COMPETENCIAORIGINARIADELACORTESUPREMA

COMPETENCIA ORIGINARIA DE LA CORTE SUPREMA
DE JUSTICIA EN MATERIA TRIBUTARIA.
LIMITACIONES A LA MISMA. JURISPRUDENCIA RELEVANTE\
E INCERTIDUMBRES QUE PLANTEA
Por Miguel A.M. Teson
INTRODUCCION
Es reconocido que la problemática vinculada a la tributación local
(provincial y municipal) es hoy uno de los temas que más arduos
conflictos genera al mundo empresario. Lejos están las épocas en las que
dicha tributación era calificada como no significativa o marginal.
En este marco, en el cual provincias y municipios determinan y persiguen
el cobro de sumas muchas veces descomunales con pretensiones carentes
de todo sustento jurídico resulta imperioso contar con un Tribunal
neutral, y en este sentido entendemos que la Corte Suprema de Justicia
está llamada a cumplir un rol determinante.
No desconocemos que nuestro más Alto Tribunal se encuentra colapsado
por el número de causas que llega a su conocimiento y que ha encarado
un proceso de máxima restricción para el acceso a sus estrados. En
materia de tributación local, históricamente ha dictado fallos de enorme
transcendencia institucional.
1. COMPETENCIA ORIGINARIA DE LA CORTE SUPREMA
La Corte Suprema ejerce su jurisdicción: a) por apelación ordinaria en
los casos en que las leyes concedan ese recurso de las sentencias de las
Cámaras Federales; b) por apelación extraordinaria, en los casos en que
el artículo 14 de la ley 48; c) para dirimir cuestiones de competencia en
los casos enumerados en el artículo 9º de la ley 4055 y d) originaria y
exclusiva en los casos del artículo 117 de la constitución.1 2
Tal como lo sostiene Bianchi3 al analizar el texto del citado artículo 117 que:
“nos encontramos primordialmente ante una competencia establecida en
razón de las personas…..pues de la vinculación entre los arts. 116 y 117 de
la Constitución, de la reglamentación del artículo 117 y de la jurisprudencia
de la Corte Suprema surgen algunas limitaciones y ampliaciones para
ambas categorías.
Siguiendo al mismo autor4, de la combinación entre materia y distinta
vecindad surgen cuatro reglas básicas: i. si la materia es de derecho
local, o tiene elementos locales, la causa no accede a la competencia
originaria, aún cuando entre las partes haya distinta vecindad; ii. Si la
materia es exclusivamente civil, se requiere que entre la provincia y su
contraparte haya distinta vecindad; iii. Si la materia es exclusivamente
federal, se accede a la competencia originaria sin perjuicio de la vecindad
de las partes; iv. Si la contraparte de la provincia accede de por si a la
jurisdicción federal, el caso corresponde a la competencia originaria, sin
perjuicio de la materia.
La acción declarativa en instancia originaria, ha constituido una
herramienta eficaz para la adecuada protección de los derechos de los
contribuyentes ante la avalancha de pretensiones desmedidas y sin
basamento legal por lo que genera preocupación cierta doctrina que
entendemos la Corte deberá revisar y consolidar la contraria, cuestión
que parece que el Tribunal ha comprendido y que se encuentra dispuesta
a encarar.
Ha sostenido la Corte Suprema en reiteradas oportunidades que para que
surja la competencia originaria del Tribunal en razón de la materia resulta
necesario, al no tratarse de una causa civil, que el contenido del tema que
se somete a la decisión del Tribunal sea predominantemente de carácter
federal, de modo que no se planteen también cuestiones de índole
local que traigan aparejada la necesidad de hacer mérito de éstas, pues
tal extremo importaría un obstáculo insalvable a la dicha competencia
originaria.5
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La cuestión federal en general puede configurarse:
a) Por razón de la materia: causas que versan sobre puntos regidos
por la constitución y leyes especiales de la Nación y por tratados con
naciones extranjeras; sobre almirantazgo y jurisdicción marítima y sobre
bancarrotas.
b) Por razón de las personas: cuando la Nación es parte; cuando un
extranjero litiga con un argentino, en asuntos civiles superiores a
determinado monto; cuando un vecino litiga con un vecino de otra
provincia; cuando un vecino de una provincia litigue con un Estado
extranjero; cuando un cónsul extranjero litigue en asunto particular.
c) Por razón de lugar: cuando un hecho criminal ocurra en lugar donde la
Nación ejerce exclusiva jurisdicción o en ríos o islas.
d) Por razón de la cantidad: las cámaras federales cuando las sentencias
de los jueces de sección se refieran a asuntos superiores a determinado
valor; la Corte Suprema, de las sentencias de las cámaras federales, cuando
en asuntos en que sea parte la Nación exceda de pesos de determinados
valores.
Asimismo ha dicho que el hecho de que los derechos que se dicen
vulnerados se encuentren garantizados por la Constitución Nacional
1. Zavalía, Clodolmiro. Derecho Federal. Pag. 45. Librería y Editoria “La Facultad” Juan Roldan y Cia.
Segunda Edición. 1926
2. Establece el actual artículo 116 de la Constitución Nacional : “Corresponde a la Corte Suprema y a los
tribunales inferiores de la Nación, el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos
regidos por la Constitución, y por las leyes de la Nación, con la reserva hecha en el inciso 12 del artículo
75: y por los tratados con las naciones extranjeras: de las causas concernientes a embajadores, ministros
públicos y cónsules extranjeros: de las causas de almirantazgo y jurisdicción marítima: de los asuntos en
que la Nación sea parte: de las causas que se susciten entre dos o más provincias; entre una provincia y los
vecinos de otra; entre los vecinos de diferentes provincias; y entre una provincia o sus vecinos, contra un
Estado o ciudadano extranjero.”
Por su parte el artículo 117 dispone:”En estos casos la Corte Suprema ejercerá su jurisdicción por apelación
según las reglas y excepciones que prescriba el Congreso; pero en todos los asuntos concernientes a
embajadores, ministros y cónsules extranjeros, y en los que alguna provincia fuese parte, la ejercerá
originaria y exclusivamente.”
3. Bianchi Alberto B. Alcances actuales de la competencia originaria de la Corte Suprema. JA 2007-IV-1328
– SJA 7-11-2007
4. Bianchi, Alberto B., “Competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación”. Ed. Abeledo
Perrot, Buenos Aires, 1989
5. Matadero y Frigorífico Merlo S.A. c/Buenos Aires, Provincia s/acción declarativa de certeza” CSJN del 14
de agosto de 2003 y su cita de fallos 314:620
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por si solo no justifica el fuero federal cuando la solución del caso
depende esencialmente de la aplicación e interpretación de normas que
forman parte del derecho provincial, correspondiendo el tratamiento de
los agravios federales que el litigio pueda abarcar por vía del recurso
extraordinario.6
Es reiterada doctrina de nuestro más Alto Tribunal que para los pleitos
en que se cuestionan leyes y decretos provinciales que se califican de
ilegítimos caben tres procedimientos y jurisdicciones según la calidad del
vicio imputado: a) si son violatorios de la Constitución Nacional, tratados
con las naciones extranjeras o leyes federales, debe irse directamente a la
justicia nacional; b) si se arguye que una ley es contraria a la constitución
provincial o un decreto es contrario a la ley del mismo orden, debe
ocurrirse a la justicia provincial y c) si se sostiene que la ley, decreto,
etc …son violatorios de las instituciones provinciales y nacionales deber
irse primeramente ante los estrados de la justicia provincial y en su caso
llegar a la Corte por el recurso extraordinario del artículo 14 de la ley Nº0
48. En esas condiciones se guardan los legítimos fueros de las entidades
que integran el gobierno federal, dentro de su normal jerarquía; pues
carece de objeto llevar la justicia nacional una ley o un decreto que, en
sus efectos pudieron ser rectificados por la magistratura local.7
2. PRIMERA LIMITACION. NATURALEZA DEL ORGANISMO RECAUDADOR
PROVINCIAL
2. 1. FALLO IBM C/PROVINCIA DE MISIONES8
En el caso se promovió una acción declarativa pretendiendo la competencia
originaria de la Corte de acuerdo con lo establecido por el artículo 117 de
la Constitución Nacional. La discusión de fondo se centraba en diversos
ajustes practicados por el organismo recaudador provincial considerando
como plazo de prescripción para la exigibilidad de la presunta deuda, el
de diez años establecido por la legislación provincial.
Al correrse vista sobre la competencia de la Corte al Ministerio Público,
la Procuración sostuvo que “…uno de los supuestos en que procede la
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competencia originaria de la Corte si es parte una Provincia, según el
artículo 117 de la Constitución Nacional, es cuando la acción entablada
se funda directa y exclusivamente en prescripciones constitucionales de
carácter nacional, en leyes del Congreso o en tratados con las naciones
extranjeras, de tal suerte que la cuestión federal sea la predominante en
la causa…” Ello se configuraría en tanto la actora cuestionaba una ley
local por ser violatoria del Código Civil y en consecuencia de los arts. 31 y
75 inc. 12 de la Constitución Nacional.
La Corte en el caso se pronunció por su incompetencia sosteniendo que
“…con arreglo a tradicional doctrina del Tribunal para que una provincia
pueda ser tenida como parte y proceda en consecuencia la competencia
originaria prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional, es necesario
que ella participe en el pleito tanto en forma nominal –ya sea en condición
de actora, demandada o tercero- como que lo haga con un alcance
sustancial, o sea que tenga en el litigio un interés directo, de tal manera
que la sentencia que se dicte le resulte obligatoria…” agregando que: “…
en el artículo 117 de la Carta Magna se establecen de modo taxativo los
casos en que la Corte ejercerá una competencia originaria y exclusiva, la
cual, por su raigambre, es insusceptible de extenderse por persona al ni
poder alguno.”
Bajo tal premisa la Corte merituó que la Dirección Provincial de Rentas
de la Provincia de Misiones fue el organismo que determinó la deuda
impugnada, agencia que reviste el carácter de entidad autárquica en el
orden administrativo, financiero y operativo en lo que se refiere a su
organización y funcionamiento y que es representada legalmente por el
Director general frente a los poderes públicos, contribuyentes responsable
o terceros y tiene a su cargo la defensa ante la Cámara Federal y la justicia
provincial y nacional, de los intereses del Fisco Provincial, condición que
no permite indentificarla con el Estado local demandado.
6. Fallos 306:1310; 311:1588
7. Fallos 176:315; 289:144; 292:625; 289:144; 292:625; 311:1588
8. CSJN del 20-0207. En el mismo sentido la Corte había sentenciado la causa “Argencard c/Provincia de
Misiones” el 13 de febrero del mismo año.
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Al comentar el fallo bajo análisis Stupenengo y Luna Requena9 entienden
que: “…el análisis de la legitimación en el caso referido –como en todas
las causas de contenido tributario- exige detenerse en la distinción entre:
i) el sujeto activo del poder tributario, o sea el encargado de establecer el
tributo; ii) el sujeto activo de la obligación tributaria, o sea el acreedor de
tal obligación y iii) el órgano de recaudación…” De tal manera concluyen
que el Estado provincial es quien ostenta los dos primeros caracteres
reseñados y en tal carácter en los procesos judiciales, la litis debe ser
debidamente integrada con el verdadero acreedor de la obligación
tributaria, esto es el Estado provincial.
Por su parte al analizar el fallo Bianchi10 sostiene que: “…discrepo
con esta jurisprudencia. Si solo se plantea una acción declarativa
de inconstitucionalidad de una norma provincial, me parece que la
demandada es y debe ser la provincia, como emisora de esa norma y no
el órgano o ente administrativo que la aplica. En otras palabras, cuando
se impugna la inconstitucionalidad de una ley es parte sustancial en el
pleito la provincia.”
2.2. FALLO ASOCIACION DE BANCOS DE LA ARGENTINA Y OTROS C/
PROVINCIA DEL CHACO11
Con posterioridad al fallo reseñado la Corte resuelve la causa de la
referencia en la cual se interpone acción declarativa sosteniendo la
competencia originaria de la Corte. En el caso se impugna un tributo
establecido por una ley local por la que se crea un impuesto a la captación
neta de fondos, cuestionándose la normativa en cuanto aplica dicho
tributo a las entidades financieras que tienen sucursales dentro del
territorio provincial y están sujetas a la ley 21.526, extendiendo la potestad
tributaria provincial mas allá de sus límites territoriales, invadiendo en
consecuencia facultades exclusivas del gobierno federal al gravar los
encajes mínimos establecidos por el Banco Central, obstaculizando la
libre circulación de bienes dentro del territorio nacional todo lo cual
conculca comunicaciones del Banco Central, leyes nacionales violando en
consecuencia normas de la constitución nacional.
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La Procuración a semejanza de lo dictaminado en el anterior precedente
se pronuncia por la competencia de la Corte por similares argumentos a
los expuestos en el anterior precedente.
La Corte a diferencia de lo establecido en la causa IBM sostiene que el
juicio es de la competencia originaria de acuerdo con los fundamentos y
conclusión dados en el dictamen de la procuradora fiscal, abandonando
al menos en la presente causa la doctrina que anteriormente estableciera
y que fuera objeto de entendibles críticas. Ello así cabe aguardar a los
próximos pronunciamientos del Tribunal esperando la ratificación de la
sana doctrina del Tribunal establecida en la causa Asociación de Bancos.
3. SEGUNDA LIMITACION. LA NATURALEZA DE LOS AGRAVIOS
amparado por la ley 21.526 de entidades financieras y, en consecuencia, sus
derechos y garantías constitucionales; violándose asimismo el principio de
legalidad, dado que el Poder Administrador estableció mediante la citada
disposición normativa, cargas no previstas en la ley.
Ante el incumplimiento del Banco, la DPR intimó a regularizar la situación amenazándolo con la aplicación de las sanciones establecidas en el
Código Fiscal.
Al ocurrir el Banco ante la Justicia, el juez federal se declaró incompetente,
por entender que la Provincia de Buenos Aires resulta demandada en una
causa de naturaleza federal dado que se encuentran en pugna disposiciones
de la Ley Fundamental y de una ley federal. Ello así el Banco acudió a la
Corte Suprema de Justicia de la Nación, en instancia originaria.
3.1. FALLO “BANCO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES”12
En el caso la Corte compartiendo los argumentos vertidos por la
Procuradora Fiscal, abordó el tema relativo a la competencia del
mencionado Tribunal en instancia originaria, cuando se controvierten
en forma conjunta normas de carácter federal y otras de naturaleza
provincial, declarándose incompetente para entender en la causa traída
a su conocimiento.
En el caso el Banco de la Ciudad de Buenos Aires promovió demanda
ante el Juzgado N0 4 de La Plata contra la Dirección Provincial de Rentas
de la Provincia de Buenos Aires a fin de que se declare la nulidad e
inconstitucionalidad de una disposición de dicho organismo, por obligarlo
a actuar como “Agente de información” y a suministrarle datos sobre
cuentas bancarias, violando, en el criterio del Banco, el secreto bancario
9. Stupenengo, Juan Antonio y Luna Requena, Alvaro. Legitimación pasiva de las provincias en causas de
naturaleza tributaria. PET. 3-5-07
10. Bianchi Alberto B. Alcances actuales de la competencia originaria de la Corte Suprema. JA 2007-IV-1328
– SJA 7-11-2007
11. CSJN del 11.12-07
12. CSJN. “Banco de la Ciudad de Buenos Aires c/ Buenos Aires, provincia de (Dirección Provincial de Rentas)
s/ nulidad de acto administrativo” del 12.12.06
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Al fallar en la causa bajo análisis, la señora Procuradora Fiscal examinó
los supuestos en los cuales procede la competencia originaria de la Corte
establecida en el art. 117 de la Constitución Nacional, cuando en la acción
entablada es parte una Provincia.
Al respecto, dictaminó que, en estos casos, la instancia originaria de la
Corte se da “cuando la acción entablada se funda directa y exclusivamente
en prescripciones constitucionales de carácter nacional, en leyes del
Congreso o en tratados con las naciones extranjeras, de tal suerte que
la cuestión federal sea la predominante en la causa, pero no cuando se
incluyan temas de índole local y de competencia de los poderes locales”.
En el caso la demandante solicitó que se declare la nulidad e
inconstitucionalidad de una disposición normativa emitida por la DPR,
alegando la violación, no sólo de la ley federal de entidades financieras
y de principios contenidos en la Constitución Nacional, sino también del
principio de legalidad destacando que este principio está previsto no sólo
en la Constitución Nacional, sino también en la Constitución Provincial de
Buenos Aires y en el Código Fiscal de dicha provincia.
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Por esta razón, según la Procuradora Fiscal, se trataría de un planteamiento
conjunto, ya que la cuestión no reviste índole exclusivamente federal,
sino que también se ven afectados derechos tutelados en normativa local,
lo que se encontraría fuera del ámbito de la instancia originaria de la
Corte.
Al respecto, opinó que, siendo que si se sostiene que una normativa
local es violatoria de las instituciones provinciales y nacionales debe
irse primeramente ante los estrados de la justicia provincial, el proceso
entablado por el Banco corresponde a los jueces de la Provincia de
Buenos Aires.
La Corte, compartiendo lo dictaminado por la Procuradora Fiscal, se
declaró incompetente para entender en la causa en instancia originaria.
Sustenta asimismo, que los decretos atacados son violatorios del principio
de legalidad, destacando la supremacía de la autoridad federal en materia
de hidrocarburos, que resulta vulnerada por el decreto impugnado, el cual
legisla en total apartamiento del criterio de autosuficiencia y del principio
de instrumentación que caracteriza al impuesto en cuestión. Considera
que, por lo tanto, interfiere en el establecimiento de utilidad nacional.
En efecto, agrega, el decreto 786/98 produce una fractura por la aplicación
de criterios fiscales que alteran las premisas garantes de aquella política
general para la actividad hidrocarburífera que resultan del acuerdo
federal sobre el particular.
Se refiere, finalmente, al sometimiento que el régimen impone a formas
futuras gravadas, a la alteración de la unidad legislativa y a la afectación
a la libertad que provoca.
3.2. FALLO “PÉREZ COMPANC”13
Con posterioridad a esta sentencia, la Corte volvió a expedirse sobre su
competencia originaria, esta vez en la causa “Pérez Companc S.A. c/
Neuquén, Provincia del, s/ acción declarativa”.
En la misma, la petrolera Pérez Companc inició demanda contra la provincia
de Neuquén a fin que se despeje el estado de incertidumbre generado
por la provincia, solicitando que la Corte declare que (i) la pretensión
de la provincia de gravar con el impuesto de sellos a los contratos entre
ausentes formalizados mediante ofertas aceptadas tácitamente o en
forma pura y simple colisiona con el derecho federal, y (ii) la obligación
establecida por los decretos 786/98 y 2823/98 referentes a la observación
de ciertas formas para la celebración de contratos colisiona también con
el derecho federal, y, en consecuencia, no le puede ser impuesta.
Aduce que la normativa local atacada se encuentra en pugna con la ley
23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos, en lo que se refiere al
tratamiento que en estas normas se acuerda al impuesto de sellos.
13. CSJN “Pérez Companc S.A. c/ Neuquén, Provincia del, s/ acción declarativa” 8-4-08
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Así pues, la demandante, y el Estado Nacional citado como tercero en la
causa, opinaron que la pretensión de la provincia de gravar los contratos
mencionados colisiona con la ley de Coparticipación Federal y violan el
principio de legalidad y el de supremacía sentados en la Constitución
Nacional.
Ahora bien, en orden a determinar su competencia originaria para
intervenir en la causa, la Corte se remitió a lo decidido en el precedente
P.502.XXXV seguido entre las mismas partes.
En el fallo mencionado, que reviste similares circunstancias al que se
comenta,14 el Procurador General de la Nación opinó que se trataba de un
pleito de naturaleza federal, toda vez que el impuesto de sellos sobre el
que versaba la pretensión de la actora se impugnaba por ser contrario a
la ley 23.548 y a la Constitución Nacional.
14. CSJN, Petrolera Pérez Companc S.A. c/ Provincia de Neuquén, sentencia del 2 de junio de 2003.
Fallos 326:1760. En la causa, la compañía promovió acción declarativa contra la provincia por el estado
de incertidumbre provocado por los decretos 786/98 y 2823/98 también en el marco del impuesto de
sellos, afirmando que contrarían la Constitución Nacional (principio de legalidad) y el Pacto Federal de
Hidrocarburos.
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3.3. EL EFECTO DEL FALLO “PÉREZ COMPANC” SOBRE “BANCO DE LA
CIUDAD DE BUENOS AIRES”
Pues bien, a partir de estos dos fallos se puede realizar un análisis en
paralelo:
En Banco de la Ciudad de Buenos Aires se rechazó la demanda opuesta
en instancia originaria, por considerarse que, para resolver en la
controversia, el juez tiene que interpretar y aplicar primero las normas
de derecho público local que prevén y amparan el principio de legalidad
(en el caso, la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, y el Código
Fiscal).
Sobre esta base, la doctrina que sienta el fallo es la de abrir la
competencia nacional sólo en los casos en que las normas o actos
atacados sean violatorios de derechos y garantías amparados por la
Constitución Nacional, tratados con las naciones extranjeras, o leyes
federales y, a su vez, que estos derechos y garantías no estén también
protegidos por normas locales. En el caso, el principio de legalidad estaba
amparado tanto por la Constitución Nacional como por la Provincial, y
por el Código Fiscal de la Provincia, por lo que no resultó procedente la
instancia originaria. Ello así, en estas causas deberá ocurrirse a la justicia
provincial y, en su caso, llegar a la Corte por el recurso extraordinario
del art. 14 de la ley 48.
Por otro lado, luego de casi 2 años de emitido este fallo, la Corte se
pronuncia en la causa Pérez Companc, reconociendo su competencia
originaria, en un proceso en el que, aparte de verse violadas normas
federales, también se controvirtieron derechos amparados en normativa
local. Así pues, en el pleito se vieron afectadas las garantías protegidas
por el Código Fiscal de la Provincia de Neuquén, en el que se legisla el
impuesto de sellos, cuestión atinente al derecho público local, por lo
que bien podría haberse alegado que se trataría, como en “Banco de la
Ciudad de Buenos Aires”, de un “planteamiento conjunto”, ya que bajo ese
parámetro la cuestión tampoco resultaría exclusivamente federal.
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Así pues, en Banco de la Ciudad de Buenos Aires, se controvierten normas
de carácter federal (ley de entidades financieras y Constitución Nacional)
y normas de carácter local (Constitución Provincial y Código Fiscal
Provincial en cuanto al principio de legalidad).
Por otro lado, la misma situación se presenta en Pérez Companc, ya
que se controvierten normas de carácter federal (ley de coparticipación
federal y Constitución Nacional), y normas de carácter local (Código
Fiscal Provincial en cuanto a la reglamentación del impuesto de sellos, y
Constitución Provincial –art. 143- en cuanto al principio de legalidad).
Por lo tanto, vemos que en los dos casos se controvirtieron derechos
amparados tanto en la normativa nacional como en la local. Se trata, pues,
en ambas causas, de cuestiones que no revisten naturaleza exclusivamente
federal y que, aun así, obtuvieron resultados contradictorios en su
pretensión de acceder a la Corte en instancia originaria.
Es por ello que cabe concluir que, dado que el fallo Pérez Companc fue
emitido con posterioridad por la Corte, el mismo ha dejado sin efecto
lo decidido en el precedente Banco de la Ciudad de Buenos Aires, por
lo que, por más que un derecho o una garantía se hallen protegidos en
la normativa local, si resultan violadas normas de carácter federal, se
puede acceder a la Corte Suprema de Justicia en instancia originaria, de
conformidad con el artículo 117 de la Constitución Nacional.
CONCLUSION
El avasallante avance de provincias y municipios en pretensiones
tributarias carentes de sustentos jurídico, hacen urgente y necesario
que la Corte Suprema de Justicia asuma su rol de máximo tribunal
neutral, logrando un adecuado balance que contemple las garantías
constitucionales de los contribuyentes.
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