Distribución del Ingreso, Políticas Sociales y la Nueva Clase Media

Dividiendo la torta en Brasil: Distribución del
Ingreso, Políticas Sociales y la Nueva Clase Media*
Jens M. Arnold y João Jalles**
La pobreza y la desigualdad han estado mejorando
sustancialmente pero la desigualdad sigue siendo alta
Un rasgo característico del progreso económico de Brasil desde la
estabilización económica en la década del noventa es su dimensión
social. La desigualdad del ingreso, que ha sido relativamente alta, ha
tenido una marcada tendencia bajista a fines de la década del noventa, como lo evidencia la declinación de una medida común de desigualdad, el coeficiente Gini (Gráfico 1). Entre 1997 y 2011, la
* Este trabajo fue publicado originalmente por la OCDE en inglés bajo el título: “Dividing
the Pie in Brazil: Income Distribution, Social Policies and the New Middle Class”, OECD
Economics Department Working Papers, No. 1105. Una versión de este documento
apareció originalmente como Capítulo 2 en la Encuesta Económica de Brasil 2013 de
la OCDE publicada en octubre de 2013 bajo la autorización del Comité de Revisión
Económica y de Desarrollo.
© 2014 OECD. Todos los derechos reservados.
© 2014 Asociación Internacional de Presupuesto Público – ASIP, Argentina para su versión publicada en español.
La calidad de la traducción y su coherencia respecto al texto en el idioma original son
de única responsabilidad del (os) autor(es) de la traducción. En el caso de cualquier discrepancia entre el trabajo original y la traducción, el texto original debe prevalecer.
** Jens Arnold es Responsable de la sección Brasil/Portugal en el Departamento de
Economía de la OCDE, João Jalles fue economista en la sección. Los autores agradecen a Pierre Beynet, Stijn Broecke, Christian Daude, Andrew Dean, Luiz de Mello,
Robert Ford, Horacio Levy, Yuki Murakami, Marcelo Neri, Ricardo Paes de Barros, Michael Schoenstein, Richard Yelland, Felix Zimmerman y a los diversos funcionarios del
gobierno por las valiosas discusiones, comentarios y sugerencias sobre borradores anteriores. Un especial agradecimiento para Anne Legendre por la asistencia estadística
y a Sylvie Ricordeau por la asistencia editorial.
59
60
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Gráfico 1
Desigualdad y pobreza a lo largo del tiempo
61
Gráfico 2
Crecimiento del ingreso real anual promedio 2003-11 por deciles
Como porcentaje
35
0.62
30
0.6
12
12
25
0.58
10
10
20
0.56
0.54
8
8
15
0.52
9
9
0.5
4
4
2
2
Pobreza absoluta (por debajo de US$ 2 por día, escala izquierda)
Pobreza relativa (por debajo del 50% del ingreso medio, escala izquierda)
Coeficiente de GINI (escala derecha)
10
5
0.48
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
0
Cómo leer este gráfico: El número de personas bajo pobreza absoluta se refiere
al porcentaje de población con ingreso hogareño per cápita por debajo de la línea
de extrema pobreza fijada en las Metas de Desarrollo del Milenio de las Naciones
Unidas (US$ 2 por día). Pobreza relativa es el porcentaje de la población con ingreso per cápita por debajo del 50% en el ingreso medio. El coeficiente de Gini
mide la desigualdad de distribución en una escala de entre 0 y 1, representando
los valores más altos más desigualdad en el ingreso.
0
3
4
5
6
7
8
9
10
(Más ricos)
Fuente: IPEA (2012)
Gráfico 3
Desigualdad del ingreso en comparación internacional
Coeficiente de Gini, último año disponible
Fuente: IPEA.
0.7
0.7
0.6
0.6
0.5
0.5
0.4
0.4
0.3
0.3
0.2
0.2
0.1
0.1
0
0
Islandia
Eslovenia
Noruega
Dinamarca
República Checa
Finlandia
República Eslovaca
Bélgica
Austria
Suecia
Luxemburgo
Alemania
Holanda
Suiza
Francia
Polonia
Nueva Zelanda
Estonia
Italia
Canadá
Irlanda
Australia
Japón
Grecia
España
India
Reino Unido
Portugal
Indonesia
Israel
Estados Unidos
Federación Rusa
China
Argentina
Uruguay
México
Perú
Chile
Costa Rica
Paraguay
BRASIL
Colombia
Sudáfrica
desigualdad del ingreso disponible ha caído por encima del 12%, y
está en la actualidad en su nivel más bajo desde que hubo datos disponibles en la década del sesenta. Estas dinámicas son particularmente impresionantes en el contexto internacional dado que dos
tercios de los países en el mundo experimentaron un incremento en
la desigualdad del ingreso a pesar del sólido crecimiento entre 1990
y 2005 (Naciones Unidas, 2012; OCDE, 2011d). Gran parte de la reducción de la desigualdad proviene de aumentos en los ingresos de
los más pobres de Brasil.
Las tasas de pobreza han caído visiblemente, en particular desde
2003, independientemente de la exacta definición de la línea de pobreza empleada. Usando la definición de extrema pobreza de las Naciones Unidas, el porcentaje de población que vive por debajo de los
US$ 2 por día cayó del 23,2% al 5,9% entre 2002 y 2012 (Gráfico 1).
En consecuencia, Brasil alcanzó los objetivos de Desarrollo del Milenio (MDG) de reducir la extrema pobreza para 2015 a un tercio de su
nivel de 1990 en 2007, ocho años antes de lo planeado. Los ingresos
han crecido visiblemente más fuerte para los estratos de bajos ingresos que para la población próspera durante los últimos años, cre-
0
1
2
(Más pobres)
Nota: El últmo año disponible es 2010 para la mayoría de los países, 2012 para Brasil.
Fuente: Base de datos de la desigualdad de la OCDE excepto para países noOCDE para los cuales la fuente es el Banco Mundial (2013): Argentina, Brasil,
China, Colombia, Costa Rica, Indonesia, India, Paraguay, Perú, Federación Rusa,
Sudáfrica, Uruguay. El último año disponible es 2010 para la mayoría de los países. Para Brasil, la fuente es IPEA (2013).
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Dividiendo la torta en Brasil: distribución del ingreso, políticas sociales y la ...
ciendo los ingresos del decil más pobre 3 veces más rápido que los
del decil más próspero (Gráfico 2).
Pero a pesar de este progreso, queda mucho por hacer. Brasil
tiene todavía uno de los niveles de desigualdad más altos del mundo
(Gráfico 3) y llevaría por lo menos 20 años al ritmo corriente alcanzar
los niveles de desigualdad de los Estados Unidos, que es una de las
economías más desiguales de la OCDE (Lopez-Calva y Lustig, 2010).
Si bien América Latina es en sí misma una región que se caracteriza
en general por altos niveles de desigualdad, Brasil tiene uno de los niveles de desigualdad más altos incluso entre sus pares regionales.
Sin embargo, la última década ha visto a Brasil convergiendo hacia el
promedio regional, con la desigualdad declinando casi dos veces más
rápido que en el promedio regional (Lopez-Calva y otros, 2011; Bianchi y otros, 2012). La pobreza es todavía más alta que en algunos
países latinoamericanos, pero significativamente más baja que en varios países asiáticos (Gráfico 4).
Gráfico 4
Pobreza en comparación internacional
Porcentaje de la población con ingreso per cápita por debajo de US$ 2 por día,
último año disponible
0
India
10
0
Indonesia
10
Sudáfrica
20
China
30
20
Colombia
30
Paraguay
40
Ecuador
50
40
Costa Rica
50
BRASIL
60
Turquía
60
Chile
70
Argentina
80
70
Uruguay
80
63
res se han referido a ella como la emergencia de una “nueva” clase
media. Estos hogares están disfrutando ahora de posibilidades de
consumo que van mucho más allá de la satisfacción de las necesidades básicas, y han dado un impulso sustancial al crecimiento del
consumo agregado. Alrededor del 53% de la población posee ahora
un trabajo formal, disfruta del acceso al crédito y ha adquirido un automóvil o motocicleta (Neri, 2011). Siguiendo las definiciones de clase
estándar usadas en la literatura, el número de personas que pertenecen a la clase C –que representa a la clase media– ha aumentado
de 66 millones a 115 millones desde 2003, mientras que las clases
más bajas D y E han disminuido (Gráfico 5). En la clase con ingresos
más bajos, la dinámica ascendente ha sido particularmente rápida
(Neri, 2011). Al mismo tiempo, los movimientos de la clase media a la
clase alta han sido considerablemente más lentos que los de la clase
baja a la clase media (SAE, 2012).
Gráfico 5
Distribución de la población por clases de ingreso en Brasil
(en millones)
250
Definiciones de clase:
Ingreso mensual de
Clase
hogares (2011 BRL)
–––––––––––––––––––––––––
A:
>9745
B:
7475-9745
C:
1734-7475
D:
1085-1734
E:
<1084
–––––––––––––––––––––––––
200
150
100
50
0
2003
2009
2011
2014 (proyección)
Fuente: IBGE, IPEA, Neri (2011).
Nota: El último año disponible es 2011 dependiendo del país, 2012 para Brasil.
Fuente: Banco Mundial (2013), IPEA.
La nueva clase media
Un gran número de hogares pudo dejar la pobreza atrás, la clase
media se ha expandido en forma tan fuerte que muchos observado-
Las tendencias distributivas que experimentó Brasil están en línea
con desarrollos en algunos otros países de América Latina, si bien el
desempeño de Brasil es bastante notable incluso en una comparación
regional. Usando precios ajustados según el poder adquisitivo en una
moneda común, la comparación regional en el Panel A del Gráfico 5
muestra el peso de la clase media de Brasil -64% de la población- en
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Gráfico 7
Características de las personas que ingresaron a la clase media
Porcentaje de personas pertenecientes a un grupo socioeconómico
que ha ingresado a la clase media entre 2002 y 2012
Gráfico 6
Comparación de crecimiento y tamaño de la clase media en América Latina
A. Composición de clase en países latinoamericanos seleccionados en 2009,
en paridad de poder adquisitivo de US$ 2005.
65
25
100
Clase alta
(> US$ 50
por día)
90
80
70
Clase media alta
(US$ 10 a 50
por día)
60
50
40
Clase media baja
(US$ 4 a 10
por día)
30
20
Ecuador
BRASIL
Perú
Colombia
Argentina
Chile
México
Paraguay
Costa Rica
Uruguay
El Salvador
0
Rep.
Dominicana
10
Pobres
(< US$ 4
por día)
B. Crecimiento de la clase media en países latinoamericanos seleccionados,
2000-2009. En paridad de poder adquisitivo de US$ 2005.
35
30
25
Clase media alta
20
Clase media baja
15
10
5
0
-5
Ecuador
BRASIL
Perú
Colombia
Argentina
Chile
México
Paraguay
Costa Rica
Uruguay
El Salvador
Rep.
Dominicana
-10
Nota: En lugar de 2009, el valor respectivo para México se refiere a 2010.
Para Brasil, 2000 fue interpolado de los dos años adyacentes.
Fuente: Ferreira y otros (2012).
la escala superior de países, aunque por debajo de Argentina, Chile,
Costa Rica y Uruguay. Dado que los últimos datos disponibles son de
2009 para esta comparación, es probable que la posición de Brasil haya
mejorado en relación con otros pares, dado el crecimiento particularmente rápido de la clase media (Gráfico 6, Panel B).
Una mirada más cercana a las características de la gente que ha
ingresado a la clase media sugiere que incluso miembros de grupos
socioeconómicos que tradicionalmente han estado en desventaja
tenían bastantes posibilidades de moverse hacia la clase media
20
15
10
5
0
Área rural
Etnia
Negra
Escolaridad Trabajadores
básica
informales
incompleta o
sin escolaridad
Área
urbana
Escolaridad Trabajadores Escolaridad
Alguna
básica
formales secundaria educación
completa
terciaria
Fuente: SAE (2012).
durante la última década, como por ejemplo habitantes de áreas rurales, minorías étnicas, trabajadores informales o gente con bajos
niveles de educación (Gráfico 7).
El fuerte rol de las mejoras en la educación que apuntalan el incremento de hogares de clase media (ver próxima sección) sugiere
la sustentabilidad de su ascenso social, pero también hay riesgos.
Muchos hogares de clase media financian una parte significativa de
su consumo a través del crédito, que ha aumentado el apalancamiento y los costos de servicio de deuda. Los crecientes niveles de
endeudamiento de los hogares ascienden al 44% del ingreso anual
incluyendo deuda hipotecaria o 30% excluyendo las hipotecas, que
no está fuera de línea con los niveles observados en México y Colombia (Gráfico 8). Sin embargo, dado que los hogares enfrentan
tasas de interés más altas en Brasil (34% para créditos personales),
los costos del servicio de esta deuda en relación con los ingresos
son sustancialmente mayores, alcanzando el 21% del ingreso disponible. Este número es más alto que en los otros países de la región (FMI, 2012). Una serie de razones puede explicar el alto
servicio de la deuda, incluyendo tasas de interés altas, vencimientos cortos y normas estrictas para el reembolso de la deuda de tarjetas de crédito. Los índices de precio de la vivienda importantes
indican incrementos anuales de alrededor del 12% para las regiones
metropolitanas principales.
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Dividiendo la torta en Brasil: distribución del ingreso, políticas sociales y la ...
Gráfico 8
Endeudamiento de hogares en economías seleccionadas, 2011
140
120
Nivel de deuda como %
del ingreso disponible
100
Servicio de deuda como %
del ingreso disponible
Gráfico 9
Ingresos por mano de obra promedio per cápita y desigualdad por estado, 2011
25
Tasas de interés para el consumidor (%)
Vencimiento en años (eje derecho)
20
80
15
60
10
Índice de Gini
40
de 0.436 a 0.473
de 0.473 a 0.510
de 0.510 a 0.547
de 0.547 a 0.584
5
20
0
Brasil1
Chile
67
México
Colombia
Perú
EE.UU2
0
1. Los datos para Brasil son para 2013. Las tasas de interés son para créditos
para hogares de fondos no asignados.
2. Los datos para Estados Unidos son para 2010.
Ingreso mensual promedio
per cápita (BRL)
Fuente: FMI (2012), Banco Central de Brasil.
2,623
Las disparidades regionales han disminuido pero siguen
siendo altas
Las disparidades regionales de ingreso entre los estados de Brasil
son muy altas (Gráfico 9). Los ingresos promedio del trabajo son 4,4
veces más altos en el Distrito Federal, (región de la capital de Brasil)
que en el estado de Piauí, mientras que el PBI per cápita es más de
8 veces más alto. Pero ha habido una convergencia en los ingresos
regionales en años recientes, impulsada principalmente por los crecientes niveles de ingreso en las regiones intensivas en recursos (Tocatins, Mato Grosso, Rondõnia, Espírito Santo y Maranhão), mientras
que un número de otros estados parece haber sido excluido de este
proceso de convergencia (Amapá, Pernambuco, Pará y Ceará). La
desigualdad dentro de los estados tiende a ser mayor en regiones
con ingresos per cápita promedio más bajos, habiéndose obtenido
progresos particulares en Piauí y Maranhão en el noreste. Los estados más pobres también han podido sacar a un mayor número de
personas de la pobreza, lo que implica una convergencia en los porcentajes de pobreza a través de los estados (Allwine y otros, 2012).
1,240
600
Nota: Basado en ingresos por mano de obra de personas empleadas mayores de 10 años
Fuente: PNAD 2011.
Las fuentes del progreso social
Las políticas deliberadas para mejorar la distribución del
ingreso han contribuido en forma significativa al progreso social
El progreso social de Brasil desde la estabilización macroeconómica
ha estado respaldado por un sólido desempeño del crecimiento, que
ha incrementado el tamaño de la torta para toda la sociedad, pero es
también el resultado de políticas deliberadas para distribuir la torta en
forma más pareja. Para evaluar la contribución de las políticas a las
mejoras observadas y tener una idea de su eficacia, un ejercicio útil
es descomponer las respectivas contribuciones de la creciente torta
y las mejoras en la distribución.
La reducción de la pobreza del crecimiento económico entre 2001
y 2011 se puede aislar, usando datos de hogares, suponiendo que la
distribución de los ingresos se mantuvo constante durante este pe-
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ríodo y que todos los ingresos crecieron en forma proporcional al crecimiento del ingreso promedio durante el período. En cambio, mantener el nivel de ingresos constante mientras se aplica solamente el
cambio en la distribución del ingreso a los datos de los hogares permite estimar en qué medida la redistribución sola contribuyó a la reducción de la pobreza. Tal descomposición revela que entre el 52% y
el 56% de la disminución observada en la pobreza son el resultado directo del crecimiento económico, dependiendo de la definición de pobreza aplicada, mientras que la otra mitad se debe a políticas exitosas
que mejoraron la distribución del ingreso. Si la distribución del ingreso
hubiera permanecido sin cambio, la misma declinación observada en
la pobreza hubiera requerido que los ingresos promedio se elevaran
en 89%, en lugar del 32% observado entre 2001 y 2011 (IPEA, 2012).
Las mismas simulaciones se han aplicado a analizar los determinantes de la creciente clase media (SAE, 2012). Entre 2002 y 2012, la
clase media aumentó en un 14% de la población. Este aumento es el
resultado neto del 21% de la población que ingresó a la clase media,
y el 7% que salió de ella –la vasta mayoría de la cual ascendió. Aplicar la tasa de crecimiento de ingresos promedio durante la década a
todos los hogares sin alterar la distribución hubiera llevado a un aumento neto en el tamaño de la clase media de sólo el 5% en lugar del
14% observado en la realidad. En otras palabras, aproximadamente
dos tercios de la creciente clase media puede ser atribuido a mejoras
en la distribución del ingreso, que se vio fuertemente afectado por políticas, mientras que sólo un tercio fue debido al crecimiento.
La educación y las políticas del mercado laboral han mejorado
la distribución de los ingresos del trabajo
Las políticas han mejorado la distribución de los ingresos a través de
una serie de canales. Los más efectivos de ellos han sido los efectos
de la educación y las políticas del mercado laboral por un lado, y las
transferencias sociales por el otro. Las mejoras en educación y los
cambios en el mercado laboral han permitido que las personas pudieran obtener ingresos del trabajo más altos, mientras que los efectos benéficos de los aumentos en las transferencias son también
claramente visibles en las encuestas de hogares.
Las evidencias de los micro datos sugieren que el ingreso del trabajo aportó la mayor parte del 58% que cayó de la desigualdad en los
ingresos disponibles entre 2001 y 2011 (Gráfico 10). Además del in-
Dividiendo la torta en Brasil: distribución del ingreso, políticas sociales y la ...
69
Gráfico 10
Contribuciones de diferentes factores a la disminución de la desigualdad
Otros
Transferencias
de efectivo
condicionales
Pensiones
no contributivas
Pensiones
contributivas
Ingreso por
mano de obra
Nota: Excluye hogares con ingreso desconocido y áreas rurales en la región norte. Basado
en ingresos disponibles.
Fuente: IPEA (2012).
greso del trabajo, las transferencias sociales han alcanzado un creciente número de hogares y éste ha sido el segundo impulsor más
grande de las mejoras en la distribución del ingreso, responsable del
23%, tomando en cuenta las pensiones contributivas como las no contributivas. Por último, las transferencias monetarias condicionadas son
responsables el 13% de la declinante desigualdad, si bien Brasil gasta
menos del 1% en ellas. Este es un primer indicio de cuán efectivas
son las transferencias monetarias condicionadas en la lucha contra la
desigualdad del ingreso, observación sobre la cual parece haber amplio consenso en la literatura (por ejemplo, Barros y otros, 2009, 2010).
Para comprender aún mejor las fuentes de la desigualdad en disminución, el siguiente paso es analizar a su vez por qué los ingresos
por transferencias y del trabajo se han distribuido en forma más igualitaria. Los datos de hogares para 2009 sugieren que casi la mitad de
las diferencias en ingresos del trabajo se puede explicar por la educación medida por años de escolaridad, incluso después de controlar
por otras diferencias (Ferreira de Souza, 2012). Esto indica que las
mejoras en el acceso a la educación han jugado un papel significativo
para la declinante desigualdad en los ingresos por mano de obra. Sin
duda, los jóvenes están permaneciendo en la escuela más tiempo
que antes, y los mayores cambios se han producido entre gente de los
Dividiendo la torta en Brasil: distribución del ingreso, políticas sociales y la ...
50
40
40
30
30
20
20
10
10
0
0
1997
2002
2007
2009
1º
2º
(más pobres)
3º
4º
5º
(más ricos)
C. Logros educativos en comparación internacional. Grupo etario 25-34 años, 2011
120
100
80
Por lo menos educación
secundaria superior
Por lo menos educación terciaria
60
40
20
Turquía
México
Portugal
BRASIL
España
Italia
Islandia
Grecia
Dinamarca
Nueva Zelandia
Holanda
Bélgica
Promedio OCDE
Francia
Luxemburgo
Noruega
Reino Unido
Australia
Irlanda
Estonia
Alemania
Hungría
Chile
Austria
Estados Unidos
Suiza
Israel
Finlandia
Suecia
Canadá
Federación Rusa
Eslovenia
Polonia
Rep. Eslovaca
Rep. Checa
Corea
0
Gráfico 12
Logros educativos y rendimiento por habilidades
Como porcentaje
Fuente: IBGE (2012) y OCDE (2013c) y OECD Education at a Glance 2014
Secundaria completa
Terciaria completa
Retornos
16
16
15
15
14
14
13
13
42
12
12
40
31
11
11
38
29
10
10
27
9
9
25
8
8
39
37
Retornos privados para título secundario
(eje derecho)
35
33
Proporción de la población de 15 a 64 años
con educación terciaria completa (izquierdo)
Retornos privados para título terciario
(eje derecho)
50
48
46
44
36
Fuente: OCDE (2013b).
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
34
2003
estratos de ingreso más bajos (Gráfico 11, Panel A). Entre los dos
quintiles de ingresos más bajos, los porcentajes de inscripción de los
que tienen entre 15 y 17 años se han más que duplicado para alcanzar el 42%. Para las edades de 6 a 14 años, más del 98% de los niños
están en la escuela (PNAD, 2011). La mayor asistencia a la escuela
también se ha traducido en resultados educativos más altos. Las proporciones de jóvenes de 19 años con educación secundaria inferior y
superior completa se han duplicado aproximadamente en el término
de una década (Gráfico 11, Panel B). Esto también ha permitido un incremento en las inscripciones terciarias de un 73% entre 2003 y 2011.
Estas mejoras también han dejado su marca en las habilidades de
los jóvenes brasileños, como lo demuestran los resultados de la en-
Retornos
Proporción de la población de 15 a 64 años
con educación secundaria (eje izquierdo)
32
30
2011
60
50
2012
70
60
2010
80
2011
2009
2001
2008
70
2007
90
con educación secundaria completa
con educación primaria completa
80
2006
90
2005
B. Inscripciones de personas de entre 15
y 17 años por quintil de ingreso familiar
2004
A. Proporción de gente de 19 años
71
cuesta PISA de la OCDE que sugiere que entre 2000 y 2009 los alumnos ganaron el equivalente de un año académico de matemática completo (OCDE, 2012a). Brasil pasó de ser uno de los países con más
bajo desempeño en 2000 a ser uno de los 3 países que más mejoraron durante la última década, aunque en comparación con otros países los niveles continúan siendo bajos. Esto es a pesar del hecho de
que más alumnos de los orígenes menos privilegiados han sido incluidos en el sistema de educación y las pruebas de habilidad.
La salida de la pobreza ha estado muy correlacionada con los resultados educativos. Un poco más del 20% de los hogares pobres encabezados por una persona con menos que educación primaria salió
de la pobreza entre 2003 y 2011, en comparación con el 50% de los
hogares encabezados por una persona con educación primaria completada (Fruttero y otros, 2012). A medida que más gente alcanzaba
mejor educación, ganaban acceso a trabajos mejor pagos. Dado los
considerables rendimientos de la educación en Brasil en comparación
internacional, esto ha tenido un gran impacto en muchos hogares. Una
educación terciaria completa, por ejemplo, aumentaría los ingresos esperados en un 45% en 2003. Pero a medida que más gente alcanzaba
niveles de educación más altos, la mano de obra calificada se ha
hecho menos escasa y los rendimientos de la educación han disminuido en consecuencia (Gráfico 12). El premio salarial para una edu-
2003
Gráfico 11
Progreso en educación
2011
Asociación Internacional de Presupuesto Público - ASIP
2012
70
72
Asociación Internacional de Presupuesto Público - ASIP
Dividiendo la torta en Brasil: distribución del ingreso, políticas sociales y la ...
cación terciaria completa, por ejemplo, cayó al 31% en 2012. En cambio, esto significó que incluso gente que no estaba en condiciones de
mejorar sus resultados educativos personalmente vio crecer sus oportunidades de ingreso con la emergencia de más mano de obra calificada. En otras palabras, mejorar el acceso a la educación ha tenido
externalidades para personas con bajos niveles de educación.
Además del papel jugado por la educación, otros adelantos en los
mercados del trabajo también han apuntalado los crecientes ingresos
en la parte más baja de la distribución del ingreso. Un fuerte crecimiento en el salario mínimo ha beneficiado los ingresos de los empleados de bajos ingresos. Durante la última década, el valor real del
salario mínimo casi duplicó, mientras el salario real promedio aumentó
el 25 % (Gráfico 13). Esta dinámica comprimió los salarios en el sector formal, y mejoró los ingresos relativos de los que recibían el salario mínimo. El nivel del salario mínimo de Brasil en relación con el
ingreso de otros empleados se ha convertido en un caso atípico en la
comparación internacional. En el 69% del salario mediano, el salario
mínimo de Brasil es el segundo más alto en esa comparación entre
los países de la OCDE y de los BRICS (detrás de Turquía, usando
datos de 2011), siendo el promedio de la OCDE el 49%. Sin embargo,
el nivel absoluto del salario mínimo sigue siendo bajo en comparación con los países de la OCDE (OCDE, 2013a). Mientras que el desempleo ha disminuido firmemente a lo largo de los años, la
Gráfico 13
Salarios mínimos reales y salarios promedio
Promedios móviles de 12 meses, Febrero 2003 = 100
180
Valor real del
salario mínimo
170
160
Salario promedio real
150
140
130
120
110
100
90
80
2003
2004
Fuente: IBGE.
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
73
informalidad en el mercado del trabajo en las principales áreas metropolitanas ha caído del 55% en 2011 al 33% en 2013, respaldado
por regímenes especiales de impuestos que hicieron más fácil para
las pequeñas empresas declarar empleados formales con un mínimo
de burocracia y una baja carga impositiva. Sin embargo, los crecientes salarios mínimos han estado asociados con un cambio estructural de la economía hacia los sectores no transables, lo que sugiere
que la competitividad internacional se puede haber visto afectada por
los fuertes aumentos en el salario mínimo, aun cuando el desempleo
no aumentó (ver Capítulo 1).
Los programas de transferencias sociales han jugado
un papel importante
Las transferencias han sido el segundo pilar del progreso social de
Brasil. Las transferencias comprenden una amplia gama de políticas
heterogéneas, diseñadas alrededor de varios objetivos políticos.
Desde la perspectiva de la pobreza y la desigualdad, los más importantes son las pensiones y el programa de transferencias monetarias
condicionadas Bolsa Familia que ahora forma parte de un paquete de
políticas más amplio llamado Brasil Sem Miseria (Brasil sin miseria).
Basado en un registro único a nivel nacional bastante completo de
hogares pobres y sus condiciones de vida, Bolsa Familia fue diseñado para brindar transferencias monetarias (en oposición al apoyo
en especie) a hogares cuyo ingreso per cápita mensual está por
debajo de BRL 70 (Soares, 2012). Mientras que inicialmente algunos
de los beneficios estaban disponibles sólo para hogares con hijos, los
hogares sin hijos se han tornado ahora elegibles para todos los beneficios necesarios para sacarlos de la línea de pobreza. Los
beneficiarios deben satisfacer una serie de condiciones, como por
ejemplo mantener a sus hijos en la escuela y exámenes de salud
regulares, lo que agrega un elemento de sustentabilidad para mantener el programa y fija las bases para que las familias salgan de la
pobreza con el tiempo. Dado que la pobreza está muy concentrada
en la región noreste, más del 50% de las transferencias de Bolsa
Familia son pagadas en esta región, lo que también reduce las desigualdades regionales (OCDE, 2011b).
A lo largo de los años, el programa se ha expandido en varias dimensiones (Cuadro 1) y ha demostrado ser una herramienta poderosa y bien dirigida para reducir la pobreza, con muy pocas pérdidas.
Asociación Internacional de Presupuesto Público - ASIP
Dividiendo la torta en Brasil: distribución del ingreso, políticas sociales y la ...
Esta es la razón por la cual su impacto en la incidencia de la pobreza
ha sido tan notable, a pesar de costar menos del 1% del PBI. En particular, Bolsa Familia ha demostrado ser una herramienta muy efectiva para luchar contra la pobreza infantil (Alfonso y otros, 2011).
Más allá de este tradicional programa anti pobreza, las pensiones
–que ascienden a alrededor del 7% del PBI– también han contribuido
a reducir la desigualdad y la pobreza. El objetivo primario del sistema
de pensiones es actuar como un vehículo salvador y brindar ingresos
a los jubilados por un vínculo entre los aportes individuales durante la
vida laboral y las futuras pensiones. Sin embargo, el vínculo directo
entre los aportes individuales y las pensiones pagas es quebrado en
una serie de circunstancias, introduciendo un elemento redistributivo
importante al sistema. Este es particularmente el caso de la gente que
ha realizado bajos aportes al sistema durante su vida laboral y para
los cuales el sistema tiende a ser más generoso que para aquellos
con aportes más altos.
Cuadro 1
Bolsa Familia, características a lo largo del tiempo
Año
2004
Número de
beneficiarios
Valor promedio
del beneficio
Gasto como %
del PBI
6.571.839
57
0.3
2005
8.700.445
63
0.3
2006
10.965.810
63
0.3
2007
11.043.076
75
0.4
2008
10.557.996
86
0.4
2009
12.370.915
95
0.4
2010
12.778.220
97
0.4
2011
13.352.306
120
0.4
2012
13.724.590
150
0.5
Fuente: Datos IPEA y Ministerio do Desenvolvimento Social e Combate à Fame (MDS).
Para impedir que los ingresos de los jubilados queden detrás de
los del resto de la población, la ley exige que el beneficio de jubilación
mínimo a pagar por el sistema de seguridad social sea tan alto como
el salario mínimo federal. Esto es excepcionalmente generoso medido por los estándares internacionales, dado que la mayoría de los
75
países de la OCDE tienen un nivel mínimo de jubilación más bajo que
el salario mínimo. Esta norma también significa que cualquier revisión
ascendente del salario mínimo tenga consecuencia fiscales inmediatas. De hecho, los cambios en el salario mínimo afectan más los ingresos de la población a través de su efecto sobre las transferencias
sociales que a través de su efecto sobre los salarios. Durante la última
década, el valor real del salario mínimo se había casi duplicado, y
esto afectó la gran proporción de receptores de jubilados que reciben
el beneficio de jubilación mínima. Como resultado de esta constelación, el sistema de jubilaciones paga beneficios promedios que son
bastante generosos en comparación internacional, con las tasas netas
de reemplazo para un asalariado promedio a 97%, en comparación
con el promedio de la OCDE del 69% (Gráfico 14).
Gráfico 14
Tasas netas de reemplazo de jubilación: asalariados promedio
125
125
100
100
75
75
50
50
25
25
0
0
Sudáfrica
Indonesia
México
Irlanda
Japón
Reino Unido
Nueva Zelanda
Corea
Estados Unidos
Canadá
Suecia
Alemania
Estonia
Australia
Francia
Noruega
Bélgica
Suiza
Chile
Rep. Checa
Finlandia
Polonia
OCDE
Portugal
Federac. Rusa
India
Rep. Eslovaca
Italia
Israel
España
Eslovenia
China
Dinamarca
Austria
Argentina
Turquía
Luxemburgo
BRASIL
Holanda
Islandia
Hungría
Arabia Saudita
Grecia
74
Fuente: OCDE (2011a).
Además del sistema de jubilaciones contributivas, existen programas de jubilación más pequeños que permiten beneficios adicionales
orientados hacia grupos específicos. Uno es el sistema de jubilación
no contributiva compuesto por las jubilaciones de asistencia social y
el programa de Seguridad Social Rural. Ambos programas extienden
cobertura a personas mayores de 65 años que no pueden cumplir con
los criterios de aportes habituales, y brindan beneficios de jubilación
a nivel del salario mínimo. Las personas con discapacidades también
están cubiertas por estos planes, cuya existencia explica la cobertura
76
Asociación Internacional de Presupuesto Público - ASIP
casi universal de las personas mayores bajo el sistema de seguridad
social de Brasil. El sistema de pensiones no contributivas cubre una
parte bastante pequeña de los beneficiarios de pensiones (alrededor
del 3% en 2009), pero tiene un alto impacto de reducción de pobreza.
Al mismo tiempo, el sistema no retribuye a los trabajadores que han
aportado durante su vida laboral mientras ganaban salarios mínimos,
porque no reciben un beneficio de pensión adicional por encima de
una persona que nunca aportó al sistema de seguridad social.
Otros programas otorgan pensiones de sobreviviente al valor total
de la jubilación pagada o a pagar a la persona fallecida. Estos beneficios se pueden acumular con el propio beneficio de jubilación del beneficiario, y casi la mitad de los beneficiarios cuenta con otras fuentes
de ingreso (Mesquita y Neto, 2010). En consecuencia, el ingreso per
cápita se eleva en general con el fallecimiento de un miembro de la
familia. En 2011, Brasil gastó el 2,8% del PBI en beneficios de sobreviviente, que es casi un cuarto del gasto total de seguridad social.
A fines comparativos, la mayoría de los países en Europa gastó alrededor del 1,6% del PBI en esta clase de pensiones. El sistema presenta grandes incentivos para el abuso. Por ejemplo, una persona
joven que se casa con un jubilado o jubilada tendrá derecho a la pensión de su cónyuge durante el resto de su vida, incluso si el matrimonio sólo duró unos días y sin ningún medio de prueba.
Dividiendo la torta en Brasil: distribución del ingreso, políticas sociales y la ...
tencial del sistema impositivo para reducir la desigualdad del ingreso,
y a desarrollar mercados de crédito al consumo. Dentro de estas amplias áreas, puede haber lugar para repensar la asignación de recursos
y la dependencia de una mezcla particular de políticas. Teniendo en
cuenta cuánto ha cambiado Brasil a lo largo de los años, las autoridades no deben dar por sentado que lo que funcionó bien en el pasado
dará mejores resultados en el futuro. Esto es particularmente cierto
para la asignación de recursos en el área de transferencias sociales.
Prestación de servicios públicos
El sector público presta un número de servicios esenciales, y muchos
de ellos han jugado roles clave para reducir la pobreza y la desigualdad, según se comenta en la sección anterior. La educación es probablemente el ejemplo más prominente de tales servicios públicos,
pero otras áreas pueden jugar roles importantes también, inclusive
políticas de salud y de transporte. A pesar de los progresos alcanzados, una parte significativa de la población de Brasil carece de acceso a los servicios esenciales. En 2011, casi el 22% de la población
vivía en un hogar en el cual ninguno de sus residentes había completado por lo menos 8 años de escolaridad, aunque diez años antes
esta proporción era casi dos veces tan alta (Gráfico 15). Asimismo, un
Opciones políticas para sostener y acrecentar el progreso social
Los logros sociales de Brasil han sido notables, y muchas buenas políticas han respaldado este progreso. Pero a medida que la gente sale
de la pobreza, siempre existe el riesgo de volver a caer en ella, y las
políticas futuras necesitarán asegurar que los adelantos positivos de
la última década se tornen más sostenibles. Por otra parte, el considerable número de brasileños que todavía está luchando por satisfacer todas sus necesidades básicas requiere otros progresos a un
ritmo aún mayor que en el pasado. Por cierto, muchos indicadores
sugieren que en términos del nivel de inclusión social, queda mucho
trabajo por hacer en Brasil.
Las políticas deberían continuar enfocándose en el amplio conjunto
de instrumentos que ha sido exitoso en el pasado: la mejora de los servicios públicos, como por ejemplo la educación, pero también los servicios de salud y transporte y transferencias sociales. Además, como
se abordará más adelante, se podría prestar más atención al rol po-
77
Gráfico 15
Proporción de la población sin acceso a bienes y servicios básicos
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1999
Albergue
adecuado
2001
Instalaciones Suministro de
sanitarias
agua segura
Fuente: Bianchi y otros (2012).
2011
Electricidad
Por lo menos
8 años de
educación
Niños
asisten a la
a la escuela
Artefactos
domésticos
básicos
Asociación Internacional de Presupuesto Público - ASIP
cuarto de los brasileños vive en lugares sin acceso a la red de cloacas o tanques sépticos, mientras que el 7% de las viviendas no tienen
acceso a agua por cañerías o pozos. La calidad percibida de servicios
públicos, en particular a la luz de la alta carga impositiva de Brasil (ver
Capítulo 1), fue una de las cuestiones que alentaron a muchos brasileños a salir a las calles en junio de 2013, lo que pone de relieve la importancia de las mejoras en esta área.
En el sistema federal de Brasil, muchos servicios públicos son
prestados por autoridades estaduales o municipales, y las capacidades para prestar servicios públicos pueden variar sustancialmente a
través de las jurisdicciones. Más allá de eso, para los servicios municipales, el tamaño de una municipalidad puede no coincidir necesariamente con la escala más eficiente a la cual prestar un servicio dado,
en cuyo caso hay un alcance para mejorar la eficiencia del servicio haciendo que varias municipalidades unan sus manos para la entrega de
servicios, pero esto involucra significativos desafíos de coordinación.
Un ejemplo en donde se han encontrado modos exitosos para abordar tales desafíos es la iniciativa “Territorios de Ciudadanía” del gobierno central, lanzada en 2008 para apoyar el desarrollo en áreas
rurales. Muchos proyectos en esta iniciativa han incrementado con
éxito la capacidad a nivel municipal, una mayor participación y responsabilidad del ciudadano y aumentado la coordinación de las políticas sectoriales a nivel federal.
Políticas educativas
La educación ha jugado un papel clave para el progreso social en el
pasado y continuará siendo primordial en el futuro. Siguiendo los adelantos en términos de acceso a la educación descriptos en la sección
anterior, uno de los principales desafíos futuros será mejorar la calidad de la educación. Las competencias de los niños en edad escolar
se han incrementado a lo largo de los años a medida que mejoraron
los porcentajes de inscripción, pero comparado con referencias internacionales, los alumnos brasileños aprenden significativamente
menos. El programa PISA de la OCDE evalúa las competencias de jóvenes de 15 años a lo largo de 70 países y permite las comparaciones directas (OCDE, 2012a). A pesar de un porcentaje de inscripción
del 92% en educación hasta los 14 años, los jóvenes brasileños todavía tienen un desempeño menor que el de sus pares de otros países significativamente en términos de competencias (Gráfico 16). Esto
Dividiendo la torta en Brasil: distribución del ingreso, políticas sociales y la ...
79
Gráfico 16
Puntajes PISA en lectura y matemática
Promedio de puntajes en lectura y matemática,
desvío de la media de la OCDE
60
60
40
PISA 2012 PISA 2003
40
20
20
0
0
-20
-20
-40
-40
-60
-60
-80
-80
-100
-100
-120
-120
-140
-140
Indonesia
Colombia
Argentina
BRASIL
Uruguay
México
Chile
Tailandia
Turquía
Grecia
Rep. Eslovaca
Israel
Federación Rusa
Suecia
Hungría
España
Portugal
Italia
Islandia
Luxemburgo
Estados Unidos
Eslovenia
Rep. Checa
Reino Unido
Noruega
Dinamarca
Francia
Nueva Zelanda
Australia
Alemania
Bélgica
Irlanda
Holanda
Polonia
Estonia
Suiza
Canadá
Finlandia
Japón
Corea
Hong Kong-China
78
Fuente: OCDE (2011a, 2013e).
sugiere que el cuello de botella ya no es el acceso sino la calidad. La
calidad de las escuelas secundarias públicas tiende a ser menor que
el de las escuelas privadas, dando como resultado un acceso más
fácil a la educación terciaria pública de alta calidad para los graduados de escuelas secundarias privadas. Sin embargo, una ley promulgada en 2012 reserva el 50% de los lugares en las universidades
públicas para alumnos de escuelas secundarias públicas o con antecedentes desventajosos. Hay también fuertes disparidades geográficas, teniendo los alumnos en la región noreste –en donde el
analfabetismo adulto es todavía cercano al 20%– un puntaje particularmente bajo en las pruebas.
En cierta medida, la menor calidad de la educación es la consecuencia natural de un sistema educativo que se ha expandido rápidamente en los últimos años, y a medida que pasa el tiempo el sistema
debería poder reclutar maestros mejor capacitados en cantidades suficientes. Sin embargo, lo que es esencial para que se realice esta mejora es optimizar la capacitación de los maestros y crear los incentivos
de desempeño correctos ahora. Si bien la prestación de la educación
es responsabilidad de los estados, el Ministerio de Educación (MEC)
federal ha jugado un papel importante en este contexto.
Con respecto a la capacidad de entrenamiento de los maestros, el
80
Asociación Internacional de Presupuesto Público - ASIP
MEC ha creado un nuevo examen nacional para los que ingresan a
la profesión docente y ha colaborado con las universidades federales
para financiar 100.000 nuevos lugares de capacitación para maestros. Asimismo, ha exigido a los estados y municipalidades que establezcan un proceso de reclutamiento formal y plan de carrera para
maestros, y que fijen un piso a nivel nacional para el pago a maestros
en 2009. La capacitación, mientras prestan el servicio para mejorar
las capacidades de los maestros existentes, se ha hecho más importante, y algunos estados han fundado escuelas específicas para capacitar a los maestros que están ejerciendo.
Con respecto a los incentivos para el desempeño, el gobierno
federal ha suministrado fondos adicionales para igualar y ampliar los
fondos escolares por alumno a lo largo de las regiones, estados y
municipalidades a través del programa FUNDEB, y muchos de estos
fondos están aparejados con las mejoras en el desempeño. Brasil ha
establecido un conjunto de pruebas de competencia para alumnos a
nivel nacional después del 4º, 8º y 11º grado para permitir que casi
todas las escuelas en el país sean evaluadas y esto ha demostrado
ser tremendamente útil para introducir mecanismos de incentivo. Una
reforma del sistema de evaluación escolar, con metas para resultados de aprendizaje hasta el nivel de las escuelas en todas las
regiones, gratifica a las escuelas no sólo para mejorar los resultados
sino también para retener alumnos, y esta reforma está comenzando
a mostrar resultados. Algunos estados también han concebido prometedores mecanismos de incentivo propios. Por ejemplo, el estado
de San Pablo ofrece pruebas de desempeño regulares a maestros
con aumentos de sueldo condicionados a los resultados de las pruebas. Dos estados más también han adoptado procedimientos
similares, que continúan siendo una excepción en un sistema en
donde las escalas de sueldos están dominadas en gran parte por la
antigüedad. La evidencia empírica temprana sugiere visibles mejoras
en las aptitudes de los alumnos, con escuelas con objetivos más
ambiciosos que logran más progresos (Bruns y Ferraz, de pronta aparición). Extender esa idea de sueldos basados en el desempeño a
toda la nación sería una medida útil.
Otro impedimento para mejorar la calidad de la enseñanza es la
falta de instrumentos físicos, con muchos edificios escolares operando en varios turnos por día. La mayoría de los alumnos secundarios recibe sólo 4 horas de instrucción por día, mientras que el
promedio de los países de la OCDE es de 7 horas (Banco Mundial,
Dividiendo la torta en Brasil: distribución del ingreso, políticas sociales y la ...
81
2012). Sólo el 5,8% de los estudiantes hasta los 14 años tiene escolaridad durante todo el día (OCDE, 2011a). Asimismo, los maestros en
Brasil emplean menos tiempo en actividades de enseñanza y aprendizaje concretas que en otros países (OCDE, 2013d, página 33). Los
datos internacionales sugieren que aumentar el tiempo de instrucción
tiene un efecto de desempeño positivo, siempre que el curriculum
continúe enfocado en materias medulares (Glewwe y otros, 2011).
Por lo tanto, deberían emprenderse inversiones adicionales en infraestructura adecuada para la educación, inclusive aulas, bibliotecas, laboratorios de ciencia e instalaciones para computación. Estas
instalaciones se han hecho estándar en la mayoría de los países de
la OCDE.
Un aspecto del sistema de educación que es particularmente relevante desde un ángulo distributivo es el alto número de los que
abandonan la escuela y el alejamiento de algunos grupos del sistema
educativo. Casi el 10% de los alumnos abandonan la escuela secundaria en un año dado. En muchos casos, esto afecta a los jóvenes de
categorías en desventaja, que se han visto expuestos a cuestiones
sociales como por ejemplo inestabilidad familiar, involucramiento en
pandillas o drogas, embarazo adolescente o déficits de desarrollo
(Banco Mundial, 2012). Si estos jóvenes simplemente abandonan la
escuela las futuras oportunidades de obtener ingresos para estos jóvenes en desventaja se reducen aún más. El número de jóvenes que
abandonan la escuela se puede reducir a través de medidas en varias
dimensiones que incluyen educación de la primera infancia, asistencia orientada durante la escuela primaria y secundaria y suficiente flexibilidad del curriculum incluyendo un enfoque vocacional más fuerte.
La educación de la primera infancia tiene importantes efectos a
corto y largo plazo sobre el desarrollo cognitivo, el comportamiento
social y la capacidad de los alumnos para tener éxito en el sistema de
educación y en los mercados laborales más adelante. En los Estados
Unidos, tanto la experiencia temprana de la década del setenta que
permite una evaluación a largo plazo como los datos más recientes
del estado de Oklahoma sugieren fuertes beneficios asociados con
la educación de la primera infancia (Heckman y Masterov, 2007). En
realidad, los retornos marginales sobre el gasto parecen ser más altos
que en cualquier otro lugar en el sistema educativo estadounidense.
Cuando miramos cómo los niños de los programas de la educación de
la primera infancia se desempeñan más tarde en la vida, las pruebas
sugieren complementariedades entre la educación de la primera in-
82
Asociación Internacional de Presupuesto Público - ASIP
fancia y posteriores inversiones en educación (Felicio y otros, 2012).
Los niños pertenecientes a familias en desventaja que están en riesgo
de recibir menos atención que otros durante sus primeros años de
niñez se pueden beneficiar en forma particularmente importante de
la inscripción en la educación de la primera infancia. Por esta razón,
la educación de la primera infancia también mejora la igualdad de
oportunidades y fortalece la movilidad social.
Mientras que el 55% de los niños de 4 años se encuentra inscripto
en programas de educación de la primera infancia en Brasil, el promedio de inscripción en la OCDE a esa edad es del 70% con un número de países alcanzando casi cobertura completa (Francia,
Holanda, España, México, Bélgica, ver Gráfico 17). La falta de fondos es una de las razones para los bajos porcentajes de inscripción,
si bien hay fondos federales disponibles para respaldar los gastos corrientes de los centros de guarderías que están funcionando y construir edificios para educación pre-escolar ha sido un elemento del
programa de infraestructura PAC2. Asimismo, el programa federal
Proinfancia brinda apoyo financiero para los costos de construir y
equipar centros de guarderías. Hasta ahora también ha financiado
más de 2000 centros y brindado recursos para equipar varios cientos
Gráfico 17
Porcentaje de inscripción a los 4 años en la educación de primera infancia
y en la educación primaria (2005 y 2011)
Alumnos de jornada completa y jornada parcial en las instituciones públicas y privadas
120
100
80
2011
2015
60
40
20
Turquía
Suiza
Canadá
BRASIL
Finlandia
Polonia
Australia
República Eslovaca
Argentina
Federación Rusa
Chile
Estados Unidos
Corea
Promedio de la OCDE
República Checa
Portugal
Eslovenia
Estonia
Austria
Japón
Hungría
Israel
Suecia
Luxemburgo
Irlanda
Nueva Zelandia
Alemania
Italia
Islandia
Noruega
Reino Unido
Dinamarca
Bélgica
Francia
Holanda
España
México
0
Fuente: OCDE (Education at a Glance 2014. Para Argentina: Instituto de Estadística de la
UNESCO (Programa Mundial de Indicadores de Educación).
Dividiendo la torta en Brasil: distribución del ingreso, políticas sociales y la ...
83
más (Evans y Kosee, 2012). El apoyo federal para la educación de la
primera infancia deberá ser continuado y expandido hasta alcanzar el
ambicioso objetivo del nuevo Plan Nacional de Educación (PNE) para
lograr la inscripción universal de los niños de 3 y 4 años para 2016.
En comparación con los 40 países cubiertos en el estudio Education
at a Glance (Panorama de la Educación) de la OCDE, Brasil está colocado en el cuarto inferior de países con respecto a gasto en la educación infantil temprana en relación con el PBI (OCDE, 2012a).
Mientras que ampliar el acceso a los programas de educación de la
primera infancia, en particular en áreas desventajosas, será la prioridad
más inmediata, también se podría mejorar su calidad, inclusive a través
de una capacitación y supervisión más intensa de los educadores (Early
y otros, 2007). En Dinamarca, Francia y Suecia se requiere que una
proporción considerable de trabajadores en educación infantil opere
según un programa de aprendizaje a distancia para educadores de
educación de la primera infancia llamado ProInfantil, sobre el cual construir esfuerzos para mejorar la capacitación. La observación regular en
clase por parte de expertos aparejada con intercambio de ideas en
tiempo real ha demostrado ser una herramienta útil en el programa
PERA del estado estadounidense de Illinois. El Ministerio de Educación también podría respaldar a las municipalidades para aplicar mecanismos de evaluación como, por ejemplo, la “Escala de Calificación
de Entorno de la Primera Infancia” desarrollado en los Estados Unidos.
Si bien la educación de la primera infancia puede reducir los porcentajes de alumnos que abandonan la escuela abordando algunos
de los problemas subyacentes antes de que se produzcan, el apoyo
dirigido a aquellos que están en riesgo de abandonar el sistema de
educación debería también estar disponible durante la educación primaria y secundaria. Las intervenciones correctivas útiles que son coherentes con las mejores prácticas globales incluyen la detección
temprana y el apoyo a medida con clases particulares (Glewwe y
otros, 2011; Guimaraes y Sampain, 2013). Incrementar la flexibilidad
en el modo en que se adquieren los títulos podría atraer a más alumnos, como por ejemplo organizar los años escolares por semestre o
adoptar sistemas de créditos (Barros y otros, 2012). Se debería introducir más elección de materias en la educación secundaria dado
que el curriculum está muy estandarizado y enfocado académicamente (Schwartzman, 2010). Una reforma del curriculum podría integrar más componentes vocacionales para aquellos alumnos que
estén menos inclinados académicamente (Bassi y otros, 2012). Algu-
Asociación Internacional de Presupuesto Público - ASIP
nos de los intentos por abordar la cuestión parecen prometedores y
deberían ser continuados, como por ejemplo el programa integral para
la juventud ProJoven Integrade lanzado en 2008, que apunta a que
los jóvenes en desventaja vuelvan a integrase al sistema educativo.
La experiencia internacional sugiere que la repetición de grados
tiene altos costos y dudosos beneficios (OCDE 2011a). Brasil tiene
una de las proporciones más altas de alumnos que repiten el grado y
números significativos de alumnos en un grado dado tienen más edad
que lo habitual para ese grado, lo que constituye un desperdicio del
tiempo de los alumnos y de los recursos del sistema. Ya en primer
grado, los porcentajes de repetición son del 24,5% (Naciones Unidas,
2012). Más del 40% de los alumnos de 15 años han repetido de grado
por lo menos una vez, comparado con un promedio de la OCDE del
13%. En países en los que más alumnos repiten de grado, el desempeño general tiende a ser más bajo y los antecedentes sociales tienen
un impacto más fuerte en los resultados del aprendizaje que en los
países en los que menos alumnos repiten de grado, aunque es difícil
determinar la dirección dominante de la causalidad (OCDE, 2011b).
La capacitación vocacional es otro modo de ofrecer oportunidades
de educación a los alumnos que están alejados del sistema con un curriculum orientado académicamente. El número de alumnos inscriptos
en programas de aprendizaje alternativos, como por ejemplo educación vocacional secundaria superior, se ha más que duplicado en los
últimos 10 años. Sin embargo, todavía representa una pequeña fracción del total de inscripciones, por debajo del promedio de la OCDE,
a pesar de indicios de que los retornos son altos y los resultados del
mercado laboral resultan positivos (OCDE, 2012). El programa Pronatec lanzado en 2011 apunta a expandir y fortalecer la red federal de
escuelas técnicas, invertir en cursos de aprendizaje a distancia, brindar plazas de capacitación gratis para jóvenes de origen humilde y dar
apoyo financiero a través de préstamos y becas. Superar las restricciones de liquidez a través de becas es un pilar importante de la estrategia, dado que las razones financieras son una explicación común
para no asistir o terminar los cursos de perfeccionamiento profesional
o vocacionales (Ministerio de Educación, 2009, Neti, 2012).
Políticas de salud
Los servicios de salud básicos son prestados a la población por el
Sistema Unificado de Salud (SUS) público sin cargo. La constitución
Dividiendo la torta en Brasil: distribución del ingreso, políticas sociales y la ...
85
de 1988 estableció que la salud era un derecho fundamental y responsabilidad de los estados, lo que dio como resultado un mayor acceso al cuidado primario y de emergencia, además de lograr
cobertura universal de vacunación y cuidado prenatal (Paim y otros,
2011). El SUS es financiado por los impuestos y los aportes sociales.
La entrega del servicio está fuertemente descentralizada, lo que ha
llevado a una fragmentación y desigualdades en la distribución de los
recursos del sistema de salud, dado que no todas las municipalidades
son capaces de entregar servicios a la gente y las economías de escala a menudo no están suficientemente explotadas.
A pesar del éxito del SUS, el sistema de salud pública brasileño
sufre de falta de financiación crónica. El sector público de Brasil invierte alrededor del 4% del PBI en salud, en comparación con casi el
6,5% del PBI en los países de la OCDE. En consecuencia, la infraestructura médica y el número de médicos y enfermeras son insuficientes, con 1,8 médicos y 0,9 enfermeras por 1000 habitantes en
2009, comparado con los promedios de la OCDE de 3,1 y 8,4, respectivamente (Gráfico 18). Esta escasez de personal médico lleva a
un acceso insuficiente a los servicios básicos del cuidado de la salud.
Alcanzar el promedio de la OCDE requeriría un aumento del 70%
en el número de médicos y un aumento mucho mayor en el número
Gráfico 18
Médicos por población de 1000 personas
2012 o año más cercano
7
7
6
6
5
5
4
4
3
3
2
2
1
1
0
0
Indonesia
India
Sudáfrica
China
Chile
Turquía
BRASIL
Corea
Polonia
México
Japón
Canadá
Estados Unidos
Eslovenia
Nueva Zelanda
Irlanda
Reino Unido
Bélgica
Hungría
Luxemburgo
Holanda
OCDE
Estonia
Finlandia
Israel
Australia
Francia
República Eslovaca
Dinamarca
Islandia
República Checa
Noruega
Suiza
Alemana
Suecia
Portugal
Italia
España
Austria
Federación Rusa
Grecia
84
Fuente: Datos de salud de la OCDE, 2014.
86
Asociación Internacional de Presupuesto Público - ASIP
de enfermeras. A pesar de los recientes incrementos en la capacidad
de entrenamiento, Brasil no está capacitando en la actualidad suficientes médicos y enfermeras para estar al día con la demanda. La
medida de exigir que los nuevos graduados en medicina trabajen en
el SUS durante dos años antes de que su título sea oficialmente válido –discutido en julio de 2013– puede resultar útil si se asegura la supervisión, dado que aumentaría el número de médicos disponibles
para el sistema en el corto plazo. Sin embargo, la experiencia de los
países de la OCDE sugiere que incrementar la oferta total de médicos
no ayuda necesariamente a rectificar los desequilibrios geográficos.
Es poco probable que los recientes intentos por reclutar médicos extranjeros hagan una diferencia notable, incluso si ellos pueden ser
atraídos con éxito. De los 388.000 doctores estimados en Brasil, sólo
alrededor del 0,6% de extranjeros son no brasileños capacitados en
el exterior. Incluso un múltiplo de esta proporción –que es ambiciosa
dada una similar escasez en países de habla portuguesa o hispana
con la excepción de Cuba– tendría sólo un impacto poco importante
sobre la escasez de médicos de Brasil. Además de la cantidad de profesionales de la salud, las enfermeras en los servicios de salud pública tienden a tener niveles de capacitación más bajos, lo que puede
impedir la entrega de servicios de alta calidad.
Más allá del número y nivel de capacidad de los profesionales de la
salud, es necesario abordar las disparidades regionales y la falta de
acceso a las especialidades. Las disparidades regionales en la disponibilidad de los recursos humanos son fuertes, estando las regiones
sur y sudeste dos veces mejor atendidas que el resto del país. La capacidad de las municipalidades para entregar servicios de salud varía.
Por lo tanto, la calidad y el tipo de servicios ofrecidos varían. Más allá
del cuidado primario, hay un acceso limitado a los servicios de diagnóstico y al cuidado de especialistas dentro del sistema público, con
largos tiempos de espera y altos recargos para los pacientes. Esto tiene
claramente consecuencias negativas en términos de desigualdad dado
que las partes pobres de la población no pueden acceder al costoso sistema de salud privada y padecen un servicio de salud de baja calidad.
Dividiendo la torta en Brasil: distribución del ingreso, políticas sociales y la ...
87
botellamientos del transporte. Mientras que el sistema de subterráneos metropolitanos de San Pablo tiene 71 km de vías férreas, la ciudad de México tiene más de 200 km. Mejorar los sistemas de
transporte urbano es uno de los enfoques del Programa de Aceleración del Crecimiento PAC2, que está destinado a financiar las inversiones en infraestructura en todo Brasil.
Sin embargo, una falta de capacidad administrativa local y procedimientos administrativos complicados parecen estar retrasando el
progreso. Fortalecer la capacidad de los gobiernos locales para ejecutar proyectos, como por ejemplo retirar fondos no utilizados más
rápido y hacer pública dicha falla administrativa local, podría ser una
de las soluciones. En la medida en que los gastos del usuario se reduzcan o no se permitan los aumentos programados en respuesta a
las recientes protestas callejeras, es importante asegurar que el resultado no será mayores reducciones en los fondos disponibles para
inversión. El costo de invertir en transporte urbano se podría reducir
reconsiderando las restricciones de contenido local bajo el programa
PAC2, que están en un 80% para el número de bienes fabricados
como los ómnibus, por ejemplo.
El futuro de las transferencias sociales
Las transferencias sociales han jugado un papel significativo en la
lucha contra la pobreza y para reducir la desigualdad del ingreso en
el pasado, y continuarán siendo una importante herramienta política
en el futuro. El principal desafío para el futuro será depender más de
los instrumentos políticos que son más efectivos para abordar la pobreza y que entregan los mayores resultados en el gasto social. En
particular, esto significa dar una prioridad mayor al aumento del gasto
en Bolsa Familia y otros programas complementarios dentro del
marco Brasil sem Miseria en lugar de mayores aumentos de pensiones. Los datos disponibles sugieren que el efecto de aumento marginal en los beneficios de Bolsa Familia sobre la desigualdad sería
muchas veces mayor que los aumentos de pensiones (IPEA, 2012).
Servicios de transporte urbano
Manejando los aumentos de gastos en el sistema de pensiones
El mal estado del transporte urbano en Brasil ha sido un factor para
encender las recientes protestas callejeras, y por cierto, virtualmente
todos los principales centros urbanos brasileños padecen graves em-
Las pensiones han jugado sin duda un papel significativo en la lucha
contra la pobreza en la vejez, y han tenido mucho éxito en reducirla
88
Asociación Internacional de Presupuesto Público - ASIP
Dividiendo la torta en Brasil: distribución del ingreso, políticas sociales y la ...
muy por debajo del promedio de la población, según lo muestra la
Gráfico 19 sobre la base de datos de 2009. En la actualidad, todos los
beneficiarios de pensiones –y esto incluye a casi toda la gente de más
de 65 años– reciben por lo menos el salario mínimo, que es casi 10
veces mayor que la línea de pobreza extrema de BRL 70. Es por ello
que aumentos reales adicionales en el nivel de la pensión mínima no
tendrán impacto alguno sobre la pobreza, mientras que, al mismo
tiempo, la incidencia de la pobreza está significativamente por encima
de la media entre los niños y jóvenes (Barros y otros, 2010). Aumentos adicionales en el nivel de la pensión mínima podrían reducir todavía la desigualdad dado que los beneficiarios de la pensión mínima
tienen ingresos por debajo del promedio nacional, pero la reducción
de la desigualdad que se podría lograr asignando los mismos fondos
a los más pobres sería mucho mayor.
Gráfico 19
Impacto sobre la pobreza de las transferencias públicas por grupo etario, 2009
Pobreza extrema (%)
50
45
Pobreza antes de las transferencias públicas
40
Pobreza después de las transferencias públicas
35
30
25
20
15
10
Promedio nacional a través de todas las edades
5
0
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
60
65
70
75
Edad
Fuente: Barros y otros (2010).
Será necesario cortar el vínculo automático entre la jubilación mínima y el salario mínimo para impedir que el sistema de jubilación absorba una cantidad creciente del gasto social que podría ser usado de
modo más efectivo para combatir la pobreza. También ayudará a
abordar desafíos fiscales de largo plazo para el sistema de jubilaciones relacionado con un creciente ratio de dependencia de la vejez.
Abordar este problema cuanto antes hará que cualquier ajuste resulte
89
más fácil. Esto se debería hacer de modo que preserve el valor real
de las jubilaciones, transfiriendo además parte del aumento de productividad logrados por la actual generación trabajadora. Preservar
el poder adquisitivo de las jubilaciones se lograría indexando los aumentos de la jubilación mínima por lo menos a la tasa de inflación
para los hogares de bajos ingresos, que ha estado levemente por encima de la inflación general del precio al consumidor en años recientes. Además de este ajuste por inflación, la cuestión política es cuánto
de las ganancias de productividad logradas por la generación trabajadora actual debe ser transferido a los jubilados o, en otras palabras,
en qué punto entre el ajuste por inflación y los incrementos de salarios promedios se debe colocar el factor indexación. La norma automática actual pasa el monto total de los aumentos de productividad
logrados por la generación trabajadora actual a los jubilados con beneficios de jubilación mínimos. Una norma alternativa que transferiría
sólo parte de estas ganancias de productividad, asegurando al mismo
tiempo que el poder adquisitivo de las jubilaciones continúe elevándose, no haría crecer la pobreza, pero podría exacerbar la desigualdad del ingreso en el corto plazo. Sin embargo, si parte de los ahorros
resultantes está dirigida hacia Bolsa Familia para elevar los niveles de
beneficio y con ello los ingresos mínimos, según lo recomendado en
este estudio, la desigualdad seguramente disminuiría. Una posibilidad sería escoger la mitad de esa escala, como la elección realizada
por Suiza.
Asimismo, el sistema de jubilaciones de Brasil, que es relativamente generoso en relación con los ingresos de la vida laboral aun si
los niveles absolutos de beneficios son más bajos que los de los países de la OCDE, podrían ser traídos más en línea con la práctica corriente de los países de la OCDE y otras economías emergentes si se
elevaran las edades de jubilación efectivas. Esto se podría lograr a
través de la introducción de una edad mínima para la jubilación y mayores incentivos para jubilarse más tarde, como se recomendaba en
el 2011 OECD Economic Survey of Brazil. Una reforma implementada
con éxito del sistema de jubilaciones para empleados públicos fue un
paso en la dirección correcta.
También hay lugar para reducir los gastos de pensión sometiendo
a prueba de medios a las pensiones de los sobrevivientes y definiendo algún ingreso máximo a partir del cual los sobrevivientes no
pueden recibir una pensión de sobreviviente. Además, dadas las
pruebas de abusos existentes en esta área (Gragnolati y otros, 2011),
90
Asociación Internacional de Presupuesto Público - ASIP
las pensiones de sobrevivientes podrían someterse a un número mínimo de años de matrimonio o a aportes adicionales durante la vida
laboral para asegurar a un cónyuge sobreviviente, según se practica
en Suecia.
Más allá de las implicancias de gastos sociales, continuar el ritmo
corriente de los aumentos del salario mínimo también puede tener
otros riesgos. Aunque la economía está actualmente en pleno empleo, el pasado reciente se ha caracterizado por un cambio estructural de la economía hacia los sectores no transables, que presentan
menos alcance para ganancias por productividad. Un deterioro adicional de la competencia en el sector transable, en particular la manufactura, podría en cierto punto tener también más efectos visibles
sobre el desempleo que lo que ocurre habitualmente. Una ventana
de oportunidad para revisar la norma del salario mínimo se abrirá en
2014, último año para el cual se aplicará la norma automática actual
que determina los aumentos del salario mínimo basado en el crecimiento del PBI real pasado. Reemplazar la norma actual, que va a
vencer en 2015, por una que vincula el salario mínimo exclusivamente
con el índice de precios al consumidor para hogares de bajos ingresos preservaría los niveles de vida y ayudaría a mejorar la competencia internacional. Los estados individuales que deseen fijar un
salario mínimo más alto a nivel estadual están libres para hacerlo bajo
la ley corriente actual. Dado que los salarios mínimos a nivel estatal
no tienen efectos sobre los niveles de beneficio en el sistema de transferencia social, esto también promovería el objetivo de dar prioridad
a los instrumentos de transferencia más efectivos.
Expandir y mejorar el exitoso programa
de transferencias monetarias condicionadas
Bolsa Familia y los programas de asistencia social que pertenecen al
programa de Brasil sem Miseria han conseguido apuntar muy bien a
las familias pobres a través del uso del Registro Único de familias pobres, y esto ha dotado a Brasil con una herramienta política muy efectiva para combatir la pobreza. También ha reducido la pobreza entre
los niños y los jóvenes, cuyos índices de pobreza están muy por encima del promedio total. La estructura administrativa del programa es
tan efectiva que varios gobiernos estatales han decidido confiar en el
Registro Único para concebir programas de asistencia específicos
que van más allá de los beneficios federales. Por ejemplo, el estado
Dividiendo la torta en Brasil: distribución del ingreso, políticas sociales y la ...
91
de Río de Janeiro decidió ampliar los beneficios de Bolsa Familia
hasta el nivel de la línea de pobreza extrema, una política adoptada
por el gobierno federal para todo el país en 2012. Todas las familias
con ingresos per cápita de BRL 77 por persona están recibiendo
ahora el monto de las transferencias necesario para aumentar sus ingresos a este nivel. Esto implica que, de acuerdo con la definición de
BRL70, la extrema pobreza está casi erradicada en estos momentos,
con la excepción de unos pocos hogares que no están cubiertos por
Bolsa Familia, por ejemplo, porque todavía no han sido descubiertos
por la política de búsqueda activa del Registro Único.
Programas sociales adicionales incluidos en Brasil sem Miseria
entregan otros servicios sociales a familias pobres de acuerdo con
sus necesidades específicas, como, por ejemplo, educación de primera infancia, cuidado para miembros mayores de la familia, capacitación, asistencia para encontrar empleo o el otorgamiento de
préstamos. Al abordar cuellos de botella específicos de familias individuales, estos programas están destinados a hacer que la salida de
la pobreza sea más sostenible y permita a las familias apartarse de la
dependencia de los ingresos de transferencias.
A pesar del progreso, la integración de diferentes programas de
asistencia y protección social se podría mejorar más. Además del gobierno federal, los estados y las autoridades municipales también operan programas de asistencia social y a veces estos programas se
superponen, o los receptores elegibles no están al tanto de que podrían solicitar cierta clase de asistencia. Una iniciativa prometedora es
el lanzamiento de Centros de Referencia para Asistencia Social
(CRAS) a través de las municipalidades con una alta incidencia de la
pobreza. Estos centros entregan servicios de asistencia a la familia,
y podrían convertirse en el principal punto de entrega de todos los
programas de asistencia, incluyendo programas federales bajo Brasil
sem Miseria y programas estatales y municipales. En la actualidad,
están institucionalmente separados de Brasil sem Miseria, y una integración total podría mejorar la toma de conciencia de los hogares
acerca de los programas de asistencia social para los cuales son elegibles. Incrementar esta toma de conciencia podría disparar una
fuerte demanda adicional para parte de los servicios de asistencia
ofrecidos y llevar a un cuello de botella en su entrega, pero una integración mejoraría no obstante la transparencia de las políticas de asistencia social y ayudaría a identificar programas o municipalidades que
deben recibir más recursos.
92
Asociación Internacional de Presupuesto Público - ASIP
Dividiendo la torta en Brasil: distribución del ingreso, políticas sociales y la ...
Empleando el sistema impositivo con objetivos de redistribución
Si bien las transferencias y la prestación de servicios públicos parecen ser las herramientas más eficientes para reducir desigualdades,
el sistema impositivo también puede contribuir a los objetivos de distribución, aunque, en algunos casos, impuestos más progresivos y
eficiencia económica se contraponen. En realidad, en muchos países, la progresividad de los impuestos es un significativo instrumento
de redistribución, aun cuando los gastos públicos en general representan tres cuartos del impacto redistributivo total en los países de la
OCDE (Joumard y otros, 2012). En Brasil, sin embargo, el caso del
sistema impositivo para la redistribución parece sub-explotado en
comparación con otros países (Gráfico 20, también Immervoll y otros,
2009).
Una mirada más estrecha a los efectos individuales de los impuestos y transferencias sobre la desigualdad confirma que las transferencias son una fuente clave de reducciones de la desigualdad, y
Gráfico 20
Reducción de desigualdad a través de impuestos y transferencias
0.6
Reducción de la desigualdad a través de los impuestos
Reducción de la desigualdad a través de las transferencias
Coeficiente de Gini para el ingreso disponible
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
Suiza (2004)
Rumania (1997)
Noruega (2004)
Dinamarca (2004)
Suecia (2005)
Canadá (2004)
Austria (2004)
Holanda (2004)
Australia (2003)
Finlancia (2004)
Rep. Checa (2004)
Bélgica (2004)
Estados Unidos (2004)
Francia (2004)
Israel (2005)
Alemania (2004)
Reino Unido (2004)
Irlanda (2004)
Estonia (2004)
Colombia (2004)
Guatemala (2006)
Brasil (2006)
Polonia (2004)
0
Nota: La altura total de cada columna corresponde al coeficiente de Gini para el ingreso de
mercado, es decir, entre impuestos y transferencias.
Fuente: Base de datos del estudio de ingresos de Luxemburgo (LIS).
93
Gráfico 21
Efectos de los impuestos y las transferencias sobre la desigualdad
Coeficiente de Gini, 2009
GINI basado
en ingresos
del mercado
+ transferencias
de efectivo
+ impuestos
directos
+ impuestos
ndirectos
+ beneficios
en especie
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
Fuente: IPEA (2011).
esto se aplica tanto a las transferencias monetarias como a las transferencias en especie como el valor imputado de servicios de salud
pública y educación. Mientas que el primero reduce la desigualdad
en alrededor del 75%, el último la reduce en otro 16%. El sistema impositivo en su conjunto, es decir, tomando tanto los impuestos directos como indirectos juntos, incrementó acumulativamente el
coeficiente de Gini en 2009, sugiriendo un efecto regresivo total de
los impuestos (Gráfico 21). Esto, sin embargo, enmascara duras diferencias entre los impuestos directos e indirectos. Los impuestos directos –que representan alrededor del 45% de los ingresos por
impuestos– tienen un efecto levemente progresivo, reduciendo el coeficiente de Gini en alrededor de 1,5 puntos porcentuales, que corresponde a más del doble de la disminución anual promedio durante
la última década. Los países europeos logran un promedio de 4 puntos porcentuales de reducción de desigualdad a través de los impuestos directos (Atta-Darkuay y Barnard, 2010). Tomados en
conjunto, las transferencias y los impuestos directos reducen la desigualdad en alrededor del 10%, que se compara bien con los estándares latinoamericanos, pero los países europeos logran una
reducción de alrededor de un tercio a través de estos instrumentos
(Higgins y Pereira, 2013). Dado que el nivel de impuestos de Brasil no
está muy alejado de los niveles europeos, esta comparación sugiere
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Asociación Internacional de Presupuesto Público - ASIP
que se podría hacer más para elevar el efecto distributivo de los impuestos directos en Brasil.
Las estimaciones de OCDE de la cuña fiscal promedio sobre el ingreso del trabajo ilustran la baja progresividad efectiva de los impuestos a las ganancias personales y los aportes a la seguridad social
de los empleados en Brasil. Por ejemplo, resulta interesante compa-
Dividiendo la torta en Brasil: distribución del ingreso, políticas sociales y la ...
rar la cuña fiscal sobre el trabajo, es decir, la diferencia entre lo que
paga el empleador y lo que recibe el empleado, para una persona soltera con ingresos de 67% del salario promedio, con otra cuyos ingresos ascienden al 167% del salario medio. Esta cuña se incrementa en
sólo una décima parte en Brasil, comparado con un incremento en la
cuña fiscal de un tercio en el país OCDE promedio (Gandullia y otros,
Recuadro 1
Resumen de recomendaciones
Educación
Transferencias sociales
•
Ampliar la educación temprana de primera infancia, y mejorar su nivel
de calidad actual con entrenamiento más intenso y supervisión de los
educadores.
•
•
Reducir el uso de repetición de grados y enfocarse en la detección temprana y el apoyo a medida con clases de apoyo escolar para reducir el
número de alumnos que abandonan. Incrementar la posibilidad de materias e integrar más contenido vocacional en la educación secundaria
para estudiantes que están menos académicamente inclinados.
Dar mayor prioridad a incrementar la Bolsa Familia y otras políticas
bajo el programa Brasil Sem Miseria, en vez de los gastos de jubilaciones. Cortar el vínculo automático entre los aumentos de la jubilación
mínima y el salario mínimo. Introducir una edad de jubilación mínima
general y fortalecer los elementos disuasorios en contra de una jubilación temprana.
•
Proteger el poder adquisitivo del salario mínimo permitiendo una reducción gradual en relación con el salario mínimo, indexar los aumentos de salarios mínimos al índice de precios al consumidor para
hogares de bajos ingresos durante algún tiempo.
•
Continuar expandiendo la capacitación de los maestros dentro de las
escuelas así como el número de maestros que participan.
•
Extender a escala nacional la experiencia exitosa de algunos estados,
inclusive San Pablo y Pernambuco, con el sueldo de los maestros basado en desempeño.
•
Asignar más recursos al programa de transferencias monetarias condicionadas Bolsa Familia y otros programas de asistencia social incluidos en Brasil sem Miseria.
•
Asegurar escolaridad de jornada completa a nivel nacional e invertir en
edificios escolares donde la falta de edificios sea un obstáculo para la
escolaridad de jornada completa.
•
•
Reforzar la iniciativa Pronatec con más recursos para continuar expandiendo la capacitación vocacional y los aprendizajes.
Trabajar para una integración plena de los programas de asistencia social y la entrega a través de centros locales para asistencia social
(CRAS) para mejorar la toma de conciencia sobre los programas disponibles.
Políticas de salud
•
Incrementar los fondos para los servicios de salud pública y crear más
lugares de capacitación para doctores y enfermeras.
Políticas de transporte urbano
•
Fortalecer los incentivos y la responsabilidad para que los gobiernos locales implementen proyectos de infraestructura, y retirar fondos no gastados más rápidamente.
•
Reconsiderar los requisitos de contenido local que aumentan el costo
de inversiones en el transporte urbano.
95
Sistema impositivo
•
Incrementar la progresividad de los impuestos directos revisando las
tasas impositivas, las exenciones y reconsiderando el tope sobre los
aportes a la seguridad social pagados por los empleados. Eliminar la
exención de los artículos de consumo básico de los impuestos indirectos y usar estos recursos en herramientas más efectivas para mejorar
la distribución del ingreso, como por ejemplo transferencias monetarias condicionadas.
96
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2012). Los aportes a la seguridad social tienen un tope de alrededor
dos veces el salario promedio, y esto podría ser reconsiderado para
lograr más progresividad.
En cambio, los impuestos indirectos –que representan el 55% de
la recaudación en Brasil– son considerados en general levemente regresivos desde la perspectiva usual del ingreso disponible anual (aunque esto puede cambiar si consideramos en cambio el ingreso de por
vida). Esto no es exclusivo de Brasil; en realidad los impuestos al consumo tienden a tener efectos distributivos menos favorables que los
impuestos a los ingresos personales en la mayoría de los países. En
muchos casos, sin embargo, hay fuertes argumentos a favor de la eficiencia para usar impuestos al consumo (Arnold y otros, 2011), aunque a la luz de la naturaleza fragmentada del sistema de impuestos
indirectos de Brasil y su fuerte peso en la recaudación –los países de
la OCDE obtienen alrededor de un tercio de los ingresos de los impuestos al consumo– está en duda hasta qué punto este resultado
empírico obtenido en los países de la OCDE es válido para Brasil.
Simplificar el sistema actual sería una primera prioridad en el área de
los impuestos indirectos (ver Capítulo 1). Si se materializara cualquier
pérdida de ingresos en el proceso de una simplificación, la misma podría ser reemplazada por un aumento moderado de impuestos a las
ganancias más progresivos.
Tasas impositivas más bajas para artículos consumidos por hogares de bajos ingresos pueden mejorar el impacto distributivo de los
impuestos al consumo, pero a menudo lo hacen a costa de crear desperdicios significativos. Esto se aplica también a las recientes exenciones de los impuestos indirectos federales para alimentos y artículos
de higiene personal, que incluyen artículos que son muy consumidos
por hogares de altos ingresos. Si el objetivo es alcanzar a los hogares más pobres, los impuestos renunciados con estas exenciones podrían usarse en forma más efectiva para transferencias, como por
ejemplo Bolsa Familia.
Dividiendo la torta en Brasil: distribución del ingreso, políticas sociales y la ...
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