DICTAMEN N.º 428/2013, de 2 de diciembre.* Expediente relativo a

DICTAMEN N.º 428/2013, de 2 de diciembre.*
Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial tramitado a instancia de D.ª X, por los daños y
perjuicios derivados de la finalización anticipada de su situación de prolongación de la permanencia en el servicio
activo por el plazo de un año.
ANTECEDENTES
Primero. Reclamación.- Con fecha 3 de abril de 2013 D.ª X presentó reclamación de responsabilidad patrimonial
ante la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas, por los daños derivados de la finalización anticipada de su
situación de prolongación de la permanencia en el servicio activo por el plazo de un año. Cuantificaba la indemnización
solicitada en 13.885 euros.
Describía los hechos indicando que era funcionaria perteneciente al cuerpo Técnico Grupo A2, ocupando el puesto de
Directora en el centro de mayores “K” en Cuenca y que al cumplir la edad legal de jubilación solicitó la prolongación de
permanencia en el servicio activo. Dicha solicitud se resolvió por resolución de la Dirección General de la Función Pública,
Calidad de los Servicios y Justicia de 13 de octubre de 2011 en la que se autorizaba la prolongación de la permanencia en el
servicio activo por plazo de un año a contar desde el 25 de noviembre de 2011, pudiendo renovarse anualmente como
máximo hasta que cumpliera los 70 años.
Proseguía señalando que la mencionada autoridad dictó el 20 de septiembre de 2012 nueva resolución por la que
dejaba sin efecto la anterior, declarando su jubilación forzosa el 6 de noviembre de 2012, en base a lo dispuesto en el
artículo 1.2 de la Ley 6/2012, de 2 de agosto, de acompañamiento de la Ley 1/2012, de 21 de febrero, de Medidas
complementarias para la aplicación del Plan de Garantías de los Servicios Sociales Básicos de Castilla-La Mancha.
Siendo obligada a jubilarse el 6 de noviembre de 2012, la afectada vio reducida su pensión de jubilación a un 88 % de
su base reguladora, lo que implicaba una pérdida de 719,46 euros anuales. Manifestaba así que “Si tenemos en cuenta que
la esperanza de vida en nuestro país para las mujeres es de 84,3 años, el detrimento económico que se le ha ocasionado
[…] puede cifrarse, cuanto menos, en la suma de 13.885,00 euros, cantidad esta que resulta de multiplicar la pérdida del
porcentaje de pensión anual por el número de años durante los cuales estadísticamente se prolongará la vida de la
solicitante”.
Añadía que la Administración no ha seguido el procedimiento para la revisión de sus actos previsto en los artículos
102 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
Concluía solicitando que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 139.3 del citado texto legal regulador de la
responsabilidad patrimonial por la aplicación de actos legislativos, se reconociera su derecho a ser indemnizada en la
cuantía señalada en párrafos precedentes, más los intereses devengados desde la fecha de formulación de la reclamación.
Acompañaba a su reclamación los siguientes documentos: solicitud de prolongación de permanencia en el servicio
activo formulada el 22 de julio de 2011; resolución autorizando la prolongación por plazo de un año a partir del 25 de
noviembre de 2011; declaración de jubilación forzosa; diligencia en la que se plasma esta circunstancia; nota informativa
del Director Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social (en adelante INSS); resolución dictada en fecha 14 de
noviembre de 2012 por dicha autoridad fijando la pensión a recibir por la interesada; estudio sobre esperanza de vida de la
mujer en España; diligencia de toma de posesión en el puesto expedida el 3 de febrero de 2003y reiteración de su solicitud
de prolongación de 30 de junio de 2012.
Segundo. Admisión a trámite.- A la vista de la reclamación formulada, el Director General de la Función Pública y
Justicia acordó con fecha 24 de mayo de 2013 la admisión a trámite de la misma, así como designar instructor del
procedimiento al Jefe del Servicio de Régimen Jurídico de dicho centro directivo.
Tal acuerdo se notificó al citado funcionario y a la reclamante, comunicando a esta última el plazo máximo para
resolver el procedimiento y los efectos desestimatorios asociados a un eventual silencio administrativo.
Tercero. Informe del Servicio de Ordenación de Personal.- A instancia del instructor emitió informe con fecha 4
de junio de 2013 el Jefe del Servicio de Ordenación del Personal, en el que expresaba que “Con fecha 10 de octubre de
2012 tuvo salida el escrito dirigido a la interesada en el que se le requería para que aportara informe de su Consejería en
el que se acreditaran los extremos contemplados en el Art. 1.3 de la Ley 6/2012, de 2 de agosto”.
Proseguía indicando que “Por escrito de fecha 24 de octubre de 2012 la interesada manifiesta, entre otros extremos,
que se puso en contacto con el Coordinador Provincial de Salud y Bienestar Social de Cuenca para que emitiese informe, y
que comunicó que “Ya está informado el Director General de la Función Pública”. [] No habiendo recibido instrucciones
por parte del Director General de la Función Pública y Justicia u otra autoridad competente, en orden a exceptuar la
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Ponente: Enrique Belda Pérez-Pedrero
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regla general de no autorizar prolongaciones en el servicio activo en el ámbito de la Función Pública de la Junta de
Comunidades de Castilla-La Mancha, se procedió a declarar la jubilación forzosa de [la afectada …], del mismo modo que
se hizo con el personal funcionario que se encontraba en la misma situación”.
Cuarto. Trámite de audiencia.- Instruido el procedimiento, mediante escrito de 10 de junio de 2013 el instructor
puso de manifiesto el expediente a la reclamante otorgándole trámite de audiencia a fin de que en el periodo de diez días
pudiera formular alegaciones y aportar cuantos documentos estimara convenientes a su derecho.
Se incorpora al expediente el acuse de recibo acreditativo de la recepción de la notificación por la destinataria. Consta
que, dando contestación a su requerimiento previo, se facilitó a la interesada copia del expediente completo.
Por escrito presentado el 8 de julio posterior la afectada formuló alegaciones reafirmándose en lo manifestado en su
reclamación inicial. Incidía en que la Administración había llevado a cabo la revisión de un acto previo declarativo de
derechos sin la adopción de la más mínima garantía para el beneficiario.
Significaba que “ello le ha comportado […] un efectivo perjuicio económico toda vez que se la obligó a jubilarse el 6
de noviembre de 2012, cuando únicamente le restaban 19 días para completar el año de prolongación en el servicio activo
que se le había reconocido, lo que le habría permitido causar derecho a percibir el 90 % de su base reguladora mensual
como pensión de jubilación, viendo ésta reducida a tan solo el 88% de la indicada base, lo que le supone pasar de haber
percibido una pensión mensual de 2.312,31 euros, a la actualmente reconocida de 2.260,92 euros, detrimento este que
multiplicado por el número de pagas anuales -14- comporta una pérdida de 719,46 euros anuales”.
Consideraba que había sufrido una “grave indefensión”, ya que “con tan solo 19 días más en activo habría tenido
derecho a percibir el resto de su vida una pensión de jubilación en un porcentaje superior al que recibe actualmente”.
Quinto. Propuesta de resolución.- En atención a todo lo actuado, con fecha 11 de septiembre de 2013 el instructor
formuló propuesta de resolución del procedimiento en sentido desestimatorio de la reclamación al considerar que no se
cumplen los requisitos previstos en el artículo 139.3 de la Ley 30/1992.
Expresaba que “siendo la jubilación forzosa a los 65 años la regla general y la prolongación de la permanencia en el
servicio activo algo excepcional que corresponde valorar a la Administración en función, entre otras circunstancias, de las
necesidades de organización, en las que evidentemente están incluidas, entre otros factores, las disponibilidades
presupuestarias, lo que se ha producido en el presente caso es la finalización de una situación excepcional, como es la
prolongación de la permanencia en el servicio activo de la interesada, producida en atención a determinadas
circunstancias, como consecuencia del ejercicio por el legislador de sus facultades de realizar una nueva valoración de las
necesidades de la Administración en atención a las nuevas circunstancias concurrentes y de determinar, para dar
satisfacción a esas necesidades, los supuestos en los que el personal funcionario y estatutario que haya cumplido la edad
de jubilación forzosa puede prolongar su permanencia en el servicio activo. Además […] no puede suponerse de forma
automática que las Administraciones no puedan prever la revocación de las mismas como consecuencia de la variación
sobrevenida de las circunstancias que se tuvieran en cuenta para su concesión”.
Sexto. Informe del Gabinete Jurídico.- De dicha propuesta y del expediente en que trae causa se dio traslado al
Gabinete Jurídico de la Junta de Comunidades solicitando la emisión de informe sobre el mismo. A tal requerimiento dio
contestación con fecha 30 de septiembre de 2013 una letrada adscrita a dicha unidad, con el visto bueno de su Directora,
pronunciándose favorablemente sobre la propuesta suscrita.
Señalaba que “la voluntad tácita del legislador de la ley 6/2012 no se puede interpretar como favorable a conceder
indemnización, puesto que todas sus medidas están encaminadas al ahorro del gasto público, para reducir el déficit
público y tratar de paliar la crisis financiera en la que tanto Castilla-La Mancha como el Estado español se hallan
inmersos”.
Añadía que “En el caso de alteraciones en el régimen estatutario de los funcionarios públicos (adelanto de la edad de
jubilación, incompatibilidades …) […] no puede hablarse de derechos adquiridos, de expropiación ni de retroactividad,
sino de mera frustración de expectativas, que los afectados deben soportar en la medida en que están sometidos a un
régimen estatutario que no les garantiza unas condiciones laborales fijas”.
Séptimo. Solicitud del certificado de silencio administrativo.- Mediante escrito presentado en la Subdelegación del
Gobierno de Cuenca el 7 de octubre de 2013, la reclamante solicitó certificado de silencio administrativo, al haber
transcurrido el plazo máximo para resolver sin haber dictado la resolución pertinente.
En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo
entrada con fecha 11 de noviembre de 2013.
A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes
CONSIDERACIONES
I
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Carácter del dictamen.- El artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su nueva redacción dada por Ley 2/2011, de 4
de marzo, de Economía Sostenible, dispone que en el procedimiento general para la determinación de la responsabilidad
patrimonial “será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad
Autónoma cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se
establezca en la correspondiente legislación autonómica”.
Por su parte, el artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de
Castilla-La Mancha, prevé que este órgano consultivo deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la
Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que versen sobre reclamaciones de responsabilidad
patrimonial, cuando el importe de las mismas exceda de 601 euros.
En el presente supuesto, la interesada cuantifica la indemnización reclamada en 13.885 euros, cantidad que excede
sobradamente de la citada en el párrafo precedente, por lo que, en aplicación de las disposiciones mencionadas, procede
emitir el presente dictamen con carácter preceptivo.
II
Examen del procedimiento tramitado.- En el presente supuesto postula la interesada su derecho a una
indemnización en base a lo previsto en el artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, regulador de la
responsabilidad patrimonial por aplicación de actos legislativos, especialidad que aconseja comenzar el examen del
procedimiento sustanciado exponiendo las especificidades que presenta dicho supuesto en lo concerniente a la competencia
para su tramitación y resolución.
El Tribunal Supremo ha manifestado -entre otras en sus sentencias de 15 de julio de 1987, RJ 1987\10105, y de 8 de
enero de 1998, RJ 1998\773, y Auto de 19 de junio de 2003, JUR 2003\164283- que, en los supuestos de responsabilidad
patrimonial derivados de un acto legislativo, corresponde la competencia de su resolución al Consejo de Ministros, “al
encarnar [...] la unidad de la Administración y ser partícipe y ostentar la máxima representación del poder ejecutivo del
Estado”, y “[...] por tratarse de una responsabilidad resultante, no de la actividad de la Administración, sino de acto
legislativo no atribuible a ningún departamento ministerial”.
Del mismo modo, en Sentencias de 16 de diciembre de 2004 -RJ 2005,590- o de 17 de diciembre de 2010 -RJ
2011,712- reafirmaba que “solo el Consejo de Ministros puede pronunciarse sobre la exigencia de responsabilidad del
Estado legislador y sus pronunciamientos sólo pueden ser objeto de revisión jurisdiccional por la Sala Tercera de este
Tribunal Supremo ya que la presunta privación de derechos económicos por un acto legislativo, sin concreción, por tanto,
en ningún departamento ministerial, corresponde enjuiciarla al Consejo de Ministros como órgano superior de la
Administración y Gobierno al que se le atribuye la función ejecutiva conforme al artículo 97 de la Constitución que, al no
venir radicada en este caso en una rama determinada de la Administración, corresponde al titular de dicha gestión
administrativa, es decir, al Estado en su conjunto y totalidad”.
Así lo ha venido admitiendo igualmente sin fisuras el Consejo de Estado en numerosos dictámenes al afirmar la
competencia del Consejo de Ministros en estos casos. En este sentido, expresa en el dictamen 5114/1997, de 23 de octubre,
que “el órgano competente para resolver este tipo de reclamaciones es el Consejo de Ministros como órgano superior de
la Administración y Gobierno al que se atribuye la función ejecutiva (artículo 97 de la Constitución). Al imputarse los
eventuales daños y perjuicios al Estado legislador tal circunstancia hace parcialmente inaplicables las reglas generales de
orden competencial y procedimental, sin perjuicio de las facultades de instrucción del expediente en cuestión, que
corresponderá, en cada caso, al departamento ministerial que tenga atribuida la competencia sobre las materias más
afines al fondo del asunto”.
Aplicando esta doctrina al ámbito autonómico hay que concluir que la competencia para resolver el expediente de
responsabilidad patrimonial sustanciado, fundado en aplicación de actos legislativos, corresponde al máximo órgano
ejecutivo autonómico, esto es, al Consejo de Gobierno, según lo dispuesto en los artículos 13 del Estatuto de Autonomía y
11.1 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre. La tramitación del procedimiento deberá sustanciarse por la Consejería
competente en la materia, en este caso, dado que se trata de la aplicación de un precepto afectante a la función pública, por
la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas, departamento que además tiene atribuida la Secretaría del
Consejo de Gobierno de acuerdo con lo previsto en el artículo 2 del Decreto 14/2012, de 26 de enero, por el que se
modifica el Decreto 279/2011, de 22 de septiembre, por el que se establece la estructura orgánica y se fijan las
competencias de los órganos integrados en la Presidencia de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.
Conforme a lo afirmado, el procedimiento ha sido sustanciado por este departamento, en concreto por la Dirección
General de la Función Pública y Justicia, centro directivo en el que se residencia la competencia material sobre el asunto, y
siguiendo las normas recogidas en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los
Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, disposición mediante la que
se produjo el desarrollo reglamentario expresamente previsto en el citado artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
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El contraste de las actuaciones practicadas, que han sido descritas de modo suficiente en antecedentes, con las reglas
procedimentales establecidas en dicho Reglamento, permite constatar un satisfactorio nivel de observancia alcanzado con la
tramitación realizada, haciéndose preciso destacar, únicamente, la mínima demora que presenta la tramitación pues el 3 de
octubre pasado se superó el plazo de seis meses fijado como máximo para dictar resolución. Esta escasa dilación, aun
siendo reprochable por contrariar los principios de celeridad y eficacia predicables de la actuación administrativa, no ha
producido indefensión alguna a la parte pues, conforme a lo dispuesto en el artículo 13.3 de la norma reglamentaria, el
transcurso del plazo fijado para resolver sin que haya recaído resolución expresa supone que aquélla pueda entender
desestimada su solicitud y, por ende, expedita la vía jurisdiccional correspondiente. En este sentido, tras transcurrir el plazo
máximo citado, la interesada ha solicitado de la Consejería instructora un certificado acreditativo del silencio a fin de
iniciar la vía judicial subsiguiente.
El expediente que se examina cuenta con un índice documental y se halla foliado y correctamente ordenado desde una
perspectiva cronológica, lo que ha posibilitado un adecuado examen y conocimiento de su contenido.
Por todo lo antedicho, cabe concluir afirmando que el procedimiento seguido cumple los requisitos formales de
aplicación, observando los trámites esenciales previstos reglamentariamente para el desarrollo de un procedimiento sobre
determinación de la responsabilidad patrimonial, debiendo culminar con la resolución de la reclamación que dicte el
Consejo de Gobierno, conforme a los fundamentos que se han expresado en párrafos precedentes.
III
Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- En la
categoría denominada “responsabilidad del Estado-legislador” se integran una serie de supuestos cuya característica
común reside en la producción de daños económicamente evaluables derivados de la actividad legislativa y que conllevan
una obligación de resarcimiento.
Mientras que la Constitución recoge de modo expreso en el artículo 121 una previsión específica sobre la
responsabilidad del Estado-juez -desarrollada con posterioridad en la Ley Orgánica del Poder Judicial-, nada expresa sin
embargo en relación a la responsabilidad del Estado-legislador.
El Tribunal Constitucional vino manifestando en algunas de sus sentencias -baste citar la 108/1986, de 29 de junio;
99/1987, de 11 de junio; y 70/1988, de 19 de abril- dictadas al enjuiciar normas relacionadas con la constitucionalidad de la
anticipación de la edad de jubilación de jueces y magistrados, funcionarios públicos y profesores de Educación General
Básica, que si bien tales modificaciones legislativas no eran disconformes con la Constitución, originaban una frustración
de las expectativas existentes y “en determinados casos perjuicios económicos que pueden merecer algún género de
compensación”.
El Tribunal Supremo enjuició por primera vez la citada categoría jurídica en la sentencia de 30 de noviembre de 1992
-RJ 1992\8769-, proceso en el que se sometía a revisión el acuerdo del Consejo de Ministros que desestimó una
reclamación de responsabilidad patrimonial en la que se solicitaba indemnización por el adelanto de la edad de jubilación
de los funcionarios públicos acordada en aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la
función pública. En dicho pronunciamiento manifestaba el órgano jurisdiccional que “si la exigencia de responsabilidad
por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más
completo en los art. 106.2 y 121 de la Constitución, los mismos se remiten y por tanto hacen necesario un previo
desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las leyes, que hasta ahora cuenta
únicamente con un enunciado genérico en el art. 9.3 del Texto Constitucional, la necesidad de un previo desarrollo
legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por
faltar cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones”.
Examinaba a continuación las soluciones ofrecidas por el derecho comparado, distinguiendo los países que carecen de
un órgano que controle la constitucionalidad de las leyes, de aquellos otros que cuentan con tal órgano -entre los que se
encuentra el nuestro-, en el que unos la limitan a los casos en que la ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros
exigen que sea la propia ley la que establezca dicha responsabilidad.
Interpretaba la salvedad manifestada por el Tribunal Constitucional en las sentencias anteriormente citadas en orden a
la contemplación de algún tipo de compensación por los perjuicios económicos que pudieran producirse, expresando que
“el modo verbal empleado no supone el reconocimiento de un derecho a ser indemnizados por dicho motivo, como alega el
recurrente, ya que más bien parece una reflexión dirigida al propio legislador”.
Concluía afirmando que “la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, publicada en el BOE de fecha 27 de los corrientes, no vigente pero orientativa de la voluntad del
legislador al regular por primera vez esta materia, limita la indemnización de los particulares por la aplicación de actos
legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1º que no tengan el deber jurídico de
soportarlos; 2º que se establezca en los propios actos legislativos y 3º que la indemnización tendrá lugar en los términos
que se especifiquen en los propios actos”.
4
En ocasiones subsiguientes, con anterioridad a la aplicación del referente legal regulador de la responsabilidad del
Estado-legislador, el Tribunal Supremo ha admitido la reparación por los daños derivados de la aplicación de normas
legales constitucionales.
Este es el caso de las sentencias de 5 de marzo de 1993 -RJ 1993\1623- o de 27 de junio de 1994 -RJ 1994\4981-,
referentes a la eliminación de la exención arancelaria de cupos de pesca a consecuencia de la firma por España del Tratado
de Adhesión a la Comunidad Económica Europea, en las que estimó el órgano jurisdiccional que se habían quebrantado los
principios de buena fe y de seguridad jurídica dado que la Administración venía desarrollando previamente acciones de
fomento que llevaron a las empresas recurrentes a realizar cuantiosas inversiones luego frustradas.
Asimismo, en sentencia de 17 de febrero de 1998 -RJ 1998\1677- se ventiló la reclamación por daños derivados de la
aplicación de la Ley balear de 14 de marzo de 1984 de declaración de determinados espacios como Área Natural de
Especial Interés, en el marco de la cual se aprobó la Ley de 31 de mayo de 1984 de Declaración Es Trenc-Salobrar de
Campos como Área Natural de Especial Interés, haciendo imposible el desarrollo de dos urbanizaciones proyectadas en la
zona, estimando el órgano jurisdiccional la procedencia de la indemnización con fundamento en el principio de confianza
legítima.
Por otra parte, en las sentencias de 8 y 9 de octubre de 1998 -RJ 1998\7903 y RJ 1998\7905 respectivamente- se
atendieron los daños causados a los recurrentes como consecuencia de la aplicación de la Ley canaria 5/1986, de 28 de
julio, por la que se estableció el impuesto especial de esa Comunidad Autónoma sobre combustibles derivados del petróleo,
al haberse implantado el tributo sin que la empresa pudiera repercutir dicha imposición en el precio de los stocks que tenía
en sus depósitos.
El artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, ha regulado por vez primera en el derecho español el supuesto especial de la
responsabilidad patrimonial derivada de la aplicación de actos legislativos, expresando que: “Las Administraciones
Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de
derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en
los términos que especifiquen dichos actos”.
En Sentencia de 8 de enero de 1998 -RJ 1998\773- afirma el Alto Tribunal que esta norma legal “es orientativa de la
voluntad del legislador al regular por primera vez esta materia y limita la indemnización a los particulares por la
aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que éstos no tengan el deber jurídico de
soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos”.
Ahora bien, con posterioridad ha flexibilizado su interpretación reconociendo la responsabilidad del Estado-legislador
incluso cuando las disposiciones legales que originan el perjuicio omiten la alusión a una posible indemnización. Así, en
sentencia de 29 de febrero de 2000 -RJ 2000\2730- manifestaba que “Se ha mantenido que si la ley no declara nada sobre
dicha responsabilidad, los tribunales pueden indagar la voluntad tácita del legislador («ratio legis») para poder así definir
si procede declarar la obligación de indemnizar”.
En sentencia de 30 de noviembre de 2010 -RJ 2011\1021- reitera que este precepto “ha sido interpretado por este
Tribunal Supremo declarando que la ausencia en la norma con rango de ley de esa previsión a que se refiere su inciso
final, no excluye el derecho a la indemnización en dos supuestos: a) cuando la Ley es declarada inconstitucional, pues por
definición, una ley así encierra en sí misma, como consecuencia de la vinculación más fuerte de la Constitución, el
mandato de reparar los daños y perjuicios concretos y singulares que su aplicación pueda haber originado; y b) cuando el
órgano jurisdiccional, indagando, como puede hacer, la voluntad tácita del legislador o, mejor, la ratio legis, deduzca del
acto legislativo siquiera de modo presunto un propósito indemnizatorio cuando se constate la producción de una lesión o
daño real y efectivo en los bienes o derechos de los particulares al margen de la potestad expropiatoria (así, entre otras,
las SSTS de 18 de octubre de 2001 y 17 de junio de 2009 (RJ 2010,197) , dictadas, respectivamente, en el recurso
contencioso-administrativo núm. 447/1998 y en el de casación núm. 944/2005)”.
También el Consejo de Estado ha venido afirmando -entre otros en sus dictámenes 2.196/2002, 3.386/2002 y
555/2003- que, conforme a tal precepto, es al propio legislador a quien corresponde establecer los términos y el alcance de
la eventual responsabilidad, sin que sea posible determinar, al margen de esa decisión legislativa, la procedencia de una
eventual indemnización.
Esta postura inicial ha sido posteriormente matizada manifestando -entre otros en el dictamen 740/2006, de 27 de
julio- que “Si el legislador se pronuncia por la exclusión de la responsabilidad, ni el Consejo de Ministros podrá admitir
una responsabilidad, porque traspasaría, violándolos, los límites que impone la Constitución (artículo 97), ni el juez
podría, en tanto mantuviera su vigencia, resolver fuera del marco trazado por ella (artículo 163)”, añadiendo que “la
necesidad de Ley que expresamente admita la responsabilidad no debe, sin embargo, llevarse a extremos tan excluyentes
que, ante el silencio del legislador, no pueda el intérprete y aplicador de la Ley llegar a una conclusión favorable basada
en un juicio razonable partiendo de la voluntad legislativa y de una interpretación de la norma en la forma más idónea
para la efectividad de los principios constitucionales”.
IV
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Requisitos para el ejercicio de la acción.- Con carácter previo al análisis de fondo del expediente sometido a
consulta, debe examinarse la concurrencia de los requisitos necesarios para el ejercicio de la acción de responsabilidad
patrimonial ejercitada, concretados en las legitimaciones activa y pasiva ligadas a la pretensión indemnizatoria planteada y
el plazo en el que la misma ha sido formulada.
Concurre legitimación activa en la reclamante pues es la funcionaria a quien se jubiló de modo forzoso en aplicación
de lo dispuesto en el artículo 1.2 de la Ley 6/2012, de 2 de agosto, de acompañamiento a la Ley 1/2012, de 21 de febrero,
de Medidas Complementarias para la aplicación del Plan de Garantía de los Servicios Sociales Básicos de Castilla-La
Mancha.
Corresponde, asimismo, la legitimación pasiva a la Administración autonómica conforme a lo preceptuado en el
artículo 139.3 de la Ley 30/1992 dado que los daños aducidos por la parte se hacen derivar de la una norma legal aprobada
por las Cortes de Castilla-La Mancha, residenciándose la competencia para resolver, como se ha expresado en la
consideración II, en el Consejo de Gobierno.
Ninguna incidencia es posible destacar en relación al plazo en el que la acción ha sido ejercitada, ya que la jubilación
forzosa se declaró por resolución del Director General de la Función Pública y Justicia de 20 de septiembre de 2012 y la
reclamación se presentó el 3 de abril de 2013, sin haber transcurrido el plazo de un año fijado en el artículo 142.5 de la Ley
30/1992.
V
Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquél.- Al abordar el examen del fondo
del asunto sometido a consulta debe plasmarse, en primer término, una reflexión inicial sobre el análisis de la actuación de
la interesada que ha dado lugar a la sustanciación del procedimiento de responsabilidad patrimonial.
Si bien califica su escrito como reclamación de responsabilidad patrimonial, estableciendo en el mismo la existencia
de daños derivados del acto aplicativo de una norma legal -declaración de jubilación forzosa- y la solicitud de una
indemnización por éstos, en el cuerpo del mismo apunta paralelamente a la eventual nulidad de dicho acto al haberse
dictado sin las garantías procedimentales precisas por conllevar la revocación de plano de un acto declarativo de derechos
previamente existente -la resolución por la que se reconocía la prolongación de su permanencia en el servicio activo por
plazo de un año-. Este razonamiento se ha convertido en el argumento principal del escrito de alegaciones presentado en el
trámite de audiencia, estimando que ese último acto debería haber sido revisado de oficio o anulado por el procedimiento
de declaración de lesividad previamente a que fuera dictada la resolución de jubilación forzosa -aun cuando tal pretensión
anulatoria no la ha trasladado en ningún momento al petitum de su solicitud-.
El procedimiento de responsabilidad patrimonial no es el cauce adecuado para plantear cuestión alguna sobre la
validez del acto, la cual debía haberse ventilado, en su caso, mediante los recursos administrativos y judiciales pertinentes
formulados en el plazo oportuno. Resulta, por ende, un cauce inidoneo para elucidar tales pretensiones.
En tal sentido cabe citar la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de mayo de 2010 -RJ 2010\8590- en la que
expresaba que “En dos sentencias muy recientes, de fechas 9 de abril (RJ 2010, 2780) y 3 de mayo de 2010 (RJ
2010,4774), dictadas respectivamente en los recursos de casación números 1970 y 3523 de 2008, hemos afirmado que la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas no constituye una vía alternativa para impugnar actos
administrativos que se dejaron consentidos. Con igual o más razón, no la constituye tampoco cuando esos actos se
impugnaron jurisdiccionalmente, recayendo sentencias que los declararon conformes a Derecho” -doctrina que se reitera
en el sentencia de 15 de abril de 2013, RJ 2013\3359-.
O la dictada por ese órgano jurisdiccional el 19 de octubre de 2011 -RJ 2012\1287-, según la cual “Resulta
indiscutible que la responsabilidad patrimonial de la administración garantizada en el art. 106.2 de la Constitución y
desarrollada en la LRJAPAC bajo los principios antedichos establecidos por el legislador no constituye una vía alternativa
para impugnar actos administrativos que se dejaron consentidos por no haber utilizado los cauces legalmente
establecidos. [] [...] Ya hemos expresado en fundamento anterior que la viabilidad de la declaración de responsabilidad
patrimonial de la Administración requiere no solo el cumplimiento de las exigencias del art. 139 LRJAPAC sino que del
art. 142.4. LRAJPAC no deriva responsabilidad de la administración por la simple anulación de un acto administrativo,
así como la necesidad de utilizar las vías establecidas por el legislador sin que la acción de responsabilidad patrimonial
fuere una vía subsidiaria para subsanar la no utilización de los mecanismos legalmente establecidos”.
También el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en sentencia de 27 de enero de 2006 - JUR 2006,52460expresó que “la responsabilidad patrimonial de la Administración posee sustantividad propia y para dar respuesta a toda
lesión que sufran los administrados en cualquiera de sus bienes siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento
de los servicios públicos, y no para revisar actuaciones administrativas o restablecer situaciones jurídicas que devinieron
firmes y consentidas por no haber sido recurridas en tiempo y forma, pues como se ha dicho la vía adecuada era la de
interponer recurso contencioso administrativo contra el acto administrativo denegatorio de la licencia de actividad
solicitada”.
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De lo anterior se desprende que para hacer valer la nulidad del acto la interesada debería haber utilizado la vía de
recurso correspondiente -o, en su caso, fenecidos dichos plazos, la acción de nulidad del mismo-, sin que sea adecuado
canalizar tal pretensión por el cauce de la responsabilidad patrimonial destinado por el legislador a satisfacer reparación por
las lesiones que los particulares sufran en sus bienes o derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios
públicos. La vinculación de ambas pretensiones sólo sería posible cuando, una vez declarada la nulidad del acto, se
determinara de modo subsidiario la eventual indemnización de daños y perjuicios derivada de aquél, conforme a lo
dispuesto en el artículo 142.4 de la Ley 30/1992 y siempre que se diera cumplimiento a los requisitos legalmente previstos.
Hecha esta primera advertencia, procede continuar examinando el cumplimiento de los requisitos previstos en el
artículo 139.3 de la Ley 30/1992 invocado por la parte y que ha quedado transcrito en consideraciones precedentes.
La indemnización que reclama la interesada en este caso se dirige a reparar el detrimento patrimonial que le ha
supuesto su declaración de jubilación forzosa previamente a la conclusión del periodo de prolongación de permanencia en
el servicio activo que tenía reconocido expresamente por plazo de un año. Dicha jubilación fue declarada por aplicación del
artículo 1.2 de la Ley 6/2012, de 2 de agosto, de acompañamiento de la Ley 1/2012, de 21 de febrero, de Medidas
Complementarias para la aplicación del Plan de Garantías de los Servicios Sociales Básicos de Castilla-La Mancha, que
establece que “1. Durante los dos años siguientes a la entrada en vigor de esta Ley no se concederán nuevas
prolongaciones o renovaciones de la permanencia en el servicio activo a todo el personal al servicio de la Administración
de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha no sometido a legislación laboral. [] 2. Asimismo, en el plazo de tres
meses desde la entrada en vigor de la presente ley finalizarán las prolongaciones ya autorizadas, así como las
renovaciones concedidas cuya fecha de finalización estaba prevista con posterioridad al término de dicho plazo”.
La finalización anticipada de su situación de prolongación de la permanencia en el servicio activo llevó consigo que
para el cálculo de su pensión de jubilación se aplicara un porcentaje del 88 % y no del 90 % de la base reguladora que
habría correspondido si hubiera finalizado el plazo de un año para el que tenía otorgada dicha prolongación, conforme a lo
previsto en el artículo 163.2 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley General de la Seguridad Social -en la versión vigente en esa fecha-.
Esta reducción en el porcentaje aplicable ha supuesto un daño efectivo a la interesada, que además se vincula a la
regulación contenida en la Ley 1/2012 citada, pues la supresión de la prolongación de la permanencia en el servicio activo
que tenía reconocida la afectada y la declaración de su jubilación forzosa se produjo en aplicación de la misma.
Sin perjuicio de ello, es preciso indicar que no consta en el expediente que ante la resolución del Director General de
la Función Pública por la que se declaró su jubilación forzosa interpusiera la afectada recurso alguno.
Es decir, la funcionaria hoy reclamante no actuó en ningún modo contra la resolución que declaraba su jubilación
forzosa, aquietándose a sus efectos. Legitimó con tal inactividad el citado acto. Se trata, por tanto, de un acto válido que ha
de desplegar plenos efectos jurídicos. La presunción de validez de que goza dicho acto -ex artículo 57.1 de la Ley 30/1992lleva consigo que la afectada tenga la obligación jurídica de soportar los efectos que del mismo derivan.
Este Consejo ha indicado en dictámenes precedentes -baste citar el 43/2007, de 14 de marzo; el 36/2008, de 5 de
marzo y el 170/2009, de 29 de julio-, que los daños que derivan de actos administrativos firmes y consentidos carecen del
requisito de la antijuridicidad, y que cuando se renuncia a la anulación del acto impugnado y éste se convierte en firme, la
pretensión indemnizatoria subsidiaria queda sin fundamento.
Así lo han admitido también los tribunales en numerosas sentencias. El Tribunal Supremo ha afirmado en sentencia de
10 mayo 1983 -RJ 1983\2907- que “consentir un acto administrativo es coadyuvar, como queda dicho a que devenga
firme, y con ello, a que la presunción inicial de legalidad del acto se convierta en legalidad pura; a su vez, la legalidad del
acto, en principio, no puede servir de base a una pretensión indemnizatoria de esta naturaleza, pues, salvo en supuestos
especiales, […] es preciso que «el perjuicio sea antijurídico, pues ha de rechazarse por absurdo que de un acto
administrativo ajustado a derecho pueda derivarse responsabilidad de clase alguna para la Administración»”.
En sentencia de 18 de septiembre de 1995 -RJ 1995, 6731-, señalaba el Alto Tribunal que “al convertirse por esa
renuncia en firme el pronunciamiento recurrido y ser conforme a derecho el acto administrativo impugnado, la pretensión
de examinar en esta segunda instancia la reclamación indemnizatoria «subsidiaria» que deduce en base a una
responsabilidad patrimonial del Estado derivada del funcionamiento de sus servicios, queda ya sin fundamento y debe ser
desestimada”.
Asimismo es preciso citar la Sentencia de la Audiencia Nacional de 22 de julio de 2004 -JUR 2004\225502- que
señalaba que “El actor se limita a relatar su vida profesional y dejar constancia de una serie de actos administrativos
dictados con relación a su etapa de militar profesional que fueron firmes y consentidos, por lo que no se puede deducir en
ningún caso antijuridicidad alguna, por mucho que ahora intente, desde su puro criterio subjetivo, aducir que eran
contrarios a derecho. Al no haber sido recurridos, eran firmes y gozan de presunción de validez, no procediendo que
ahora, muchos años después de dictarse se acuda a ellos para intentar justificar una conducta voluntaria de dicha parte y
así justificar una reclamación patrimonial como la presente”.
Este pronunciamiento fue recurrido en casación ante el Tribunal Supremo, órgano que en sentencia de 12 de mayo de
2009 -RJ 2009\5192- corroboró la posición mantenida, afirmando que “Y esta es la situación planteada por el recurrente
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en la instancia, en cuanto trata de obtener la reparación de unos perjuicios que atribuye a actuaciones administrativas,
cuyos efectos tiene el deber de soportar en cuanto se trata de actos administrativos firmes y consentidos en su momento, lo
que llevó a la Sala de instancia, sin necesidad de entrar a examinar la concurrencia de los demás requisitos de la
responsabilidad patrimonial, a la desestimación del recurso, que debe mantenerse”.
La misma tesis se sostiene por tribunales inferiores. Así, es posible citar la sentencia del Tribunal Superior de Justicia
del País Vasco de 9 de febrero de 2001 -RJCA 2001\571- en la que se expresa que “el hecho determinante del nacimiento
de la responsabilidad patrimonial en ningún momento puede ser considerado antijurídico debido a la presunción de
validez de los actos administrativos, según la cual todo acto administrativo goza de las presunciones de acierto, veracidad
y legalidad, lo que se traduce en el principio «favor acti» y en que la carga de la prueba incumbe a quien discute la
legalidad del mismo debiendo pechar con las consecuencias de su falta (STS 21-2-1990 RJ 1990,1506], 20-6-1990 [RJ
1990,5218], 8-4-1992 [RJ 1992,3187]), presunción de legalidad que deriva de un conjunto de datos de entre los cuales ha
de destacarse el de la actuación desarrollada siguiendo el procedimiento legalmente establecido cuya tramitación tiene su
reflejo en el correspondiente expediente (3-2-1992 [RJ 1992,882]). [] De todo lo expuesto se deriva que el acto de la
Administración, originario de la responsabilidad patrimonial, nunca puede ser considerado antijurídico, por la presunción
de validez del mismo y por la falta de impugnación mediante el correspondiente recurso, que pudiese demostrar su
ilegalidad, y como consecuencia de ello el posible daño alegado por el recurrente no reuniría el carácter de antijurídico,
requisito indispensable para que pudiese prosperar la reclamación de daños y perjuicios interesada, y todo ello debido a
la pasividad del recurrente que se aquietó con la resolución desestimatoria de 13 de septiembre de 1996, lo que nos lleva a
desestimar el presente recurso”.
También cabe aludir a las sentencias dictadas en términos similares por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia el
21 de marzo de 2003 - JUR 2003,194099- y por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el 26 de
marzo de 2004 -JUR 2004\309734-.
E igualmente en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 2 de noviembre de 2005 -JUR
2006\10713-, se indica que “Siendo, pues, el hecho causante del daño un acto administrativo, resalta la circunstancia de
que el mismo no ha sido impugnado y la actora ejercita directamente la acción de responsabilidad patrimonial. Esta
actitud es inusual, pues comúnmente las acciones de esta naturaleza suelen deducirse como subsidiaria de la impugnación
del acto administrativo (que admite explícitamente el art. 31.2 de la LJCA) o con posterioridad a la Sentencia firme
anulatoria de un acto, salvo que el daño proceda de un mero hecho imputable a los funcionarios o personas de quienes la
Administración debe responder. Pues bien, esta situación afecta necesariamente al requisito de la antijuridicidad, definido
por la inexistencia del deber jurídico del perjudicado de soportar los daños (art. 141.1 de la LRJAP-PAC), requisito que
no puede entenderse acreditado por las razones que siguen. […]. En ausencia de declaración de invalidez del acto
administrativo, éste se encuentra asistido de la presunción de legalidad del art. 57 de la LRJAP-PAC. […] la falta de
impugnación del acto administrativo determina la ficción de que el mismo ha sido consentido por el interesado (art. 28 de
la LJCA), y éste viene obligado a soportar las consecuencias de sus propios actos. El fundamento de la acción de
responsabilidad patrimonial en la ilegalidad de una resolución de la Administración que ha devenido firme por haber sido
consentida por el administrado también impide apreciar la presencia del referido elemento de la antijuridicidad”.
En el caso examinado ya se ha dicho que no consta que la interesada se opusiera en modo alguno a la resolución del
Director General de la Función Pública por la que se declaraba su jubilación forzosa, convirtiéndose así dicho acto en firme
e inatacable y plenamente válido, por lo que los eventuales daños derivados del mismo carecerían en todo caso del requisito
de la antijuridicidad exigido legalmente, teniendo la afectada la obligación jurídica de soportarlos, resultando infundada de
este modo la pretensión indemnizatoria planteada al incumplir así el primero de los requisitos previstos en el artículo 139.3
de la Ley 30/1992.
Pero es más, atendiendo al citado precepto legal y a la interpretación que del mismo ha realizado el Tribunal Supremo
y que ha quedado reflejada en la consideración III, debe añadirse que sobre la Ley 1/2012, de 21 de febrero, de Medidas
Complementarias para la aplicación del Plan de Garantías de los Servicios Sociales Básicos de Castilla-La Mancha, que
impuso la finalización anticipada de la prolongación de la permanencia en el servicio activo de la afectada, no se ha
expresado pronunciamiento de inconstitucionalidad alguno por el Tribunal Constitucional, ni consta que se haya planteado
cuestión con esta finalidad ante dicho órgano.
La aludida norma legal no prevé en su articulado indemnizaciones para cuantos particulares resultaran afectados por
las medidas contempladas en la misma. Tampoco es posible deducir de su texto la voluntad del legislador de que los
afectados por sus medidas fueran objeto de reparación, pues según se expresa en su Exposición de Motivos la iniciativa
“pretende completar el marco de actuación para que la Administración regional pueda articular las medidas necesarias al
objeto de cumplir con los compromisos adquiridos en la lucha contra la crisis y en el objetivo de conseguir una
Administración más ágil, moderna, eficiente y austera”. Añade que sus previsiones constituyen “medidas complementarias
de carácter extraordinario que van a permitir una estructuración del gasto público responsable y racional en consonancia
con lo establecido en el artículo 135 de la Constitución Española, a través de la prudencia en la determinación del
presupuesto y el gasto, la austeridad en la sostenibilidad del Estado social y encaminada a la finalidad común de todas las
instituciones para crear las condiciones necesarias para que la sociedad de Castilla-La Mancha reciba de su Gobierno
todo lo necesario para poder generar empleo y riqueza para nuestra región”. En cuanto a la finalidad de la regulación
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prevista en el artículo 1 afirma que no es otra que “contribuir a racionalizar las plantillas adecuando las mismas a las
necesidades reales que derivan de la prestación de los servicios públicos”.
Las finalidades descritas de austeridad y lucha contra la crisis, control del gasto público y racionalización y eficiencia
de los servicios, impiden plantear que en la voluntad del legislador estuviera el reconocimiento de indemnizaciones a
cuantos se vieran afectados por las medidas previstas en la norma.
En suma, dado que en el presente caso no se da cumplimiento a los requisitos exigidos en el artículo 139.3 de la Ley
30/1992 para declarar la responsabilidad patrimonial por la aplicación de actos legislativos, procede desestimar la
reclamación de responsabilidad patrimonial examinada.
VI
Sobre la indemnización solicitada.- Sin perjuicio del sentido del presente dictamen, contrario a la existencia de
responsabilidad patrimonial, se hace preciso en la presente consideración plasmar alguna observación en relación a la
cantidad solicitada por la parte como indemnización.
La reclamante cuantifica la indemnización requerida en 13.885 euros, cantidad que fija tomando en consideración el
periodo temporal existente desde el año de la declaración de su jubilación -que contaba con 65 años- hasta cubrir la
esperanza de vida para la mujer en España -84,3 años-.
Este planteamiento adolece de falta de efectividad, en cuanto tal espacio temporal no deja de ser un simple dato
estadístico que se traduce en una mera expectativa de futuro carente de la realidad necesaria para la determinación de la
indemnización.
Resta indicar que alude también la parte en la conformación del petitum de su reclamación al abono de los intereses
legales que se devenguen desde la formulación de la reclamación. Al efecto es preciso señalar que, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 141.3 de la Ley 30/1992, el abono de la indemnización requeriría “su actualización a la fecha en que
se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo fijado por el Instituto
Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se
exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria”.
El artículo 24 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, de Administración y Contabilidad del Estado, en cuya
disposición derogatoria única, 1.a), deja sin vigencia expresamente aquella norma presupuestaria, establece que “Si la
Administración no pagara al acreedor de la Hacienda Pública estatal dentro de los tres meses siguientes al día de
notificación de la resolución judicial o del reconocimiento de la obligación, habrá de abonarle el interés señalado en el
artículo 17 apartado 2 de esta Ley (según el cual, resultará de la aplicación para cada año o periodo de los que integren el
período de cálculo, el interés legal fijado en la Ley de Presupuestos para dichos ejercicios), sobre la cantidad debida, desde
que el acreedor, una vez transcurrido dicho plazo, reclame por escrito el cumplimiento de la obligación”.
De lo anterior se deduce que, pese a lo afirmado por la parte en su reclamación, en aplicación de lo dispuesto en el
artículo 141.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, procedería la actualización de la cuantía total de la indemnización a
la fecha en que se pusiera fin al procedimiento de responsabilidad patrimonial con arreglo al índice de precios al consumo
fijado por el Instituto Nacional de Estadística y el pago de intereses sólo en el supuesto de que se produjera dilación en el
abono de la indemnización una vez concluido el procedimiento de responsabilidad sustanciado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
1º.- Que la institución jurídica de la responsabilidad patrimonial no es el cauce adecuado para plantear cuestiones
relativas a la presunta invalidez de los actos administrativos.
2º.- Que no se cumplen los requisitos previstos en el artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, para declarar la
responsabilidad patrimonial por la aplicación de actos legislativos, por lo que deberá desestimarse la reclamación
formulada por D.ª X a consecuencia de los daños derivados de la finalización anticipada de su situación de prolongación de
la permanencia en el servicio activo por el plazo de un año.
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