Sistema público de servicios sociales en España

TEMA 6: MARCO JURIDICO DEL SISTEMA PÚBLICO DE SS.SS. EN ESPAÑA
6.1. La constitución española y los ss.ss.
La constitución española puede concebirse como el punto de partida para la consolidación en España de todo
el entramado jurídico y administrativo del sistema público de ss.ss. que se va a desarrollar en España durante
los años 80.
El tratamiento que el texto constitucional hace de los ss.ss. es bastante confuso. Motivos de la confusión:
• Sólo aparece este termino de ss.ss. en el art. 50 donde se hace referencia al bienestar colectivo de la
tercera edad.
• Al establecer las competencias exclusivas de las cc.aa., utiliza el término aa.ss. y no el de ss.ss., está
en el art. 148.1.20, es decir, aparecen nombrado tanto los ss.ss. como la aa.ss., pero en ningún
momento aparece una definición por el contenido que tiene cada una de ellos.
• En el art. 149.1, donde se habla de las competencias del estado, no se menciona ni la aa.ss. ni los ss.ss.
6.1.1. Noción constitucional de la AA.SS.
Ante la falta de concreción constitucional en el contenido de la aa.ss., se recurre a la jurisprudencia del
tribunal constitucional, así dentro del tribunal constitucional hay dos sentencias:
• STC 76/1986
• STC 146/1986
De la primera de estas sentencias se pueden extraer dos conclusiones:
• La aa.ss. es una actuación externa a la ss.ss. dirigida a colectivos no integrados en dicho sistema.
• Se financia sin colaboración económica previa de los beneficiarios.
El tribunal constitucional en esa sentencia tampoco entra a definir los contenidos de la aa.ss.
En la segunda sentencia se especifica un poco más que en la anterior y sigue las pautas de La Carta Social
Europea para definir en abstracto a la aa.ss. como una técnica de protección fuera del sistema de la seguridad
social con características propias que las separan de otras técnicas afines o próximos a ellas.
Por tanto, se puede establecer una clara diferencia entre el concepto de aa.ss. y el concepto de ss.ss.
• Diferencias:
♦ La aa.ss. es entendida como una actuación externa a la ss.ss. para favorecer las necesidades
básicas de los individuos.
♦ Los ss.ss. se orientan hacia in objetivo más amplio, el logro de un mayor bienestar para el
individuo y su plena integración social.
• Similitudes:
♦ Establecemos una clara similitud entre ambos términos, puesto que, las cc.aa. decidieron que
la expresión aa.ss. le sirviera para abarcar a los ss.ss., y en algunas cc.aa. también abarcaban
el bienestar social.
6.1.2. Noción constitucional de SS.SS.
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Aunque la constitución no contenga de manera expresa un reconocimiento del sistema público de ss.ss. dicho
reconocimiento si se puede deducir de varios de sus artículos, en los que aparece de forma implícita un
compromiso con la política social y los derechos sociales. Si hay que tener en claro que en este texto se
encuentra el punto de partida a nivel legislativo de los actuales ss.ss.
El contenido del primer grupo se refiere fundamentalmente a la concepción de Estado, y así, el art. 1.1
expone que España se constituye en un Estado social y democrático de derecho, que propugna como valores
superiores jurídicos la libertad, la justicia, la igualdad, el pluralismo político.
De esos numerosos artículos vemos que se incluye un concepto latente de ss.ss., su contenido comporta un
mandato expreso para que los poderes públicos realicen una labor compartida con las cuestiones sociales y
con el bienestar social.
En el segundo grupo de artículos se recogen en el capítulo tres del título I, bajo el título de Principios rectores
de las políticas social y económica, estos principios hacen referencia a una serie de materias, como:
• La protección de las salud
• La garantía
• La promoción de un medio ambiente adecuado
• La garantía de una vivienda digna
• Protección a determinados colectivos de ciudadanos
El contenido de los artículos que hace referencia a estos colectivos lo podemos encontrar dentro del ámbito de
actuación de los ss.ss.
En esos artículos mencionados se contemplaría la protección social y jurídica de las familias y los niños (art.
34.4).
La salvaguarda de los derechos económicos y sociales de los trabajadores lo podemos encontrar en el art.42.
Art 48 habla de la promoción de las condiciones para la participación de la juventud en la sociedad.
Art 49 la realización de una política orientada a la previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los
disminuidos físicos, psíquicos y sensoriales.
Art. 50 la garantía de servicios y prestaciones económicas para la tercera edad.
Art.40.1 hace referencia a la necesidad de una distribución más justa de la renta nacional.
6.2 Estatus de autonomía de las Comunidades Autónomas.
Vamos a ver como han asumido la competencia exclusiva en materia de aa.ss. las cc.aa. en sus respectivos
estatutos de autonomía.
La mayoría de las cc.aa. han utilizado el término constitucional d aa.ss., pero algunas de ellas también lo
vinculan a la coordinación con otro término como el de ss.ss. (Ej: Canarias, Castilla la Mancha y Castilla
León).
En el caso del término de ss.ss., al no haberse atribuido al estado esta competencia, algunas cc.aa. la han
asumido en sus estatutos de autonomía de forma exclusiva y en aplicación también del art. 149.3
Algunas de las cc.aa. han asumido la competencia de los ss.ss. de forma genérica y otras mediante la
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adquisición de unos ss.ss. determinados o más específicos. Respecto a estos ss.ss. más específicos existe
también una gran diversidad en función de cada comunidad autónoma, pero existe la tendencia mayoritaria a
asumir la política de juventud, menores, tercera edad, fundaciones benéficas, desarrollo comunitario, mujer,
grupos marginados, minusválidos e inmigrantes.
En el caso del estatuto de Andalucía recoge en su art. 13.22 las competencias en aa.ss. y ss.ss., orientación y
planificación social. Y en su art. 30 recoge también la promoción de actividades y servicios para la juventud y
la tercera edad, también es reflejado es desarrollo comunitario en este artículo.
6.2.1 Conflictos competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas
La falta de claridad en la precisión conceptual y competencial desde el texto constitucional en materia de
ss.ss. ha provocado una serie de conflictos entre instituciones que han tenido que ser aclaradas antes por el
tribunal constitucional.
La acción del Estado se ha llevado a cabo a través de consignaciones o partidas presupuestarias cuya gestión
puede ser por medio de subvenciones o bien de forma de territeriolización (convenios con las cc.aa.).
Acción desde el Estado
Vía directa
En este sentido en Estado ha elaborado diversos planes de acción, como son:
• El plan concertado
• El plan gerontológico
• El plan de acción para las personas con discapacidad
6.2.2. Traspaso de funciones y servicios del Estado a las Comunidades Autónomas en materia de AA.SS. y
SS.SS.
La aprobación de los Estatutos de autonomía supone una trasferencias de competencias desde el Estado a las
cc.aa. a través del traspaso de funciones y servicios derivados de dichas competencias.
Estos traspasos se han efectuado mediante acuerdos de comisiones mixtas paritarias, las cuales han sido
publicadas mediante Reales Decretos específicos para cada cc.aa.
En líneas generales, en materia de aa.ss. y ss.ss. se traspasaron las siguientes funciones y servicios:
• Delegaciones Provinciales, centros y establecimientos del extinguido INAS (Instituto Nacional de
Asistencia Social).
• Centros sociales asistenciales dependientes de la dirección general de Acción social.
• Unidades administrativas de la Delegación Provincial del Ministerio competente que realizaban
funciones de aa.ss.
• Ayudas individuales e institucionalizadas concedidas del FONAS (2000:151).
• Direcciones provinciales, centros, establecimientos y servicios gestionados por el centro.
• Elaboración y ejecución de planes de INSERSO en ss.ss.
• Las funciones de creación, transformación, ampliación y clasificación de centros.
• Gestión de las prestaciones de seguridad social gestionadas por el INSERSO (pensiones no
contributivas y otras graciables).
• Establecimiento, gestión y rescisión de conciertos con entidades regionales.
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6.3 Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local
♦ Municipio artículos 25, 26 y 28
♦ Provincia artículos 31, 36 y 37
La constitución española no atribuye ningún tipo de competencia a las corporaciones locales (ayuntamientos),
limitándose a garantizar la autonomía a la gestión de sus respectivos intereses art. 137. Ante este vacío
competencial se aprobó la Ley 7/1985 del 2 de Abril Reguladora de las Bases de Régimen Local,
delimitándose así el margen de actuación y las materias atribuidas a los municipios y a las provincias. Una de
esas materias que se le asigna a las entidades locales será las prestaciones de los ss.ss.
Si continuamos analizando el contenido de esta Ley tendremos por una parte los artículos referidos al
municipio y por otra parte de los de la provincia.
Artículos referidos a los municipios:
Art 25 y 26 ! la ley encomienda al municipio la prestación de los ss.ss.
Diferencias entre art. 25 y 26:
Art. 25.1! señala la capacidad genérica en los municipios para la gestión de sus propios intereses, y se afirma
que pueden promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer
las necesidades y aspiraciones de la comunidad.
Art. 25.2! especifica entre otras las materias de ss.ss., pero limitando su actuación a la legislación autonómica
o estatal. El municipio ejercerá en todo caso competencias en los términos de la legislación del estado y de las
cc.aa en las siguientes materias: art.25.2.k! prestación de los ss.ss. y de promoción y reinserción social.
Art. 26! se diseñan una serie de competencias de ejercicio obligatorio, en concreto, establece como servicios
mínimos obligatorios de los municipios menores de 20000 habitantes la prestación de ss.ss., concretamente en
el apartado 1.C. Sin embargo estos municipios pueden solicitar la dispensa de esta obligación a su comunidad
autónoma respectiva cuando les resulte imposible o difícil su cumplimento (art. 26.2).
Art. 28! desde este artículo se permite a los entes locales realizar actividades complementarias a las de otras
administraciones públicas y en especial a las relativas a la educación, cultura, promoción de la mujer,
vivienda, sanidad y promoción del medio ambiente. Mediante este artículo se legitima a los ayuntamientos
para asumir nuevos servicios anteriormente no contemplados.
En definitiva, de la descripción de todos estos artículos se desprende que los municipios ostentan una
competencia material, al igual que las cc.aa. sobre ss.ss., pero corresponde a dichas cc.aa. concretar las
funciones que se desarrollan en el ámbito de la materia de ss.ss.
Artículos referidos a las provincias:
Art. 31! establece que su función será la de garantizar los principios de solidaridad, equilibrio
intermunicipales y en particular asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio
provincial de los servicios de competencias municipales y participar en la coordinación de la administración
local con la comunidad autónoma y es Estado.
Además el Art. 36 establece como competencias propias de las diputaciones:
• La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de su prestación integral y adecuada
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().
• La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente a los de menor
capacidad económica y de gestión.
• La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal.
Art. 37!contempla la posibilidad de que las comunidades autónomas deleguen competencias en las
diputaciones provinciales, además de la gestión ordinaria de servicios propios en los términos previstos en
cada uno de los distintos estatutos de autonomía.
Vemos de esta forma que se ha potenciado el papel de las diputaciones provinciales en la asistencia y
cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios de menor capacidad económica y de gestión, tal y
como se recoge en el art. 36.1B. Ante esta opción, se destaca que se da dentro del mismo ámbito territorial,
una duplicidad institucional con dos administraciones públicas que pueden actuar en las mismas materias, que
serian: las delegaciones provinciales (a nivel autonómico) y las diputaciones (a nivel provincial).
Para concluir la extremada ambigüedad de la Ley de Bases de Régimen Local con referencia a los ss.ss.
conduce también a una extrema diversidad posibilitada igualmente por las peculiaridades de la administración
local dentro de las distintas cc.aa. Un ejemplo de ello es el caso de Andalucía y Castilla León que le otorgan
un papel muy relevante a las diputaciones.
6.4 Leyes de los SS.SS. de las Comunidades Autónomas.
Cada cc.aa. tiene sus estatutos de ss.ss. pero todas tienen unos rasgos generales o comunes, y que están en
base a dos tendencias que ahora veremos. Estas tendencias son la homogeneidad de la estructura formal de
las leyes y la heterogeneidad en sus aplicaciones.
• Homogeneidad en la estructura formal de las leyes quiere decir que hay una similitud en cuanto al
contenido formal, es decir, en cuanto a lo que es la estructura de las leyes, la exposición de motivos
(porque sale esa ley), los contenidos generales, los principios inspiradores y la movilidad de los
servicios.
• Heterogeneidad en sus principios quiere decir que en los rasgos comunes cada una lo ha llevado a
cabo como ha querido, diferencia de la terminología utilizada en su denominación derivada de la
confusión inicial de la constitución, en general son leyes pocos rigurosas, es decir, todas se refieren a
realidades y servicios similares pero sin utilizar idénticas palabras, la mayoría emplea el término ss.ss.
Ejemplos:
• Ley de ss.ss. de Cantabria ! Ley de Acción Social
• Ley de ss.ss. de Cataliña ! Ley de Asistencia y SS.SS.
• Ley de ss.ss. de Valencia ! Ley que regula el sistema de SS.SS.
• Ley de ss.ss. de Navarra ! Ley Foral de SS.SS.
• Ley de ss.ss. de Andalucía ! Ley de SS.SS. de Andalucía.
Las leyes se pueden agrupar en base a dos tipos:
• El mayor o menor protagonismo de los ss.ss. comunitarios (dirigidos a toda la población, ej: leyes
del País Vasco y Navarra) frente a los ss.ss. especializados (dirigidos a sectores de población).
• El papel que se le da a los entes locales, y dentro de estos, el papel que se le da a las diputaciones
provinciales. Ej: la ley de ss.ss. de Cataluña no contempla la participación de las diputaciones
provinciales, al contrario que en Andalucía que sí se le da un papel a las diputaciones.
Por último, destacar que el desarrollo desigual de los ss.ss. en las distintas cc.aa. está directamente relacionado
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con la ausencia de un autentico compromiso político, y también con la ausencia de una garantía de
reconocimientos de determinados derechos de los ciudadanos.
6.5 Organigrama del Ministerio de Trabajo y AA.SS.
Real Decreto (RD 758/1996)
Con el RD se crea el Ministerio de Trabajo y AA.SS. que antes de 1996 estaban separados.
• Funciones del Ministerio:
♦ Directrices generales sobre política laboral de empleo, seguridad social y aa.ss.
♦ Le corresponde al Ministerio la presencia del real Patronato de prevención y atención a
personas con discapacidad.
♦ Se encarga también de la comisión internacional para la juventud y la infancia.
♦ El consejo del protectorado del estado sobre la ONCE y también el consejo estatal de
personas mayores.
♦ También se encarga de las relaciones del estado con el consejo de la juventud española y
también con un consejo económico y social.
• Organización del Ministerio (en 5 bloques):
• Secretaría del Estado de SS.SS.
• Subsecretaría de Trabajo y AA.SS.
• Subsecretaría General de Empleo.
• Secretaría General del Real Patronato de Prevención y Atención a personas con minusvalía.
• Secretaría General de AA.SS.
• Competencias de la secretaría general de AA.SS.:
♦ Dirigir, planificar, coordinar y evaluar los ss.ss.
♦ Fomentar la cooperación con las ONG.
♦ Fomentar a nivel político las condiciones que posibiliten la igualdad social de los dos sexos.
♦ Protección jurídica del menor.
♦ Fomento del asociacionismo.
• La secretaría general de aa.ss. tiene dos direcciones generales:
• La dirección general de acción social del menor y familia, que está formada por cuatro
subdirecciones:
• Programas y servicios.
• Infancia y familia.
• Fundaciones.
• ONG! subvenciones.
• La dirección general de migraciones, que está formada por dos subdirecciones:
• Emigración.
• Inmigración y emigración externa.
Dentro del Ministerio también existen organismos autónomos, es decir, que estos organismos están adscritos
al Ministerio, son;
• Instituto de la juventud.
• Instituto de la mujer.
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• IMSERSO (instituto de migraciones y ss.ss.).
Paralelamente existe dentro del Ministerio los planes de actuación administrativas para afrontar problemas
concretos:
• Plan gerontológico.
• Plan nacional contra la exclusión social.
• Plan nacional de desarrollo gitano.
• Plan nacional contra la droga.
• Plan de igualdad de oportunidades de la mujer.
• Plan estatal de voluntariado.
• Plan para las personas con discapacidad.
• Plan para la integración social de imigrantes.
2º grupo Principios rectores de la TITULO I Obligatoriedad de los
Política social y economía (CAPÍTULO III) poderes públicos de
ofrecer un sistema de
SS.SS.
1º grupo atr. 1.1, 9.2 TÍTULO PRELIMINAR Argumentos de las
Art. 10.2 TÍTULO I actuaciones propias de los
SS.SS.
SS.SS de forma
implícita.
Subvenciones
Convenios con las cc.aa.
Planes de
Acción
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