Fortalecimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de

Fortalecimiento del Sistema de Evaluación
de Impacto Ambiental de Chile: lecciones
de la legislación internacional
Diciembre 2011
Sobre NRDC
El Consejo para la Defensa de Recursos Naturales (NRDC) es el grupo de acción ambiental más eficaz de los Estados Unidos,
combinando el poder de 1,3 millones de miembros y activistas de internet. Contamos con la extensa experiencia de los más
de 350 abogados, científicos y otros ecologistas profesionales a quienes emplea NRDC. Tenemos oficinas en Nueva York,
Washington, D.C., Chicago, San Francisco, Los Ángeles y Beijing. El NRDC ha estado involucrado en Chile desde la década
del 90 en diversos temas ambientales, tales como la promoción de eficiencia energética y fuentes renovables de generación
eléctrica. Visítenos a www.nrdc.org.
Reconocimientos
Fue sumamente valioso el aporte de diversos actores relevantes del mundo ambiental en Chile, con quienes se discutieron
distintos temas que se reflejan en este documento. Se extiende un agradecimiento a Sara Larraín, Paola Vasconi, Rodrigo
Pizarro, Marcelo Castillo, Matías Guiloff y Joaquín Barañao. Se aclara que el contenido de este trabajo es de exclusiva
responsabilidad de NRDC y no compromete de manera alguna a estas personas. Director de Comunicaciones: Phil Gutis.
Autor Principal: Guillermo González
Subdirector de Comunicaciones: Lisa Goffredi
Director de Publicaciones: Alexandra Kennaugh
Editor: Ynés M. Cabral
Producción: Tanja Bos
Portada: Santiago de Chile
Índice
1 Introducción................................................................................................................................. 2
2 Breve Historia del Sistema del SEIA..................................................................................... 4
3 Descripción y Análisis Crítico del SEIA............................................................................... 5
3.1 Política de evaluación ambiental..................................................................................................... 5
3.2 Actores para la evaluación y la toma de decisiones...................................................................... 6
3.3 Procedimiento.................................................................................................................................... 7
3.3.1
3.3.2
3.3.3
3.3.4
3.3.5
3.3.6
Análisis de pertinencia......................................................................................................................... 7
Definición de alcance........................................................................................................................... 7
Elaboración del documento................................................................................................................. 8
Evaluación del Comité Técnico............................................................................................................ 8
Toma de decisión................................................................................................................................. 9
Reclamaciones.................................................................................................................................. 10
3.4 Sustancia de la evaluación............................................................................................................. 11
3.4.1
3.4.2
3.4.3
3.4.4
Ámbito de evaluación........................................................................................................................ 11
Análisis de alternativas...................................................................................................................... 11
Impactos acumulativos...................................................................................................................... 11
Consideraciones de justicia ambiental............................................................................................... 13
3.5 Participación ciudadana.................................................................................................................. 13
3.6 Fiscalización..................................................................................................................................... 14
4 Recomendaciones: Los Avances Aún Pendientes......................................................... 15
4.1 Fortalecer la participación ciudadana........................................................................................... 15
4.1.1
4.1.2
4.1.3
4.1.4
Ampliar las instancias de participación ciudadana............................................................................. 15
Asegurar la consideración de las observaciones ciudadanas............................................................ 15
Contar con fondos concursables para la participación ciudadana...................................................... 15
Posibilitar la paralización de las obras en las reclamaciones ciudadanas........................................... 15
4.2 Mejorar los procesosde decision................................................................................................... 15
4.2.1 Transparentar las decisiones políticas............................................................................................... 15
4.2.2 Incluir la voz regional en la toma de decisión.................................................................................... 16
4.3 Hacer de la evaluación algo realmente significativo.................................................................... 16
4.3.1 Incorporar el análisis de alternativas.................................................................................................. 16
4.3.2 Considerar adecuadamente los efectos acumulativos...................................................................... 16
4.3.3 Incorporar consideraciones de justicia ambiental.............................................................................. 17
4.4 Ajustar el procedimiento................................................................................................................ 17
4.4.1 La autoridad debe dirigir la elaboración de los documentos.............................................................. 17
4.4.2 Establecer una etapa preliminar de evaluación.................................................................................. 17
4.5 Más allá del SEIA............................................................................................................................. 17
4.5.1 Ampliar el marco normativo............................................................................................................... 17
4.5.2 Avanzar en el ordenamiento del territorio.......................................................................................... 18
5
Referencias Bibliográficas................................................................................................... 19
6Apéndice......................................................................................................................................... 21
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1. Introducción
E
l Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) de Chile, en funcionamiento desde
la década del 90, fue modificado en la última reforma de la legislación ambiental que se
materializó en 2010. Algunas de las deficiencias del SEIA fueron corregidas en esa ocasión,
pero aún quedan áreas importantes en las que se debe avanzar para alcanzar los estándares de países
de la OCDE. En este informe, el Consejo para la Defensa de Recursos Naturales (NRDC en inglés)
identifica estas fallas y propone recomendaciones para corregirlas. La identificación de las falencias
del SEIA se realizó en base a una comparación con la legislación internacional. En particular, se
buscó aprovechar los más de 40 años de experiencia de NRDC en la elaboración y aplicación de la
legislación ambiental norteamericana.
A nivel federal, se estudió la Ley de Política Ambiental
Nacional (NEPA en inglés). Esta ley del año 1969 establece el
requerimiento de evaluación de impacto ambiental sobre las
acciones de las agencias federales de EE. UU. Su reglamento
se publicó en 1978 y se ha mantenido prácticamente
invariado por más de 30 años debido a su claridad y
funcionalidad.
A nivel estatal la comparación se enfocó en la ley de
evaluación ambiental del estado de California. La Ley de
Calidad Ambiental de California (CEQA en inglés) de 1970
es considerada una de las legislaciones más robustas en el
ámbito de la evaluación ambiental de proyectos. Ha servido
de modelo para las legislaciones de varios otros estados de
EE. UU. Para algunos temas específicos se consultó además
la legislación de otros países.
Este informe se inicia con una breve historia del SEIA,
seguido de una descripción de los principales elementos de
la legislación en su estado actual, la que es acompañada de
un análisis crítico donde se identifican las falencias del SEIA.
El reciente caso de HydroAysén se ha utilizado para extraer
lecciones concretas, pero el análisis no se limita a éste. Luego
se exponen las recomendaciones para mejorar el SEIA. El
alcance de este informe se acota al SEIA propiamente tal;
si bien se reconoce las oportunidades de la recientemente
creada Evaluación Ambiental Estratégica, ésta no se revisa
en detalle.
|
Las principales recomendaciones para mejorar el SEIA son:
FORTALECER LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
1. Ampliar las instancias de participación ciudadana
a una mayor cantidad de Declaraciones de Impacto
Ambiental, además de permitir a la autoridad alargar los
plazos en caso de proyectos de alta complejidad.
2. Asegurar la consideración de las observaciones
ciudadanas al establecer criterios claros que definan qué
es lo que debe “considerarse debidamente” en ellas. Estos
criterios deben poder ser usados por la ciudadanía para
las reclamaciones administrativas o judiciales.
3. Contar con fondos concursables para la participación
ciudadana, tal como se hace en Canadá, para balancear a
los distintos actores del proceso y dar mayor credibilidad
al SEIA.
4. Posibilitar la paralización de las obras en las
reclamaciones ciudadana, para lo cual deben
establecerse criterios, como la existencia de un riesgo
inminente de daño ambiental.
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MEJORAR LOS PROCESOS DE DECISIÓN
MÁS ALLÁ DEL SEIA
5. Transparentar las decisiones políticas, incorporando
las consideraciones ineludibles en ámbitos más allá de lo
estrictamente ambiental.
12. Ampliar el marco normativo, agilizando la dictación
de normas propiamente ambientales así como el
desarrollo de políticas en los ámbitos que se sometan
a la Evaluación Ambiental Estratégica. Especialmente
relevante es la política energética.
6. Incluir la voz regional en la toma de decisión, lo
que devolverá la representación local a las decisiones
ambientales.
HACER DE LA EVALUACIÓN ALGO REALMENTE
SIGNIFICATIVO
13. Avanzar en el ordenamiento del territorio mediante un
proceso participativo, donde las regiones y comunidades
tengan la capacidad de definir el tipo de desarrollo
que buscan tener y los costos ambientales que están
dispuestos a asumir.
7. Incorporar el análisis de alternativas para que el
proceso de evaluación ambiental permita un rango de
acción real de parte de los tomadores de decisión.
8. Considerar adecuadamente los efectos acumulativos,
acotando claramente el ámbito de los impactos que
se considerarán, como los efectos inducidos entre los
impactos indirectos y acotando lo que se entiende por
proyectos desarrollados “en etapas”.
9. Incorporar consideraciones de justicia ambiental,
para determinar si los proyectos afectan
desproporcionadamente a grupos de bajos ingresos o
comunidades indígenas.
AJUSTAR EL PROCEDIMIENTO
10. La autoridad debe dirigir la elaboración de los
estudios de impacto ambiental, lo que dará poder a la
autoridad y permitirá contar con análisis de los impactos
ambientales que sean objetivos y que estén dirigidos al
bienestar público.
11. Establecer una etapa preliminar de evaluación, que
consista en un proceso formal de análisis de pertinencia
y definición de alcance (“scoping”). Este proceso debe ser
participativo.
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2. Breve Historia del Sistema del SEIA
H
asta principios de la década del 90, los nuevos proyectos de inversión en Chile se evaluaban
ambientalmente de forma limitada y parcelada, mediante la tramitación de una serie de
permisos, cada uno de los cuales analizaba algunos componentes específicos del medio
ambiente. Recién en 1994, con la creación del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA)
mediante la promulgación de la ley 19.300, se instituyó un proceso sistemático y global para evaluar
ambientalmente los proyectos.
La ley 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente,
en efecto estableció el marco legal e institucional para
la protección del medio ambiente en Chile, lo que está
estrechamente relacionado con el funcionamiento del
SEIA. La ley creó la Comisión Nacional de Medio Ambiente
(CONAMA) como organismo encargado del medio ambiente,
concebido bajo un modelo de coordinación. Es decir, las
jurisdicciones ambientales de cada servicio se mantuvieron
intactas; se argumentó que había que aprovechar sus
capacidades instaladas y que CONAMA sólo necesitaba
coordinarlas de manera eficiente. Pero esta decisión fue
consecuencia explícita de un realismo político que consideró
que despojar a los servicios de sus facultades era inviable en
ese momento.1
En el ámbito de la evaluación de impacto ambiental,
los cambios más relevantes tuvieron que ver con el
establecimiento de una “ventanilla única” para la obtención
de los permisos ambientales. El nuevo SEIA obligó que
todos los temas ambientales se evaluaran globalmente en
un mismo proceso con plazos claros. También se incorporó
un enfoque preventivo para la ejecución de proyectos de
inversión tanto privados como públicos. La inclusión formal
de la participación ciudadana en el proceso fue un avance
de gran importancia. El SEIA comenzó a operar formalmente
desde 1997, cuando se publicó su reglamento.
Las voces reclamando nuevas reformas aparecieron
poco después de la implementación de la nueva ley, pero
no fue sino hasta finales de la década de 2000 que se contó
con suficiente impulso para una nueva reforma. La OCDE
condicionó el ingreso de Chile al fortalecimiento de sus
instituciones ambientales (además de otros cambios a la
legislación ambiental). Esto originó que los tres principales
candidatos en la campaña presidencial de 2005 prometieran
reemplazar CONAMA por un Ministerio de Medio Ambiente.
En marzo de 2007, a sólo un año de asumir la presidencia
Michelle Bachelet, se dictó la ley 20.173 que creó el
|
Presidente de la CONAMA con rango de ministro y le dio la
tarea de formular y presentar “una propuesta de rediseño de
la institucionalidad ambiental”.2 Luego, en enero de 2010 la
reforma finalmente se materializó con la dictación de la ley
20.417.
El deseo de la administración Bachelet de que la ley se
promulgara durante su mandato redundó en una discusión
apresurada en el Congreso. Algunos de los temas más
polémicos simplemente quedaron fuera de la agenda (por
ejemplo, la definición de medio ambiente, considerada
demasiado amplia por algunos sectores) o bien se acordó
posponer su discusión para futuras tramitaciones legislativas
(en particular, el Tribunal Ambiental y el Servicio de
Biodiversidad y Áreas Silvestres Protegidas).
La reforma fue principalmente institucional, con
los cambios más sustantivos logrados en el ámbito de
fiscalización. La CONAMA se dividió en tres: el Ministerio
de Medio Ambiente (MMA), que mantiene las competencias
de generación de políticas y regulaciones, el Servicio de
Evaluación Ambiental (SEA), encargado de administrar el
SEIA, y la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA),
responsable de la fiscalización. Se acordó crear el Tribunal
Ambiental (TA), aunque, como se mencionó, sus detalles
fueron aplazados para una futura discusión3.
Durante el debate de la reforma, el SEIA fue juzgado por
el gobierno como un instrumento de gestión ambiental
sólido4, en particular en comparación con otras áreas, tales
como la protección de la biodiversidad o la generación de
normas ambientales. Los principales cambios sustantivos se
hicieron en los ámbitos de la discreción política en la toma
de decisiones, del alcance de la participación ciudadana,
de la fiscalización y de la evaluación ambiental de políticas
y planes más amplios que hasta entonces eran aprobados
sectorialmente sin pasar por una evaluación ambiental formal.
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3. Descripción y Análisis Crítico del SEIA
3.1 Política de evaluación ambiental
El requisito esencial del SEIA es que ciertos proyectos
(descritos en la sección 3.3.1 de este documento) sólo pueden
ser aprobados si:
1) cumplen con la normativa ambiental y
2) se hacen cargo de todos sus impactos ambientales
significativos.5
La primera condición sirve para asegurar el cumplimiento
de la legislación ambiental aplicable a cada proyecto. Ésta
incorpora un enfoque preventivo, al evitar la ejecución
de proyectos antes de que demuestren que respetarán la
normativa, pero por sí sola no agrega nuevos requisitos
sustantivos.
Esta condición evidentemente descansa en la existencia
de normas, las que al ser desarrolladas para la aplicación
general, normalmente con procedimientos claros, entregan
criterios poco abiertos a la discrecionalidad de quien las
aplica. Por ello, la mayor cantidad posible de ámbitos
ambientales debería estar normada, pero su avance ha
sufrido de una lentitud injustificada. Esto ha generado que
en la decisión de proyectos específicos, en la práctica se
dicten normas particulares, frecuentemente arbitrarias,
descoordinadas e incoherentes entre proyectos y regiones.
La ausencia de normas ha sido particularmente relevante
en el ámbito del ordenamiento territorial. La carencia de
normativas que definan los usos del territorio en base
a criterios ambientales ha hecho que la selección de la
localización de los proyectos sea una atribución exclusiva de
los titulares. La vasta mayoría de éstos son empresas privadas
cuya función es maximizar el valor de la compañía y no el
beneficio social, y que además carecen de una visión integral
del territorio. El desarrollo participativo de este tipo de
normativa, así como de los otros ámbitos ambientales, es una
de las principales áreas en las que Chile aún debe avanzar.
Ahora bien, la segunda condición sí es sustantiva
puesto que exige que se mitigue6 un conjunto de impactos
ambientales delineados por el legislador en el artículo 11 de
la ley. Éstos son:
a) riesgo para la salud de la población, debido a
la cantidad y calidad de efluentes, emisiones o
residuos;
b) efectos adversos significativos sobre la cantidad y
calidad de los recursos naturales renovables, como el
suelo, el agua y el aire;
|
c) reasentamiento de comunidades humanas, o
alteración significativa de los sistemas de vida y
costumbres de grupos humanos;
d) localización en o próxima a poblaciones, recursos
y áreas protegidas, sitios prioritarios para la
conservación, humedales protegidos y glaciares
susceptibles de ser afectados, así como el valor
ambiental del territorio en que se pretende
emplazar;
e) alteración significativa, en términos de magnitud
o duración, del valor paisajístico o turístico de una
zona y
f) alteración de monumentos, sitios con valor
antropológico, arqueológico, histórico y, en general,
los pertenecientes al patrimonio cultural.
A diferencia de las normas, que en general tienen umbrales
de cumplimiento relativamente claros, los criterios anteriores
están en el espectro de lo gris, aún cuando el reglamento
del SEIA busca aclararlos. Definir cuándo un proyecto se ha
hecho cargo de sus impactos sobre los sistemas de vida de
grupos humanos, por ejemplo, es intrínsecamente ambiguo.
Tanto la ley original como la reformada establecen que esto
debe decidirse políticamente, lo que es igual al balanceo de
distintos intereses. Para ello, como se explica en la próxima
sección, se crearon comisiones que representan esos
intereses diversos.
Pero en la práctica estas comisiones van más allá de
sólo establecer si los impactos del artículo 11 se han
mitigado adecuadamente. Incluyen en la ecuación otros
elementos que no son ambientales para concluir que ciertos
proyectos deben ser aprobados, lo que genera decisiones
arbitrarias. Esto es en parte consecuencia de lo dispuesto
en la misma ley, en tanto que ésta no contempla que otras
consideraciones (por ejemplo, razones económicas o de
seguridad nacional) puedan ser incluidas en la toma de la
decisión.
Tanto NEPA como CEQA permiten aprobar proyectos si
existen razones “ineludibles” que justifican la ejecución del
proyecto, a pesar de que se generen impactos ambientales
en los ámbitos no normados. Esto transparenta la decisión
política. La autoridad se ve obligada a explicitar cuándo
está valorando otras razones por sobre las ambientales y
asimismo a asumir los costos (o beneficios) políticos que
esto acarrea. Además, al ponerlas sobre la mesa, sus razones
pueden ser analizadas para determinar si tienen reales
fundamentos. Si bien existen instancias en que la autoridad
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parece estar camuflando sus razones, la ciudadanía tiene voz
en el proceso y puede exigir que éstas sean transparentadas,
incluso pudiendo desafiarlas en la corte.
En Chile, en cambio, si un proyecto no se hace cargo
de sus impactos significativos, sólo puede ser rechazado,
independiente de los beneficios que pueda traer en
otros ámbitos. Es esta rigidez legal la que obliga a un
comportamiento engañoso por parte de la autoridad. Ha
habido una serie de proyectos que no se hacen cargo de sus
impactos ambientales pero que el gobierno ha considerado
que existen razones “ineludibles” (expuestas sólo
informalmente) por las que deben ser aprobados y entonces
se ha visto forzado a torcer la opinión técnica para poder
“certificar” en las resoluciones formales que efectivamente
mitigan sus impactos.
HidroAysén es un claro ejemplo de lo anterior. Mientras los
impactos ambientales para la Patagonia son innegables, el
gobierno señaló informalmente que existen consideraciones
ineludibles por las que el proyecto debía ser aprobado,
entre otras, la provisión de energía “barata, limpia y que
sea segura”.7 Sin embargo, para poder emitir una resolución
donde se certifica que “respecto de los efectos, características
y circunstancias establecidas en el artículo 11 de la Ley
N° 19.300, se han establecido las medidas de mitigación,
reparación y compensación apropiadas”, el gobierno tuvo
que realizar una serie de subterfugios presumiblemente
ilegales. Después de la aprobación del proyecto en mayo de
2011, funcionarios regionales de SERNAGEOMIN, CONAF
y MINVU acusaron a sus respectivas oficinas centrales de
sustituir observaciones técnicas críticas sobre las represas,
hechas por los empleados regionales, por comentarios
inocuos que posibilitaron la aprobación del proyecto.8 Estas
actuaciones ciertamente son de las que más enardecieron a
la población.
Por lo demás, como las razones del gobierno nunca
fueron expuestas formalmente, no ha habido espacio para
debatir abiertamente si en efecto HidroAysén traerá energía
barata, limpia y segura. Entre abril de 2010 y mayo de 2011,
las estimaciones de los costos del proyecto aumentaron
desde US$5,500 millones a US$10,000 millones, lo que ha
sembrado dudas sobre su costo real.9 Asimismo, no se ha
evaluado públicamente el impacto sobre la estabilidad del
sistema asociada a una eventual caída de HidroAysen (que
representaría una elevada proporción del SIC) producto del
corte de la línea de transmisión como consecuencia, por
ejemplo, de una erupción volcánica o de un evento sísmico
mayor. El gobierno no ha tenido que defender pública y
formalmente, con posibilidad de ser llevado a juicio, ninguna
de estas razones.
Contar con la posibilidad de que se usen consideraciones
“ineludibles” para aprobar proyectos es riesgoso, puesto
que en teoría significaría un debilitamiento de la rígida
regla vigente en la actualidad de que el medio ambiente
se debe proteger independiente de otros intereses del
país. Pero cuando la evidencia muestra que esta supuesta
protección rígida en la práctica sólo produce una situación
de hipocresía formal que resta legitimidad al SEIA, ésta debe
ser reconsiderada. Por lo demás, es totalmente legítimo
|
que en ciertos casos existan consideraciones imperiosas
que obliguen a la materialización de ciertos proyectos
a pesar de sus impactos ambientales. Pero cuando esto
ocurra el gobierno debe rendir cuentas por ello. Debe
justificar claramente sus razones mediante un proceso
abierto a consulta pública y con posibilidad de apelación
administrativa o judicial.
El avance en materia normativa reducirá la
discrecionalidad que tendrá el gobierno para recurrir a
consideraciones ineludibles, otra razón por la cual se debe
acelerar su avance.
Por otra parte, la inclusión de un análisis de alternativas
(como se propone en la sección 3.4.2 de este documento),
dará mayor flexibilidad en la evaluación de forma tal que
para cumplir con un objetivo habrán opciones que tendrán
impactos ambientales distintos. Por lo tanto, habrá opciones
para que los mismos requerimientos ineludibles se satisfagan
al generar menores impactos ambientales.
En definitiva, abrir la puerta a las consideraciones
ineludibles permitiría que la ciudadanía pueda exigir al
gobierno que sea transparente en sus decisiones políticas y
se haga cargo de ellas. Este punto, que constituye la esencia
del SEIA, no se cuestionó en la reforma de 2010, por lo que es
de esperar que los mismos conflictos que surgieron con la ley
anterior continúen.
3.2 Actores para la evaluación y
la toma de decisiones
Diferentes actores participan en el proceso de evaluación y
toma de decisiones del SEIA. Originalmente, CONAMA estaba
encargada de coordinar el proceso, en el que participan
todos los órganos del estado con competencia ambiental y
que tengan relación con los impactos del proyecto. CONAMA
estaba descentralizada regionalmente, lo que significaba
que cada una de las quince regiones tenía una CONAMA
regional a cargo de la revisión de los proyectos dentro de su
territorio.10
La reforma de 2010 transfirió las funciones del SEIA desde
la CONAMA al SEA. Este servicio se instituyó como servicio
público funcionalmente descentralizado y afecto al sistema
de alta dirección pública11, pero que todavía está bajo la
supervigilancia del MMA. El SEA mantiene el esquema
descentralizado por regiones de CONAMA.
El SEA (como anteriormente la CONAMA) no es más que
una agencia ejecutiva a cargo de coordinar el proceso de
evaluación. La decisión de aprobación es realizada por una
comisión integrada por los jefes de servicios, que aportan los
conocimientos técnicos y representan los distintos sectores
del Estado y por funcionarios enteramente políticos.12
Previo a la reforma de la ley, la comisión conocida como
COREMA13 estaba compuesta por los secretarios regionales
(SEREMI) de doce ministerios14, el intendente (representante
regional del Presidente), los gobernadores de las provincias
de la región (subdivisiones territoriales más pequeñas dentro
de cada región; también designados por el Presidente) y
cuatro consejeros regionales (elegidos por los concejales
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de la región). La decisión era tomada por mayoría simple
por este grupo de funcionarios, de los cuales al menos seis
eran figuras netamente políticas, incluido el jefe de estado
regional. Si bien los SEREMI ocupaban puestos técnicos,
su permanencia en el cargo igual dependía de figuras
políticas, por lo que tampoco tenían una voz totalmente
independiente.
Como se ha señalado, la idea de entregar la decisión a un
equipo político surgía del hecho de que en ciertos proyectos,
especialmente los que se evaluaban mediante EIA, aparecían
una serie de impactos para los cuales no había normativa
específica. Por ello, era necesario decidir políticamente.
Sin embargo, en la práctica la comisión terminó tomando
decisiones políticas que tomaban en consideración criterios
más allá de lo ambiental y que en varios casos contradecían
las opiniones técnicas de las secretarías regionales que
manifestaban la insuficiencia de las medidas planteadas por
el titular o la inadecuación del proyecto.
La primacía de los criterios políticos por sobre los técnicos
fue una de las grandes críticas al sistema existente. En el
intento de acotar las decisiones al ámbito técnico, la reforma
de 2010 eliminó todos los actores explícitamente políticos
de la comisión, con excepción del intendente. Es decir,
sólo quedó éste y el grupo de SEREMI. Sin embargo, como
se ha indicado, los SEREMI no son independientes. Por lo
tanto, a pesar de que tienen la intención de llevar una voz
exclusivamente técnica a la mesa de decisión, esto no ocurre
en la práctica puesto que su jefe político (el Intendente)
preside la comisión. Esto quedó claro con el proyecto
HidroAysén, en que los SEREMI se vieron presionados
por el mismo Ministro del Interior (a su vez jefe directo
del Intendente), quien horas antes de la votación señaló
públicamente que “para el país sería bueno que se apruebe
HidroAysén”.15
Volviendo a la necesidad de transparentar las decisiones
políticas, se puede concebir un esquema que mejore la
separación entre la evaluación técnica y la decisión política
(ver lo propuesto en la sección 3.3.5 de este documento).
Lo cierto es que esa decisión política debe incorporar a
los actores locales. En particular, la eliminación de los
consejeros regionales, quienes son realmente independientes
del gobierno central y que además en el futuro próximo
serán elegidos directamente por los votantes, significó una
pérdida de la voz regional en la decisión. Esto aumenta
la falta de conexión entre los tomadores de decisión y las
comunidades locales, lo que agudiza los conflictos sociales
asociados a la aprobación de proyectos. Por lo tanto, estos
actores regionales deben ser reincorporados en esa comisión
política.
3.3 Procedimiento
El SEIA cuenta con un procedimiento claramente
establecido, el que se describe a continuación. En el
Apéndice se presentan diagramas de flujo que apoyan la
discusión aquí presentada, del proceso bajo la ley actual así
como el esquema previo a la reforma de 2010.
|
3.3.1 Análisis de pertinencia
Para cualquier proyecto futuro que pudiera generar impactos
ambientales, lo primero a definir es si éste clasifica como
uno de aquellos listados en el artículo 10 de la ley, que define
cuáles deben someterse al SEIA. El artículo 10 contempla
una serie de actividades físicas (centrales de generación de
energía, proyectos mineros, etc.) para los cuales establece
umbrales mínimos para el ingreso al SEIA. El Reglamento
del SEIA detalla los umbrales de cada tipo de proyecto. Si el
proyecto no requiere ingresar, para efectos ambientales sólo
debe obtener los permisos sectoriales correspondientes, así
como cumplir con la normativa ambiental vigente, pero no
hay una revisión preventiva para asegurar que eso ocurra.
La siguiente cuestión a resolver es el documento que se
presentará: una declaración de impacto ambiental (DIA)
o un estudio de impacto ambiental (EIA). Los EIA son
requeridos para proyectos que pueden generar cualquiera
de los impactos ambientales significativos que figuran en la
ley (artículo 11, ver sección 3.1 de este informe) y consisten
en documentos bastante más detallados donde se evalúan
dichos impactos. Si el proyecto no genera esos impactos, se
debe presentar una DIA.
Lo más problemático de este esquema es que en Chile el
titular decide unilateralmente si el proyecto debe ingresar y
qué documento elaborará. A diferencia de NEPA o CEQA no
existe un procedimiento formal de análisis de pertinencia
independiente de la influencia del titular. La ley sólo
indica que la Superintendencia requerirá a los titulares de
proyectos que no han ingresado que lo hagan. Pero esto
no suple la necesidad de contar con un procedimiento de
análisis de pertinencia formalizado. Por lo demás, este es un
procedimiento que se ha cuasi-formalizado16, pero que al no
contar con un respaldo legal claro, sufre de arbitrariedades en
cuanto a plazos y requerimientos.
Es cierto que, durante el proceso de evaluación, la
comisión evaluadora tiene la posibilidad de dictaminar que
una DIA es insuficiente ya que el proyecto genera alguno de
los impactos del artículo 11, por lo que el titular debe volver
a ingresar con un EIA. Esto constituye una suerte de análisis
de pertinencia a lo largo del proceso, pero es sumamente
ineficiente, puesto que en el momento que la autoridad
solicita ese retiro de la DIA ya han pasado muchos meses.
El titular ha perdido tiempo, así como la autoridad. Una
etapa adicional y más breve, sería mucho más eficiente. Ésta
hace aún más sentido cuando se combina con la etapa de
definición de alcance que se describe a continuación.
3.3.2 Definición de alcance
La ley y el Reglamento del SEIA especifican los contenidos
que el EIA o la DIA deben tener. Sin embargo, los alcances
son genéricos y queda a criterio del titular delimitar las
áreas de influencia que serán estudiadas y para las que se
levantará una línea de base, así como cuáles son los impactos
ambientales que se estudiarán con mayor detalle. Una vez
ingresado al sistema, los evaluadores pueden identificar
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carencias en el alcance del documento y exigir la ampliación
de la información o el análisis. En teoría, entonces, el alcance
es adaptado a lo largo de la evaluación. Pero lo cierto es que
delegar la definición de alcance en el titular es origen de
varios problemas en el SEIA.
En primer lugar, compromete la calidad de la evaluación.
Una de las dificultades para los servicios, que tienen que
cumplir con rígidos plazos de evaluación, es que muchos
EIA no sólo insertan información pobre en algunos ámbitos
importantes, sino que incorporan información sumamente
extensa en temas poco relevantes. Así, la experiencia da
cuenta de documentos en extremo voluminosos y poco
accesibles y en consecuencia inservibles en la práctica.
Como ejemplo, el EIA de HidroAysen tenía más de 11,000
páginas. Un informe de este largo no permite hacer una
revisión adecuada en el breve tiempo que dispone la
autoridad para hacer la evaluación (o la ciudadanía para
hacer observaciones). En efecto, el titular tiene el incentivo
de generar esta dificultad para mejorar las posibilidades de
que los temas realmente complicados queden ocultos detrás
de un montón de información irrelevante.
En segundo lugar, incluso para aquellos titulares que no
buscan usar esa estrategia, la ausencia de una definición
de alcance visada por la autoridad es ineficiente. El titular
no sabe qué buscan los evaluadores y por lo tanto realiza
estudios y análisis que no son de interés de la autoridad y
obvia otros que luego serán requeridos y que demorarán
(valiosos) meses en elaborarse. La revisión por parte de los
servicios es igualmente ineficiente.
En definitiva, el proceso de evaluación ambiental debería
contemplar una etapa adicional de “definición del alcance”
similar a la que establecen tanto NEPA como CEQA. Esta
etapa, conocida como “scoping” en la literatura internacional,
debe realizarse cuando el EIA está en su fase inicial de
desarrollo. Sirve para que la autoridad acote el alcance de
cada EIA, lo que asegura que se abordarán los impactos
ambientales relevantes y que las áreas de influencia quedarán
claramente delimitadas. Asimismo, da a la autoridad la
oportunidad de cerciorarse de que se da una dedicación
menor a los aspectos ambientales poco relevantes.
En EE. UU., esta etapa comprende una instancia formal
de participación ciudadana, dado que la comunidad local
cuenta con valiosa información sobre los posibles impactos
del proyecto que constituyen insumos importantes para
definir el alcance, lo que debería implementarse también en
Chile. Además, esto involucra a la comunidad en una etapa
más temprana del proceso, lo que daría la oportunidad de
disminuir los conflictos que se generan por contar con EIA
que no reflejan las preocupaciones de las comunidades
vecinas.
es la autoridad la que contrata y dirige a la consultora que
desarrolla el estudio.
En el caso chileno, las consultoras tienen el incentivo de
sesgar sus análisis en favor de los titulares ya que buscan
mantener relaciones de largo plazo con sus clientes. Por
ello, intentan bajarle el perfil a los impactos ambientales
significativos. Esta pérdida de independencia y objetividad
de parte de los profesionales que desarrollan los documentos
genera un deterioro en la calidad de la evaluación. El
sistema actual además da pie para que los titulares busquen
empresas consultoras que no necesariamente se destacan
por su nivel técnico, sino que son atractivas debido a su
llegada con actores relevantes en el Estado.
Es cierto que el esquema de NEPA y CEQA no elimina del
todo este incentivo. En el caso de algunos proyectos se da la
“captura regulatoria” donde la autoridad está firmemente
alineada con los intereses del titular y por ende la supervisión
que hace de la elaboración de los documentos puede ser
igualmente sesgada. También es común que se dependa
de estudios específicos contratados directamente por el
titular. Si bien no soluciona completamente el problema,
ese esquema está más cargado hacia dar objetividad a la
evaluación. Además, al participar en el proceso completo
la autoridad tiene un mejor entendimiento de las sutilezas
del proyecto y puede cerciorarse de que las medidas que
se proponen para mitigar los impactos son realmente las
adecuadas. También le permite mirar el proyecto desde una
óptica del bien común que el proyecto generará.
La solución a este conflicto que se dispuso en la reforma
de la ley corresponde a la creación de un registro público
de consultores certificados que preparan los estudios y
declaraciones de impacto ambiental (artículo 81.f ). Los
consultores serían periódicamente evaluados para mantener
su certificación, lo que aseguraría una calidad mínima
en el nivel técnico de las empresas que desarrollan los
documentos. Si bien puede representar una mejoría respecto
de la situación actual, tiene sus limitaciones.
El registro se estableció en la ley sólo con “carácter
informativo”. Si bien lo que se entiende por esto aún no se
ha aclarado en el reglamento del SEIA17, es evidente que el
registro no tendrá un carácter vinculante, por lo que se puede
anticipar que no dará una solución real a este problema.
Pero aún si hubiera sido vinculante (por ejemplo, exigiendo
que sólo consultoras certificadas puedan desarrollar los
estudios de impacto), el proceso de certificación en sí habría
sido insuficiente para lidiar con este asunto. El pulido que
se hace a los estudios y declaraciones de impacto ambiental
normalmente es sistemático pero sutil, por lo que cualquier
evidencia de que una consultora ha sesgado sus análisis sería
muy difícil de demostrar.
3.3.3 Elaboración del documento
3.3.4 Evaluación del Comité Técnico
La ley 19.300 delega en el titular la elaboración de la DIA
o el EIA, lo que significa que éste contratará una empresa
consultora de su elección para que lo realice (en algunos
casos los desarrollan internamente). Esto es sumamente
distinto a lo que ocurre en el caso de NEPA o CEQA, donde
Una vez que el proponente ingresa el documento al SEA
regional respectivo18, el SEA lo distribuye a todos los
diferentes servicios públicos con competencia ambiental.
Éstos tienen que revisar y enviar sus comentarios al SEA
dentro de un plazo de 30 días, el que es independiente de
|
PAGE 8 Fortalecimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de Chile: lecciones de la legislación internacional
la complejidad del proyecto. Como se ha señalado, algunos
titulares (notablemente HidroAysén) abusaron de esta
rigidez, la que en conjunto con la libertad que gozan para
definir el alcance de los documentos, los motivó a presentar
un EIA con miles de páginas de información poco relevante y
desorganizada que no puede ser evaluado adecuadamente en
los breves plazos establecidos.
Esto es substancialmente distinto a NEPA, donde los
servicios no tienen restricción de tiempo para elaborar los
EIA, lo que les permite estar realmente familiarizados con
el proyecto. No tienen que estar esforzándose por entender
proyectos sumamente complejos en brevísimos periodos de
tiempo.
Si cualquiera de los servicios, incluyendo el SEA, hace
observaciones al documento, estos serán compilados en un
informe conocido como el ICSARA19 y enviados al titular, que
tendrá que responder mediante un documento denominado
Adenda. Esto inicia un proceso iterativo en que las agencias
pueden requerir más Adendas mientras sigan teniendo
observaciones. Es decir, el proceso en teoría sólo se detiene
cuando ya no quedan observaciones de parte de ninguno de
los servicios, pues la ley no especifica un número máximo
de Adendas. En la práctica, en cambio, rara vez se realizaban
más de tres Adendas.
La propuesta del nuevo reglamento limita el número de
Adendas a dos, lo que representa un avance en tanto que bajo
el esquema general vigente esto incentivará a los titulares a
ingresar con los proyectos lo más completos posible. Hasta
ahora era una práctica habitual que los titulares presentaran
proyectos con muchas características aún muy poco
definidas o con información deficiente, con la idea de que la
información faltante se entregaría a lo largo de la evaluación.
De esta manera buscaban ganar tiempo. Esto redundaba en
evaluaciones poco sustantivas de parte de la autoridad.
En contrapartida, contar con un límite de Adendas puede
limitar la posibilidad de los servicios técnicos de obtener
información relevante de un proyecto que tiene respaldo
de la autoridad política y que por ende tiene el incentivo de
presentar menos información. Pero en definitiva la medida
será positiva, en particular si la justicia juega un rol fuerte
que garantice que la empresa se tome en serio el proceso, aun
si tiene el respaldo gubernamental.
La autoridad tiene la opción de rechazar un proyecto por
encontrar un documento tan incompleto que ni siquiera
mediante información en las Adendas será posible evaluarlo
adecuadamente. Bajo la ley anterior, esta decisión debía
ser tomada por la COREMA. La reforma permite que el
director regional de SEA de forma autónoma ordene devolver
los documentos al titular, en la práctica rechazando el
proyecto.20 Esto da mayor poder a este servicio, pues un
rechazo prematuro ya no depende de la comisión política
sino que puede hacerse con fundamentos técnicos. Este
cambio es positivo dado que va en la misma línea de obligar
a los titulares a presentar mejores documentos ambientales,
aunque cuenten con respaldo de la autoridad política.
El titular debe presentar la Adenda dentro de un plazo
determinado, aunque puede solicitar prórrogas para su
preparación. Solía ser posible para los titulares solicitar un
|
número indefinido de las extensiones, pero como algunos
de los proyectos seguían en el sistema durante muchos años
(mientras que sus entornos evolucionaban de forma natural
o debido a la ejecución de otros proyectos), la reforma de
2010 limitó el número de extensiones a dos por cada Adenda,
lo que es un cambio positivo.
Hay plazos fijos para el proceso general (180 días hábiles
para un EIA y 90 para una DIA21), los que no consideran
los días que el titular decide suspender para preparar las
Adendas. Estos plazos pueden ser razonables para algunos
proyectos, pero no permiten una evaluación justa de aquellos
de mayor complejidad. Hoy se da el caso que el EIA de una
central hidroeléctrica de pasada de 20 MW se evalúa en el
mismo plazo que el de un conjunto de cinco centrales de
embalse en la Patagonia de una capacidad total de 2.750 MW.
La elaboración de los documentos por parte de la autoridad
solucionará este problema.
El lenguaje de la ley anterior contemplaba la aprobación
automática del EIA si la decisión no había sido notificada al
cumplimiento del plazo. Las decisiones sobre muchas DIAs,
sin embargo, estaban muy atrasadas. Por lo tanto, la reforma
amplía esta disposición de aprobación automática a las DIAs
y también especifica el procedimiento para dicha aprobación
para cualquier tipo de documento. Tiene sentido que los
plazos establecidos se respeten, pero siempre y cuando se
cuente con la flexibilidad de alargarlos para ciertos proyectos,
cuando la autoridad tenga razones fundadas para hacerlo.
En los casos de NEPA y CEQA no existen plazos fatales.
Los titulares saben que ante una evaluación apresurada que
no considere adecuadamente los impactos ambientales
serán llevados a la corte por las organizaciones ciudadanas,
lo que demorará aún más el avance de sus proyectos. Por
ello no han presionado por imponer plazos que no sean
proporcionales a la complejidad del proyecto.
3.3.5 Toma de decisión
Una vez que se acaba el proceso de Adendas, el SEA emite el
Informe Consolidado de Evaluación (ICE). Este documento
resume la evaluación técnica y constituye el material a
partir del cual la decisión será tomada por la comisión de
evaluación (descrita en la sección 3.2 de este documento). La
decisión será emitida formalmente mediante la Resolución
de Calificación Ambiental (RCA). En el ICE, el comité técnico
debe hacer una recomendación de aprobación o rechazo a
la comisión. En el antiguo sistema, ésta no era vinculante,
dejando la puerta abierta a decisiones arbitrarias sujetas a
presiones políticas.
La nueva ley especifica que esta recomendación es
vinculante para todos los “aspectos normados”. Este límite
a la discrecionalidad pretende minimizar la incidencia
de las consideraciones políticas en la evaluación técnica.
Pero la cuestión también es cómo lidiar con los aspectos
“no normados”, que en el caso de muchos proyectos
corresponden a los impactos más relevantes (lo que se
agudiza por la carencia normativa en muchos ámbitos).
¿Qué nivel de alteración en el paisaje se considerará
significativo? ¿Cuál es el nivel de protección que daremos
PAGE 9 Fortalecimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de Chile: lecciones de la legislación internacional
a un humedal? Estas materias no son exclusivamente
técnicas sino que tienen un componente político, en tanto
que como sociedad debemos balancear intereses diversos
y a veces contrapuestos. Recordemos que los aspectos
normados también son decididos en base a procesos que
consideran dichos intereses22. En definitiva, al decidir sobre
estos aspectos, la comisión de evaluación creará normas
particulares para cada proyecto.
Lo importante es que esta decisión sea hecha sobre
el mérito propio de cada componente ambiental y que
constituya una medida que puede ser de aplicación general.
Es decir, que si bien se pueden considerar otros factores,
la decisión sobre la alteración del paisaje, por ejemplo, sea
hecha de forma que pueda constituir un precedente válido
para futuras decisiones análogas. De esta forma, la norma
particular que se emite no está excesivamente influida por la
coyuntura de un proyecto en particular. Esto da coherencia
a la legislación ambiental a nivel nacional y minimiza el
espacio para decisiones arbitrarias. Si se requiere tomar
una decisión que implica que un componente ambiental
no será protegido adecuadamente, se deberá recurrir a
las consideraciones ineludibles (a las que la ley actual no
permite recurrir, pero cuyo uso debería ser autorizado).
Cuándo se pasa de la línea de lo aceptable en términos
generales y se requiere apelar a consideraciones ineludibles
claramente es ambiguo. El comité técnico es quien debe dar
luces al respecto. Debe establecer un rango entre lo que se
considera adecuado y mínimamente indispensable, en base a
los precedentes en esos ámbitos y a argumentos técnicos.
Si el comité de evaluación desea bajar las normas más allá
de esos límites, tendrá que recurrir a las consideraciones
ineludibles. Para ello, deberá presentar un análisis con
evidencias sustanciales, desde el inicio del proceso de
evaluación. No basta con que la autoridad pueda vetar un
proyecto al final del proceso al sacar del sombrero razones
no estudiadas en profundidad. La comisión debería poder,
alternativamente, indicar que considera que la propuesta del
comité técnico no es adecuada para la aplicación general,
pero para ello también deberá entregar fundamentos
sustantivos.
El SEA debería realizar un informe anual que reúna la
jurisprudencia en los temas más recurrentes, que sirva para
apoyar al comité técnico en sus recomendaciones sobre los
rangos aceptables y mínimos indispensables. Este informe
además debería ser usado para orientar la generación de
nuevas normas ambientales o al menos para la generación de
guías de evaluación para los distintos servicios regionales. Un
rol más activo de la justicia también debería ayudar a generar
un cuerpo de jurisprudencia que pueda ser aplicado en la
evaluación de los proyectos.
En definitiva, este esquema permitirá realmente
transparentar las decisiones políticas que se toman a la luz de
los proyectos ambientales, lo que permitirá a la ciudadanía
realmente ver cuáles son las preferencias políticas de sus
autoridades elegidas.
|
3.3.6 Reclamaciones
Las reclamaciones en el caso de los EIA se hacen ante un
consejo de ministros. Bajo la antigua ley, este correspondía
al Consejo Directivo de CONAMA, el que estaba formado
por los ministros de los mismos servicios que eran parte de
la comisión de evaluación, además del Ministro Secretario
General de la Presidencia, quien tiene un rol clave como
articulador político del presidente. Este consejo amplio fue
evaluado como poco operativo, por lo que en la reforma de
la ley se redujo a seis ministros23 que se consideraron más
estrechamente relacionados con las decisiones ambientales.
En el caso de las DIA, las reclamaciones se hacen ante el
Director Ejecutivo del SEA. Esto tiene la limitación de que
para los proyectos interregionales que se evalúan con la DIA,
la apelación se hace ante la misma autoridad que tomó la
decisión original.
La nueva ley además corrigió una antigua discriminación
contra la ciudadanía puesto que anteriormente la
ciudadanía reclamaba ante la autoridad superior que emitió
el pronunciamiento inicial. La autoridad superior de la
COREMA era el Director Ejecutivo de CONAMA, mientras que
la de dicho director era el Consejo Directivo de CONAMA.
Esto significaba que las reclamaciones contra proyectos
cuyos impactos se acotaban a una región (independiente de
que hayan sido presentados como DIA o EIA), y que habían
por tanto sido evaluados por la COREMA, eran apelados
ante el Director Ejecutivo, autoridad de menor rango que el
Consejo Directivo, que agrupaba a los ministros propiamente
tales.24 Asimismo, la ciudadanía sólo contaba con 15 días para
realizar la reclamación, mientras que el titular disponía de 30
días.
La reforma igualó los procedimientos para ambas partes,
al establecer un plazo de 30 días, lo que constituye un
avance. Sin embargo, aún mantiene que la reclamación de
la ciudadanía no puede detener las obras del proyecto bajo
ninguna circunstancia. En el caso de grandes proyectos cuya
construcción este avanzada sustancialmente al momento de
resolver la reclamación, esto produce una situación en la que
es difícil para la autoridad paralizar el proyecto debido a las
grandes inversiones ya realizadas y se ve obligada a negociar
con el titular o a arreglárselas por otras vías, como en el
caso del proyecto de la Central Termoeléctrica Campiche.25
Además, a esa altura muchos de los impactos ambientales
relevantes ya se han generado. Para evitar esto, se debe
permitir que en casos debidamente justificados se puedan
paralizar las obras al momento de la presentación de la
reclamación.
La nueva ley faculta además a la autoridad que decidirá
sobre la apelación a contratar un estudio independiente
sobre el EIA o DIA. Esto representa un avance, puesto que
los tomadores de decisión pueden contar con una opinión
presumiblemente objetiva sobre el proyecto en cuestión.
Contra la resolución del comité de ministros se puede
reclamar ante el Tribunal Ambiental, concebido en la
reforma de 2010 como un tribunal especializado del medio
ambiente. Esto representa un avance en relación con el
antiguo esquema, donde se debía recurrir a un juez ordinario.
PAGE 10 Fortalecimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de Chile: lecciones de la legislación internacional
La creación de tribunales expertos en materias ambientales
representa un avance crítico que debería mejorar la calidad
de las decisiones.
3.4 Sustancia de la evaluación
3.4.1 Ámbito de evaluación
El ámbito general de lo que se considera en la evaluación de
impacto ambiental en Chile está acotado de forma general
por la definición de medio ambiente en la ley:
“Medio ambiente: el sistema global
constituido por elementos naturales y
artificiales de naturaleza física, química
o biológica, socioculturales y sus
interacciones, en permanente modificación
por la acción humana o natural y que rige y
condiciona la existencia y desarrollo de la
vida en sus múltiples manifestaciones”.26
En particular, está acotado por los criterios del artículo 11,
los que se detallan en el reglamento (ver sección 3.1 de este
documento). Éste ha sido juzgado como excesivamente
amplio por algunos sectores que advierten que los países
desarrollados cuentan con ámbitos más restringidos.
Lo cierto es que el ámbito de la evaluación ambiental
establecido por la legislación chilena es igual de extenso que
el que EE.UU. establece en NEPA. En éste se incluyen “efectos
ecológicos (tales como los efectos sobre los recursos naturales
y sobre los componentes, estructuras y funcionamiento de
los ecosistemas afectados), estéticos, históricos, culturales,
económicos, sociales o de salud”.27
La amplitud de las definiciones es positiva en tanto
que permite incorporar la globalidad de los efectos sobre
el medio ambiente y las comunidades en la evaluación
ambiental de los proyectos.
3.4.2 Análisis de alternativas
Una de las más grandes falencias del SEIA es que no
exige la realización de un análisis de las alternativas de
proyectos, algo que es absolutamente central en el proceso
de evaluación ambiental en los países desarrollados.
En particular, en NEPA el análisis de alternativas está
explícitamente concebido como el corazón del estudio de
impacto ambiental.28 Éste tiene como finalidad que el titular
precise su objetivo y lo exprese a nivel de proyecto, al definir
alternativas de proyectos para los cuales se analizan los
impactos ambientales.
|
El análisis de alternativas permite confrontar los
impactos ambientales de las distintas opciones, revelando
comparativamente las reales magnitudes de éstos. De
esta forma se puede determinar cuál es la que generará
el menor impacto. Lo central es que provee verdadera
utilidad a la evaluación al dar un real margen de decisión. Es
precisamente durante la etapa de definición del proyecto que
la mayoría de los impactos pueden prevenirse o evitarse. Al
evaluar un proyecto con todas sus características relevantes
ya definidas previamente, los impactos que se pueden
mitigar son marginales.
El caso de las centrales termoeléctricas en Punta de Choros
es un claro ejemplo. De haber contado con alternativas
de sitios de emplazamiento, la decisión habría tenido real
trascendencia. Dado que se contaba con una localización
específica para el proyecto Barrancones, por ejemplo, la
decisión de la autoridad se limitaba a aprobar o rechazar el
proyecto. No había soluciones intermedias puesto que en la
ubicación ya fijada no existían medidas que pudieran mitigar
adecuadamente los impactos ambientales fundamentales.
En la práctica, previo a ingresar al SEIA, los titulares
normalmente realizan un análisis de alternativas técnicas,
económicas y ambientales de sus proyectos. Esto se
da especialmente en el caso de los proyectos de mayor
complejidad. Además, con frecuencia algunas de las
alternativas consideradas por el titular son presentadas a la
comunidad en los talleres de participación ciudadana, para
justificar la opción seleccionada. Esto da cuenta de que lo
que realmente le interesa ver a la comunidad es si existen
alternativas.
Por todo lo anterior, es necesario formalizar esta práctica.
Esto dará, tanto a la comunidad como a la autoridad,
mayores antecedentes para una evaluación informada del
proyecto. Al incorporar este requerimiento como uno de los
elementos claves de la evaluación ambiental, debe definirse
el alcance del análisis de alternativas. Para ello, es central
que el titular defina claramente el objetivo de su proyecto.
En base a éste, debe describir alternativas de localización, de
tecnologías y de métodos de construcción, operación y cierre.
3.4.3 Impactos acumulativos
La ley 19.300, previo a su modificación de 2010, no facilitaba
la adecuada evaluación de proyectos que por sí solos no
generan impactos ambientales significativos, pero que
tomados en conjunto con otros proyectos sí los pueden
generar. Este es el caso de las centrales termoeléctricas
en Ventanas o Punta de Choros y de las agroindustrias de
la Región de O’Higgins. La ley tampoco permitía evaluar
apropiadamente aquellos proyectos relacionados, pero que
ingresaban al SEIA de forma separada. El caso emblemático
corresponde a la separación de las represas de la línea
de transmisión en el proyecto HidroAysén. Por tanto, la
relevancia del concepto de efectos sinérgicos y acumulativos
yace en la intención del legislador de que los impactos
ambientales sean evaluados con un enfoque global, que
permita capturar las interacciones entre los distintos
proyectos.
PAGE 11 Fortalecimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de Chile: lecciones de la legislación internacional
En la nueva ley, esta preocupación se refleja en la inclusión
de una definición explícita de efecto sinérgico (artículo
2.h.bis), en la prohibición de fraccionar proyectos (artículo
11 bis), en el requerimiento de que en las modificaciones de
proyectos la evaluación considere la suma de los impactos de
la modificación más el proyecto original (artículo 11 ter) y en
la obligación de incluir los proyectos con RCA en el área de
influencia en las descripciones de línea de base (artículo 12).
Si bien la intención legislativa fue positiva, aún queda por
avanzar en este ámbito.
Lo central con respecto a la preocupación del legislador es
la definición del alcance de los proyectos que se evaluarán en
conjunto, lo que comienza con las definiciones de los efectos.
La ley define los efectos sinérgicos de forma meramente
tautológica y no funcional a los efectos de la evaluación.29 Es
decir, simplemente señala que existen tipos de efectos para
los cuales el efecto resultante de la combinación es mayor
que las sumas individuales.
Esto por sí solo no orienta al evaluador puesto que lo
relevante en el contexto de la evaluación no es esa definición
de diccionario, sino que la determinación de qué es lo que
debe sumarse. La propuesta de reglamento actualmente
en consulta pública agrega las definiciones de efectos
acumulativos y antagónicos, las que son análogas a las de la
ley y por ende igualmente estériles a la hora de orientar la
evaluación ambiental.
Conviene compararlo con NEPA donde se define
el impacto acumulativo como aquel que resulta del
impacto incremental del proyecto cuando se suma a otras
acciones pasadas, presentes o razonablemente previsibles,
independientemente de quien las ejecute. Los impactos
acumulativos, se agrega, “pueden resultar de acciones
individuales menores pero significativas en conjunto que
ocurren durante un período de tiempo”.30
La legislación canadiense también es clara en este ámbito.
Establece que los estudios de evaluación ambiental deben
considerar los efectos del proyecto, tales como los efectos
ambientales acumulativos que probablemente ocurrirán
a causa del proyecto en conjunto con otros proyectos o
actividades que han sido o serán ejecutados.31
Estas definiciones acotan correctamente el alcance
temporal del análisis (además del pasado debe analizarse el
futuro previsible) así como el alcance de responsabilidades
(no es relevante para efectos de una evaluación ambiental
quién es el que ejecuta la acción), lo que debe hacerse en el
caso chileno.
Por otra parte, en la definición de impacto ambiental
que se establece en la ley (artículo 2.k) se indica que ésta
corresponde a una “alteración del medio ambiente, provocada
directa o indirectamente por un proyecto o actividad”32. Esto
responde a que muchas veces los impactos indirectos son
igualmente o más relevantes que los impactos directos. Pero
es necesario que se explicite qué se entenderá por el término
“indirecto”. Esto es relevante en el contexto de los efectos
acumulativos, puesto que es común que este tipo de efectos
se asocien a los impactos indirectos del proyecto.
El reglamento de NEPA da luz respecto a cómo distinguir
los efectos directos e indirectos. Señala que mientras los
|
efectos directos “se producen al mismo tiempo y lugar”, los
indirectos “ocurren más tarde o más alejados, pero siguen
siendo razonablemente previsibles”. Los efectos indirectos,
indica, pueden incluir “la inducción de crecimiento y otros
efectos relacionados con cambios inducidos en el patrón
de uso del suelo, la densidad poblacional o la tasa de
crecimiento y los efectos relacionados sobre el aire y el agua y
otros sistemas naturales, incluidos los ecosistemas”.33
El punto central es que la evaluación ambiental debe
considerar efectos inducidos, lo cual resulta del todo lógico y
por lo demás corresponde a una de las demandas ciudadanas
en Chile. El más claro ejemplo reciente corresponde una vez
más al proyecto HidroAysén. Una preocupación ciudadana
y legislativa es que la línea de transmisión abra toda la
Patagonia a la construcción de más centrales hidroeléctricas.
Es bastante claro que el proyecto inducirá naturalmente
a la instalación de nuevas centrales hídricas en la zona
al disminuir los costos de conexión con los centros de
consumo eléctrico. Por lo tanto, la decisión sobre la línea
de transmisión de HidroAysén trasciende a ese proyecto en
particular y debe ser tratada como tal. Sin embargo, este
impacto no podrá evaluarse con el reglamento propuesto.
Al no contarse con un lenguaje claro que dé fundamento
jurídico a la clasificación de este impacto inducido como
un impacto indirecto del proyecto, simplemente quedará
fuera de la evaluación. En consecuencia, no existirá instancia
alguna donde se pueda decidir sobre un impacto de esta
magnitud en la región. Lo mismo ocurre en otros ámbitos.
Se debe por lo tanto incorporar una definición de impacto
indirecto que incluya los efectos inducidos.
Además de definir adecuadamente estos tipos de
efectos, se debe explicitar el requerimiento de que éstos
se incorporen en la evaluación, con el mismo peso que los
impactos directos.
Asimismo, es indispensable que estos efectos sean
considerados para determinar si es necesario realizar un
EIA o una DIA. Esta fue precisamente una de las grandes
inquietudes del Congreso durante la modificación de la ley. Al
no incluir los efectos sinérgicos en el análisis de pertinencia,
se terminó evaluando mediante DIA una gran cantidad de
proyectos pequeños (como agroindustrias o salmoneras) que
en su conjunto claramente generaban impactos ambientales
significativos y que por ende deberían haber ingresado como
EIA.
Por otra parte, una de las medidas para obligar a la
evaluación conjunta de los impactos, que se incorporó
en la reforma de la ley, es la prohibición de fraccionar
proyectos. Esto respondió al abuso por parte de titulares que
subdividían sus proyectos para evitar el ingreso al SEIA. Por
ejemplo, el fraccionar grandes proyectos inmobiliarios en
varios de 299 viviendas, justo bajo el límite de 300. Además,
respondió a lo poco razonable de evaluar separadamente
partes indisolubles del proyecto. Se tenía el caso de proyectos
mineros que se habían presentado de forma separada de su
puerto de embarque o de centrales de generación eléctrica
presentadas sin su línea de transmisión, lo que evitó la
evaluación con EIA de ambas partes o al menos una de ellas.
La ley, no obstante, exime de esta prohibición a los
PAGE 12 Fortalecimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de Chile: lecciones de la legislación internacional
proyectos que se ejecuten por etapas.34 Si bien puede haber
casos en que etapas que se realizarán en el futuro lejano
puedan ser eximidas, el uso amplio de esta excepción será
perjudicial. Desde la perspectiva de los efectos acumulativos
e indirectos, las futuras etapas de un proyecto o actividad
están claramente relacionadas con el proyecto inicial. Por
ende, deberían ser analizadas al momento de ingreso de la
primera etapa. Es decir, si en el caso de un proyecto, todas
sus etapas consideradas en conjunto generan algún impacto
significativo, entonces debería requerirse la presentación con
un EIA.
El Congreso entendió que la inclusión de efectos
sinérgicos evitaría que se separen proyectos de forma
improcedente. De acuerdo con esto, al ingresar la segunda
etapa y considerarse la suma de ésta con la primera (según lo
establece explícitamente el art. 11.ter35), podrían identificarse
impactos significativos que ameritarían la presentación de
un EIA. Esto no es óptimo, puesto que la evaluación pierde
su carácter preventivo (al momento de evaluar la segunda
etapa, la primera ya está construida y el ambiente ya se ha
afectado). Pero de cualquier manera la idea era desincentivar
a los titulares a que fraccionen sus proyectos si a la larga igual
tendrán que presentar un EIA. Esta hipótesis no es del todo
creíble y aún si lo fuera generaría un resultado ineficiente.
Por ello, se debe impedir que el abuso que se trató de evitar
continúe. Es necesario entonces definir claramente qué
constituye que un proyecto se ejecute por etapas.
3.3.4 Consideraciones de justicia ambiental
Una diferencia sustancial entre el SEIA y NEPA o CEQA es la
ausencia absoluta de consideraciones de justicia ambiental
en la decisión sobre un proyecto en el esquema actual
chileno. Se entiende que existe una injusticia ambiental
cuando los grupos desfavorecidos, las minorías étnicas u
otros grupos sufren de forma desproporcionada los riesgos
ambientales o se les niega el acceso a la información o a la
participación en la toma de decisiones. A nivel internacional
estas injusticias ocurren sistemáticamente y los procesos
de evaluación ambiental de proyectos se ven como una
oportunidad para evitarlas. Así por ejemplo, en NEPA se
debe incluir un análisis de justicia ambiental para todos los
proyectos, el que debe incluir:
n
una evaluación demográfica de la comunidad
afectada para identificar la presencia de las minorías
o poblaciones de bajos ingresos que pueden ser
potencialmente afectadas.
n
una evaluación de todos los impactos posibles, para
determinar si existen importantes efectos perjudiciales
para el medio ambiente afectado.
n
una evaluación integrada para determinar si existen
impactos desproporcionadamente altos y adversos para
las minorías y grupos de bajos ingresos en la zona de
estudio.
Este es un tema relevante también en Chile, pues hay muchos
|
proyectos altamente contaminantes en comunidades
empobrecidas que no cuentan con suficiente voz política
para oponerse a ellos. Los casos de las termoeléctricas en
Ventanas o los rellenos sanitarios en la Región Metropolitana,
son sólo algunos ejemplos de ellos. Por tanto, un análisis de
justicia ambiental debería ser incorporado en el proceso de
evaluación ambiental.
Es cierto que éste es un tema que trasciende al SEIA, en
tanto que los mayores efectos sobre estas comunidades
provendrán de políticas más amplias para las cuales se
debería usar el instrumento de la Evaluación Ambiental
Estratégica creado en la nueva ley. No obstante, su
incorporación en el SEIA lo pondría sobre la mesa y generaría
una discusión al respecto, lo que serviría para reducir las
injusticias ambientales.
3.5 Participación ciudadana
Una porción importante de la discusión legislativa durante
la reforma de la ley giró en torno a la participación de la
ciudadanía, la que se consideró débil e insuficiente. Por ello,
la nueva ley abrió acertadamente la participación ciudadana
a ciertas DIAs, en particular, a aquellas que generan “cargas
ambientales para las comunidades próximas.”36 La ley
original no la incluyó para las DIAs bajo el supuesto de
que éstas se limitaban al análisis de aspectos normados,
es decir, a la aplicación de normas que ya contaban con
sus respectivos procesos de dictación. Sin embargo, la
experiencia mostró que la línea entre lo normado y lo no
normado no es del todo clara y que la ciudadanía tenía
información importante que aportar para la decisión de
proyectos que se desarrollaban mediante una DIA.
El criterio usado para definir cuándo corresponde autorizar
un proceso de participación ciudadana (la generación de
“cargas ambientales”37) va en la dirección de mejorar la causa
de la justicia ambiental, en tanto que se estaría dando voz a
las comunidades en los casos en que se generan proyectos
(como las obras de infraestructura o rellenos sanitarios)
cuyos beneficios son gozados por la sociedad en general pero
cuyos costos ambientales son asumidos por los pobladores
locales.
En la práctica, sin embargo, este criterio da pie para que
la participación ciudadana sea limitada innecesariamente.
De hecho, el reglamento propuesto38 acota ésta a cierta
tipología de proyectos que excluyen (entre otras actividades)
a los puertos. Éstos claramente tendrán beneficios sociales
amplios e impactos ambientales acotados a los pescadores
u otras comunidades que habitan en sus inmediaciones.
Asimismo, el criterio es limitado, puesto que existen
proyectos donde lo “normado” no está del todo claro y
por tanto deberían admitir la participación ciudadana,
independientemente de que generen o no beneficio social.
La nueva ley permitió además que en el caso de proyectos
que son modificados sustantivamente mediante una Adenda
se abra un nuevo periodo de participación ciudadana. Esto
también representa un avance que reconoce la experiencia
práctica del SEIA. Originalmente, se presumió que los
PAGE 13 Fortalecimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de Chile: lecciones de la legislación internacional
proyectos no podían ser modificados durante su tramitación
en el SEIA. El titular que deseaba realizar una modificación
debía salir del sistema e ingresar con un nuevo EIA. Pero en
la práctica durante el periodo que demora el proceso, los
proyectos eran modificados de forma importante, por lo que
el proyecto sobre el que la ciudadanía opinó al principio del
proceso era bastante distinto al que se terminaba aprobando.
Por ello, esta modificación también es positiva.
Por otra parte, la ley abrió a cualquier organización o
persona natural, no sólo los directamente afectados, tanto
el acceso a la información como la posibilidad de hacer
observaciones durante los procesos formales. Esto también
representa una mejoría puesto que existen ciertos impactos
ambientales que no se limitan a las comunidades que
habitan en la zona.
Los plazos para la participación ciudadana, en el caso de
los EIA, que normalmente corresponden a los proyectos
más complejos, no se modificaron. Si bien 60 días hábiles
puede ser suficiente para algunos proyectos, es claro que
es insuficiente para otros de gran complejidad, como
HidroAysén o Pascua Lama. Por lo tanto, se debe dejar a
discreción de la autoridad para que puedan alargarse esos
periodos en casos que lo ameriten, para dar la posibilidad de
hacer observaciones sustanciales.
En definitiva, los espacios formales de participación
ciudadana se han ampliado, aunque todavía deben ser
mejorados. Sin embargo, quedan dudas respecto de lo
sustantivo de estos procesos.
Por de pronto, en el esquema actual las comunidades
frecuentemente realizan observaciones que el proceso
simplemente no está diseñado para responder. Cuando
la ciudadanía exige que un proyecto se emplace en una
ubicación distinta, la carencia de un análisis de alternativas
no da cabida a esta observación. O cuando los pobladores
están preocupados por los efectos inducidos de un proyecto,
su omisión en la evaluación hace que la observación
parezca descontextualizada. Pero lo cierto es que el SEIA
actual consiste en un proceso donde el margen real para
los tomadores de decisión es mínimo. Si el proyecto no
es adecuado, sólo pueden rechazarlo o exigir condiciones
que muchas veces no son capaces de mitigar los impactos
fundamentales. Los cambios en el SEIA propuestos en
este informe deberían mejorar las perspectivas de una
participación ciudadana sustancial.
Asimismo, la incorporación de la Evaluación Ambiental
Estratégica también podría ayudar a resolver las
preocupaciones más amplias de la ciudadanía, por lo
que es altamente relevante que se haga un uso efectivo y
participativo de este instrumento.
Lo otro que se debe asegurar es que las observaciones de
la comunidad sean consideradas adecuadamente. Mientras
que la ley, previo a la reforma de 2010, establecía que las
observaciones ciudadanas debían ser “ponderadas,”39
la nueva ley requiere que dichas observaciones sean
debidamente “consideradas” por la autoridad, la que debe
“hacerse cargo de éstas”40. Este cambio de lenguaje respondió
|
a que las observaciones ciudadanas no eran tomadas en
cuenta por la autoridad a la hora de la toma de decisión. Esto
debe ser traducido en elementos concretos que garanticen
su adecuada consideración. El tema central radica en definir
adecuadamente el ámbito de la “consideración”, puesto
que esto es lo que dará el sustento legal a una eventual
reclamación de la ciudadanía.41
Por otra parte, la ciudadanía normalmente está en una
posición desaventajada con respecto a los titulares o a la
autoridad. Este desbalance debilita el proceso de evaluación
ambiental y le resta credibilidad. En algunos países, como
EE. UU., donde existen organizaciones ambientalistas con
bastantes recursos, la ciudadanía puede recurrir a ellas
para solicitar apoyo técnico y legal. En el caso de Chile, sin
embargo, los recursos de estas organizaciones son muchos
más escasos.
El Estado debería por ende suplir esta carencia mediante el
apoyo a la ciudadanía. El caso de Canadá puede servir como
modelo. Allí, el Estado pone a disposición de la ciudadanía
fondos concursables que pueden ser usados para financiar
parcialmente los gastos relacionados con la participación
ciudadana (como la contratación de expertos, gastos de
viaje, la compra de información relevante o la recolección y
diseminación de información).42
3.6 Fiscalización
Uno de los cambios más relevantes en la nueva ley es la
creación de la Superintendencia de Medio Ambiente. Previo
a ello, la fiscalización del cumplimiento de las resoluciones
de calificación ambiental eran realizadas por el Comité
Operativo de Fiscalización (COF), el que agrupaba a los
representantes de los distintos servicios ambientales que
participaban en la evaluación. El COF funcionó de forma
descoordinada y con una fiscalización poco sistemática,
basada principalmente en visitas ocasionales a los proyectos.
Además, existía un cierto conflicto de interés pues quienes
fiscalizaban eran los mismos que establecían las condiciones
en la resolución.
La Superintendencia fue establecida como un organismo
más independiente, si bien está bajo la supervigilancia del
Presidente a través del Ministerio de Medio Ambiente. Esta
mayor autonomía es un avance muy positivo que debería
dar más credibilidad al sistema y permitir una fiscalización
efectiva.
La nueva ley además aumentó significativamente las
multas por infracciones, desde US$40.000 hasta US$10
millones, lo que también debería generar un real incentivo
de parte de los titulares por cumplir con las condiciones
establecidas en sus resoluciones aprobatorias.
PAGE 14 Fortalecimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de Chile: lecciones de la legislación internacional
4. REcomendaciones:
Los Avances Aún Pendientes
4.1 Fortalecer la participación
ciudadana
4.1.1 Ampliar las instancias de participación
ciudadana
Se debe ampliar aún más los espacios de participación
ciudadana a una mayor cantidad de DIAs, de forma que para
aquellos proyectos en los cuales los aspectos normados están
sujetos a la discreción de la autoridad se pueda escuchar
la voz de las comunidades. Asimismo, se debe permitir
que el SEA tenga discreción en cuanto a los plazos para la
participación ciudadana en el caso de proyectos de alta
complejidad.
4.1.2 Asegurar la consideración de las
observaciones ciudadanas
Se debe establecer que si la autoridad no considera los
siguientes temas estará violando lo establecido en el artículo
29 de la ley:
a) impactos ambientales no reconocidos en el EIA. Si la
ciudadanía identifica impactos ambientales adicionales a
los considerados en el EIA, la autoridad estará obligada a
considerarlos y pronunciarse fundadamente sobre ellos.
Esto tendrá real fuerza en conjunto con las definiciones
de impactos indirectos, sinérgicos y acumulativos,
puesto que muchos de los impactos que los titulares
tienden a obviar caen en estas categorías.
b) errores en la predicción de impactos. Si la ciudadanía
identifica errores o diferencias en la predicción de los
impactos ambientales, la autoridad deberá considerarlos
y, si amerita, solicitar un estudio independiente del tema.
c) impactos significativos que no se han considerado como
tales. Cuando la ciudadanía tenga objeciones respecto
de la interpretación de los criterios del artículo 11 para
definir si los impactos del proyecto son significativos, la
autoridad deberá pronunciarse fundadamente sobre el
asunto.
d) diferencias sobre si el proyecto se hace cargo de sus
impactos ambientales. Si la ciudadanía considera que
el proyecto no se hace cargo adecuadamente de sus
impactos ambientales, esto deberá ser considerado por
la autoridad y ésta debe emitir un pronunciamiento
fundado.
|
e) alternativa razonable no identificada por el titular. Si la
ciudadanía identifica una alternativa factible que pueda
cumplir con el objetivo propuesto del proyecto, debe ser
evaluada por la autoridad.
4.1.3 Contar con fondos concursables para la
participación ciudadana
Para balancear a los distintos actores del proceso y dar mayor
credibilidad al SEIA, se debe contar con fondos concursables
para el caso de proyectos relevantes. Estos deberían poder
usarse para que la ciudadanía pueda contratar a expertos o
financiar otros gastos asociados a la participación ciudadana.
Se deberán priorizar las comunidades directamente
afectadas.
4.1.4 Posibilitar la paralización de las obras en las
reclamaciones ciudadanas
La reclamación por parte de la ciudadanía sólo tendrá real
peso si ésta puede paralizar las obras de los proyectos.
Claramente esto no puede otorgarse en todos los casos, pero
deben establecerse criterios, por ejemplo, si existe un riesgo
inminente de daño ambiental, para que el organismo ante el
cual se apela la Resolución de Calificación Ambiental pueda
ordenar la paralización de las obras.
4.2 Mejorar los procesos de decisión
4.2.1 Transparentar las decisiones políticas
Es necesario introducir modificaciones a la política de
evaluación ambiental y al procedimiento del SEIA para
transparentar las decisiones políticas. Por un lado, debe
incorporarse la posibilidad de que los proyectos puedan
aprobarse, aún cuando no se hacen totalmente cargo
de sus impactos ambientales no normados, si existen
consideraciones ineludibles en ámbitos más allá de lo
estrictamente ambiental. Las consideraciones ineludibles
deben ser claramente explicitadas y analizadas durante
el proceso de evaluación del proyecto y debe ser posible
desafiarlas ante la justicia si esto no se cumple.
Por otro lado, el comité técnico debe establecer claramente
los límites de lo que considera adecuado para las decisiones
discrecionales y cuándo debe recurrirse a consideraciones
ineludibles, en base a precedentes y a argumentos técnicos,
además de tener como criterio que dichas recomendaciones
deben ser aplicables al caso general y no como un traje
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a la medida para el proyecto en cuestión. El análisis de
alternativas que se recomienda más adelante dará al comité
técnico una gama más amplia de proyectos potenciales y una
posibilidad real de minimizar los impactos ambientales.
Con estas recomendaciones técnicas, la comisión de
evaluación debería poder tomar una decisión en donde debe
quedar de manifiesto los criterios que se usaron para ello y
si predominaron consideraciones más allá de lo ambiental
(es decir, si la decisión fue política). La recomendación del
comité técnico sobre lo que constituye mitigación adecuada
puede ser rebatida por la comisión de evaluación, pero esta
última debe entregar antecedentes fundados de por qué
dicho cambio de criterio también puede ser aplicable para el
caso general.
El informe anual de la jurisprudencia antes señalado
servirá para orientar a los comités técnicos sobre los rangos
adecuados para la mitigación ambiental. Además, este debe
incluir las decisiones judiciales, las que en tanto cumplan un
rol activo también ayudarán a generar un cuerpo normativo
que reducirá los ámbitos de discrecionalidad.
4.2.2 Incluir la voz regional en la toma de decisión
Los actores políticos locales deben ser incorporados en la
mesa de decisión sobre los proyectos. Esto permitirá dar
legitimidad al SEIA puesto que las decisiones no serán
tomadas por autoridades designadas desde Santiago,
sino que tendrán representación local. Reincorporar a los
Consejeros Regionales es recomendable, en especial dado
que prontamente serán elegidos directamente, lo que los
obligará a rendir cuentas a sus votantes.
La actuación de estos personeros en el marco señalado de
la sección anterior hará que se pueda combinar la voz local
con una decisión política más acotada. De esta forma, su
reincorporación en la comisión de decisión no nos llevará a
la misma situación que se tenía antes de la modificación de la
ley, en la que las decisiones eran encubiertamente políticas.
4.3 Hacer de la evaluación algo
realmente significativo
4.3.1 Incorporar el análisis de alternativas
Se debe incluir el análisis de alternativas para que el proceso
de evaluación ambiental permita un rango de acción real de
parte de los tomadores de decisión. Al contar con un proyecto
con todas sus características principales ya definidas el
margen de decisión de la autoridad es marginal, puesto que
muchos de los impactos ambientales más relevantes están
intrínsecamente ligados a dichas características.
Se deberán evaluar tecnologías, emplazamientos y
modalidades de operación distintas, al analizar y comparar
los impactos ambientales de cada caso. En todos los casos
se debe evaluar la alternativa de no ejecución del proyecto.
De esta manera, se podrá recomendar a la comisión de
|
decisión la alternativa de menor impacto. El rango de las
alternativas debe ser acotado según el objetivo del proyecto,
cuya definición obligará a la autoridad a plantear el proyecto
desde la perspectiva del beneficio colectivo.
4.3.2 Considerar adecuadamente los efectos
acumulativos
Se debe avanzar hacia una consideración real de los
impactos acumulativos. Lo central en este asunto es acotar el
ámbito de los impactos que se considerarán que el proyecto
en particular puede producir. En la dimensión temporal,
no sólo se deben incluir los proyectos ya existentes en la
zona, pero también aquellos proyectos sobre los que exista
evidencia razonable de que está planificado su desarrollo
en la zona y no limitarlo a los proyectos que ya cuentan
con RCA. Por de pronto, hay un tipo de proyectos que no
deben omitirse de la evaluación: aquellos de la zona que se
encuentran en evaluación en el SEIA al momento de ingreso
de un nuevo proyecto. Puede hacerse una presunción más
que razonable de que éstos serán ejecutados en un futuro
inmediato.
Asimismo, se debe acotar claramente el alcance de lo que
se entenderá como impactos indirectos. En particular, se
debe incluir entre éstos los efectos inducidos para que al
evaluar un proyecto que abrirá la puerta a una serie de otros
proyectos relacionados, se le evalúe con todo ese mérito y no
sólo como un proyecto específico, que no se relaciona con los
futuros proyectos que éste inducirá en la zona.
Además de definir adecuadamente estos tipos de
efectos, se debe explicitar el requerimiento de que éstos
se incorporen en la evaluación, con el mismo peso que los
impactos directos. Asimismo, es indispensable que estos
efectos se consideren para determinar si es necesario realizar
un EIA o una DIA.
En cuanto a que los proyectos que se realicen por etapas
puedan presentarse separadamente, es crucial dejar bien
acotado lo que se entenderá por esto para evitar que el abuso
que se había hecho del SEIA continúe. Los criterios deben
establecer que no podrá presentarse como etapas separadas
aquellos proyectos que:
1. constituyen partes de un mismo proyecto, es decir, no
pueden operar de forma independiente sin las demás
partes.
2. incluso si pueden operar independientemente,
constituyen partes de un esquema más amplio,
por lo que es más eficiente analizar todas las partes
como un solo proyecto. Esto dado a que los impactos
acumulativos deberán ser analizados de cualquier
manera y es deseable que esto ocurra en un solo proceso.
3. de ser aprobados implicarían la inminente aprobación
de las demás etapas. Es decir, la autoridad debe tener
un margen real para poder rechazar los otros proyectos
aunque haya aprobado el primero.
PAGE 16 Fortalecimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de Chile: lecciones de la legislación internacional
Además, los titulares que ingresen con un proyecto por
etapas deberían tener que incluir en su DIA o EIA un análisis
de estos criterios.
Una forma adicional de evitar el abuso es que los proyectos
que se realicen por etapas no puedan iniciar una nueva
tramitación hasta que no se materialice la primera etapa.
Esta intención fue clara durante la tramitación de la ley43,
pero no quedó explicitada, por lo que debe introducirse.
Finalmente, la incorporación de este tipo de impactos
(tanto acumulativos como indirectos) al proceso de
evaluación ambiental no carece de complejidad. Por lo tanto,
para un uso sustantivo de éstos no bastará con una exigencia
legal. Será necesario capacitar a la autoridad, así como a
la comunidad y a las empresas consultoras sobre el uso
adecuado de estas definiciones en la evaluación ambiental de
los proyectos.
4.3.3 Incorporar consideraciones de justicia
ambiental
Es necesario poner sobre la mesa el tema de la justicia
ambiental en Chile. La inclusión de un requerimiento de
que ésta sea considerada en la evaluación ambiental de los
proyectos puede representar un importante paso. Por ello,
se debe exigir que los proyectos realicen una caracterización
demográfica de las zonas de emplazamiento para determinar
si afectan desproporcionadamente a grupos de bajos ingresos
o indígenas.
4.4 Ajustar el procedimiento
4.4.1 La autoridad debe dirigir la elaboración de
los documentos
La elaboración de los EIA o DIA debe ser dirigida por la
autoridad. Sólo esto permitirá contar con análisis de los
impactos ambientales que sean objetivos y que tengan
en mente el bien público. Además, esto empoderará a la
autoridad, dándole un real entendimiento del proyecto que
evalua. A diferencia de la situación actual en la cual sólo
cuenta con 30 días para revisar un proyecto de la complejidad
de HidroAysén, tendrá un seguimiento continuo del estudio
que se está realizando.
Para la elaboración de los documentos, la autoridad podrá
contratar a empresas consultoras. Éstas sólo deberían poder
brindar servicios a la autoridad, para minimizar el incentivo
de estas empresas a ser complacientes con un titular que
eventualmente podría contratarlas directamente.
Esta propuesta significa un aumento de recursos para la
autoridad, puesto que ya no sólo se limitará a revisar los
documentos, sino que tendrá que acompañar su proceso
de elaboración. Pero esta es la única forma de lograr
real independencia en el proceso de levantamiento de
información de línea de base y del análisis de los impactos.
Los recursos para gestionar el desarrollo de los documentos
tendrán que provenir de los titulares y debe procederse a
|
una licitación pública para la asignación de las empresas
consultoras.
Este cambio de roles implicará que deba reformarse todo
el procedimiento de evaluación del SEIA, puesto que deben
adaptarse los plazos así como la coordinación entre los
distintos servicios y la participación ciudadana.
4.4.2 Establecer una etapa preliminar de
evaluación
Se debe establecer un proceso formal de análisis de
pertinencia y definición de alcance, como punto de partida
de la evaluación ambiental. Es mucho más eficiente que
la autoridad participe en la decisión inicial, hoy delegada
en su totalidad en el titular, de qué documento presentar y
del ámbito que cubrirán los estudios de línea de base y los
análisis de la evaluación ambiental. Además, esto permite
que los impactos relevantes sean efectiva y adecuadamente
estudiados.
Este proceso debe ser participativo, puesto que la
ciudadanía cuenta con información relevante sobre los
posibles impactos ambientales. Al mismo tiempo, su
incorporación temprana en el proceso da una oportunidad
para evitar conflictos ambientales que se producen como
consecuencia de que algunos impactos ambientales ni
siquiera son considerados (y obviamente no cuentan
entonces con medidas para mitigarlos).
4.5 Más allá del SEIA
4.5.1 Ampliar el marco normativo
Se necesita mejorar la estructura normativa que sustenta
el SEIA, mediante un avance más rápido en la dictación de
normas ambientales. La existencia de normas que hayan sido
generadas pensando en el caso general, donde la decisión
política haya permitido la participación sustantiva de la
ciudadanía, reducirá los espacios para la discrecionalidad al
evaluar proyectos específicos. Es decir, una vez que se hayan
tomado las decisiones ambientales de forma general, se las
puede aplicar para los casos particulares haciendo del SEIA
un ente realmente más técnico.
La elaboración de las distintas normas debe estar
informada por la experiencia práctica en el SEIA. Un
informe anual que identifique y priorice las áreas donde las
comisiones evaluadoras han tenido que hacer las mayor
cantidad de decisiones discrecionales debe ser una de las
guías para el programa priorizado de normas.
Así como se necesita avanzar en normas directamente
ambientales, se debe trazar lineamientos en otros ámbitos
que tomen en consideración los temas ambientales. En
particular, es urgente una política energética que oriente el
desarrollo de esta industria y que sea sometido a Evaluación
Ambiental Estratégica. Otro ámbito de suma relevancia es
el de ordenamiento territorial (que se presenta como una
recomendación separada en la próxima sección para reforzar
la relevancia del asunto).
PAGE 17 Fortalecimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de Chile: lecciones de la legislación internacional
La Evaluación Ambiental Estratégica debe ir más allá de lo
dispuesto en la ley, en tanto que el informe ambiental que
elabore el ministerio no sólo debe ser informativo, sino
que debe tener algún grado de vinculación. Esta nueva
modalidad de evaluación dará espacio para la discusión
a nivel macro. Como se ha señalado, las preocupaciones
ciudadanas muchas veces no tienen cabida en el SEIA puesto
que se refieren a temas mucho más amplios que el proyecto
en particular que se está evaluando. Esto debería cambiar
cuando los planes y políticas se sometan a este nuevo
instrumento. Pero hay que tener claro que la mera existencia
de la Evaluación Ambiental Estratégica no implica por sí sola
la generación de políticas energéticas o territoriales.
4.5.2 Avanzar en el ordenamiento del territorio
Es urgente avanzar hacia un mayor ordenamiento del
territorio que permita definir desde una perspectiva del bien
público e integral el uso del territorio. Por ello, es necesario
que esto se realice mediante un proceso participativo, donde
las regiones y comunidades tengan la capacidad de definir el
tipo de desarrollo que buscan tener y los costos ambientales
que están dispuestos a asumir. La Evaluación Ambiental
Estratégica puede ser el espacio propicio para su evaluación
participativa.
El avance en este ámbito permitirá que las grandes
decisiones sobre el uso del territorio dejen de estar delegadas
en los privados, los que no tienen como objetivo orientador
la maximización del bienestar social. Evitará seguir haciendo
|
política pública casuísticamente, proyecto a proyecto, lo que
es altamente ineficiente pues no se aprovechan las sinergias
existentes. Como ejemplo, desde el análisis privado puede
resultar más conveniente realizar dos líneas de transmisión
desde Aysén, mientras que desde el análisis público eso
resulta muy poco recomendable. El marco de juego al
cual los privados se tendrán que acomodar se definiría
entonces desde el Estado, cosa que actualmente no es
posible en el caso de las líneas de transmisión, por ejemplo.
El ordenamiento territorial simplifica además la mitigación
de los impactos, ya que los puede hacer complementarios y
consistentes.
El ordenamiento territorial debe ser vinculante y no
indicativo como ocurre en la actualidad. Debe sin embargo
ser flexible y permitir excepciones en casos bien justificados y
debe ser revisado cada cierto tiempo (entre 5 y 10 años) para
dar espacio a los cambios en los intereses de la comunidad,
así como en las tecnologías y las condiciones ambientales.
El avance en este ámbito no sólo será positivo para las
comunidades, sino además para los titulares, puesto que les
dará mayor certeza sobre sus inversiones. La actual ausencia
de decisiones participativas es el caldo de cultivo para que
la ciudadanía busque hallar esos espacios democráticos a
través de manifestaciones públicas. Esto hace que el sector
privado encuentre una incerteza constante en el desarrollo
de sus proyectos, lo que implica grandes costos que tampoco
son eficientes para el país.
PAGE 18 Fortalecimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de Chile: lecciones de la legislación internacional
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Chile
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Ley 20.173
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•
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Estados Unidos
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Legislación Federal
•
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bajos ingresos
•
Ley Nacional de Política Ambiental (NEPA)
•
Ley Nacional de Política Ambiental, manual. Oficina de
Administración de Tierras
•
Ley Nacional de Política Ambiental, aplicación de
procedimientos. Departamento de Energía.
•
Ley Nacional de Política Ambiental, reglamento para la
aplicación de las disposiciones procesales
California
•
Ley de Calidad Ambiental de California (CEQA)
•
Ley de Calidad Ambiental de California, pautas
|
PAGE 20 Fortalecimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de Chile: lecciones de la legislación internacional
6. Apéndice
Procedimiento actual del SEIA
¿Proyecto debe
ingresar al SEIA?
Debe obtener
aprobaciones sectoriales
NO
SI
¿Se debe preparar
EIA o DIA?
Realizado
unilateralmente
por el Titular
11
Definición del alcance de
EIA o DIA
Corresponde a nuestra recomendación
(ver resumen en la página siguiente)
Elaboración del EIA o DIA
10
Titular presenta EIA o DIA al
SEA Regional (o Nacional si
afecta más de una región)
¿Se admite a trámite?:
Director respectivo del SEA
Titular puede
presentar
nuevo EIA/DIA
No se admite a
trámite
NO
SI
¿Carece de información
esencial?: Direct or
respectivo del SEA
SI
NO
Participación
ciudadana*
1
2
SI
¿Se acoge?
Evaluación Comité Técnico
7
3
8
Titular prepara Adenda
Adenda
9
¿Hay observaciones?
#? &
SI
Comité Técnico emite
ICSARA
Informe Consolidado de
Evaluación
Toma de decisión:
Comisión de Evaluación
(o Director Ejecutivo SEA si
afecta más de una región)
Posible
recurso de
reposición
Se devuelven los
antecedentes
NO
Termina el
Procedimient
o
Titular puede
presentar
nuevo EIA/DIA
5
6
Resolución de
calificación ambiental
4
Reclamación del Titular o la
ciudadanía ante:
Comité de 6 Ministros (EIA)
Director Ejecutivo SEA (DIA)
Reclamación ante
Tribunal Ambiental
|
Si rechazado, el Titular
puede presentar nuevo
EIA/DIA
*En la evaluación inicial, se abre periodo de
participación ciudadana para todos los EIA y
para las DIA “que generan cargas
ambientales”. En las evaluaciones subsiguientes,
sólo para aquellos proyectos que realizaron
modificaciones sustantivas.
PAGE 21 Fortalecimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de Chile: lecciones de la legislación internacional
Resumen de Recomendaciones
FORTALECER LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
1. Ampliar las instancias de participación ciudadana (p.15)
2. Asegurar la consideración de las observaciones
ciudadanas (p.15)
3. Contar con fondos concursables para la participación
ciudadana (p.15)
4. Posibilitar la paralización de las obras en las
reclamaciones ciudadana (p.15)
MEJORAR LOS PROCESOS DE DECISIÓN
5. Transparentar las decisiones políticas (p.15)
6. Incluir la voz regional en la toma de decisión (p.16)
HACER DE LA EVALUACIÓN ALGO REALMENTE
SIGNIFICATIVO
7.
Incorporar el análisis de alternativas (p.16)
8. Considerar adecuadamente los efectos acumulativos
(p.16)
9. Incorporar consideraciones de justicia ambiental (p.17)
AJUSTAR EL PROCEDIMIENTO
10. La autoridad debe dirigir la elaboración de los estudios
de impacto ambiental (p.17)
11. Establecer una etapa preliminar de evaluación (p.17)
MÁS ALLÁ DEL SEIA
12. Ampliar el marco normativo (p.17)
13. Avanzar en el ordenamiento del territorio (p.18)
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PAGE 22 Fortalecimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de Chile: lecciones de la legislación internacional
Procedimiento del SEIA previo a la reforma de 2010
¿Proyecto debe ingresar al
SEIA?
NO
SI
Debe obtener
aprobaciones
sectoriales
¿Se debe preparar
EIA o DIA?
Realizado
unilateralmente
por el Titular
Definición del alcance
de EIA o DIA
Elaboración del EIA o DIA
Titular presenta EIA o DIA
a CONAMA Regional
(o Nacional si afecta
más de una región)
¿Se admite a trámite?:
Director respectivo
de CONAMA
NO
SI
Participación
ciudadana*
NO
Informe Consolidado
de Evaluación
Titular puede
presen tar
nuevo
EIA/DIA
Titular prepara Adenda
Adenda
Evaluación Comité Técnico
¿Hay observaciones?
No se admite a trámite
trámite
Comité Técnico
emite ICSARA
SI
NO
¿Carece de información
esencial?
SI
Toma de decisión: COREMA
(o Director Ejecutivo CONAMA
si afecta más de una región)
regi ón)
Resolución de
calificación ambiental
Reclamación del Titular ante:
Comité de Ministros (EIA)
Director Ejecutivo
CONAMA (DIA)
Reclamación de la
ciudadanía ante Director
Ejecutivo CONAMA
observaciones?
(o¿Hay
Comité
de Ministros si
afecta más de una región)
Si rechazado,
el Titular puede
presentar nuevo
EIA/DIA
CONAMA (DIA)
Reclamación ante
Juez de Letras
*Sólo para los EIA en la evaluación inicial.
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PAGE 23 Fortalecimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de Chile: lecciones de la legislación internacional
Endnotes
1
Historia de la Ley 19.300, p.13.
2
Ley 20.173, artículo segundo transitorio.
3
En la actualidad la ley está en el Congreso (Boletín N° 6747-12).
4
El mensaje presidencial señaló: “Es necesario recordar que nuestro
SEIA es uno de los más exitosos del mundo”. Historia de la ley 20.417,
p.19.
5
Ley, artículo 16: “El Estudio de Impacto Ambiental será aprobado
si cumple con la normativa de carácter ambiental y, haciéndose
cargo de los efectos, características o circunstancias establecidos
en el artículo 11, propone medidas de mitigación, compensación o
reparación apropiadas. En caso contrario, será rechazado”.
6
El uso del término mitigar es en su sentido amplio, que incluye
evitar el impacto, minimizarlo, repararlo o compensarlo.
7
El ministro de energía así lo indicó en una entrevista periodística,
en el artículo “Golborne reconoció que el país tiene una deuda
histórica con las energías renovables no convencionales”, en
latercera.com del 3 de junio de 2011. Recuperado de http://
latercera.com/noticia/negocios/2011/06/655-370558-9-golbornereconocio-que-el-pais-tiene-una-deuda-historica-con-las-energias.
shtml
8
9
Ver artículo “El informe crítico a Hidroaysén que fue eliminado por
SERNAGEOMIN” en Ciper, del 9 de junio de 2011. Recuperado de
http://ciperchile.cl/2011/06/09/el-informe-critico-a-hidroaysenque-fue-eliminado-por-sernageomin/
El artículo “HidroAysén to cost US$10bn–Endesa CFO”, en Business
News Americas, del 25 de mayo de 2011, recuperado de http://
member.bnamericas.com/news/electricpower/hidroaysen-to-costus10bn-endesa-cfo, y el artículo “Costo del proyecto HidroAysén
sube a unos US$7.000 millones”, del diario La Tercera, del 26 de
mayo de 2010, p.29.
14 La ley original incluía a los ministerios de Economía, Obras
Públicas, Agricultura, Bienes Nacionales, Salud, Minería, Vivienda,
Transportes, Planificación y Secretaría General de la Presidencia.
La ley 20.173 cambió a éste último por el de Medio Ambiente e
incorporó a los ministerios de Relaciones Exteriores, Defensa y
Educación.
15 Hinzpeter: “Para el país sería bueno que se apruebe Hidroaysén”.
En El Mostrador del 9 de mayo de 2011. Recuperado el 19 de julio
de 2011 de http://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2011/05/09/
hinzpeter-para-el-pais-seria-bueno-que-se-apruebe-hidroaysen/
16 Ver requerimientos establecido por el SEA para la consulta sobre la
pertinencia de ingreso al SEIA en http://www.sea.gob.cl/contenido/
pertinencia-de-ingreso-al-seia (visitado el 13 de julio de.2011).
17 En efecto, llama la atención que la propuesta de reglamento
que se encuentra actualmente en periodo de consulta pública
no incorpore este tema, a pesar de que la ley establece que “el
reglamento definirá su forma de administración”.
18 Anteriormente se presentaba a la CONAMA regional. En el caso
de un proyecto que afecta más de una región, el documento debe
ingresarse al SEA en Santiago.
19 Acrónimo de “Informe Consolidado de Solicitud de Aclaraciones,
Rectificaciones y/o Ampliaciones”.
20 Ley, Artículo 15 bis.
21 En el caso de un EIA son 120 días por defecto y 60 días adicionales si
la autoridad lo fundamenta adecuadamente (ley, artículos 15 y 16).
En el caso de una DIA, son 60 más 30 días (ley, artículos 18 y 19). Lo
más frecuente que la autoridad solicite la extensión.
22 El más claro ejemplo es que el proceso de elaboración de normas
considera un análisis técnico y económico.
23 Ministros de Medio Ambiente, Salud, Economía, Agricultura,
Energía y Minería.
10 En el caso de los proyectos que afectaban más de una región, la
revisión la realizaba CONAMA nacional.
24 La Contraloría General de la República aclaró este asunto en su
dictamen N°31.714 del 24.08.2001.
11 Mediante este sistema, el Consejo de Alta Dirección Pública
(organismo integrado por 5 consejeros —cuatro de ellos nombrados
con participación del Senado— que representan a los diversos
sectores políticos) preselecciona por concurso público a los
postulantes para director del SEA, mientras que el Ministro de
Medio Ambiente toma la decisión. Este cargo es de exclusiva
confianza, es decir, su renuncia puede ser solicitada en cualquier
momento por el ministro.
25 A raíz de una decisión de la Corte Suprema de paralizar las obras
de esta central dado que el uso de suelo del sitio de emplazamiento
no la acogía, y ante la inversión de US$200 millones ya realizada
por el titular, el Gobierno no vio otra alternativa que modificar
la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones para dar
viabilidad a la central.
12 En el caso de proyectos que afectan más de una región, la decisión
la hacía el Director Ejecutivo de CONAMA y luego de la reforma la
hace el Director Ejecutivo del SEA.
27 Regulaciones para implementar NEPA, sección 1508.8.
13 La Comisión Regional de Medio Ambiente COREMA, que
correspondía a la comisión propiamente tal, no se debe confundir
con la CONAMA Regional que era el órgano ejecutivo que
representaba a CONAMA a nivel regional.
29 Ley, artículo 2.h bis): “Efecto sinérgico: aquél que se produce
cuando el efecto conjunto de la presencia simultánea de varios
agentes supone una incidencia ambiental mayor que el efecto suma
de las incidencias individuales contempladas aisladamente”.
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26 Ley, artículo 2.ll).
28 Regulaciones para implementar NEPA, sección 1502.14.
PAGE 24 Fortalecimiento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de Chile: lecciones de la legislación internacional
30 Regulaciones para implementar el NEPA, sección 1508.7: “El
impacto acumulativo es el impacto sobre el medio ambiente que
resulta del impacto incremental de la acción cuando se añade
a otras acciones pasadas, presentes y futuras razonablemente
previsibles, independientemente de qué agencia (federal o no
federal) u otra persona emprenda dichas acciones adicionales”.
31 Sección 16 de la Ley Canadiense de Evaluación Ambiental (CEAA
en inglés), regula las acciones de todas las agencias del gobierno
federal.
32 Reglamento propuesto, artículo 17.e).
33 La sección 1508.8 dice textualmente:
(a) efectos directos, que son causados por la acción y se producen en el
mismo tiempo y lugar.
(b) efecto indirectos, que son causados por la acción y que ocurren
más tarde o a una distancia más alejada, pero que siguen siendo
razonablemente previsibles. Los efectos indirectos pueden incluir
efectos que inducen el crecimiento y otros efectos relacionados
con los cambios inducidos en el patrón de uso del suelo, densidad
poblacional o la tasa de crecimiento y los efectos relacionados con el
aire y el agua y otros sistemas naturales, incluidos los ecosistemas.
34
40 Ley, artículo 29: “El Servicio de Evaluación Ambiental considerará las
observaciones como parte del proceso de calificación y deberá hacerse
cargo de éstas, pronunciándose fundadamente respecto de todas ellas
en su resolución”.
41 Ley, artículo 81: “Cualquier persona, natural o jurídica, cuyas
observaciones señaladas en los incisos anteriores no hubieren sido
debidamente consideradas en los fundamentos de la resolución de
calificación ambiental establecida en el artículo 24, podrá presentar
recurso de reclamación”.
42 Esto se denomina Programa de Financiamiento de Participantes,
establecido en la Ley Canadiense de Evaluación Ambiental, sección
58 (1.1).
43 “[La Señora Ministra] reiteró que esta iniciativa legal incorporará
los efectos sinérgicos que antes no existían, que en el caso de una
construcción por etapas será necesario acreditarlo y no se podrá
ingresar al sistema antes de que se haya terminado la ejecución del
proyecto anterior”. Historia de la Ley N° 20.417, p. 1533.
Ley, artículo 11.bis.
35 Ley, Artículo 11 ter. –En caso de modificarse un proyecto o actividad,
la calificación ambiental deberá recaer sobre dicha modificación y
no sobre el proyecto o actividad existente, aunque la evaluación de
impacto ambiental considerará la suma de los impactos provocados
por la modificación y el proyecto o actividad existente para todos
los fines legales pertinentes.
36 Ley, artículo 30.bis.
37 La ley aclara en el mismo artículo que: “se entenderá que provocan
cargas ambientales aquellos proyectos que generan beneficios
sociales y que ocasionan externalidades ambientales negativas en
localidades próximas durante su construcción u operación”.
38 Reglamento Propuesto del SEIA, artículo 92: “Se considera que
pueden generar cargas ambientales únicamente los proyectos o
actividades cuyas tipologías correspondan a las letras b), c), d),
e), j) y o) del artículo 10 de la Ley o que contengan partes, obras
o acciones a las que apliquen dichas tipologías”. Esto es, , se
considera que pueden generar cargas ambientales únicamente los
proyectos o actividades cuyas tipologías correspondan a las letras
b) [Líneas de transmisión eléctrica], c) [Centrales generadoras
de energía], d) [Reactores y establecimientos nucleares], e)
[Aeropuertos, terminales de buses, camiones y ferrocarriles, vías
férreas, estaciones de servicio, autopistas y los caminos públicos],
j) [Oleoductos, gasoductos, ductos mineros] y o) [Proyectos de
saneamiento ambiental] del artículo 10 de la Ley o que contengan
partes, obras o acciones a las que apliquen dichas tipologías.
39 Ley, previo a su modificación por la ley 20.417, artículo 29: “La
Comisión ponderará en los fundamentos de su resolución las
referidas observaciones, debiendo notificarla a quien las hubiere
formulado”.
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Concejo para la Defensa de Recursos Naturales
40 West 20th Street
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212 727-2700
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