DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de noviembre de 2014

DECRETERO DE SENTENCIAS
//tevideo, 13 de noviembre de 2014.
No. 614
VISTOS:
Para sentencia definitiva, estos autos caratulados:
“LASA, WASHINGTON Y OTROS con ESTADO. MINISTERIO DE
DEFENSA NACIONAL. Acción de Nulidad” (Ficha Nº 767/2011).
RESULTANDO:
I) Que comparecieron Washington LASA y un grupo de
479 (cuatrocientos setenta y nueve) beneficiarios de retiros y pensiones
militares, a demandar la anulación del acto dictado por el Director del
Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas (SRPFFAA) de
fecha 2 de febrero de 2011, por el que se rechazó la petición que
oportunamente plantearon (fs. 578 a 587 de los A.A. – Pieza 2).
Los integrantes de la parte actora son un conjunto de beneficiarios de
retiros y pensiones militares, que el día 28 de octubre de 2010 (fs. 2 vuelto
y siguientes de los A.A. – Pieza 1), peticionaron que se les devolvieran las
sumas retenidas por concepto de impuesto de asistencia a la seguridad
social (IASS), creado por la Ley Nº 18.314. En el mismo acto, impetraron
al órgano público que se cesara las retenciones por ese concepto.
Fundaron su pedido en que, oportunamente, obtuvieron una sentencia
de la Suprema Corte de Justicia que declaró inconstitucional a su respecto
algunos artículos de la Ley Nº 18.083, creadora del impuesto a la renta de
las personas físicas (IRPF).
En su demanda, los actores relataron que iniciaron acción de
inconstitucionalidad contra la Ley Nº 18.083, que creó el impuesto a la
renta de las personas físicas (IRPF). Puntualizaron que obtuvieron una
sentencia favorable de la Suprema Corte de Justicia, que hizo lugar a su
pretensión y declaró inconstitucional los artículos de dicha ley que
gravaban a las pasividades con el mencionado impuesto (Sentencia Nº
46/2008 de 31.3.2008).
Luego el Poder Legislativo, por la Ley Nº 18.314 derogó el IRPF y
lo sustituyó por el IASS, que es un gravamen de iguales características que
el anterior, solo que se le cambió la denominación.
Contra esta nueva ley, los comparecientes presentaron un nuevo
recurso de inconstitucionalidad, pero en virtud de los cambios en la
composición en la integración de la Suprema Corte de Justicia, la demanda
fue desestimada. La Alta Corporación, para ese entonces, había modificado
su jurisprudencia respecto al IRPF. Dentro de los fundamentos esgrimidos
en la sentencia por la que se rechazó la acción de inconstitucionalidad
promovida contra el IASS, la SCJ citó sentencias en que, con la nueva
integración, rechazó demandas de inconstitucionalidad contra el IRPF, lo
que demuestra que los impuestos, para ese órgano jurisdiccional son
idénticos.
Por tal motivo, los accionantes entienden que de acuerdo al parecer
de la Suprema Corte de Justicia, el IRPF y el IASS son la misma cosa, por
lo que la inconstitucionalidad que obtuvieron para el primer impuesto debe
hacerse extensiva al segundo. Manifestaron que la SCJ ha resuelto in
continente (SIC) este caso, precisamente porque dijo que existe
jurisprudencia en el caso planteado, porque uno y otro son idénticos. Hay
por lo tanto cosa juzgada al máximo nivel jurisprudencial en el sentido de
que los argumentos dados para declarar la inconstitucionalidad del IRPF,
son válidos también para el IASS.
Arguyeron
que,
habiendo
obtenido
una
sentencia
de
inconstitucionalidad contra el IRPF, pueden oponerla válidamente contra
cualquier órgano que pretenda aplicar su copia exacta o clon, como es el
IASS. Al ser el IRPF y el IASS una misma cosa, es evidente que la
inconstitucionalidad que los ampara de un impuesto también es extensible
al otro.
Invocaron en su favor los principios de in dubio pro reo; igualdad
ante la ley y cosa juzgada y pidieron que se declare la nulidad del acto
impugnado.
II) Corrido el traslado de rigor, compareció la
representante del Ministerio de Defensa a contestar la demanda incoada.
Planteó, en primer término, que su mandante carece de legitimación pasiva.
En efecto, de acuerdo con lo establecido en la Ley Nº 18.314 y su decreto
reglamentario, tiene la condición de ser un responsable sustituto de las
obligaciones tributarias.
El cometido legal de efectuar las retenciones en cuestión, es un acto
de ejecución material de las normas legales en vigencia, cuya aplicación
constituye una obligación ineludible. El Ministerio de Defensa Nacional a
través del Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas no
puede dejar de aplicar las normas vigentes, máxime cuando ha sido
designado como responsable tributario.
Seguidamente, la demandada realizó una serie de consideraciones
por completo ajenas al planteo de la parte actora. Identificó de forma
errónea el planteo de la actora y se explayó sobre las razones por las que las
pasividades no deben considerarse devengadas enteramente antes de la
entrada en vigencia del IASS.
Hizo consideraciones sobre la Ley Nº 18.314 creadora del IASS y su
relación con el IRPF. Expresó que luego de las sentencias que declararon
inconstitucional este último impuesto, se sancionó un impuesto específico
cuya finalidad es alcanzar a todas las pasividades, sin exclusión alguna. A
partir del 1 de julio de 2008, todas las pasividades -sin exclusiones- pasaron
a estar alcanzadas por el hecho generador por IASS.
Seguidamente se explayó en cuestiones acerca del devengamiento de
las rentas en el IRAE. En sus consideraciones finales, expresó que no se ha
comprobado ilegitimidad alguna en su obrar. Si la actora considera que la
norma en cuestión, que se ha limitado a aplicar la Ley Nº 18.314, vulnera
alguna disposición constitucional, debió promover la acción específica con
la finalidad de que se declarara inaplicable al caso concreto. Es más, los
actores llevaron el asunto ante la Suprema Corte de Justicia, pero su
accionamiento fue desestimado.
Así las cosas, resulta evidente que el Servicio de Retiros y Pensiones
de las Fuerzas Armadas fue un mero ejecutor -en su calidad de responsable
sustituto- de las normas en vigencia, actuando de acuerdo a las condiciones
establecidas por la DGI conforme con lo previsto en el art. 1 del Decreto de
fecha 16.7.2008.
Pidió finalmente que se diera noticia del pleito al Ministerio de
Economía y Finanzas.
III) Se dio noticia al tercero, que compareció
debidamente representado a coadyuvar con la demandada. En su libelo, el
tercero coadyuvante dijo que el acto que se impugna, es un acto aplicativo
de normas constitucionales y legales que la Administración no puede dejar
de cumplir.
Expresó que resulta llamativo el planteo de los actores de realizar
una petición, cuyo acto denegatorio es el enjuiciado en autos, cuando ya
tuvieron sentencia de la Suprema Corte de Justicia que les negaba su
recurso de inconstitucionalidad y, por lo tanto, era inequívoco que las
disposiciones legales les eran aplicables.
Ninguno de los argumentos en que se sustenta la demanda son de
recibo. Ni la Ley Nº 18.314 viola preceptos constitucionales ni las
prestaciones servidas por el BPS o cualquier órgano de seguridad social son
un derecho absoluto que no pueda ser limitado.
Recordó que las leyes gozan de presunción de constitucionalidad,
como lo ha reiterado la Suprema Corte de Justicia en su jurisprudencia
antigua y reciente. No existe ningún precepto constitucional que prohíba
someter las pasividades o retiros y sus ajustes al régimen impositivo.
Citando un informe del Prof. Horacio CASSINELLI MUÑOZ,
afirmó que ninguna disposición constitucional consagra explícita o
implícitamente la inmunidad tributaria o de las prestaciones de seguridad
social. La limitación que la Carta establece es que las contribuciones
obreras o patronales no podrán tener un fin ajeno a la financiación de la
seguridad social. Al respecto, el art. 14 de la Ley Nº 18.314 consagra que el
producido del impuesto sea destinado íntegramente al Banco de Previsión
Social.
Tampoco existe ninguna exoneración de impuestos nacionales que
beneficie a los jubilados. El impuesto, lejos de significar un
quebrantamiento de la igualdad realiza dicho principio, porque no hay
justificación alguna para dejar a las pasividades exentas del deber de
contribuir.
Los propios actores reconocen que naufragó la pretensión de
declaración de inconstitucionalidad del IASS que promovieron. Pero,
increíblemente, peticionan que no se les aplique la norma vigente a su
situación personal, lo cual resulta contrario a nuestro orden jurídico.
Los actores se confunden al afirmar que el IRPF y el IASS son la
misma cosa, puesto que son dos tributos distintos. El IASS grava
exclusivamente las jubilaciones y pensiones; tiene distintas alícuotas que el
IRPF y diferente monto imponible. La Suprema Corte de Justicia en la
Sentencia Nº 349/2009 del 28.9.2009 sentenció claramente que el IRPF y el
IASS son dos impuestos diferentes. Enumeró prolijamente las diferencias
que la sentencia puso de manifiesto entre ambos impuestos.
En definitiva, bregó por el rechazo del accionamiento y por la
imposición de las costas y costos a la promotora.
IV) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que luce
agregada y certificada a fs. 666. Se incorporaron los antecedentes
administrativos, que lucen agregados por cuerda en dos piezas que totalizan
681 fojas.
V) Alegaron ambas partes por su orden, la actora lo hizo
por el escrito luciente a fs. 668 a 674 y la demandada por el que obra a fs.
677 a 679.
VI) Pasados los autos a consideración de la Procuraduría
del Estado en lo Contencioso Administrativo, el dictaminante se pronunció
por medio del Dictamen Nº 431/2013, luciente a fs. 687-688, por el que
aconsejó desestimar la demanda incoada.
VII) Se citó a las partes para sentencia por Decreto Nº
8101/2013 (fs. 690), la que, previo estudio de los Sres. Ministros, se acordó
dictar en legal y oportuna forma.
CONSIDERANDO:
I) Desde el punto de vista formal no existen
observaciones que formular, pues se agotó correctamente la vía
administrativa y la acción de nulidad se entabló útilmente (arts. 4º y 9º de la
Ley No. 15.869).
En efecto, la resolución enjuiciada le fue notificada al letrado
representante de los actores el día 17.2.2011 (fs. 587 vuelto de los A.A. –
Pieza 2). Interpuso los correspondientes recursos de revocación y
jerárquico en plazo, el día 25.2.2011 (fs. 590 a 596 vuelto de los A.A.; en
especial nota de cargo de fs. 596 vuelto de los A.A. – todo en la Pieza 2).
El acto conclusivo de la vía administrativa es la Resolución Nº 60019
de fecha 12.8.2011, por la que el Sr. Ministro de Defensa Nacional
(actuando en ejercicio de atribuciones delegadas por el Poder Ejecutivo),
rechazó el recurso jerárquico subsidiariamente interpuesto (fs. 637 a 654
vuelto de los A.A. – Pieza 2). Dicha volición le fue notificada al letrado
representante de los actores el día 23.9.2011, tal como surge de fs. 665 de
los A.A. – Pieza 2.
La demanda conteniendo la pretensión anulatoria fue interpuesta en
tiempo útil, el día 10.11.2011 (nota de cargo de fs. 565 infolios).
II) El Tribunal por unanimidad, compartiendo el criterio
del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo,
desestimará la pretensión anulatoria movilizada, por las razones que se
explicitarán a continuación.
III) En lo inicial, el Colegiado considera que se impone
distinguir analíticamente la fase del acto resistido que rechazó la solicitud
de devolución de los montos pagados por concepto de IASS, del resto de su
contenido resolutivo.
La fase del acto que denegó la devolución de los montos retenidos
por el Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas a los actores
por concepto de IASS, no resulta procesable ante esta jurisdicción, en
virtud de lo dispuesto en el art. 27, numeral 2º, del Decreto Ley Nº 15.524.
Dicho precepto excluye del parquet competencial de este Tribunal a los
actos que: “Desestimen la devolución de cantidades de dinero que
reclaman los interesados por entender que han sido indebidamente
pagadas.”
Ante casos similares se ha pronunciado el Tribunal reiteradamente.
Basta, por todas, con recordar la Sentencia Nº 377/2005, donde se dijo:
“En consecuencia, el numeral 1º del acto impugnado en cuanto denegó
la devolución de tributos indebidamente pagados cae en la previsión del
numeral 2º del art. 27 del D.L. No. 15.524 al prever: “entre otros no se
considerarán comprendidos en la jurisdicción anulatoria los actos que:
2) desestimen la devolución de las cantidades de dinero que reclaman los
interesados por entender que han sido indebidamente pagadas….”
(Cfme. Sents. No.s. 249/2000, 800/2001)”, (publicada en Anuario de
Derecho Financiero T. I, Instituto de Finanzas Públicas, Facultad de
Derecho, Universidad de la República, FCU, Montevideo, 2008, pág. 113;
en idéntico sentido más recientemente véase la Sentencia Nº 326/2011).
En definitiva, esa fase del acto no resulta procesable ante el Tribunal
por expresa exclusión legal.
IV) Siguiendo con el análisis, la fase del acto que no
hizo lugar a la petición de que se cesaran las retenciones de IASS sobre las
pasividades de los actores, resulta perfectamente ajustada a Derecho.
IV.I) Lo que ha hecho el Servicio de Retiros y Pensiones de las
Fuerzas Armadas es cumplir con lo previsto en la Ley Nº 18.314 y su
decreto reglamentario Nº 344/2008 de 16.7.2008. La ley habilitó al Poder
Ejecutivo a designar responsables sustitutos del impuesto, entre otros
responsables (art. 6). Por el art. 10 del decreto reglamentario ya
mencionado, el Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas fue
designado responsable sustituto.
Por lo tanto, no podía esperarse otro obrar de la Administración. El
obrar que agravia a la actora es el debido, el legítimo.
Surge de la prueba diligenciada en autos (ver fs. 627 infolios y
carpeta rosada de prueba en 29 fojas), que los actores promovieron, sin
éxito la declaración de inconstitucionalidad de los artículos que
estructuraron el IASS. El rechazo del referido accionamiento, resuelto por
la Suprema Corte de Justicia por Sentencia Nº 259/2009, determina que no
tengan derecho a que dicha ley no se les aplique.
Se trata de una ley vigente y válida, que alcanza a los actores, aunque
les disguste. Los cuestionamientos que hacen a la constitucionalidad del
IASS, debieron plantearlos en ocasión de reclamar su inconstitucionalidad
ante la Suprema Corte de Justicia.
Ningún asidero tiene su pretensión de extender la cosa juzgada que
obtuvieron respecto al IRPF al IASS, so capa de sostener que se trata de
“un clon” y que estamos ante un caso de “estafa de etiquetas”. Adviértase
que ellos mismos no entendieron tal cosa al emprender un accionamiento
independiente contra el IASS ante la Suprema Corte de Justicia. Es su
propio obrar precedente, el que deja al descubierto su contradicción.
IV.II) Por otra parte, la sinrazón de la actora se advierte con una
somera visita a las disposiciones constitucionales claves que estructuran el
contralor de los actos administrativos en sede contencioso-anulatoria.
El art. 309 de la Carta establece que este órgano jurisdiccional
conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos,
cumplidos por la Administración, en ejercicio de sus funciones, contrarios
a una Regla de Derecho o con desviación de poder.
Lo que debe demostrar cualquier sujeto que acciona ante estos
estrados para obtener una sentencia favorable, es que el acto contra el que
endereza su accionamiento tiene alguna de esas propiedades: o es contrario
a la Regla de Derecho o ha sido dictado con desviación de poder. Se trata
de un proceso que tiene como objeto un acto cuya legitimidad se cuestiona.
Los agravios de la actora, sin embargo, no tienen como foco el acto
encausado, sin otros aspectos, como la constitucionalidad de ciertas
disposiciones, que este Tribunal no tiene competencia para juzgar.
El Tribunal recientemente, rechazó un accionamiento porque la
actora -al igual que ocurre en este caso- no había demostrado en absoluto la
ilegitimidad del acto. Así, en Sentencia Nº 150/2013 dijo el Cuerpo: “…el
actor debió impugnar la legalidad de la resolución formalmente atacada,
señalando que la Administración debió acoger la petición en virtud de lo
dispuesto en tal o cual disposición normativa, pero no explayarse en
cuestiones de naturaleza privada entre él y su representada, lo que, por
otra parte, es objeto del proceso civil que se ventila ante otros estrados.
En suma, no se demostró cuál es la regla de derecho que vulnera el acto
cuestionado (artículo 23 del Decreto-ley 15.524), no se precisan cuáles
son las normas infringidas y que vician la decisión.”
El planteo de la actora en la emergencia se desliza a otro terreno y no
hace foco en demostrar la contrariedad a Derecho del acto impugnado.
Cuestiona la constitucionalidad de la ley que crea un impuesto (el IASS).
También cuestiona la sentencia de la Suprema Corte de Justicia que no hizo
lugar a su pretensión de declaración de inconstitucionalidad (contra lo cual,
obviamente, nada puede hacer este Colegiado). En definitiva, sus planteos
se centran en cuestiones que son totalmente ajenas a esta jurisdicción.
En otro caso tributario reciente -en el que la parte actora también
cuestionaba la constitucionalidad de las disposiciones normativas de rango
legal que estructuraban el tributo- se dijo: “…como bien señala la Sra.
Procuradora del Estado, las actoras han cuestionado ante el Tribunal el
ajuste de las disposiciones que sancionaron la tasa que deben abonar a la
I.M.M., a las disposiciones constitucionales. Por ello, examinar la
constitucionalidad de un tributo es algo que excede el parquet
competencial del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.IX) El control de constitucionalidad es, en nuestro
ordenamiento jurídico, de aquellos que la dogmática procesalista
denomina de tipo concentrado, donde compete a un único órgano
jurisdiccional entender en las contiendas sobre el ajuste de las leyes y
demás disposiciones con fuerza de ley a la Constitución (Cf. VÉSCOVI,
Enrique: “El proceso de inconstitucionalidad de la ley”, Facultad de
Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República,
Montevideo, 1967, págs. 28 y siguientes. Para los distintos sistemas de
control de constitucionalidad véase BURSTIN, Darío; DELGADO
MANTEIGA, Serrana; FRANCOLINO, Leandro; GÓMEZ LEIZA, José;
RODRÍGUEZ, Guzmán y SARLO, Oscar: “La Constitución uruguaya:
¿rígida o flexible?, F.C.U. – Facultad de Derecho de la Universidad de la
República, Montevideo, 2010, págs. 124 a 138).X) Debe de verse que, el grueso del memorial de
agravios de la parte actora, se dirige a cuestionar el ajuste del tributo a la
Constitución, pero tales cuestiones debieron ser planteadas ante la
Suprema Corte de Justicia, que es el único órgano con competencia para
examinar el ajuste de las leyes o de los Decretos de la Juntas
Departamentales con fuerza de ley a la Constitución de la República
(arts. 257 a 261 de la Constitución de la República).Es más, surge de autos que las promotoras plantearon
ante la Suprema Corte de Justicia la inconstitucionalidad del tributo por
cuya aplicación se agravian, donde adujeron idénticos argumentos a los
planteados en su demanda anulatoria. Y también surge de estos obrados
que la acción de inconstitucionalidad movilizada fue desestimada por esa
Corporación (véase la Sentencia No. 79/2010 de fecha 23.4.2010, cuya
copia fotostática luce a fs. 150 a 158, agregada por la demandada
conjuntamente con su escrito de alegatos).” (Sentencia Nº 244/2012).
No es ni siquiera necesario ingresar en las disquisiciones que hace el
Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que con razón
demuestra en su dictamen que no es cierto que el IRPF y el IASS sean
“clones” como afirma la actora, ni que estemos ante un supuesto de “estafa
de etiquetas”.
Lo que sella la suerte de la actora, es no haber demostrado -ni por
asomo- que el acto contra el que se acciona tenga algún vicio invalidante.
Antes bien, se trata de un acto de cumplimiento de disposiciones vigentes,
cuya inaplicabilidad por inconstitucionales la actora no logró, por lo que el
obrar administrativo no merece reproche alguno.
Por estos fundamentos, de conformidad con lo dictaminado por el Sr.
Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo y lo dispuesto por
los arts. 309 y 310 de la Constitución, el Tribunal,
FALLA:
Desestímase la
demanda
incoada;
sin
especial
condenación procesal.
A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del
abogado de la parte actora en la cantidad de $20.000 (pesos uruguayos
veinte mil).
Oportunamente,
devuélvanse
los
antecedentes
administrativos agregados; y archívese.
Dr. Tobía, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tosi.
Dr. Marquisio (Sec. Letrado).