Más allá de 2015 - I Congreso Internacional de Estudios del

Más allá de 2015: el debate sobre la Agenda del Desarrollo
y la Cooperación
Koldo Unceta
Catedrático de Economía Aplicada e investigador del Instituto Hegoa (UPV/EHU)
¿Hacia dónde deberían orientarse los esfuerzos de la cooperación al desarrollo más allá de
2015? ¿Qué objetivos, que metas de desarrollo deben establecerse? ¿Cuáles pueden ser los
instrumentos más adecuados para lograrlas?
Como es de sobra conocido, la preocupación por plantear estas preguntas con el horizonte
temporal de 2015 tiene que ver con el hecho de que en ese año se cierra el ciclo iniciado con
el nuevo siglo y con la Declaración del Milenio, que estableció unas metas cuyo
cumplimiento quedaba fijado para dicho año. Por ello, en línea con el camino trazado -y se
cumplan o no dichas metas- ha comenzado ya a discutirse cuál debe ser la ruta a seguir a
partir de esa fecha1. Ello ha motivado que buena parte del debate académico sobre el futuro de
la cooperación al desarrollo se haya centrado en torno a este asunto.
Desde mi punto de vista, la insistencia en la necesidad de clarificar el horizonte post-2015 y
construir una agenda del desarrollo para el nuevo período –objetivo que en sí mismo tiene un
indudable interés- plantea algunos riesgos si no se abordan al mismo tiempo otros aspectos
del problema. Me refiero específicamente a la relación existente entre la denominada “agenda
del desarrollo” y otras posibles “agendas” que habitualmente se identifican con ella, como
pueden ser la “agenda de la cooperación” o la “agenda de la AOD”. Gran parte de las
discusiones actuales parten de considerar que la orientación de la cooperación durante los
próximos años dependerá de la definición de los objetivos post-2015, lo que viene a
corroborar dicha identificación.
Por ello las siguientes líneas se orientan precisamente a tratar por separado estas cuestiones
para, finalmente, tratar de establecer algunos vínculos entre ellas. Comenzaré planteando
algunas interrogantes sobre los retos y amenazas que se ciernen sobre el futuro de la
humanidad, los cuales pudieran servir para clarificar el debate sobre la “agenda del
desarrollo” y su posible concreción en una estrategia o programa de acción, tipo ODM.
¿Cuáles son los problemas más acuciantes, los elementos que amenazan principalmente el
desarrollo, la paz y la seguridad de las personas y las sociedades en unos y otros lugares del
1
En ese contexto, en septiembre de 2011 se estableció un Grupo de Trabajo dentro del Sistema de Naciones
Unidas al objeto de coordinar la preparación de una agenda de desarrollo de la organización para después de
2015.
mundo? ¿Qué relación puede plantearse entre dichas amenazas y retos por un lado, y las
metas específicas, concretas, a perseguir por otro?
En segundo término esbozaré algunas reflexiones sobre el papel que puede corresponder a la
cooperación internacional para el desarrollo en dicha estrategia o, lo que es lo mismo, lo que
pudieran ser las bases de una “agenda de la cooperación”. ¿Qué relación existe entre la
problemática diagnosticada y la cooperación internacional?, o dicho de otra manera ¿en qué
medida depende la solución de dichos problemas de la cooperación internacional?
Finalmente, trataré de discernir entre cooperación al desarrollo y AOD, planteando la
necesidad de especificar el rol de esta última sin confundirlo con el conjunto de la
Cooperación. ¿Qué papel específico debe jugar la AOD en el marco más amplio de la
Cooperación Internacional?, o si se prefiere ¿es lo mismo hablar de Cooperación que de
Ayuda al Desarrollo?
El debate sobre la “agenda” del desarrollo
Considero que una manera adecuada de aproximarnos a esta cuestión es identificar aquellos
campos de problemas que han sido repetidamente diagnosticados a lo largo de los últimos
años y muy especialmente en la Declaración del Milenio, que dio origen a los ODM, así como
en algunas de las principales Declaraciones y Cumbres internacionales celebradas entre 1990
y 20002.
Comenzaré planteando algunos elementos centrales, que estaban contenidos en la mencionada
Declaración del año 2000, y que han sido identificados desde hace bastante tiempo como
grandes problemas o grandes retos del desarrollo. Se trata de cuestiones de distinta índole,
sobre las cuales no existe una sistematización comúnmente aceptada, pese a constituir temas
recurrentemente citados en diferentes tipos de declaraciones. La clasificación que aquí se
propone incluye los grandes desafíos contenidos en la Declaración del Milenio (NN.UU.
2000) relacionándolos con las cuatro grandes dimensiones o requerimientos planteados por Ul
Haq hace ya década y media (Ul Haq, 1995): las dimensiones económica, política, social y
ambiental del desarrollo, concretadas en la necesidad de contar con medios de vida para
satisfacer las necesidades básicas; potenciar el empoderamiento y la participación de la gente;
potenciar la equidad entre las personas y las sociedades; y garantizar la sostenibilidad
ambiental del proceso. Partiendo de dichas referencias y consideraciones, se han dividido los
retos actuales del desarrollo en torno a cuatro grandes cuestiones –por otra parte
estrechamente relacionadas entre sí-, ya que la solución de cada una depende en buena medida
de la forma en que se encaren el resto:
- En primer lugar, los problemas de la pobreza y la privación humana. Se trata de un
asunto complejo que se relaciona fundamentalmente con el acceso a las necesidades
2
En Tezanos (2010) puede verse un recorrido sobre dichas cumbres y conferencias que precedieron a la
Declaración del Milenio y en las que se fueron gestando buena parte de los acuerdos sobre los objetivos
internacionales de desarrollo.
básicas y la posibilidad de disfrutar de un nivel de vida digno, sin sufrir
discriminación respecto del resto de la sociedad.
- En segundo término, los problemas de la equidad y la justicia social. Nos referimos
a la necesidad de garantizar la igualdad de oportunidades para las distintas personas,
lo que implica plantear la necesidad de un reparto más equitativo de los recursos y
avanzar hacia una mayor cohesión social.
- En tercer lugar las cuestiones asociadas a la democracia y la defensa de los
derechos humanos. Se trata de un asunto directamente relacionado con el desarrollo
humano y el ejercicio de la libertad como fundamentos mismos de la convivencia y
de la expansión de las capacidades de las personas.
- Y, finalmente, en cuarto término, los problemas de la sostenibilidad y el uso
prudente de los recursos naturales como condición para el desarrollo humano y el
bienestar de las futuras generaciones.
Como ya he mencionado, todas estas cuestiones forman parte de un cierto consenso que se fue
construyendo a lo largo de la década de 1990 cuando, después de la larga noche neoliberal de
los años 80, comenzó a abrirse camino de nuevo el debate sobre el futuro del desarrollo en los
medios oficiales. Y curiosamente, todas estas cuestiones vuelven a formar parte central de las
ideas expuestas en el pasado junio por el equipo de trabajo de Naciones Unidas encargado de
plantear un horizonte post-2015 (NN. UU. 2012). Es decir, que podemos asegurar, sin temor a
equivocarnos, que desde hace al menos 15 años existe un consenso bastante generalizado
sobre los retos del desarrollo y las amenazas a las que se enfrenta la humanidad.
Junto a esto, gran parte de los trabajos de investigación llevados a cabo en los últimos años se
han centrado en el estudio de tres grandes lagunas del modelo de desarrollo impulsado, que
están en la base de los problemas diagnosticados y que son a la vez causa y consecuencia de
los mismos. Por un lado, la creciente brecha social que separa cada vez más a las personas y
que se ha manifestado especialmente en el aumento de las desigualdades internas dentro de
muchos países3. Por otra parte, la creciente brecha ambiental que desvía los requerimientos
del actual modelo de producción y consumo, y la disponibilidad de recursos en una tierra de
dimensiones finitas. Y, finalmente, la creciente incertidumbre e inseguridad en que se
desenvuelve la vida de personas y las sociedades, y que condiciona y amenaza los procesos
económicos y sociales.
Sin embargo, la existencia de un diagnóstico bastante compartido por la mayoría de las
instituciones internacionales y por la comunidad científica no parece haber sido por el
momento una referencia suficientemente respetada como para orientar las políticas públicas
nacionales e internacionales y dar pasos adelante. De ahí que, a principios de siglo y tras la
aprobación de la Declaración del Milenio, se planteara la pregunta de si estas ideas generales
podían constituir una “agenda” del desarrollo. La pregunta de si unas ideas tan generales –y
tan fáciles de suscribir por su vaguedad- podían servir como guía para la acción política. La
3
Los trabajos de los últimos años, especialmente los llevados a cabo por Milanovic, han mostrado esta
tendencia hacia una paulatina disminución de las desigualdades entre países, al tiempo que aumentaban las
desigualdades en el seno de los países.
respuesta, como es bien conocido, fue negativa, lo cual dio lugar a la propuesta de establecer
algún tipo de referencia más concreta, como podían ser los Objetivos del Milenio (ODM)4. De
ahí que el debate sobre la agenda se trasladara desde el diagnóstico de los grandes retos hacia
la definición de un programa concreto para la acción, lo que acabó por oscurecer buena parte
de las reflexiones contenidas en la Declaración del año 2000 (Unceta et al. 2012).
Desde su formulación hasta hoy han sido muchos los debates suscitados sobre los ODM,
pudiéndose resaltar tres aspectos clave en dichos debates. Por un lado su pertinencia, o dicho
de otro modo, la conveniencia o no de establecer una relación limitada de metas y objetivos,
así como los criterios utilizados para definirlos. En segundo lugar su operatividad, o lo que es
lo mismo la capacidad de dichos objetivos de ser respaldados por actuaciones y programas
específicos que pudieran acercar su cumplimiento, incluyendo el debate sobre la gran
diferencia en la precisión de unas y otras metas. Y finalmente su evaluación, cuestión
relacionada tanto con la definición imprecisa de muchos indicadores como con el hecho de
tratarse de metas globales que han pretendido muchas veces ser evaluadas a escala nacional.
Sin embargo, y más allá de estos debates, el camino desde la Declaración del Milenio hasta
los Objetivos del Milenio, el tránsito desde el diagnóstico hasta el programa de acción ha ido,
en mi opinión, mucho más allá de lo que puede ser razonable en términos de establecer
prioridades o de subrayar algunas ideas centrales que puedan concitar la atención de los
gobiernos o favorecer la adhesión de la opinión pública. Por el contrario, tanto la definición
de los Objetivos del Milenio como el tratamiento dado a los mismos a lo largo de más de una
década, evidencian el fuerte reduccionismo al que ha sido sometido el debate sobre la agenda
y los retos del desarrollo. Como puede verse en el Gráfico 1, la relación entre las metas
contenidas en los ODM y los desafíos de carácter general más arriba planteados es escasa,
concentrándose específicamente en las cuestiones relacionadas con la pobreza y la privación
humana. Algunas cuestiones, como las relativas a la democracia y los derechos humanos no
encuentran reflejo en las metas de los ODM, en tanto los temas relacionados con la equidad o
la sostenibilidad tienen una escasa representación en los mismos.
4
Para una visión de conjunto sobre el significado de los ODM ver Vandemoortele (2009)
Gráfico 1. Objetivos del Milenio y retos del desarrollo
ción propia.
Fuente: elaboración
Los defensores de establecer objetivos muy visibles -y por lo tanto exigibles en su
cumplimiento- han argumentado que en las cuestiones del desarrollo hay prioridades que no
pueden desconocerse. Ello vendría a explicar para algunos la prioridad otorgada en los ODM
a los temas de la pobreza y la privación humana y, muy especialmente, a las cuestiones
relacionadas con la pobreza extrema, frente a otros asuntos considerados menos urgentes o de
carácter más estructural.
La discusión no es nueva en absoluto,
ab
y recuerda en parte el debate que se planteó en los años
70 en el marco de las propuestas sobre las necesidades básicas. “Lo
Lo primero es lo primero”
primero se
dijo entonces, para hacer referencia a la necesidad de orientar la economía a la producción
produ
y
provisión de bienes y servicios básicos frente a la consideración de la producción en términos
agregados. Sin embargo, ya entonces, algunos gobiernos y agencias internacionales quisieron
aprovechar el viaje para plantear que la prioridad era la lucha
lucha contra la pobreza, y que las
transformaciones estructurales que algunos demandaban en favor de una mayor equidad
(incluida en aquellos años la reclamación de un NOEI) constituían reivindicaciones a plantear
con posterioridad. Creo que en la actualidad ha ocurrido algo parecido con el tratamiento
recibido por algunas
as críticas hacia los ODM, tachadas por algunos de excesivamente
exce
teóricas
o abstractas frente a la urgencia de los temas planteados. También en este sentido podrían
recordarse los debates de aquella
uella época y las reflexiones de Paul Streeten cuando subrayaba
que la satisfacción de las necesidades básicas y los imprescindibles cambios estructurales no
debían plantearse como objetivos antagónicos sino complementarios (Streeten et al. 1981).
Hoy como entonces no resulta aceptable que se apele a los problemas estructurales derivados
del funcionamiento de los mercados mundiales para ocultar las propias responsabilidades en
la lucha contra la pobreza;; pero tampoco
tamp
es admisible la postura de quienes se niegan
n
a
acometer
cometer cambios estructurales argumentando
ar
que lo prioritario es luchar contra la pobreza
extrema.
Como en cualquier aspecto de la vida, la existencia de prioridades no significa necesariamente
exclusividad. Se puede prestar una atención especial algunas cuestiones -e incluso resaltarlas
poniéndolas en primer término- sin que ello signifique el abandono del resto. Pero en el caso
de los ODM la sensación generada es que, en nombre de lo prioritario, se han dejado de
abordar cuestiones esenciales para el futuro del desarrollo.
Resulta llamativo a este respecto que la definición de algunas metas sea mucho más precisa
que otras. Así, cuando se trata de objetivos relacionados con el acceso (a bienes o servicios
básicos) se establecen metas definidas en términos cuantitativos. Sin embargo, cuando se trata
de objetivos relacionados preferentemente con la equidad o con la sostenibilidad no se
establecen metas cuantitativamente definidas. Mención aparte merece el Objetivo 8, que en
mi opinión simboliza casi todo lo que de paradójico tienen los ODM. Pese a representar un
asunto de la máxima importancia –como es la necesidad de cambios en las reglas del juego
que hagan viables los procesos de desarrollo- su definición es tan genérica y vaga que no
permite apenas establecer seguimiento alguno del mismo.
En estas circunstancias no puede por menos que subrayarse la contradicción que representan
los ODM en su presentación como agenda del desarrollo, ya que el inicial propósito
defendido por sus promotores –concretar los diagnósticos contenidos en la Declaración del
Milenio en un “programa de acción”- ha derivado finalmente en una propuesta reduccionista
que ha acabado por diluir por completo los mencionados diagnósticos. Por ello, el debate
sobre el posible horizonte post-2015 no debería plantearse al margen de estas
consideraciones.
El debate sobre la “agenda” de la cooperación
La segunda batería de preguntas suscitadas al comienzo de estas líneas tenía que ver con el
papel de la Cooperación Internacional, y con la cuestión de en qué medida la solución de
estos problemas y el avance hacia los ODM se encuentra relacionado con la misma.
De manera general puede decirse que existe un consenso bastante generalizado a la hora de
considerar que es complicado avanzar hacia las metas propuestas sin la puesta en marcha de
importantes instrumentos de colaboración entre unos y otros países, es decir, sin incrementar
los esfuerzos de cooperación internacional.
Ello no obstante, y más allá de los acuerdos genéricos sobre estas cuestiones, apenas se han
registrado avances dignos de ser significados en el fortalecimiento de la cooperación
internacional. Más bien al contrario, la mayor parte de las cumbres celebradas durante la
última década para abordar algunos de estos problemas se han saldado bien con estrepitosos
fracasos -como la de Copenhague sobre el Medio Ambiente y el Cambio Climático-, bien con
discretos silencios.
A lo largo de los últimos años han sido muchos los informes de instituciones y los trabajos
académicos que han abordado el debate sobre los instrumentos más propicios para reforzar la
cooperación internacional de cara a enfrentar los retos del desarrollo. De manera general los
análisis llevados a cabo desde diferentes perspectivas (Alonso 2009; Alonso et al. 2010;
Barder et al. 2010; Better Aid 2010; NN. UU. 2010; Severino y Ray 2009, 2010; Schultz
2009; Unceta y Arrinda 2010), se han centrado en tres aspectos principales: 1) La cuestión de
la coherencia; 2) El debate sobre la financiación; y 3) El reto de la gobernanza global.
Algunas de las propuestas planteadas sobre estos temas se resumen en el Gráfico 2.
La cuestión de la Coherencia afecta a la imperiosa necesidad de no mantener políticas
contrarias al desarrollo en el ámbito comercial, financiero, social, medioambiental, o de
derechos humanos, que acaban echando por tierra los esfuerzos realizados en el campo de la
AOD. Por su parte, el debate de la financiación afecta a los acuerdos que deben establecerse
para asegurar los medios financieros necesarios para enfrentar los retos del desarrollo,
incluyendo los asuntos relativos a la fiscalidad internacional o la provisión de Bienes Públicos
Globales. Finalmente el asunto de la gobernanza se refiere a la administración de los
problemas globales, la coordinación interinstitucional a escala global, y a la gestión
democrática del sistema de ayuda.
La consideración de este conjunto de cuestiones afecta a la necesidad de replantear los
fundamentos del sistema de cooperación, surgido hace ya casi siete décadas en unas
circunstancias muy diferentes a las actuales, y debatir sobre una nueva arquitectura de la
cooperación internacional que tenga en cuenta la naturaleza de los problemas en presencia.
Gráfico 2. Algunos retos de la Cooperación Internacional para el Desarrollo
Política de
Desarrollo
Global
Política Comercial que promueva unas reglas justas y equitativas
Política Financiera que aborde los diferentes retos presentes en este ámbito
Política Social que permita avanzar en la lucha contra la pobreza y la desigualdad así como en la equidad de
género
(relación
con coherencia)
Política
Financiera
Global
Política Ecológica que haga posible la preservación de los recursos para las futuras generaciones
Política de Derechos Humanos que garantice la libertad como parte esencial del desarrollo
Promover mecanismos de redistribución a escala global, capaces de facilitar la convergencia en términos de
renta entre países y sociedades
Garantizar la provisión de bienes básicos para todas las personas al margen de donde vivan.
Financiar la protección de los Bienes Públicos Globales
(relación
con financiación)
Gobernanza
Global
Establecer mecanismos de fiscalidad internacional
Coordinación de las Instituciones Internacionales para el logro de acuerdos globales sobre los principales
retos
Gestión democrática del sistema de Ayuda
(relación con
gobernabilidad)
Fuente: elaboración propia.
Ahora bien, ¿qué relación existe entre estos debates y preocupaciones sobre el sistema de
cooperación por un lado, y la agenda del desarrollo y los ODM por otro? De manera general,
cabe decir que se trata de cuestiones que han caminado de manera paralela a lo largo de los
últimos años, sin que apenas haya habido relación entre ellos. Como veremos algo más
adelante –al examinar el vínculo entre la AOD y los ODM- la mayor parte de los análisis
relativos a la cooperación y la “agenda del desarrollo” se han centrado en la financiación de
los ODM, dejando de lado otras cuestiones como pueden ser las relativas a la cooperación en
el ámbito de la sostenibilidad global, la protección de los Derechos Humanos, la fiscalidad
internacional, u otros. La propia desatención hacia el Objetivo 8 –el único que hace
referencia a la necesidad de cambios en las relaciones internacionales- es una buena muestra
del reduccionismo desde el que se ha contemplado la cooperación al desarrollo dentro de los
debates sobre los Objetivos del Milenio.
La consecuencia de todo ello ha sido la confusa identificación entre la denominada “agenda
del desarrollo” y la propia “agenda de la cooperación”, lo que ha propiciado que otros temas
cruciales –como los señalados más arriba y resumidos en el Cuadro 1- hayan quedado fuera
de los estrechos márgenes del debate sobre el papel de la cooperación en la estrategia
planteada.
Además, es preciso tener en cuenta lo que algunos han denominado crisis del paradigma
occidental de la cooperación, relacionada no sólo con el examen de sus fracasos –o si se
prefiere con los escasos éxitos cosechados a lo largo de casi 70 años-, sino también con su
contraste con otras propuestas y otros modelos como los puestos en marcha en los últimos
años por diferentes tipos de países emergentes5. Un caso muy relevante es el de China, país
que con su agresiva política de inversiones en Africa y en algunos lugares de América Latina
está poniendo en entredicho la lógica de la cooperación occidental basada en la retórica de los
derechos humanos pero con escasos resultados prácticos en ese y otros terrenos.
Todo ello se inscribe finalmente en una tendencia cada vez más acusada que identifica
Cooperación al Desarrollo con AOD y por lo tanto, considera que los problemas referidos a su
papel, sus limitaciones, o sus requerimientos, se sitúan dentro de la cadena de la ayuda,
dejando de lado otras cuestiones de gran importancia para el futuro de la cooperación. Lo
cierto es que, pese a la existencia de un consenso cada vez más amplio sobre la necesidad de
acometer cambios profundos en la arquitectura de la cooperación internacional, desde la
Declaración del Milenio hasta hoy la mayor parte de los debates sobre la eficacia han quedado
reducidos al ámbito de la AOD, que sin embargo, no es sino un aspecto –y no siempre el
más relevante- de la Cooperación Internacional. De ello me ocuparé específicamente en el
siguiente apartado.
5
Un texto de interés a este respecto es el de Sörensen (2011)
El debate sobre la “agenda” de la AOD
Abordaré finalmente abordaré el tercer bloque de preguntas, relativo al papel de la AOD en
relación con los retos y los objetivos del desarrollo, y específicamente con los posibles
avances registrados en el cumplimiento de los ODM. Llegados a este punto comentaré
diversos temas que han sido objeto de discusión a lo largo de los últimos años en los debates
llevados a cabo sobre la AOD.
En primer lugar está la ya mencionada cuestión de la eficacia, que ha sido reiteradamente
abordada en la Declaración de París, el Plan de acción de Accra, o la Cumbre de Busan,
además de analizada en numerosos trabajos, sin que ello se haya traducido en mejoras
sustanciales del sistema que hayan contribuido a avanzar en los objetivos planteados. Se trata
de un asunto suficientemente conocido y tratado por lo que no me detendré en él, si bien es
importante reiterar la confusión generada entre eficacia de la AOD -entendida como
funcionamiento de la cadena de ayuda- y eficacia de la cooperación, cuyo análisis requeriría
necesariamente examinar otros aspectos como es el caso de la coherencia de las políticas de
desarrollo.
En segundo término, es necesario mencionar el tema de la cada vez menor relevancia de la
AOD en el conjunto de los flujos financieros internacionales, y específicamente de los que
tienen como destino los denominados países en desarrollo. Aunque se trata de un asunto
complejo, que merecería estudios más profundos de lo que hasta ahora se han hecho, existen
ya suficientes evidencias que muestran como la AOD representa una parte cada vez menor de
dichos flujos internacionales por lo que, al menos en términos cuantitativos6, es cada vez
menos relevante (lo que no significa que no lo sea en concreto para determinados fines o para
algunos territorios o grupos humanos).
Y en tercer lugar es preciso aludir a la relación existente entre los flujos de AOD y los
Objetivos del Milenio, incluyendo el papel de aquella en el mayor o menor cumplimiento de
los mismos. En los comienzos del siglo XXI los ODM representaron una referencia básica en
los debates sobre la financiación del desarrollo que dieron lugar a la Cumbre de Monterrey,
pese a la escasa presencia que los mismos tuvieron en los acuerdos establecidos, y pese a la
práctica ausencia de instrumentos y compromisos específicamente dirigidos a este fin. La
tónica se agravó en la Conferencia 2000 + 5 celebrada en Nueva York tres años después, en
las que se evidenció la dura resistencia de algunos países donantes que –como EE. UU.pretendió eliminar toda referencia a los ODM. Y la situación volvió a repetirse en Doha en
2008, en donde tampoco hubo acuerdos dignos de consideración en este terreno. Es decir, que
la lógica de las cumbres celebradas en la última década sobre financiación del desarrollo y la
6
Un trabajo llevado a cabo hace tres años sobre 63 países para los cuales la suma de la AOD, la IED y las
Remesas representaban más del 10$ de su PIB, reflejaba la constante pérdida de importancia relativa de la AOD
a lo largo de los últimos años y su escasa significación más allá de algunos países africanos u otros
especialmente vulnerables como Haití (Unceta, Gutierrez y Amiano, 2010).
lógica de los ODM han seguido caminos divergentes, pese a la retórica mantenida sobre estos
últimos.
Por otro lado, durante buena parte de la década anterior, se ha mantenido desde algunas
instancias la idea de que el cumplimiento de los ODM dependería del incremento en los flujos
de AOD. Esta estrecha relación entre ODM y AOD llevó al PNUD a proponer el término
“Brecha de Financiación de los ODM” en el Informe sobre el Desarrollo Humano de 2005,
señalándose que no sería posible cumplir con dichos objetivos a menos que se duplicara la
ayuda (PNUD 2005) lo cual, evidentemente, no se ha producido. Sin embargo, este supuesto
vínculo entre el cumplimiento de los ODM y la Ayuda externa ha sido muy discutido en los
últimos años desde diversas perspectivas, que consideran que ello contribuye a una
disociación entre dichos ODM y las políticas nacionales, así como entre los ODM y las
transformaciones estructurales que son necesarias en la economía mundial. El propio Jan
Vandemoortele -uno de los máximos inspiradores de los ODM-, ha reiterado su oposición a lo
que considera una excesiva dependencia de los ODM respecto de las políticas y las decisiones
de los donantes, con negativas repercusiones en las políticas de desarrollo (Vandemoortele
2009).
Ahora bien más allá de las posiciones defendidas y de las previsiones establecidas sobre las
necesidades de AOD para poder alcanza los objetivos del milenio, ¿qué evidencias existen
sobre lo ocurrido en este terreno? Es difícil establecer un juicio acabado sobre este asunto,
pero apuntaré algunas reflexiones. Como ya se ha comentado, durante los últimos meses han
proliferado los mensajes triunfalistas sobre el cumplimiento de los ODM o al menos de parte
de los mismos, entre ellos el referido a la reducción de la pobreza extrema. El pasado 6 de
marzo el New York Times publicaba un titular anunciando el cumplimiento de las principales
ODM y desde entonces se han sucedido los mensajes relativos a los avances logrados en unas
u otras metas. No pretendo en modo alguno analizar aquí este asunto ni ahondar en los datos
disponibles a este respecto. La pregunta que quisiera plantear es mucho más sencilla.
Suponiendo que dichos cálculos sean ciertos, ¿en qué medida dicho cumplimiento habría
tenido que ver con los flujos de la AOD, como se insinuaba que ocurriría?
Como es bien conocido los estudios sobre el impacto de la ayuda llevan casi tres décadas
planteando las dificultades existentes para realizar diagnósticos precisos sobre este asunto,
dada la complejidad de establecer relaciones causa-efecto en dicho ámbito. No se trataría por
tanto de exigir una demostración sobre el hecho de que el mayor cumplimiento de los ODM
se debe a los flujos de Ayuda. Ahora bien, lo que al menos parece exigible es que los datos no
muestren relaciones inversas entre ambas cuestiones. Sin embargo, en un reciente trabajo
(Unceta y Gutierrez 2012) sí hemos encontrado relaciones contradictorias en lo referente al
tema que ha sido más aireado como muestra de los éxitos cosechados: la reducción del
porcentaje de personas que viven con menos de 1,25$ al día, contenido en el Objetivo 1.
Si observamos las cifras globales, cabría pensar en una correspondencia entre el aumento en
los flujos de AOD y la reducción de la pobreza medida en dichos parámetros, ya que, - como
puede verse en el Gráfico 3- mientras la primera se habría incrementado en torno a un 39%
entre 1990 y 2008, la segunda habría disminuido en casi un 50%. Sin embargo, si nos fijamos
específicamente en lo sucedido en algunas zonas, veremos que los datos distan mucho de ser
concluyentes. Por una parte destaca el caso de China, país que junto a la India es en donde el
número de personas que viven con menos de 1,25 dólares al día, se ha reducido de manera
más acusada. Pues bien, los datos disponibles para este país vienen a indicar (Gráfico 4) que
mientras la AOD se ha reducido de manera significativa, el número de personas pobres ha
descendido entre 1990 y 2008, desde el 62% a menos del 15%. A esta paradoja se refería
irónicamente William Easterly al señalar que el Banco Mundial cree ingenuamente que son
sus esfuerzos los que están sacando a millones de chinos de la pobreza y acercando de esa
forma el cumplimiento de los ODM.
Gráfico 3. AOD (millones de dólares constantes 2009) y porcentaje de personas con menos
de 1,25$ al día en el mundo (1990-2008)
Fuente: Unceta y Gutierrez, 2012
Gráfico 4. AOD recibida (millones de dólares constantes 2009) y porcentaje de personas con
menos de 1,25$ al día en China (1990-2008)
Fuente: Unceta y Gutierrez (2012)
Una reflexión parecida (aunque en sentido inverso) podría hacerse con lo sucedido en Africa
Subsahariana, en donde los avances en la reducción de la pobreza han sido más modestos. Sin
embargo, como puede verse en el Gráfico 5, tampoco ello parece guardar relación con la
AOD ya que, mientras los flujos de esta última con destino a la región se incrementaron en
más del 40% entre 1990 y 2008, el porcentaje de personas con menos de 1,25 dólares al día
apenas descendió desde el 57 al 48% en esos mismos años.
Gráfico 5. AOD recibida (millones de dólares constantes 2009) y porcentaje de personas con
menos de 1,25$ al día en África Subsahariana (1990-2008)
Fuente: Unceta y Gutierrez (2012)
Todo lo anterior viene a corroborar la no existencia de evidencias sobre la relación entre los
flujos de AOD y los avances registrados en el cumplimiento de algunos de los ODM, lo cual
plantea la necesidad de una reflexión más amplia sobre el horizonte post-2015 que incluya un
análisis más concreto sobre el tema de la financiación y específicamente sobre el papel que ha
de atribuirse a la AOD dentro de la estrategia a seguir.
Conclusiones
Llegados a este punto, plantearé algunas conclusiones relacionadas con el debate iniciado
sobre el horizonte post-2015 y algunos de los problemas que, en mi opinión, se encuentran en
la base de dicho debate.
En primer lugar, considero importante acotar el debate y diferenciar “agendas” evitando
convertir la discusión sobre la estrategia post-2015 en un totum revolutum en el que se
confundan los problemas y retos del desarrollo, las prioridades de actuación, el papel de la
cooperación al desarrollo, y las necesidades de AOD ya que se trata de cuestiones diferentes
que requieren un tratamiento específico.
En esa línea, sería necesario plantear el debate sobre las prioridades de actuación evitando que
las mismas oculten los necesarios acuerdos globales y transformaciones estructurales que
pueden propiciar la solución de los principales retos del desarrollo y evitar que sigan
incrementándose tanto la brecha social y ambiental como la incertidumbre e inseguridad
humanas.
Por su parte, los debates sobre el futuro de la cooperación al desarrollo y el papel que la
misma puede jugar en la futura estrategia requiere de un tratamiento integral de la misma, que
abarque el conjunto de aspectos relacionados con la coherencia de políticas, los mecanismos
de financiación internacional –incluyendo los relativos a la fiscalidad internacional- y las
cuestiones relativas a la gobernanza global.
Finalmente, sería necesario evitar un enfoque que descanse en una excesiva dependencia entre
los objetivos de desarrollo y los flujos de AOD, ya que como se ha demostrado a lo largo de
los últimos años, ello contribuye a oscurecer responsabilidades existentes en muy diversos
ámbitos, a la vez que resulta escasamente relevante a la hora de examinar algunos resultados.
La agenda del desarrollo, la agenda de la cooperación, y la agenda de la AOD no pueden ser
tratadas como la misma cosa, aunque las tres estén relacionadas. La cooperación internacional
es uno de los instrumentos necesarios para superar los graves problemas del desarrollo, pero
su papel no puede analizarse al margen de otras cuestiones. Por su parte la AOD constituye
una parte de los instrumentos de financiación del desarrollo que se contemplan por parte de la
cooperación internacional, pero en modo alguno es el único, como parece desprenderse de
algunos análisis
Durante la última década, los ODM han concentrado toda la atención y han sido presentados
como agenda del desarrollo, agenda de la cooperación y agenda de la AOD. Ello ha generado
diferentes confusiones y disfunciones que han sido comentadas en este breve análisis. Por
ello, sería conveniente que las lecciones aprendidas a lo largo de estos años fueran tenidas en
cuenta a la hora de plantear y delimitar el recién iniciado debate sobre el horizonte post-2015.
Referencias
ALONSO, J.A. (2009): Financiación del desarrollo. Viejos recursos, nuevas propuestas.
Fundación Carolina, Siglo XXI, Madrid.
ALONSO, J.A., GARCIMARTÍN, C., y MARTÍN, V. (2010): “Ayuda, calidad institucional e
imposición: Algunos desafíos para el sistema de cooperación internacional”.
Conference on development cooperation in times of crisis and on achieving the MDGs.
IFEMA Convention Centre (Madrid) 9-10 june 2010.
BARDER, O., GAVAS, M., MAXWELL, S., Y JOHNSON, D. (2010): “La Gobernanza del
sistema de ayuda y el papel de la UE”. Conference on development cooperation in times
of crisis and on achieving the MDGs. IFEMA Convention Centre (Madrid) 9-10 june
2010.
BETTER AID (2010): Eficacia del desarrollo en la cooperación: una perspectiva basada en
los derechos. www.betteraid.org
MILANOVIC, B. (2005): Worlds apart: Measuring International and Global Inequality.
Princeton University Press.
NACIONES UNIDAS (2000): Declaración del Milenio. Resolución A/55/L.2 de la Asamblea
General. Nueva York
NACIONES UNIDAS (2010): Estudio Económico y Social Mundial: Nuevos instrumentos
para el Desarrollo Mundial. Nueva York.
NACIONES UNIDAS (2012): Realizing the Future We Want for All. Report to the SecretaryGeneral. UN System Task Team on the Post-2015 UN Development Agenda. New
York
PNUD (2005): Informe sobre el Desarrollo Humano. Nueva York.
SEVERINO, J.M. Y RAY, O. (2009): “The End of ODA: Death and Rebirth or a Global
Public Policy” en Working Paper nº 167 (March), Center for Global Development.
http://www.cgdev.org.
SEVERINO, J.M. Y RAY, O. (2010): “The End of ODA (II): The Birth of Hypercollective
Action” en Working Paper nº 218 (June), Center for Global Development.
http://www.cgdev.org.
SCHULZ, N.S. (2009): El camino hacia la gobernanza global de la ayuda (en tiempos
turbulentos). FRIDE. Comentario, abril. http://www.fride.org.
SÖRENSEN, J.S. (2010): Challenging the Aid Paradigm. Western Currents and Asian
Alternatives. London: Palgrave Macmillan.
STREETEN et al. (1981): First things first. Oxford University Press. London.
TEZANOS, S. (2010): “Más allá de 2015: Objetivos de Desarrollo del Milenio y desafíos
para la nueva agenda internacional de desarrollo”, en Sistema nº 220-2011 (pp. 33-58)
UL HAQ, M. (1995): Reflections on human development. Oxford University Press. New
Delhi.
UNCETA, K. Y ARRINDA, A. (2010): “Development cooperation in transition”, en Current
Research nº 3, pp. 7-12. CBS, University of Nevada. Reno (pp. 7-12).
UNCETA, K., GUTIERREZ, J., Y AMIANO, I. (2010): “Financing development: ODA
versus FDI and Remittances in the most vulnerable Countries”, en Current Research nº
3, 165-186. CBS. University of Nevada. Reno (pp.165-186).
UNCETA, K., MARTINEZ HERRERO, M.J., Y ZABALA, I. (2012): “Nueva York,
Monterrey y París: tres lógicas contradictorias para enfrentar los retos del desarrollo en
la primera década del siglo”, en Revista Iberoamericana de Estudios de Desarrollo nº 2
(pp. 100-116)
UNCETA, K. Y GUTIERREZ, J. (2012): “Identidad y legitimidad de la cooperación al
desarrollo: El debate sobre la relación de la AOD con la pobreza y la desigualdad
internacional”, en Estudios de Economía Aplicada v. 30-3 (pp. 773-800).
VANDEMOORTELE, J. (2009). “The MDG Conundrum: Meeting the Targets Without
Missing the Point”, en Development Policy Review 27(4):355-371.