las diputaciones provinciales y el cambio normativo en andalucía

_ LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES Y EL CAMBIO NORMATIVO EN ANDALUCÍA
_ PROVINCIAL COUNCILS AND THE REGULATORY CHANGE IN ANDALUSIA
Alfonso Yerga Cobos
Profesor asociado de Derecho Constitucional
Universidad "Pablo de Olavide" de Sevilla
sumario//summary
1
DE CÓMO HEMOS LLEGADO AL ESCENARIO PREVIO / ON HOW WE REACHED THE PREVIOUS
SCENE
2
EL ESCENARIO QUE DIBUJAN LAS DOS NUEVAS LEYES / THE SCENE OUTLINED BY THE TWO
NEW LAWS
3
LOS TEMAS PENDIENTES / UNRESOLVED ISSUES
153
NUEVAS POLÍTICAS PÚBLICAS. Anuario multidisciplinar para la modernización de las Administraciones Públicas
LA ADMINISTRACIÓN LOCAL RENOVADA DE ANDALUCÍA
resumen//abstract
Las Diputaciones provinciales se han convertido en un
tema recurrente por cuanto se ha puesto en cuestión
tanto su funcionalidad como su propia necesidad.
Las leyes recién aprobadas en la Comunidad Autónoma
de Andalucía brindan la oportunidad para reflexionar
sobre el sentido y alcance de las mismas y sobre la posición que se deduce de ellas para las Diputaciones provinciales.
El desafío al que deben responder las leyes que, regionalmente, afecten a los entes locales de la Comunidad
Autónoma es dar una respuesta a la demanda de gobernabilidad del territorio en términos que, efectivamente,
sigan avanzando en la cohesión y el equilibrio territorial.
No deja de sorprender el tratamiento que se da a las
Diputaciones en la Ley 6/2010, ya que, al aplauso que
debe suscitar la participación municipal en parte de los
ingresos autonómicos y que el beneficio lo sea de manera incondicionada, debe acompañar la certidumbre de
que, en la práctica, contribuirá a reducir la importancia
del papel de las Diputaciones.
Provincial Councils have become a recurrent topic since
both its functionality and need have been questioned.
The new Andalusian laws give the opportunity to reflect,
firstly, on the sense and reach of these laws as well as,
and more specifically, on the position deduced for
Provincial Councils.
The challenge the laws which may affect the Andalusian
Autonomous Region local entities must respond to the
request for territory governability in such a way that they
allow their progress regarding territorial cohesion and
balance.
It is still surprising the way the Provincial Councils are
dealt with in the Law 6/2010 since, to the praise caused
by municipal participation in a part of the autonomous
income and the fact that these benefits would have
unconditional character, it must be added the certainty
that, in practice, it will contribute to reduce the
importance of the role of Provincial Councils.
“...es perfectamente inútil cansarse pidiendo
nuevas reglas o delineando escenarios imaginarios
de radicales transformaciones estructurales si,
después, ese poco que ya se ha innovado no halla
terreno fértil para echar raíces”1
1
DE CÓMO HEMOS LLEGADO AL
ESCENARIO PREVIO
1.1.- El mundo local en nuestro país ha estado
presidido por diferentes realidades singulares: por
un lado, y desde la perspectiva del territorio, el
creciente proceso de urbanización vivido2; por otro,
el desarrollo del sistema institucional en torno a
esas ciudades. Sin embargo, y sería la tercera
realidad a señalar, no puede decirse que el marco
normativo de aplicación haya evolucionado a la par.
Al menos si atendemos a determinados principios
de referencia –subsidiaridad, autonomía, corresponsabilidad fiscal,...– y a las propias demandas de
quienes han ocupado puestos de responsabilidad
en el gobierno de los asuntos municipales. Bastaría
remitirse a las reivindicaciones de mayores recursos
presupuestarios, con especial énfasis en las transferencias desde las otras Administraciones, para
ejemplificar la afirmación anterior; pero también
podríamos mencionar cuestiones como el sistema
de elección de alcaldes o el desarrollo de fórmulas
1 Luciano Vandelli: ALCALDES Y MITOS. SÍSIFO, TÁNTALO
Y DAMOCLES EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. Madrid,
Fundación Democracia y Gobierno Local/Centro de
Estudios Politicos y Constitucionales, 2006.
Palabras Clave:
- Mundo local.
- Gobernabilidad.
- Territorio.
- Diputaciones.
- Autonomía financiera.
ESTUDIOS
154
Key Words:
- Local world.
- Governability.
- Territory.
- Provincial Councils.
- Financial autonomy.
2 Véase los diferentes trabajos que, al respecto, viene
publicando la Fundación BBVA (LA POBLACIÓN EN
ESPAÑA: 1900-2009. Número 51 de la colección
Cuadernos de Población, marzo de 2010; que actualiza la
información de otros como 'ACTIVIDAD Y TERRITORIO.
UN SIGLO DE CAMBIOS', publicado en 2007 y del que
son autores principales Francisco J.Goerlich Gisbert y
Matilde Mas Ivars).
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Alfonso Yerga Cobos
de gobierno del territorio que superen la actual planta
municipal en consonancia con el crecimiento de las
aglomeraciones metropolitanas. No cabe duda de
que estas cuestiones podrían interrelacionarse
haciendo mención a que, en definitiva, de lo que
estamos hablando es de la posición de lo local en un
Estado autonómico permanentemente en desarrollo.
1.2.- Y en ese contexto, las Diputaciones provinciales
se han convertido en un tema recurrente por cuanto
se ha puesto en cuestión tanto su funcionalidad
como su propia necesidad. Su consideración en las
sucesivas reformas que se han planteado desde los
poderes legislativos ha ido enfatizando que la
respuesta a esa cuestión debía hacerse desde la
perspectiva política para, finalmente, articularla
normativamente, fuese cual fuese la opción que se
acordase. Ahora, las leyes recién aprobadas en la
Comunidad Autónoma de Andalucía 3 brindan la
oportunidad para reflexionar, en primer lugar, sobre el
sentido y alcance de las mismas, así como, de
manera específica, sobre la posición que se deduce
de ellas para las Diputaciones provinciales.
1.3.- Con la perspectiva del tiempo transcurrido en la
historia reciente de la Administración local española,
una vez que el nuevo ciclo democrático echa a andar,
las modificaciones legislativas que hemos vivido
conocen dos grandes momentos. Por un lado, la
década de los ochenta del siglo pasado con la
elaboración de las dos grandes normas que afectan
al ámbito local, tanto en lo que hace a competencias
y servicios como en lo que se refiere a su hacienda, y
que establecen un marco normativo que, lógicamente, también es político, al definir unos principios
rectores y, sobre todo, fijar unas reglas del juego. Y,
por otro, ya a principios del siglo XXI, cuando, tímida-
mente, intenta darse una respuesta a la realidad
evidente de que el mundo local no podía verse de
manera homogénea y las grandes ciudades
requerían un tratamiento singular. En cierto sentido,
ese momento es el reconocimiento de la necesidad
de respuestas, no sólo a las demandas de los operadores institucionales afectados, sino, y sobre todo, al
cambio profundo que se había producido en nuestras
ciudades y la necesidad de acompasar la norma a
esa realidad. Pero, como era de prever en un Estado
como el español, instalado en un acusado proceso
de cambio y transformación, a la par que todo el
aparato institucional iba renovándose o apareciendo
de nueva planta, toda su arquitectura legislativa vivía
el mismo proceso, lo cual, de una u otra manera, iba
afectando al día a día de los gobiernos locales. De
eso modo iban apareciendo reivindicaciones desde el
ámbito local que reclamaban un encaje legislativo
que le diese la institucionalidad que garantizase su
continuidad y mejora en el tiempo. Así, van surgiendo,
por un lado, el denominado “Pacto Local” y, por otro,
multitud de impulsos políticos bajo la forma de
proyectos y programas de políticas públicas, al
haberse convertido el mundo local en el mejor laboratorio de pruebas para el desarrollo del Estado del
Bienestar. Pero mientras en las políticas sociales los
gobiernos locales van paulatinamente convirtiéndose
en una prolongación de las agendas institucionales
de otras Administraciones, los grandes temas, como
el peso porcentual en el gasto público del Estado4,
van quedándose aparcados y convirtiéndose en
temas pendientes. Y, como un proceso inherente a lo
antes apuntado, las Comunidades Autónomas van
precisando su papel en la descentralización del
Estado, ganando unas posiciones que los convierten
en los verdaderos protagonistas del Estado del
Bienestar5, y, por la vía de los hechos, ejerciendo esa
3 Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (LAULA en lo sucesivo) y Ley 6/2010, de 11 de junio,
reguladora de la participación de las entidades locales en los tributos de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
4 En este caso, es necesario recordar que lo importante no es el debate nominal de cuánto es el porcentaje, sino de cuánto
significa el porcentaje en razón a los servicios públicos que se prestan.
5 Aunque se haya reiterado, conviene recordar la evolución desde un porcentaje inicial mínimo al inicio de los ochenta del siglo
pasado en la distribución del gasto público español hasta el casi 40% en el que se sitúa actualmente el de las Comunidades
Autónomas y contrastarlo con el, casi, permanente 13% de la Administración Local durante el mismo período de tiempo.
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parte de la bifrontalidad que afecta a los gobiernos
locales en lo que hace a establecer reglas del juego.
De eso modo, paulatinamente han ido las
Comunidades Autónomas haciendo el traje normativo
del alcance de la autonomía local a punto para dar el
gran salto de lo que puede ser la interiorización del
régimen local por parte de aquéllas.
1.4.- Si esta cuestión la vemos desde la perspectiva
de Andalucía, nos encontramos que, en paralelo a lo
que es el discurso reivindicativo que introduce la I
Asamblea Extraordinaria de la Federación Española de
Municipios y Provincias (FEMP)6, la Junta de Andalucía
comenzó a moverse en la línea de responder a las peticiones de los gobiernos locales enmarcadas en el
“Pacto Local”7. De ese modo, se convirtió en pionera
al establecer un marco de acuerdo y avanzar un desarrollo de medidas. Era obvio que esa ventana de
oportunidad daba pie a elevar el nivel de la respuesta
en razón de esas necesidades: se necesitaba un
nuevo marco normativo que, por un lado, encajase,
aunque sólo fuese en clave de cooperación, con el
desarrollo de las competencias autonómicas y, por
otro lado, que diese forma a lo que el modelo constitucional prefijaba8 a las Comunidades Autónomas en
la vida de los gobiernos locales. Pero el proceso político no fue acompañado del proceso legislativo o,
dicho de otra manera, la política no pudo convertirse
en norma. De hecho, el discurso que en su momento
el Consejero de Gobernación planteó9 de una relación
entre la Junta de Andalucía con los gobiernos locales
de la Comunidad –consistente, de manera general, en
que no fuese a remolque de los acontecimientos y
que, consecuentemente, se predicase de una estrategia–, fue pronto frenado, precisamente, por la tensión no resuelta acerca del papel de los entes locales
en el Estado autonómico, algo que el comportamiento
departamental de las distintas Consejerías revelaría.
Baste recordar cómo una iniciativa10 que apostaba por
la descentralización, por un lado, y mayor poder de
asociación a los propios gobiernos locales, por otro,
no consiguió superar el Consejo de Gobierno para
que pudiese convertirse en anteproyecto de ley, revelando claramente, más que un problema de negociación entre diferentes intereses de las Consejerías
afectadas, un problema de visión acerca del referido
papel. En este sentido, tal hecho vendría a ser paradigmático de lo que, en términos generales, estaba
ocurriendo en el conjunto del Estado: tanto el nivel
central como el regional eran conscientes de que
había reivindicaciones, que en su momento se reputaron como justas, procedentes de las entidades locales pero no era posible encontrar el encaje para
atenderlas11.
6 La Coruña, noviembre de 1993.
7 Consejo de Gobierno del 13 de abril de 1999, donde la Consejera Carmen Hermosín presentó el documento de “propuestas
para el desarrollo del Pacto Local”
8 Baste recordar el artículo 142 de la Constitución española.
9 Véase, por ejemplo, en el Diario de Sesiones del Parlamento de Andalucía (DSPA 87/VI LEGISLATURA. 12 de septiembre de
2002. Página número 5367 y siguientes) la interperlación 6-02/I-000026, relativa a la política general en materia de
Administración Local que realizó el Partido Popular al Consejero de Gobernación Alfonso Perales Pizarro.
10 La denominada, en su momento, “ley de cooperación territorial”, cuyo fundamento puede encontrarse en la siguiente
afirmación del entonces Consejero de Gobernación: “...nuestra respuesta a los debates comarcales o supramunicipales...es
buscar fórmulas de carácter voluntario con el fin de que los ayuntamientos decidan libremente sobre la necesidad de formar
territorios funcionalmente coherentes”. Alfonso Perales Pizarro: COOPERACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN EN ANDALUCÍA.
PROPUESTA PARA UNA RESPONSABILIDAD COMPARTIDA. Anduli: Revista andaluza de ciencias sociales. Número 1, 2002
(páginas 9 -20). Página 16.
11 Resulta interesante recordar, en línea con lo anterior, y mezclado con las diputaciones la valoración que, a partir de sus
declaraciones, y cuando ya no era Consejero, hizo el periódico EL PAÍS el 2 de octubre de 2004 (firma la noticia Pedro
Espinosa): “El Consejo Municipal del PSOE había apostado en su reunión constitutiva por despejar cualquier posición dubitativa
sobre el mantenimiento de las diputaciones. Una postura que contrasta con la mostrada en la anterior legislatura por Perales,
quien llegó a aprobar el anteproyecto de una ley que preveía hasta nueve fórmulas de coordinación entre municipios. Ayer,
Perales reconocía que "quizás" sus planteamientos de entonces fueran "demasiado avanzados", pero negó que la estrategia
socialista sea ahora diametralmente opuesta a la suya. "No ha sido un pendulazo. El Consejo Municipal reconoce el papel de las
diputaciones y yo nunca abogué por su desaparición".
ESTUDIOS
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LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES Y EL CAMBIO NORMATIVO EN ANDALUCÍA
Alfonso Yerga Cobos
2
EL ESCENARIO QUE DIBUJAN LAS
DOS NUEVAS LEYES
2.1.- A la hora de analizar, desde una perspectiva
politológica, unas normas hay que comenzar por un
análisis de contexto; es decir, qué se les debería
pedir en razón de las necesidades detectadas y de
las posiciones existentes por parte de los
operadores. Es evidente que esto remite, a su vez, a
cuestiones tales como cuál es la posición de los
partidos políticos al respecto, quién define esas
necesidades, cómo es la memoria institucional con la
que contamos, cómo es la demanda expresada, si es
el caso, por la ciudadanía, … Se trata, en definitiva,
de darle un contexto de agenda pública a la ley a fin
de que, efectivamente, sea una respuesta a algo y no
meramente un ejercicio de rutina legislativa que, en
definitiva, no venga a aportar nada. Como nos
recuerda Virgilio Zapatero, el arte de legislar
comporta unas condiciones previas si queremos huir
de leyes bajo sospecha12. Con esas premisas, creo
necesario subrayar algunos hitos que, para mí,
actúan de manera explicativa hasta llegar a la
situación actual en Andalucía, y que van prefigurando
un modelo, y sirven de contexto para argumentar las
consideraciones posteriores.
2.2.- Así, convendría recordar cómo, en marzo de
2001 se entregó a la Comisión Ejecutiva de la
Federación Andaluza de Municipios y Provincias
(FAMP) un documento, titulado “Medidas para el desarrollo de la cooperación municipal en Andalucía”, que
suponía el punto de partida para un proceso de negociación que, bajo el marco del denominado “Pacto
Local”, cubriese tanto las expectativas de los entes locales andaluces como el compromiso del gobierno regional con el proceso de descentralización en
Andalucía. Este documento venía a concretar el que
en el anterior mandato, con fecha de abril de 1999,
había sido utilizado como un primer intento de negociación. En los meses posteriores, por parte de la
FAMP se procedió, en algunos apartados (Comisión
de Servicios Sociales, Comisión de Medio Ambiente,
Comisión de Deportes, Comisión de Urbanismo,
Comisión de Promoción Económica y Comisión de
Recursos Hidráulicos), a responder al referido documento, en términos generales de manera positiva, expresando la voluntad de avanzar en el referido proceso de descentralización competencial. Con posterioridad13, la Junta de Andalucía solicitó a la FAMP la
constitución de un equipo de trabajo estable encargado de, a partir del documento remitido en su momento a esa asociación, concretar los ámbitos funcionales susceptibles de ser descentralizados, tasar los
costes que comportarían para las Administraciones
afectadas y establecer los instrumentos de descentralización pertinentes. La posición de la Consejería de
Gobernación, responsable del desarrollo de la negociación con la FAMP, era, por un lado, plantear que el
tema de la financiación –dado los intentos de reducir
el tema a ese estricto aspecto– era una cuestión que
desbordaba el ámbito competencial autonómico y
que, consecuentemente, debía remitirse a los eventuales acuerdos que al respecto se adoptasen a nivel
del Estado. Y, por otro, ofertar a la FAMP un procedimiento de negociación que, a partir de aquellas comisiones de la misma que se habían manifestado acerca
del documento que se les propuso, permitiera avanzar
en la concreción de las propuestas que en el mismo
se contenían y en los aspectos a tener en cuenta en
lo tocante a la materialización de una eventual descentralización de la competencia. En paralelo, la
Consejería de Gobernación había desplegado un paquete de iniciativas de cooperación municipal14 en el
12 “Posiblemente la redacción propiamente dicha de un texto normativo no requiere tanto tiempo ni esfuerzo para un redactor
experimentado como los trabajos previos. Y entre éstos, la determinación de los objetivos que se persiguen es el primero y más
importante”. Virgilio Zapatero: EL ARTE DE LEGISLAR. Navarra, Editorial Aranzadi, 2009. Página 245.
13 24 de septiembre de 2002.
14 Véase el LIBRO BLANCO DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ANDALUCÍA. Consejería de Gobernación, Junta de
Andalucía, 2002.
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entendimiento de que lo estaba en juego es lo que
tendría que ser lo que con intencionalidad mediática
se denominó “el municipalismo del siglo XXI”. Pues
bien, ya en esos momentos el tema Diputaciones provinciales no estaba sobre la mesa; obviamente cualquiera podría pensar que porque no había motivos
para que tal cosa ocurriese. Sin embargo, a la vez que
nadie cuestionaba públicamente su papel, nadie
planteó la pertinencia de que jugase un papel activo
en el proceso negociador. En otras palabras, en esas
circunstancias, se estaba conviviendo con un modelo
institucional que se había movido, entendiendo por tal
el existente hasta finales de la década de los noventa
del siglo pasado. En ese modelo, las diputaciones
provinciales jugaban un papel singular en la, por seguir la expresión que se emplea en la LAULA, comunidad política local15. Ahora ya no.
2.3.- ¿Qué había ocurrido? Sin duda, que el escenario
de partida había cambiado; ni la realidad social y
económica era la misma, ni la percepción de los
operadores institucionales igual. Y, por tanto, los
desafíos diferentes. Los intentos que en la etapa del
Ministro Jordi Sevilla se hicieron por avanzar en la
modificación de las bases del régimen local quedaron
en el aire, pero, creo, respondían a una firme voluntad
de dar respuesta a las nuevas necesidades. El
esfuerzo que se ha hecho desde Andalucía es loable,
pero, desde la perspectiva de las Diputaciones
provinciales, su papel como actor ya había cambiado
y eso es demasiado perceptible: cuando comienza a
hablarse de modificaciones legislativas del ámbito
local, las Diputaciones ya se habían convertido en un
problema16. Cuando se hace el análisis comparado
por las diferentes Comunidades Autónomas nos
encontramos con que el mundo local, en clave
política, ya no es mínimamente homogéneo y que es
difícil mantener posiciones únicas desde la perspectiva estatal17. Con desigual nivel de desarrollo
desde el nivel autonómico, nos encontramos con que
los problemas no son normativos, sino políticos, pero
las respuestas deben ser políticas y normativas. Me
estoy refiriendo a áreas metropolitanas, al sistema de
elección de alcaldes, a la racionalización del mapa
municipal, a la reforma de las Administraciones en un
contexto de crisis económica,...
2.4.- En estos momentos, si intentamos situarnos en
cuál era la situación política previa a las nuevas leyes,
nos encontramos con la misma pregunta, es decir,
definir cuál es el desafío al que hay que responder en
Andalucía. ¿Lo es de organización del territorio? ¿Los
es de definición de servicios a prestar? ¿Lo es de
coordinación con la Junta de Andalucía? Cada una de
esas cuestiones remite, obviamente, a una visión
previa de cómo deben ser las relaciones intergubernamentales en Andalucía. En mi opinión el desafío a
la hora de abordar un proceso normativo que afecte
al mundo local sigue siendo, precisamente, la superación de la ordenación del territorio, como ejercicio
de articulación viaria y de comunicación física, posibilitando el gobierno del territorio. Lo cual nos lleva al
aprendizaje de la cooperación territorial. Es decir, la
contribución entre todos para una nueva definición de
la gobernabilidad de los territorios que contemple, por
un lado, la cooperación con la Junta de Andalucía y,
por otro, la relación con las restantes entidades
locales. Por tanto, avanzar hacia un modelo de
15 Ver la Exposición de Motivos de la Ley. Esta expresión, sin duda comprometida con el mundo local, es más afortunada en
la forma que en el acierto a la hora de reflejar la realidad de los entes locales que deben integrarla ya que mientras unos tienen
problemas políticos propios de instituciones legitimadas –los ayuntamientos, por ejemplo– otros –caso de las diputaciones
provinciales- tienen problemas de reconocimiento social y de puesta en cuestión de su legitimidad, como indicaré
posteriormente.
16 Véase, por ejemplo, la proposición de Ley, 122/000206, de modificación de la Ley 7/1985, sobre racionalización del régimen
de las Diputaciones Provinciales, presentada por el Grupo Parlamentario Mixto en el Congreso de los Diputados (Boletín Oficial
de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, IX Legislatura, de 5 de marzo de 2010, número 230-1, páginas.
17 Comarcalización en Aragón, veguerías en Cataluña, ...
ESTUDIOS
158
LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES Y EL CAMBIO NORMATIVO EN ANDALUCÍA
Alfonso Yerga Cobos
gobierno del territorio que sea acorde con los
grandes flujos –de personas, de mercancías, de información,...– que en el momento presente marcan las
pautas del comportamiento social y económico. Si
ése es el desafío, es posible que, a pesar de que
pueda parecer un planteamiento fundamentalista,
innovar legislativamente no tiene que implicar
mejorar; es más, puede que hayamos hecho un ejercicio, sin duda plausible, pero en términos de las
necesidades reales, prescindible. Porque, traducido
al ámbito que tratamos, el desafío significa
contemplar un esquema de entidades que actúen
sobre el territorio con una eficacia, una eficiencia y
una economía en la actividad pública que impidan la
duplicidad de actuaciones cuando no la competencia
entre las mismas. Y esto, que es válido desde la perspectiva interadministrativa, debe ser completado con
la apuesta por parte del Gobierno regional de
aquellas iniciativas que, con una clara vocación
supramunicipal, den una respuesta más eficaz y
eficiente a las demandas ciudadanas. Dicho de otra
manera, el desafío al que deben responder las leyes
que, regionalmente, afecten a los entes locales de la
Comunidad Autónoma es dar una respuesta a la
demanda de gobernabilidad del territorio en términos
que, efectivamente, sigan avanzando en la cohesión
y el equilibrio territorial. Dado que estos dos ejes de
política pública no pueden alcanzarse sólo vía inversiones públicas, sino que se requiere un compromiso
de los agentes que intervienen en el territorio y unos
mecanismos de cooperación entre Administraciones
que faciliten ese compromiso. En este sentido, por
parte de los entes locales debe haber, a su vez, el
compromiso con su territorio de puesta en marcha de
los instrumentos que repercutan de manera indefectible en una mejora de las condiciones sociales y
económicas del mismo. Es decir, corresponde a los
propios gobiernos locales la determinación de la
puesta en marcha de iniciativas de cooperación, y al
gobierno regional actuar como agente facilitador para
que tengan lugar.
2.5.- Pues bien, creo que esas premisas no se contemplan en las leyes aprobadas, en las que se ha situado la reforma del Estatuto de Autonomía como el
punto de inflexión en la garantía y protección de la autonomía local18, lo cual se convierte en el eje central de
la misma. Tal hecho, en su desarrollo, se aleja de los
temas estructurales que afectan, en el caso de las
Diputaciones, a su realidad actual –fundamentalmente
competencias y sistema electoral– ya que, de partida,
hay una determinación de ámbito al no estar en la esfera de potestad legislativa de la Comunidad.
Alabando el esfuerzo que se ha hecho por intentar
avanzar en clarificar y adecuar el marco normativo a
necesidades actuales, creo que la respuesta debería
haber venido de las reflexiones previas que la propia
Consejería había realizado y no tanto en un planteamiento que, en términos políticos, no creo que nos
mueva de la posición en la que nos encontrábamos.
Desde la perspectiva de las Diputaciones provinciales,
la ley tiene forzosamente que mirarse en su antecedente, específico en este caso, que constituye la Ley
11/1987 que regula las relaciones entre la Comunidad
Autónoma de Andalucía y las Diputaciones provinciales de su territorio y que hablaba claramente de articulación competencial y de relaciones interadministrativas como objetivo primordial 19. Es cierto que
aquella ley ya situaba el espacio preferente de actuación en la garantía de la prestación de los servicios
municipales en las entidades locales de población inferior a los 20.000 habitantes20. Ésta, por su parte, incardina21 a las Diputaciones en la organización territorial de Andalucía y las incorpora a la comunidad política local, algo que, en el artículo 6, se indica que debe
ser tomado en su conjunto a la hora de determinar las
18 Ver la Exposición de Motivos de la LAULA.
19 Ver la Exposición de Motivos de la Ley 11/1987.
20 Artículo 6 de la Ley 11/1987, de 26 de diciembre.
21 Artículo 3.
ESTUDIOS
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competencias locales. Se dedica la Sección 3ª del
Capítulo II a las competencias22 de la Diputaciones
provinciales, que se subdividen en competencias de
asistencia a los municipios, asistencia técnica de la
provincia al municipio, asistencia económica de la provincia al municipio, asistencia material de la provincia
al municipio y competencias materiales de la provincia23 intentando, creo, resolver una cuestión limitada
por la legislación superior: la práctica ausencia de
competencias materiales que tienen las Diputaciones
y que determina su posición como institución al no clarificar cuál deba ser su misión.
2.6.- Resulta destacable la posición de presidente de
la FAMP al valorar el tratamiento que la LAULA da a
las Diputaciones provinciales, al considerar 24 que
tienen, a partir de la aprobación de la LAULA, un
papel "mucho más claro" que en el resto del país.
Hizo estas declaraciones al hilo de la reflexión que
había lanzado el vicesecretario general del PSOE,
José Blanco, sobre si tiene sentido que existan las
Diputaciones. "Sin duda, hay una situación distinta en
Andalucía que en el resto de las autonomías, puesto
que existe una nueva Ley de Autonomía Local que se
ha elaborado sabiendo cuál es la realidad de las
diputaciones y de los municipios andaluces y, en este
sentido, la norma ha contemplado como una sola
comunidad local la suma de los municipios y de las
diputaciones", afirmó, sin precisar algo más concreto
acerca de la tal comunidad política. A su juicio, las
reflexiones del vicesecretario general del PSOE "están
en la cabeza de todas aquellas personas con
experiencia local", apuntando que en Andalucía,
afortunadamente, hay un camino abierto sobre el
papel que deben jugar las Diputaciones 25.Añadió
que, desde esa óptica, la LAULA contempla el
reconocimiento de competencias a todos los
municipios, con independencia de su tamaño, y
potencia a las Diputaciones como entidades que
complementan a los municipios, modalidad que no
concretó. Eso sí, reconoció que antes de la LAULA
había una situación de cierto "limbo jurídico en todo
lo local tanto en materia de municipios como de
diputaciones". Lejos queda, por tanto, aquella
afirmación del Informe de la Comisión de Expertos
sobre Autonomías que sostenía que “...nada avala el
que se pueda prescindir o no utilizar profusamente
los servicios administrativos de las Diputaciones
provinciales, que deben sostener el peso principal de
la acción pública en el marco de cada Comunidad
autónoma” 26 o esta otra igualmente rotunda: “Las
Diputaciones deben quedar convertidas en el
escalón administrativo intrarregional básico: es
preciso fortales sus servicios, dotarlas mejor, integrar
en su organización los servicios periféricos de que se
ha de desprender la Administración del Estado...”27.
Posiblemente, el Informe de la Comisión de Expertos
sobre Autonomías llevaba toda la razón en 1981 para
defender ardientemente que las Diputaciones
deberían de ser las administraciones periféricas de
las Comunidades Autónomas. Entre el Estado y los
municipios solo hay espacio para una administración
y era lógico optar por la que tenía una experiencia de
más de ciento cincuenta años y una eficacia probada
más que aceptable. Pero el tiempo no sólo no ha
dado buena cuenta de sus recomendaciones, sino,
22 Artículos 11 al 15.
23 Que lo serán en las siguientes materias: carreteras provinciales, los archivos de interés provincial y los museos e
instituciones culturales de interés provincial.
24 Recogido por EUROPA PRESS, Sevilla, 7 de junio de 2010. Los entrecomillados son de la agencia de noticias.
25 Algo que, hasta donde sé, no especificó.
26 INFORME DE LA COMISIÓN DE EXPERTOS SOBRE AUTONOMÍAS. Centro de Estudios Constitucionales. Colección
Informe, número 32. Madrid, 1981. Página 66.
27 Idem, página 28.
ESTUDIOS
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LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES Y EL CAMBIO NORMATIVO EN ANDALUCÍA
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como es conocido, las ha puesto en cuestión. Todas
las nuevas Autonomías no sólo se dotaron de sus
propios servicios periféricos nada más dar sus
primeros pasos, sino que lejos de fortalecer a sus
Diputaciones el desarrollo de la Administración
autonómica las ha ido debilitando. La explicación
podría buscarse en la lógica de las burocracias
nacientes que deben reflejar la necesidad que tienen
las nuevas élites políticas de hacerse visibles para su
ciudadanía y de no verse mediatizados por otras
instancias si jerárquicamente, en términos de
competencias, no es necesario.
2.7.- Así las cosas, treinta años después de la
creación del Estado autonómico, las Diputaciones de
régimen común sobrevivientes han perdido el grueso
de sus tradicionales competencias (especialmente
sanidad y gestión de carreteras, reducida al mínimo)
y han debido reinventarse, apoyándose en el artículo
36 de la Ley de Bases de Régimen Local e
interpretando los “intereses peculiares de la
Provincia” que en él se les atribuyen.
De ahí que no deje de sorprender el tratamiento que
se da a las Diputaciones en la Ley 6/2010, ya que, al
aplauso que debe suscitar la participación municipal
en parte de los ingresos autonómicos y que el beneficio lo sea de manera incondicionada, debe acompañar la certidumbre de que, en la práctica, contribuirá
a reducir la importancia del papel de las Diputaciones.
Dicha ley crea un fondo que en 2014 alcanzará los 600
millones de euros y que los ayuntamientos se repartirán en función de su población, extensión, dispersión
poblacional, necesidades de gasto... De esta forma,
se cumple la obligación constitucional de que los
municipios participen de los citados tributos, pero las
Diputaciones provinciales quedan fuera de ese
reparto28, aunque los entes provinciales podrán
obtener alguna partida en caso de asumir la gestión
de municipios de menos de 20.000 habitantes o si los
propios ayuntamientos lo autorizan29.
En el marco andaluz, por tanto, los municipios ganan
autonomía financiera en detrimento de las
Diputaciones, que se quedan recibiendo prioritariamente las aportaciones del Estado para apoyar a los
ayuntamientos de menor tamaño. Las Diputaciones,
por tanto, ya no serán tan decisivas como hasta
ahora30. Si el efecto demostración–ése que sirve para
explicar la evolución del papel de las Comunidades
Autónomas y la ampliación de su techo competencial– se extiende, el modelo podría ser emulado
por otras Comunidades dejando prácticamente fuera
de esta fuente de financiación a las provincias.
3
LOS TEMAS PENDIENTES
3.1.- De cara al futuro, es necesario comenzar indicando una evidencia: la ausencia de estudios locales
suficientes31 y, sobre todo, de análisis politológicos
que nos permitan saber más de temas tales como las
políticas públicas que despliegan las Diputaciones
provinciales y su evaluación, la alternativa al hecho de
una legitimidad democrática indirecta y, consiguiente-
28 No deja de sorprender que, en todo el proceso legislativo de aprobación de la norma, no haya constancia pública de un
posicionamiento por parte de las Diputaciones provinciales respecto a la restricción que introducía, especialmente en un
contexto de crecientes limitaciones presupuestarias.
29 Ver el artículo 18 de la Ley 6/2010.
30 La ley andaluza cuenta con un elemento determinante ya que garantiza la cuantía de los ingresos por ley, pero plantea el
problema de que el sistema de reparto de los fondos resulta complejo para tratar con los 771 ayuntamientos y, además, crea
un sistema de anticipos a cuenta en función de la previsión de los ingresos. Es cierto que estas cuestiones requieren de su
puesta en práctica para ver en qué medida su rendimiento es satisfactorio o no.
31 Ese espacio ha sido tradicionalmente ocupado por el mundo del Derecho y de los hacendistas, y, salvo contados ejemplos,
hay ausencia de investigación en el ámbito de la Ciencia Política.
ESTUDIOS
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NUEVAS POLÍTICAS PÚBLICAS. Anuario multidisciplinar para la modernización de las Administraciones Públicas
LA ADMINISTRACIÓN LOCAL RENOVADA DE ANDALUCÍA
mente, su régimen electoral, la dedicación de los
alcaldes y concejales diputados a la gestión de las
políticas públicas de la institución provincial, el
estudio del modelo organizativo,... De poder contar
con tales investigaciones, se alimentarían espacios
para la reflexión, el debate y la propuesta sobre estas
cuestiones que nos remitan a cómo pasar de un
modelo de gobierno territorial que nace en el siglo XIX
al que se requiere para el siglo XXI. Modelo, ciertamente, conformado por instituciones con una larga
tradición histórica, fuertemente arraigada todavía,
tanto en términos operativos como de conciencia
colectiva32, pero que posiblemente no sea suficiente
para una época como la actual de características
sociales y tecnológicas diferentes a las que se daban
cuando nacieron. De ahí la necesidad de replantearnos, entre todos, las competencias, funciones y
organización de los operadores institucionales que
actúan en el territorio andaluz a fin de contribuir, mejor,
al bienestar de nuestra Comunidad. Con esas
premisas, no creo que el articulado de la LAULA
venga a contribuir de manera singular y tendremos
que estar a la espera de lo que el legislador estatal
decida; pero mientras tanto, creo que se podría haber
avanzado más, precisamente en el ámbito en el que
la Comunidad sí podía hacerlo, en el de las técnicas
de coordinación y cooperación.
3.2.- Como he mencionado anteriormente, estamos
avanzando por un proceso de interiorización del
régimen local en beneficio de las decisiones de las
Comunidades Autónomas. De ser así, el efecto
práctico consistiría en corresponder las Comunidades
Autónomas la determinación de las bases competenciales de lo que tenga que ser la oferta de políticas
públicas que vayan a desarrollar los gobiernos
locales. Si esta situación que comienza a percibirse
en alguna de las iniciativas autonómicas de legislación de régimen local puestas en marcha va a ser el
tono general que adoptarán el conjunto de ellas -y el
Estado dejando hacer– habríamos culminado un
proceso que trae causa de la pérdida de poder que
los gobiernos locales han tenido en la descentralización del Estado. Pero tal hecho vendría, por otro
lado, a clarificar el escenario: por un lado, los grandes
partidos han llevado el modelo de Estado compuesto
hasta el nivel subcentral inmediato y más allá de eso,
por ahora, no está planteado. Algo así como si se
cerrase el ciclo federalizante en ese nivel. ¿Y tiene
importancia desde la perspectiva local? Pues sí,
porque el recorrido que podrían seguir los gobiernos
locales limitaría mucho sus posibilidades de agentes
facilitadores de otros procesos que se mueven en el
ámbito de lo que aquí consideramos: entonces estaríamos acotando su papel en la oferta de bienes
públicos al nivel de la prestación de servicios al estar
cada vez más condicionados por la vía de los principios de coordinación que se deducirían del de planificación que realizase la Comunidad Autónoma
correspondiente. La cuestión no es baladí: dado que
ir dotando de poder a las ciudades medias y grandes
no parece el horizonte33. Imaginar lo que la lógica territorial y social dibuja ya, como son los procesos
asociados a la aglomeración metropolitana y, sobre
todo, lo que podrían implicar, en clave de desarrollo
democrático, para experimentar iniciativas de descen-
32 Véase, por ejemplo, en el apartado de confianza en las instituciones andaluzas, la respuesta que se da –siendo una
pregunta que normalmente no se contempla- cuando se pregunta por las diputaciones provinciales en el Estudio General de
Opinión Pública de Andalucía (EGOPA), edición verano 2010.
33 A modo de ejemplo, menciono una atinada reflexión respecto al fenómeno metropolitano y su relación con las
Comunidades Autónomas: “Más preocupadas por salvaguardar su espacio de poder propio, las Comunidades Autónomas
parecen haber asumido la competencia para crear Áreas Metropolitanas con la vista puesta en no crearlas, o, incluso, en
eliminarlas, allí donde éstas pudieran suponer un contrapoder político local generador de enfrentamientos con las instancias
autonómicas”. Francisco Toscano Gil: EL FENÓMENO METROPOLITANO Y SUS SOLUCIONES JURÍDICAS. Madrid, Iustel,
2010. Página 285.
ESTUDIOS
162
LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES Y EL CAMBIO NORMATIVO EN ANDALUCÍA
Alfonso Yerga Cobos
tralización con todos los ingredientes de federalización (cooperación, subsidiaridad, autonomía,
economías de escala,…) no se barrunta, en el
momento presente, como prioritario.
3.2.- Hay una realidad que ha pasado de cierto posicionamiento académico al mediático y que pone en
cuestión el sentido de las Diputaciones34; posición que
se subraya en el actual contexto de crisis. No es éste
el lugar para ir detallando todo ese proceso mediático
que, siendo producto del tono general de puesta en
cuestión de nuestra arquitectura institucional, adquiere
especiales tintes al referirse a las Diputaciones provinciales. Lo evidente es que se está esperando una respuesta, que puede ir desde la refundación hasta la
desaparición, esta última por la vía normativa o, sencillamente, por la paulatina disminución de sus recursos
presupuestarios. Pronunciamientos como el del
Patronato de la Fundación Democracia y Gobierno
Local35 o el estudio producido por el grupo de trabajo
sobre “la financiación local de los gobiernos locales intermedios” de la FEMP36, a modo de ejemplos, vienen
a reflejar que, frente a la idea de que hay un “pecado
original” al no haber, prácticamente, competencias materiales en la actividad de las Diputaciones provinciales,
lo cual da pie a tantos modelos como Diputaciones
hay, no es obstáculo para, al menos, repensar la institución. Por eso, llaman la atención declaraciones
que, reiteradamente, tienden a adscribir la funcionalidad de las mismas al mundo rural: “...con el fin de
asegurar que los ciudadanos del medio rural reciban
los mismos servicios que los habitantes de las ciudades”37. Creo que harían mal las Diputaciones adscribiéndose a un discurso ruralista que va contra la lógica
de la globalización y que, en última instancia, siempre
corre el riesgo de servir para alimentar unas relaciones
clientelares De ahí que sea importante el discurso argumentativo que se utilice38, pero no puede olvidarse
que hemos entrado en un ciclo en el que se está pidiendo rigor presupuestario y se está poniendo en
cuestión casi todo el gasto público39.
3.3.- Andalucía es un territorio urbano suficientemente
consolidado y sus ciudades, por sus problemas y
potencialidad, suponen un desafío político que
requiere una política con ambiciones de globalidad
34 “...una parte de la ciudadanía que considera —quizás por desconocimiento— que sus funciones son innecesarias o
superfluas. La responsabilidad de esta percepción es en gran medida de las propias diputaciones, porque debemos reconocer
que hay muchas diferencias entre unas y otras, que desempeñan un papel muy desigual y que su misión y sus objetivos se han
desvirtuado o desdibujado en algunos casos”. Antonio Hernando Vera, Secretario federal de Ciudades y Política Municipal del
PSOE. Revista Democracia y Gobierno Local, número 11, cuarto trimestre 2010.Página 19.
35 Madrid, 9 de septiembre de 2010. La Fundación Democracia y Gobierno Local agrupa a 19 diputaciones, cabildos y
consejos insulares.
36 Barcelona, 23 de febrero de 2010.
37 Declaraciones de Juan Manuel Moreno, Coordinador de Política Autonómica y Local del Partido Popular, la Revista
Democracia y Gobierno Local, número 11, cuarto trimestre 2010. Página 19.
38 Como nos recuerda Virgilio Zapatero a la hora de diferenciar entre retórica y evidencia: “Las declaraciones genéricas...no
pasan de ser pura retórica si no se puede comprobar su grado de realización: declarar que el objetivo es la defensa de los
consumidores, por ejemplo, no es más que un eslogan; determinar cuáles deben ser las informaciones relevantes que deben
acompañar a un producto es un objetivo” páginas 245 y 246. EL ARTE DE LEGISLAR. Virgilio Zapatero. Navarra, Editorial
Aranzadi, 2009.
39 “El diseño de políticas fundamentadas en los hechos puede ayudar a los gobiernos a trazar un camino de rendimiento hacia
un crecimiento sostenible. Las políticas coherentes y de hecho, las políticas y las normativas más eficaces requieren que los
gobiernos tengan en cuenta toda la información pertinente para tomar decisiones con un mayor conocimiento de causa. En
particular, esto implica que los gobiernos traten los beneficios de las propuestas políticas en relación a los costes futuros y las
interacciones entre las políticas de reformas estructurales”. OCDE: PANORAMA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS 2009.
Madrid, INAP, 2010.
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NUEVAS POLÍTICAS PÚBLICAS. Anuario multidisciplinar para la modernización de las Administraciones Públicas
LA ADMINISTRACIÓN LOCAL RENOVADA DE ANDALUCÍA
por parte de los restantes niveles administrativos.
Política que debe tratar de garantizar que el
desarrollo regional se produce con unos mínimos
básicos –es decir, garantizando el principio de
igualdad–, el margen de respeto a la autonomía
local –es decir, garantizando el principio de libertad–
y unas actuaciones equilibradoras y redistributivas
–es decir, garantizando el principio de solidaridad–.
Se trata, por tanto, más de una cuestión de cooperación política que legal. En ese terreno, creo, es en
el que debería haberse movido el nuevo marco
normativo. Y sin duda, pendiente de lo que la legislación básica marcase, las Diputaciones provinciales
podrían haber encontrado un anclaje, a pesar de la
objetiva dificultad, en torno al concepto de cooperación interterritorial e interadministrativa y el reconocimiento de su funcionalidad por la vía de su
participación en las políticas públicas del gobierno
regional destinadas a los ayuntamientos. Para que
efectivamente exista la tal comunidad política local
se requieren, en el momento en el que nos encontramos, un marco de cooperación que, en términos
normativos, regule las condiciones de creación de
instrumentos, así como los requisitos para la constitución y gobierno de los mismos y las propuestas
que propicien, vía apoyo presupuestario, su consti-
tución y desarrollo. Sin embargo, parece que se ha
vuelto a incidir en algo que no es nuevo: “... una
opinión (o, mejor, una dolencia) sí es observable con
carácter general: desde siempre, y aún hoy, la
cooperación ha sido más un deseo a alcanzar que
una realidad vivida. Puede sostenerse que, en los
veintidós años transcurridos desde la aprobación de
los primeros Estatutos de Autonomía, la historia de
la cooperación en España ha sido (y es) la historia
de una patología, o al menos de una insuficiencia”40.
Sigo considerando que, en actual ciclo histórico, y
especialmente para los gobiernos regionales, o se
promueve la conexión a la red urbana global de
crecimiento, o se paga el precio de la exclusión. El
papel que cada ciudad va a desempeñar en la red
de ciudades dependerá, por tanto, del grado y del
modo de integración en la misma. Ahora bien, integrarse o no en esa red, y el modo en cómo se haga,
no depende enteramente de la voluntad política del
territorio en cuestión. Pero debe existir una visión
política, que, en todo caso, debe contemplar la
cooperación del gobierno regional con los gobiernos
locales como garantía de la articulación territorial,
entendiendo por tal cohesión y vertebración social.
En ese escenario, quizá, sea ya tarde para las
Diputaciones provinciales
40 Antonio Jiménez-Blanco Carrillo de Albornoz: “Reflexiones sobre la cooperación: normativa general y sectorial”. REVISTA
DE ESTUDIOS AUTONÓMICOS, número 1, enero-junio de 2002.
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