvil
de los últimos tres años del déficit fiscal, algo menor a lo establecido en el Tratado de
- 14 Maastricht. Esta meta podría ser entre 2% y 2.5% del PIB y sería alcanzable en seis
años. Es decir, en el séptimo año, el déficit promedio de ese año y los dos anteriores
debería estar dentro del rango señalado.
-
Convergencia de los niveles de deuda pública
Se recomienda fijar a largo plazo un límite para la deuda pública que no supere el
50% del PIB. Este límite que podría aparecer relativamente bajo se debe a la poca
profundidad de los mercados de capitales frente a por ejemplo los países europeos.
Dado que en dos de los países la deuda supera el 50% del PIB, sería conveniente fijar
un lento proceso de convergencia de ese nivel a la meta establecida. Este plazo podría
ser tan largo como de 10 a 20 años.
-
Dificultades en la implementación
El cuantificar las metas, una vez uniformados los criterios de definición de las
variables, siempre va a conducir a valores que pueden ser discutibles. El que estas
metas tengan algún significado va a depender del grado de compromiso de los países.
En tal sentido, tal vez convendría que los países propongan sus metas a cinco años, y
en función de ello se podrían negociar los compromisos a nivel regional. El FLAR, tal
como lo hizo el Instituto Monetario Europeo, podría ser el organismo que impulse esta
negociación.
- 15 -
Cuadro Nº1. Producto Bruto Interno
(Tasa de Crecimiento Anual)
Bolivia
Colombia
Ecuador
Perú
Venezuela
1993
1994
1995
1996
1997
1998
4,3
5,4
2,0
6,4
0,3
4,7
5,8
4,3
13,1
-2,3
4,7
5,8
2,3
7,3
3,7
4,1
2,0
2,0
2,5
-0,4
4,2
3,1
3,4
7,2
5,1
4,5
2,5
0,8
0,7
-1,1
Fuente: Secretaría General-COMUNIDAD ANDINA
Cuadro Nº2. Inflación Anual
(Porcentaje)
La Paz
S. De Bogotá
Quito
Lima
Caracas
1993
1994
1995
1996
1997
1998
9,9
23,5
34,8
39,5
45,9
8,2
24,1
25,2
15,4
70,7
11,0
19,8
27,9
10,2
56,6
7,4
24,4
24,5
11,8
103,2
6,2
19,0
26,3
6,5
37,8
3,8
16,9
39,9
6,0
29,9
Fuente: Secretaría General-COMUNIDAD ANDINA
- 16 -
Cuadro Nº3. Déficit Fiscal respecto al PBI
(Porcentaje)
Bolivia
Colombia
Ecuador
Perú
Primario
Resultado Económico
Venezuela
1993
1994
1995
1996
1997
1998
-6,0
0,3
2,0
-3,0
2,6
0,3
-1,8
-0,6
-2,5
-1,9
-1,0
-3,2
-3,3
0,6
-2,5
-4,1
-2,6
-4,9
1,1
-2,6
-2,9
1,0
1,8
-13,7
0,3
-1,3
-7,3
1,3
-1,0
6,8
1,7
0,0
2,3
1,0
0,5
-5,5
Fuente: Secretaría General-COMUNIDAD ANDINA
Cuadro Nº4. Deuda Pública Externa como porcentaje del PBI
(Porcentaje)
Bolivia
Colombia
Ecuador
Perú
Venezuela
1993
1994
1995
1996
1997
1998
64,4
23,8
89,5
49,1
43,0
66,9
19,3
81,5
41,2
41,8
67,3
16,9
67,5
45,3
46,7
60,8
15,4
65,9
43,0
37,7
62,8
16,3
62,8
30,2
29,6
56,8
15,8
70,0
28,0
28,3
Fuente: Secretaría General-COMUNIDAD ANDINA