Cuaderno de Trabajo Nº 15/2012 - ANEPE – Academia Nacional de

Ministerio de Defensa Nacional
Academia Nacional de Estudios
Políticos y Estratégicos
Centro de Estudios Estratégicos
CEE
Cuaderno de Trabajo Nº 15/2012
CEE - ANEPE
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CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
Cuaderno de Trabajo Nº 15/2012
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
ACADEMIA NACIONAL DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y ESTRATÉGICOS
CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
Cuaderno de Trabajo CEE Nº 15/2012
TEMA
: Los Recursos Naturales como Objeto de Seguridad y Defensa
FECHA
: 27 de agosto de 2012
AUTOR
: Dr. Juan Fuentes Vera
Investigador Asociado, CEE - ANEPE
I.
Introducción:
La relación entre los recursos naturales y los conflictos en torno a su
posesión y/o control ha sido una constante a lo largo de toda la historia, en virtud de
lo cual se trata de un objeto de estudio que puede ser incluido en el ámbito de la
seguridad y defensa.
Como resultado de las transformaciones provocadas por el proceso de
globalización respecto de las formas de acceso, valoración y preservación de los
recursos naturales, este objeto de estudio se ha vuelto de más compleja delimitación.
En su tratamiento confluyen tanto razonables preocupaciones fundadas en la
historia de los conflictos, como otras basadas en enfoques nuevos, cuestiones
ideológicas e incluso en simples prejuicios producto de la incertidumbre o el
desconocimiento.
Las consideraciones medioambientales y el cambio climático han agregado
además un elemento nuevo que le otorga al tema una mayor complejidad.
En virtud de lo anterior, el presente trabajo se propone otorgarle al tema de la
relación entre los recursos naturales, especialmente aquéllos calificados como
“Estratégicos” y la seguridad y defensa una delimitación, al menos de carácter inicial,
que ayude a configurarlos como objeto de estudio de este campo de conocimiento.
1
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II.
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Los Recursos Naturales Estratégicos:
Se denominan recursos naturales a aquellos bienes materiales y servicios
que proporciona la naturaleza sin alteración por parte del ser humano y que son
valiosos para las sociedades humanas por contribuir a su bienestar y desarrollo de
manera directa (materias primas, minerales, alimentos) o indirecta (sistemas
ecológicos indispensables para la continuidad de la vida en el planeta)
Por otra parte como “estratégico” según la RAE, se entiende “el arte de dirigir
las operaciones militares”, sin embargo el concepto se ha extendido hasta
considerarse en términos generales como “un conjunto de objetivos y políticas para
lograr objetivos amplios”.
Así fue como el concepto de “estratégico” se incorporó en el ámbito de la
empresa. Entre los años 1962 y 1971 lo introducen en el campo de la teoría del
management, Alfred Chandler y Kenneth Andrews, que lo definen como “la
determinación conjunta de objetivos de la empresa y de las líneas de acción para
alcanzarlas”.
A partir de aquí el uso del concepto se ha generalizado incorporándose como
calificativo para los recursos naturales de gran valor para la economía de los países
abandonándose la antigua consideración de que eran aquellos que no se podían
producir en un país, o cuya producción no lograba satisfacer la demanda nacional,
bien fuera esta causada por necesidades militares o industriales en general, de forma
que en un sentido restringido, eran aquellos minerales que en tiempo de guerra su
oferta no alcanzaba a satisfacer las necesidades mínimas de la industria de un país.
Pero esta generalización de un concepto tal vez no sería suficiente para
considerar a los recursos naturales como objeto de estudio de la seguridad y defensa
requiriéndose algunos elementos adicionales como veremos a continuación.
III.
Recursos Naturales y Conflictos: aproximación al problema
La relación entre los recursos naturales, la seguridad y la defensa, depende
de la manera cómo se entiendan hoy en día estos conceptos. Tradicionalmente, la
lucha por el control de los recursos naturales respondió a la forma en que ellos eran
utilizados. Así, las civilizaciones basadas en la agricultura, ganadería y producción
2
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artesanal requerían del control directo de territorios, fuentes de agua y minerales, de
modo que la tónica de los conflictos estuvo marcada por las relaciones entre vecinos
o por invasiones externas destinadas a la posesión física de las fuentes de los
recursos; es decir, de los yacimientos. La civilización industrial por su parte dividió al
mundo en países industrializados y países productores de materias primas, donde el
control a distancia ejercido por las potencias no requería necesariamente la posesión
física del territorio, pero sí de su control político y sobretodo de las vías de
comunicación, aspecto clave de las concepciones geopolíticas tradicionales.
Surgieron conflictos entonces entre unidades políticas mayores como los Estados y
entre las propias potencias. Sin embargo, las transformaciones acaecidas en los
últimos años exigen de una revisión de estas concepciones.
El complejo contexto que se fue configurando con la globalización fue el
inicio de la preocupación tanto por los recursos naturales como por el
medioambiente. El estudio del “Club de Roma” de 1972 titulado “Los Límites del
Crecimiento” dio la alerta y junto a la “Conferencia de Naciones Unidas sobre el
Medio Ambiente Humano” del mismo año, dieron origen a la llamada “Escuela de los
Límites del Crecimiento” que postuló un conflicto inminente por los recursos si no se
producía un cambio. Pero sus conclusiones basadas en modelos matemáticos sobre
patrones de consumo, crecimiento demográfico, industrialización y contaminación no
se cumplieron porque no tomaron en cuenta la innovación tecnológica, las
estimaciones cambiantes sobre las reservas de recursos naturales, el consumo y
otros factores, de manera que sus conclusiones fueron cuestionadas llegándose
incluso a considerarla una suerte de neo maltusianismo. Luego, en 1987, la
“Comisión Brundtland” emitió un informe del cual el año siguiente emana el
documento llamado “Nuestro Futuro Común”, de la “Comisión Mundial para el Medio
Ambiente y el Desarrollo”, de donde surgió el concepto de “Desarrollo Sostenible”
que aún esta vigente y finalmente, en 1992, se realizó “La Cumbre de la Tierra”, de
manera que la discusión se mantiene1.
1
La referencia más completa que se publica sobre esta temática es: World Resourses, New York, Oxford
University Press, 2010-2011.
3
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A partir de aquí, en la década pasada se formularon varias hipótesis, siendo
la más conocida la de Michael Klare. Según este autor, a contar de los actuales
conflictos por el control del petróleo y el gas, el aumento de la demanda futura por el
agua, los minerales, las piedras preciosas y la madera para la construcción por
ejemplo, llevaría a que los conflictos existentes se exacerbaran, especialmente en los
países en vías de desarrollo, a fin de permitirle a las grandes potencias y empresas
transnacionales el control de los recursos en una suerte de “geopolítica de los
recursos naturales”. De esta manera, la tesis de Klare extrapola el conflicto del Medio
Oriente a un escenario futuro de escasez y de aumento demográfico 2.
Cabe señalar que esta tesis no reconoce las formas pacíficas de resolución
de controversias donde caben los acuerdos y la aplicación del derecho internacional,
quedando en consecuencia abierta la posibilidad del conflicto sin ofrecerse una
mayor precisión al respecto. Sin embargo, casi toda la bibliografía respectiva gira en
torno a esta tesis con alguna variante.
IV.
Los Recursos Naturales en las Estrategias de Seguridad y los Libros Blancos
de Defensa
Con la instalación de los recursos naturales, el medioambiente y el cambio
climático en la agenda de seguridad y defensa de los países, es interesante
determinar la manera cómo los documentos oficiales que se han publicado recogen
esta temática a fin de determinar con mayor precisión su condición de objetos de
seguridad y defensa.
Para los EEUU:
Preocupación por el daño medioambiental y el cambio climático3.
Para Gran Bretaña:
Alteración del suministro de petróleo o gas, o inestabilidad en los precios como
resultado de una guerra, accidente, agitación política importante o manipulación
deliberada del suministro por los proveedores.
2
Klare, Michael, Guerras por los Recursos. El Futuro Escenario del Conflicto Global, Ed. Urano, Barcelona,
2002. Esta tesis tiene varios seguidores que postulan la apropiación de los recursos naturales de América
Latina por parte de intereses externos.
3
National Security Strategy 2010.
4
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Alteración a corto y medio plazo de los suministros internacionales de recursos como
alimentos o minerales4.
Para España:
Cambio climático y riesgos ambientales, fenómenos meteorológicos, degradación
ambiental, accidentes en los que intervengan sustancias peligrosas u organismos
modificados genéticamente, la contaminación de suelos y aguas, el uso insostenible
de recursos hídricos, y la capacidad de transmisión de agentes patógenos y químicos
a través de la atmósfera además de riesgos sanitarios como pandemias5.
En América Latina:
Argentina:
“Se puede observar una tendencia en el escenario internacional que da cuenta de la creciente
competencia por el acceso a recursos estratégicos como el petróleo, el gas, minerales, agua dulce y
alimentos. Esta puja podrá producir tensiones en torno al control y distribución en aquellas regiones
ricas en ellos, como en aquellas atravesadas por sus vías de distribución. En este marco, los países
de América del Sur, con 6% de la población global, poseen 26% de los recursos hídricos mundiales.
Frente a una creciente situación de estrés hídrico mundial, los acuíferos Guaraní y Alter do Chao, los
hielos glaciales y la cuenca amazónica, entre otros lugares, constituyen recursos estratégicos de toda
la región. Por otro lado, América del Sur es particularmente rica en recursos alimenticios, siendo una
de las zonas en las que más ha crecido la producción agroalimentaria y contando con el 25% de las
tierras agro cultivables del mundo. Por último, no podemos dejar de señalar que las reservas de
petróleo y gas comprobadas en varios países de Suramérica y los recientes descubrimientos de
hidrocarburos en el litoral marítimo de Brasil y en la cuenca malvinense, agregan un elemento más de
6
análisis a la problemática de los recursos naturales estratégicos en relación con la defensa regional ”
Últimamente Argentina reitera:
“La política de Defensa del gobierno de la presidenta Cristina Fernández de Kirchner está orientada
a disponer de un instrumento militar de la Nación, apto para defender a los habitantes de la Argentina,
7
su integridad territorial y sus recursos naturales de la intrusión de un agresor estatal externo ”
.
4
A Strong Britain in an Age of Uncertainty: the National Security Strategy, 2010. Existe versión castellana
en: Documento de análisis del IEEE 19/2010, “La Revisión Estratégica de la Defensa y Seguridad del Reino
Unido”, Diciembre 2010.
5
Estrategia Española de Seguridad, “Una responsabilidad de todos”, 2011.
6
Libro Blanco de la Defensa Nacional de Argentina, 2010.
7
Véase la página Web del Ministerio de Defensa Nacional de Argentina
5
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Brasil:
“El perfil brasileño -al mismo tiempo continental y marítimo; ecuatorial, tropical y subtropical; de una
larga frontera terrestre con la casi totalidad de los países sudamericanos y de extenso litoral, zona
económica exclusiva y plataforma continental confiere al país profundidad geoestratégica y hace
compleja la tarea de la planificación general de defensa”8.
“Las amplias bases demográficas y territoriales, así como la disponibilidad de recursos naturales,
asentadas en la diversificada fisiografía nacional, conforman escenarios diferenciados que demandan,
al mismo tiempo, una política general e integrada y un tratamiento específico para cada caso”
9
.
Perú:
“Cabe señalar que a esta serie de cambios, se suman aquellos destinados a enfrentar nuevos
desafíos representados por la proliferación del armamento atómico, el desarrollo de las nuevas
tecnologías de la guerra y el peligro de las armas biológicas y químicas de destrucción masiva, así
como el agotamiento de los recursos y materias primas, los cambios demográficos y sociales y la
crisis económica, las crisis de gobernabilidad política consecuentes, y las alteraciones que sufre la
ecología del planeta; todos ellos originan nuevos desafíos que demandan su estudio y actualización
dentro de un enfoque teórico y una nueva forma de cooperación internacional, un imperativo de
seguridad global”
10
.
“Identificación de amenazas:
a. Amenazas Externas
Las que podrían generarse si se intentaran aplicar en la subregión Sudamericana doctrinas de
seguridad incompatibles con la vigencia del derecho internacional”.
Las que podrían surgir de crisis en función de escasez de recursos naturales de valor estratégico,
tales como recursos vitales.
El terrorismo, el narcotráfico y la delincuencia internacional”
11
.
Unasur:
“...Reiterando nuestra disposición de consolidar en Suramérica una zona de paz, fundamento para el
desarrollo integral de nuestros pueblos y la preservación de sus recursos naturales, a través de la
8
Libro Blanco de la Defensa Nacional de Brasil.
Ib. Ídem
10
Libro Blanco de la Defensa Nacional de Perú.
11
Ib. Ídem
9
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prevención de conflictos, la solución pacífica de las controversias y la abstención de recurrir a la
12 13
amenaza o el uso de la fuerza …” .
Chile:
“Para el Chile de hoy, y especialmente el de mañana, con una estatura internacional acrecentada, una
economía abierta al mundo y un horizonte estratégico que incluye desafíos transnacionales, adquieren
creciente relevancia, entre otros aspectos, temas como las garantías para el flujo de su comercio
internacional; la estabilidad política en las zonas de su interés; el narcotráfico, el terrorismo y el crimen
organizado; la vulnerabilidad energética y la presión sobre los recursos naturales.
“Dentro de los recursos naturales, el agua es un recurso estratégico prioritario para los países. La
escasez de agua dulce puede verse agravada por el estrés hídrico que, como resultado de una alta
demanda sobre el agua disponible, afecta su cantidad (con acuíferos sobre-explotados y ríos
desecados) o su calidad (por contaminación, intrusión salina o eutrofización). Aunque la hipótesis de
ocurrencia de conflictos interestatales por agua dulce es baja, resulta posible concebir un escenario de
controversia por mejores y más amplias garantías de acceso al agua y sus reservas. Por lo mismo, la
comunidad internacional ha ido creando una creciente conciencia sobre la fragilidad del recurso
hídrico y la necesidad de proteger las fuentes naturales de este recurso, entre ellas, los glaciares”
14
.
“Complementariamente, los vastos recursos naturales de la región norte de Chile, especialmente
mineros, la convierten en una fuente vital de riqueza para el país. Por las razones expuestas, esta es
una zona de alto valor geoestratégico, donde se aprecia con nitidez la estrecha vinculación entre
desarrollo, seguridad y defensa. A su vez, la zona austral se caracteriza por su fragmentación
geográfica. Su potencial está ligado a los recursos de agua dulce, a su riqueza turística, forestal y
ganadera, el valor de los espacios geográficos y su ubicación privilegiada próxima a los pasos
interoceánicos, sumada a su proximidad y proyección al continente antártico”
15
.
“En términos generales, el actual escenario es más seguro, pero al mismo tiempo más incierto. Tal
incertidumbre se origina en dos fuentes principales: el aumento de posibles agresores, ya que no sólo
pueden ser Estados, sino también grupos criminales de diversa índole; y una multiplicidad de nuevos
factores de riesgo que incluyen, entre otros, migraciones ilegales, vulnerabilidad energética, escasez
de recursos naturales como el agua e inestabilidad política y social”
16
.
12
UNASUR, Sesión Extraordinaria del 28 de Agosto de 2009 en San Carlos de Bariloche.
Consulta de S. E. el Presidente de la República Sebastián Piñera Echenique al Honorable Senado de la
República sobre la “Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa”, Santiago, 2012, p.1.
13
14 Op. Cit. P. 10
15 Op. Cit. p. 16
16 Op. Cit, p.18.
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“América Latina es una región con una gran biodiversidad y abundancia de recursos naturales. La
creciente presión internacional sobre ellos se está convirtiendo en un tema en la agenda de seguridad
sudamericana. Es previsible que en un futuro próximo surjan tensiones por la depredación de dichos
recursos y por diferencias entre los países que los poseen y aquellos que los demanden.
La fragilidad de los ecosistemas antárticos y el aumento de las actividades humanas, obligan al país a
ser más activo en el control de las operaciones terrestres, marítimas y aéreas en el continente.
Junto a lo anterior, el acceso a reservas de recursos naturales producto del impacto del calentamiento
global sobre los hielos antárticos, y potenciales reclamos sobre la plataforma continental en el área
17
antártica”
.
“La presión por recursos naturales se incrementará a futuro. En caso de que los patrones de
producción y consumo no se ajusten a criterios de sustentabilidad, es previsible que disminuya
anticipadamente la disponibilidad de importantes recursos, se acelere la degradación del medio
ambiente y se produzcan controversias por el acceso y uso de los mismos. Ello podría llegar a
traducirse en la reconfiguración de la cartografía global de los conflictos internacionales.
Lo anterior confiere un carácter estratégico a los recursos naturales y explica la necesidad de
cuidarlos y protegerlos. La creciente importancia del tema ha derivado en su paulatina incorporación a
la agenda de seguridad regional. Al respecto, se prevé un aumento de los compromisos de
cooperación en la región, cuyos alcances deben ser materia de debate y acuerdo en los foros
correspondientes.
La riqueza y diversidad de recursos naturales existentes en el territorio nacional, especialmente si se
ubican dentro de áreas de valor geoestratégico, suscitan la necesidad de una particular preocupación
por su cuidado y protección”
V.
18
.
Los Recursos Naturales como Objetos de Estudio de la Seguridad y Defensa
En conformidad a los contenidos de los documentos citados, pueden
extraerse y ser considerados objetos de estudio propios de la seguridad y la defensa
los siguientes temas relacionados con los recursos naturales:
1.- Objetos de estudio específicos:
a)
Territorios ricos en recursos naturales que sean objeto de reclamación entre
estados (por delimitaciones pendientes, imprecisas o cuestionadas).
17
Op. Cit, p.20.
18
Op. Cit, p.33.
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b)
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Dificultades de accesibilidad física o geográfica (que involucre aspectos propios
de la seguridad o defensa) (control).
c)
Garantías de acceso a recursos (o reservas) compartidos por diferentes
Estados.
2.- Objetos de estudio genéricos:
a)
Suministros alterados
o escasez (por alguna causa que sea materia de
seguridad y defensa).
b)
Problemas medioambientales (que sean materia de seguridad y defensa).
c)
Formas (diversas) de presión que pongan en duda la soberanía de un estado
sobre sus recursos naturales.
d)
Agravamiento de la presión ante un escenario de escasez futura de recursos
naturales. (Supone grandes diferencias entre la oferta y la demanda y
limitaciones tecnológicas para encontrar bienes sustitutos).
Complementariamente a estos objetos de estudio surge la pregunta: ¿Ante qué
asegurar (en términos de amenazas y riesgos)?:
- Ataque adversario
- Cuestionamiento de la soberanía
- Ejercicio débil de la soberanía, falta de control soberano
- Escasez o desabastecimiento
- Aprovechamiento y/o daño económico
- Daño ambiental y/o sanitario
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Conclusiones:
A contar de lo anterior es posible realizar un conjunto de afirmaciones a modo de
conclusiones generales:
La primera de ellas es que los recursos naturales son valiosos para las sociedades
humanas por contribuir a su bienestar y desarrollo de manera directa o indirecta siendo
indispensables para el logro de los objetivos nacionales de los países. Sin embargo, su
disponibilidad, uso y escasez relativa depende del modelo de desarrollo nacional y
mundial y de circunstancias históricas determinadas.
La segunda conclusión a contar de la anterior es que la relación entre los recursos
naturales, la seguridad y la defensa, depende de la manera cómo se entiendan hoy en día
estos conceptos. Por consiguiente, la tesis de una extrapolación del actual conflicto por el
petróleo en un escenario de escasez a un conflicto generalizado por los recursos naturales
depende de las políticas aplicadas por los Estados para gestionar y/o impedir estos
conflictos. Es así que el tema de la protección de los recursos naturales, el medioambiente
y el cambio climático ha sido incorporado en las Estrategias de Seguridad Nacional y los
Libros de Defensa de muchos países y como la seguridad es un concepto que cada
Estado debe establecer en función de los riesgos o amenazas para el logro de sus
intereses y objetivos nacionales, adquieren fundamental importancia los acuerdos y
regulaciones que puedan lograrse en todas las instancias de concertación regional y
mundial.
En tercer lugar, una distinción muy importante para entender la discusión actual es
que junto a los conflictos tradicionales a nivel de Estados-Nación, también pueden darse
dentro de las propias naciones en forma de luchas entre grupos, tribus o regiones por
suministros de recursos vitales, especialmente tierra, alimentos y agua que eventualmente
podrían afectar a comunidades vecinas e incluso internacionalizar un conflicto. Aparece
entonces la imperiosa necesidad de perfeccionar la institucionalidad relativa a la
explotación de los recursos y la protección medioambiental.
Finalmente, en un escenario mundial de creciente escasez de recursos, de
aumento demográfico y de preocupación medioambiental, América Latina aparece como
una región rica en recursos naturales que puede ser objeto de una alta conflictividad, sin
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embargo, la experiencia histórica muestra que existen múltiples variables de solución
pacífica de controversias entre los Estados, a pesar de que en ocasiones se ha producido
una militarización de los conflictos, por lo que se estaría ante un tema que debe ser
materia de estudios más profundos.
En el caso del Cono Sur de América Latina y de Chile en particular, se observan
algunos diferendos cuya solución está pendiente y que deben ser objeto de observación.
Conjuntamente, los múltiples conflictos socioambientales y ecológico-distributivos que han
surgido en los últimos años por su proyección deben ser incorporados dentro de las
nuevas concepciones de la seguridad.
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