Untitled - Centro de Estudios de Justicia de las Américas

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Desafíos en la Aplicación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos:
Plazo Razonable, Derecho a Defensa y Prisión Preventiva
Natalie Reyes1 y Marcela Zúñiga2
Tabla de contenido
Resumen ejecutivo ................................................................................................................ 3
Palabras claves ...................................................................................................................... 3
Convención Americana sobre Derechos Humanos, plazo razonable, derecho a la defensa,
prisión preventiva, debido proceso, gestión, independencia, reforma, contrarreforma.......... 3
Introducción .......................................................................................................................... 3
I. Plazo razonable .............................................................................................................. 4
A. Plazo razonable como garantía del debido proceso en el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos ............................................................................................................. 4
B. Desafíos respecto de la garantía de plazo razonable en América Latina ..................... 6
1. Gestión judicial ........................................................................................................ 7
2. Gestión del Ministerio Público y coordinación con las Policías ............................. 7
3. Plazo razonable en la duración de la investigación y casos complejos ................... 9
II.
El derecho a la defensa ............................................................................................ 11
A. La Institución de la Defensa Pública en el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos ........................................................................................................................... 11
B. Desafíos para la Defensa Pública en América Latina................................................ 13
1. Independencia y autonomía de las Defensorías Públicas ...................................... 14
2. Falta de recursos para la adecuada prestación del servicio .................................... 16
III. La prisión preventiva .............................................................................................. 19
A. La prisión preventiva en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos ......... 19
B. Desafíos en torno a la aplicación de la prisión preventiva en las Américas .............. 21
1. Ampliación de causales contrarias a la lógica cautelar de la prisión preventiva ... 23
2. Amplitud de los plazos de prisión preventiva ........................................................ 23
3. Ausencia de oralidad en las etapas previas al juicio .............................................. 23
4. Escasa aplicación de las medidas alternativas a la prisión preventiva .................. 24
5. Presiones instituciones y mediáticas en contra de los jueces ................................. 25
6. El efecto de las contrarreformas y delitos inexcarcelables .................................... 25
Conclusión ........................................................................................................................... 26
Bibliografía .......................................................................................................................... 27
1
Juris Doctor de la New York University School of Law y Bachiller de Ciencia de la Fordham University
(Bronx, NY). Consultora Internacional de CEJA.
2
Abogada de la Universidad Austral de Chile. Investigadora Asociada de CEJA. Previamente, se desempeñó
como Abogada Consultora en Derechos Humanos para el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional
(CEJIL), en la ciudad de Buenos Aires, Argentina.
2
Resumen ejecutivo
Con la ratificación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los países de
América Latina han adquirido una serie de obligaciones internacionales vinculadas al
respeto y garantía de los derechos en ella consagrados. En virtud de ello, es posible
observar un avance en la región por medio de las reformas a los sistemas de justicia que
varios países han implementado, principalmente en materia penal. Sin embargo,
actualmente han surgido una serie desafíos relacionados con la falta de celeridad de los
procesos, cuestión que los Estados pensaron ver superada con los modelos de justicia
acusatorios; persisten dificultades en conseguir la independencia y autonomía de los
servicios públicos de defensa, mientras que el otorgamiento de recursos para llevar a cabo
su labor continúa siendo escaso; y finalmente, los altos índices de prisión preventiva, los
efectos de las contrarreformas, la presión de los medios de comunicación y otros factores,
son dificultades que aún enfrentan varios países.
Palabras claves
Convención Americana sobre Derechos Humanos, plazo razonable, derecho a la defensa,
prisión preventiva, debido proceso, gestión, independencia, reforma, contrarreforma.
Introducción
La aplicación de tratados internacionales en materia de derechos humanos ha sido un tema
muy debatido en la región, principalmente a raíz de los procesos de transición a la
democracia, hecho que provocó que gran parte de los países emprendieran reformas a la
justicia con la finalidad de adecuar sus sistemas a los estándares internacionales en materia
de derechos humanos.
Del trabajo que el Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA) ha desarrollado
para apoyar estos procesos de reforma, ha sido posible identificar algunos aspectos
particularmente importantes para el funcionamiento del sistema de justicia y del respeto de
las obligaciones que emanan de la Convención Americana de Derechos Humanos. En este
contexto, la obligación de garantía y respeto que contempla la Norma Convencional exige
que los Estados actúen en conformidad a una serie de estándares internacionales, los que en
materia de justicia establecen, entre otras cosas, normas mínimas sobre el contenido y
estructura del debido proceso.
Sin embargo, ha sido posible observar en la región que, a pesar de la implementación de
importantes reformas en materia de justicia, persisten algunas prácticas que atentan y
contravienen lo dispuesto por las normas de derecho internacional de los derechos
humanos. Esto es posible observar en la excesiva duración de los procesos, en la posición
desventajada en que se encuentra la defensa pública frente a otros intervinientes y en los
altos índices que aún existen en materia de prisión preventiva.
Dicho lo anterior, este estudio tiene la finalidad de exponer un resumen de la investigación
realizada en el contexto del “Programa de investigación y capacitación sobre la aplicación
3
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en los sistemas de justicia de las
Américas,”3 señalando los principales desafíos que se presentan en la región respecto del
cumplimiento de los estándares internacionales sobre derechos humanos en materia de
plazo razonable, derecho a la defensa y prisión preventiva.
I.
Plazo razonable
A. Plazo razonable como garantía del debido proceso en el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos
El debido proceso ha sido definido por la Corte Interamericana como una garantía límite a
la actividad estatal que establece un deber para éste de organizar su estructura con la
finalidad de crear instancias procesales adecuadas que permitan a las personas estar en
condiciones de defender sus derechos ante cualquier acto estatal que pudiera afectarlos.4
Dentro de este elenco de garantías, se encuentra uno de los pilares fundamentales: la
garantía de plazo razonable. Se trata de un concepto de difícil definición en el sistema
internacional, que tuvo sus orígenes en la jurisprudencia europea de derechos humanos, la
cual planteó por primera vez el término en el caso Wemhoff vs. Alemania en junio de 1968.5
En este caso, la Comisión Europea de Derechos Humanos elaboró la doctrina de los siete
criterios6 para analizar la razonabilidad del plazo, doctrina que años más tarde, tras una
importante evolución, fue traspasada al Sistema Interamericano. Los criterios que fueron
tomados por la jurisprudencia regional fueron:
1. La complejidad del asunto
2. La actividad procesal del interesado
3. La conducta de las autoridades judiciales
3
Este programa se está llevando a cabo por CEJA con aportes del U.S. Department of State desde octubre de
2013. Su objetivo es fortalecer e incrementar la aplicación y conocimiento del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos en el marco de los sistemas de justicia en América Latina, principalmente de las normas
contenidas en la Convención, las obligaciones que de ellas emanan para los Estados parte y los mecanismos
para su aplicación práctica.
4
Corte IDH. Caso Ibsen Cárdenas e Ibsen Peña vs. Bolivia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de
septiembre de 2010. Serie C No. 217, párrafo 178; Caso Fermín Ramírez vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones
y Costas. Sentencia de 20 de junio de 2005. Serie C No. 126, párrafo 78; Caso del Tribunal Constitucional vs.
Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71. Párrafo 68; Caso
Baena Ricardo y otros vs. Panamá. Excepciones Preliminares. Sentencia de 18 de noviembre de 1999. Serie C
No. 61, párrafo 124.
5
European Court of Human Rights (ECHR). Wemhoff v. Germany. Judgment of 27 June 1968. Application
No. 2122/64.
6
Estos criterios eran los siguientes:
1. La duración de la detención misma
2. La duración de la prisión preventiva en relación a la naturaleza del delito, a la pena señalada y a la
pena que debe esperarse en caso de condena
3. Los efectos personales sobre el detenido
4. La conducta del imputado en cuanto haya podido influir en el retraso del proceso
5. Las dificultades de investigación del caso
6. La manera en que la investigación ha sido conducida
7. La conducta de las autoridades judiciales
4
Posteriormente, la jurisprudencia de la Corte Interamericana introdujo un cuarto criterio, la
denominada afectación jurídica de la persona involucrada en el proceso.7
Respecto al primer criterio, con la finalidad de analizar los elementos que la jurisprudencia
ha considerado a la hora de abordar la complejidad de un asunto, resulta interesante
conocer el voto razonado del Ex Juez Interamericano Sergio García Ramírez para el caso
López Álvarez vs. Honduras, en el cual señaló que al analizar este elemento:
Se debe verificar la compatibilidad entre la conducta del Estado y las disposiciones
de la Convención, es decir, el órgano que practica el control de convencionalidad,
que es aquel que debe explorar las circunstancias de iure y de facto del caso. Es
posible que el análisis jurídico sea relativamente sencillo, una vez establecidos los
hechos acerca de los cuales se ha producido el litigio, pero éstos pueden ser
extraordinariamente complejos y hallarse sujetos a pruebas difíciles, necesariamente
prolongadas o de complicada, costosa, azarosa o tardía recaudación. También puede
suceder lo contario: relativa claridad y sencillez de los hechos, en contraste con
problemas severos en apreciación jurídica o en la calificación de aquéllos: pareceres
encontrados, jurisprudencia cambiante, legislación incierta, razones atendibles en
sentidos diferentes o discrepantes, entre otros factores.8
Por lo tanto, a la hora de evaluar la complejidad de un caso se deben evaluar distintos
factores tales como la prueba, el número de personas involucradas, contexto en que se
generaron los hechos, entre otros.
Un segundo criterio corresponde a la conducta procesal del interesado, respecto del cual
también se pronunció Sergio García Ramírez en el voto razonado anterior. Así, estableció
que “se debe considerar la conducta, activa y omisiva a fin de señalar su influencia en el
proceso, ya que puede suceder que una persona, en aras de defender sus derechos, haga uso
de un amplio conjunto de instrumentos y oportunidades que la ley pone a su disposición,
bajo la forma de recursos o de otras figuras, que alejan el momento de la resolución del
fondo del asunto.”9
Por otro lado, la conducta de las autoridades judiciales es un factor que incide
determinantemente en la garantía de plazo razonable. De esta manera, la Corte
Interamericana ha señalado que:
[…] existe un deber de los jueces de dirigir y encauzar el procedimiento judicial con
el fin de no sacrificar la justicia y el debido proceso legal en pro de formalismo y la
impunidad. En caso de que permitan y toleren el uso de recursos judiciales con
7
Corte IDH. Caso Valle Jaramillo y Otros vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de
noviembre de 2008. Serie C No. 192, párrafos 155 a 165.
8
Corte IDH. Caso López Álvarez vs. Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de febrero de
2006. Serie C No. 141. Voto razonado del Juez Sergio García Ramírez, párrafos 20 y 30.
9
Ídem, párrafo 32.
5
efectos dilatorios, los transforman en un medio para que los que cometen un ilícito
penal dilaten y entorpezcan el proceso judicial.10
En este sentido, se ha determinado que factores como la insuficiencia de los tribunales, la
complejidad del régimen procedimental envejecido y la carga de trabajo no pueden
justificar la inobservancia del plazo razonable, que no es una simple ecuación nacional
entre volumen de litigios y número de tribunales, sino una referencia individual para el caso
concreto.11
Así, uno de los principales factores que la Corte ha identificado respecto al actuar de las
autoridades es la debida diligencia en la investigación de los hechos. A su juicio, la
inefectividad de los procesos penales queda evidenciada al analizar la falta de debida
diligencia en la conducción de las acciones oficiales de investigación, la cual se manifiesta,
entre otras cosas, en la irrazonabilidad del plazo transcurrido y en las graves omisiones de
líneas lógicas de investigación.12
En último lugar, el cuarto criterio incorporado por la jurisprudencia interamericana fue la
afectación en la situación jurídica de una persona involucrada en un proceso, debido a la
relevancia que muchas veces puede tener el transcurso excesivo del tiempo para aquel
individuo que es parte de un proceso. En el caso Valle Jaramillo vs. Colombia, la Corte
señaló que:
En el análisis de razonabilidad se debe tomar en cuenta la afectación generada por la
duración del procedimiento en la situación jurídica de la persona involucrada en el
mismo, considerando, entre otros elementos, la materia objeto de la controversia. Si
el paso del tiempo incide de manera relevante en la situación jurídica del individuo,
resultará necesario que el procedimiento corra con más diligencia a fin de que el
caso se resuelva en un tiempo breve.13
B. Desafíos respecto de la garantía de plazo razonable en América Latina
Reducir la duración de los procesos en materia penal fue una de los grandes cambios
pensados tras la implementación de los modelos acusatorios de justicia. En este sentido, la
introducción de la oralidad y la modernización de los sistemas de gestión fueron diseñadas,
entre otras cosas, como posibles soluciones a las largas esperas que caracterizaron al
sistema inquisitivo. Sin embargo, la implementación de las reformas a la justicia penal
generó una serie de dificultades que pueden observarse principalmente en el manejo de la
carga de trabajo y las estrategias de gestión de determinados casos. A continuación
abordaremos los principales desafíos que fue posible observar en América Latina,
relacionados con el cumplimiento de la garantía de plazo razonable.
10
Corte IDH. Caso Myrna Mack Chang vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de
noviembre de 2003. Serie C No. 101, párrafo 211.
11
Corte IDH. Caso López Álvarez. op. cit. Voto razonado del Juez Sergio García Ramírez, párrafo 34.
12
Corte IDH. Caso de la Masacre de la Rochela vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 11
de mayo de 2007. Serie C No. 163, párrafo 155.
13
Corte IDH. Caso Valle Jaramillo. op. cit., párrafo 155.
6
1. Gestión judicial
Hemos identificado que una de las principales deudas de los sistemas de justicia en materia
penal es la excesiva demora de sus procesos. Si bien con la implementación de las nuevas
reformas penales este aspecto tuvo importantes mejoras, aún persisten problemas
relacionados con las reiteradas suspensiones de audiencias, escasa coordinación
interinstitucional, imposición de requisitos formales para la realización de notificaciones,
entre otras.
Por ejemplo, en Paraguay, por medio de un estudio realizado por el Centro de Políticas
Públicas,14 se identificaron los siguientes motivos de la suspensión de las audiencias
preliminares:
-
Un 38% de los expedientes no registran datos necesarios para estipular los motivos
de la suspensión.
Un 23% menciona otros motivos como no contar con un vehículo para trasladar al
imputado; se suspendió a pedido del fiscal; incomparecencia del imputado; pedido
de prórroga del fiscal, se pidió plazo para llegar a un acuerdo, entre otros.
Un 16% de los expedientes mostraron que las audiencias fueron suspendidas por la
inasistencia del fiscal.
Un 14% no le fue notificado al imputado y no lo trajeron a la audiencia.
Un 5% se dejó constancia de que no notificaron al imputado.
Un 2% se menciona que no fue notificado y su abogado no se presentó y que no
tenía abogado al momento de la audiencia.
Del mismo modo, persisten en algunos sistemas la figura del juez administrador, y en
aquellos que han optado por diferenciar tales roles, se enfrentan a problemas en el manejo
de la administración con nuevos profesionales que no son aceptados por los jueces. Esto
tiene como consecuencias que aún hay problemas en la programación de audiencias, en los
mecanismos de asignación de causas, en la administración del tiempo de los jueces y en la
administración de salas de audiencias, principalmente.
2. Gestión del Ministerio Público y coordinación con las Policías
Tras el cambio que significó el traspaso de competencias en materia de investigación desde
los jueces de instrucción a los Ministerios Públicos, estos tomaron un rol determinante en la
conducción de la investigación, formulación de cargos e inclusive en temas relacionados a
la protección de víctimas y testigos. Este incremento de funciones tuvo un importante
impacto en la carga de trabajo de los fiscales, y en el diseño administrativo de las fiscalías,
materias que impactaron directamente en la creación de nuevos modelos de gestión.
Los Ministerios Públicos continúan con sistemas de trabajo muy similares a los del antiguo
sistema, con una estructura jerarquizada y con modelos de trabajo en los cuales no existe un
liderazgo en la dirección de los mismos. Un ejemplo de esto se ha señalado en Venezuela,
14
CENTRO DE POLITICAS PÚBLICAS. Mora Judicial en Paraguay: Una reflexión académica hacia la
sociedad. Asunción: Universidad Católica de Paraguay, 2010, página 21.
7
donde uno de los factores que inciden en la capacidad persecutoria del Ministerio Público
dice relación con la manera de llevar a cabo la investigación: “Se carece de manuales y
protocolos, y las diligencias se ordenan de manera empírica con procedimientos rutinarios
semejantes a los utilizados durante la vigencia del sistema inquisitivo.”15
Por otro lado, fue posible identificar problemas vinculados a la carencia de definición de
metas concretas e indicadores de gestión en el trabajo de los fiscales y fiscalías, lo cual no
permite orientar su trabajo al logro de resultados mínimos. Así, el área en donde este
problema se manifiesta con mayor intensidad es en el manejo de la carga de trabajo. Un
ejemplo de esto se ha generado en Chile, país en el que se han detectado dificultades
relacionadas con la sobrecarga de órdenes de investigar. Según un estudio realizado por el
Centro de Investigación y Desarrollo Policial de Chile,16 la Policía ha señalado que hay una
serie de causas respecto de las cuales no tiene sentido comenzar una investigación; sin
embargo, los fiscales no emplean adecuadamente las facultades de selección, muchas veces
por presiones políticas y medios de comunicación que han criticado que el porcentaje de
denuncias investigadas es muy bajo. En este sentido, señala el informe, este tipo de
prácticas está desvirtuando el espíritu de la reforma que prometía agilizar la justicia y evitar
ritualismos propios del sistema antiguo.17
La consecuencia inmediata de estas prácticas ha generado que los sistemas reformados han
debido trabajar con un número importante de casos abiertos, sin que los fiscales
efectivamente puedan realizar aquellas actividades productivas de investigación. Esto trajo
como consecuencia que diariamente el Fiscal o la Policía tengan una carga de trabajo que
copa su tiempo y una sensación de agobio que les impide avanzar adecuadamente y de
modo eficiente.
Conjuntamente la coordinación en la investigación con las Policías es un desafío que
persiste en la región. Este problema tiene relación con el contexto en el cual se
desarrollaron las reformas, el cual estuvo determinado “por organizaciones policiales
tradicionalmente fuertes que estuvieron a cargo de toda la actividad investigativa, bajo
relaciones formales y distantes con los jueces de instrucción y fiscales, bajo el modelo
inquisitivo o inquisitivo mixto, respectivamente.”18 De este modo, con la aparición de la
figura de los Ministerios Públicos y sus nuevas funciones en la dirección de la
investigación, dentro de un modelo respetuoso del debido proceso y las garantías
individuales de las partes, las Policías pasaron a ser organismos auxiliares en la persecución
penal. Esto generó un problema relacionado con la dirección funcional de estas con los
Ministerios Públicos.
15
ALGUÍNDIGUE, Carmen. “Desafíos para la investigación y persecución penal de los delitos en países de
las Américas: Informe Venezuela”. En: Persecución de Delitos Complejos: Capacidades de los Sistemas
Penales en América Latina. Santiago de Chile: Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA), 2010,
página 440.
16
CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO POLICIAL (CIDEPOL). Conclusiones del Seminario
“Relación del Ministerio Público y Policía de Investigaciones de Chile”. 26 de enero de 2006, página 15.
17
Ídem.
18
PONCE CHAUCA, Natalie. “Modelos de gestión en el Ministerio Público para la Coordinación con las
Organizaciones Policiales en el marco de la Reforma Procesal Penal”. Revista Sistemas Judiciales, Año 6 No.
11, página 94.
8
Un ejemplo de ello, es la experiencia de Honduras, que por medio de un estudio se
determinó que “el Fiscal no asume su papel de líder de la investigación,” “no hay confianza
entre los miembros de ambas Instituciones para compartir informaciones,” “existe una
carga significativa de trabajo que afecta la buena comunicación entre los miembros de
ambas instituciones que no permite una dirección correcta y efectiva de las investigaciones”
y, finalmente, “la efectividad de la investigación depende de la actitud individual de los
Fiscales.”19
3. Plazo razonable en la duración de la investigación y casos complejos
Si bien casi la mayoría de los países de la región contemplan plazos máximos para la
realización de la investigación, estos no han resultado ser los únicos mecanismos para hacer
frente al manejo de casos de alta complejidad. Por tales motivos, algunos países han optado
por incorporar plazos mayores para la investigación de casos complejos, cuestión que no ha
solucionado el problema.
La mayoría de los plazos de investigación no tienen una duración extendida en el tiempo y,
si bien existen legislaciones que han incluido prórrogas de tales plazos para materias o
delitos complejos, como el caso de Argentina20, Perú21, Bolivia22, Honduras23 y Paraguay24,
19
HONDURAS. Evaluación del Ministerio Público República de Honduras. Tegucigalpa: Enero de 2013,
página 10.
20
Ley No. 11922 Código Procesal Penal de la Provincia de Buenos Aires, Argentina. El Senado y Cámara de
Diputados de la Provincia de Buenos Aires, Artículo 282: Si aquel plazo resultare insuficiente, el Fiscal
dispondrá motivada y fundadamente su prórroga, con conocimiento del Juez de Garantías, hasta por 2 meses
más, según las causas de la demora y la naturaleza de la investigación y, en casos excepcionales debidamente
justificados por su gravedad o difícil investigación, la prórroga dispuesta podrá ser de hasta 6 meses.
21
Decreto Legislativo No. 957 Código Procesal Penal. Congreso de la República del Perú, 29 de julio de
2004, Artículo 324: El plazo de la Investigación Preparatoria es de 120 días naturales. Sólo por causas
justificadas, dictando la Disposición correspondiente, el Fiscal podrá prorrogarla por única vez hasta por un
máximo de 60 días naturales; tratándose de investigaciones complejas, el plazo de la Investigación
Preparatoria es de 8 meses; la prórroga por igual plazo debe concederla el Juez de la Investigación
Preparatoria.
22
Ley No. 1970 Código de Procedimiento Penal. Congreso Nacional de Bolivia, 25 de marzo de 1999,
Artículo 134: La etapa preparatoria deberá finalizar en el plazo máximo de 6 meses de iniciado el proceso;
cuando la investigación sea compleja en razón a que los hechos se encuentren vinculados a delitos cometidos
por organizaciones criminales, el fiscal podrá solicitar al juez de la instrucción la ampliación de la etapa
preparatoria hasta un plazo máximo de 18 meses.
23
Decreto No. 9-99-E Código Procesal Penal. Congreso Nacional de Honduras, 20 de febrero de 2002,
Artículo 300: a petición del Fiscal o del Acusador Privado, el Juez señalará día y hora para la celebración de
la audiencia preliminar, la cual deberá tener lugar dentro de los 60 días siguientes a la fecha en que quede
firme el auto de prisión o la declaratoria de reo; en casos de excepcional complejidad, el Ministerio Público o
el Acusador Privado podrán solicitar que el Juez fije una prórroga del término a que se refiere el párrafo
anterior, sin que la misma pueda exceder de otros 60 días para la celebración de la indicada audiencia.
24
Ley No. 1286/98 Código Procesal Penal del Paraguay. Congreso Nacional de Paraguay, 9 de julio de 1999,
Artículo 324: El Ministerio Público deberá finalizar la investigación, con la mayor diligencia, dentro de los 6
meses de iniciado el procedimiento; Artículo 325 del Código Procesal Penal del Paraguay: Si no ha
transcurrido el plazo máximo de la etapa preparatoria, el Ministerio Público podrá solicitar una prórroga al
juez; Artículo 326 del Código Procesal Penal del Paraguay: En casos de excepcional complejidad, el
Ministerio Público podrá solicitar al tribunal de apelaciones que fije un plazo mayor para la etapa
preparatoria.
9
aún persisten problemas en el cumplimiento de dichos límites. Así por ejemplo lo advirtió
el Tribunal Constitucional de Perú, al establecer que:
El plazo de investigación preparatoria previsto en el artículo 342.2 del nuevo
Código Procesal Penal de 2004, no se condice con la realidad social, ni con la
capacidad de actuación del Ministerio Público, pues es de conocimiento público
que existen investigaciones preliminares o preparatorias sobre tráfico ilícito de
drogas y/o lavado de activos que por la complejidad del asunto exceden los ocho
meses, que pueden ser prorrogados por igual plazo. Por esta razón, este Tribunal
estima que el plazo previsto en el artículo referido debe ser modificado con la
finalidad de que no queden impunes los delitos de tráfico ilícito de drogas y/o
lavado de activos, pues vencido el plazo (8 o 16 meses) se puede ordenar la
conclusión de la investigación preparatoria. De ahí que, se le exhorte al Congreso
de la República a que modifique el plazo del artículo mencionado (investigación
preparatoria en casos complejos) de acuerdo a la capacidad de actuación del
Ministerio Público, sin que ello suponga la afectación del derecho al plazo
razonable.25
De este modo, cabe señalar que la jurisprudencia de varios países de la región ha sido
receptiva en incluir en sus decisiones los criterios planteados por el derecho internacional
en relación a la razonabilidad de los plazos. Así, la Corte Suprema de Justicia de la Nación
Argentina, a través de un recurso de hecho, estableció:
La duración razonable de un proceso depende en gran medida de diversas
circunstancias propias de cada caso, razón por la cual este derecho no puede
traducirse en un número de días, meses o años. Pero sin perjuicio de ello, este
Tribunal puede identificar al menos algunos factores insoslayables para saber si se
ha conculcado la garantía a obtener un juicio sin dilaciones indebidas: la duración
del retraso, las razones de la demora, y el perjuicio concreto que al imputado le ha
irrogado dicha prolongación.26
Si bien cuestiones acerca de cómo dar respuesta a este problema no son de fácil
elaboración, la jurisprudencia es certera al establecer que la incorporación de criterios
subjetivos relacionados con la complejidad de casos deben ser establecidos por las
legislaciones nacionales, con la finalidad de dar mayor flexibilidad a las investigaciones. Lo
anterior, junto con que la acción persecutora de los Ministerio Públicos debe adecuarse a
las realidades y exigencias de cada país, y entregar propuestas a nivel de gestión y
coordinación.
25
Tribunal Constitucional de la República del Perú. Caso Alexander Mosquero. Sentencia de 11 de agosto de
2010. EXP. No. 2748-2010-PHC/TC, fundamento N 10.
26
Corte Suprema de Justicia de la Nación de Argentina. Caso Amadeo de Roth, Angélica Lía s/lesiones
culposas. Sentencia de 4 de mayo de 2000. Número 1395/81.
10
II.
El derecho a la defensa
A. La Institución de la Defensa Pública en el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos
El derecho a la defensa es una garantía fundamental reconocida transversalmente en el
Derecho Internacional de Derechos Humanos, así como en la mayoría de las constituciones
estatales. Con la introducción de reformas al proceso penal en las últimas décadas, los
países de América Latina han creado nuevas instituciones destinadas a la Defensa Pública
de los ciudadanos y ciudadanas.27 No obstante, en los esfuerzos por impulsar la Defensa
Pública, las instituciones creadas para este efecto han enfrentado diversas dificultades que
han limitado la completa y efectiva incorporación y cumplimiento de los estándares
internacionales.
Como punto de partida se debe señalar que en las Américas existen diferentes estructuras y
modelos de la Defensa Pública. Si bien el derecho internacional no ha impuesto un modelo
específico a seguir, ha definido una serie de estándares internacionales vinculados con la
independencia y autonomía del servicio, y los medios adecuados para asegurar el eficaz
ejercicio de este derecho.
Una de las mayores preocupaciones de los organismos internacionales es la garantía de
independencia que deben ostentar los operadores de justicia. Es obligación de los Estados
garantizar esta independencia tanto a nivel institucional como a nivel funcional. De esta
manera, respecto de la primera dimensión, la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos ha establecido que:
La independencia desde el punto de vista institucional se refiere a la relación que
guarda la entidad de justicia dentro del sistema del Estado respecto de otras esferas
de poder e instituciones estatales. Cuando no existe independencia en esta faceta se
presentan situaciones de subordinación o dependencia a otros poderes o
instituciones ajenos a la entidad de justicia que debería ser independiente.28
Por tales motivos, cuando se hace referencia a esta faceta de la independencia, se debe
analizar cuál es el grado de vinculación que posee la institución respecto de otros poderes
públicos, de tal manera que existan garantías suficientes que permitan que la institución no
sea sometida a abusos o restricciones indebidas por parte de otros poderes o instituciones
del Estado.29
27
Por ejemplo: Argentina creó bajo el contexto de la reforma constitucional de 1994 el Ministerio Público de
la Defensa Pública; en Chile se creó la Defensoría Penal Pública en el año 2001 y en República Dominicana
se creó la Oficina Nacional de Defensa Pública en el año 2004.
28
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). “Garantías para la Independencia de las y los
Operadores de Justicia. Hacia el Fortalecimiento del Acceso a la Justicia y el Estado de Derecho en las
Américas”. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 44, 5 de diciembre de 2013, párrafo 29.
29
Ídem, párrafo 26.
11
En razón de lo anterior, el Sistema Internacional de los Derechos Humanos ha establecido
que específicamente respecto de los servicios de Defensa Pública, los Estados deben
garantizar su independencia institucional, con la finalidad de evitar los riesgos que produce
su adscripción a otro poder u órgano de la administración de justicia.30 Por tales motivos:
No resultaría aceptable que la Fiscalía pudiera ejercer presiones o instrucciones
sobre la defensoría, pues es su contraparte en un proceso. Asimismo, no resultaría
recomendable que la defensoría pública estuviera subordinada al Poder Judicial ya
que será un juez o jueza quien decida finalmente la controversia en la que interviene
el defensor.31
Además, la Asamblea General de la OEA ha establecido como principio general, la
importancia que el servicio de Defensa goce de autonomía funcional, recomendando a los
Estados adoptar acciones encaminadas a ese fin.32 De esta manera, ha señalado que se debe
garantizar un servicio público eficiente, libre de injerencias y controles indebidos por parte
de otros poderes del Estado.33
Ahora bien, la otra faceta de la independencia es aquella que se relaciona con el ejercicio
individual o funcional. En este sentido, los Estados deben garantizar que los operadores de
justicia cuenten con garantías de independencia para ejercer de manera libre sus labores
dentro de sus instituciones en el conocimiento de los casos que les correspondan.34
La Comisión consideró además “que teniendo en cuenta que el derecho de defensa es un
derecho de la persona sometida a proceso, no resultaría admisible que dicha defensa
pudiera ser puesta en riesgo como resultado de una línea de mando o presiones por parte de
otros actores o poderes del Estado.”35 En este mismo sentido, la Comisión Interamericana
refirió que en aquellos Estados en donde no existe tal independencia, se deben adoptar
medidas para garantizarla al menos en su aspecto funcional y presupuestario.36 En cuanto a
este último aspecto, este organismo determinó que:
Los Estados deben contar con criterios objetivos que permitan aumentar, cuando
ello sea necesario, el porcentaje de presupuesto a fin de garantizar que se dispongan
siempre de los recursos suficientes para cumplir en forma independiente, adecuada
y eficiente con su función. Una reducción del presupuesto de los tribunales, fiscalías
o defensorías públicas puede obstaculizar la impartición de justicia y producir
30
Ídem, párrafo 48.
Ídem, párrafo 47.
32
Ídem, párrafo 29.
33
OEA, Asamblea General. “Hacia la Autonomía de la Defensa Pública Oficial como Garantía de Acceso a la
Justicia”. AG/RES. 2801 (XLIII-O/13), 5 de junio de 2013, puntos 4-5.
34
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). “Garantías para la Independencia de las y los
Operadores de Justicia. Hacia el Fortalecimiento del Acceso a la Justicia y el Estado de Derecho en las
Américas”. op. cit., párrafo 29.
35
Ídem, párrafo 46.
36
Ídem, párrafo 48.
31
12
demoras injustificadas en los nombramientos con carácter definitivo e incrementar
el número de funcionarios en carácter provisional.37
Es importante señalar que los recursos estatales que le sean asignados a los servicios de
Defensa Pública deben ser estables, adecuados, suficientes, y normativamente asegurados
para cumplir con la función de proteger y garantizar el derecho de acceso a la justicia. Para
todos aquellos cambios o modificaciones relacionados con dicho presupuesto, debe
preverse un procedimiento de participación que asegure su participación en el manejo de su
presupuesto.38
B. Desafíos para la Defensa Pública en América Latina
Como hemos señalado, la mayoría de los países de la región ha emprendido reformas
estructurales en sus sistemas de justicia penal. Este proceso ha generado cambios
importantes, siendo uno de ellos el aumento de derechos y garantías básicas de los
ciudadanos y ciudadanas objeto de persecución penal, lo cual ha incluido una mejora de los
servicios de Defensa Pública, en muchos casos la creación de instituciones de Defensa
Pública.
Antes del inicio de los procesos de reformas a la justicia penal en la región, era posible
observar algunos modelos de defensa pública que carecían de una estructura autónoma y
eficiente. Así, un primer modelo consistía en la prestación de un servicio obligatorio por
parte de los abogados matriculados y de estudiantes. Este modelo carecía de organización,
contaba con poco control de calidad y muy poca institucionalidad. El segundo modelo
consistía en una defensa pública subordinada a la organización judicial, que no contaba con
organización, conducción, ni dirección propia. En este modelo, el defensor estaba asignado
a un tribunal y cumplía sus tareas con grados importantes de subordinación a jueces y
fiscales. Estos antiguos modelos dejaron en la región varios defectos de alta importancia.
Los defectos “tradicionales” incluyen: (1) el ejercicio meramente formal de la defensa; (2)
un ejercicio subordinado de la defensa a los intereses de justicia; (3) un gran descuido en la
preparación del caso; y (4) la ausencia de una organización común a todos los defensores
penales públicos.39
En esta sección se analizarán los principales desafíos que actualmente enfrentan los
sistemas de Defensa Pública en las Américas.
37
Ídem, párrafo 52.
Ídem, párrafo 55.
39
Para una descripción detallada de los viejos modelos y los defectos tradicionales de la Defensa Pública,
véase: CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMÉRICAS (CEJA), Manual de Defensoría Penal
Pública para América Latina y el Caribe. Santiago de Chile: CEJA, 2013, página 28-30.
38
13
1. Independencia y autonomía de las Defensorías Públicas
Un primer factor que ha tenido gran influencia sobre los defectos tradicionales señalados,
es el grado de independencia y autonomía con los que cuenta la Defensoría Pública. En este
sentido, es posible observar en la región una gran variedad de vínculos que pueden o no
afectar las características de independencia institucional con las que deben contar las
defensorías públicas según el derecho internacional. De esta manera, en la siguiente tabla se
podrá observar la ubicación institucional de las defensorías de la región.
Tabla 1:
Ubicación institucional de las defensorías públicas en América Latina
País
Argentina*
Bolivia
Brasil*
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Institucional
mente
autónomo
Depende
del Poder
Judicial
Depende del
Ministerio de
Justicia o del
Ejecutivo
Otro
Depende de la Defensoría
del pueblo, institución es
una de las dependencias de
la Procuraduría General de
la Nación que es uno de
los organismos de control
institucional en Colombia.
Procuraduría General de la
República
que
está
integrada por la Defensa
pública, Fiscalía General y
procuraduría
para
la
Defensa de los DDHH.
Guatemala
Honduras
México*
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
República
Dominicana
Uruguay
Venezuela
14
Como es posible observar, de los 18 países únicamente pueden considerarse
institucionalmente independientes 7 de ellos: Argentina, Ecuador, Guatemala, México (el
Distrito Federal), Paraguay, República Dominicana y Venezuela. De los 11 países restantes,
5 dependen del Poder judicial, 4 del Ejecutivo y dos de otros organismos del Estado, como
la Procuraduría General de la República.
Son críticos los casos de los países que continúan dependiendo del Poder Judicial, debido a
las limitaciones en materia funcional y presupuestal que de ello puede derivar. Por otro
lado, son particulares los casos de los países en los que la Defensoría se encuentra asignada
a la Procuraduría General ya que, por ejemplo, en el caso de Colombia es una institución
que ejerce control interinstitucional y en el caso de El Salvador comprende a la Fiscalía y a
la Procuraduría para la Defensa de Derechos Humanos. Lo anterior podría plantear ciertos
conflictos de intereses.
Pues bien, tal como se señaló, un segundo aspecto a analizar dice relación la autonomía en
el ámbito presupuestario. En la siguiente tabla, se puede visualizar cuáles Defensorías en
América Latina cuentan o no con tal autonomía.
Tabla 2:
Autonomía Presupuestal de las Defensorías en América Latina
País
Argentina40
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
República
Dominicana
Uruguay
Venezuela
Autonomía Presupuestal
40
En Argentina, A nivel federal el Ministerio Público de la Defensa cuenta con autonomía presupuestaria. A
nivel provincial sólo algunas Defensorías como la de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
15
Como se puede observar, son autónomos presupuestalmente 9 de los 18 países de la región:
el resto de los casos son países que dependen presupuestalmente de otros organismos o
entidades del Estado, en algunos casos del Ministerio de Justicia, en otros de la rama
judicial o de la Corte Suprema de Justicia.
Conforme las tablas anteriores, puede observarse que si bien hay países que son autónomos
funcionalmente, no lo son presupuestalmente. Un ejemplo es el caso de Chile que cuenta
con autonomía funcional, sin embargo, pertenece al Ministerio de Justicia y su presupuesto
depende y es vigilado por dicha secretaría de Estado. Este caso es semejante al de Perú
cuya Defensoría está asignada al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
En Ecuador y Venezuela encontramos un grado ideal de independencia, lo cual puede
constatarse a través del hecho de que las Defensorías fueron creadas directamente por la
Constitución Política, con autonomía funcional y administrativa, por ello no se encuentran
asignadas a ningún otro organismo o institución. En cambio, el caso de República
Dominicana es opuesto. En este país, el presupuesto de la Defensoría es asignado por la
Corte Suprema de Justicia, por lo que eventualmente podrían estar limitados en cuanto a su
autonomía administrativa y esto en algunos casos podría tener consecuencias respecto de la
independencia de la Defensoría Pública.
Podemos señalar, además, como un interesante ejemplo, los conflictos que pueden ocurrir
cuando la defensoría no cuenta con independencia institucional, analizando lo que ocurre
en Panamá. En este país, la legislación prevé que un defensor podría pasar a ser magistrado
suplente ya que hacen parte de la misma entidad. ¿Cuál es el problema con esto? Se puede
contemplar el caso en que un defensor quisiera postular a una suplencia de magistrados y
por ende podría abstenerse de interponer recursos de amparo o casación para mantener una
relación cordial con dicho Magistrado. Aunque no se ha evidenciado tal conflicto en la
práctica, en teoría, esta posibilidad es preocupante.
En conclusión, aunque muchos países son autónomos funcionalmente, no lo son a nivel
presupuestal. Esto pugna con los estándares establecidos por los diferentes Instrumentos
Internacionales sobre la materia, en los cuales, tal como se señaló, se reitera constantemente
que la Defensoría Penal Pública de los Estados debe ser autónoma funcional,
administrativa, presupuestal e independiente institucionalmente.
2. Falta de recursos para la adecuada prestación del servicio
Un segundo factor relevante a considerar a la hora de implementar un sistema de Defensa
Pública adecuado y eficaz, es la asignación de recursos humanos; esto es, tanto abogados
como equipos interdisciplinarios conformados por investigadores, asistentes sociales,
peritos, etc. La Comisión ha recibido información sobre las condiciones precarias en las
que trabajan algunos operadores de justicia en la región, con dificultades de acceso a
computadoras, internet, legislación actualizada y apoyos de personal como asistentes y
16
técnicos, lo que dificulta trabajar en forma adecuada y eficiente.41
En esta línea, existen defensorías que cuentan con herramientas técnicas como laboratorios
avanzados, pero no cuentan con personal especializado que los utilicen adecuadamente y
puedan constituirse efectivamente en un adecuado apoyo al ejercicio de la defensa. Esta
realidad fue constatada mediante la entrevista realizada a un defensor colombiano, quien
además aseveró que “se requiere mayor soporte científico, psicólogos y peritos, a fin de
palear la desigualdad en este sentido con las fiscalías.”42
Similar situación es la que relata un defensor en Paraguay, quien señaló que durante mucho
tiempo ha constituido un verdadero obstáculo el escaso presupuesto asignado a la
institución, lo cual ha impedido contar con recursos logísticos necesarios, tales como
móviles, equipos de investigación adecuados para el cumplimiento del ejercicio del derecho
a la defensa. Si bien señaló que tras la reforma procesal penal implementada a partir del año
2012 en el país, este tiempo ha sido muy breve para subsanar las deficiencias que durante
décadas se han ido acumulando.43
Por otra parte, el salario es un indicador importante respecto del estatus e independencia
material de una profesión. En la región, se puede observar que existe una tendencia a que
los defensores suelen tener un menor salario que los jueces y fiscales, tal como se describe
en la siguiente tabla:
41
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). “Garantías para la Independencia de las y los
Operadores de Justicia. Hacia el Fortalecimiento del Acceso a la Justicia y el Estado de Derecho en las
Américas”. op. cit., párrafo 137.
42
CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMÉRICAS (CEJA). Entrevista al Coordinador
Público de Colombia, Fernando Tribin Echeverry, realizada el 5 de marzo de 2014. Refiere que: “En soporte
logístico humano hay escasez, particularmente en el tema de psicólogos en Colombia una de las consultas que
más demanda representación de defensa son los delitos sexuales con víctimas menores, y en muchos de estos
delitos se requiere de apoyo de psicólogo para refutar las valoraciones psicológicas que da la Fiscalía.”
43
CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMÉRICAS (CEJA). Entrevista al Defensor Público
Raúl Caballero, realizada el 27 de enero de 2014.
17
Tabla 3:
Defensas Públicas de América Latina, Salario 201244
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
República
Dominicana
Uruguay
Venezuela
Igual al de
Fiscales y
Jueces
Menor que
el de Fiscales
y Jueces
Mayor que el
de Fiscales y
Jueces
Otras explicaciones
Se refiere al promedio
de remuneraciones
En este momento se
está homologando
Por lo general el salario
es más alto que el de los
fiscales, pero más bajo
que el de los jueces
El salario es más alto
que los fiscales, pero
más bajo que el de los
jueces
No hay datos
Tal como se puede observar, con las solas excepciones de Argentina y Panamá, que
reportan tener el mismo salario que los fiscales y los jueces, todos los demás países
reportan tener un salario inferior al de estos. En el caso de Nicaragua, el salario de los
defensores es más alto que el de los fiscales, pero más bajo que el de los jueces, y en el caso
de México –país de sistema federal - también el salario de los defensores es por lo general
más alto que el de los fiscales, pero más bajo que el de los jueces.45
44
CARRANZA, Elías. “La Defensa Pública Independiente Establecida en las Cien Reglas de Brasilia y las
Personas Privadas de Libertad en América Latina”. En: Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas
para la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente (ILANUD), Acceso a Justicia y Derechos
Humanos. Buenos Aires: ILANUD, 2013, página 369.
45
Ídem, página 368-369.
18
III.
La prisión preventiva
A. La prisión preventiva en el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos
Por último, uno de los problemas tradicionales en el funcionamiento de los sistemas de
justicia criminal en la región ha sido el amplio uso de la prisión preventiva. Históricamente
en América Latina, la prisión preventiva operaba en la mayoría de los casos como una pena
anticipada, como consecuencia automática de ser detenido y acusado de un delito. Aunque
los procesos de Reforma Procesal Penal en la mayoría de la región han traído mejoras en
las garantías de los imputados, persisten desafíos en cuanto al cumplimiento de los
estándares internacionales sobre derechos humanos en la materia.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha entendido por prisión preventiva,
aquel periodo de tiempo en el que una persona sospechosa de haber cometido un delito se
encuentra privada de la libertad, como consecuencia de una orden de autoridad judicial,
previa a una sentencia condenatoria firme.46 En este sentido, para el derecho internacional
el punto de partida lo constituye el derecho a la libertad, siendo ésta la regla y la privación
de ella, la excepción.47 A partir de esto, la Corte Interamericana ha establecido
consistentemente que la aplicación de la prisión preventiva “debe tener carácter
excepcional, limitado por los principios de legalidad, presunción de inocencia, necesidad y
proporcionalidad, de acuerdo con lo que es estrictamente necesario en una sociedad
democrática.”48
De este modo, el Sistema Interamericano exige que para restringir el derecho de libertad
personal a través de medidas cautelares, deben existir “indicios suficientes que permitan
suponer razonablemente que la persona sometida a proceso haya participado en el ilícito
que se investiga.”49 También denominado “mérito sustantivo” o “supuesto material”, ello es
46
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Informe sobre el uso de la prisión preventiva en
las Américas. OEA/Ser.L/V/II. Doc.46/13, 30 de diciembre de 2013, párrafo 37.
47
Art. 3 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el Art. 1 de la Declaración Americana.
Luego, el artículo 7 de la Convención Americana regula este derecho de forma general en su primer numeral;
y de forma específica establece las siguientes garantías: el derecho a no ser privado de la libertad ilegalmente
(art. 7.2) o arbitrariamente (art. 7.3), a conocer las razones de la detención y los cargos formulados en contra
del detenido (art. 7.4), al control judicial de la privación de la libertad y la razonabilidad del plazo de la
prisión preventiva (art. 7.5), a impugnar la legalidad de la detención (art. 7.6) y a no ser detenido por deudas
(art. 7.7).
48
Ver Corte IDH. Caso Barreto Leiva vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de
noviembre de 2009. Serie C No. 206, párrafo 121; Caso Bayarri vs. Argetina. Sentencia de 30 de octubre de
2008. Serie C No. 187, párrafo 69; Caso Yvon Neptune vs. Haití. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de
6 de mayo de 2008. Serie C No. 180, párrafo 107; Caso Servellón García y otros vs. Honduras. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de septiembre de 2006. Serie C No. 152, párrafo 88; Caso López
Álvarez. op. cit., párrafo 67; Caso García Asto y Ramírez Rojas vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2005. Serie C No. 137, párrafo 106; Caso Acosta
Calderón vs. Ecuador. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de junio de 2005. Serie C No. 129,
párrafo 74; Caso Tibi vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 7
de septiembre de 2004. Serie C No. 114, párrafo 106.
49
Corte IDH. Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador. Sentencia de 21 de noviembre de 2007.
Serie C No. 170, párrafo 101.
19
requisito obligatorio a la hora de imponer cualquier medida cautelar. Según la Comisión
Interamericana, “la prueba que vincula a la persona al hecho es lo que distingue al
imputado –inocente– contra quien se dispone la medida, de las demás personas, contra
quienes no se establece medida de coerción alguna –igualmente inocentes–.”50
Por otro lado, La Corte Interamericana ha establecido que a partir de la Convención, “se
desprende la obligación estatal de no restringir la libertad del detenido o detenida más allá
de los límites estrictamente necesarios para asegurar que aquél no impedirá el desarrollo
eficiente de las investigaciones ni eludirá la acción de la justicia.”51
De tal forma, es un principio fundamental reconocido jurisprudencialmente, el hecho de
que las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar los derechos
humanos deben estar debidamente fundamentadas, pues de lo contario serían decisiones
arbitrarias.52 Por tal motivo, “el fundamento jurídico que justifica la privación de libertad
debe ser accesible, comprensible y no retroactivo, y debe aplicarse de manera coherente y
previsible a todos por igual.”53
Luego, en varios países de la región existen regulaciones internas que imponen
inexorablemente la prisión preventiva, o bien prohíben su sustitución por una medida
alternativa, a individuos inculpados por delitos de determinadas categorías. En cuanto al
primer caso –el establecimiento de delitos inexcarcelables–, dicha categorización legislativa
resulta objetable por privar al juzgador de la posibilidad de ponderar individualmente,
como debiera, la pertinencia o no de disponer la prisión preventiva.54 Esta “orden de
prisión”, según el ex juez García Ramírez, extendida sobre una heterogénea variedad de
individuos y procesos, es producto de una arbitrariedad “no judicial, sino legislativa, pero
en todo caso estatal.”55 En cuanto al segundo caso –la prohibición de la sustitución de la
prisión preventiva por una medida alternativa–, la Corte Interamericana ha señalado que tal
prohibición “despoja a una parte de la población carcelaria de un derecho fundamental en
50
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Informe No. 86/09. Caso 12.553. Caso 12.553.
Fondo. Jorge, José y Dante Peirano Basso vs. República Oriental del Uruguay. 6 de agosto de 2009, párrafo
77.
51
Corte IDH. Caso López Álvarez. op. cit., párrafo 69; Caso Acosta Calderón. op. cit., párrafo 111; Caso
Palamara Iribarne vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C
No. 135, párrafo 198; Caso Ricardo Canese vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de
agosto de 2004. Serie C No. 111, párrafo 153; Caso Tibi. op. cit., párrafo 180.
52
Corte IDH. Caso Yvon Neptune. op. cit., párrafo 180. La exigencia de motivación fue planteada por la
Corte en el Caso Chaparro Álvarez y Lapo Iñiguez vs. Ecuador, en el cual se señaló que toda decisión por
medio de la cual se restrinja el derecho a la libertad personal por medio de la aplicación de la prisión
preventiva deberá contener una motivación suficiente que permita evaluar si tal detención se ajusta a las
condiciones necesarias para su aplicación (indicios razonables que vinculen al acusado, fines legítimos,
aplicación excepcional, y criterios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad.) Comisión Interamericana
de Derechos Humanos (CIDH). Informe sobre el Uso de la Prisión Preventiva en las Américas. op. cit.,
párrafo 183.
53
ONU, Grupo de Trabajo sobre Detenciones Arbitrarias. Informe Anual presentado al Consejo de Derechos
Humanos. A/HRC/22/44, 24 de diciembre de 2012, página 62.
54
Corte IDH. Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez. op. cit. Voto razonado del Juez García Ramírez, párrafo
9.
55
Ibídem.
20
virtud del delito imputado en su contra y, por ende, lesiona intrínsecamente a todos los
miembros de dicha categoría de inculpados.”56
Finalmente, acorde con el carácter excepcional de la prisión preventiva, el derecho
internacional de los derechos humanos ha establecido la posibilidad de que se impongan
medidas cautelares alternativas a la prisión preventiva durante un proceso penal para
reguardar los fines procesales. Así, la Convención Americana en su artículo 7.5 establece
que se puede condicionar la libertad de una persona que haya sido detenida a garantías que
aseguren su comparecencia en el juicio.57
B. Desafíos en torno a la aplicación de la prisión preventiva en las
Américas
Primero, resulta relevante como punto de partida, analizar los datos empíricos sobre el uso
de la prisión preventiva.
Tabla 4:
Datos sobre el uso de la prisión preventiva en los países de América Latina en 201358
País
Argentina*
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Porcentaje de
Número de
personas en
Cantidad de
personas en
prisión preventiva
imputados en
prisión preventiva
respecto del total
prisión preventiva por cada 100,000
de la población
habitantes
penitenciaria
31.301
12.309
195.036
11.017
39.730
3.357
75
117
98
62
82
70
50,3%
83,3%
38,0%
24,9%
33,4%
22,4%
56
Corte IDH. Caso Suárez Rosero vs. Ecuador. Fondo. Sentencia de 12 de noviembre de 1997. Serie C No.
35, párrafo 98. (encontrando que el Estado de Ecuador infringió el artículo 2 de la Convención Americana, al
no permitir hacer efectivo el artículo 7.5, por una ley interna que no permitía la sustitución de la prisión
preventiva por medidas cautelares alternativas a delitos sancionados por la Ley sobre Sustancias
Estupefacientes y Psicotrópicas).
57
OEA. Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José). Adoptada el 22 de noviembre
de 1969, Artículo 7.5. Además, esta posibilidad se establece en: Council of Europe. European Convention on
Human Rights. Ratified 3 September 1953, Artículo. 5.3; ONU. Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos. Adoptado el 16 de diciembre de 1966, Artículo 9.3.
58
Elaboración propia en base a datos obtenidos de las siguientes fuentes: CENTRO DE ESTUDIOS DE
JUSTICIA DE LAS AMÉRICAS (CEJA). Prisión Preventiva en América Latina. Santiago de Chile: CEJA,
2013; Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Informe sobre el uso de la prisión preventiva
en las
Américas. op. cit.;
INTERNATIONAL CENTER
FOR PRISON STUDIES,
http://www.prisonstudies.org/.
21
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México*
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
República
Dominicana
Uruguay
Venezuela
8.900
5.861
8.209
6.485
104.763
1.127
9.593
6.695
36.670
62
93
53
80
89
19
261
99
120
36%
21,9%
50,3%
50,0%
42,2%
12,3%
63,4%
72,5%
54,2%
13.285
129
53,2%
6.594
35.342
194
116
67,1%
66,8%
(*) En relación con Argentina y México hay que señalar que estos países tienen procesos de reforma muy
disímiles. Argentina es un estado federal que contiene 23 provincias, algunas con sistema acusatorio en plena
implementación y otras, con un sistema inquisitivo todavía vigente donde el juez es el que investiga y juzga.
A la fecha diversas provincias han avanzado en el proceso de reforma (por ejemplo Córdoba y Chubut). Algo
similar sucede con México cuya reforma Constitucional comenzó el 18 de junio de 2008. En la actualidad, 8
de 32 entidades federativas cuentan con legislación reformada. Lo que hace la reforma constitucional es
establecer como obligatorio, tanto para el sistema federal como para los estados, la implementación de
sistemas acusatorios orales en un plazo de ocho años de aprobada la reforma, es decir, para junio de 2016.
Como se puede observar, en más de la mitad (10 de 18) países de la región estudiados, el
porcentaje de personas en prisión preventiva respecto del total de la población penitenciaria
iguala o supera el 50%. Ya dos décadas después de la primera reforma procesal penal
puesta en marcha el año 1994 en Guatemala, corresponde revisar cuáles son los desafíos
que se enfrentan en el uso de prisión preventiva hoy que influyen en estos datos.
En este sentido, los códigos procesales penales reformados establecieron un procedimiento
para la imposición de la prisión preventiva consistente con la lógica cautelar indicada en la
jurisprudencia internacional, exigiendo, por un lado, la concurrencia de un supuesto
material consistente en la entrega de un mínimo de antecedentes respecto a la existencia de
un delito y la participación del imputado en él. Y por otro, exigieron contar con una
necesidad de cautela o un peligro procesal digno de ser protegido, por lo cual regularon una
serie de causales para su imposición, amparadas en esta idea. De este modo, al revisar las
primeras versiones reformadas, se pudo observar la consagración de dos causales en
común: el peligro de fuga y el peligro para la investigación o su obstaculización.59 Además
de estas causales, varios países regularon otras causales que buscaban proteger diversos
valores. Se incluyeron causales de justificación que abarcaban a otros objetivos políticos
criminales, tales como la protección de la víctima.
59
CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMÉRICAS (CEJA). Prisión Preventiva y Reforma
Procesal Penal en América Latina. Santiago de Chile: CEJA, 2008.
22
1. Ampliación de causales contrarias a la lógica cautelar de la prisión
preventiva
A pesar de lo anteriormente señalado, uno de los grandes desafíos en la aplicación de la
prisión preventiva dice relación con que varios de los códigos reformados incluyeron otras
causales que se escapaban de la lógica cautelar, tal como la reiteración de la conducta
criminal y el peligro para la seguridad de la sociedad. 60 Estas causales no son consistentes
con los estándares internacionales establecidos en el sistema interamericano de derechos
humanos, y por su amplitud terminan permitiendo que se aplique la prisión preventiva en
un gran número de casos.
2. Amplitud de los plazos de prisión preventiva
Si bien a partir de estas reformas fueron establecidos estos límites para enfrentar la crítica
de la larga extensión del uso de la prisión preventiva, los plazos establecidos por las
legislaciones reformadas son de una extensión considerable, si se toma en consideración
que lo que se busca es garantizar la presencia del imputado o imputada para el juicio o la
protección de la evidencia. En las versiones originales de los nuevos códigos procesales
penales son comunes los plazos de 12, 18 o incluso 24 meses.61 Además, límites
establecidos que relacionan el plazo máximo a la pena asignada al delito (por ejemplo, que
la prisión preventiva no pueda exceder la mitad de la pena mínima, o no puede exceder la
pena asignada al delito), constituyen en la práctica un plazo aún más amplio.
3. Ausencia de oralidad en las etapas previas al juicio
Tercero, una de las variables que ha tenido un impacto en el uso de la prisión preventiva en
la región es la capacidad del proceso de reforma de instalar un sistema de audiencias orales
previas al juicio oral, y en particular, la audiencia de medidas cautelares. La audiencia de
medidas cautelares debiera tener como objetivo que las partes discutieran y argumenten la
aplicación o no aplicación de una medida cautelar en un caso concreto. Esta audiencia es el
mejor escenario en el cual ambos –defensor y fiscal– pueden presentar argumentos a favor
o en contra para la aplicación de la prisión preventiva u otra medida cautelar menos
gravosa.
Sin embargo, en un importante número de países de la región, el proceso de reforma penal
no fue capaz, al menos en un comienzo, de oralizar las etapas previas al juicio. En algunos
países, no se lleva a cabo una audiencia para decidir la aplicación de una medida cautelar.
Esto se debe a una combinación de problemas relacionados con el diseño normativo, las
60
Por ejemplo, Chile incorporó por medio de la ley 20.253 de 2008, elementos para presumir la peligrosidad
de la libertad del imputado; Venezuela a través de la reforma del año 2011, presume el peligro de fuga en
casos de delitos con penas máximas iguales o superiores a 10 años.
61
Para una tabla comparada de los límites temporales al uso de la prisión preventiva en las versiones
originales de los nuevos códigos acusatorios, véase CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS
AMÉRICAS (CEJA). Prisión Preventiva y Reforma Procesal Penal en América Latina. op. cit., página 33-34,
Tabla 4.
23
prácticas de los actores del sistema y un sistema de gestión deficiente. Así por ejemplo,
podemos mencionar el caso de Paraguay, país en el cual, según entrevista realizada a un
defensor público, refiere que en Asunción se evidencia en la mayoría de los casos, la
inasistencia de los jueces en las audiencias de medidas cautelares, si está presente es solo
por un momento y es nulo o poco probable que se vea la presencia del juez desde el
comienzo hasta el final.62 Además, en los países de América Latina que no han iniciado
reformas integrales a sus sistemas de justicia penal, como Brasil y Uruguay, no se lleva
cabo una audiencia oral como regla general, sino una solicitud escrita. Sin contar con una
audiencia oral de medidas cautelares, se dificulta desarrollar los argumentos y fundamento
jurídico que justifica la privación de libertad.
4. Escasa aplicación de las medidas alternativas a la prisión preventiva
Un cuarto desafío que ha tenido un impacto en el uso de la prisión preventiva se relaciona
con el sistema de medidas alternativas. A partir de la reforma procesal penal, en la mayoría
de los códigos procesales penales reformados se estableció un amplio catálogo de medidas
alternativas. Éstas, consistentes con los principios de excepcionalidad y proporcionalidad
de la prisión preventiva, fueron establecidas como una respuesta intermedia entre la
privación de libertad y la libertad sin mecanismos para asegurar los objetivos del proceso.
Medidas tales como la vigilancia por autoridad, la prohibición de comunicación con la
víctima o el abandono de domicilio en caso de violencia intrafamiliar se incluyeron en
varios de los nuevos códigos.63
No obstante, en toda la región estas medidas -en la práctica- no han funcionado como
verdaderas alternativas. Esto se debe principalmente a dos déficits en el sistema de medidas
alternativas a la prisión preventiva: primero, la falta de información durante la
determinación de las medidas; y segundo, la falta de seguimiento o control sobre su
cumplimiento.
Como ejemplo de este primer factor, en Chile se reveló que más del 50% de los jueces
creen que no tienen suficiente información sobre las circunstancias personales del imputado
o imputada, y un porcentaje cercano a este, considera que no hay suficiente información
sobre los antecedentes penales y causas previas del imputado.64 Igualmente, alrededor de
este porcentaje estima que se requiere acceder a mayor información acerca de los temas
indicados para hacer un buen uso de las medidas cautelares.
62
CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMÉRICAS (CEJA). Entrevista al Defensor Público de
Paraguay, Raúl Caballero, realizada el 13 de mayo de 2014.
63
Por ejemplo, Bolivia incorporó la medida de prohibición de comunicación con la víctima (Código de
Procedimiento Penal, Art. 240); Colombia contempla la obligación de someterse a la vigilancia de una
persona o institución determinada, así como vigilancia electrónica (Código de Procedimiento Penal, Art. 307);
y Costa Rica contempla el abandono del domicilio por VIF (Código Procesal Penal, Art. 244).
64
MORALES PEILLARD, Ana María y otros. El Sistema de Medidas Cautelares en Chile. Santiago de
Chile: Fundación Paz Ciudadana, 2011.
24
Por otra parte, la inclusión de las medidas cautelares alternativas en los nuevos códigos
procesales penales no estuvo acompañada de estructuras de seguimiento o control sobre el
cumplimiento de dichas medidas. En efecto, como regla general, no existen sistemas de
apoyos adecuados para supervisar el cumplimiento de las medidas alternativas impuestas,
lo que implica que no se puede vigilar ni verificar el efectivo cumplimiento de ellas. Esto
lleva a que los controles sean más bien anecdóticos: típicamente por una detención policial
posterior o el reclamo de la víctima. En el mismo sentido, la falta de control hace que estas
medidas tengan carácter simbólico, ya que pueden ser incumplidas fácilmente.65
Los problemas aquí señalados –la falta de información de calidad en la audiencia y la
ausencia de mecanismos de supervisión– han contribuido a que se decida de manera
automática aplicar la prisión preventiva, en vez de optar por las medidas cautelares
alternativas. Con esto en cuenta, es fácil apreciar que las medidas cautelares alternativas en
la región no generan ninguna confianza tanto en los operadores del sistema, como en la
comunidad en general.
5. Presiones instituciones y mediáticas en contra de los jueces
Un quinto desafío que ha impactado el uso de la prisión preventiva en la región tiene que
ver con las presiones que se generan hacia los jueces. De manera general, estas se pueden
originar por dos motivos: Primero, presiones mediáticas que se establecen desde un medio
ambiente social que se caracteriza por demandas de seguridad ciudadana. Segundo, y muy
relacionado con el primer fenómeno, presiones institucionales que se aplican directamente
sobre el uso de esta medida que viene de los poderes e instituciones de justicia del Estado.
A partir de estos dos niveles de presiones, se ha observado que en un número importante de
casos se ha, aplicado la prisión preventiva en razón de presiones recibidas por el juez –y
también el fiscal– que les impiden actuar imparcialmente.66
6. El efecto de las contrarreformas y delitos inexcarcelables
Finalmente, debido a estos distintos tipos de presiones, entre otros factores, un problema
enfrentado en la región, los sistemas procesales de los países de la región en los años
posteriores a la entrada en vigencia de sus nuevos estatutos procesales penales, han
emprendido un proceso de contrarreforma a los mismos impulsados. Estos por lo general,
han consistido en: inclusión de delitos excarcelables, límites a la posibilidad de sustituir la
prisión preventiva por una medida alternativa y ampliación de sus causales de procedencia,
creación de nuevos tipos penales e incrementos punitivos.67
65
CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMÉRICAS (CEJA). Manual de Servicios de
Antelación al Juicio Mecanismos para racionalizar el uso de las medidas cautelares en materia penal. Santiago
de Chile: CEJA, 2011, página 17.
66
PÁSARA, Luis. “La prisión preventiva y el ejercicio de la independencia judicial”. En: Fundación para el
Debido Proceso (FDP). Independencia judicial insuficiente, prisión preventiva deformada. Los casos de
Argentina, Colombia, Ecuador y Perú. Washington D.C.: FDP, 2013, página 5.
67
Por ejemplo, En el caso de Honduras por medio del Decreto No. 56-2013 se establece una lista de 21
delitos inexcarcelables, como: homicidio, asesinato, parricidio, violación, trata de personas, pornografía
25
Conclusión
Como hemos visto, si bien los procesos de reformas a la justicia en las Américas
significaron un importante avance en la protección de los derechos humanos, aún persisten
desafíos en la aplicación de estándares internacionales sobre la materia. Es labor de los
jueces, en su práctica diaria, velar por que los procesos judiciales sean llevados a cabo con
las debidas garantías, principalmente en relación a la duración de los procesos y la
aplicación de la prisión preventiva, respetando su lógica cautelar. Del mismo modo, los
Estados deben emprender cambios tanto a nivel de política pública como legislativos,
acordes a las obligaciones que son adquiridas al momento de ratificar instrumentos
internacionales, en este caso, relacionados con el fortalecimiento de la institución de la
Defensa Pública en la región. Esperamos que con investigaciones sobre los desafíos para la
aplicación práctica de la Convención, los Estados tengan mayor información a su
disposición para implementar herramientas y mecanismos para afrontar estos retos.
infantil, etc. Esta misma ley prohíbe la sustitución de la prisión preventiva por otra medida cautelar en los
delitos de crimen organizado. En respecto a la ampliación de causales de procedencia, en Bolivia, la Ley 007
de 2010 incorpora cinco factores adicionales para la evaluación de peligro de fuga:
- Habérsele aplicado alguna salida alternativa por delito doloso
- La existencia de actividad delictiva reiterada o anterior
- El pertenecer a asociaciones delictivas u organizaciones criminales
- Peligro efectivo para la sociedad o para la víctima o el denunciante
- Cualquier otra circunstancia debidamente acreditada, que permita sostener fundadamente que el imputado se
encuentra en riesgo de fuga.
Finalmente, como ejemplo de la última tendencia mencionada, en Colombia, se han proferido una serie de
reformas legislativas que han incrementado las penas de diferentes tipos penales: La Ley 890 de 2004 reformó
el Código Penal aumentando las penas mínimas y máximas de todos los delitos (una tercera parte en el
mínimo y la mitad del máximo para todas los delitos con penas privativas de la libertad), tan sólo tres años
después la Ley 1142 de 2007 incrementó las penas para otros delitos, en un mismo año se profirieron dos
leyes la de seguridad ciudadana 1453 de 2011 y el Estatuto Anticorrupción Ley 1474 de 2011 que
incrementaron las penas. Esta tendencia hace difícil que los jueces concedan mecanismos alternativos a la
prisión preventiva, pues se encuentran frente a delitos con penas muy altas y legislaciones que privilegian la
imposición de la prisión preventiva.
26
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