Clase 09.05.2012 - version 2

Tatarsky
1) Función administrativa en la teoría de división de poderes.
2) Fuentes del derecho administrativo.
3) Relaciones interadministrativas y las interorgánicas.
4) Concepto de derecho administrativo.
5) Entidades autárquicas (haciendo hincapié en las características y el tipo de control que
existe sobre ellos).
6) Procuración del Tesoro de la Nación (todo, fundamentalmente su función,
dependencia jerárquica).
7) Desarrollar conceptos de jerarquía y competencia.
8) ¿Qué es la avocación? ¿Cuáles son los requisitos para su validez?
9) Distintas formas de descentralización, ¿Qué es la descentralización administrativa?
10) ¿Qué organismos de control del Estado conocen?
1) Función administrativa en la teoría de división de poderes.
La función administrativa constituye el objeto propio del derecho administrativo.
Etimológicamente el vocablo "administrar" significa "servir a" (administrare, ad, a, ministrare,
servir). Así, la administración se presenta como una "acción" encaminada hacia un fin.
Cuando la actividad administrativa tiene en vista el "bien común" y la "justicia distributiva",
hablamos de "Administración Pública". De tal modo y al igual que las funciones gubernativa,
legislativa y jurisdiccional, en la administrativa se pueden distinguir aspectos sustanciales,
orgánicos y procesales, referidos al contenido, sujeto y forma de actuación, respectivamente.
La función administrativa objetivamente, es un conjunto de actividades encaminadas hacia un
fin, con prescindencia del órgano o agente que la realice y que se traduce en una ejecución
concreta y práctica. Como lo señaláramos, cuando la gestión y el servicio lo es en función del
interés colectivo, estaremos en presencia de Administración Pública.
Toda vez que lo gestado y gestionado es el bien común en tanto se trata de actividad concreta
dirigida, mediante una acción positiva, a la realización de los fines de seguridad, progreso y
bienestar de la comunidad, a la integración de la actividad individual en vista al interés general
se verifica función administrativa en los tres órganos fundamentales del Estado (Ejecutivo,
Legislativo y Judicial) y también en los órganos públicos no estatales (por autorización o
delegación estatal), cumpliendo así los cometidos que el orden político y el ordenamiento
jurídico asignan al Estado.
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2) Fuentes del derecho administrativo.
Tradicionalmente se distinguen las fuentes formales de las fuentes materiales del derecho. Las
primeras serían aquellas que directamente pasan a constituir el derecho aplicable. Las
segundas son las que promueven u originan en sentido social-político a las primeras. Fuentes
en sentido formal serían así los tratados, la Constitución, las leyes, los reglamentos; fuentes en
sentido material la jurisprudencia, doctrina y costumbre. Algunos autores no distinguen entre
uno y otro tipo de fuentes, o agregan a los hechos como fuente formal; otros tratan
directamente del régimen o del ordenamiento jurídico administrativo en lugar de “fuentes.”
Esta cuestión debe vincularse con el concepto de derecho administrativo: si lo definimos como
una rama del conocimiento (una disciplina; un saber) que analiza el régimen jurídico relativo al
ejercicio de la función administrativa, las fuentes de la disciplina serán todas las normas y
principios que integren dicho régimen jurídico; en otras palabras, las reglas y principios que
sean imperativos. Si, en cambio, se prefiriese definir al derecho administrativo como el
conjunto mismo de esas reglas y principios, no resultaría coherente expresar que la ley, p. ej.,
sea fuente del derecho administrativo, pues ello significaría que es fuente de sí misma; en este
concepto del derecho administrativo no se podría hablar de fuente6 y lo que nosotros
estudiamos aquí como “fuentes” debe analizarse bajo el nombre de “derecho administrativo
objetivo,” ordenamiento o régimen jurídico administrativo, etc. Conceptuar el derecho
administrativo de una u otra manera es secundario; solamente debe cuidarse que la noción de
fuente sea compatible con la de derecho administrativo.
Si consideramos al derecho administrativo como una rama de la ciencia del derecho, sus
fuentes serán aquellas normas y principios que integran el orden jurídico positivo; todo lo que
pueda contribuir al nacimiento de una regla o principio imperativo, pero que no sea imperativo
en sí mismo, es fuente en sentido material, social o político, pero no en sentido jurídico
formal.8
Entre las fuentes incluimos a los principios jurídicos y principios generales del derecho, que
suelen dar dificultades de interpretación en su confrontación con los textos normativos
expresos. Por esa razón tienen importancia, aunque no sean fuentes en sentido formal sino
material, la jurisprudencia, la doctrina de la Procuración del Tesoro de la Nación y la doctrina
en general, del derecho comparado incluso. Ellas ayudan a resolver el confronte entre el texto
de las múltiples y cambiantes normas positivas de distinto grado jerárquico que integran el
ordenamiento administrativo, con los principios superiores de interpretación del orden jurídico
y la experiencia universal.
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Conviene por fin señalar que hoy en día las fuentes pueden ser clasificadas con provecho en
fuentes supranacionales y nacionales del derecho: mientras las segundas pueden ser
adecuadas o modificadas por la sola voluntad nacional, las primeras dependen del consenso de
las naciones y la única posibilidad del país es sumarse al proceso, participando en el debate y
suscribiendo el tratado, o sustraerse a la comunidad internacional.
3) Relaciones interadministrativas y las interorgánicas.
Relación jurídica interadministrativa es aquella que vincula a dos o más personas jurídicas
públicas estatales (Nación, provincia, municipio, entidades autárquicas, empresas del Estado,
sociedades del Estado, etc.) o no estatales (cuerpos intermedios, corporaciones públicas,
etcétera).
Relación interorgánicas también calificada de interna es aquella que vincula a dos o más
órganos de una misma persona pública y que da lugar a los actos de la Administración de
colaboración (propuestas); de conflicto (controversias de competencias); de jerarquía
(circulares e instrucciones), y de consulta (dictámenes). Una situación de relación interorgánica
se produce, por ejemplo, entre presidente, jefe de gabinete ministros (arts. 99, incs. 7 y 17,
101, incs. 2 y 5, y 103, CN) y de éstos con el Congreso (arts. 71, 99, inc. 8, 100, incs. 9, 10 y 11,
104 y 106, CN).
La diferencia fundamental está en que las relaciones interadministrativas se establecen entre
sujetos de derecho, al paso que las interorgánicas entre organismos o reparticiones
administrativas órganos sin personalidad jurídica propia.
Las relaciones interorgánicas se exteriorizan a través de los simples actos de la Administración.
Las relaciones interadministrativas se traducen en actividad externa, con forma jurídica de
actos administrativos.
Cuando los sujetos intervinientes son estatales, de idéntica o distinta esfera de competencias,
es obvio que la relación jurídica generada se regirá predominantemente por el derecho
administrativo, y los actos que produzcan efectos entre las partes se considerarán
"interadministrativos".
Entidades en una misma esfera de competencia. Si el conflicto o controversia resultara en el
orden nacional entre el Estado y una entidad descentralizada, por ejemplo, habría que
respetar la posición de jerarquía institucional del Poder Ejecutivo, teniendo en cuenta que de
los arts. 99 y 100 de la Constitución se desprende que: la administración general del país la
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ejerce el jefe de gabinete (art. 100, inc. 1) pero la responsabilidad política de dicha tarea es del
presidente (art. 99, inc. 1).
Entidades en distinta esfera de competencia. En el caso en que el conflicto se plantee entre
una entidad descentralizada nacional y una provincia, el órgano competente para dirimirlo
será el judicial, correspondiendo a la Corte Suprema de Justicia de la Nación el conocimiento y
juzgamiento por aplicación del art. 117 de la Constitución
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Concepto de derecho administrativo.
El derecho administrativo regula un sector de la actividad estatal y de los entes no estatales
que actúan en ejercicio de la función administrativa, por autorización o delegación estatal, se
lo ubica como una rama del derecho público que proyecta en el plano existencial los principios
axiológicos del derecho político y los principios normativos primarios del derecho
constitucional.
5) Entidades autárquicas (haciendo hincapié en las características y el tipo de control
que existe sobre ellos).
Las entidades autárquicas son personas jurídicas estatales, exclusivamente administrativas, es
decir, entes descentralizados con funciones administrativas o de gestión de servicios públicos
(PTN, Dictámenes, 4:18; 114:366).
En otros términos, por entidad autárquica debe entenderse a toda persona jurídica pública
estatal, con aptitud legal para administrarse a sí misma de acuerdo con la norma de su
creación, que cumple fines públicos específicos.
Caracteres
Del concepto precedentemente dado, pueden extraerse los rasgos esenciales de tales
entidades:
-
son personas jurídicas públicas estatales, que integran los cuadros de la
Administración Pública;
-
realizan fines públicos, propios del Estado;
-
su competencia o capacidad jurídica importa la de "administrarse" a sí mismas,
conforme a la norma que las origina, bajo un régimen íntegramente de
derecho público y
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-
son creadas siempre por el Estado.
Clasificación
Dentro de la aparente uniformidad del régimen del ente autárquico, cabe distinguir las
siguientes modalidades:

Entidades autárquicas que cumplen funciones administrativas.
Tienen por objeto la satisfacción de un fin estatal de orden netamente administrativo. Sería el
caso de los llamados entes regulatorios. También, dentro de esta clasificación, puede citarse la
Biblioteca Nacional, de conformidad con las disposiciones del decr. 1386/96.

Entidades autárquicas que inciden en la economía.
Tienen poder de intervención en un sector del sistema económico; se las denomina también
autarquías económicas y pueden clasificarse en:
a) Autarquías de crédito con intervención empresarial en el proceso económico, más por
acción que por regulación normativa.
b) Entes autárquicos que se dedican a la prestación de algún servicio público, pero que no
intervienen ni regulan directamente el sistema
económico.
c) Entes autárquicos de fomento a un sector de la economía o de la industria.
6) Procuración del Tesoro de la Nación (todo, fundamentalmente su función,
dependencia jerárquica).
Procuración del Tesoro de la Nación. La ley 18.777 fija las condiciones para ser designado
Procurador y Subprocurador. El Procurador del Tesoro de la Nación depende directamente del
Presidente de la Nación y ejerce sus competencias con independencia técnica. La Procuración
del Tesoro es un organismo desconcentrado del Poder Ejecutivo, cuya estructura y
presupuesto están contenidos en los del Ministerio de Justicia de la Nación (ley 24.667).
El Procurador tendrá jerarquía equivalente a la de secretario de Estado, y gozará de la misma
retribución prevista para éste.
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Le corresponde ejercer la Dirección General del Cuerpo de Abogados del Estado. En tal
carácter imparte las instrucciones generales o especiales que le sean requeridas por los
funcionarios del Cuerpo de Abogados o que considere necesario o conveniente para su mejor
cometido. Puede proponer al Ejecutivo las modificaciones que crea pertinentes como
resultado de la observación o aplicación de las leyes o su reglamentación.
Las normas de interpretación y aplicación de las leyes y sus reglamentos que determine el
Procurador del Tesoro serán obligatorias para los abogados que conforman el Cuerpo de
Abogados del Estado (ver PTN, Dictámenes, 92:72 y 163:382).
La ley 24.667 modificó el "status" del Procurador del Tesoro, órgano unipersonal, disponiendo
su dependencia directa del Presidente, otorgándole jerarquía equivalente a la de ministro y
poder jerárquico sobre el personal del organismo a su cargo. Sin embargo, dicho personal
continúa integrando la planta del Ministerio de Justicia. Esta norma otorga al Procurador del
Tesoro jerarquía equivalente a la de los ministros del Poder Ejecutivo. No lo ha transformado
en un ministro, ni le ha otorgado las facultades que la Constitución Nacional y la ley de
ministerios reserva a estos funcionarios. Tampoco ha modificado el "status" jurídico del
organismo Procuración del Tesoro, cuya condición de organismo desconcentrado es anterior a
la sanción de dicha ley.
Respecto de sus competencias, la Procuración del Tesoro se ha pronunciado, sosteniendo que
el poder jerárquico del Procurador del Tesoro no alcanza a la vacante presupuestariamente
prevista, que sigue estando en el ámbito de competencias del ministro de Justicia. En cambio,
todas las demás facultades propias de la subordinación jerárquica y la dependencia funcional
que la ley establece respecto del personal del organismo Procuración con relación al
Procurador, le corresponden en plenitud a éste (PTN, Dictamen, 50/97 del 11/4/97, Expte.
96.886/94 del Ministerio de Justicia-Adscripción, empleados públicos, procurador del Tesoro).
7) Desarrollar conceptos de jerarquía y competencia
Competencia. Es el conjunto de atribuciones, facultades y deberes que ejercen en forma
obligatoria los órganos estatales. Son los "propios" que hacen a la esencia, inescindible e
inseparable, de los poderes, como requisito de existencia, otorgados por la Constitución (arts.
75, 99 y 116), los tratados, la ley o los reglamentos.
Jerarquía. Es el vínculo piramidal de la interrelación que guardan los órganos administrativos,
en relación de subordinación, coordinación y supra ordinación.
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La Administración se organiza piramidalmente por vía de diferentes líneas que conducen a un
mismo centro. Las líneas jerárquicas son la sucesión de distintos órganos de Administración
unidos por la identidad de la materia, pero diferenciados por la competencia que tienen en esa
materia. En razón de esa diferente competencia ocupan un grado jerárquico.
El grado jerárquico es la situación o posición de cada órgano en una línea jerárquica.
Con estos dos principios se responde al qué y al quién en la organización dinámica de la
Administración. Luego el procedimiento administrativo regula el desenvolvimiento de esos
órganos en los asuntos de su competencia según el grado que ocupen en la escala jerárquica, y
articula las técnicas de la revisión por vía de avocaciones, recursos, reclamos y otras
modalidades operativas que le incorporan el conducto por el que transita la energía y el poder
de la organización.
8)
¿Qué es la avocación? ¿Cuáles son los requisitos para su validez?
Avocación. La avocación como técnica por la cual el superior sustituye de oficio al inferior en el
conocimiento y decisión de un asunto que en principio debía resolver éste, constituye otro
procedimiento de control que actúa a consecuencia de los poderes del superior. En este caso
se trata de un mecanismo que puede aplicarse a priori antes de que el órgano subordinado
adopte la decisión.
9)
Distintas formas de descentralización, ¿Qué es la descentralización administrativa?
Las técnicas jurídicas de transferencia de competencias como modos delegativos del ejercicio
del poder, no afectan la indivisibilidad y unidad del poder público. Las transferencias de
competencias del Estado a entidades públicas estatales o no como procedimiento para la
ejecución de "medios" en prosecución de "fines", y por cualquiera de sus formas
(descentralización, desconcentración y delegación) no altera la unidad institucional del poder.
La delegación de competencia de un poder a otro, cualquiera sea la vía de formalizarse, es, en
principio, inconstitucional (art. 76, CN), pero sí puede delegarse, por vía de imputación de
funciones, dentro del ámbito del "mismo poder", cuando parte del ejercicio de las
competencias de un órgano está encomendada a otro, en relación jerárquica.
La idea de descentralización, lejos de parecer principio de disgregación social o de anarquía,
permite a cada autoridad lograr el mejor rendimiento en la esfera de su competencia.
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La descentralización se impone como instrumento de la organización, tanto administrativa
como política y económica. Con ella se evita la intervención estatal excesiva, tanto en el sector
público como en el privado, de la economía.
La redistribución supone la descentralización de las competencias del Estado hacia las otras
unidades políticas, las provincias y los municipios y hacia las organizaciones administrativas
regionales; hacia la comunidad, las asociaciones intermedias, particulares, el sector privado,
empresas. La descentralización es reconocer libertad e iniciativa individual y social y es exigir
participación responsable.
Las entidades descentralizadas deben ser creadas o autorizadas por ley cuando tienen
participación
estatal
y
están
sujetas
al
control
jerárquico
institucional,
que
constitucionalmente recae en la órbita del Poder Ejecutivo, a través del jefe de gabinete (art.
100, inc. 1, CN). También pueden ser creadas por decreto.
10) ¿Qué organismos de control del Estado conocen?
Sindicatura General de la Nación. Es una entidad con personería jurídica propia, y autarquía
administrativa y financiera, dependiente del presidente de la Nación. Es un órgano normativo
de supervisión y coordinación que tiene a su cargo el control interno de las jurisdicciones que
componen el Poder Ejecutivo Nacional y los organismos descentralizados y empresas y
sociedades del Estado que dependen del mismo, sus métodos y procedimientos de trabajo,
normas orientativas y estructura orgánica.
El control que aplique y coordine la Sindicatura deberá ser integral e integrado, abarcar los
aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, la
evaluación de programas, proyectos y operaciones y estar fundado en criterios de economía,
eficiencia y eficacia.
Entre sus funciones se encuentran: dictar y aplicar normas de control interno; vigilar el
cumplimiento de las normas contables, emanadas de la Contaduría General de la Nación;
poner en conocimiento del presidente de la Nación los actos que hubiesen acarreado o estime
puedan acarrear significativos perjuicios para el patrimonio público.
La Sindicatura General podrá requerir de la Contaduría General de la Nación y de los
organismos comprendidos en el ámbito de su competencia, la información que le sea
necesaria para el cumplimiento de sus funciones. Para ello todos los agentes y/o autoridades
del sector público nacional prestarán su colaboración, considerándose la conducta adversa
como falta grave.
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Además, deberá informar: al presidente de la Nación, sobre la gestión financiera y operativa de
los organismos comprendidos dentro del ámbito de su competencia; a la Auditoría General de
la Nación, sobre la gestión cumplida por los entes bajo fiscalización de la Sindicatura, sin
perjuicio de atender consultas y requerimientos específicos formulados por el órgano externo
de control; y a la opinión pública, en forma periódica.
Unidades de Auditoría Interna: Corresponden a cada jurisdicción (presidencia de la Nación,
ministerios y secretarías del Poder Ejecutivo Nacional; Poder Legislativo y Poder Judicial) y a
cada una de las entidades que dependen del Poder Ejecutivo. Estas unidades, subordinadas
jerárquicamente a la autoridad superior de cada organismo, actúan coordinadas técnicamente
por la Sindicatura General. Tienen por función el examen posterior de las actividades
financieras y administrativas de la Administración Nacional, conformada por la administración
central y los organismos descentralizados, comprendiendo en estos últimos a las instituciones
de seguridad social, las empresas del Estado, las sociedades del Estado, las sociedades
anónimas con participación estatal mayoritaria, las sociedades de economía mixta y todas
aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado tenga participación mayoritaria
en el capital o en la formación de las decisiones societarias.
Asimismo, verificarán lo relativo a la rendición de cuentas de las organizaciones privadas a las
que se hayan acordado subsidios o aportes y a las instituciones o fondos cuya administración,
guarda o conservación esté a cargo del Estado Nacional a través de sus jurisdicciones o
entidades.
Entes reguladores: Los entes reguladores son aquellos que, creados por ley o por decreto,
supervisan y controlan el cumplimiento de las obligaciones asumidas por los concesionarios,
licenciatarios o permisionarios de servicios públicos, en lo inherente a condiciones de
seguridad y calidad de su prestación, así como también en cuanto a inversiones
comprometidas, mantenimiento y uso de los bienes públicos afectados al servicio, tarifas,
relaciones con los usuarios y defensa del medio ambiente. Por lo demás, por lo dispuesto en el
art. 42 de la Constitución Nacional, es el ámbito donde debe canalizarse el control social que
respecto de los servicios públicos se le asigna a las asociaciones de usuarios y consumidores.
Auditoría General de la Nación: El control externo del sector público nacional es asignado
constitucionalmente, como atribución propia, al Poder Legislativo, que lo ejerce a través de un
organismo de asistencia técnica con autonomía funcional: la Auditoría General de la Nación
(art. 85, Const. Nacional).De igual modo y en cuanto a su organización, el art. 85 de la Const. Nacional señala que el
presidente de la Auditoría debe ser designado a propuesta del partido de oposición con mayor
número de legisladores en el Congreso.
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La Auditoría General de la Nación tiene funciones de control de legalidad, gestión y auditoría
(contable) en materia patrimonial, económica y financiera. El alcance de sus funciones va más
allá del simple control contable, para instalarse en los marcos de legalidad, de respeto al orden
jurídico, y de gestión, en lo concerniente a la eficacia y eficiencia del desempeño, de todo ente
que perciba, gaste o administre fondos públicos en virtud de una norma legal o con una
finalidad pública.
UNIDAD IV-ORGANIZACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO
- Presidente: artículo 87 CN.
- Jefe de Gabinete/Ministros: artículo 100 CN.
- Procurador del Tesoro de la Nación: Ley 18.777
- Defensor del Pueblo: artículo 86 CN.
- AGN: artículo 85 CN, y Ley 24.156 artículo 97 SIGEN.
- Consejo de la Magistratura: artículo 114 CN.
- Ministerio Público: artículo 120 CN
Ley 24.496  Ministerio Público Fiscal y Ministerio Público de la Defensa.
- Entes reguladores: artículo 42 CN.
- Personas jurídicas:
- Públicas: artículo 33 CCivil. – Estado Nacional – Provincias – Municipios – Entidades
Autárquicas – Iglesia.
- Privadas: asociaciones – fundaciones/sociedades civiles y comerciales.
- Relaciones: interadministrativas (con personalidad jurídica) e interorgánicas (sin personalidad
jurídica).
- Conflictos interadministrativos:
- Misma esfera constitucional  Resuelve Poder Ejecutivo.
- Distinta esfera de gobierno  Resuelve tribunal judicial correspondiente.
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