Indivisibilidad del Ministerio Público FRAGMENTO

022
TDOC
REMI
DEST
UBIC
TITL
Memorando
Director de Consultoría
Fiscal General de la República
Ministerio Público MP
DC
FGR
FECHA:19741015
Indivisibilidad del Ministerio Público
FRAGMENTO
La Constitución, en su artículo 218, no reconoce sino un solo Ministerio Público, a
cargo y bajo la dirección y responsabilidad del Fiscal General de la República, con el
auxilio de los funcionarios que determine la Ley Orgánica. A este respecto la
Exposición de Motivos del Proyecto de Ley Orgánica del Ministerio Público de 1958
exponía, siguiendo a Ortolán:
“El Ministerio Público es uno e indivisible, tal como lo han proclamado todas las
legislaciones modernas que consagran la existencia del organismo fiscal, siguiendo
una tradición antigua que procede de la época en que las jurisdicciones se hallaban
fraccionadas. Esa máxima de la unidad fiscal e indivisibilidad del Ministerio Público,
que sustenta el proyecto de Ley, significa, como observan los publicistas, que sea
quien fuere el que ejerza la jurisdicción ante la cual se comparezca, él representa
siempre una sola y misma parte: la sociedad”.
Fundada en esos mismos conceptos la Exposición de Motivos de la novísima Ley
Orgánica del Ministerio Público de 16 de septiembre de 1970, expresaba lo siguiente:
“El principio de la unidad del Ministerio Público se asegura en la disposición preliminar
conforme a la cual el Fiscal General de la República ejerce autoridad sobre todos los
funcionarios del Ministerio Público, independientemente de la jurisdicción ante la cual
actúan, pues ha sido criterio de los redactores que sólo así se interpreta cabalmente el
precepto constitucional que considera al Ministerio Público en forma indivisible, aunque
por razones de especialidad se reconozca en el resto del articulado cierta,
diferenciación en cuanto se refiere a las designaciones, remuneraciones, remociones y
superioridades jerárquicas en el orden administrativo. Es decir, que en cuanto al
ejercicio del Ministerio Público no hay terreno vedado para el Fiscal General de la
República, cuando se trata de funciones regidas por la Ley, ni existen funcionarios en
ejercicio de tal Ministerio que no deban acatamiento a su autoridad, ejercida dentro de
las pautas legales”.
El Fiscal General de la República había tenido oportunidad de hacer valer la
incoluminidad de ese principio constitucional tanto respecto a los Fiscales Militares
como respecto de los Procuradores de menores, funcionarios unos y otros del
Ministerio Público que debían estar sometidos constitucionalmente a su dirección…
El artículo 218 de la Constitución y el artículo 1° de la Ley Orgánica del Ministerio
Público de 1955 establecen el principio de la unidad del Ministerio Público. Por unidad
se entiende que todas las personas físicas que pertenecen al Ministerio Público
construyen un solo órgano sometido a una suprema dirección: la del Fiscal General de
la República.
Por cuanto hace seis años el tema de la indivisibilidad del Ministerio Público
Venezolano estuvo a la orden del día, habiendo sido rebatido por muy acreditados
juristas…me tomo la licencia de recordar algunos conceptos sobre el principio de la
indivisibilidad emitidos por distinguidos tratadistas…
“…2° La indivisibilidad del Ministerio Público.
“Los Magistrados del Ministerio Público, por lo menos, los que hacen parte de un
mismo Parquet, son jurídicamente considerados como si formaran una sola y misma
persona. Cuando uno de ellos toma la palabra, habla en nombre de todo el Parquet,
lo que tiene por consecuencia que varios Magistrados pueden sucederse en el
mismo proceso en el banco del Ministerio. Por lo contrario, los Jueces no pueden
reemplazarse en el banco del Ministerio…
3) Indivisibilidad: El Juez no tiene jamás la posibilidad de hacerse reemplazar por
otro Juez en el curso del desarrollo de un proceso penal, bajo pena de nulidad
del procedimiento. A la inversa, los miembros del Ministerio Público son
considerados jurídicamente como si fueran una sola y misma persona; la
función absorbe la personalidad de cada uno de sus miembros…Por aplicación
de este principio la Corte de Casación ha tenido varias veces oportunidad de
decidir que los miembros del Parquet pueden reemplazarse mutuamente…”….
3)
La uniformidad y la indivisibilidad: el acto realizado por un Procurador hábil
compromete al Ministerio Público”…
“Por las razones expuestas, un mismo asunto penal puede ser tratado, en todo o en
parte, indiferentemente, por uno o por todos los miembros del oficio del Ministerio
Público; y el Jefe puede asignar a uno cualquiera de sus sustitutos el tratamiento de un
determinado asunto, y pueden también, sin obligación de dar explicaciones, retirarle el
encargo para encomendarlo a otro o retenerlo para sí”.
El Ministerio Público es único e indivisible en el sentido de que la función forma un
todo…en otros términos, la personalidad de los miembros desaparece dentro de la
función, los diferentes funcionarios o sustitutos pueden reemplazarse y son
“intercambiables” dentro del conjunto del mismo proceso y en sus diferentes etapas”.
“Lo que cuenta no es el hombre, sino la función”.
Estas opiniones demuestran que el principio de la indivisibilidad del Ministerio Público
no fue, en 1965, una invención acomodaticia u oportunista del Fiscal General de la
República, sino que fue aplicado en Venezuela, dentro de cada Circunscripción
Judicial en la cual existen varios Fiscales del Ministerio Público.
En la práctica, cada uno de los Fiscales que hay en una Circunscripción Judicial, actúa
indistintamente ante cualquiera de los varios Jueces Penales; y cuando alguno de ellos
se encuentra ocupado, ausente o imposibilitado por cualquier causa (que no sea
motivo de inhibición), es reemplazado por otro de los Fiscales, para que el proceso no
se retarde injustificadamente. (Ley Orgánica del Ministerio Público, arts. 9, inciso 1°; y
art. 219 y 220 del Código de Enjuiciamiento Criminal).
En 17 de marzo de 1965 tuvo oportunidad la Corte Superior Tercera en lo Penal de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, de fijar y establecer
conceptos respecto al principio de la indivisibilidad del Ministerio Público en un proceso
en que impugnaron ese principio distinguidos juristas nacionales…
De un examen analítico de las disposición transcrita, bajo el lente de las modernas
doctrinas y teorías administrativas sobre la materia, puede inferirse que la intervención
del Constituyente fue la de instituir una organización garante de la aplicación de la
recta de las normas jurídicas; sometida a un esquema típico de los órganos de la
Administración Pública; bajo la dirección de un Jerarca: Fiscal General de la
República; y con una serie de funciones por cumplir, específicamente delimitadas
según las reglas de hermenéutica. Al estudiar este instituto adhiere este Juzgador a la
llamada Teoría del Organo, creada en Alemania por Giersen, Merkl, Carre de Malberg
y otros numerosos estudiosos europeos e hispanoamericanos. Según esta doctrina, la
organización del Estado, entendido este vocablo en sentido amplio, está integrada por
un conjunto de personas jurídicas, cuyas funciones se dirigen a la consecución de los
fines del Estado, con sus Organos. Con Kelsen, podemos definir al Organo del Estado,
como el instrumento creador del orden estatal, que, determinado por la norma de
grado superior, establece la de grado inferior. En tal virtud, todos los posibles órganos
estatales, quedarán comprendidos en este concepto; y serían, a un tiempo, ejecutores
y creadores de normas. Las expresiones de voluntad de las personas jurídicas
estatales, se manifiestan mediante sus órganos, que son parte integrante de ellas
mismas. Según Lares Martínez, “…el órgano es parte de la persona jurídica, y ésta no
adquiere plenitud de existencia sin sus órganos, pues sin ellos no podrá moverse en el
campo del derecho…” En tal sentido, hemos de distinguir las dos acepciones
empleadas por los tratadistas, al referirse al Organo-Institución y Organo-Individuo. El
primero manifiéstase por medio del segundo; y a diferencia de éste, tiene la
permanencia de la Constitución y las leyes que lo han creado. El Organo-Institución es
inseparable de la persona jurídica, y forma parte de su propio ser, en tanto que el
Organo-Individuo, es transitorio; y responde a la asignación de Jellinek: “Un individuo
cuya voluntad valga como voluntad de una asociación debe ser considerado en tanto
que subsista esta relación con la asociación, como instrumento de la voluntad de ésta,
es decir, como órgano de la misma…” Elemento típico de estos órganos es la jerarquía
reinante en su seno, que impone relaciones de supra y subordinación, entre los
diversos Organos-Individuos, integrantes del órgano-institución; situación ésta
especialmente palpable en los casos de órganos complejos; que, siempre según el
tratadista venezolano Eloy Larez martínez, son aquellos que “…comprenden un
conjunto de órganos, individuales o colegiados, que bajo ciertos aspectos permanecen
distintos, mientras que en otros se consideran como partes que concurren a formar un
órgano único…” El Ministerio Público es un órgano estatal de rango constitucional,
entre cuyas características están las de ser individual y complejo. Así se evidencia de
la mera lectura del texto constitucional transcrito al inicio de esta argumentación, que
señala el fin de que este Instituto persigue, así como la jerarquización imperante en el
mismo; características de los órganos estudiados. De allí se desprende que el
Ministerio Público está constitutito por el Fiscal General de la República y los auxiliares
que la ley respectiva señala; indispensable para la consecución de los fines previstos
para este instituto. Los seres humanos prenombrados, a través de las cuales realiza
sus funciones el ente administrativo, no son sus órganos-individuos quienes en el
ejercicio de las actividades que le han siso encomendadas han de ajustarse a las
normas de competencia pre-establecidas. Es de hacer notar que en los órganos
administrativos la competencia solamente es atribuida al Organo-Instituto, haciendo
abstracción de los órganos-individuos que lo integran, y que por ello opera así, en
virtud de que se sostiene la unidad del ente administrativo. En el caso estudiado, el
Ministerio Público, como institución, se le atribuye una competencia determinada,
cimentada en su naturaleza e indivisible, como órgano que es. Esta naturaleza única e
indivisible del Ministerio Público ha sido reconocida expresamente por las más
modernas legislaciones extranjeras; y en Venezuela se manifiesta ha partir de la
promulgación, en 1948, de la Ley Orgánica del Ministerio Público, primera normativa
jurídica que reguló este Instituto en nuestro país. Ello es lógico y natural, si se tiene en
cuenta que esta unidad e indivisibilidad constituye un elemento típico de los órganos
del Poder Público, entre los cuales se halla el Ministerio Público. Evidentemente, este
órgano administrativo mantiene su unidad; en el sentido de institución, pese a ser
complejo, por la multiplicidad de funcionarios (órganos-individuos), a través de los
cuales actúa. Una vez sentada definitivamente la naturaleza del órgano administrativo
del Ministerio Público, lo que implica la unidad e indivisibilidad de la institución,
estudiemos la solicitud planteada, según las normas procesales vigentes y de acuerdo
a lo acaecido en autos. La ciudadana Fiscal Sexta del Ministerio Público de esta
Circunscripción Judicial, quien había sido notificada, según auto de este Tribunal, de
fecha 5 de abril del corriente año, formuló cargos en contra del procesado…En tal acto
la mencionada representante de la Vindicta Pública actuó en ejercicio de las delicadas
funciones que le han sido encomendadas, y obedeciendo los imperativos contenidos
en las normas constitucionales y legales que pauten sus actuaciones, y
particularmente en atención a lo prescrito en los artículos 218 y 219 del Código de
Enjuiciamiento Criminal vigente. No otra podía ser la conducta de dicha Fiscal, habida
cuenta de la notificación que este Juzgado le había hecho, a tales efectos; dejando
siempre a salvo lo referente a la recusación e inhibición que, eventualmente, pudieran
tener lugar. La notificación fue hecha a esta Fiscal, y no a quien originalmente había
intervenido en el expediente, en virtud de la potestad del juzgador de notificar al
representante de la Vindicta Pública que a bien tenga, ya que todos ellos, por formar
parte, como arriba ha quedado sentado, de un órgano único e indivisible, tiene
atribuida la misma competencia, en razón de ser órganos-individuos, integrantes del
órgano-institución (Ministerio Público), receptor de la competencia asignádale por la
Constitución y las leyes respectivas. Por lo tanto, lo alegado no constituye, a juicio de
este Tribunal, causal de reposición del proceso”.
Esta sentencia fue revocada el 3 de octubre de 1970 por la Corte Superior Tercera de
la misma Circunscripción Judicial, con los siguientes considerandos:
“El Juez a quo después de desarrollar en forma brillante la Teoría del Organo, a la cual
adhiere, termina su interesante decisión afirmado:… “La notificación fue hecha a esta
Fiscal y no a quien originalmente había intervenido en el expediente, en virtud de la
potestad del juzgador de notificar al representante de la Vindicta Pública que a bien
tenga, ya que todos ellos, por formar parte, como arriba a quedado sentado, de un
órgano único e indivisible, tiene atribuida la misma competencia, en razón de ser
órganos-individuos, integrantes del órgano-institución (Ministerio Público) receptor de
la competencia asignándole por la Constitución y leyes respectivas. Por tanto, lo
alegado no constituye, a juicio de este Tribunal, causal de reposición del proceso”
…Esta Corte Superior rechaza el criterio sustentado por el Juez de la causa, porque si
bien es cierto que desde el punto de vista del Derecho Administrativo y conforme a la
Teoría del Organo esa tesis se justifica, no es menos exacto que conforme al
ordenamiento legal vigente que rige la materia, no es válida la posición doctrinaria
sustentada en su decisión. El más alto Tribunal de la República, en sentencia de 17 de
julio de 1969, en Sala de Casación Penal…se encarga de impugnar esa tesis, cuando
expresa:
“De admitirse la tesis-que niega esta Sala-de que en los lugares donde existan varios
Fiscales del Ministerio Público, todos y cada uno de ellos ejerce la representación del
Ministerio Público en una misma causa, indiscriminadamente y con prescindencia de
las normas legales que regulan la materia, la existencia de criterios contradictorios
entre dos o más fiscales sembraría el caso procesal y haría que la institución del
Ministerio Público perdiera la seriedad que le corresponde”.
La jurisprudencia precedentemente transcrita se explica por sí sola y no requiere
ningún comentario. Tercero. Consagra el Constituyente patrio las normas relativas al
Ministerio Fiscal, en el Capítulo IV del Título VII de la Constitución Nacional, bajo la
rúbrica del Ministerio Público. Con arreglo al cometido fundamental de asegurar el
orden jurídico establecido, nuestra Ley Fundamental trata del Ministerio Público en un
capítulo especial del título correspondiente al Poder Judicial. Este Capítulo está
integrado por los artículos que van desde el 218 hasta el 222; las disposiciones
contenidas en ellos instituyen las normas de este orden atinentes a tan importante
institución auxiliar de la justicia, que por lo demás, tradicionalmente había sido
considerado como órgano de relación del Poder Ejecutivo con el Poder Judicial,
vinculación ésta que limitaba la eficiencia de su normal y cabal funcionamiento; como
una especie de “virtuoso de la vindicta pública”, con todo lo cual se restringía su
fundamental función; y por último, había sido estimado como vigilante de sólo parte de
la legalidad, de aquella circunscrita a la esfera de los Tribunales, cuando en rigor, la
extensión de la misma, es la totalidad de la legalidad estatal. Después que el artículo
218 de la Constitución determina que:
“El Ministerio Público velará por la exacta observancia de la Constitución y de las
leyes, y estará a cargo y bajo la dirección y responsabilidad del Fiscal General de la
República, con el auxilio de los funcionarios que determina la Ley Orgánica”, es el
dispositivo señalado por el artículo 220 del texto constitucional con sus seis ordinales,
el que enumera las atribuciones del Ministerio Público, siendo entre otras funciones,
las de velar por el cuidadoso ejercicio de las garantías constitucionales, de impedir las
detenciones arbitrarias y de hacer expedito el ejercicio de las libertades públicas; de
velar por la celeridad y buena marcha de la administración de justicia, y porque en los
Tribunales de la República se apliquen rectamente las leyes en los procesos penales y
en los que estén interesados en el orden público y las buenas costumbres; de ejercer
la acción penal en los casos en que para intentarla o proseguirla no fuere necesario
instancia de parte, sin perjuicio de que el Tribunal procede de oficio cuando lo
determine la Ley; y las que le atribuyan las leyes. Estas normas de orden
constitucional son desarrolladas en forma armónica y con criterio moderno, en la ley
Orgánica del Ministerio Público, sancionada por el Congreso Nacional en fecha 25 de
agosto de 1970, y publicada…cuya vigencia como se observa, es de reciente data. En
distintos textos legales aparecen los preceptos que regulan la Institución del Ministerio
Público en lo general y en lo particular a los Fiscales del Ministerio Público, tales son:
la Ley de Procuraduría de la Nación y del Ministerio Público-derogada por la Ley
anteriormente señalada-, la Ley Orgánica del Poder Judicial y el Código de
Enjuiciamiento Criminal, pautas legales cuya aplicabilidad es de riguroso acatamiento.
La Ley Orgánica del Poder Judicial en el ordinal 2° del artículo 98 establece que los
jueces tienen respecto del Ministerio Público en su jurisdicción el deber de dar noticia
inmediata de todos los procesos que se inicien, en los cuales esté interesado el Fisco
Nacional, el orden público y las buenas costumbres y pasarle copias de las
actuaciones que solicite. Los Fiscales del Ministerio Público ejercerán las atribuciones
que el Código de Enjuiciamiento Criminal les atribuye y la respectiva legislación
especial, con el carácter de parte de buena fe (artículo 84 del Código de
Enjuiciamiento Criminal). La Ley de Procuraduría de la Nación y del Ministerio Público,
vigente para el momento en que se produjeron las circunstancias que originaron esta
incidencia, determina en la rúbrica correspondiente al Título II, Capítulo III, que trata de
las faltas de los funcionarios del Ministerio Público y el modo de suplirlas, en su
artículo 44, que las faltas absolutas, temporales o accidentales de los Fiscales ante la
Corte Federal y ante la Corte de Casación (ahora Corte Suprema de Justicia) y de los
Fiscales del Ministerio Público, serán llenadas por los suplentes respectivos en el
orden de su elección. En los casos de faltas absolutas o temporales la convocatoria
será hecha por el Fiscal General de la República, previo conocimiento por éste del
respectivo antecedente, cuando ocurran faltas accidentales, la convocatoria del
suplente la hará el Presidente o el Juez del Tribunal ante el cual venía actuando el
funcionario inhibido o recusado. “Son motivos de recusación o de inhibición de los
Fiscales del Ministerio Público, además de las que establece el artículo 34 del Código
de Enjuiciamiento Criminal, las causas que conforme al mismo impiden o prohiben el
nombramiento del Fiscal (artículo 87 del Código de Enjuiciamiento Criminal). Y el
artículo 88 ejusdem, consagra que tan sólo cuando ocurra o quede decidido alguno de
los casos a que se refiere el artículo anterior sobre recusación o inhibición y no hubiere
lista de suplentes, se procederá por el Tribunal al nombramiento de Fiscal particular en
una causa de acción pública”.
En presencia de los graves inconvenientes que la doctrina emitida por el Supremo
Tribunal había producido en la normal tramitación de los juicios, ya que ella no tomaba
en cuenta que en la práctica es imposible que el Fiscal del Ministerio Público notificado
por el funcionario de instrucción (generalmente funcionario de la Policía Judicial) sea el
mismo que continúe la secuela del proceso en su etapa del juicio plenario, ya que
cuando el Fiscal del Ministerio Público es notificado se ignora qué Tribunal de Primera
Instancia será, luego de la distribución de expedientes, el que podrá considerarse
como verdadero juez de la causa, el Fiscal General de la República tan pronto entró en
vigencia la Ley Orgánica del Ministerio Público el 16 de septiembre de 1970, dirigió a
los Fiscales del Ministerio Público en toda la República la circular que se copia a
continuación, y que tenía por objeto evitar y ponerle coto a los gravísimos
inconvenientes producidos por la doctrina de la Corte Suprema de Justicia, emitida sin
lugar a dudas, con ligereza; inconvenientes que se evidenciaban en las constantes
reposiciones solicitadas por los defensores de los reos, cuando habían recibido
sentencias adversas para lograr la reposición del proceso de segunda instancia hasta
la situación de que interviniera el Fiscal que había sido notificado por el funcionario de
Instrucción, o sea, prácticamente, que por tal fuerza, destruían todo un proceso
tramitado con la intervención de un Representante del Ministerio Público. Reposiciones
absurdas, contrarias al principio procesal de la economía del juicio, y que convierten su
tramitación en un tejer y destejer que desprestigia la administración de justicia penal.
Disposiciones legales contenidas en el documento:
CR
art:218
CR
art:219
CR
art:220
CR
art:221
CR
art:222
LOMP
art:1
LOMP
art:9-1
CEC
art:34
CEC
art:84
CEC
art:87
CEC
art:88
CEC
art:218
CEC
art:219
CEC
CEC
LOPJ
LPNMP
OMP
OMP
MMP
IFGR
IFGR
SJSPIPCJDFEM
art:220
art:343
art:101
art:44
N° 3702
29-11-65
N° 1550
3-5-1966
2-5-1966
1965, P.240
1966, pp 612-613
07-08-1970
DESC
DESC
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DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
DESC
CELERIDAD PROCESAL
CIRCULARES DEL MINISTERIO PUBLICO
FISCAL GENERAL DE LA REPUBLICA
FISCALES DEL MINISTERIO PUBLICO
INDIVISIBILIDAD DEL MINISTERIO PUBLICO
POLICIA JUDICIAL
MINISTERIO PUBLICO
PRINCIPIO DE OPORTUNIDAD
REPOSICION
SUMARIOS
TEORIA DEL ORGANO
UNIDAD DEL MINISTERIO PUBLICO
FUEN
FUEN
Venezuela. Ministerio Público
Informe FGR, 1974, pp.111-121.