amparo en revisión 388/2007. quejoso: manuel francisco ricaño

AMPARO EN REVISIÓN 388/2007.
QUEJOSO: MANUEL FRANCISCO RICAÑO
GUTIÉRREZ.
PONENTE: MINISTRO JOSÉ DE JESÚS GUDIÑO PELAYO
SECRETARIO: LIC. JOSÉ ALBERTO TAMAYO VALENZUELA
Vo. Bo.
PONENTE:
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
veintinueve de agosto de dos mil siete.
COTEJADO.
V I S T O S, y
R E S U L T A N D O:
V I S T O S para resolver los autos del amparo en revisión
388/2007, promovido por las terceras perjudicadas y la autoridad
responsable del amparo 132/2006-II del índice del Juzgado
Primero de Distrito en el Estado de Aguascalientes, y
R E S U L T A N D O:
PRIMERO.-
Interposición
de
la
demanda,
trámite
y
resolución de la demanda de amparo. Por escrito presentado el
diez de febrero de dos mil seis en la Oficina de Correspondencia
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa del
Distrito Federal, Manuel Francisco Ricaño Roqueñi, en su calidad
de apoderado legal de Manuel Francisco Ricaño Gutiérrez,
promovió juicio de amparo en contra de las autoridades y por los
actos que a continuación se mencionan:
Autoridades Responsables:
1. El Congreso de la Unión.
2. El Presidente de la República Mexicana.
3. El Secretario de Gobernación.
4. El Director del Diario Oficial de la Federación.
5. El Juez Octavo de lo Civil y de Hacienda del Estado de
Aguascalientes.
Actos reclamados:
En el ámbito de las competencias de las autoridades
mencionadas, se reclamó la expedición, promulgación, orden de
publicación, refrendo y publicación del artículo 93 de la Ley de
Instituciones de Crédito, así como la sentencia interlocutoria de
diecinueve de enero de dos mil seis dictada en el incidente de
oposición a la cesión onerosa de crédito dentro de los autos del
expediente 133/2002, en el cual se aplicó la norma reclamada
como inconstitucional.
La quejosa señaló como preceptos violados los artículos 14
y 16 constitucionales y como terceras perjudicadas a Sólida
Administradora de Portafolios, Sociedad Anónima de Capital
2
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
Variable y a BBVA Bancomer, Sociedad Anónima, Institución de
Banca Múltiple, Grupo Financiero BBVA Bancomer; asimismo,
señaló los conceptos de violación que estimó convenientes 1 .
Mediante acuerdo de veintiuno de abril de dos mil seis, el
titular del Juzgado Primero de Distrito en el Estado de
Aguascalientes, a quien por razón de turno tocó conocer del
asunto admitió la demanda de garantías y ordenó la formación del
expediente 132/2006-II 2 .
Seguidos los trámites correspondientes, el juez celebró
audiencia constitucional el ocho de mayo de dos mil seis y dictó
sentencia concediendo el amparo, al considerar que el artículo
reclamado era inconstitucional 3 .
SEGUNDO. Interposición y trámite de los recursos de
revisión. Inconforme con la anterior resolución, la tercera
perjudicada Sólida Administradora de Portafolios, Sociedad
Anónima de Capital Variable, interpuso recurso de revisión
mediante escrito presentado el dieciséis de agosto de dos mil
seis 4 .
Por su parte, el día diecisiete de ese mismo mes y año, la
tercera
perjudicada
BBVA
Bancomer,
Sociedad
Anónima,
Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero BBVA Bancomer
interpuso también recurso de revisión.
1
Cuaderno del juicio de amparo 132/2006-II. Fojas 2-15.
Ibíd. Fojas 28-29.
3
Ibíd. Foja 296-305.
2
3
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
Mediante acuerdo de veintinueve de agosto de dos mil seis,
el Presidente del Segundo Tribunal Colegiado del Vigésimo
Tercer Circuito, órgano a quien tocó conocer del asunto por razón
de turno admitió a trámite la revisión propuesta por las terceras
perjudicadas, y ordenó registrar el recurso con el número
299/2006 5 .
Posteriormente, el cinco de septiembre de dos mil seis, el
Subprocurador Fiscal Federal de Amparos de la Procuraduría
Fiscal de la Federación, en ausencia del Secretario de Hacienda y
Crédito Público -éste a su vez en representación del Presidente
de la República- interpuso recurso de revisión, mismo que fue
admitido por auto de ocho del mismo mes y año 6 .
TERCERO. Resolución del Tribunal Colegiado. En sesión de
once de diciembre de dos mil seis, el Tribunal Colegiado resolvió
que no procedía el sobreseimiento en el juicio de amparo y
ordenó la remisión de los autos a esta Suprema Corte de Justicia
de la Nación, en virtud de que subsistía el planteamiento de
inconstitucionalidad del artículo 93, primer párrafo de la Ley de
Instituciones de Crédito.
CUARTO. Trámite del recurso de revisión ante la Suprema
Corte de Justicia de la Nación. Una vez que se recibieron los
autos en este Alto Tribunal, su Presidente, mediante proveído de
doce de enero de dos mil siete, asumió la competencia de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer del recurso
4
Ibíd. 317-331
Cuaderno de revisión 266/2006. Foja 49.
6
Ibíd. 440-441.
5
4
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
de revisión y ordenó turnar el expediente al Ministro José Ramón
Cossío Díaz y a la Primera Sala, en virtud de que la materia del
asunto corresponde a su especialidad.
Mediante resolución de catorce de febrero de dos mil siete,
la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
determinó devolver los autos al Tribunal Colegiado en atención a
que esta Primera Sala advierte que no abordó el estudio de una
de las causales de improcedencia hechas valer por la autoridad
recurrente, específicamente la consistente en que de concederse
el amparo los efectos de la protección constitucional no podrían
concretarse:
“…No obstante, el Tribunal Colegiado no abordó el
análisis de la causal de improcedencia que hizo
valer
la
autoridad
responsable
recurrente
consistente en que no podían concretarse los
efectos del amparo en caso de que se concediera la
protección constitucional a la quejosa.
Así, si la cuestión cuyo estudio fue omitido, como
ya se precisó en este fallo, en términos de lo
dispuesto en el punto Décimo Primero del Acuerdo
5/2001, emitido por el Pleno de esta Suprema Corte
de Justicia de la Nación, el veintiuno de junio de
dos mil uno, es competencia del Segundo Tribunal
Colegiado del Vigésimo Tercer Circuito, procede
remitir el escrito de agravios y los autos a tal
órgano colegiado con el objeto de que dé cabal y
5
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
estricto cumplimiento al contenido del acuerdo de
referencia, haciéndose cargo del estudio de la
causal de improcedencia que en vía de agravios
hace valer la autoridad recurrente, y sólo en el caso
de que llegara a desestimarlas y de no existir
ningún otro motivo que impida el análisis de fondo
del asunto, reserve jurisdicción a esta Suprema
Corte, enviándole los autos relativos.
Ello
debe
ser
así,
pues
esos
aspectos
no
analizados definitivamente impiden a este Alto
Tribunal
avocarse
única
y
exclusivamente
al
examen de constitucionalidad del tema propuesto.”
El punto resolutivo único, es el siguiente:
“ÚNICO.
Devuélvase
al
Segundo
Tribunal
Colegiado del Vigésimo Tercer Circuito el recurso
de revisión de que se trata y los autos, para los
efectos precisados en esta ejecutoria.”
En sesión de siete de mayo de dos mil siete, el Segundo
Tribunal Colegiado del Vigésimo Tercer Circuito se declaró
legalmente incompetente para resolver los recursos de revisión
respecto del fondo del asunto, toda vez que ésta le corresponde a
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, porque la norma
reclamada constituye una disposición general de aplicación
federal respecto de la cual, a la fecha no se ha integrado
jurisprudencia ni existen cinco precedentes sobre el tema que
6
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
hayan sido emitidos por el Pleno o las Salas del más Alto Tribunal
federal.
En consecuencia, procedió a remitir los autos del juicio de
amparo y sus anexos a este Alto Tribunal, para que si lo
consideraba pertinente, se ocupara del estudio de los conceptos
de agravio en que se controvierte la concesión del amparo.
Los puntos resolutivos de la sentencia del tribunal colegiado,
son los siguientes:
“PRIMERO.- Este Segundo Tribunal Colegiado del
Vigésimo Tercer Circuito, ha sido parcialmente
incompetente para resolver los recursos de
revisión interpuestos por las terceras perjudicadas
Sólida Administradora de Portafolios, sociedad
anónima de capital variable y BBVA Bancomer,
sociedad anónima, Institución de Banca Múltiple,
Grupo Financiero BBVA Bancomer, así como por la
autoridad responsable Presidente de la República,
representado por el Secretario de Hacienda y
Crédito Público, contra la sentencia dictada el uno
de agosto de dos mil seis, por el Juez Primero de
Distrito en el Estado, en el juicio de garantías
número 132/2006-II.
SEGUNDO.- No es procedente el sobreseimiento
del juicio de amparo 132/2006-II, del Juzgado
Primero de Distrito en el Estado, promovido por
Francisco Ricardo Roqueñi, en representación de
Manuel Francisco Ricaño Guitérrez.
TERCERO.- Envíense los autos a la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, para que si lo considera
procedente, asuma su competencia originaria para
resolver el fondo de la cuestión planteada.”
7
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
QUINTO.- Una vez que se recibieron los autos en este Alto
Tribunal, su Presidente, mediante proveído de veintitrés de mayo
de dos mil siete, asumió la competencia originaria de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación, para conocer del recurso
de revisión que se hace valer en representación del Presidente de
la República, así como de los formulados por el representante
legal de las tercero perjudicadas, ordenando su notificación por
medio de oficio a las autoridades responsables y al Procurador
General de la República, para que dentro del plazo de diez días,
contados a partir de su legal notificación, formule el pedimento
respectivo, si lo estima conveniente. En el mismo acuerdo se
ordenó turnar el expediente a la Primera Sala de este Alto
Tribunal, en virtud de que la materia del asunto corresponde a su
especialidad, a efecto de que su Presidente dicte el trámite que
corresponda.
La Primera Sala de este Alto Tribunal, en proveído de
Presidencia de once de junio de dos mil siete, se avocó al
conocimiento del presente asunto, turnando los autos a la
ponencia del Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo, a fin de que
elabore el proyecto de resolución respectivo.
El Agente del Ministerio Público Federal formuló pedimento
solicitando que se confirme la sentencia recurrida, en la que en su
único resolutivo, la Justicia de la Unión Ampara y Protege al
quejoso en el presente juicio de garantías.
8
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del
presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto en los
artículos 107, fracción VIII, inciso a) de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos; 84, fracción I, inciso a) de la Ley
de Amparo; y 21, fracción XI de la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación, y conforme a lo previsto en el punto cuarto, en
relación con el tercero, fracción II del Acuerdo General Plenario
5/2001, emitido el veintiuno de junio del año dos mil uno y
publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve del
mismo mes y año, en virtud de que se interpuso en contra de una
sentencia dictada por un Juez de Distrito en la audiencia
constitucional de un juicio de amparo en el que se cuestionó la
constitucionalidad de una ley federal, como lo es la Ley de
Instituciones de Crédito, ya que la materia del asunto corresponde
en exclusiva a su especialidad.
SEGUNDO. Resulta innecesario analizar la oportunidad de
la presentación de los recursos de revisión interpuestos, ya que
ésta fue analizada por el Tribunal Colegiado que conoció del
presente asunto.
TERCERO.- Como cuestión previa, resulta importante
precisar que esta Primera Sala no analizará la legitimación del
quejoso para combatir el artículo 93 de la Ley de Instituciones de
Crédito en su carácter de deudor del crédito cedido con base en
dicha disposición legal, en virtud de que tal tema ya fue materia
9
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
de análisis por el Tribunal Colegiado (en el Considerando Séptimo
de su primera sentencia), concluyendo dicho órgano jurisdiccional
que el quejoso sí cuenta con la calidad procesal aludida; situación
que ocasiona que esta Suprema Corte se encuentre impedida
para emitir pronunciamiento alguno al respecto. Resulta aplicable
al caso la jurisprudencia siguiente:
Novena Época
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XVI, Septiembre de 2002
Tesis: 2a./J. 101/2002
Página: 272
“SOBRESEIMIENTO. LA RESOLUCIÓN QUE DICTEN
LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO
CONFIRMANDO O REVOCANDO EL DECRETADO
POR EL JUEZ DE DISTRITO, CONSTITUYE UNA
DECISIÓN INATACABLE. De conformidad con lo
establecido en el punto tercero, fracción I, del Acuerdo
Número 6/1999, del veintidós de junio de mil
novecientos noventa y nueve, del Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, en el que se determina
el envío de asuntos a los Tribunales Colegiados de
Circuito, en los supuestos ahí referidos, cuando el
Tribunal Colegiado de Circuito considere que no se
surte la causal de improcedencia por la que se
sobreseyó en el juicio de amparo, ni existe alguna otra
o un motivo diferente que impida entrar al examen de
constitucionalidad, revocará la sentencia recurrida,
quedando a salvo la jurisdicción de este Alto Tribunal, y
le remitirá el asunto, a menos que éste ya haya
establecido jurisprudencia sobre el problema de
constitucionalidad de que se trate, en cuyo caso el
Tribunal Colegiado resolverá el asunto aplicándola. En
congruencia con lo anterior, y tomando en
consideración que el sobreseimiento es una materia de
la que normalmente conocen los Tribunales Colegiados
de Circuito como órganos terminales, se concluye que
10
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
al confirmar dichos órganos jurisdiccionales, en
observancia del indicado acuerdo, el sobreseimiento
decretado por los Jueces de Distrito en la audiencia
constitucional, o bien, al revocarlo, su decisión no
podrá ser cuestionada, pues ya constituye una
resolución inatacable para cualquiera de las partes que
intervienen en el juicio”.
Por la misma razón, esta Primera Sala no estudiará los
demás argumentos de improcedencia planteados por los
recurrentes (no haber agotado los medios ordinarios de defensa,
impugnación de una resolución no definitiva e imposibilidad de
que puedan concretarse los efectos del amparo), debido a que
ésos ya fueron analizados por el Tribunal Colegiado.
CUARTO.- Como se mencionó, en el presente asunto se
reclama el artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito, el cual
establece en la parte que interesa lo siguiente:
“Artículo 93.- Las instituciones de crédito sólo podrán
ceder o descontar su cartera con el Banco de México u
otras instituciones de crédito o con los fideicomisos
constituidos por el Gobierno Federal para el fomento
económico. La Comisión Nacional Bancaria y de
Valores podrá mediante reglas de carácter general
autorizar excepciones a este artículo…”.
El Juez de Distrito, en la sentencia recurrida, determinó en
esencia que dicha disposición legal resulta inconstitucional, en
virtud de que a través de ella el Legislador indebidamente está
delegando a una autoridad administrativa la facultad de establecer
excepciones a lo dispuesto en la disposición legal (contenida en el
artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito); no obstante que
la única facultada por el orden constitucional para emitir normas
11
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
generales que afectan la esfera jurídica de los gobernados es el
Poder Legislativo.
Por su parte, los recurrentes manifestaron en esencia que:
a)
El artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito no
es inconstitucional, ya que no implica la delegación de facultad
legislativa a favor de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores,
pues se trata de la asignación directa de una atribución para
allanar la aplicación técnico operativa de la ley dentro de un
ámbito específico.
b)
La Ley impugnada participa de la naturaleza de las
normas en blanco las cuales se complementan con el precepto
legal y con las normas de menor rango, tales como reglamentos y
circulares.
c)
La naturaleza de las normas contenidas en el artículo
93 de la Ley de Instituciones de Crédito es que la primera sigue el
proceso legislativo y la segunda no, complementando con ello los
elementos de aquélla; por tanto no se puede sostener que la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores esté legislando puesto
que la complementación de la norma deriva de su propia
naturaleza al haber sido emitida en blanco y del propio
procedimiento legislativo seguido respecto del artículo 93 de la ley
impugnada.
d)
Además,
la
Suprema
Corte
ha
reconocido
la
constitucionalidad de las reglas generales administrativas a través
de
criterios
jurisprudenciales,
puesto
que
los
sistemas
12
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
económicos modernos simplemente no podrían funcionar sin la
existencia de tales normas, dadas las exigencias de dinamismo y
flexibilidad de dichos sistemas.
No
asiste
razón
a
los
recurrentes,
atento
a
las
consideraciones siguientes:
El artículo 93 de la Ley de Instituciones de Crédito establece
en la parte que interesa que:
“Artículo 93.- Las instituciones de crédito sólo podrán
ceder a descontar su cartera con el Banco de México u
otras instituciones de crédito o con los fideicomisos
constituidos por el Gobierno Federal para el fomento
económico. La Comisión Nacional Bancaria y de
Valores podrá mediante reglas de carácter general
autorizar excepciones a este artículo…”.
Como se mencionó, el punto debatido en el presente asunto
consiste en determinar si la norma citada viola o no el principio de
reserva de ley al facultar a un órgano de la Administración Pública
a establecer excepciones a la norma legal contenida en el artículo
93 de la Ley de Instituciones de Crédito en contravención de lo
dispuesto por el artículo 73, fracción X de la Constitución Federal,
que establece lo siguiente:
“Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:
[…]
X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos,
minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con
apuestas y sorteos, intermediación y servicios
financieros, energía eléctrica y nuclear, para expedir las
leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123…”.
13
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
En primer término resulta importante destacar que las reglas
generales administrativas dictadas en ejercicio de una facultad
conferida por una ley del Congreso de la Unión constituyen
cuerpos normativos de detalles técnicos y operativos para
materias específicas, cuya existencia obedece a los avances de la
tecnología y al acelerado crecimiento de la Administración
Pública.
En efecto, el gran desarrollo de la actividad administrativa ha
exigido el establecimiento de las estructuras necesarias para
proporcionar un eficaz y eficiente funcionamiento del sector
público, tendente a satisfacer las necesidades de la población,
entre ellos, la expedición de leyes que confieren facultades
normativas a órganos de la administración pública. Se está en
presencia de una normatividad de este género cuando a través de
un acto formalmente legislativo, o reglamentario, el Congreso de
la Unión, o el Presidente de la República, habilitan a un órgano
administrativo para regular una materia concreta y específica, sea
que ésta haya sido objeto de regulación con anterioridad o que no
lo haya sido, de acuerdo con los principios y lineamientos
convenidos en la propia norma habilitante.
Por ello, para estar en posibilidad de satisfacer las
necesidades que reclama la fluctuante y acelerada transformación
de la sociedad, las normas que rigen al Poder Ejecutivo deben
revestir la particularidad de ser instrumentos ágiles y fácilmente
adaptables a las circunstancias y naturaleza de los servicios que
han de regular.
Situación que impone la necesidad de emitir
14
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
reglas operativas encaminadas a regular dichos aspectos técnicos
fluctuantes.
Lo anterior se justifica en la medida que el Poder Legislativo
no suele ocuparse de los detalles técnico-operativos que surgen
en el funcionamiento de la Administración Pública. De ahí que
resulte apropiado que recaiga dicha tarea en los órganos
integrantes de la Administración Pública Federal, quienes, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 90 constitucional,
cuenten con las atribuciones necesarias para dar agilidad,
prontitud, firmeza y precisión a los actos de aplicación de la ley
específica que expida el Congreso de la Unión.
Por tanto, las autorizaciones legales conferidas a los
órganos de la Administración Pública para dictar reglas técnicooperativas de observancia general en su ramo no constituyen
actos delegatorios de facultades del Congreso de la Unión, puesto
que, como ya se apuntó en párrafos anteriores, ese Cuerpo
Legislador no se despoja a sí mismo de una facultad propia, sino
que asigna directamente a un órgano de la Administración Pública
Federal, una tarea operativa para facilitar la aplicación de una ley
específica dentro de su campo de acción. En ese sentido se ha
pronunciado el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, en la tesis siguiente:
Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XV, Abril de 2002
Tesis: P. XV/2002
Página: 6
15
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
“REGLAS
GENERALES
ADMINISTRATIVAS
EXPEDIDAS POR LOS SECRETARIOS DE ESTADO
EN USO DE UNA FACULTAD AUTORIZADA POR EL
CONGRESO DE LA UNIÓN. DIFERENCIAS CON LOS
REGLAMENTOS,
DECRETOS,
ACUERDOS
Y
ÓRDENES DICTADAS POR EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA. De lo dispuesto en el artículo 92 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
que establece la facultad del presidente de la
República para emitir reglamentos, decretos, acuerdos
y órdenes, refrendados por el secretario de Estado o
jefe del departamento administrativo a que el asunto
corresponda, se infiere que tienen un contenido
específico que los diferencia de las reglas generales
administrativas, pues estas últimas son cuerpos
normativos sobre aspectos técnicos y operativos para
materias específicas, cuya existencia obedece a los
constantes avances de la tecnología y al acelerado
crecimiento de la administración pública; mientras que
los reglamentos constituyen un conjunto de normas de
carácter general para dar cumplimiento a las leyes; los
decretos administrativos formalizan la expresión
jurídica de la voluntad del Ejecutivo en ejercicio de sus
funciones, sobre casos concretos de los negocios
públicos; las órdenes constituyen mandamientos del
superior que deben ser obedecidas, ejecutadas y
cumplidas por los inferiores jerárquicos y los acuerdos
administrativos constituyen decisiones del titular del
Poder Ejecutivo Federal dirigidas a los órganos
subordinados, cuyos efectos se producen dentro de la
propia estructura interna, que no atañen a los
particulares o a otros sujetos de derecho que no tengan
carácter de funcionarios o trabajadores al servicio del
Estado”.
Amparo directo en revisión 40/2001. Guillermo Alonso Cisneros. 1o. de
octubre de 2001. Mayoría de cinco votos. Ausentes: Sergio Salvador Aguirre
Anguiano y José de Jesús Gudiño Pelayo. Disidentes: Juventino V. Castro y
Castro, Humberto Román Palacios, Olga María del Carmen Sánchez Cordero y
Juan N. Silva Meza. Ponente: José Vicente Aguinaco Alemán. Secretaria: Ma.
Antonieta del Carmen Torpey Cervantes.
16
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
Amparo directo en revisión 88/2001. Guillermo Alonso Cisneros. 1o. de
octubre de 2001. Mayoría de cinco votos. Ausentes: Sergio Salvador Aguirre
Anguiano y José de Jesús Gudiño Pelayo. Disidentes: Juventino V. Castro y
Castro, Humberto Román Palacios, Olga María del Carmen Sánchez Cordero y
Juan N. Silva Meza. Ponente: José Vicente Aguinaco Alemán. Secretaria: Ma.
Antonieta del Carmen Torpey Cervantes.
Amparo directo en revisión 89/2001. Guillermo Alonso Cisneros. 1o. de
octubre de 2001. Mayoría de cinco votos. Ausentes: Sergio Salvador Aguirre
Anguiano y José de Jesús Gudiño Pelayo. Disidentes: Juventino V. Castro y
Castro, Humberto Román Palacios, Olga María del Carmen Sánchez Cordero y
Juan N. Silva Meza. Ponente: José Vicente Aguinaco Alemán. Secretaria: Ma.
Antonieta del Carmen Torpey Cervantes.
Amparo directo en revisión 90/2001. Guillermo Alonso Cisneros. 1o. de
octubre de 2001. Mayoría de cinco votos. Ausentes: Sergio Salvador Aguirre
Anguiano y José de Jesús Gudiño Pelayo. Disidentes: Juventino V. Castro y
Castro, Humberto Román Palacios, Olga María del Carmen Sánchez Cordero y
Juan N. Silva Meza. Ponente: José Vicente Aguinaco Alemán. Secretaria: Ma.
Antonieta del Carmen Torpey Cervantes.
Amparo directo en revisión 91/2001. Guillermo Alonso Cisneros. 1o. de
octubre de 2001. Mayoría de cinco votos. Ausentes: Sergio Salvador Aguirre
Anguiano y José de Jesús Gudiño Pelayo. Disidentes: Juventino V. Castro y
Castro, Humberto Román Palacios, Olga María del Carmen Sánchez Cordero y
Juan N. Silva Meza. Ponente: José Vicente Aguinaco Alemán. Secretaria: Ma.
Antonieta del Carmen Torpey Cervantes.
El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy diecinueve de marzo
en curso, aprobó, con el número XV/2002, la tesis aislada que antecede; y
determinó que la votación no es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México,
Distrito Federal, a diecinueve de marzo de dos mil dos.
Nota: No es jurisprudencia por no haber obtenido la votación requerida.
Así, cuando las reglas generales administrativas tienen
como
finalidad
regular
aspectos
eminentemente
técnicos-
operativos, que se encuentran en constante fluctuación o
tranformación en la sociedad, la encomienda por parte del
Legislador de emitir dichas reglas al órgano de la Administración
Pública que se encuentra especializado y en contacto directo con
tales aspectos está plenamente justificada; y, en esa medida, se
considera que la emisión de reglas con tales características por
parte de un órgano administrativo no trastoca el principio de
17
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
división de poderes, ni constituye una delegación legislativa
inconstitucional.
Ahora bien, las ‘reglas generales administrativas’, al ser
emitidas con base en una habilitación legal, se encuentran sujetas
al principio de ‘primacía de ley’. Así, si bien éstas constituyen
actos formalmente legislativos, su función se encuentra limitada a
regular una materia concreta y específica dentro de los
parámetros y lineamientos generales contenidos en la propia
ley ‘habilitante’. En ese mismo sentido se ha pronunciado este
Alto Tribunal, como se advierte de las tesis transcritas a
continuación:
Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
XVIII, Diciembre de 2003
Tesis: P. XXI/2003
Página: 9
“CLÁUSULAS
HABILITANTES.
CONSTITUYEN
ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS. En los
últimos años, el Estado ha experimentado un gran
desarrollo en sus actividades administrativas, lo que ha
provocado transformaciones en su estructura y
funcionamiento, y ha sido necesario dotar a
funcionarios ajenos al Poder Legislativo de atribuciones
de naturaleza normativa para que aquél enfrente
eficazmente situaciones dinámicas y altamente
especializadas. Esta situación ha generado el
establecimiento
de
mecanismos
reguladores
denominados
"cláusulas
habilitantes",
que
constituyen actos formalmente legislativos a través
de los cuales el legislador habilita a un órgano del
Estado, principalmente de la administración
pública, para regular una materia concreta y
18
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
específica, precisándole bases y parámetros
generales y que encuentran su justificación en el
hecho de que el Estado no es un fenómeno estático,
pues su actividad no depende exclusivamente de la
legislación para enfrentar los problemas que se
presentan, ya que la entidad pública, al estar cerca de
situaciones dinámicas y fluctuantes que deben ser
reguladas, adquiere información y experiencia que
debe aprovechar para afrontar las disyuntivas con
agilidad y rapidez. Además, la adopción de esas
cláusulas tiene por efecto esencial un fenómeno de
ampliación de las atribuciones conferidas a la
administración y demás órganos del Estado, las cuales
le permiten actuar expeditamente dentro de un marco
definido de acción, susceptible de control a través del
principio de legalidad; en la inteligencia de que el
establecimiento de dicha habilitación normativa debe
realizarse en atención a un equilibrio en el cual se
considere el riesgo de establecer disposiciones que
podrían propiciar la arbitrariedad, como generar
situaciones donde sea imposible ejercer el control
estatal por falta de regulación adecuada, lo que podría
ocurrir de exigirse que ciertos aspectos dinámicos se
normen a través de una ley”.
Amparo en revisión 199/2002. Moisés Saba Masri. 9 de
septiembre de 2003. Mayoría de seis votos. Ausentes: Guillermo
I. Ortiz Mayagoitia y Humberto Román Palacios. Disidentes:
Juventino V. Castro y Castro, José de Jesús Gudiño Pelayo y
Juan N. Silva Meza. Ponente: José Vicente Aguinaco Alemán.
Secretario: Emmanuel G. Rosales Guerrero.
Novena Época
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta
XVI, Diciembre de 2002
Tesis: 2a. CLVI/2002
Página: 259
“ACUERDOS DEL CONSEJO TÉCNICO DEL
INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. LOS
EMITIDOS CON BASE EN LO DISPUESTO EN EL
19
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
ARTÍCULO 264, FRACCIÓN VII, DE LA LEY
FEDERAL RELATIVA TIENEN LA NATURALEZA DE
REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS, POR LO
QUE SE ENCUENTRAN SUJETOS A LOS
PRINCIPIOS DE PRIMACÍA DE LA LEY Y
PREFERENCIA REGLAMENTARIA. Al tenor de lo
dispuesto en el referido numeral, el citado órgano tiene
atribución para emitir las disposiciones de observancia
general que sean necesarias para la exacta
observancia de la Ley del Seguro Social, las cuales
tienen
la
naturaleza
de
reglas
generales
administrativas, pues aun cuando el Congreso de la
Unión las haya denominado "reglamentos", debe
tenerse presente que mediante la respectiva
habilitación no se permite a una autoridad
administrativa ejercer la facultad reglamentaria
reservada constitucionalmente al Presidente de la
República, en virtud de que la regulación que derive del
ejercicio de aquella potestad normativa tiene una
naturaleza y una jerarquía diferentes a las que
corresponden a los reglamentos del titular del Ejecutivo
Federal. En efecto, dado que los referidos acuerdos
son expedidos con base en una habilitación legal o,
en su caso, reglamentaria, se encuentran
jerárquicamente por debajo de las leyes del
Congreso de la Unión y de los reglamentos del
Presidente de la República, y al estar sujetos al
principio de primacía de la ley y al diverso de
preferencia
reglamentaria
su
validez
está
condicionada a que lo dispuesto en ellos acate
fielmente lo establecido tanto en la Constitución
Federal como en las mencionadas leyes y
reglamentos, sin que puedan contrariar, limitar,
excluir o derogar lo previsto en esos
ordenamientos”.
Sin embargo, las ‘reglas generales’ a que alude el artículo
93, párrafo primero de la Ley de Instituciones de Crédito
constituyen disposiciones materialmente legislativas —lo cual
trastoca el principio de ‘primacía de ley’ aludido con anterioridad—
, según se advertirá a continuación.
20
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
En primer lugar, resulta pertinente recordar que las normas
jurídicas constituyen prescripciones que obligan, prohíben o
permiten (o facultan) a las personas la realización de una
conducta específica. Así, al enlazar a la realización de una
conducta determinada, como causa, determinada consecuencia
jurídica, como efecto, las normas jurídicas establecen una
modalidad deóntica a dicha conducta.
Las conductas que constituyen el contenido de las normas
jurídicas, por razones lógicas, no pueden revestir más de un
carácter (o modalidad deóntica), especialmente si con ello se
producen contradicciones. Así, por ejemplo, una acción no puede
ser obligatoria y al mismo tiempo facultativa, ni estar prohibida y
permitida al mismo tiempo.
Sin embargo, el artículo 93, párrafo primero incurre en dicho
vicio. En efecto, al establecer que “Las instituciones bancarias
sólo podrán ceder o descontar su cartera con el Banco de México
u otras instituciones de crédito o con los fideicomisos constituidos
por el Gobierno Federal para el fomento económico…” está
estableciendo una prohibición; está calificando a la conducta
consistente en ‘ceder créditos a personas distintas a las
mencionadas en el artículo’ como ‘prohibida’. Pero, de manera
contradictoria a ello, al mismo tiempo está calificando como
‘facultativa’ a la misma conducta, al establecer que la autoridad
podrá determinar las personas a quienes pueden ser cedidos los
créditos.
21
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
La situación anterior evidencia que la disposición legal
reclamada, lejos de pormenorizar o establecer las bases
necesarias para la implementación de la prescripción contenida
en la oración primera del artículo 93 de la Ley de Instituciones de
Crédito, de manera contradictoria, modifica el alcance adscrita a
la misma por el Legislador. De esa manera, las ‘reglas generales’
previstas en el artículo referido exceden la función que el orden
constitucional confiere a las reglas generales administrativas, al
cambiar el contenido de la ley respecto a la cual meramente
deberían pormenorizar o establecer las condiciones necesarias
para su implementación.
Además, es de destacarse que el hecho de que la norma
contenida en la oración primera del artículo 93 de la Ley de
Instituciones de Crédito ni siquiera contenga parámetro o
lineamiento alguno dirigido a la disposición reclamada evidencia
aun más que ésta no satisface el diseño exigido por el orden
constitucional para las reglas generales administrativas.
En esa virtud, la disposición legal reclamada establece una
auténtica delegación de facultades legislativas en favor de la
autoridad administrativa; y las ‘reglas generales’ controvertidas
constituyen el producto de dicha delegación. En consecuencia, el
artículo 93, párrafo primero de la Ley de Instituciones de Crédito
trastoca el principio de división de poderes, al otorgar al Poder
Ejecutivo atribuciones que son propias del Poder Legislativo.
Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia de esta Primera
Sala, transcrita a continuación:
22
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
Novena Época
Instancia: Primera Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XXIII, Enero de 2006
Tesis: 1a./J. 172/2005
Página: 393
“INSTITUTO FEDERAL DE ESPECIALISTAS DE
CONCURSOS MERCANTILES. LA FACULTAD QUE LE
CONFIERE EL ARTÍCULO 311, FRACCIÓN XIII, DE LA
LEY RELATIVA, PARA DICTAR REGLAS TÉCNICOOPERATIVAS DE OBSERVANCIA GENERAL, NO
CONSTITUYE UN ACTO DELEGATORIO DEL
CONGRESO DE LA UNIÓN. De los artículos 49 y 73,
fracción X, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, se advierte que con el
establecimiento del principio de división de poderes se
reservó al Poder Legislativo la potestad necesaria para
emitir los actos legislativos de mayor jerarquía en el
orden
jurídico
nacional,
por
ser
éstos,
constitucionalmente, la fuente primordial de regulación
respecto de las materias de especial trascendencia en la
esfera jurídica de los gobernados; sin embargo, esa
atribución no implica que dicho órgano legislativo sea el
único facultado para emitir la totalidad de las normas, ni
impide al Congreso de la Unión otorgar a un órgano
auxiliar la atribución para expedir reglas generales
sujetas al principio de primacía de la ley, pues la
regulación de esas normas de rango inferior no
puede derogar, limitar o excluir lo dispuesto en los
actos formalmente legislativos. En este sentido, el
grado de especialización requerido para el desarrollo de
la función jurisdiccional auxiliar desplegada por el
Instituto Federal de Especialistas de Concursos
Mercantiles exige el establecimiento de las estructuras
necesarias que le permitan dictar determinadas reglas
con respecto a su funcionamiento y operatividad. Por
ello, las atribuciones a él conferidas en el artículo 311,
fracción XIII, de la Ley de Concursos Mercantiles, no
entrañan propiamente una delegación de facultades
legislativas, sino la asignación directa por parte del
Congreso de la Unión, de una atribución para allanar la
aplicación técnico-operativa de la ley dentro de su ámbito
23
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
específico; es decir, el hecho de que el Congreso de la
Unión establezca dichas estructuras habilitando al
Instituto para regular una materia concreta y específica,
de acuerdo con los principios y lineamientos convenidos
en la propia norma, no implica una delegación legislativa,
sino una habilitación para la emisión de reglas sobre
cuestiones técnicas, administrativas u operativas. Lo
anterior en virtud de que mediante la atribución conferida
al mencionado Instituto por el Poder Legislativo éste no
se despoja a sí mismo de una facultad propia, sino que
asigna directamente a un ente especializado una tarea
técnico-operativa para que cuente con las atribuciones
necesarias para dar agilidad, firmeza y precisión a los
actos de aplicación que le encomienda la Ley de
Concursos Mercantiles”.
En otro orden de ideas, en relación con lo argumentado por
los recurrentes –en el sentido de que al no constituir, en su
opinión, la cesión de crédito un servicio financiero, la norma
reclamada, en consecuencia, no puede ser violatoria del artículo
73, fracción X de la Constitución Federal (que Faculta en
exclusiva al Congreso de la Unión a emitir leyes en materia de
servicios financieros) por autorizar a la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores a emitir ‘reglas generales’ sobre cesiones
de crédito- es de destacarse que dicho argumento no desvirtúa el
motivo de inconstitucionalidad antes referida del artículo 93 de la
Ley de Instituciones de Crédito.
Lo anterior obedece a que, al margen de que una cesión de
crédito pueda o no ser considerado como un servicio financiero, lo
cierto es que –-y ello es lo relevante para determinar la
inconstitucionalidad de la norma impugnada–- las ‘reglas
generales’ previstas en el artículo 93 de la Ley de Instituciones de
Crédito violan el principio de primacía de ley, ya que, como se
24
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
mencionó
con
anterioridad,
no
se
limitan
a
establecer
disposiciones que permitan o faciliten la operación de un
determinado sistema legal dentro del ámbito establecidos por el
mismo, sino que, por el contrario, dichas ‘reglas generales’
modifican los límites trazados por la propia ley. Circunstancia
que provoca su inconstitucionalidad.
Por lo expuesto y fundado se resuelve:
PRIMERO.- En la materia de la revisión, competencia de
esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
se confirma la sentencia recurrida.
SEGUNDO.- La Justicia de la Unión ampara y protege a
MANUEL FRANCISCO RICAÑO GUTIÉRREZ, en contra del
artículo 93, párrafo primero, de la Ley de Instituciones de Crédito,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de junio
de dos mil uno.
Notifíquese; con testimonio de la resolución, vuelvan los
autos al lugar de su origen, y en su oportunidad, archívese el
toca.
Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los señores
Ministros: José de Jesús Gudiño Pelayo (Ponente), Juan N. Silva
Meza y José Ramón Cossío Diaz (Presidente), en contra de los
votos emitidos por los señores Ministros Sergio A. Valls
Hernández y Olga Sánchez Cordero de García Villegas.
25
AMPARO EN REVISIÓN 388/2007
Firman el Ministro Presidente de la Sala y el Ministro
Ponente, con el Secretario de Acuerdos, quien autoriza y da fe.
PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA:
MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ.
PONENTE:
MINISTRO JOSÉ DE JESÚS GUDIÑO PELAYO.
SECRETARIO DE ACUERDOS
DE LA PRIMERA SALA.
LIC. HERIBERTO PÉREZ REYES.
26