Dictamen nº 18/95, relativo a Plan de Ordenación de Recursos de s

Dictamen nº 18/95, relativo a Plan de Ordenación de Recursos de s'Albufera d'Es Grau de
Menorca, en relación con el "Camí de Cavalls".
I.- ANTECEDENTES
Primero.- La Conselleria de Agricultura i Pesca instó a la Presidencia del Govern Balear, en fecha
21 de febrero último, la emisión de dictamen por parte del Consell Consultiu respecto a "la
existencia o inexistencia de servidumbre pública de paso por el Camí de Cavalls" en el tramo
existente entre el Cabo Favaritx y el núcleo urbano del Grau; y a los mecanismos aplicables en su
caso para implantar la pertinente, en defecto de tal servidumbre, en razón directa de la
declaración del Parque Natural de S'Albufera d'Es Grau, y la susodicha Presidencia del Govern
Balear, atendiendo a la indicada solicitud, se sirvió recabar dicho dictamen en fecha 8 de marzo
siguiente.
Por su parte, la Vicepresidencia del Govern Balear, atendiendo a solicitud del Consell, remitió,
mediante escrito de 7 de abril último, copias de escritos de alegaciones presentados por varios
propietarios de fincas rústicas con motivo del expediente incoado para declarar parque natural a
"S'Albufera d'Es Grau".
Segundo.- Forman parte de las actuaciones comunicadas, siendo elementos importantes para el
estudio encomendado, las siguientes piezas:
1.- Resolución de la Conselleria de Cultura, Educació i Esports del Govern Balear, de 3 de abril
de 1989, sobre incoación de expediente para declarar bien de interés cultural el inmueble "Camí
de Cavalls", con la categoría de Monumento, y Anexo I de dicha resolución, constituido por una
reseña histórica de la citada vía. Todo ello publicado en el BOCAIB 62, de 20 de mayo de 1989.
2.- Dictamen sobre la naturaleza jurídica del "Camí de Cavalls" emitido a instancia del Presidente
del Consell Insular de Menorca por Don J.M.Q. y Don C.S.P., el 27 de septiembre de 1993.
3.- Las aludidas alegaciones de propietarios, suscritas por Dña A.P.P., Don G., Dña P., Dña M.F.
y Dña M.A.O.V., Dña B.F.G., Don L.M.M., y Don M.A.G..
4.- Dictamen sobre la extinción del Camí de Cavalls como servidumbre de paso y efectos de su
restauración, solicitado por un miembro de "M.", asociación de propietarios de suelo no
urbanizable de Menorca, y emitido por Don E.G.E., el 4 de mayo de 1994.
II.- CONSIDERACIONES
Primera.- Hay concordancia plena en que el "Camí de Cavalls" estriba en una servidumbre de
paso. Ahora bien, sentada esta premisa se impone plantear la cuestión de si se está frente a una
servidumbre predial, lo que provoca la necesidad de determinar cúal es el predio dominante o, por
el contrario, frente a una servidumbre personal, de las consideradas en el art. 531 del Código Civil
que declara que "también pueden establecerse servidumbres en provecho de una o mas
personas, o de una comunidad, a quienes no pertenezca la finca gravada".
Al hilo de los Antecedentes proporcionados por la Historia parece que hay que inclinarse a la tesis
de la servidumbre predial, en el bien entendido de que el predio o predios dominantes vendrían
constituidos por las torres de defensa implantadas en los siglos XVII y XVIII a lo largo de las
costas de Menorca.
En este orden de cosas hay que tomar nota de los siguientes datos:
1.- La síntesis histórica que, como Anexo I, acompaña a la resolución dictada por la Conselleria
de Cultura, Educació i Esports del Govern Balear, de 3 de abril de 1988, publicada en el BOCAIB
de 20 de mayo siguiente. De dicho Anexo cabe destacar los siguientes párrafos:
" El Camí de Cavalls" es un camino que circunvalaba la Isla y permitía el paso de caballos para la
vigilancia de la costa y el aviso rápido de la presencia de corsarios. Era, pues, una vía militar, con
una longitud de 220 kilómetros, construido en tiempos pasados para la defensa de Menorca.
Actualmente ya no tiene ningún uso militar".
"El camino dependía de la Autoridad militar y los Alcaldes, en nombre de aquélla, exigían a los
propietarios el mantenimiento del camino y su fijación. Muchos menorquines recuerdan aún la
notificación que los Ayuntamientos pasaban a los predios costeros recordando la obligación de
blanquear los mojones y despejar el camino a requerimiento de la autoridad militar. Esta
servidumbre se levantó como consecuencia de un escrito del Gobernador Militar de Menorca en
el año 1961".
2.- Lo que dice un escritor menorquín dedicado al estudio histórico de obras defensivas de la Isla,
F.F., citado por Q. en el dictamen a que luego nos referiremos: "Ha habido una corriente que ha
entendido la servidumbre que implicaba el Camí de Cavalls como una servidumbre de origen y
finalidad exclusivamente militar, o lo que es lo mismo, una servidumbre a favor del Ejército"
(página 4 del dictamen indicado).
3.- Lo que afirma J.V., militar y conocedor de la historia y la sociedad menorquina, en un trabajo
titulado "Aportación al estudio de los caminos de Menorca", publicado en la Página menorquina
del diario "El Bien Público", el 10 de enero de 1933. Se manifestó entonces el Sr. V. con las
siguientes palabras:
"El camino de herradura llamado de Cavalls que costea en su casi totalidad la Isla no ha sido
nunca, a nuestro juicio, mas que un camino militar de observación, que enlazaba los diferentes
atrincheramientos de la costa unidos por grupos a caminos que se adentraban en la Isla, por los
cuales debían acudir refuerzos ante la sentida necesidad de rechazar un posible enemigo que
intentara el desembarco..."
4.- Lo expuesto por el propio Q. en el dictamen unido al expediente. Así se lee lo siguiente en la
página 3:
"Atendiendo a la documentación de archivo que se aporta parece indudable que desde su
origen... el Camí de Cavalls es un vial que perseguía una actividad básicamente de defensa que
ha permitido a la Autoridad Militar o Gubernativa una buena vigilancia de la costa manteniendo la
comunicación y el servicio de las torres, las baterías y otras fortificaciones costeras a lo largo del
siglo XVIII".
"...Ahora bien, por lo que puede comprobarse en el estudio de N. el Camí de Cavalls no ha tenido
a lo largo de la historia propiamente dicha consideración (la de bien de uso público) sino que mas
bien ha estado conceptuado como servidumbre de paso motivada por razones de vigilancia y
defensa que, como todas las servidumbres, ha ido acompañada de una serie de deberes por
parte de los propietarios que habían de amojonar y limpiar el camino para mantenerlo expedito en
todo momento. Los documentos aportados por N. son suficientemente explícitos al respecto".
En atención a los datos que anteceden, pueden sentarse las siguientes conclusiones:
Si la razón de ser del Camí de Cavalls era el enlace entre torres, baterías y obras militares para la
defensa de la Isla, siendo dichos inmuebles pertenencias históricas del Estado (el art. 339 del
Código Civil, párrafo 2º, alecciona sobre la "demanialidad estatal" de "murallas, fortalezas y
demás obras de defensa del territorio"), habría que alistar en el plano de la lógica más pura la
catalogación como predial de la susodicha servidumbre. Los predios dominantes eran las
aludidas obras de defensa que contorneaban la Isla de Menorca y los sirvientes de las fincas de
propiedad privada sometidas al "paso" militar constitutivo del objeto del derecho real de
referencia.
"Item" más, los propietarios de los predios sirvientes quedaban constreñidos no sólo a la
necesidad de respetar el tránsito por ellos del Ejército, sino además a "blanquear mojones" y "a
limpiar" los lugares de paso. Evidentemente, tales actividades de los dueños de los citados
predios sirvientes implicaban una obligación "in faciendo" de las apuntadas para las servidumbres
positivas por el segundo párrafo del art. 533 del Código Civil, a título de complemento de la
"predialidad" caracterizadora del derecho real objeto de estudio.
Segunda.- Parece que las instalaciones militares enlazadas por el Camí de Cavalls tenían que
experimentar, desde el punto de vista de lo que pudiéramos llamar titularidad activa, idénticas
evoluciones que las predicables para la servidumbre materializada en dicho vial. En otras
palabras, en tanto asumiese el Estado el dominio de los inmuebles relativos a dichas
instalaciones, subsistiría en él, a fuer de dueño de predios dominantes, la titularidad activa de la
susodicha servidumbre. El clásico principio de que lo accesorio sigue a lo principal puede
invocarse aquí para un mejor estudio de la cuestión.
La observación es oportuna habida cuenta de la evolución experimentada en el dominio de las
torres de defensa de Menorca como elementos cualificadores de las aludidas instalaciones
militares.
La adscripción al entonces denominado Ramo de Guerra de dichas torres se mantuvo hasta que
por Real Orden de 15 de febrero de 1867 se dispuso que la adscripción fuera, a partir de la
entrada en vigor de la disposición, a favor del Ramo de Hacienda. El Ejército dejó paso al Cuerpo
de Carabineros y la función de vigilancia del litoral para rechazar desembarcos de fuerzas
invasoras fue sustituida por la de "otra" vigilancia encaminada a la represión del contrabando a
título de misión específica del Ministerio de Hacienda y del denominado a la sazón Cuerpo de
Carabineros.
Hay que pensar, pues, considerando el proceso histórico reseñado, que la subsistencia de la
titularidad estatal de las torres tenía que correr parejas con la subsistencia de la titularidad activa
de la servidumbre del Camí de Cavalls, inclusión hecha del ramo de la Administración del Estado
erigido en destinatario de una nueva adscripción de bienes demaniales. Lo lógico hubiera sido
que, al convertirse el Ministerio de Hacienda en autoridad competente para el regimiento de las
torres, reemplazando al de la Guerra, hubiese acaecido lo mismo en punto al ejercicio de la
titularidad activa respecto al vial de referencia.
Los antecedentes históricos no permiten, sin embargo refrendar la hipótesis. En efecto, lo
explicado en el Anexo I de la Resolución de la Consellería de Cultura y lo anotado en el dictamen
de Q. favorecen una tesis de disgregación o separación, por cuanto en el resto del Siglo XIX y en
el tiempo transcurrido de la presente centuria hasta llegar, en 1961, a cierta decisión del
Gobernador Militar de Menorca de la que luego se tratará, fue la Autoridad Militar -no el Ministerio
de Hacienda- la que mantuvo una posición permanente de exigencia a los dueños de los predios
sirvientes para que cumplieran la obligación "in faciendo" de que se hizo mérito ("blanqueo de
mojones y limpieza del vial" a sus expensas). Por lo tanto, en un largo tiempo, (casi cien años),
mientras las torres dependían, por adscripción gubernativamente decidida, del Ministerio de
Hacienda, el Camí de Cavalls estaba sometido, en orden al ejercicio de la titularidad activa de la
servidumbre, al Ministerio del Ejército, anteriormente denominado Ministerio de la Guerra.
Tercera.- Dejando momentáneamente de lado consideraciones sobre la prescripción como modo
de extinción, se estima conveniente analizar cómo y de qué manera puede cancelarse una
servidumbre de titularidad estatal alistada en el ámbito del demanio.
Los actos de disposición en materia inmobiliaria que guarden relación con el Ejército se rigen por
un Derecho singular. No les es aplicable, como fuente primaria, la Ley del Patrimonio del Estado,
sino un conjunto de normas de las que trataremos a continuación.
Por Ley de 14 de marzo de 1942 se crearon las Junta Regionales de Acuartelamiento que
asumieron competencias para la "liquidación de los edificios, solares y terrenos usufructuados por
el Ramo del Ejército que no sean de utilidad para el mismo". Se invistió a dichas Juntas de
personalidad jurídica para el cumplimiento de sus fines tomándose los acuerdos por mayoría
absoluta de votos. Y por Ley de 10 de julio de 1959 dichas Juntas Regionales se fusionaron en la
denominada Junta Central de Acuartelamiento, con personalidad jurídica también , advirtiéndose
(art. 5º) que su base financiera quedaría constituida "con los patrimonios de las Juntas
Regionales" fusionadas.
El Reglamento rector de dicha Junta Central es de 7 de abril de 1960, comprensivo de los
siguientes particulares:
1.- Al Art. 2º que dice que "conservarán su calificación jurídica originaria los bienes propiedad del
Estado afectos al Ramo de Guerra".
2.- El art. 9º que previene que "serán de la exclusiva competencia del Consejo Rector:... f)
decisión sobre venta o permuta de solares e inmuebles propiedad del Estado afectos al Ramo del
Ejército".
Finalmente, por Ley de 31 de julio de 1984 se ha creado la Gerencia de la Infraestructura de la
Defensa como "órgano autónomo de carácter administrativo dependiente del Ministerio de
Defensa, que se regirá por las disposiciones contenidas en la presente Ley y, en su caso, por la
de Régimen Jurídico de las Entidades Estatales Autónomas, de 26 de diciembre de 1958 y por la
Ley General Presupuestaria". Y en el art. 2º, apartado 4, de dicha Ley se declara lo siguiente:
"... la enajenación de bienes demaniales por parte de la Gerencia de Infraestructura de la Defensa
requerirá por parte del Ministerio de Defensa expresa desafectación de los bienes del fin público
al que estaban destinados y la declaración de su alienabilidad. En ningún supuesto pueden
cederse los bienes gratuitamente a ninguna persona física o jurídica, pública o privada, salvo las
cesiones a que obligue la legislación urbanística".
Se desprende de la normativa singular aquí acotada que, desde 1942 por lo menos, los actos
"dispositivos" en materia de inmuebles demaniales adscritos al Ramo de Guerra sólo pudieron
dictarse con arreglo a Derecho a través de acuerdos de la Junta Central de Acuartelamiento, cuya
realidad como organismo estatal autónomo en dicho orden de cosas había sido proclamada en la
disposición de "excepción" Segunda de la nombrada Ley del Patrimonio del Estado, de 15 de abril
de 1964.
El recuerdo de la expresada normativa ha de ponerse de relieve por cuanto en 1961, bajo la plena
vigencia de sus disposiciones, el Gobernador Militar de Menorca dirigió dos importantes escritos a
la Alcaldía de Mahón, concernientes al Camí de Cavalls.
En el primero, (no consta en el expediente la fecha en que se expidió) se manifiesta lo siguiente:
"En relación con el denominado Camino de Cavalls que circunda la Isla, manifiesto a Ud. que, por
haber perdido todo el interés militar para el que fue creado, a partir de esta fecha quedan
descargados los propietarios de las fincas correspondientes de la obligación que tenían de
mantener abierta dicha senda".
Y en el segundo, fechado el 27 de diciembre, se lee lo que sigue:
"Lo dispuesto sobre el Camino de Cavalls (alusión clara al escrito anterior) se refería únicamente,
en cuanto beneficie a los intereses de la Isla, no suponiendo en forma alguna renuncia ni cesión
por parte del Ramo de la Guerra de sus derechos y utilización del mismo en los conceptos que
siempre ha tenido".
Las susodichas manifestaciones escritas de la Autoridad Militar de Menorca, que provocaron
decisiones ulteriores de los Ayuntamientos de Ciudadela y San Luis, de las que más adelante se
tratará, al conjugarse con cuanto ha sido expuesto anteriormente, al hilo de la Historia, acusan
una convicción de dicha Autoridad de que la titularidad activa de la servidumbre aquí considerada
seguía siendo estatal, adscrita al Ramo del Ejército (derecho real demanial), apostillada por la
aclaración de que la dispensa de las obligaciones "in faciendo" de los predios sirvientes se hacía
sin mengua de la indicada titularidad activa pues esto y no otra cosa significa la frase "no
suponiendo en forma alguna renuncia ni cesión por parte del Ramo de la Guerra de sus derechos
y utilización del mismo en los conceptos que siempre ha tenido".
Es obvio que en 1961 la susodicha Autoridad Militar "mantuvo" la titularidad activa de la
servidumbre predial cuestionada, siendo censurable la "dispensa" que, en provecho de los
titulares de los predios sirvientes, hizo de las obligaciones "in faciendo" que sobre estos
gravitaban.
En efecto, no parece que el mencionado Gobernador Militar estuviera legitimado para tomar una
determinación del estilo de la que adoptó. Al implicar ésta un acto incidente en un derecho real
inmobiliario de índole demanial integrado en el demanio adscrito al Ramo del Ejército, es evidente
que, en armonía con la normativa singular aquí invocada, sólo podía darse el paso intentado, no
por la citada Autoridad, sino por la Junta Central de Acuartelamiento. Por lo tanto, es adecuada la
opinión proclive a afirmar que el acto "administrativo" del Gobernador Militar de Menorca ha de
reputarse nulo de pleno derecho por manifiesta incompetencia funcional. Rezaba el art.47 de la
Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, vigente a la sazón (1961) que "los
actos de la Administración son nulos de pleno derecho en los casos siguientes: a) Los dictados
por órgano manifiestamente incompetente". Dicho precepto integró asimismo, con igual número 47- el Decreto de 2 de junio de 1966 dictado para adaptar la Ley nombrada a los Departamentos
militares.
La circunstancia de que la materia objeto de análisis verse sobre un derecho real de contenido
limitado, como es la servidumbre predial, en vez de un pleno dominio inmobiliario, no empece a la
pertinencia de los razonamientos alineados en los párrafos precedentes. Al fin y al cabo es valor
reconocido de modo unánime en Derecho que, a salvo de prevenciones en contrario, la teoría de
la legitimación para actos dispositivos rige tanto para el dominio, como propiedad plena, como
para los derechos reales de la índole mencionada, desgajados de éste.
En consecuencia la "renuncia" a la exigencia de cumplimiento de las obligaciones "in faciendo" de
que se ha hecho mérito no pudo jamás decidirse por el Gobernador Militar de Menorca. Así pues,
al proyectar sobre el supuesto examinado la doctrina de la nulidad de pleno derecho dimanante
de la ley de Procedimiento Administrativo habrá que resaltar que la apreciación de "pérdida de
interés militar" generadora de una liberación de las mencionadas obligaciones de los dueños de
los predios sirvientes nunca pudo ser hecha por la autoridad insular militar con eficacia jurídica.
Cuarta.- Se sostiene que, al "lado" de la utilización por el Ejército del "paso" a través de los
predios sirvientes, ha existido un uso indiscriminado, de suerte que, al igual que lo que sucede
con calles, plazas y carreteras (bienes de dominio y uso público en la terminología del Código
Civil) cualquier persona ha podido cruzar los susodichos predios sirvientes, aprovechándose libre
y discrecionalmente del "paso" engendrado en su día en interés del Ejército.
Los partidarios de la tesis indicada se fundan en que, además de la servidumbre aquí estudiada,
ha existido otra cuyo nacimiento y titulación no constan, aún cuando se dé por sentado que con
anterioridad a la entrada en vigor del Código Civil era ya real y efectiva dicha servidumbre
"general".
Aunque según el art.445 del Código Civil la posesión como hecho no puede reconocerse en dos
personalidades distintas, fuera de los casos de indivisión, hay que pensar que el precepto no
puede extenderse con la rigidez que lo configura al caso de la servidumbre de paso, pues nada
impide que por títulos diferentes puedan personas distintas hacer uso del derecho a atravesar
predios sirvientes sin que se produzca colisión o enfrentamiento. Por lo tanto, hipotéticamente,
una servidumbre de paso generalizada podría compaginarse con la servidumbre predial "en
interés militar" objeto de anteriores reflexiones.
Ahora bien, sería necesario encontrar el "título" de dicha servidumbre "generalizada", tanto en el
supuesto de que tuviera rasgos de servidumbre predial, (la de índole militar definidora del Camí
de Cavalls) como en el excepcional, caso de que hubiera de configurarse como servidumbre
personal, de las definidas en el art.531 del Código Civil.
Evidentemente, por tratarse de una servidumbre de paso, calificada como discontinua, sólo
merced a un título podría merecer protección jurídica de haberse engendrado con posterioridad a
la promulgación del Código Civil, habida cuenta de lo preceptuado por el art. 539 de dicho
Código. Sin embargo, en el supuesto de que "existiera" con anterioridad a tal promulgación cabría
gozar de amparo, reputándola sobrevenida por prescripción adquisitiva "inmemorial", merced a
conocida jurisprudencia, de la que son muestras ejemplares las sentencias de la Sala 1ª del
Tribunal Supremo de 15 de febrero de 1989 (Aranzadi 966) y 5 de marzo de 1993 (Id. 2007).
Naturalmente, la convicción de adquisición de una servidumbre de paso por prescripción
inmemorial, antes de que rigiera el expresado Cuerpo legal, requiere el respaldo de una prueba
rigurosa, a la luz de la susodicha jurisprudencia.
A la vista del material incorporado al expediente, no parece que la teoría de la servidumbre de
uso generalizado pueda insertarse en el marco de la rectora de las servidumbres prediales. En
momento alguno ha habido relato, recuerdo o explicación de fincas pertenecientes a usuarios del
"paso" susceptibles de merecer la condición de predios dominantes. Por lo tanto, no habría más
remedio que encaminar el discurso hacia el susodicho art.531 del Código Civil en busca de una
"comunidad" o de un colectivo de personas (el Código se refiere a una o más personas) investido
de las virtudes adecuadas para la génesis de la "titularidad" activa de la servidumbre.
Hay que creer que, sin citar el precepto, los partidarios de la susodicha servidumbre de uso
generalizado plantean el problema en un ámbito que, civilmente, no puede ser más que el
contemplado por el art.531. Pero es obvio que, trazada la premisa, hay que "dar" con el sujeto, es
decir con la persona que, en Derecho, pueda ejercitar acciones en "pro" del mantenimiento del
"paso" en cuestión.
En una monografía titulada "Dominio público", de M.V., publicada en 1992 (páginas 112 y
siguientes) se dice que "no existe discusión en nuestro Ordenamiento Jurídico acerca de la
necesidad del carácter público de los titulares del demanio. Estos han de ser siempre
Administraciones Públicas, en principio de carácter territorial, sin que quepa, a diferencia de lo
que ocurre en otros Ordenamientos Jurídicos, la posibilidad de que bienes de titularidad privada
tengan, a la vez, consideración de demaniales. El carácter público de la titularidad es condición
necesaria, aunque no suficiente, para poder calificar un bien de demanial".
Dicho modo de pensar informa sustancialmente los puntos de vista de los partidarios de la
servidumbre de "uso generalizado". En el dictamen de Q. se atrae la titularidad activa al Consell
Insular de Menorca o, en su caso, a los Ayuntamientos, de suerte que uno u otros, según
proceda, se erijan en valedores del paso público, en interés de las colectividades respectivas.
Y aunque se haya calificado de un tanto ingenua en el orden jurídico la decisión adoptada, es
evidente que el Ayuntamiento de San Luis abrazó dicha línea de pensamiento al acordar, el 5 de
diciembre de 1961, a la vista del primer escrito del Gobernador Militar de Menorca de que antes
se hizo mérito, que se declaraba el Camí de Cavalls "camino de interés público municipal", por
cuyo motivo "los propietarios deberán continuar la conservación a su cargo del mencionado
camino, así como tenerlo abierto y sujeto a las servidumbres de paso que la costumbre tiene
reconocidas y de las que se ha hecho uso ininterrumpidamente".
Por su parte, el Ayuntamiento de Ciudadela declaró, el 16 de diciembre de 1961, que "no
obstante haber perdido el Camino interés militar, la servidumbre creada subsiste, toda vez que el
Camí de Cavalls desde hace 200 años es una vía de tránsito libre, prestando un servicio tanto a
las zonas rurales como turísticas".
Hay que suponer que fueron dichas dos "declaraciones" (fechadas el 5 y 16 de diciembre de
1961) las que provocaron el "segundo" escrito del Gobernador Militar de Menorca en "pro" de la
subsistencia de la "servidumbre de interés militar", fechado el 27 del mismo mes y año, a pesar
de la liberación de las obligaciones "in faciendo" que venían gravitando sobre los dueños de los
predios sirvientes.
Ahondando en el planteamiento esbozado (la servidumbre de uso generalizado), habrá que
entender que una titularidad activa atribuible al Consell Insular de Menorca no puede imaginarse.
La modernidad de la institución, amén de otras circunstancias cuya cita es innecesaria, hace
impensable una entrada en juego de dicho Consejo. Cosa distinta, empero, cabe decir en orden a
los Ayuntamientos. La reacción de los de San Luis y Ciudadela constituye un valioso punto de
apoyo. El alistamiento hecho por el Ayuntamiento de San Luis en el área de los caminos
vecinales, de titularidad dominical asignada a la Corporación, implica la introducción de un factor
relevante para comprender el planteamiento aludido.
El amparo en Derecho de lo que acaba de decirse se encuentra en nuestro Derecho de Régimen
Local.
Así el art.310 del Estatuto de 8 de marzo de 1924, declaró con expresión no mejorada a
"posteriori" que "constituye patrimonio municipal el conjunto de bienes, derechos y acciones que
pertenecen a un municipio, al común de sus vecinos o a establecimientos municipales", el art.9
del Reglamento de Bienes, de 13 de junio de 1986, preceptúa que "las entidades locales tendrán
capacidad jurídica plena para adquirir o poseer bienes de todas las clases y ejercitar las acciones
y recursos precedentes en defensa de su patrimonio"; y el art.17 de dicho Reglamento proclama
la obligación que tienen las Corporaciones Locales de inventariar todos sus bienes y derechos
"cualquiera que sea su naturaleza o forma de adquisición", el 18 dice que en el inventario se
anotarán "los derechos reales"; el art.44, epígrafe c) afirma la potestad de deslinde, regulada en
los 58 y siguientes, que a dichas Corporaciones asiste, de realización "administrativa", en punto a
sus bienes y derechos; y los 70 y siguientes, proclaman la vigencia de la institución conocida por
"interdictum propium", es decir, la facultad de recuperar por sí la tenencia de sus bienes de
dominio público en cualquier tiempo.
Estos son los bagajes que proporciona el Ordenamiento para que, de ser viable la hipótesis de
titularidad municipal activa de la servidumbre de uso generalizado que, con apoyaturas
razonadas, hace acto de presencia en el expediente, pudieran alcanzarse los objetivos trazados
por sus sostenedores.
Pero evidentemente, todo un capítulo probatorio, con inserción en el inventario municipal del
derecho real de servidumbre, tendría que existir para el desenvolvimiento sin obstáculos de la
teoría explicada. Y "prima faciae", no parece que por ahora pueda tenerse por satisfactoriamente
levantada la carga demostrativa.
Incluso, la declaración de diciembre de 1961 hecha por el Ayuntamiento de San Luis (el Camí de
Cavalls como camino vecinal) puede abonar una tesis de novación, puesto que al dejar de ser
Camino militar, merced a una primaria declaración del Gobernador Militar de Menorca que así fue
interpretada, "engendra" un nuevo "camino vecinal" como bien de dominio público municipal.
Importa, para cerrar el capítulo, tomar nota de dos puntualizaciones, a saber:
1.- Declara el art.444 del Código Civil que "los actos meramente tolerados.....no afectan a la
posesión".
Se cita el precepto porque bien pudiera haber ocurrido que, obligados tradicionalmente los
dueños de los predios sirvientes a permitir el uso del Camí de Cavalls por el Ejército, no hubieran
obstaculizado la ampliación de dicho uso a personas cualesquiera, por pura tolerancia.
En este orden de cosas, cabe pensar que la servidumbre de vigilancia litoral implantada por el art.
9º de la Ley de Puertos, de 7 de mayo de 1880, reafirmada por los artículos 10 de la Ley de 19 de
enero de 1928 y 4º de la de 26 de abril de 1969, y sustituida por la de "tránsito" por el art.27 de la
Ley de Costas, de 28 de julio de 1988, es una institución en cierto modo comparable al Camí de
cavalls, puesto que, siendo servidumbre de titularidad activa estatal, que discurre por terrenos de
propiedad privada a lo largo de las costas españolas implica un paso que en infinidad de casos
era aprovechado no sólo por los Cuerpos del Estado que tenían a su cargo la vigilancia de dichas
costas, sino, además, por cualesquiera personas. El hecho, en lo que a "peatones" se refiere, ha
sido reconocido y jurídicamente convalidado merced al invocado art.27 de la Ley de Costas que,
mientras reserva el espacio afectado por la servidumbre, en cuanto a vehículos se refiere, a los
dedicados a "vigilancia y salvamento", extiende a la generalidad de viandantes el uso peatonal
configurando como paso público de esta naturaleza el espacio correspondiente.
2.- La Sala 3ª del Tribunal Supremo, en sentencia de 25 de abril de 1994, dictada por su Sección
4ª (Aranzadi 4130) ha declarado lo siguiente:
"Aunque no es posible dudar de que las entidades locales pueden y deben reivindicar los bienes
de dominio público, para ello lógicamente es imprescindible no solo alegar por la Corporación
Local, al ejercitar la correspondiente acción, que el concreto bien tenía el citado carácter sino,
sobre todo, aprobar lo alegado, y es esto, precisamente lo que se echa de menos en esta
ocasión, por resultar que no es dicho carácter el atribuible al bien en función de la naturaleza,
origen y destino que al mismo corresponde, porque no se discute que el camino en cuestión no
era más que un paso para el exclusivo uso y servicio de uno de los ejércitos contendientes en la
pasada Guerra Civil Española; impropio camino que ni siquiera se llegó a terminar cuando aquélla
concluyó y sin que, por tanto, figurara consignado en el Inventario de Bienes del Municipio,
titularidad que ni siquiera se consigna a efectos catastrales; y no se alegue por la Administración
que tal referencia no era obligatoria con anterioridad al año 1955, según la legislación vigente,
toda vez que ello no podría ser obstáculo para que esta constatación se hiciera cuando, con
posterioridad, el Catastro se revisara; ausencia que no puede ser sustituida por la apelante
invocando la prescripción de inmuebles prevista en el Código Civil; porque ya se trate de una
adquisición dominical o más propiamente la de una servidumbre de paso -solo de hecho
constituida para una transitoria situación de emergencia- no corresponde a esta Jurisdicción
pronunciarse sobre la realidad de estos presupuestos esenciales, lo que no obsta, por supuesto,
a que la Corporación demandante acuda, si procede, a la Civil correspondiente".
Es útil la sentencia invocada por cuanto, de un lado, administrativamente hablando, en lo que
atañe a prerrogativas de las Corporaciones Locales en el marco del Reglamento de Bienes de
que antes se trató, confiere importancia a la inclusión en inventario de los bienes y derechos cuya
reivindicación se pretende, y de otro porque, en armonía con doctrina reiteradísima, se niega el
Orden Jurisdiccional contencioso-administrativo a tomar decisiones sobre propiedad y titularidad
de derechos reales. Ello implica que si los Ayuntamientos creen que ostentan la titularidad activa
de un derecho real como la servidumbre de paso a que se refiere el expediente, han de acudir
con sus reclamaciones al Orden Jurisdiccional Civil, levantando satisfactoriamente la carga de la
prueba.
Y si los Ayuntamientos estiman que no procede el ejercicio de acciones en el sentido indicado,
existe posibilidad de que se experimente su sustitución por los vecinos. Una institución clásica en
nuestro Derecho Local es la que, en este orden de cosas, se asienta en el art.220 del Reglamento
de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, de 28 de
noviembre de 1986, que, después de afirmar la obligación de éstas de "ejercer las acciones
necesarias para la defensa de sus bienes y derechos", proclama lo siguiente:
"Cualquier vecino que se halle en pleno goce de sus derechos civiles y políticos podrá requerir su
ejercicio a la entidad interesada. Este requerimiento, del que se dará conocimiento a quienes
pudiesen resultar afectados por las correspondientes acciones, suspenderá el plazo para el
ejercicio de las mismas por un término de treinta días. Si en el plazo de esos treinta días la
Entidad no acordara el ejercicio de las acciones solicitadas, los vecinos podrán ejercitar dicha
acción en nombre e interés de la Entidad Local, facilitándoles ésta los antecedentes, documentos
y elementos de prueba necesarios y que al efecto soliciten.- De prosperar la acción, el actor
tendrá derecho a ser reembolsado por la Entidad de las costas procesales y a la indemnización
de cuantos daños y perjuicios se le hubieren seguido".
Pero es evidente que, en tanto no recaiga sentencia declarativa de tal titularidad no será posible
en Derecho que "otra" Administración Territorial, cual es la de la Comunidad Autónoma, otorgue
reconocimientos fundados en una tesis de prescripción adquisitiva del estilo de la insinuada en las
actuaciones.
Quinta.- Los propietarios de predios sirvientes autores de alegaciones incorporadas al expediente
sostienen que la única servidumbre admisible, es decir la constituida a favor del Estado, en
interés militar, se extinguió por prescripción de 20 años, al socaire del art.546, apartado 2º, del
Código Civil, habida cuenta de que, al ser discontinuas las servidumbres de paso, el término ha
de computarse desde que "dejó de usarse" la servidumbre. Para dichos propietarios (que tienen
muy en cuenta lo manifestado por el Gobernador Militar en 1961, en el sentido de que el Camí de
Cavalls había perdido "todo interés militar") el tiempo transcurrido con inacción del Ejército, al no
usar el paso, supera ampliamente los veinte años requeridos al respecto por el Código.
Al mismo tiempo, tras poner de relieve que son bastantes las fincas carentes de "vestigios" de
vial, opinan que en la hipótesis de realidad de la "otra" servidumbre, es decir, la de uso
generalizado, habrá que predicar igual tratamiento de extinción por prescripción en lo
concerniente a las susodichas fincas, lo que, a su juicio, equivaldría a la desaparición de su
afirmada cualidad de predios sirvientes según los planteamientos de los aspirantes a la
persistencia de la mencionada servidumbre de "uso generalizado".
La respuesta susceptible de ser dada en Derecho frente a los indicados alegatos no puede diferir
de la deslizada al analizar los argumentos expuestos en "pro" de un reconocimiento de viales
municipales de interés público, en el ámbito de los caminos vecinales. Sin la práctica de una
prueba adecuada, en el ámbito del Orden Jurisdiccional Civil, no va a ser posible que prospere,
con eficacia administrativa, las tesis de prescripción extintiva. Una larga lista de sentencias de la
Sala 1ª del Tribunal Supremo que puede iniciarse con la dictada el 11 de junio de 1926, clama por
la necesidad de la justificación del transcurso del tiempo sin interrupciones para que vaya
adelante cualquier tesis favorable a prescripciones extintivas.
Es importante recordar al respecto lo manifestado por el Gobernador Militar de Menorca en su
escrito, de 27 de diciembre de 1961, en el que, aunque fuera a riesgo de contradecirse con lo
expuesto en escrito anterior, se pronunció por la persistencia de la titularidad estatal activa,
adscrita al Ramo Militar, de la servidumbre implicada en el Camí de Cavalls. Dicho recuerdo ha
de anudarse al de las competencias singulares, primero de la Junta Central de Acuartelamiento y
después de la Gerencia de la Infraestructura de la Defensa conjugadas con el hecho de que nada
consta, proveniente de dichos Organos, auténticos gestores del demanio adscrito al Ministerio de
Defensa, sobre permanencia o renuncia de la servidumbre en cuestión. De consiguiente, de no
haber renuncia dimanante de autoridad competente, sólo una prueba valorada y aceptada a
través de sentencia firme del Orden Jurisdiccional Civil podrá provocar la admisión de la tesis de
los propietarios de referencia. En tanto tal cosa no suceda, el Camí de Cavalls, considerado en
los términos del Anexo I de la Resolución de la Conselleria de Cultura, Educació i Esports, de 3
de abril de 1989, tendrá que ser admitido por el Gobierno de la Comunidad Autónoma.
El rigor jurídico que impregna esta tesis ha de imperar también en orden a las solicitudes de
reconocimiento de la servidumbre de uso generalizado a título de derecho real insertable en el
demanio de los Ayuntamientos en beneficio de los ciudadanos. Ya hemos puesto de relieve que
dicha tesis no aparece revestida de los elementos probatorios indispensables para su credibilidad
eficaz. Sin la prueba, en el marco de la Jurisdicción Civil, de la realidad de tal servidumbre, no
podrá tampoco ser tomada en cuenta por el Gobierno de la Comunidad Autónoma.
Sexta.- En el art 4º de la Ley de 27 de marzo de 1989, sobre espacios naturales protegidos se
hace mérito con características de generalidad, de los objetivos alcanzables por la aprobación de
Planes de Ordenación de recursos naturales, en la inteligencia de que serán adoptables las
determinaciones adecuadas en este orden de cosas.
Y en el art.3º de la misma Ley se enseña que "las actividades encaminadas al logro de las
finalidades "en ella contempladas" podrán ser declaradas de utilidad pública o interés social a
todos los efectos y, en particular, a los expropiatorios respecto de los hechos y derechos que
puedan resultar afectados".
La cita legal transcrita nos conduce a los artículos 9º y siguientes de la Ley de 16 de diciembre de
1954, sobre Expropiación Forzosa, complementados por los 10 y siguientes, con sus
concordantes, del Reglamento dictado para su ejecución, el 26 de abril de 1957.
Por lo tanto, arrancando de decisiones tomadas por autoridad competente declarativas de utilidad
pública y de necesidad de ocupación, acomodadas a las normas aludidas, existirán términos
hábiles para una implantación racional de servidumbres de paso en interés general, en el ámbito
del Espacio Natural a que se refiere la consulta. Ello, indudablemente, habrá de acaecer con
observancia de cuanto preceptúa la Ley Balear 5/84, sobre Régimen Jurídico de la Administración
Autonómica que, en particular, en el apartado 10 de su artículo 18, atribuye al Gobierno de la
Comunidad "resolver sobre la adquisición o enajenación de bienes y derechos...".
III.- CONCLUSIONES
Primera.- No hay duda de que el Camí de Cavalls fue, en su génesis y evolución a lo largo de
muchos años, una servidumbre predial de paso de titularidad estatal, siendo predios dominantes
las torres y obras de defensa implantadas a lo largo de la costa de la Isla de Menorca y predios
sirvientes las fincas atravesadas por el citado paso.
Segunda.- No está justificada ni una renuncia por el Estado a dicha titularidad activa ni tampoco la
extinción de la servidumbre por prescripción.
Para lo primero sería menester una decisión, no adoptada aún por autoridad competente de la
Administración del Estado, y para lo segundo una sentencia firme del Orden Jurisdiccional Civil.
Tercera.- La invocada existencia de una servidumbre pública de paso, de uso generalizado, en
interés de la colectividad, ajena a la estructura de las servidumbre prediales, requiere, para su
certeza eficaz, el amparo de una sentencia firme del Orden Jurisdiccional Civil.
Al parecer, la titularidad activa de dicha servidumbre en el ámbito de los derechos reales
integrados en el demanio municipal, correspondería, de tenerse por probada, a los Ayuntamientos
respectivos quienes, por tanto, podrían considerarse investidos de legitimación para el ejercicio
de las acciones pertinentes, en la inteligencia de que su pasividad al respecto podrá ser
remediada por los vecinos, al amparo del art.220 del Reglamento de Organización,
Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, de 28 de noviembre de 1986.
Cuarta.- La implantación de servidumbres de paso ajustadas a las trayectorias seguidas por la
servidumbre predial a que se refiere la Conclusión Primera, sería empresa factible, a asumir por
el Gobierno de la Comunidad Autónoma, al socaire de la Ley de 27 de marzo de 1989, merced a
declaración acordada según dicha Ley, con aplicación del instituto de expropiación forzosa.
Quinta.- Concretar la respuesta a lo solicitado por el M.H.S. President del Govern Balear en los
términos siguientes:
I.- Lo expuesto y razonado, de modo general, en punto al "Camí de Cavalls" es plenamente
aplicable al tramo comprendido entre el Cap de Favàritx y el núcleo urbano d'Es Grau, término
municipal de Mahón.
II.- Los mecanismos utilizables para el establecimiento de una servidumbre de paso de la índole
de la del Camí de Cavalls, en el supuesto de inexistencia de ésta, son los indicados en la
Conclusión Cuarta, en el bien entendido de que el instituto de la expropiación forzosa es
pertinente tanto para la adquisición del dominio como para la implantación, en interés público, de
servidumbre de titularidad pública, como elementos de demanio.
Palma de Mallorca, a 26 de mayo de 1995