La cooperación UE-Rusia en la esfera de la seguridad

Francisco J. Ruiz González*
LA COOPERACIÓN UE-RUSIA EN LA ESFERA
DE LA SEGURIDAD
La Unión Europea y la Federación de Rusia se encuentran en una situación aparentemente
inmejorable para forjar una auténtica asociación estratégica en el ámbito de la seguridad, tanto para resolver los últimos conflictos que perviven en su vecindario común, como para hacer
frente a las amenazas que proceden de más allá de las fronteras de Eurasia. Sin embargo, transcurrido más de un cuarto de siglo desde la caída del Muro de Berlín, esa asociación no ha llegado a materializarse, y la tensión entre Bruselas y Moscú por la crisis de Ucrania amenaza
con romper los vínculos para siempre.
Palabras clave: Rusia, Unión Europea, seguridad, Ucrania, OTAN, PESC.
Clasificación JEL: D74, H56.
La cooperación en materia de seguridad entre
la Unión Europea (UE) y la Federación de Rusia
se ha visto perjudicada por la falta de coherencia
interna de la Unión, debido a las diferentes posiciones de los 28 Estados miembros. Además,
Bruselas no ha planteado una actuación concertada en el vecindario común, sino un juego de suma cero que ha obligado a países como Ucrania
a elegir entre Oriente y Occidente. Esa disyuntiva favoreció el surgimiento de la actual crisis, regresando a una política de bloques que dificulta
la respuesta conjunta a los nuevos riesgos para
la seguridad internacional.
Este artículo se divide en tres partes diferenciadas: una primera en la que se resumen las
principales tendencias geopolíticas del espacio
postsoviético, para clarificar a qué realidad debe
* Doctor en Seguridad Internacional por la UNED. Profesor de la
Escuela Superior de las Fuerzas Armadas.
Versión de enero de 2015.
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hacer frente la UE; una segunda en la que se estudia la Política Exterior y de Seguridad Común
(PESC) de la UE en esa zona desde el final de la
guerra fría, con especial atención a la cooperación con Rusia en el ámbito de la seguridad; y
una tercera en la que, antes de extraer conclusiones, se evalúan las tendencias de la relación de
la UE con Rusia, en el marco de la actual crisis
en Ucrania.
2. Una breve aproximación geopolítica al
espacio postsoviético
A grandes rasgos, las restantes 14 exrepúblicas
soviéticas se pueden agrupar en cuatro bloques. El
primero incluye a las bálticas (Estonia, Letonia y
Lituania), que en 1991 decidieron no incorporarse
a la Comunidad de Estados Independientes (CEI),
y en 2004 entraron como miembros de pleno derecho tanto en la UE como en la Organización del
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Tratado del Atlántico Norte (OTAN).
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1. Introducción
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En segundo lugar, los estados de Asia central,
para los que la independencia de 1991 fue algo sobrevenido, ya que no deseaban la desaparición de
la URSS. Aunque todos se incorporaron a la CEI,
han adoptado diferentes paradigmas en su política
exterior: aislacionismo de Turkmenistán; integración en las iniciativas rusas de Kazajstán, Kirguistán y Tayikistán; y rumbo errático de Uzbekistán.
En tercer lugar, las repúblicas fronterizas con
la UE: Ucrania y Bielorrusia, naciones eslavoorientales como la propia Rusia, y Moldavia, étnicamente rumana. Precisamente fueron los dirigentes de Rusia, Ucrania y Bielorrusia los que
acabaron en 1991 con la URSS, sin contar inicialmente con las restantes repúblicas.
Por último, las repúblicas del Cáucaso Sur:
Georgia, caucásica y cristiana, Armenia, indoeuropea y cristiana, y Azerbaiyán, altaica y musulmana. Los georgianos participaron en la CEI de
1993 a 2009, mientras que armenios y azeríes,
enemigos irreconciliables por el conflicto de
Nagorno-Karabaj, han sido siempre miembros.
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2.1. Las disputas fronterizas y legales de
carácter político
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De entrada, cabe destacar que en el centro y
este de Europa los movimientos de fronteras han
sido tan frecuentes que ningún país puede afirmar con rotundidad dónde comienzan y acaban
sus límites, lo que abre la puerta a interpretaciones revisionistas. Todo ello se agrava por la adicción de la URSS a cambiar sus fronteras internas, con el objetivo de tamizar las diferencias
étnicas bajo el manto ideológico del comunismo.
En 1991 se decidió que las fronteras internacionales entre Rusia, Ucrania y Bielorrusia coincidiesen con las fronteras administrativas soviéticas (Shaw, 1997). En principio, eso no suponía
un problema ya que estaba previsto que la CEI
mantuviese unas Fuerzas Armadas unificadas y
el rublo como divisa común. Sin embargo, cuando esos planes fracasaron y cada nuevo Estado
independiente comenzó a ir por libre, la cuestión
de las fronteras resurgió (Kubicek, 2009).
En el caso de Bielorrusia, sus buenas relaciones con Moscú han evitado todo conflicto, pero
en el caso de Ucrania inmediatamente se cuestionó el dominio de Kiev sobre Crimea, dada la
pertenencia histórica de esa península a Rusia
desde 1784 hasta 1954, año en que el dirigente
soviético Nikita Jruschov decidió regalársela a
Ucrania en conmemoración del 300 aniversario
del Tratado de Perieslav.
A la tensión por Crimea se unieron las disputas por la Flota del Mar Negro y el uso de su base principal, Sebastopol. La cuestión se resolvió
con el «Tratado de Paz y Amistad» de 1997, por
el que Ucrania se quedaba con el 18,3 por 100
de la Flota y obtenía de Moscú la condonación de
su deuda por el 31,7 por 100 restante que inicialmente reclamaba (Felhengauer, 1999). También
mantenía su soberanía sobre Sebastopol, pero
alquilando las instalaciones a Rusia por un período de 20 años (Sherr, 1999).
Ese periodo de distensión se vio también favorecido por el acceso de Ucrania al estatus de
Estado no nuclear, tras renunciar al armamento
de la URSS asentado en su territorio. Para ello,
en la Cumbre de Budapest de la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE),
de diciembre de 1994, Estados Unidos, Rusia y
el Reino Unido ofrecieron garantías a Kiev sobre
su integridad territorial, además de fondos para
financiar su desarme nuclear (Garnett, 1995).
2.2. Las disputas fronterizas de carácter
militar y los conflictos congelados
Si en los casos mencionados en el epígrafe
anterior las fronteras permanecieron estables (al
menos hasta la actual crisis de Ucrania) y se neutralizaron las crisis, en otros casos del espacio
postsoviético las disputas territoriales devinieron
en auténticos conflictos armados, con el resultado
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de unos 150.000 muertos (Blanc, 2004).
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caucásica como los georgianos pero de religión
musulmana, y que sólo representaban entonces
el 17 por 100 de la población de la región) declararon su independencia el 23 de julio de 1992,
dando inicio a un cruento enfrentamiento armado
que finalizó con la victoria de los secesionistas.
En diciembre de 1993 se alcanzó un acuerdo
de alto el fuego con la mediación de la ONU y de
Rusia, y en junio de 1994 se desplegaron en
Abjasia tropas de paz de la CEI (que en realidad
eran exclusivamente rusas). La situación en Osetia del Sur y Abjasia, a pesar de producirse diversos episodios de escalada de tensiones, quedó básicamente congelada hasta la guerra ruso-georgiana
del verano de 2008.
También en el Cáucaso Sur se produjo otro
conflicto por el control del enclave de NagornoKarabaj. Se trata de una región de mayoría étnica
armenia que había sido asignada administrativamente por la URSS a Azerbaiyán. En el periodo
1991-1992 Bakú lanzó una ofensiva contra los separatistas, pero los armenios contraatacaron y en
1993-1994 reconquistaron Nagorno-Karabaj, además de ocupar los siete distritos que lo rodean
(en total un 20 por 100 del territorio azerí) (Miller,
2009).
En torno a 600.000 azeríes fueron desplazados y unas 25.000 personas murieron antes de la
imposición de un alto el fuego el 5 de mayo de
1994. Ese acuerdo sigue actualmente en vigor,
ya que el conflicto no ha podido resolverse a pesar de los esfuerzos de mediación internacional,
en el marco del «Proceso de Minsk» de la OSCE.
Rusia mantiene en Armenia la 102ª Base Militar con
unos 5.000 efectivos, y se encarga de la vigilancia
de las fronteras de ese país con Turquía e Irán.
2.3. El impacto de las «Revoluciones de
Colores» en el espacio postsoviético
El espacio postsoviético permaneció relativamente estable a partir de 1994, a pesar de la perpetuación de los conflictos congelados. Sin 쑱
Eurasia
En primer lugar cabe citar el conflicto del
Transdniéster. Las fronteras administrativas de la República Socialista Soviética de Moldavia entre 1945
y 1991 no se correspondían con ninguna entidad
histórica conocida, ya que a la región étnicamente rumana entre los ríos Prut (al oeste) y Dniéster
(al este) los bolcheviques habían añadido en
1945 la ribera izquierda del Dniéster, con una
fuerte presencia de eslavos (ucranianos y rusos).
El movimiento independentista de los rumanos
étnicos provocó una fuerte resistencia en el
Transdniéster, ante el temor de que Moldavia quisiera reunificarse con Rumania. A ello se añadía
un factor económico, ya que esa zona, con tan
sólo un 12 por 100 del territorio de Moldavia y un
17 por 100 de su población, concentraba en la
época el 35 por 100 de su PIB (King, 2001). Por
ello, incluso los rumanos étnicos (un 40 por 100
de los habitantes de la ribera izquierda) apoyaron
la proclamación de la «República Moldava del
Transdniéster», con capital en Tiraspol.
El intento de Chisinau de reconquistar esa zona provocó una breve guerra civil en 1992, que
se saldó con la victoria secesionista y unas 1.500
muertes. Por lo que respecta al papel de Rusia,
el 14º Ejército impulsó un alto el fuego en julio de
1992, tras frenar la ofensiva de las tropas moldavas. Esas fuerzas, reducidas a unos 1.400 efectivos, han permanecido hasta la actualidad en el
Transdniéster.
En lo referente al Cáucaso Sur, en Georgia se
reprodujo el mismo patrón: ante las intenciones
de Tiflis de independizarse de la URSS, Osetia
del Sur (de etnia indoeuropea en lugar de caucásica) proclamó su soberanía para reunificarse con
Osetia del Norte (parte de Rusia). En enero de
1991 comenzó una guerra que causó unos 1.800
muertos y finalizó con la derrota georgiana y la
firma de los «Acuerdos de Dagomys» en mayo
de 1992, con Rusia como garante (Mark, 1997).
Por otra parte, en febrero de 1992 el Gobierno
de Tiflis reinstauró la constitución de 1921, lo que
anulaba la autonomía de la región noroccidental
de Abjasia. En consecuencia, los abjasios (de etnia
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embargo, y al igual que algunos mandatarios justificaron el aplastamiento de la oposición política
como parte de la lucha contra el terrorismo tras los
atentados del 11-S de 2001, en la zona que nos
ocupa surgieron opositores oportunistas que, para
alcanzar el poder, recabaron el apoyo de Occidente
presentándose como movimientos reformistas de
valores democráticos.
Esa tendencia se materializó en las llamadas
Revoluciones de Colores, la primera de las cuales dio comienzo tras las elecciones legislativas
de Georgia el 2 de noviembre de 2003. Las sospechas de fraude llevaron a la destitución del presidente Shevardnadze el 23 de noviembre por la
«Revolución de las Rosas» liderada por Mijail
Saakashvili, convertido en el nuevo presidente en
enero de 2004 (Mitchell, 2004).
Aunque inicialmente Rusia no se sintió amenazada por el cambio de régimen, la intención de
Saakashvili de solicitar el ingreso en la OTAN, y
sus primeros intentos de restaurar la soberanía
de Tiflis sobre Osetia del Sur y Abjasia, rompiendo los acuerdos de paz de los años noventa, hicieron al Kremlin percibir esa revolución y las que
la sucederían como interferencias occidentales
en su espacio de especial interés.
La situación se agravó cuando a mediados de
noviembre de 2003 el Gobierno ruso presentó el
«memorando Kozak» para resolver el conflicto
del Transdniéster, por el que Moscú desechaba
el concepto de igualdad soberana entre Chisinau
y Tiraspol mantenido hasta entonces, pero
Occidente consideró que el plan alargaría la presencia militar rusa en Moldavia hasta 2020, y que
el Transdniéster controlaría de facto todo el Estado
(Popescu, 2005). Por ello, el presidente moldavo
Voronin acabó por rechazarlo, causando el resentimiento de la diplomacia rusa.
Por lo que respecta a Ucrania, la interferencia
de Rusia en su política interna, apoyando a Viktor
Yanukovich, que venció en las presidenciales de
2004 a Viktor Yuschenko en unos comicios marcados por múltiples irregularidades, la dejó en una
difícil situación cuando la presión popular de la
llamada «Revolución Naranja» obligó a la repetición de las elecciones en 2005, en las que finalmente triunfaron los supuestos reformistas.
El impacto producido en Rusia por los sucesos en Ucrania tuvo como consecuencia el recurso cada vez más frecuente a medidas de presión:
mantenimiento de presencia militar en los países
vecinos; ofrecimiento de pasaportes a residentes
en otros Estados, lo que les convierte en ciudadanos rusos cuya defensa es un interés de la
Federación; bloqueos comerciales y amenazas
de repatriación de los trabajadores foráneos; y
distintos precios de los suministros energéticos
basados en criterios políticos.
3. La Política Exterior y de Seguridad
Común (PESC) en el vecindario
oriental
Con el nacimiento de la UE tras la entrada en
vigor del Tratado de Maastricht el 1 de noviembre de 1993, surgió el llamado «segundo pilar»
PESC, dirigido desde el ámbito intergubernamental del Consejo y marco natural de formulación de
las primeras iniciativas de cooperación con el espacio postsoviético. No obstante, no se puede obviar el importante papel jugado por el «primer pilar»
de la UE, dirigido desde el ámbito intragubernamental de la Comisión, ya que en los años noventa el foco de esa cooperación fue mucho más económico que político.
Y eso ocurrió porque la CEI se percibía como
una región demasiado distante geográficamente
de la UE, en la que Rusia era el actor principal
que debía lidiar con los conflictos ya estudiados,
por lo que los entonces 12 miembros de la Unión
centraron su actuación en la región de los Balcanes
y en la gestión de los conflictos de la ex Yugoslavia.
Por ello, el espacio postsoviético (ya sin los bálticos) se abordó como un todo, y Bruselas se limitó
a proporcionar ayuda técnica y humanitaria.
Esa primera etapa de bajo nivel de implicación
de la PESC se extendió de 1992 a 2003. 쑱
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LA COOPERACIÓN UE-RUSIA EN LA ESFERA DE LA SEGURIDAD
3.1. La PESC en el espacio postsoviético en
el periodo 1992-2003
Por lo que respecta a la relación entre Rusia
y la UE nacida con el Tratado de Maastricht, ésta
estuvo basada principalmente en aspectos económicos y comerciales. Así, la UE intentó aplicar
a Rusia la misma orientación estratégica que a los
países de la Europa central y oriental: acelerar mediante la presión exterior el cambio sistémico y su
conversión en una economía de mercado.
Para ello diseñó en 1994 un «Acuerdo de Asociación y Cooperación UE-Rusia» (conocido por las
siglas en inglés PCA), que entró en vigor en 1997.
El PCA, con una vigencia de diez años, preveía la
liberalización de los mercados y la armonización de
normas sobre la base del acervo comunitario, el diálogo político, la cooperación técnica y la coordinación paulatina en materia de policía y justicia.
Cabe destacar que el PCA, por estar focalizado en la economía, no tenía el carácter de un auténtico acuerdo estratégico. En todo caso, durante
los años noventa sí que surgieron otras iniciativas
bajo ese enfoque. En el Consejo Europeo de Madrid
de 1995 se aprobó la «Estrategia de la UE para las
futuras relaciones UE-Rusia», que declaraba entre
sus objetivos el consolidar la paz, la estabilidad y la
seguridad para evitar nuevas líneas divisorias en
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Europa, pero sin establecer canales prácticos para que Rusia pudiese colaborar en afrontar los
nuevos retos para la seguridad (Samokhvalov,
2007).
Con la firma del Tratado de Ámsterdam en 1997
la UE se dotó de una nueva herramienta, la posibilidad de adoptar «Estrategias Comunes» para determinados países o regiones. Precisamente la primera fue la «Estrategia Común de la UE sobre
Rusia», aprobada en el Consejo de Colonia de junio de 1999. En ella se establecieron cuatro áreas
de actuación, dos de ellas relacionadas con la seguridad y la defensa (estabilidad y seguridad, y retos comunes en el continente europeo).
En ese documento se enumeran importantes
principios, como que la cooperación UE-Rusia
promociona no tan sólo la seguridad regional, sino también la seguridad mundial; que se podrían
adoptar iniciativas conjuntas de política exterior
para la participación de Rusia en misiones de la
Unión Europea Occidental (brazo armado de Europa
en esa época), y que era necesaria una colaboración más estrecha en la definición de una nueva Arquitectura de Seguridad Europea en el marco de la OSCE.
Finalizando este periodo, en la Cumbre UE-Rusia
de San Petersburgo en mayo de 2003 se acordó
el reforzamiento de las relaciones bilaterales creando cuatro «Espacios Comunes» en el marco del PCA
de 1997, tomando como base los valores e intereses compartidos. Estos espacios son el «Económico», el de «Libertad Seguridad y Justicia», el
de «Seguridad Exterior», y el de «Investigación y
Educación» (Emerson, 2005).
La PESD en el espacio postsoviético en el
periodo 1992-2003
En lo relativo al papel de la UE en la prevención
de conflictos y gestión de crisis, hasta el Consejo
de Colonia de junio de 1999 no fue creada la PESD
como componente de la PESC, y hasta 2003 no
comenzaron las primeras misiones, por lo que la
Unión no jugó ningún papel relevante en los conflictos ya detallados del espacio postsoviético. 쑱
Eurasia
Posteriormente, el periodo 2004-2008 estuvo marcado por la puesta en marcha de la Política Europea
de Vecindad (PEV), mientras que de 2009 a nuestros días la mayor ambición política se ha materializado en la creación de la «Asociación Oriental».
En el estudio por separado de cada uno de esos
tres periodos se dedicará un apartado al papel de
la Política Europea de Seguridad y Defensa
(PESD), nacida en 1999 como componente de la
PESC, y que como se comprobará ha estado muy
por debajo de sus posibilidades reales, aunque
ha crecido en importancia conforme la actuación
de la UE ha potenciado el vector político con respecto al económico.
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Además, la región se consideraba demasiado
distante (a diferencia de los Balcanes) como para afectar a los intereses de seguridad de la
Unión, por lo que la gestión de los conflictos de
Moldavia, Georgia y Armenia-Azerbaiyán se dejó en
manos rusas y de organizaciones como la OSCE y
Naciones Unidas. El papel más relevante, por citar alguno, lo juega Francia a título individual, ya
que en 1997 asumió una de las copresidencias
del «Proceso de Minsk» (Ruiz, 2011).
El hecho es que hasta la entrada en vigor del
Tratado de Lisboa de la UE en 2009 el nivel de
cooperación rusa en aspectos concretos de la
PESD ha estado muy por debajo de su potencial.
En el Consejo de Helsinki de 1999 se aprobó que
Rusia podría ser invitada a participar en misiones
lideradas por la UE, y en el Consejo de Niza de
2000 se le ofreció un mecanismo de consultas
con el Comité Político y de Seguridad para la fase de rutina de gestión de crisis, mecanismo que
podría ampliarse con la presencia de representantes rusos en el «Comité de Contribuyentes»
del Estado Mayor de la UE, en el caso de que
efectivos rusos participasen en una operación.
Eurasia
3.2. La PESC en el espacio postsoviético en
el periodo 2004-2008
74
Como se ha mencionado, en el periodo 20042008 se vivió un claro empeoramiento de las relaciones de Rusia con Occidente, debido a las Revoluciones de Colores. Sin embargo, la posición de
Europa hacia Rusia fue bastante más conciliadora
que la de EEUU, ya que como afirmó el canciller
alemán Schroeder «una de las verdades fundamentales de la política europea es que la seguridad de nuestro continente no puede ser lograda
sin Rusia, y desde luego tampoco contra ella»
(Schroder, 2005).
Añadía que es un interés vital que Rusia juegue
un papel constructivo en la resolución de los asuntos globales, y que por eso se estaba trabajando
para lograr una auténtica asociación estratégica,
con vocación de permanencia y que incluyese todas las áreas clave que benefician a ambas partes.
En esa línea, en la Cumbre UE-Rusia celebrada en
Moscú en mayo de 2005 se aprobaron los «Planes
de Trabajo» que debían desarrollar los cuatro «Espacios Comunes» establecidos en 2003.
En el caso del «Espacio de Seguridad Exterior»,
la importancia de esos acuerdos radica en que se
explicita nuevamente la responsabilidad que
comparten la UE y Rusia en el mantenimiento de
la seguridad y la estabilidad, tanto en Europa como fuera de sus fronteras, y el hecho de que se
establecen áreas prioritarias de cooperación como el fortalecimiento del diálogo y la cooperación
en la escena internacional, la lucha contra el terrorismo, la no proliferación de armas de destrucción
masiva y sus vectores de lanzamiento, o la cooperación en gestión de crisis y protección civil.
Según el «Plan de Trabajo», esas áreas se plasman en el trabajo conjunto para fortalecer los papeles de Naciones Unidas, la OSCE y el Consejo
de Europa (es significativa la no mención a la
OTAN, a la que pertenecían 19 de los entonces 25
miembros de la UE) en la construcción de un orden
internacional basado en un multilateralismo eficaz,
así como en el interés de la UE en la imprescindible implicación de Rusia en la resolución de los conflictos congelados de la región (Hoffman, 2008).
Partiendo de esos objetivos generales, en el
Plan se establecen entre otras las siguientes acciones concretas: la promoción de los contactos entre
militares y civiles implicados en las estructuras de
gestión de crisis de la UE y Rusia; el establecer un
marco legal y financiero permanente para facilitar
la cooperación en operaciones; el aprobar un acuerdo de protección de la información; el intercambio
de experiencias en áreas específicas como la logística de operaciones; la cooperación de fuerzas
navales en navegación e hidrografía; y la cooperación del Centro de Satélites de la UE con Rusia.
En el lado negativo de la relación, el punto de inflexión lo marca la gran ampliación de la UE en 2004,
ya que con los nuevos miembros orientales ingresaron también sus problemas con Moscú, que 쑱
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LA COOPERACIÓN UE-RUSIA EN LA ESFERA DE LA SEGURIDAD
BOLETÍN ECONÓMICO DE ICE Nº 3063
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el del PCA de 1997 y los «Espacios Comunes»
de 2003. Aunque el 90 por 100 de los fondos del
ENPI se consumen en el marco de los Planes de
Acción bilaterales de la UE con cada país, también se incluyó la novedad de dedicar el 10 por
100 restante a programas transfronterizos.
La PESD en el espacio postsoviético en el
periodo 2004-2008
A diferencia de lo ocurrido en el periodo anterior, en 2004 la UE acababa de dotarse de una
Estrategia de Seguridad, y había desarrollado sus
estructuras de gestión (civil y militar) de crisis, por
lo que comenzaba a estar en condiciones de jugar un papel en el mantenimiento de la seguridad
internacional, en especial en su vecindario inmediato.
En la «Estrategia Europea de Seguridad» de
diciembre de 2003 se establece como una de las
cinco amenazas clave que afronta Europa la de
los conflictos regionales, con una mención específica a los conflictos congelados aún existentes
en las mismas fronteras de la UE. La Estrategia
también fija entre sus objetivos el que la ampliación de 2004 no cree nuevas líneas divisorias en
Europa, para lo que es necesario extender los beneficios de la cooperación económica y política a
los vecinos (BISCOP, 2004).
En esa línea, en julio de 2004, la UE lanzó su
primera misión civil PESD en el espacio postsoviético, EUJUST Themis en Georgia. Ese país llevaba solamente un mes participando en la PEV,
por lo que no existía un Plan de Acción, así que
el lanzamiento de esa misión se interpretó como
un mensaje político de apoyo al nuevo Gobierno
de Mijail Saakashvili tras la «Revolución de las
Rosas» de noviembre de 2003.
El objetivo de Themis era el asistir al Gobierno
georgiano en la elaboración de una estrategia global de reforma del sistema judicial, en tres fases:
trabajar con las autoridades locales para evaluar los
progresos y necesidades; diseñar una estrategia de
reforma; y planear su implementación. La misión
쑱
finalizó en julio de 2005.
Eurasia
incluyen resentimientos históricos, la percepción
de Rusia como una amenaza a su soberanía, y
las minorías rusas del Báltico. Las consecuencias
fueron inmediatas: por ejemplo, el veto polaco en
2006 al comienzo de las negociaciones de renovación del PCA paralizó las conversaciones durante dos años (Morales, 2009).
Dejando a un lado a Rusia, la Comisión Europea
hizo público en 2003 el ya mencionado proyecto de
la «Política Europea de Vecindad» (PEV), para promover la estabilidad y prosperidad en las nuevas
fronteras de la Unión una vez se produjera la ampliación de 2004. Inicialmente la PEV no incluía al
Cáucaso Sur, pero en diciembre de 2003 el Parlamento Europeo instó a la Comisión a incorporar esa
región al proyecto, lo que se hizo en enero de 2004.
La PEV articula la relación de la UE con el vecindario en torno a cuestiones como la intensificación del diálogo político, la integración económica y el comercio, el desarrollo económico y
social, la cooperación en justicia y asuntos legales, la integración de las redes de transporte,
energía y comunicaciones, la investigación, la cooperación en seguridad y prevención de conflictos,
la promoción de contactos entre personas, y la
promoción de la cooperación regional.
Para ello, la Unión y los países de la PEV firmaron una serie de «Planes de Acción»: con Ucrania
y Moldavia en febrero de 2005, con Georgia, Armenia y Azerbaiyán en noviembre de 2006, mientras que no se ha suscrito con Bielorrusia en represalia contra el régimen de Lukashenko. Estos
documentos establecen áreas de prioridad para
la cooperación, objetivos generales y acciones específicas para cada país. En resumen, se trata de
unas listas de reformas a cumplir por los vecinos
para acercarse a la UE.
La financiación de los Planes de Acción se lleva a cabo por el «Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación» (siglas en inglés ENPI), en vigor
desde enero de 2007 y que en el espacio postsoviético sustituyó al programa TACIS. Rusia recibe fondos del ENPI, aunque su relación con Bruselas no se ejecuta en el marco de la PEV, sino en
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Eurasia
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Sin embargo, y aunque se llegó a plantear, la UE
no alcanzó un acuerdo para lanzar una misión
PESD de vigilancia de las fronteras de Georgia
con sus regiones separatistas de Abjasia y Osetia
del Sur, a pesar de las peticiones de Tiflis en ese
sentido. Una iniciativa al respecto fue vetada por
Grecia en abril de 2007 (probablemente por influencia rusa), por lo que la Unión tenía una presencia limitada en la zona cuando estalló el conflicto en el verano de 2008 (Huff, 2011).
A pesar de ello, la UE se puso al frente de la
mediación internacional para parar la guerra de los
cinco días (8-12 de agosto) entre Rusia y Georgia,
y fue el único actor que monitorizó in situ el alto
el fuego, negociado por el presidente francés Nicolás Sarkozy, que ejercía la presidencia semestral
rotatoria del Consejo Europeo.
En Moldavia, la UE lanzó en noviembre de 2005
la misión «EU Border Assistance Mission (EUBAM)
to Moldova and Ukraine», que tiene la peculiaridad
de que es íntegramente gestionada y financiada por
la Comisión Europea. Su objetivo era proporcionar
consejo y adiestramiento a las autoridades moldavas y ucranianas para establecer un acuerdo internacional de control aduanero y un mecanismo efectivo de monitorización de las fronteras, contando
con unos 200 efectivos.
En todo caso, EUBAM tenía una importante dimensión política, ya que se considera parte del esfuerzo de la UE por resolver el conflicto del
Transdniéster. Por ello, el jefe de la misión fue
nombrado también asesor del representante especial de la UE para Moldavia, y ha centrado sus
esfuerzos en combatir el contrabando y los tráficos ilícitos a través de la frontera, que son precisamente una de las principales fuentes de financiación del Gobierno separatista de Tiraspol.
Como resultado, las conversaciones sobre el
conflicto en formato 2+5 (Moldavia/Transdniéster
y UE/Rusia/Ucrania/EEUU/OSCE) se interrumpieron entre 2006 y 2012, y el Transdniéster se ha
volcado aún más hacia Rusia, además de votar
su independencia en referéndum en septiembre
de 2006.
3.3. La PESC en el espacio postsoviético a
partir de 2009
La guerra entre Rusia y Georgia representó el
nadir de las relaciones de la Federación con Occidente, pero a su vez evidenció que era necesario
un cambio de rumbo. El advenimiento en EEUU de
la Administración Obama en enero de 2009, con la
puesta a cero de las relaciones con Rusia, se materializó en eventos como la modificación del escudo antimisiles, la reactivación del Consejo OTANRusia en noviembre de 2010, y la celebración en
diciembre de ese mismo año de la Cumbre de Astana
de la OSCE a nivel de jefes de Estado y de Gobierno,
por primera vez desde 1999.
A ello también contribuyó la llegada al Kremlin
de Dimitri Medvedev, con una actitud más conciliadora que la de su predecesor Putin. El gran proyecto de Medvedev era el de la modernización de
las vetustas estructuras socioeconómicas del país,
lo que en el caso de las relaciones con la Unión se
plasmó en la firma, durante la cumbre bilateral de
mayo de 2010 en Rostov del Don, de la «Asociación
para la Modernización», marco flexible para promover las reformas, mejorar el crecimiento económico, aumentar la competitividad, y complementar la
asociación estratégica UE-Rusia.
En lo relativo a los restantes países, la UE lanzó en el Consejo Europeo de 2009 en Praga una
nueva iniciativa, la «Asociación Oriental» (AO, con
Azerbaiyán, Armenia, Bielorrusia, Georgia, Moldavia y Ucrania), como desarrollo y complemento de
las relaciones bilaterales y para seguir fomentando
la estabilidad y la confianza multilateral.
Los proyectos de colaboración se enmarcan en
cuatro plataformas temáticas, de las que sólo una,
la de seguridad energética, tiene alguna relación
con la Política Común de Seguridad y Defensa
(PCSD, nueva denominación tras la entrada en
vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de
2009). Se debería haber contemplado una plataforma de seguridad más general, que abordase
también la posible aportación de las capacidades
de esas naciones a la PESC/PCSD en áreas de
interés común.
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BOLETÍN ECONÓMICO DE ICE Nº 3063
DEL 1 AL 31 DE MAYO DE 2015
LA COOPERACIÓN UE-RUSIA EN LA ESFERA DE LA SEGURIDAD
La PCSD en el espacio postsoviético a partir de
2009
Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa
el 1 de diciembre de 2009 la UE se dotó de nuevas y potentes herramientas para potenciar su acción exterior, pero los resultados en el espacio
postsoviético han sido limitados, al menos hasta
la crisis de Ucrania.
El papel más relevante ha sido el jugado por
la misión EUMM Georgia, lanzada el 1 de octubre
de 2008 para lograr la estabilización, normalización e incremento de la confianza mutua entre
Tiflis y Osetia del Sur (Whitman y Wolff, 2010).
BOLETÍN ECONÓMICO DE ICE Nº 3063
DEL 1 AL 31 DE MAYO DE 2015
En la operación participan 200 efectivos de 24
Estados miembros, que operan en el lado georgiano de la frontera por no tener autorización para entrar en la zona secesionista.
En todo caso, en Georgia se han puesto de nuevo de manifiesto las dificultades de la UE para utilizar todas sus herramientas bajo un enfoque global,
ya que la EUMM y el «Mecanismo de Prevención
de Incidentes y Respuesta» (IPRM, por sus siglas
en inglés), lideradas por el Consejo, han solapado
sus funciones con el Representante Especial de la
Unión en la zona y con las actividades de la Comisión en el marco de la PEV.
4. Crisis en Ucrania, conclusiones y
perspectivas
Todo el proceso estudiado hasta ahora, relativo a la PESC de la UE en su vecindario oriental,
se ha visto sacudido por la crisis de Ucrania, cuyo
detonante fue la decisión del presidente Yanukovich
de no firmar el Acuerdo de Asociación con la UE
durante la Cumbre de la Asociación Oriental en
Vilnius (Lituania) los días 28 y 29 de noviembre
de 2013.
4.1. Implicaciones de la crisis de Ucrania
para la PESC en el vecindario oriental
En lo relativo al objeto de estudio, la principal consecuencia del conflicto es la profunda crisis en las
relaciones entre la UE y Rusia, a un nivel sin precedentes desde la desaparición de la URSS. Y esto ha
ocurrido porque Alemania y Francia han abandonado su tradicional función moderadora de las posiciones contrarias a Rusia de los socios más orientales
de la Unión, y han decidido actuar coordinadamente con EEUU en la condena de todo lo que Moscú
hiciera, tanto por acción como por omisión.
Se puede considerar que el principal desencadenante de la actual crisis fue la posición maximalista de la UE ante la Cumbre de Vilnius, recurriendo al ya mencionado «o con nosotros o con 쑱
Eurasia
Además, las plataformas temáticas no coinciden
con los espacios comunes con Rusia, y los programas de cooperación en el vecindario común no se
coordinaron con Moscú, lo que hubiese ayudado a
eliminar malentendidos. De hecho, Rusia manifestó,
a través de su embajador en la UE, no estar en contra de la AO, siempre que no contribuyese a crear
nuevas divisiones o tensiones artificiales (planteando la disyuntiva «o con nosotros o con Rusia»), que
es exactamente lo que ocurrió finalmente en 2013.
Aparte de ese pecado original, la AO es una
combinación de la PEV bilateral al más alto nivel,
que era el alcanzado con Ucrania durante la presidencia de Yuschenko, con una intensificación de
la cooperación regional en el tramo multilateral.
El tramo bilateral busca la asociación política y la
integración económica por medio de los «Acuerdos de Asociación», las «Áreas de Libre Comercio»
(DCFTA, Deep and Comprehensive Free Trade
Area), y la liberalización de visados.
Los Acuerdos de Asociación son jurídicamente
vinculantes y cuentan con un sistema de seguimiento y evaluación de los progresos, lo que facilita su implementación. Las negociaciones de la UE
con Ucrania comenzaron en 2007, antes del nacimiento de la AO, mientras que con Moldavia se iniciaron en enero de 2010, y con los tres países del
Cáucaso Sur en julio del mismo año (Bielorrusia,
como de costumbre, fue excluida).
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Francisco J. Ruiz González
Rusia», que dejó a los países de la Asociación
Oriental ante un inextricable nudo gordiano, ya que
la realidad geopolítica de la zona hace que el precio a pagar por romper los vínculos con Moscú sea
inasumible para la mayoría ellos, por muchos deseos que tengan de aproximarse a la UE.
El resultado es que en lugar de Ucrania unida, con un Gobierno de concentración nacional,
y negociando con la UE y con Rusia los mejores
términos posibles para el Acuerdo de Asociación,
tenemos a día de hoy una Ucrania que ha perdido Crimea, con una revolución en las regiones
surorientales, y arruinada económicamente.
Eso sí, Bruselas ha logrado que las nuevas autoridades firmen el acuerdo rechazado en noviembre de 2013. Se trata de una victoria pírrica,
que puede satisfacer a los países bálticos y a
Polonia, o proporcionar un nuevo Lebensraum
(espacio vital) a Alemania para sus exportaciones, pero que amenaza con destruir la incipiente
recuperación de la zona euro por las sanciones
que se están adoptando contra Rusia.
En lo relativo a los otros cinco participantes en
la Asociación Oriental, en la Cumbre de Vilnius se
consiguió la firma de los Acuerdos de Asociación
con Moldavia y Georgia (que a cambio pierden toda
esperanza de recuperar sus territorios secesionistas), pero también se verificó la definitiva orientación de Bielorrusia y Armenia hacia la unión aduanera con Rusia, y el desinterés de Azerbaiyán de
firmar ese tipo de acuerdo, por querer centrarse exclusivamente en la cuestión de la energía.
Eurasia
4.2. Conclusiones y perspectivas
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En relación con la situación geopolítica del espacio postsoviético, y en particular de los conflictos
congelados, cabe destacar que Rusia se vio obligada a intervenir en solitario en los mismos, dada
la falta de capacidad y/o interés en la época de los
restantes actores de la región euroasiática. Además,
el objetivo principal fue el detener la violencia, por
lo que Moscú priorizó el alcanzar acuerdos de alto
el fuego, aunque fueran frágiles, y garantizó su cumplimiento mediante el despliegue de sus tropas.
El problema no radica en esa intervención inicial de Rusia, sino en el hecho de que los conflictos se perpetuaron, y que los múltiples intentos internacionales de mediación han fracasado. De ese
modo, la presencia de las tropas de paz rusas en
los territorios separatistas se ha convertido en una
herramienta de presión, para limitar el acercamiento de Moldavia o Georgia hacia Occidente, y ha
creado tensiones conforme la UE ha ido lanzando
sus iniciativas en el vecindario oriental.
Las relaciones bilaterales entre la UE y Rusia
son clave para lograr un vecindario común estable y próspero. Una actuación concertada de ambos actores daría lugar a un «juego de suma variable» en el que todos ganan; por el contrario, si
no se logran armonizar las iniciativas de Bruselas
y Moscú, se plantea un «juego de suma cero» en
el que los países se ven obligados a elegir una
esfera de influencia. A grandes rasgos, se puede
afirmar que el primero de los escenarios sería el
deseable, mientras que el segundo es en el que
nos encontramos en la actualidad.
En el «Concepto de Política Exterior» de 2013,
Rusia abogaba por reforzar la asociación estratégica con Europa, una idea ya expresada por el
propio Putin en 2012 al afirmar que Rusia es parte inalienable y orgánica de la «Gran Europa»,
que sus ciudadanos se sienten miembros de la
civilización común europea, y que la Federación
apoya la visión de un UE fuerte, como la promovida por Alemania y Francia, con la que poder
constituir un espacio económico y humano común
de Lisboa a Vladivostok.
Del lado de la UE, la relación con Rusia también
ha sido prioritaria desde la creación de la PESC, con
el establecimiento del programa TACIS, el «Acuerdo de Asociación y Cooperación» de 1994, la «Estrategia Común» de 1997, los «Espacios Comunes» de
2003, y los «Planes de Trabajo» de 2005. En esos
documentos se explicita la responsabilidad compartida por la UE y Rusia en el mantenimiento de la seguridad y estabilidad, en especial en el vecindario
común.
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LA COOPERACIÓN UE-RUSIA EN LA ESFERA DE LA SEGURIDAD
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en el Transdniéster o en el sureste de Ucrania.
Tanto la UE como Rusia pierden con el enfrentamiento, pero con la diferencia de que Moscú puede reorientar su eje hacia el Asia-Pacífico, mientras
que Bruselas tiene más dificultades para encontrar
socios alternativos del peso estratégico de Rusia.
El escenario alternativo, aunque en la actualidad pertenezca al género de la política-ficción por
la crisis de Ucrania, sería que el proceso integrador liderado por Rusia en el espacio postsoviético,
con la entrada en vigor de la Unión Euroasiática el
1 de enero de 2015, se hubiese armonizado en todo lo posible con el modelo de la UE, de modo que
los países del vecindario común pudiesen beneficiarse de una relación no mutuamente excluyente
con Bruselas y Moscú.
En el ámbito de la PCSD, se podría haber abierto a Rusia la integración en operaciones de interés
común, estableciendo los mecanismos formales de
cooperación; identificar las carencias de capacidades militares de la UE que podrían ser cubiertas por
las Fuerzas Armadas rusas; o abrir a Moscú la participación en los «grupos de pioneros» de desarrollo
de esas capacidades. Todo ese marco de cooperación se podría poner a prueba en la resolución de
los conflictos congelados, así como en la proyección de estabilidad a zonas vecinas como el norte
de África o el Oriente Próximo.
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Eurasia
En general, se puede considerar el año 2003
como el cénit de la relación. A partir de ese momento, y para explicar la degradación de la asociación
estratégica hasta la situación actual, hay que considerar dos grupos de factores: los exógenos y los
endógenos.
En lo referente a los factores exógenos, destaca la influencia de las Revoluciones de Colores, impulsadas por EEUU en función de sus intereses
particulares de alcance global, en ocasiones contraproducentes para la región que nos ocupa. El impacto en Rusia fue muy importante, como lo fue el
de la continua expansión de la OTAN hacia sus
fronteras, perpetuando las líneas divisorias y los
distintos niveles de seguridad que Moscú buscaba
evitar, la declaración unilateral de independencia de
Kosovo en 2008, o los planes de despliegue de un
escudo antimisiles en Europa.
En lo referente a los factores endógenos, la ampliación de la UE en 2004 dinamitó la cooperación
con Rusia, dadas las diferencias de percepción entre los países de la «Vieja Europa» y los nuevos
miembros orientales. Por otra parte, el diseño de la
PEV fue inadecuado para el espacio postsoviético,
y en 2009 la nueva AO no tuvo en cuenta a Rusia
y sus «Plataformas Temáticas» no se hicieron coincidir con los «Espacios Comunes» de 2003.
En septiembre de 2012, el Subsecretario de
Estado Philip Gordon realizó unas declaraciones en
las que se sintetizan muchas de las claves de la actual crisis: «Ni hemos pedido ni pediremos a Ucrania
que elija entre Oeste y Este, entre Estados Unidos
y Rusia. Esa es una falsa elección que ignora la geografía e historia de Ucrania. En su lugar, queremos
una Ucrania fuerte y estable que logre su propio objetivo de integración en Europa y disfrute de unas
relaciones más próximas con todos sus vecinos».
Precisamente esa decisión drástica fue la que
Bruselas planteó a los participantes en la AO ante
la Cumbre de Vilnius. El resultado ha sido la ruptura de Eurasia en dos bloques, y la reactivación de
conflictos congelados allí dónde las diferentes etnias, comunidades nacionales o regiones no estén
de acuerdo sobre el rumbo a seguir, como ocurre
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