ANEXO 2 EL COSTO DE LOS DESASTRES NATURALES EN

ANEXO 2
EL COSTO DE LOS DESASTRES
NATURALES EN MATERIA DE
INFRAESTRUCTURA
Desastres Naturales: Infraestructura
Puntos fundamentales
México dispone en la actualidad e un fondo para desastres naturales. Sin embargo este fondo
muestra en su diseño actual diversos problemas que es necesario remediar considerando que el
cambio climático intensificará las demandas sobre este fondo:
1. El fondo es insuficiente para atender las magnitudes de los desastres naturales que se están
presentando. El déficit promedio se encuentra en 10,000 mdp anuales.
2. Los recursos que se le asignan al Fondo son muy inestables, al presentar un alto coeficiente
de variación. Ello sugiere que el Fondo se reasigna en ocasiones para destrabar las
aprobaciones de presupuesto federal año con año.
3. El diseño presenta un problema de daño moral al haber mezclado dos objetivos distintos en
un solo fondo: ayudar a la población y reconstruir infraestructura.
4. Al ser el Fonden un mecanismo para resarcir el impacto negativo en infraestructura, no
debió haber incluido como desastre natural a la sequía, aspecto que al final prevaleció. Sin
embargo, los impactos del cambio climático incrementarán las demandas en este sentido
por lo que debe hacerse una provisión para ello en otro fondo separado.
5. Finalmente debe calendarizarse mejor el gasto de los recursos ya que los desastres que
ocurren hacia el final de año, no cuentan ya con los recursos suficientes para enfrentarlos.
1. INTRODUCCIÓN
Hasta hace una década, cada vez que la infraestructura federal, estatal o municipal sufría daños
como consecuencia de la ocurrencia de un desastre natural, las dependencias federales o los
gobiernos estatales y municipales tenían que reasignar sus programas de gasto para la reparación
y/o restitución del bien dañado. Esto naturalmente había afectado, en la mayor parte de las veces, a
los programas sectoriales federales, estatales o municipales prioritarios para los años en que este
evento natural ocurría, posponiéndolos para los años fiscales siguientes. Si bien el Sistema Nacional
de Protección Civil (SNPC) había sido un instrumento muy exitoso para enfrentar las consecuencias
de un desastre natural, los recursos de este sistema se concentran principalmente en ayuda de tipo
humanitario por lo que la reparación y/o restitución de la infraestructura dañada quedaba a merced
de las mencionadas reasignaciones presupuestales.
Por lo anterior, la SHCP incluyó en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal
1996 una previsión de gasto para la atención de los daños causados por desastres naturales; esta
iniciativa fue aprobada por la H. Cámara de Diputados. Para asegurar la aplicación eficiente de estos
recursos, la SHCP formó un grupo interdisciplinario de economistas, abogados y expertos en seguros
y riesgos, para el diseño de reglas de funcionamiento de un fondo para la atención de desastres
naturales. La necesidad de contar con un fondo de esta naturaleza, se ha hecho más evidente a
La Economía del Cambio Climático en México
2
Desastres Naturales: Infraestructura
partir del cambio climático, en donde el problema de la sequía y los daños causados por los
huracanes han hecho uso de un monto importante de recursos aprobados por la H. Cámara de
Diputados. Por ello, resultaba necesario constituir un fondo que funcionara de acuerdo a reglas
claras y contara con recursos suficientes para cubrir los daños causados por desastres naturales.
En este contexto, en el seno de la Comisión de Gasto Financiamiento (CIGF) se propuso la creación
de dos fondos, cada uno con reglas específicas: el primero orientado hacia la reparación y/o
restitución del daño causado a la infraestructura del país y, el segundo, para el otorgamiento de
apoyos a la población afectada por un desastre natural. En este sentido, el documento que nos
ocupa, revisa primero el esquema de funcionamiento del Fondo para Desastres NaturalesInfraestructura (FONDENI), el cual se orientará a la reparación y/o restitución de la infraestructura
del país y, segundo, el esquema del Fondo para Desastres Naturales-Apoyo a Damnificados
(FONDENAD). Debe destacarse que posteriormente, hacia el año 2000 el Fondo se denomina
simplemente FONDEN, con lo cual pierden la independencia necesaria para no confundir el uso de
los recursos.
El FONDEN se propuso entonces como un mecanismo adicional de apoyo al SNPC, a la creación de
nuevos fondos y a las partidas presupuestales que se destinen para este fin. Esta iniciativa permite –
parcialmente- que las prioridades originales de las dependencias federales y los gobiernos estatales,
municipales y del D.F., plasmadas en sus programas anuales se vean menos afectadas. Es decir, el
FONDEN se concentrará únicamente en la infraestructura básica propiedad del Gobierno Federal,
pero podrá canalizar recursos hacia los estados, municipios y el D.F., a través del otorgamiento de
créditos preferenciales o avales a intereses. Por esto, se minimiza el riesgo moral existente en este
tipo de situaciones. Asimismo, acorde con los principios de eficiencia en esta materia, el FONDEN
respeta el principio de mutualidad1 al constituir reservas para enfrentar las consecuencias de un
evento adverso de tipo natural. Por último, paralelamente a la creación del FONDEN, se hace
necesario promover el aseguramiento de los bienes en la administración pública federal, así como
mejorar sus sistemas de prevención.
La creación del FONDEN permite estimar el costo de los desastres naturales en materia de
infraestructura básica. Este apartado se divide en tres secciones. La primera es la introducción. La
segunda es el análisis del fondo actual y la tercera presenta las conclusiones y las recomendaciones
generales.
1 Por mutualidad se entiende “el conjunto de riesgos individuales de similar tamaño y que están sujetos a peligros
iguales, cuya afectación por siniestro se distribuye de manera normal en el tiempo”.
La Economía del Cambio Climático en México
3
Desastres Naturales: Infraestructura
2. EL COSTO DE LOS DAÑOS EN INFRAESTRUCTURA POR DESASTRES
NATURALES
México es uno de los países más expuestos a desastres naturales como terremotos, tormentas y
principalmente huracanes debido a su ubicación geográfica. Las principales consecuencias de estos
desastres son diversos daños a la población, la infraestructura, los servicios y a los sistemas de
producción. En general es difícil calcular el costo en materia de infraestructura que originan los
desastres naturales. Sin embargo, con la mayor frecuencia de ocurrencia de dichos fenómenos se ha
ido creando mayor conciencia u existe un mejor registro de estos eventos. Prueba de ello, como ya
mencionamos, es la determinación para crear un Fondo para Desastres Naturales.
Como se analizará más adelante, este Fondo nace con escasez de recursos, por lo que el simple
análisis de la contabilidad del Fondo no basta para calcular el costo, ya que hacerlo de esa manera
subestima la cifra. Sin embargo, ello representa un valor mínimo; en adición, el propio fondo ha
impulsado esquemas similares en algunas entidades federativas.
Por otra parte el Centro Nacional para la Prevención de Desastres ha calculado el costo tanto
económico como en número de vidas de los fenómenos hidrometeorológicos. Así, en el periodo
2000-2006, los gastos ascendieron a 65,466.9 millones de pesos, el desglose por año se muestra
en el cuadro 1. Como se puede observar, con excepción del año 2004, el monto de daños ha ido
creciendo, llegando a alcanzar una cifra de poco más de 45 000 mdp para el año 2005. Ello muestra
que el efecto de cambio climático, entre otros factores, está impactando de manera importante la
infraestructura nacional.
CUADRO 1. COSTOS DE LOS DESASTRES NATURALES ACUMULADO DE
FENÓMENOS HIDROMETEOROLÓGICOS EN EL PERIODO 20002000- 2005
9
163
123
138
104
203
Porcentaje
muertes
1.2
22
16.
18.6
14.1
27.4
Total en daños (millones
de pesos)
2,019.6
2,416.8
10,952
4,267.8
714.7
45,096
Porcentaje
daños
3.1
3.7
16.7
6.5
1.1
68.9
740
100
65,466.9
100
Año
Muertos
2000
2001
2002
2003
2004
2005
TOTAL
Fuente: CENAPRED
Los recursos destinados y aprobados del Fonden por rubro se detallan en el Cuadro 2 publicados en
el Sexto Informe de Gobierno del Presidente Fox. Estas cifras confirman un gasto creciente del
Fondo y la fuerte importancia del gasto en infraestructura.
La Economía del Cambio Climático en México
4
Desastres Naturales: Infraestructura
CUADRO 2. FONDO DE DESASTRES
DESASTRES NATURALES: GASTO FEDERAL
A UTORIZADO CON EL CARGO AL RAMO 23 Y AL FIDEICOMISO FONDEN POR
RUBRO DE ATENCIÓN.
1/
Concepto
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006 1/
TOTAL2/
Cobertura a
infraestructura
pública
Carretera y de
transporte
Salud
Educativa
Eléctrica
Hidráulica
Pesquera
Urbana
Atención a
damnificados 3/
Atención a áreas
naturales
Cobertura al
patrimonio
arqueológico
Construcción de
Fideicomisos
públicos
Equipo
especializado 4/
Recursos no
ejercidos 5/
Seguro de riesgo
861.0
2,520.0
3,266.6
6,968.8
4,840.6
825.3
4,044.5
1,764.8
1,863.3
8,529.6
1,057.7
416.0
1,553.7
1,907.8
4,716.7
1,097.7
259.2
1,771.9
677.8
1,289.6
5,782.9
313.4
33.0
571.0
983.7
2,447.0
204.8
97.3
891.6
288.6
1,017.3
3,734.6
244.0
4.6
128.6
12.8
707.2
14.6
373.6
650.9
1,228.5
2.1
212.6
54.4
260.0
22.7
83.2
64.4
88.2
5.6
605.6
65.9
109.5
1,842.9
63.8
62.1
8.9
56.9
52.8
1,924.5
895.6
524.7
1,415.6
45.9
116.7
383.0
866.0
891.9
70.9
445.0
959.8
1,100.7
1,691.2
189.2
258.1
54.7
33.1
87.7
Otros
222.2
66.3
133.9
708.2
99.1
503.0
3.2
3,455.3
343.9
126.5
456.0
140.8
4.7
6/
7/
161.9
6.5
49.0
54.5
718.7
2.8
2.4
1/ Cifras al mes de junio. El gasto federal autorizado se integro por 722 millones de pesos con cargo al Ramo General 23 y por 285.7
millones de pesos con cargo al Fideicomiso FONDEN.
2/ La suma de los parciales puede no coincidir con los totales debido al redondeo de las cifras.
3/ Incluye la revolvencia de recursos para la adquisición de suministros de auxilio en situaciones de emergencia y desastres, así como
los apoyos a la población de escasos recursos, particularmente para atender a damnificados (SSA), para productores agropecuarios
(SAGARPA), y para la reconstrucción de viviendas dañadas (SEDESOL).
4/ Se refiere a la adquisición de equipo especializado para la prevención y atención de desastres naturales a favor de la SEMARNAT,
CNA; SEGOB, SEMAR y CONAFOR.
5/ DE conformidad con las reglas de Operación del FONDEN, al término de cada ejercicio fiscal los remanentes del Programa
FONDEN contenidos en el Ramo General 23, se transfieren al Fideicomiso FONDEN.
6/ Se refiere a la contratación de un instrumento de transferencia de riesgo sísmico para proteger al Fideicomiso FONDEN.
7/ Para 1997, se refiere a recursos asignados al Fondo Nacional de Fomento al Turismo para la reparación de infraestructura
turistica, para 2005, se refiere a recursos destinadas a cubrir al Colegio de México los costos de evaluación de resultados del
FONDEN.
Fuente: Secretaria de Hacienda y Crédito Público.
Sin embargo, el aumento de los recursos destinados para el Fonden han sido insuficientes como lo
muestra la Gráfica 1. Así, como se aprecia, con excepción de los años 2000 y 2004 los recursos
preventivos, no han sido suficientes para cubrir el monto de los daños y donde destaca el gasto en el
2005. En suma, los impactos del cambio climático son crecientes o existe cada vez menor previsión
para resarcir los daños causados por este fenómeno.
La Economía del Cambio Climático en México
5
Desastres Naturales: Infraestructura
GRÁFICA 1. DAÑOS ESTIMADOS CONTRA FONDEN
50,000.00
45,000.00
40,000.00
35,000.00
TOTAL EN DAÑOS (MILLONES
DE PESOS)
30,000.00
Fonden
25,000.00
20,000.00
15,000.00
10,000.00
5,000.00
0.00
2000
2001
2002
2003
2004
2005
En adición, existe un patrón muy desigual en el cambio en la aprobación de recursos para el
FONDEN por parte tanto del Ejecutivo como del Legislativo. La gráfica 3 presenta las tasas de
cambio real (a precios de 1993) de los recursos destinados al Fondo. Como se observa, el año 2002
y el 2005 recibieron importantes incrementos con respecto al año anterior, mientras que para los
años 2001, 2003 y 2004 se experimentó un fuerte decremento. Por ello, en los años 2002 y 2005
el aumento refleja altos aumentos para resarcir lo que no se pudo aprobar en años anteriores. Existe
cierta evidencia de que el FONDEN se está convirtiendo en una cuenta de ajuste para la aprobación
del Presupuesto. Baste señalar que el coeficiente de variación alcanza la muy alta cifra de 0.77. Es
necesario, pues, trabajar en la estabilización de la tasa de crecimiento de los recursos del FONDEN
para hacer frente al cambio climático y el conjunto de los desastres naturales.
La Economía del Cambio Climático en México
6
Desastres Naturales: Infraestructura
GRÁFICA 3. TASAS DE CRECIMIENTO REAL DEL FONDEN (A PRECIOS DE 1993)
4
3.5
3
2.5
2
1.5
1
0.5
0
-0.5
2000
2001
2002
2003
2004
2005
-1
-1.5
La composición del FONDEN permite realizar algunas consideraciones importantes en materia de
infraestructura. La gráfica 4 presenta la proporción entre los dos componentes del FONDEN:
infraestructura y Atención a Damnificados. Como se puede apreciar no existe un patrón claro, en
esta estructura. Existen años en los que Atención a Damnificados obtiene la mayor parte como en
2006 donde el rubro alcanza casi el 70 por ciento del Fondo, mientras que esta situación se revierte
en otros años como 2004 y 2005.
La Economía del Cambio Climático en México
7
Desastres Naturales: Infraestructura
GRÁFICA 4. PROPORCIÓN DEL FONDEN CON RESPECTO A INFRAESTRUCTURA Y
ATENCIÓN A DAMNIFICADOS
0.8
Infr/Total
A Damn/Total
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Esto representa un problema importante, de daño moral, de diseño del propio Fondo. Como se
anotó en la introducción de este documento, uno de los problemas que enfrentan este tipo de
fondos es que cuando se mezclan dos objetivos distintos, aunque con aparente relación, tienden a
generar traspasos de una cuenta a otra generalmente en detrimento de la segunda. Así, en el caso
del FONDO mexicano al no estar separados el de infraestructura y el de atención a damnificados,
trae como consecuencia el fenómeno comentado. El diseño original sí contemplaba esto, pero en la
negociación política entre dependencias del ejecutivo y posteriormente con el Congreso de la Unión
terminó con la estructura actual, la cual debiera cambiar. En cuanto a infraestructura propiamente
dicha, el monto total para el rubro con respecto al total del Fonden ha variado mucho y presenta un
coeficiente de variación de 0.34 (Cuadro 5).
CUADRO 5. PORCENTAJE DE LA INFRAESTRUCTURA EN EL FONDEN
Año
Infraestuctura/Total Fonden
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
0.48
0.62
0.58
0.68
0.23
0.31
0.44
0.38
0.69
0.68
0.30
La Economía del Cambio Climático en México
8
Desastres Naturales: Infraestructura
La distribución del total del rubro para la infraestructura se presenta en la gráfica 5. Como se puede
notar, la mayor parte de los recursos se utilizan sea para rehabilitación/reconstrucción de carreteras
e infraestructura hidráulica (presas, y acciones para evitar desbordamiento de ríos y lagunas). Aquí a
pesar de apreciarse una distribución muy desigual no puede hacerse un análisis general y la
distribución se examina caso por caso, ya que la naturaleza de los daños causados a la
infraestructura varía de evento a evento.
GRÁFICA 5. PROPORCIÓN DE RECURSOS ENTRE CARRETERAS E
INFRAESTRUCTURA HIDRÁULICA CON RESPECTO AL TOTAL DESTINADO PARA
INFRAESTRUCTURA
1
Carreteras
0.9
I. Hidraulica
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
En suma, los daños en infraestructura varían año con año dependiendo de la gravedad del evento y
de su ubicación geográfica. Si bien esta es una variable muy aleatoria y caótica (en el sentido
estadístico), los últimos tres años permiten afirmar que en promedio el daño oscila los 25 mil mdp.
Por su parte el Fonden cuenta con un promedio de 5,500 mdp anuales. Es necesario pues darle
certidumbre al fondeo del Fonden y más aún, incrementar los recursos de los que dispone.
Distribución por Estados
Los desastres naturales impactan de manera desigual a las entidades federativas de acuerdo a su
ubicación geográfica, topografía y otras consideraciones de localización espacial. Por esto es
importante también analizar el impacto por estado. Si bien no existe una minuciosa estimación de
los daños en cada entidad, la distribución de los recursos del Fonden por estado pueden arrojar
alguna idea.
La Economía del Cambio Climático en México
9
Desastres Naturales: Infraestructura
Debe acotarse que esto puede representar un sesgo debido a que en la ocurrencia de los desastres
naturales existe una estacionalidad importante. Ello ha provocado que se atiendan primero los
desastres que ocurren temprano en el año en detrimento de los impactos que causan los fenómenos
meteorológicos que se presentan hacia el último trimestre del año. Este es otro aspecto que debe
solucionar el Fonden. Por ejemplo, en la propuesta inicial la sequía no se consideraba debido a que
ésta no afecta (o si lo hace, ello es de manera muy marginal) la infraestructura. En adición no
cumplía con los requisitos técnicos para ser considerada como un desastre natural. No obstante, la
presión de los estados que sufren este tipo de fenómeno, ocasionó que finalmente se incluyera. Sin
embargo, los impactos del cambio climático incrementarán las demandas por sequia por lo que debe
hacerse una provisión para ello en otro fondo separado lo que permitiría reducir el riesgo moral e
incrementar una cultura del aseguramiento privado y de menor manejo del riesgo.
Los estados donde menos se tuvo que incurrir en gastos por desastres naturales durante el periodo
2000-2006 fueron Querétaro, Distrito Federal, México, Coahuila y Morelos con un total de gasto
acumulado inferior o igual a 128.5 millones de pesos en cada caso. Los estados de Querétaro,
Distrito Federal, México y Morelos se encuentran en el centro del país y tanto esta región como el
Norte, donde se encuentra Coahuila, son mucho menos propensas a los estragos de desastres
naturales por estar alejadas de las costas.
CUADRO 6. FONDO DE DESASTRES NATURALES: GASTO FEDERAL AUTORIZADO
CON CARGO AL RAMO
RAMO 23 Y AL FIDEICOMISO FONDEN POR ENTIDAD
FEDERATIVA (MILLONES DE PESOS)
1/
Concepto
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006 1/
TOTAL2/
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero3/
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
San Luís Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
861.0
2,520.0
5.5
11.9
20.0
3,266.6
5.7
81.8
95.7
1.4
31.1
6,968.8
6.5
0.1
3.0
0.1
8.1
50.3
353.1
69.4
0.1
54.0
0.1
8.0
507.4
33.4
21.3
58.7
57.4
2.7
28.6
1,129.9
1,716.9
6.3
10.6
14.3
51.3
32.8
1,009.4
37.3
4,840.6
15.6
3.6
4.7
825.3
4,044.5
1,764.8
1,863.3
8,529.6
1,057.7
5.3
1.1
3.3
196.0
287.4
42.0
310.2
93.0
11.8
40.0
79.6
2.1
41.2
141.6
1.6
128.0
221.9
411.6
44.9
27.3
24.1
9.6
25.4
44.4
6.2
12.8
27.7
11.4
118.0
236.6
5.9
133.1
208.4
3.1
10.6
9.2
255.1
119.9
32.7
33.3
75.7
14.5
392.0
8.8
79.7
41.6
11.5
310.8
2.1
0.1
20.3
27.2
126.4
37.4
0.3
11.4
5.7
4.0
47.1
4.5
12.5
39.8
182.3
72,6
5.1
1.6
38.0
12.6
7.9
51.8
8.4
39.5
1,923.0
30.3
0.1
48.9
74.5
120.5
24.5
11.3
65.7
12.0
6.1
924.2
21.9
23.1
4.9
16.8
39.4
29.6
4.7
32.0
39.0
1,111.3
13.5
30.5
1.8
86.5
26.3
54.0
146.8
17.5
14.0
24.5
142.8
116.0
4.5
30.6
8.6
160.6
71.1
4.5
36.9
62.0
La Economía del Cambio Climático en México
6.9
9.1
28.1
6.5
21.4
22.4
91.5
81.9
19.4
30.2
6.1
2.9
16
23.7
25.1
20.0
187.1
44.0
2,506.8
37.4
13.0
293.6
1.3
434.6
742.1
11.4
5.6
244.0
449.4
17.3
33.4
320.0
10
Desastres Naturales: Infraestructura
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Fondo revolvente
5.0
24.3
5.5
2.0
45.5
236.2
4/
10.0
18.5
3.3
180.8
16.8
31.0
10.9
1,590.4
0.1
37.2
24.9
266.8
59.1
189.2
Equipo
especializado 5/
Recursos no
ejercidos 6/
Seguro de riesgo
66.7
11.6
273.1
1,362.7
34.4
11.7
44.0
97.7
2.0
82.2
327.0
209.2
66.3
3,455.3
64.3
1,273.9
366.7
60.0
341.3
865.4
708.2
133.9
343.9
456.0
126.5
140.8
4.7
7/
49.0
54.5
718.7
8/
Otros
2.8
2.4
1/ Cifras al mes de junio. El gasto federal autorizado se integro por 722 millones de pesos con cargo al Ramo General 23 y por 285.7 millones de
pesos con cargo al Fideicomiso FONDEN.
2/ La suma de los parciales puede no coincidir con los totales debido al redondeo de las cifras.
3/ En 1997, incluye 6.5 millones de pesos autorizados al Fondo Nacional de Fondo Nacional al turismo, que se consignan en el cuadro Fondo de
Desastres Naturales: Gasto Federal autorizado con cargo al Ramo 23 y al Fideicomiso FONDEN por rubro de atención, en el concepto de otros.
4/ Recursos destinados a la renovación del fondo revolvente para la adquisición de suministros de auxilio en situaciones de emergencia y desastres.
5/ Se refiere a la adquisición de equipo especializado para la prevención y atención de desastres naturales, a favor de la SEMARNAT, CNA, SEGOB,
SEMAR y CONAFOR.
6/ De conformidad con las reglas de Operación del FONDEN, al término de cada ejercicio fiscal los remanentes del Programa FONDEN contenidos en
el Ramo General 23, se transfieren al Fideicomiso FONDEN.
7/ Se refiere a la contratación de un instrumento de transferencia de riesgo sísmico para proteger al Fideicomiso FONDEN.
8/ Recursos destinados a cubrir al Colegio de México los costos de evaluación de resultados del FONDEN.
Fuente: Secretaria de Hacienda y Crédito Público.
6,000
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
La Economía del Cambio Climático en México
Chiapas
Aguascalientes
Oaxaca
Veracruz
Puebla
Morelos
Coahuila
0
Querétaro
Distrito
Federal
México
Gasto en millones de pesos
GRÁFICA 6. GASTO FEDERAL ACUMULADO EN LOS ESTADOS CON MAYOR Y
MENOR INGRESO (2000(2000 -2006)
11
Desastres Naturales: Infraestructura
Por otra parte, los estados en los que más se incurrió en gasto federal fueron Puebla, Veracruz,
Oaxaca, Aguascalientes y Chiapas con un total de gasto acumulado durante el periodo 2000-2006
entre 2066.2 y 5247.4 millones de pesos en cada caso. Estos estados son en su mayoría costeros
siendo mucho más vulnerables a tormentas y huracanes.
Sin embargo, es importante notar que el total del gasto por desastres naturales no es
necesariamente representativo de los estragos por desastres naturales a lo largo de ese periodo. El
Distrito Federal aparece como uno de los estados con menor gasto durante este periodo. Sin
embargo en 1985, como consecuencia del terremoto, los gastos ascendieron a 41 mil millones
pesos por daños materiales. Por otra parte, los estados de Puebla, Aguascalientes y Tabasco ocupan
posiciones dentro de los cinco estados con mayor gasto por un solo año (1999, 2000 y 1999
respectivamente) aunque sus gastos en otros años fueron poco relevantes2. Así, los estados en los
que se incurrió en gastos mayores a 100 millones de pesos en tres años o más durante el periodo
1996-2006 son Chiapas, Guerrero, Nuevo León, Oaxaca, Sonora, Veracruz y Yucatán como se
muestra en la Gráfica 7.
G asto en m illo n es d e p eso s
GRÁFICA 7. GASTO TOTAL PARA EL PERIODO 19961996 -2006 EN ESTADOS
CON UN GASTO ANUAL SUPERIOR A 100 MILLONES DE PESOS EN UN MÍNIMO DE
3 AÑOS
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
Chiapas
Guerrero
Nuevo León
Oaxaca
Sonora
Veracruz
Yucatán
Nuevamente debe insistirse que tanto Nuevo león, y en menor medida Sonora, son estados que si
bien han presentado algunos estragos por fenómenos pluviales, también han recibido recursos por
concepto de sequía lo que sesga el análisis, en materia de infraestructura.
2 Durante el periodo 1996-2006 el único año con gasto relevante para el Estado de Tabasco fue 1999, en el 2007 se
realizó un gasto muy importante por las inundaciones que sufrió la región.
La Economía del Cambio Climático en México
12
Desastres Naturales: Infraestructura
3. CONCLUSIONES
Los principales resultados del análisis sugieren que el actual sistema para cubrir los costos
monetarios de los desastres en México presenta algunos problemas que probablemente se
intensificaran como consecuencia del cambio climático. En efecto, el Fonden presenta los siguientes
problemas:
1. Es insuficiente para atender las magnitudes de los desastres naturales que se están
presentando. El déficit promedio se encuentra en 10,000 mdp anuales.
2. Los recursos que se le asignan al Fondo son muy inestables, al presentar un alto coeficiente
de variación. Ello sugiere que el Fondo se reasigna en ocasiones para destrabar las
aprobaciones de presupuesto federal año con año.
3. El diseño presenta un problema de daño moral al haber mezclado dos objetivos distintos en
un solo fondo. En la propuesta original ello no debía pasar.
4. Al ser el Fonden un mecanismo para resarcir el impacto negativo en infraestructura, no
debió haber incluido como desastre natural a la sequía, aspecto que al final prevaleció. Sin
embargo, los impactos del cambio climático incrementarán las demandas en este sentido
por lo que debe hacerse una provisión para ello en otro fondo separado.
5. Finalmente debe calendarizarse mejor el gasto de los recursos ya que los desastres que
ocurren hacia el final de año, no cuentan ya con los recursos suficientes para enfrentarlos.
La Economía del Cambio Climático en México
13
Desastres Naturales: Infraestructura
RECOMENDACIONES: ESQUEMAS ALTERNATIVOS DE FONDEN
I. FONDO PARA DESASTRES NATURALESNATURALES-INFRAESTRUCTURA (FONDENI)
(FON DENI)
1. Objeto
Objeto del FONDENI
Crear un fondo financiero del Gobierno Federal con el objeto de minimizar la reasignación
presupuestaria de las dependencias y de las entidades gubernamentales. Los recursos de dicho
Fondo serán complementarios a las partidas presupuestarias con objetivos afines, para atender los
daños directos causados por desastres naturales a la infraestructura básica del Gobierno Federal que
por su naturaleza no sea susceptible de asegurarse o porque su relación costo-beneficio lo
imposibilite.3 4
Por daños directos se entienden aquéllos que tienen origen en la acción del fenómeno natural en
una relación causa-efecto, continua e ininterrumpida. El fondo no cubrirá los daños indirectos o
consecuenciales que pueda sufrir la infraestructura afectada o a los usuarios de la misma.
Por otro lado, la reparación y/o restitución de la infraestructura con tales características,
perteneciente a los gobiernos estatales, municipales y al D.F., podrá realizarse a través del
otorgamiento de créditos en condiciones preferenciales o avales a los intereses.
Este Fondo es adicional al SNPC y a las partidas presupuestarias de los tres órdenes de gobierno y el
D.F., cuyo destino original sea cubrir contingencias de origen natural sobre la infraestructura.
Por último, cabe señalar que el FONDEN se concibe como un proceso progresivo. Por ello, en una
primera etapa la Federación aportará la mayoría de los recursos, los cuales se complementarán con la
aportación del D.F., en virtud de la magnitud de su infraestructura. La contribución del D.F. se
determinará considerando los riesgos cubiertos.
Los recursos del FONDEN para la reparación y/o restitución de los daños causados por desastres
naturales en la infraestructura no asegurable del Gobierno Federal, se otorgarán a través de apoyos a
fondo perdido. Por otro lado, se podrán canalizar créditos y/o avales a intereses para la reparación
y/o restitución de la infraestructura no asegurable de los estados, municipios y del D.F.
3 El artículo 12 de la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas establece que será responsabilidad de las dependencias y
entidades mantener adecuada y satisfactoriamente asegurados los bienes con que cuenten. De la interpretación de este
artículo se desprende que aunque se prevé en términos generales el aseguramiento de los bienes del sector público,
existe una amplia discrecionalidad en cuanto a lo que se puede considerar “adecuada” y “satisfactoriamente” asegurado.
4 Para efectos de la cobertura del FONDENI no se considerará como no asegurable los deducibles, franquicias o
Coseguros que estén especificados en los seguros que protejan a los bienes que se refiere el artículo 12 de la Ley de
Adquisiciones y Obras Públicas.
La Economía del Cambio Climático en México
14
Desastres Naturales: Infraestructura
Esta primera etapa deberá evolucionar hacia un sistema de aseguramiento de la infraestructura
nacional, por medio del diseño de una institución de seguros apropiada, con la participación
correspondiente de los tres órdenes de gobierno.
Definición de Desastre Natural: Para efectos de este fondo, se retoma la esencia de la definición de
la UNESCO/UNDRO (Toledo, R. y Zupka, D., 1978; 1989) y se anota como “el fenómeno o
fenómenos naturales concatenados que, cuando acaecen en un tiempo y espacios limitados, causan
daños de severidad no previsible, y cuya periodicidad es difícil o imposible de proyectar”.
2. Ventajas
El FONDEN evitará al máximo posible la reasignación de presupuesto que normalmente existe
cuando ocurre un evento natural adverso, por parte de las dependencias federales y gobiernos
estatales y municipales.
Adicionalmente la constitución del FONDEN contribuirá a que la legislación en materia de
aseguramiento de infraestructura pública sea más operativa al condicionar la cobertura a bienes no
asegurables. Se podrá avanzar a un sistema de seguro-reaseguro en materia de desastres naturales.
3. Fondeo
En una primera etapa que el origen de los recursos es exclusivamente del orden federal y su monto
queda fijado anualmente dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado por la
Cámara de Diputados. En los años subsecuentes, al remanente del ejercicio fiscal anterior se le
agregarán los recursos que se aprueben en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Por otro
lado, parte de los recursos del fondo se destinarán al pago de un seguro-reaseguro que permita
ampliar su capacidad financiera, para que en caso de que se agoten los recursos del mismo durante el
año o se llegue a un límite de reserva preestablecido, se active dicho seguro-reaseguro. A través de
este esquema se logra proteger al fondo garantizando la continuidad de su funcionamiento.
4. Cobertura
Consistente con su objetivo, el fondo dará cobertura financiera únicamente para la reparación y/o
restitución de los bienes de infraestructura federal que por su naturaleza no sean asegurables o por
que su relación costo-beneficio lo imposibilite, y que hayan sido afectados por algún desastre
natural. Asimismo, el fondo podrá otorgar créditos preferenciales o avales al costo financiero de los
créditos de los Estados, Municipios y al D.F. para la reparación y/o restitución de los bienes de
infraestructura que no sean asegurables y que hayan sido afectados por un desastre natural.
A. Riesgos a Cubrir
Sísmicos, Geológicos o tectónicos
•
Terremoto
La Economía del Cambio Climático en México
15
Desastres Naturales: Infraestructura
•
•
•
•
•
Erupción volcánica
Movimientos de terrenos
Tsunami o maremoto
Deslaves
Aludes
Hidrometeorológicos
•
Ciclón
•
Huracán
•
Tormenta
•
Nevadas, granizadas o heladas atípicas
•
Inundaciones
•
Vientos de alta velocidad incluyendo tornados y golpes de mar
Así como cualquier fenómeno natural con características similares a las que se refiere este inciso en
relación con su origen, periodicidad y severidad en los daños causados.
B. Bienes Protegidos por el Fondo
El FONDEN cubre:
• La infraestructura no asegurable de la federación, por medio del otorgamiento de apoyos a
fondo perdido
• La infraestructura no asegurable de los estados, municipios y el D. F. a través de créditos o
avales al costo financiero de los créditos
Para los fines de cobertura de este fondo, la infraestructura se refiere al conjunto de elementos
materiales que son propiedad de los gobiernos federal, estatales, municipales y del D.F., y que hacen
posible la prestación de servicios públicos. La infraestructura no asegurable5 es aquella que no está
cubierta por seguro alguno debido a su elevada relación costo-beneficio.
A efecto de identificar los bienes protegidos por el fondo para hacer operativa su cobertura, se
llevará un registro de los bienes que se encuentran asegurados conforme a lo establecido en la
legislación6, a fin de contar con un parámetro de referencia que en el momento de un evento
catastrófico, permita identificar los bienes no asegurados.
C. Temporalidad
En materia de seguros es fundamental delimitar la cobertura a un lapso determinado en el cual se
considera que ocurre el evento catastrófico. De esta manera se aplicarán los límites de la cobertura
5
Tratándose de infraestructura concesionada, ésta debe estar asegurada por disposición legal, por lo cual no se
encuentra cubierta por el FONDEN.
6 Para establecer el registro de los bienes asegurados, se deberá solicitar a SECODAM que recabe la información
correspondiente en los tres órdenes de gobierno y en el D.F.
La Economía del Cambio Climático en México
16
Desastres Naturales: Infraestructura
para los daños que hayan sido causados por un desastre natural dentro de un periodo máximo de
120 horas a partir de su inicio.
D. Condiciones de Crédito
Los gobiernos estatales, municipales y el D.F. podrán tener acceso mediante crédito a los recursos
del fondo cuando ocurra un desastre natural que cause daños directos a la infraestructura no
asegurada de su patrimonio, siempre que se justifique su cobertura de conformidad a lo establecido
en el inciso B. Las condiciones de crédito serán favorables de acuerdo a lo siguiente:
•
Plazo de 15 años
•
Costo Financiero= Unidad de Cuentas -UDIS- más 4 puntos porcentuales
•
Periodo de gracia de 3 años
E. Exclusión
Debido a que la sequía no afecta a la infraestructura federal, estatal o municipal, ésta queda excluída
de este fondo. Adicionalmente, el incluirla imposibilitaría que se avanzara hacia los esquemas de
seguro-reaseguro para infraestructura afectada por desastres naturales. Sin embargo, los apoyos
para los afectados por la sequía se harán por medio del FONDENAD.
5. Administración
Para la administración de los recursos del fondo se debe crear un fideicomiso público sin estructura
administrativa y organizacional7, que cuente con los siguientes elementos:
A.
Fiduciario
Se considera que un banco de desarrollo es la instancia más apropiada, por contar con los recursos
materiales y humanos necesarios para administrar el fondo, estar vinculada con el desarrollo de la
infraestructura del país y poder manejar el mecanismo de otorgamiento de créditos que se prevé.
B.
Integración del Fideicomiso
•
Comité Técnico: Es la máxima instancia de decisión y estará integrado por miembros de la
SHCP, de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas y un representante de la banca de
desarrollo que actúe como fiduciario.8 La presidencia estará a cargo del Secretario de
Hacienda y Crédito Público y la secretaría ejecutiva del Subsecretario de Egresos, el cual
7
La única instancia del fondo que requerirá recursos para su funcionamiento, será el Consejo Asesor de
Expertos, a fin de poder contratar servicios de consultoría.
8 La participación de las Secretarías cuya infraestructura bajo su cargo haya sido dañada, se hará al seno del Comité
Técnico como solicitante de activación del fondo. Su participación en estas condiciones se debe a que no pueden ser
juez y parte en el proceso.
La Economía del Cambio Climático en México
17
Desastres Naturales: Infraestructura
coordinará las acciones del fondo. Como miembro del consejo, estará el responsable del
sector cuya infraestructura haya sido dañada.
•
•
Comité de Vigilancia: Está integrado por la SECODAM y por el Secretario Ejecutivo de la
Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento.
Consejo Asesor de Expertos: Es el brazo asesor del Comité Técnico y tendrá a su cargo
todas las funciones de carácter técnico y podrá emitir informes y dictámenes que sirvan
como base para la toma de decisiones. Estará integrado por cinco expertos o instituciones
(como el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED)) en áreas tales como:
desastres naturales, seguros, riesgos y peritajes. Dicho Consejo podrá solicitar la asesoría de
instituciones académicas o de cualquier otra índole.
6. Activación
La aplicación de los recursos debe estar en función de una declaratoria oficial de activación del
fondo, cuando el Presidente de la República así lo determine, a petición del titular de alguna
dependencia, el gobernador de un estado o el jefe del gobierno del D.F. Invariablemente, la situación
de emergencia debe guardar correspondencia, por sus características, con la definición y tipos de
desastre natural descritos que se expresen en este documento.
7. Mecánica de operación
A. Reglas de Acceso
Para tener acceso a los recursos del fondo es necesario:
•
Que exista una declaratoria oficial de activación del fondo por el C. Presidente de la
República;
•
Que el monto del daño sea superior al 3 al millar del total presupuestado de aportación
federal al fondo para un año;
•
Tener la aprobación de existencia de cobertura del Comité Técnico del fondo; y
•
Contar con la evaluación de los daños realizada por las autoridades competentes nombradas
por el Comité Técnico. En caso de que la reparación y/o restitución del bien implique una
mejora a éste (porque antes del evento se encontraba en condiciones obsoletas), el Comité
considerará el caso siguiendo lineamientos estrictamente técnicos.
B. Monto Máximo
Debido a la posibilidad de ocurrencia de varios desastres naturales durante un mismo año, un
evento tendrá una cobertura máxima de una cuarta parte de los recursos anuales del fondo y, en
casos excepcionales, de existir disponibilidad financiera, se podrá tener acceso hasta una tercera
parte.
La Economía del Cambio Climático en México
18
Desastres Naturales: Infraestructura
C. Ejercicio del Gasto
Una vez activado el fondo, el ejercicio de los recursos lo efectuarán las dependencias o entidades
gubernamentales del orden federal, bajo la supervisión de su coordinadora sectorial, o en su
defecto, los gobiernos estatales, municipales y del D.F., cuya infraestructura haya sido dañada
por algún evento cubierto.
D. Seguimiento y Evaluación
En la aplicación de los recursos del fondo se llevará un seguimiento y evaluación de los avances
por medio de la supervisión técnica del Consejo Asesor de Expertos, y el seguimiento en la
aplicación de los recursos lo realizará el Comité de Vigilancia.
II.
II. FONDO PARA DESASTRES NATURALESNATURALES-APOYO A DAMNIFICADOS
(FONDENAD).
1. Objeto del Fondo
Crear un fondo financiero del Gobierno Federal con el objeto de brindar el apoyo humanitario a los
afectados directos de la ocurrencia de un desastre natural. Debe señalarse que este fondo es
adicional a los recursos del Sistema Nacional de Protección Civil y de las partidas presupuestarias
expresamente diseñadas para ello de las dependencias y entidades de los tres órdenes de gobierno y
el D.F.
Los recursos del FONDENAD para el apoyo a la población afectada se otorgarán a través de apoyos
a fondo perdido y/o de créditos blandos dependiendo el tipo de ayuda que da cobertura el presente
fondo.
2. Ventajas
El FONDENAD evitará la reasignación de presupuesto que normalmente existe cuando ocurre un
evento natural adverso, por parte de las dependencias federales y gobiernos estatales y municipales.
Coadyuvará a la formación de una cultura de prevención de desastres naturales.
3. Fondeo
El mismo de FONDENADI (ver sección correspondiente).
La Economía del Cambio Climático en México
19
Desastres Naturales: Infraestructura
4. Cobertura
Consistente con su objetivo, el fondo dará cobertura financiera únicamente a la población
directamente afectada en caso de ocurrencia de un desastre natural. Asimismo, el fondo podrá
otorgar créditos blandos para la reparación y/o restitución de los bienes inmuebles (vivienda)
pertenecientes a la población afectada. Por otro lado, podrá usarse para programas de empleo
temporal en caso de ocurrencia de una sequía prolongada.
A. Riesgos a Cubrir
Igual que FONDENI, pero incluye sequía.
B. Bienes Protegidos por el FONDENAD
El fondo cubre los bienes y servicios para enfrentar los efectos inmediatos que un desastre natural
tienen sobre los afectados. Esto incluye, a fondo perdido:
•
Alimentación
•
Medicinas
•
Albergues Temporales
Adicionalmente, se podrán otorgar créditos preferenciales para la reconstrucción y/o rehabilitación
de vivienda dañada de la población desfavorecida
Asimismo, el fondo podrá ser usado para el desarrollo de programas de empleo temporal en caso de
ocurrencia de una sequía prolongada.
C. Temporalidad
Se aplicarán los límites de la cobertura para los daños que hayan sido causados por un desastre
naturales dentro de un período máximo de 120 horas. Por otro lado, los recursos a fondo perdido
para los bienes protegidos por el FONDENAD se canalizarán solamente para las primeras 3 semanas
a partir del término de las 120 horas a las que se refiere el párrafo anterior.
D. Condiciones de Crédito
La población desfavorecida cuya vivienda haya resultado dañada podrán accesar a créditos blandos
bajo las siguientes condiciones:
•
Plazo de 15 años
•
Costo Financiero= Unidad de Cuentas -UDIS- más 3 puntos porcentuales.
•
Período de gracia de 3 años
La Economía del Cambio Climático en México
20
Desastres Naturales: Infraestructura
5. Administración
Misma que FONDENI, pero la presidencia del Comité Técnico estará a cargo del Secretario de
Desarrollo Social. Asimismo, dentro del comité estará el Director General de Protección Civil de la
Secretaría de Gobernación.
6. Activación
Igual que FONDENI.
7. Mecánica de Operación
Igual que FONDENI.
8. Puntos a desarrollar
•
•
Contrato de Fideicomiso
Iniciar el Registro de Bienes Asegurados por parte de SECODAM
III.
III. PROPUESTA DE UN SISTEMA
SISTEMA DE SEGURO/REASEGURO
SEGURO/REASEGURO PARA
INCREMENTAR LA CAPACIDAD
CAPACIDAD DE FONDEN
Dadas las características de fondeo y reglas operativas determinadas para el FONDEN, se puede
presentar el caso de agotamiento de los recursos de éste, antes de que se lleguen a alimentar los
nuevos fondos del siguiente ejercicio presupuestal. Por ejemplo, pueden acaecer cuatro eventos de
desastres naturales que causen daños por 375 millones de pesos cada uno en los primeros seis
meses de un ejercicio presupuestal. Esta situación consumiría el total de los recursos de FONDEN
y todavía tardaría otro medio año el re fondeo del mismo.
Para evitar una situación como la antes descrita, se propone el análisis de factibilidad de un seguro
no proporcional de “stop loss” que operaría de la siguiente manera:
1. Se contrata el seguro, previamente a la entrada en riesgo de FONDEN con el total de los
fondos federales asignados. Este seguro incluirá en su clausulado exactamente las mismas
coberturas, condiciones y reglas del FONDEN.
2. Las sumas aseguradas por este seguro se determinarán, también previamente, considerando
la relación costo/beneficio y de la probabilidad de afectación de dicho seguro.
3. A partir de la fecha de vigencia del seguro (simultánea a la de fondeo de FONDEN), todas las
cantidades que éste erogue para resarcir daños y que cumplan estrictamente las condiciones
del fideicomiso, se irán sumando y cuando los fondos se hayan agotado, el seguro aportará a
La Economía del Cambio Climático en México
21
Desastres Naturales: Infraestructura
FONDEN los recursos monetarios para pagar daños reales que puedan ocurrir posteriormente
a dicho agotamiento de recursos originales de FONDEN. El límite de estos recursos estará
pactado en las condiciones de la póliza de seguros.
4. El costo de este seguro dependerá del análisis de riesgo que se lleve a cabo entre el
asegurado (FONDEN) y la aseguradora (así como sus reaseguradores internacionales los
cuales llevarán parte determinante del riesgo). Se apunta el hecho de que la prima de este
seguro se cobrará haya o no pérdidas reales para éste, ya que éste ha estado en riesgo.
Tipos de Desastre Naturales Incluidos
Los recursos que se constituyan dentro de este fondo se orientarán a cubrir los daños provocados
por los tipos de fenómenos naturales que a continuación se mencionan
Geológicos o Tectónicos:
Tectónicos:
1. Terremoto: movimiento de tierra en una o varias zonas, causado por la presencia de ondas
sísmicas de características diversas que cuando sobrepasa cierta intensidad, generalmente
provoca siniestros en el terreno (fragmentaciones, hundimientos e inclinaciones) y en las
construcciones (fracturas, desprendimientos y derrumbes).
2. Erupción Volcánica: actividad desarrollada por un volcán, consistente en la emisión de material
de origen magmático (gases, lava y cenizas), y en movimientos de carácter sísmico. Es factible
la presencia de eventos simultáneos o consecuentes, tales como aludes, avalanchas de nieve o
de lodo y transformaciones en la superficie terrestre.
3. Movimiento de placas tectónicas: se refiere a fenómenos como hundimientos por desecación de
capas friáticas por causas no imputables a actividades humanas que propicien aludes,
desprendimientos masivos de rocas y avalanchas de nieve y de lodo.
4. Tsunami o Maremoto: agitación violenta de las aguas del mar a consecuencia de un movimiento
sísmico en el fondo oceánico. En ocasiones se propaga hasta las costas, provocando
inundaciones.
5. Deslaves
6. Aludes
Hidrometeorológicos9:
1. Ciclón: perturbación atmosférica formada por la asociación de un frente caliente y otro frío,
generalmente acompañada por una zona de lluvias que avanza de manera simultánea, y con una
fuerza del viento que posee su propia energía potencial. Con frecuencia, el ciclón constituye una
fuente importante de inundaciones.
9 Se excluyen factores climáticos cíclicos, como sequía y heladas.
La Economía del Cambio Climático en México
22
Desastres Naturales: Infraestructura
2. Huracán: viento severamente impetuoso que a modo de torbellino, gira en grandes círculos cuyo
diámetro crece a medida que se aparta de las zonas de calmas tropicales, donde suele tener su
origen. A menudo se acompaña de lluvias torrenciales. Sus principales elementos de riesgo son
la velocidad del viento y en su caso, la intensidad de las precipitaciones pluviales, con sus
correspondientes efectos sobre inmuebles, vías de comunicación y otros componentes relativos
a infraestructura.
3. Tormenta: perturbación del estado de la atmósfera con aparición de fuerte nubosidad,
manifestaciones eléctricas, lluvias abundantes acompañadas con frecuencia de granizo y vientos
relativamente intensos. Las tormentas pueden ser ciclónicas o de depresión y locales o de calor.
4. Inundaciones
5. Nevadas, granizadas o heladas atípicas
6. Vientos de alta velocidad incluyendo tornados y golpes de mar
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