La coordinación de las Diputaciones por la Comunidad Autónoma

REMEDIOS SANCHEZ FERRIZ
,
Profesora Titular de Derecho Constitucional
Universidad de Valencia
LA COORDINACION DE LAS
DIPUTACIONES POR LA
COMUNIDAD AUTONOMA: EL CASO
VALENCIANO
SUMARIO
1.
11.
1II.
IV.
V.
VI.
VII.
Presentación
Proceso de consolidación de la provincia en el nuevo régimen constitucional
La sentencia 32/81 sobre la Ley catalana de Diputaciones
La provincia'y la Diputación en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad
Valenciana
Ley de la Generalidad Valenciana 2/1983, de 4 de octubre, por la que decla­
ran de interés general para la Comunidad Valenciana determinadas funciones
propias de las Diputaciones Provinciales
La sentencia del Tribunal Constitucional 27/1987, de 27 de febrero, sobre la
Ley valenciana de coordinación de las Diputaciones
A modo de recapitulación .
1. PRESENTACION
Ya es lugar común en toda consideración doctrinal sobre la nueva configura­
ción territorial del Estado español confirmar la ausencia de un modelo territorial
perfectamente definido o acabado en la Constitución 1. Incluso quienes tratan de
salir al paso de tales afirmaciones recurren a expresiones como "marco estructural
abierto" o "modelo estructural flexible'". Si ello es predicable del nivel (superior)
1. Cfr., por todos , PíLucas Verdü "El Estado autonómico como pluralidad institucional integra­
da", Comentario introductorio al T ít. VIII, en Constitución española de 1978, dir. por Osear A lzaga,
T, X, EDERSA, 1985, pgs. 393 y 454 . Con otro enfoque, y extrayendo de ello la gran responsabili­
dad que para el Tribunal Constitucional supone haber tenido que proceder a su estructuración J.A.
San/amaría Pastor "Notas sobre la Sentencia de las Diputaciones Provinciales" en Rev. Esp. Der.
Advo ., n. 34, 1982, pg. 455.
2. En el caso de F. Tomás y Valiente "T ribunal Constitucional de España" en Tribunales Consti­
tucionales Europeos y Autonomías Territori ales. CEe. 1985, pg. 135.
LA COORDINACION ...
11 REMEDIOS SANCHEZ FERRIZ
de relaciones Estado-Cf..Aé, o, mejor, lo era hasta que la Con stitución ha alcan­
zado un buen nivel de desarrollo e interpretación-aplicación por el Tribunal Cons­
titucional , cuánto más no cabría decir de la organización territorial en niveles infe­
rieres ' donde la problemática resulta mucho más compleja puesto que a las
cuestiones derivadas de aqu el nivel superior aludido (competencias del Estado y
de la CC en concreto sobre el régimen local, relaciones de sendas instancias con la
administración local, etc.) se suman las propias de la administración local.
Se impon e, pues , una previa delimitación de estas consideraciones que no pre­
tenden otra cosa que exponer la específica relación de la provincia con [as Comu­
nidades Autónomas y, mas en concreto, la solución dada por la Comunidad Va­
lenciana a las cuestiones suscitadas por tal relación . De las técnicas recogidas en la
Ley valenciana de coordinación de las Diputaciones y de la consideración que las
mismas han merecid o ante el Tribunal Constitucional nos ocuparemos más adelan­
te, en el "cuerpo central " de este trabajo. Es necesaria, no obstante, una mínima
presentación de los antecedentes jurídicos y políticos de los que la' ley valenciana y
la respectiva sentencia del Tribunal Constitucional (27 /87, de 27 de febrero) no
han sido sino el desenlace.
También en este supuesto la Constitución guarda silencio. "Los entes locales y
las Comunidades Autónomas -ha dicho Entrena Cuesta 4- se ignoran recíproca ­
mente en el texto constitucional que prescinde del establecimiento de cualquier ti­
po de relaciones entr e ambo s". Ciertamente, la Constitución se limita a establecer
la autonomía como derecho de los diversos elementos de la organización territorial
del Estado (art . 137) y como principio que debe inspirar la relación de éstos entre
sí y con los poderes central es. Como el Tribunal Constitucional ha declarado la
autonomía no es concepto absolutamente claro y definido - con un contenido de­
terminado y preestablecido ni mucho menos, es igual para cada uno de los ele­
mentos de la organización territorial del Estado de los que el art. 137 la predica.
Pero afortunadamente, cuando escribimos estas páginas ya existe un cuerpo de
doctrina y jurisprudencia constitucional más que suficiente para obviamos tantas
interrogantes y disquisiciones como hace sólo un lustro ocupaban a los especialis­
tas. No cabe duda ya, pues expresamente, pese a su obviedad, lo ha establecido el
Tribunal Constitucional, de que "la autonomía hace referencia a un principio limi­
tado. En efecto, autonomía no es soberanía -y aun este poder tiene sus límites­
y, dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del to­
do, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad , sino
que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido , (S.T.e.
2-2-81). Como también es claro que su ámbito se circunscribe a la "gestión de sus
respectivos intereses " (art. 137 in fine) y que no todos los sujetos la gozan "del
mismo modo o con el mismo contenido por que el grado superior de autonomía
es el propio de las Ce.AA. y consiste en un poder no sólo administrativo (como
la autonomía provincial y municipal), sino también y ante todo en un poder "po­
tencialmente" político?" (S.T.e. 84 /1982 f.jA).
3. El arto 137 ... "está mal redactado, contiene afirmaciones doct rinalmente discu tibles; deja inde­
finida la forma territorial del Estado", dice P. Lacas Verd ú, o p. cit., pg. 1 461. " Las corp oraciones
Locales, el municipio y la provincia figuran en la Co nstitución totalmente descon ectados del Es tado y
de las Comunidades Autónomas, un tanto flotantes en un vacío interinstirucion al' ' . 1. Ortiz Dia;
"pro vincia y Diputaciones provinciales" en Con stitución espa ñola, dir. por O. Atzaga, y a cit., pg.
545 .
•
4. R. Entreno Cuesta " La Administración Local en la Con stitución de 1978" en F. Garrido Folla
y otros La Administración en la Constitución. C. E. C. 1980 pg. 105.
5. F. Tomas Valiente (op. cit. , pg. 147) recuerda que se trata de un concepto jurídico indet ermi­
nad o, que, como tal, "ofrecen un margen de apreciación muy amplio".
6. El prof. Lucas Verd ú ha trasplantado la doctrina del " indirizzo polí tico ", op . cit. pgs. 350 y
ss.
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Desde otro punto de vista, no hay que olvidar que las instituciones provincia­
les (más adelante aludiremos a la cuestión de si el núcleo de este tipo de reflexio­
nes debe buscarse en la colectividad provincial o en la institución que la represen­
ta) son administración y, como tal, queda sometida a los principios de actuación
expresamente impuestos por la Constitución en su arto 103; que con algunos de
ellos puedan salir beneficiados los niveles administrativos inferiores no ofrece duda
(piénsese en la descentralización y la desconcentración). La cuestión, en cambio,
no es tan pacífica, o cuanto menos exige alguna consideración, si paramos mientes
en el principio de autonomía, bien que administrativa en el caso de las Provincias,
como eje estructural del sistema, y su ineludible engranaje con otros contenidos en
el citado arto 103 cuales son los de coordinación y eficacia. "Presupuesto ineludi­
ble del principio de eficacia es el de coordinación en la organización y actuación
de las distintas Administraciones públicas (arts. 103.1 y 154). Este principio debe
conducir a una reestructuración de la Administración periférica del Estado al ob­
jeto de adaptarla al nuevo esquema organizativo descrito por la Constitución, y
puede implicar, por otra parte, el establecimiento de medidas restrictivas de la au­
tonomía de los entes locales, el objeto de conseguir su articulación con la gestión
de las Comunidades Autónomas y de la Administración central"?
11. PROCESO DE CONSOLlDACION DE LA PROVINCIA EN EL NUEVO
REGIMEN CONSTITUCIONAL
El problema cuenta en el caso de la provincia con perfiles menos claros que en
el municipio. No sólo porque la Constitución parece garantizar con mayor interés
la de este" y por el indiscutido carácter "natural" o más espontáneo del mismo en
relación con la consideración instrumental y no esencial de la provincia? sino, tam­
bién, porque el iter constituyente no aporta indicios, tan claros como en el caso de
la provincia, sobre su contingencia ni de implicaciones o intereses políticos ajenos
al estricto problema de su naturaleza y funcionalidad.
Efectivamente, en otra ocasión pudimos hacer un primer (y quizá apresurado)
análisis con la profesora Sevilla Merino!", de los cambios radicales que la conside­
ración de la provincia fue sufriendo a lo largo del proceso constituyente. Si hubo
intento de silenciarla o despotenciarla en los primeros momentos constituyentes,
aún se llegó a tiempo de volver atrás (en una operación reflexiva que podría ser
un velado antecedente de los posteriores pactos políticos autonómicos) para cons­
titucionalizar la provincia y concederlo un protagonismo en la edificación del Es­
tado autonómico!' y en la conformación de la voluntad nacional a través de las
Cámaras que, inevitablemente , tenía que condicionar'? la posterior resolución del
problema que aquí nos ocupa.
7. R. Entrena Cuesta, op. cit. pg. 123.
8. Es general la aceptación del carácter natural del municipio frente al artificial o "impuesto" de
la provincia; como también lo es la observación de que el arto 140 de la Constitución usa para el mu­
nicipio el verbo garantizar y no lo hace, en cambio, en el art. 141 con la provincia. Por todos, cfr. L.
Morell Ocaña "La Administración Local" Tecnos 1984, pgs. 76 y ss.
9. cfr. J.A . Santamaria Pastor, op. cit. pg. 474 . l . Sevilla Merino "La Sentencia del Te. sobre la
Ley de Coordinación de las Diputacion es de la Generalidad Valenciana " (comunicación present ada al
Congreso de la Asociación Española de Ciencia Política, celebrado en Albacete, Junio 1987). Re­
cuerda que "mientras el municipio es una institución básica, la provincia es una creación artificial,
que puede o no.ser reconocida ".
10. R. Sánchez Ferriz y l . Sevilla Merino "La Provincia y el Senado en la Constitución de 1978"
en Estudios sobre la Constitución española de 1978; Universidad de Valencia, 1980, pgs. 425 y ss.
11. Cfr., entre L. Morell Oca ña, op. cit., pgs 88 y ss. o R. Martín Mateo "Administración Local"
en Constitución dir, por O. Alzaga, ya cít., T. X., pg. 493.
12. R. Entrena Cuesta, op. cit., pg. 116: .....suprimirse la provincia como ente local se estaría
yendo no sólo en contra de los arts. 137 y 141 sino también del arto 69".
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Así las cosas , la provincia es una realidad de la que hay que partir aun cuando
sigan sin determinarse con claridad por la doctrina los problemas de su naturaleza
en sí misma considerada y con relación al municipio. Es más; se tiene la impre­
sión, leyendo a los especialistas, de que, de una parte, se está volviendo a conside­
rar la colectividad o entidad!' por encima de su vestimenta institucional y, de otra,
hay en todo caso , un cambio de enfoque en su consideración : más que lo que sea
en sí misma importa su papel, su funcionalidad dentro del sistema. Su crisis es un
tópico de influencia francesa (se ha llegado a decir!" qu e debe superarse por cuan­
to los supuestos y su problemática difieren aquí y en el país vecino: al contrario,
debería ser promocionada y reforzada con ocasión de la construcción de la nueva
estructura estatal.
Desde luego que la cuestión que nos ocupa se ha planteado con relación al as­
pecto que contaba con menos detractores: la provincia como ente local y la Dipu­
tación como institucionalización del mismo . Otra imagen se tenía, como es sabido,
de su consideración como departamento o división administrativa idónea para el
ejercicio de los poderes centrales representados por el Gobernador Civil". Es,
quiza , la mixtificación de estas 2 representaciones mentales a las que ahora se de­
bería añadir la derivada del Estado autonómico, la que ha llevado a la Provincia a
una situación en que es difícil discernir lo que de propio tenga y lo que le llega
derivado de intereses e implicaciones políticas que han aconsejado su constitucio­
nalización . En todo caso, su posición "interm edia" les impone un costoso equili­
brio y las predispone para ser "víctimas del doble proceso descentralizador y cen­
tralizador que, aunque parezca absurdo, se está dando simult áneamente en
España' ?",
y es lo más curios o que ese aludido proceso de consolidación y constituciona­
lización de la provincia que se observa en las constituyentes se confirma en los
más significativos hitos político-legislativos postconstitucionales. Me refiero al in­
forme de la Comisión de Expertos del que ya nos hemos ocupado en otra ocasión
bien que centrando el enfoque en la reorganización de las Administraciones públi­
cas' ? derivada de la nueva estructura estatal. Baste recordar aquí la preocupación
que el informe mostraba por evitar la buro ératización de las Comunidades autóno­
mas. "La mayor parte de las provincias que van a quedar integradas en las nuevas
Comunidades autónomas soportarian mal que a la antigua centralización estatal
sucediera una nueva centralización regional'T'.¿ "Lo mismo puede decirse si la
participación provincial se reduce... a ofrecer su territorio como sede para los ser­
vicios periféricos de la' Administraci ón aut ónoma"!". "Pero en la España actual,
sobre ser dicha institución (la provincia) indisponible por determinación expresa
de la Constitución (art. 141.1), ha de ser una pieza básica de las comunidades au­
13. R. Ortiz Dtar , op . cit., 541 : " ...al cualificada como " entida d" C' cole ctividad con siderada co­
mo unidad" ), conceptualment e se sustantiviza a la provincia y se potencia su carácter de instancia re­
presentativa de los muni cipios".
14. J. o-u: Diaz, op. cit., pg. 550.
15. L. M orell Oca ña, op, cit., pg . 96.
16. F. Garrido FalJa " Algunas cuestiones del Estado de las Autonomías" R.A.P., n. 100-10 2,
pg. 20 18. En concreto, dir. Santarnaría Pastor (op, cit., pgs. 473 -4 " De una parte, el componente
fuertemente nacionalista de los partidos hegem ónicos en algunas Co munidades Autónomas ha llevad o
a éstos a propugnar un modelo con federal ver gonzante hacia fuera (en sus relaciones con el Estado)
y un régimen de " cent ralismo dem ocr ático" hacia 2 dentro (en sus relaciones con las entidades loca­
les de su territorio). De otra, la resistencia antiregionalista latente e n sectores de los partidos estatales
ha apoyado un reforzamiento del escalón provincial y de su autonomía, con el fin no confe sado de
convertir a las Diputaciones en un contraponer de la Comunidad Aut ónoma res pectiva, cuando no la
intenci ón de tran sformar a éstas en un a mer a mancomunidad de Diputaciones".
17. R. Sdnche: Ferriz "El nac imiento de las Administraciones Auton ómicas. Refer encias a la
Comunidad Valenciana" . Pon en cia pre sentada al 1 Congreso Autonómico celebrado en Peñ íscola en
noviembre de 1985, cuyas actas se hallan en trámites de publicación.
18. Inform e de la Com isión de Expertos so bre Autonomías. e.E.e. Mayo 1981 , pg. 25.
19. Ibidem , pg. 26.
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tónomas pluriprovinciales que se constituyan, pues los sentimientos provincialistas
están muy vivos en la mayor parte de la población...''. "U n esquema organizativo
como el propuesto impone lógicamente la utilización necesaria de las Corporacio­
nes locales y destacadamente de las Diputaciones provinciales para que ejerzan or­
dinariamente las competencias administrativas que pertenecen a las Comunidades
autónomas. Las Diputaciones deb en quedar convertidas en el escalón administrati­
vo intrarregional básico: es preciso fortalecer sus servicios, dotarlos mejor , integrar
en su organización los servicios periféricos de que se ha de desprender la Admi­
nistración del Estado... No hay razón alguna para dudar de la eficacia prestacional
de las Diputaciones ni para desaprovechar una institución que , además de las ven­
tajas dichas, ofrece una experiencia de más de ciento cincuenta año s y un probado
sentido de la gestión administrativa...20".
El informe, como se sabe, darla lugar a la firma de los acuerdos autonómi­
21
COS ; el de carácter político-administrativo incluía en su apartado 5 las "cuestio­
nes relativas a las Comunidades autónomas y a las Diputaciones Provinciales". De
ellas, interesa recordar la primera que lleva por epígrafe "Coordinación": "En los
términos en que establezca una Ley de las Asambleas de las Comunidades aut ó­
noma s en el marco de la legislación del Estado, la Comunidad autónoma articula­
rá la gestión ordinaria de sus servicios periféricos propios a través de las Diputa­
ciones Provinciales. La Ley establecerá los mecani smos de direcci ón y control por
parte de la Comunidad".
"La comunidad Autónoma coordinará las funciones propias de las Diputacio­
nes Provinciales que sean de interés general .comunitaric . A estos efectos y en el
marco de la legislación del Estado, por Ley de la Asamblea aprobada por mayoría
absoluta, se establecerán las fórmulas generales de coordinación y la relación de
las funciones que deban ser coordinadas, fijándo se, en su caso , las singularidades
que , según la naturaleza de la función , sean indispensables para su más adecuada
coordinación".
.
"La Comunidad Autónoma podrá transferir o délegar en las Diputaciones,
mediante ley aprobada por mayoría absoluta, facultades correspondientes a mate­
rias de su competencia..."
.
I
Contemp óranea a estos planteamientos es la sentencia 32/81 (8 de julio, 3
'días antes de la firma de los acuerdos) por la que el Tribunal Constitucional re­
suelve la cuestión para el caso catalán. De ella nos ocuparemos después; su men­
ción aquí no tiene objeto que confirmar la afirmación hecha más arriba; la falta de
una determinación clara del modelo territorial ha obligado a los operadores jurídi­
co-políticos, y principalmente al Tribunal Constitucional a ir determinándolo pro­ gresivamente y sobre concretos supuestos conflictivos.
Efectivamente, tamb ién la LOAPA22, fruto de los mencionados informe y
acuerdos, hubo de pasar por el tamiz del Alto Tribunal por lo que aquí nos inte­
resa sólo recordar las previsiones de la Ley del Proceso Autonómico sobre la cues­
tión que nos ocupa: Dicha Ley dedica el Título 11 (arts. 5 a 11) a las "Comunida­
des autónomas y Diputaciones provinciales". Las técnicas de relación e integración
de una y otra esfera territorial se contienen en los arts. 5 a 8 y son , en síntesis, las
siguientes :
20. Ibídem', pgs. 27-8
21. Firmados por el Gobierno de la Nación yel PSOE el3 1 dejulío de 1981/Co!ección infor­
me, n.? 36. Madrid, 1981.
22. Un comentario sobre las fórmulas de la LOAP A en el tema que nos ocupa, y las consiguien­
tes opciones del legislador autonómico, puede verse en P. Escribano Collado y J.L. Rivero Isern "La
provincia en los Estatut os de Autonom ía y en la LOAPA" en Organización Territori al del Estado
Inst , Est. Fiscales, 1984. T. ir, pg. 894.
LACOORDINACION ...
11 REMEDIOS SANCHEZ FERRIZ
- Por Ley de la Comunidad autónoma ésta puede tran sferir o delegar en las
Diputaciones, (y debe hacerse en todas las comprendidas en su territorio) funcio­
nes propias de aquella que se reserva el control sobre su ejercicio; a tal efecto,
puede la Comunidad elaborar programas y dictar directrices de obligado cumpli­
miento para las Diputaciones así como recabar información, enviar comisionados y
formular requerimiento para la subsanación de las eficiencias observadas. Más
aún, si la Comunidad viera burladas estas facultades, puede dejar sin efecto la
transferencia o delegación (art . 5.2). Las resoluciones dictadas por las Diputacio­
nes en uso de una delegación de la Comunidad o en el ejercicio de la gestión or­
dinaria de los servicios de la Comunidad (si la Diputación la asumió en virtud del
arto 5.1 de la Ley que se comenta) son recurribles en alzada ante los órganos de la
Comunidad y revisables de oficio por ésta.
- Las Comunidades pueden delegar en las Diputaciones, no sólo sus compe­
tencias propias, sino también las provenientes del Estado por tran sferencias o de­
legaci ón-' (art. 8.1) 10 que no puede, en cambio , hacer el Estado directamente.
- Cuando se trate de competencias concurrentes, las CC.AA. y las Diputa­
ciones "podrán coordinarse" para la gestión de los servicios correspondientes
"además de aquellos supuestos en que la coordinación venga impuesta por la
Ley". Para ello se podrán unir los presupuestos respectivos sin que esto implique
la integración de los mismos. (art. 7).
En definitiva, cabe; 1) que las Diputaciones asuman la gestión ordinaria de los
servicios propios de la Comunidad; 2) que ésta transfiera o delegue en aquéllas
competencias propias y aún recibidas del Estado por transferencia o por delega­
ción, y 3) que la Ley imponga la coordinación en comp etencias concurrentes y
que (según dice textualmente el arto 7) las CC.AA. y las Diputaciones se coordi­
nen. Así expresado, como posibilidad, permite pensar en diversas técnicas de
coordinación posibles con diverso soporte jurídico pues la redacción da idea de
acumulación : cabe que se instrumenten formas diversas de coordinarse con inter­
vención en ellas de ambas esferas (provincia y comunidad) y cabe también la sola
decisión, por ley, de la esfera comunitaria.
Hemos llegado a un punto en que es inevitable establecer una 2." contcmpora­
neidad. También ahora son sólo unos días los que separan la L.P.A. y la Ley
2/1983 de la Generalidad Valenciana de Coordinación de las Diputaciones.
Entre tanto una y otra llegaban por procesos paralelos a un resultado similar,
la cuestión empezaba a trascender y tomar cuerpo en la última hornada de los Es­
.
tatutos de Autonomía
No cabe aquí la mención de la regulación que el problema ha recibido en los
diversos Estatutos. Baste la remisión-" a los trabajos especializados y la confirma­
ción de dos conclusiones: Dc una parte, todos los Estatutos han contado con la
provincia, incluso en los casos en que otra distribución territorial interna de la Co­
munidad venga a ocupar el lugar más destacado pues , aún así, la provincia convi­
ve con las nuevas instituciones "; así, More11 26 observa 2 tendencias diferentes: la
de los Estatutos que toman la actual estructura provincial como la división interna
básica de la Comunidad aunque prevean la posibilidad de comarcas y la de los
23. S. Mu ñoz Ma chado "Derecho Públi co de las Co munidades Autónomas". Civitas, 1983 T. JI
pg. 227 . Al recordar, la provincia ha co nsolidado su posición a partir de la LOAPA señala que "e llo
se logra, obligando, por una part e, a qu e el Estad o del egue siempre en las Comunidades Autón oma s
y estas, 'a su vez, si lo desean, pued en subdelegar en las Diputaci ones" lo que supo ne un a ruptura con
el principio "delegara potestas delegare non pot est ".
24. F. Mu ño; Machad o op . cit. pg. 2 16, al defend er una postu ra más flexible qu e la del Tribunal
Constitucional en la sente ncia 321 8 1 en el sentido de que no sea tan indisponible la institu ción p ro­
vincial llam a la atenci ón so bre el hecho de que , en el caso catal án si lo es se debe, pr ecisamente, al
mandato estatutario contenido en el arto 5.4 .
26 . Cfr. L. Morell Oca ña, op. cit., pg. 92 .
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que ya de antemano prevén una organización territorial acorde con su história o
con los carácteres y forma de sus asentamientos de población... "Previsión que se
apunta con nitidez en Cataluña y Canarias, y menos claramente en las Comunida­
des de Valencia y de Galicia. En la primera, la provincia seguirá como división te­
rritorial para las actividades del Estado y como Entidad Local subrogándose la co­
marca en la función de-la división interna de la Comunidad, además del perfil que
se le atribuye como agrupación de Municipios. Y Canarias hace girar su estructura
territorial sobre las islas. El Estatuto de Galicia, aun ordenado la realización de
una organización territorial propia, cuenta con la provincia (arttculo 41) para la
asunción de funciones comunitarias. Desde la perspectiva opuesta, también los hay
que en buena medida apoyan en la provincia la organización interna de la Comu­
nidad Aut ónoma ?".
De otra parte, y de lo dicho se desprende, que el planteamiento de la Comuni­
dad Autónoma "versus" provincia, sobre no ser adecuado'" dista de ser un proble­
ma general ". Todo lo contrario, ni es problema de las CC.AA. uniprovinciales-",
ni de las que potencian por razones históricas u otras la provincia ni de los que
llegaron a tiempo de alinearse en el marco de los acuerdos autonómicos. Peculiar
es, pues, desde esta perspectiva, el caso catalán y decisivo para la comprensión del
problema que nos ocupa es el pronunciamiento del Tribunal Constitucional al re­
solver el supuesto más polémico y conflictivo de los planteados: el catalán.
Creo que la importancia que revistió la polémica y su invocación en las Cortes
valencianas'! como precedente inmediato del caso valenciano, merecen recordar
aquí sus aspectos más destacados.
111. LA SENTENCIA 32/81 SOBRE LA LEY CATALANA DE DIPUTACIONES
La sentencia del Tribunal Constitucional 32 /81, de 28 de julio, resuelve el re­
curso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de la Nación contra la
ley de Cataluña 6/1980, de 17 de diciembre, reguladora de la "Transferencia ur­
gente y plena de las Diputaciones Catalanas a la Generalidad".
Para centrar la cuestión que nOS ocupa baste con recordar (parcialmente) la
argumentación del Tribunal Constitucional en la sentencia'32/81 que, según se ha
dicho, se consideró el precedente inmediato de la que resolverá el caso valenciano.
Dos órdenes de consideraciones distingue el Tribunal desde el primer momen­
to (en el F.j 2): 1) el contenido de la garantía institucional configurada por los
arts. 137, 141 Y 142 de la Constitución y 2) el alcance de la delimitación compe­
tencial que se deriva tanto del arto 149.1.18 de la Constitución como de la corres­
pondiente regulación estatutaria. El primero es el más importante desde el enfo­
que aquí adoptado: El Tribunal manifiesta en el F.j.3 que en la Constitución se
contienen determinadas garantías institucionales. Pues bien, las instituciones que se
27. S. Muñoz Machado, op . cit.ipg. 210.
28. En tal sentido . J. Ortiz Dtaz, op . cit., pg. 551.
29. Aunque podría pensarse en contrarío a partir del planteamiento general que. en las páginas
iniciales de su trabajo. lleva a cabo Embid [rujo, op . cit., También, M. Montoro Puerto "La provincia
en la tensión administración del Estado-administración de las Comunidades Autónomas" en Organi ­
zación Territorial. .. ya cit., vol I1I , pg. 2310 Y ss. En el sentido afirmado en el texto . S. Muñ oz Ma­
chado, op. cits., pg. 211.
30. Cfr. C. A/biñanu Cilveti " Las Diputaciones Provinciales en las Comunidades Aut ónomas
uniprovinciale s" en Organ ización Territorial..., ya cit., vol I, pg. 381 Yss. El propio T. C. reconoce la
espec ialidad de este supuesto que redunda en la potenciaci ón de la provincia. en sent. 32181 sobre la
Ley catalana de Diputaciones, F.j.3.
'
31. Lógicamente. por la op osición, que encuadraba el proyecto valenciano en la línea de la co­
rrespondiente ley catalana. dedu ciend o de ello su eventual inconstitucionalidad ; D.S.C.V. 28 de sept.
1983. pgs. 165 y ss.
LACOORDINACION ...
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liiiI REMEDIOS SANCHEZ FERRIZ
protegen son "elementos arquitecturales indispensables del orden constitucional"
aunque su regulación no venga contenida en el propio texto constitucional y se di­
fiera al legislador ordinario "al que no se fija más límite que el reducto indisponi­
ble o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza". Porque la
garantía institucional "no asegura un contenido concreto o un ámbito competen­
cial determinado y fijado de una vez por todas sino la preservación de una insti­
tuón en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la concien­
cia social en cada tiempo y lugar" O lo que es lo mismo, el legislador ordinario
no puede limitarla hasta el punto de privarla "prácticamente de sus posibilidades
de existencia real como institucional para convertirse en un simple nombre".
El Tribunal, pues, en el primer párrafo, largo, del Foj.3 parece querer estable­
cer con carácter general la teoría de la garantía institucional'! para, en los párrafos
siguientes, hacer aplicación de la misma a la provincia como institución; sólo que,
evidentemente, al formular dicha teoría tiene presente el supuesto concreto que le
ocupa extrapolando sus características a la formulación general que lleva a cabo.
El supuesto planteado es muy conocido; la ley catalana de diputaciones (6 /
1980, de 17 de diciembre) planteaba las relaciones entre la Comunidad y la insti­
tución provincial "en términos no de colaboración sino de abierta ruptura'?" como
se advertía ya con claridad en la exposición de motivos: "El mantenimiento de las
funciones actuales de las Diputaciones Provinciales es un obstáculo a la nueva or­
denación territorial catalana. Por el Parlamento de Cataluña deberá establecerse
basándose en el fortalecimiento de la vida municipal, la institucionalización admi­
nistrativa de las comarcas y el establecimiento de entidades supracomarcales que
se adapten mejor que las provincias a las necesidades de la sociedad catalana ac­
tual".
y según la propia sentencia, no sólo se ha producido un cambio institucional ;
hay, también, vaciamiento del contenido de la entidad que 10 sustenta: "La ley im­
pugnada, al privar a los Consejos Territoriales, con los que pretende sustituir a las
Diputaciones, de estas potestades básicas y limitar sus competencias sustancial­
mente a las de estudio y propuesta (art. 10), privándolas incluso de la facultad de
aprobar su propio presupuesto (arto 11), no respeta las condiciones mínimas que
permitirían considerar subsistentes la autonomía de las provincias que la Constitu­
ción garantiza".
Podría deducirse de esta afirmación que la violación de la garantía no viene
dada por el cambio de un órgano de gobierno por otro sino por la falta de com­
petencias que dicho órgano tiene porque ello es lo que supone el vaciamiento de
estas (las provincias) de sus actuales funciones como entes locales: o, también se
dice, "implica la desaparición de las cuatro provincias como entidades locales do­
tadas de autonomía" o
La sentencia cuenta con muy autorizados comentarios en los que se lleva a ca­
bo una exégesis jurídica de los pronunciamientos del Tribunal, a la que nos remiti­
mos'"; bastando aquí, creo, reflexionar sobre el uso que el Tribunal hace de los
términos "provincia" y "Diputación Provincial".
El F.j.2 comienza calificando de violación directa de la Constitución a "la pre­
tendida abolición de las provincias y de las Diputaciones Provinciales" o Después,
en cambio, la sentencia parece centrarse en la provincia; se habla de la autonomía
provincial, de "la desaparición de la provincia como entidad dotada de autonomía
O"
32. La más acabada exposición de esta doctrina puede hallarse en L. Parejo Alfonso "Garantía
institucional y autonomías locales". I.E .A .L., 1981.
33. P. Escribano y otro, op. cit., vol., JI, pago911.
34. Cfr. J.A, Santamarta Pastor, op. cit., que dedica todo este trabajo, como su título indica, a
comentar la sentencia . También , S. Muñoz Machado, op. cit., pgs. 231 y ss.
---------------------- para la gestión de sus propios intereses" (Ej.3 ult. pfo.], aunque en el F.jA pare­
ce, no ya como en el nO.2, presentar ecumulativamente ambas realidades, sino asi­
milarlas o equipararlas: "Parece evidente que esta asunción por la Generalidad de
la totalidad de las competencias atribuidas actualmente a las Diputaciones... impli­
ca la desaparición de las cuatro provincias como entidades locales dotadas de au­
tonomía para la gestión...", siempre que no se dote a "los órganos llamados a susti­
tuirlas de tales competencias u otras similares". Parece evidente, pues, que lo
decisivo no es la pervivencia de la Diputación sino de la provincia y de su órgano
de gobierno que cumpla con los requisitos con que, desde luego, cumple la Dipu­
tación. La garantía institucional afectaría, pues, a la colectividad provincial y, co­
mo expresión de la misma, a su órgano de gobierno en tanto que cumpla los re­
quisitos a que despu és nos referiremos .
Sólo que no se llega a establecer conexión expresa entre la exposición teórica
general que se hace en el Ej.3 y su aplicación a la institución provincial o, dicho
de otro modo , no se emprende la justificación de que la provincia pueda constituir
una institución garantizada por la Constitución. El Tribunal se reduce a afirmar su
carácter de "entidad local cuyo der echo a la autonomía se justificaría, a su vez, en
la existencia de intereses propios que gestionar". Pero ni se precisa su contenido
ni se determina la esencia que justifica la aplicación a la provincia de la teoría de
la garantía institucional.
Más aún, cabe observar 2 líneas de argumentación no siempr e coincidentes : en
el F.j.5 se advierte que la enumeración del arto 149.1 de la Constitución se cons­
truye "por referencia a materias o actividades concretas del poder respecto de de­
terminados fines sociales con la única y notable excepción precisamente del párrafo
1.18 en la que la referencia es justam ente a una acción por así decir reflexiva del
Estado, esto es, a la que el mismo lleva a cabo en relación al aparato administrati­
vo que constituye su instrumento normal de actuación Pero obsérvese, que a con­
tinuación se dice: "Esta Peculiaridad es importante, ya que entronca con el tema
de la garantía constitucional de que antes tratábamos. ¿Se está abandonando aquí
otros aspectos de la provincia y centrándose en ella como administración?
Como titulares de un derecho a la autonomía constitucionalmente garantizada,
las comunidades locales no pueden ser dejadas en lo que toca a la definición de
sus competencias y la configuración de sus órganos de gobierno a la interpretación
que cada Comunidad Autónoma pueda hacer de ese derecho...". Obsérvese que
son dos los parámetros del respeto, o no, de la garantía: las competencias impres­
cindibles para el ejercicio del derecho a la autonomía y la "configuración de sus
órganos de gobierno ". Ambos , parecé decirse, son configuradores de un modelo
de Estado por lo que a éste corresponde la fijación de principios o criterios bási­
cos con carácter general para todo él.
Para la determinación del contenido de la autonomía y sus competencias míni­
mas habremos de estar lógicamente, a las afirmaciones jurisprudenciales del Tribu­
nal puesto que nada se dice en este caso; podria, por aplicación de la Teoría de la
garantía institucional, formulada en el F.j.3, entenderse que es ese reducto o
núcleo mínimo sin el cual la conciencia social imperante no acertaría a vislumbrar
la presencia provincial. Pero sigue sin determinar el Tribunal si ese núcleo irreduc­
tible se refiere a sólo la provincia como colectividad organizada o, también, com­
prende a la Diputación como órgano concreto. Porque, efectivamente, el 2.° pará­
metro que más arriba extraíamos era el de la "configuración de sus órganos de
gobierno" . No habiendo dicho nada más la sentencia pero debiendo entenderse
>J.
35. Saruamaria Pastor ha puesto de relieve la timidez con qu e el Tribunal aband ona la teoría clá­
sica de la autonomía local para doptar la de "entidad local" o recono cimiento de los derecho s de la
colectividad . Op. cit., pg. 470 .
LA COORDINACION...
11 REMEDIOS SANCHEZ FERRIZ
que no cualquier configuración es válida, basta acudir al texto Constitucional (art.
141) para concluir que se está refiriendo al carácter representativo de sus órganos
de gobierno aunque en el F.j.7· aún va a añadir el Tribunal algún otro requisito re­
lativo a la estructura y organización de dicho órgano de gobierno.
Son varias las consideraciones que nos sugieren estos pasajes de la sentencia:
1. En primer lugar, la conclusión obtenida sobre el carácter representativo del
órgano de gobierno de la provincia como aspecto ineludible del núcleo a que se
reduce, en definitiva, la garantía institucional, es lógica y coherente con el tenor
general de la sentencia que hemos visto cómo en el considerando 3 califica a la
provincia de entidad local; en varias ocasiones se repite la idea de "entidad". Pe­
ro, sobre todo, es coherente con el final del F.j.5 en el que se va a precisar más
aún esa idea con referencias a la "colectividad" y con la consideración, no ya de la
provincia como demarcación geográfica y administrativa, sino como conjunto de
ciudadanos cuya igualdad debe respetarse y cuyo derecho de participación debe
quedar garantizado y promoverse. Textualmente, dice la sentencia: "Otras razones
complementarias, que no procede desarrollar ahora se encuentran en el principio
de igualdad de todos los españoles a que alude el art. 149.1.1. 0 y en el derecho de
participación que regula el arto 23, ambos de la Constitución". Pero además, este
enfoque encuentra también su justificación al principio de! F.j.7 cuando el Tribu­
nal, al sostener que las bases pueden extraerse de la legislación vigente (hasta tan- .
to e! Estado las desarrolle según los nuevos criterios constitucionales), cita, entre
las disposiciones que contienen tales bases, la Ley 39/1978, de 17 de julio sobre
Elecciones locales . Después volveremos sobre su consideración.
2. En segundo lugar, sin embargo, tan conclusión no es coherente con el pro­
nunciamiento que más arriba hemos subrayado; es decir, con la vinculación que el
Tribunal hace entre la Teoría de la garantía institucional y la competencia exclusi­
va del Estado (art. 149.1.18), basada según hemos visto, en que el n.? 18 del pá­
rrafo 1 del arto 149 de la Constitución se refiere a una acción "por así decir, refle­
xiva del Estado, esto es, a la que el mismo lleva a cabo en relación al aparato
administrativo que constituye su instrumento normal de actuación". Es decir, se tie­
ne la impresión de que el Tribunal en el F.j.3 yen el último párrafo del F.j.5 vin­
cula la idea de la garantía a la colectividad, o al carácter político de la misma,
mientras que en párrafos anteriores del mismo F.j.5 está vinculado dicha garantía
a la provincia como administración".
3. En tercer lugar , sigue sin determinarse el carácter determinante O no de la .
Diputación provincial aunque podría concluirse negativamente", Sin embargo, el
Tribunal no se define con claridad: desde luego, encuentra razones de fondo sufi­
cientes para declarar la inconstitucionalidad de la supresión de las Diputaciones
sin tener que decir que no debieran éstas suprimirse; ciertamente, en los órganos
sustitutorios de las mismas va a hallar defectos que avalan su inconstitucionalidad:
nada puede reprocharse a la estructura de los órganos de gobierno y administra­
ci ón'" de los Consejos Territoriales (sustitutos de las Diputaciones según la ley ca­
talana); pero, en cambio, la Ley de Elecciones Locales, en su título III adopta "un
sistema en el que la representación provincial se articula conforme a determinados
criterios básicos que no aparecen expresamente negados pero tampoco recogidos
36. Para la diversa y acumulada caracterización de la provincia en la Constitución, L. Morell
Oca ña, op . cit., pg. 79 Y ss.
37. Sin embargo, L. Parejo Al/ansa (op. cit., pgs. 146-7), al hablar de la dimensión subjetiva,
que junto a la objetiva, configura la garant ía institucional , parece vincular aqu élla a la Diputación.
38. Parece desprenderse de la sentencia que también son bases las que conciernen a la estructsu­
ra de los órganos de gobierno y administración de las provincias, articulada básicamente (según la
mencionada ley de elecciones locates, art o 34) "sobre la distinción entre Pleno, Presidencia y Comi­
sión de Gobierno" (F.j.7, pfo).
- - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - ImB.
en la Ley impugnada cuyo art o9.3 se limita a declarar que los Consejos Territoria­
les con los que se pretende sustituir a las Diputaciones Provinciales suprimidas, es­
tarán integradas por representantes de las Comarcas establecidas en el Decreto del
Consejo Ejecutivo de la Generalidad de 27 de agosto de 1936. En cuanto que el
desarrollo de esta norma, como el de toda Ley, queda encomendado al Consejo
Ejecutivo sin limitación alguna, esta remisión en blanco ha de considerarse igual­
mente contraria a la Constitución". Parece deducible, pues, que podrian suprimir­
se las Diputaciones en tanto fueran sustituidas por otros órganos representativos
con tal que respetaran las bases de composición-representatividad y las relativas a
su estructura ya aludidas. Así, parece desprenderse con claridad de esta sentencia
(bien que entendida a contrario sensu) sin necesidad de recurrir en absoluto al arto
141.1 in fine cuya interpretación doctrinal, por otra parte, suele ser más restricti­
va39 .
4. Una última consideración debe hacerse para poner de relieve algo que, sin
representar excesiva coherencia por parte del Tribunal, puede ser de interés para
posteriores planteamientos sobre la ley valenciana de Diputaciones. No hay, en
principio, viene a decirse, inconveniente en que las CC.AA. legislen, como lo ha
hecho Cataluña, sobre la materia antes de que el Estado establezca las bases co­
rrespondieantes pues, en todo caso, ya se ha dicho que éstas pueden extraerse de
la legislación vigente. Pero el Tribunal dice también lo siguiente: "De una parte,
cabe pensar que la legislación dictada por las Comunidades Autónomas antes de
que el legislador estatal establezca las bases a que debe ajustarse la Administración
local del futuro, ha de moverse posiblemente dentro de límites más estrechos... que
los que habrán de resultar de una legislación informada plenamente por los princi­
pios que inspiran en este punto a la Constitución. De otra, es también claro que
esta legislación de las Comunidades, en cuanto que puede quedar parcialmente in­
validada por las normas básicas que, dentro de su competencia establezca en su
día el legislador estatal, nace ya afectada, por así decirlo, de una cierta provisiona­
lidad",
En las palabras transcritas y subrayadas creo que hay una referencia tácita a
razones políticas o de oportunidad que habrían sido tenidas en cuenta por el Tri­
bunal. Porque si la futura formulación por el Estado de las bases va a condicionar
la normativa autonómica, incluso la que ya esté siendo aplicada"; cuyo carácter
de provisionalidad afirma el propio Tribunal, no se entiende bien que los límites
de la legislación autonómica sean más o menos estrechos antes o después, respec­
tivamente, de la formulación estatal de las bases que, en todo caso, ya surtirán
. efectos cuando se establezcan. Los límites deben quedar establecidos por la Cons­
titución y la legislación vigente en cada momento sin más parámetros ni considera­
ciones. Porque, en todo caso, habría que preguntarse a qué se refiere el Tribunal;
si son más estrechos para la actividad legislativa autonómica o para la autonomía
local puesto que, obviamente, sus intereses pueden no ser coincidentes. La frase,
pues, del Tribunal suscita cierta perplejidad y no parece tener otra razón de ser
que lo prematuro del planteamiento del problema por la Generalidad de Cataluña
y su contemporaneidad (según se apuntó más arriba) con el momento de autorre­
visión a que se están sometiendo las fuerzas políticas que no aconseja adoptar me­
didas radicalmente innovadoras y de difícil irreversibilidad" .
39. Efectivamente, L. Morell Ocaña , entre otros, entiende que la expresión "otros organismos"
sólo se refiere a los supuestos insulares; op. cit. pg. 137. Al contrario, Santamaria Pastor, op. pg.
473.
40. Este punto es pacíficamente admitido por la doctrina. (Op . cit., pg. 449) .41) L. Lucas Verdú,
a este respecto, ha lIarndo la atención en el sentido de que "ningún Estado resiste cambios bruscos y
continuados en escaso tiempo: sufriría la seguridad jurídica en su más elevado escalón: la Constitu­
ción ; se desorientaria la ciudadnia, se agotarían recursos espirituales y materiales de tal modo que nos
LA COORDINACION...
m
REMEDIOS SANCHEZ FERRIZ .
En conclusión, para ce querer preverse el efecto de radical y precipitada inno­
vación de la estructura estatal existente, evitar la modificación de la imagen o re­
presentación que de cada pieza del modelo posee la conciencia social del país y,
de paso, mantener unas instituciones que pueden, en último extremo contener los
posibles excesos de la Comunidad":
IV. LA PROVINCIA Y LA DIPUTACION EN EL ESTATUTO DE AUTONOMIA DE
LA COMUNIDAD VALENCIANA
El Estatuto valenciano, a diferencia del catalán, no menciona a la provincia
como tal 43 • El arto 47, con ser largo y detallado, refiere todos sus dictados a las
Diputaciones Provinciales y el arto 44, primero del Título V dedicado a la Admi­
nistración local, se refiere a las Corporaciones locales en general sin mención de la
provincia ni del muinicipio. Así pues, el Estatuto parece ser realista y acogerse a
la corriente revitalizadora de la provincia a que más arriba nos hemos referido;
además, el residenciar cuantas competencias y funciones son propias de la autono­
mía provincial en las Diputaciones"; está obviando una polémica que ya no cabe
plantear sobre el órgano de gobierno provincial al que se califica como "órgano de
expresión de la autonomía provincial de acuerdo con la Constitución, la legislación
del Estado y el presente Estatuto" .
Sin duda, sus autores son conscientes de que la prevalencia efectiva de unas
realidades u otras, de unos intereses u otros, sobre estar ya predeterminada por la
Constitución y los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, no dependen
tanto de las grandes formulaciones cuanto de la concreta aplicación práctica de las
rnismas'"; en definitiva, de las funciones que efectivamente se le vayan a reconocer
a las provincias y cuya definición última queda en manos del legislador (el estatal
y el autonómico). Las Diputaciones tendrán, dice el arto 47.1, "las funciones con­
signadas en la legislación del Estado" y las delegadas por la Comunidad Autóno­
ma". Admitida, pues, ya de entrada, la técnica de la delegación, el resto del
artículo desarrolla ésta y otras técnicas de relación entre la CA. y las Diputacio­
nes.
Juan Climenr", especialista en la materia y autorizado comentarista del arto
lo reprocharían, severamente, las generaciones venideras". L. Morrell, en la misma línea, juzga nece­
sario que encame " en la realidad social y política un sentimiento de respeto para las autonomías lo­
cales que dista mucho de estar presente en la trayectoria contemporánea de Régimen Local español".
Op . cit., pg. 16.
42. En este sentido, Santamaria Pastor. op . cit., pg. 474.
43. El arto 3 es extraordinariamente aséptico al decir que "el territorio de la Comunidad Autóno­
ma comprende el de los municipios integrados en las provincias de Alicante, Castellón y Valencia". J.
Climent (en Comentarios al Estatuto de la Comunidad Autónoma Valenciana, LE . A .L. 1985, pg.
472) ha llamado la atención sobre tal silencio estatutario.
44. Esta es una característica que distingue el Estado valenciano de sus homólogos, como ha des­
tacado J. Sevilla Merino en la comunicación ya cit.
45 . Como advierte J. Ortiz Dtaz, op . cit., pg. 538, "la clave de subsistencia real y efectiva de las
Diputaciones va a radicar en las competencias que se le asignen y en los medios económicos de que
dispongan para financiarlas".
46. A. Embid frujo (op. cit., pg . 620) encuentra esta mención plenamente coherente con la nítida
separación que , dentro incluso de los Estatutos de autonomía distingue la Diputación provincial de la
Administración de la Comunidad Autónoma, al tiempo que critica (creo que por una lectura precipi­
tada puesto que el arto 47 .4 no dice "son " sino "actuaran") nuestro Estatuto como sigue: "No es cier­
to del todo que las Diputaciones provinciales sean instituciones de la Comunidad Autónoma como
afirma, con referencia a la Generalidad, el Estatuto valenciano en su artículo 47.7. Las Comunidades
Autónomas, pluriproviociales tiene su territorio formado por el de los Municipios que se agrupan en
sus Provincias (art. 2 del Estatuto de Aragón, por ejemplo), pero las Diputaciones provinciales se re­
lacionan tanto con los órganos estatales como con los regionales, no pudiéndose llegar , por tanto, a
su única consideración como instituciones de la Comunidad Autónoma en el sentido del Estatuto va­
lenciano.
47. Cfr. J. Climent op . cit. pg. 464 Y ss. También, del mismo autor "La provincia en la Comuni­
dad Valenciana. Autonomía delegación y coordinación de competencias" en el colectivo La Provincia
Granada 1985 pg. 270 Yss.
---------------------- -
que nos ocupa, y de la ley 2/83 que lo desarrolla, nos ofrece criterios de interpre­
tación que cabe resumir como sigue:
1. Por lo que respecta al marco normativo de las Diputaciones Provinciales
Climent subraya la lógica del orden en que se enumeran por el Estatuto: "las nor­
mas en que se concreta el régimen jurídico de las Diputaciones Provinciales ; es es­
pecialmente importante la referencia a la legislación del propio Estatuto por cuan­
to en este mismo arto 47 se establecen importantes prescripciones...". La mención ,
de otra parte, de la legislación estatal, remite, obviamente a la vigente Ley Regula­
dora de las Bases del Régimen Local (7/85, de 2 de abrir"), cuerpo normativo
que, como después veremos , ha utilizado el Tribunal Constitucional al resolver el
recurso planteado contra la ley valenciana de coordinación de las Diputaciones.
2. Las funciones de las Diputaciones no vieneri, como es lógico, expresadas en
el Estatuto que, no obstante, sí establece sus fuentes de atribución. El Estatuto se
refiere a las que le asigne la legislación estatal y a las que le "delegue" la Comuni­
dad pero, precisamente, el caráct er restrictivo de esta última mención queda supe­
rado por vía de la propia legislación estatal (Ley de Bases citada). En todo caso,
deben teners e en cuenta estas dos cuestiones : de una parte, junto a la técnica de la
delegación (y de la transferencia) el Estatuto prevé la de la coordinación lo que
incide, lógicamente, en el carácter y la amplitud de ejercicio de las funciones de la
Diputación; de otra, debe tener se bien presente el criterio que permite acudir a
una u otra técnica : es el criterio del interés general de la Comunidad. En efecto, el
arto 47.2 y 33 establece dicho criterio que , si concurre, permite la coordinación
por parte de la Comunidad Valenciana aún de las funciones propias de las Dipu­
taciones y que, si no concurre, permite a las Cortes Valencianas tran sferir o dele­
gar la ejecución de competencias "especialmente en áreas de obras públicas, sani­
dad , cultura y asistencia social" .
3. Par ece, pues, que es momento previo, y requisito indispensable para llevar
a cabo la estructuración de las relaciones y respectivas competencias de la Comu­
nidad y las Diputaciones la declaración de qué funciones son las de interés general
comunitario, actividad que sólo pueden emprender las Cortes valencianas por ley
que requiere ser aprobada por mayoría absoluta. Después volveremos sobre este
aspecto .
4. Delegación y transferencia son dos términos y dos técnicas distintas del
proceso de descentralización, aunque el Estatuto los utilice indistintamente, sin
gran precisión técnica, y como refiriéndose a una figura intermedia entre ambas .
El Estatuto, por último, y respecto de la delegación, añade alguna otra precisión :
de una part e, la l ógica posibilidad de revocación que se concede a las Cortes Va­
lencianas, aunque por mayoría absoluta , y con una condición: que la actuación de
las Diputaciones atente al interés general de la Comunidad Autónoma (art . 47.5
in fine) ; de otra , la actividad de ejecución de las competencias delegadas por la
Comunidad Autónoma queda sometida a la legislación, reglamentación e inspec­
ción de ésta.
6. Una última mención cabe hacer en cuanto al contenido del arto 47 del Es­
tatuto : la relativa al cumplimiento forzoso de las obligaciones de la Diputación al
que también nos refer iremos después .
48. También comentada por J. Climent: "Legislación de Régimen Local. Gen eralidad Valenciana ,
1987.
LA COORDINACION...
11 REMEDIOS SANCHEZ FERRIZ
V. LEY DE LA GENERALIDAD VALENCIANA 2/1983, DE 4 DE OCTUBRE, POR
LA QUE SE DECLARAN DE INTERES GENERAL PARA LA COMUNIDAD
VALENCIANA DETERMINADAS FUNCIONES PROPIAS DE LAS
DIPUTACIONES PROVINCIALES
Como el mismo Preámbulo advierte expresamente, esta leyes desarrollo del
arto 47.3 del Estatuto y pretende vertebrar un "sistema para servir los intereses ge­
nerales comunitarios de acuerdo con los principios constitucionales de eficacia y
coordinacíón'':". Tal sistema se estructura con 3 elementos que en la Ley se con­
tienen:
.
a) La previa declaración de funciones de interés general comunitario.
b) Fijación de las directrices de coordinación. A este respecto, es significativa
la I ." aserción de Preámbulos: "procede que por la Generalidad Valenciana se
asuma el pleno ejercicio de las Competencias de coordinación de las funciones"
que, aún siendo propias de las Diputaciones Provinciales sean también de interés
general comunitario.
e) Reserva por la Comunidad de facultades de control y de exigencia del cum­
plimiento de las directrices emanadas de sus órganos habilitados al efecto .
Siendo este tercer elemento lógica consecuencia o derivación del 2.°, la Ley,
que consta de 3 Títulos, dedica el tercero a ambos aspectos bajo el título de "fór­
mulas generales de coordinación" y el segundo a la declaración de "funciones de
interés general comunitario" no teniendo el Título 1 otro objeto que el de definir,
en su artículo único (el primero de la ley), el objeto de dicha Ley:
"Es objeto de la presente Ley la declaración de interés general comunitario de
las funciones propias de las Diputaciones Provinciales de Alicante, Castellón y
Valencia y el establecimiento de las fórmulas generales de coordinación de es­
tas funciones ...50".
Efectivamente, el Título II (art. 2) contiene, de una parte, una enumeración de
funciones que, aún reconociéndose como propias de las Diputaciones, se declaran
de interés general comunitario; y de otra, el establecimiento de los requisitos o cir­
cunstancias que deben concurrir para que la Comunidad pueda llevar a cabo la
coordinación de tales funciones propias. Es decir, y frente a lo que pudo enten­
derse en la discusión parlamentaria del artículo 25 1, su párrafo 2 introduce un ele­
mento de racionalización o restricción al posible uso indiscriminado por la Comu­
nidad de sus facultades de coordinación: sólo pueden coordinarse las funciones de
la Diputación solamente en las materias-? previamente declaradas de interés gene­
49 . Sobre su preciso significado técnico , J. Climent Barbera en op. cit. del colectivo la provincia
pgs. 280 y ss. y en los comentarios al Estatuto Valenciano, ya cit. pgs 478 y ss.
Embid Irujo ha querido ver elementos de inconstitucionalidad en la ley valenciana cuya crítica
emprende por considerar que no supone una aplicaci ón correcta del art o 7 LP A (cuyos planteamien­
tos respectivos serían opuestos) y que con el pretexto de la coordinación incluiría no pocos elementos
de jerarquía. En cambio, Muñoz Machado ve en esta ley una aplicación adecuada del arto 7 LPA sus­
ceptible de ser remitida por otras Comunidades.
51. En efecto, se presentaron diversas enmiendas tanto de supresión como de modificación . En cl
mismo sentido, el planteamiento de Recurso de Inconstítucionalidad.
52. Son las siguientes : a) Ordenación del territorio y litoral . Urbanismos. Construcción y conser­
vación de caminos y vías locales y comarcales. Fomento, construcción y explotación de ferrocarriles,
autobuses, tranvías y trolebuses interurbanos. Producción y suministro de energía eléctrica y abastecí­
miento de aguas. Encauzamiento y rectificación de cursos de agua, construcción de pantanos y cana ­
les de riego, y desecación de terrenos pantanosos; b) Agricultura y capacitación agraria. Ganadaeria
y sus industrias derivadas. Fomento de la riqueza forestal. Protección de la naturaleza; c) Fomento y
protección de la industria ; d) Instituciones de Crédito popular agrícola , de crédito municipal, Cajas
de Ahorro, cooperativas y fomento de Seguros Sociales. Ayudas al desempleo; e) Creación de esta­
blecimiento de benefieiencia, sanidad e higiene; instituciones de protección y ayuda de menores, jóve­
nes emigrantes, tercera edad, minusválidos y demás grupos o sectores sociales requeridos de especial
protección, incluída la creación de centros de protección, reinscrci ón y rehabilitación; f) Difusión de
la cultura, con la creación y sostenim iento de Escuelas Industriales, de Artes y Oficios, de BeUas Ar­
---------------------_ .
ral comunitario pero no siempre y en todos los casos sino "cuando la actividad de
una diputación pueda tener efectos que excedan del ámbito territorial provincial"
y "siempre que el ejercicio de las competencias provinciales sobre tales materias
afecte a servicios y competencias propios de la Comunidad Valenciana".
Toda la ley gira en torno a una idea axial: la coordinación. No otro objeto tie­
ne la previa declaración de materias en las que la función provincial sea de interés
comunitario. Y el Título III no tiene otro objeto que establecer "fórmulas genera­
les de coordinación". La coordinación es, según Climent'", el reverso de las técni­
cas de delegación y transferencia que ni el Estatuto ni la ley define por lo que su
noción habría que extraerse a partir de 2 ideas entre las que se sitúa como punto
intermedio : "la fórmula máxima de la jerarquía como idea que representa una má­
xima dependencia y la fórmula máxima de la total independencia y separación de
actuaciones entre Administraciones Públicas... "De otra parte, la idea de coordina­
ción supone una limitación a competencias propias de las Diputaciones Provincia­
les; es decir, la facultad de coordinación de la Comunidad Valenciana sobre sus
Diputaciones Provinciales no afecta a la escala de distribución de competencias
que tengan atribuida en este momento o que puedan tenerlo en el futuro las Di­
putaciones Provinciales; sus competencias sao suyas, sus funciones son propias de
las Diputaciones Provinciales".
Aunque la coordinación también supone, qué duda cabe, una limitación del
ámbito de actuación de las Diputaciones en competencias materiales que son pro­
pias y nadie discute, pero no puede quedar en la mera declaración de directiva o
fijación de líneas generales, sino que exige de un control de su aplicación y cum ­
plimiento, ya que sin él sería totalmente irrelevante la facultad de coordinación,
como ocurre con todas las figuras jurídicas que al establecer obligaciones o limita­
ciones carecen de fuerza si no se establece el procedimiento para obligar a su
cumplirniento'P",
Por ello, el Título III, al establecer las fórmulas generales de coordinación, se
refiere, no sólo a la formulación de las directrices y al órgano a quien la misma
corresponde, sino también, a las facultades de control y aún al cumplimiento for­
zoso de las obligaciones.
Dos son, pues, los planos sobre que parece establecerse la coordinación: el
más inmediato o forma ordinaria de ejercicio de la coordinación constituido por la
"fijación de las oportunas directrices, por Decreto del Consell", en base a las pre­
visiones que proporcionen las Diputaciones Provinciales" : a tales directrices señala
también la ley un plazo mínimo de vigencia (un año O ejercicio económico a cuyo
efecto deben quedar aprobadas y publicadas antes del 1 de septiembre inmediato
anterior, (art. 4 pfo, 2) y un contenido; "deberán contener los criterios generales,
determinar los objetivos y prioridades, las bases de actuación y, en su caso, los
instrumentos orgánicos y funcionales de coordinación adecuados a la naturaleza de
la función de que se trate".
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Estudio y PubUcaclOne;s.. Arc~IVOS. Blbltote?is, Museos, Hemer?tecas y demás centros de depósito
de cultura. Teatros, musica, cine y artes plásticas, Deportes y OCIO. Campamentos y colonias escola­
res. Conservación de monumentos y lugares artísticos e históricos. Turismo. Concursos y exposicio­
nes, fenas y mercados que excedan del ámbito provincial. Centro coordinador de Biblioteca: g) Coo­
pera.ci.ón y asistencia jurídica, económica y. técnica a los municipios . Planes provinciales de obras y
servicros ; h) Cualesquiera otras que determine de acuerdo con los requisitos establecidos en la Cons­
titución, en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana yen la legislación del Estado .
53. J. Climent en comentarios al estatuto.." ya cit. pg. 479.
54. Ibídem, pg. 480.
55 ., .Posiblemente ha sido la previsión de las críticas o dudas que ello podría ocasionar lo que
aconsejo a los redactores de la ley el especificar con claridad, en un artículo exclusivamente predis­
puesto al efecto, el órgano competente en matería de coordinación. Ello, además, está en la línea del
enfoque que ha adoptado la sentencia del Tribunal Constitucional que se ha pronunciado sobre la
ley, por lo que después habremos de comentar.
LACOORDINACION...
11 REMEDIOS SANCHEZ FERRIZ
El segundo de los planos aludidos es derivado del anterior, el relativo al cum­
plimiento de las directrices por parte de las Diputaciones a cuyo efecto la ley in­
cluye previsiones genéricas y específicas. Pertenecen a las primeras las contenidas
en el arto 5; las Diputaciones en el ejercicio de sus competencias están obligadas a
cumplir las directrices aprobadas por el Consell (pfo. 2 del punto 1) y "los Decre­
tos que aprueben las directrices de coordinación podrán atribuir a los distintos ór­
ganos de la Administración de la Comunidad Valenciana el ejercicio de las com­
petencias que de ellas se deriven" (art. 5.2). Son, en cambio, previsiones
específicas sobre el cumplimiento de las directrices las que comprenden las facul­
tades de control ; y aún dentro de ellas podrían distinguirse las de carácter ordina­
rio a que se refiere el arto 6 (el Consell puede recabar de las Diputaciones Provin­
ciales toda la información que considere necesaria y efectuar cuantas
comprobaciones considere oportunas) y las que podríamos llamar extraordinarias
bien porque lo sean en sí mismas (el cumplimiento forzoso de las obligaciones de
que se ocupa el art. 12) o porque la ley haya querido concederles una especial
consideración (la relativa a la unión de los presupuestos regulada en los arts . 7 a
11).
El arto 47.5 del Estatuto de autonomía ya prescribía que "si una Diputación
Provincial no cumpliere las obligaciones que el presente Estatuto y otras leyes de
las Cortes Valencianas le impongan, el ConseIl, previo requerimiento al Presidente
de la Diputación de que se trate, podrá adoptar las medidas necesarias para obli­
gar a aquella al cumplimiento forzoso de tales obligaciones. La Diputación Provin­
cial podrá recurrir ante el Tribunal Superior de Justicia Valenciano previsto en el
presente Estatuto". El art o 12 de la ley amplia la dicción del precepto añadiendo,
respecto al momento del requerimiento previo a la imposición obligatoria, que el
Consell indicará "las rectificaciones o subsanaciones que procedan". Pero, adae­
más se añaden también 2 párrafos que han sido, con posterioridad, anulados por
la sentencia del Tribunal Constitucional. Por el primero (2. 0 del artículo) se señala
plazo para que la Diputación recurra al Tribunal Superior de Justicia (10 días) y
para que éste resuelva (30 días) y, lo que es más importante, se dice que "el re­
querimiento llevará aparejada la suspensión de los actos o acuerdos a que se refie­
ra". ; por el segundo (3 . 0 del artículo) se dice que "la confirmaci ón judicial del re­
querimiento determinará la obligación de efectuar las rectificaciones o
subsanaciones contenidas en el mismo".
En cuanto a la unión de los presupuestos, el art. 47.3 in fine del Estatuto esta­
blece que "a los efectos de coordinar estas funciones, los presupuestos de las Di­
putaciones, que éstas elaboren y aprueben, se uniran los de la Generalidad Valen­
ciana"56. Este ha sido, quizás, el punto más polémico de los que, en punto al
control contiene la ley. Tal vez por ello el propio Preámbulo le concede un lugar
destacado y el Conseller de Gobernación, al presentar el Proyecto a las Cortes,
también centraba en él buena parte de su interés. En efecto, decía el Conseller?
que "en el texto se mantiene una voluntad política que contempla dos parámetros:
El primero,la óptima asignación de los acuerdos politicos, con la que obtener eco­
nomía y productividad en la gestión administrativa, mediante el empleo del míni­
mo de esfuerzos, evitando la innecesaria duplicidad de actividades, despilfarros o
gastos inútiles de personal y medios económicos. El segundo, la coherencia de la
actividad administrativa de prestación, de manera que la actuación de los servicios
y órganos administrativos esté estructurada del modo más adecuado para que sus
fines y funciones se cumplan sincronizadamente, evitando duplicidades o lagunas
que pudieran producirse.
56. Recuérdese que, como ha quedado expuesto más arriba , también era éste un aspecto de los
previstos en la LP A.
57. D. Sesiones Cortes Valencianas N. 9, 28 de septiembre del 83 pg. 157.
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.
Para conseguir el primer objetivo, el Proyecto prevé la coordinación ya en el
momento de las previsiones presupuestarias de las Diputaciones. Las directrices
esenciales del gasto público de la Generalidad contenidas en los programas de los
presupuestos aprobados, quedarían incompletas si no existiera un mecanismo que
nos permitiera contemplar en su conjunto las previsiones del sector público valen­
etano.
Evidentemente que la unión de los Presupuestos Provinciales prevista en el Es­
tatuto no significa su integración en los de la propia Generalitat, en el sentido de
que pierdan su propia sustantividad, pues ambos documentos económicos están
formalmente deslindados. Sin embargo, está también muy claro que la unión pre­
vista en el Estatuto exige algo más que la mera yuxtaposición material. La unión
tiene un sentido, una explicación teleológica: se establece a efectos de coordina­
ción, por lo que para lograr ésta hay que adentrarse en el contenido de ambos do­
cumentos, analizar los gastos y programas previstos, comparar sus previsiones,
proyectando el objetivo perseguido en cada una de sus consignaciones en su previ­
sible desarrollo".
También para Climent'" la medida es lógica y fundamental en el ámbito y filo­
sofía de la Ley pues de ese modo "las propias Cortes que han instrumentado me­
diante ley cuáles son las materias objeto de coordinación y cuáles son las técnicas
de coordinación, pueden comprobar físicamente el seguimiento de estas facultades
de coordinación a través de la aprobación de los presupuestos de la Generali­
dad ...". Pero, además, cumple este sistema con la finalidad de establecer un con­
trol lo más detallado posible por cuanto comprende una doble garantía: para la
Comunidad y para las Diputaciones Provinciales; para la Comunidad, por cuanto
el desarrollo de las previsiones de la inversión de los fondos públicos que corres­
ponden a las Diputaciones Provinciales se puede deducir el grado de cumplimien­
to de las líneas generales establecidas por vía de coordinación; de otra parte, para
las Diputaciones Provinciales supone una garantía por cuanto son las Cortes Va­
lencianas, el órgano legislativo, quienes han de aprobar los presupuestos y no el
órgano ejecutivo de la Generalidad, en este caso el Gobierno Valenciano, quien
por su propia característica es el titular de la Administración de la Generalidad.
En definitiva, acaba diciendo Climent'", la ley no ha establecido una aproba­
ción por el legislativo de la Comunidad Valenciana de los presupuestos de Diputa­
ción que se mantienen en el ámbito de competencia estricta de las Diputaciones,
se ha limitado en este caso a una comprobación, formulación de observaciones o
reparos y a una técnica de interrupción de las corrientes financieras de transferen­
cias a las Diputaciones Provinciales para cualesquiera partidas que pudieran verse
nutridas con fondos de la Generalidad, en cierta medida como medida de presión
para que las Diputaciones acomoden sus presupuestos a las directrices de coordi­
nación .
VI. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 27/87, DE 27 DE
FEBRERO SOBRE LA LEY VALENCIANA DE COORDINACION DE LAS DIPU­
TACIONES
La Ley valenciana de que nos hemos ocupado fue impugnada ante el Tribunal
Constitucional por 53 senadores que planteaban recurso de inconstitucionalidad
(n.o 11/84) por entender que el contenido de algunos de sus preceptos excedían
las facultades de coordinación y control que sobre la actividad de las Diputaciones
.
58. Comentarios al Estatuto ..., ya cit. pg. 481.
59. Ibídem. pg. 482.
LACOORDINACION...
11 REMEDIOS SANCHEZ FERRIZ
atribuye la Comunidad Autónoma el arto 47.3 Y 5 del Estatuto de autonomía.
Ello, por tanto, infringía el principio de autonomía provincial que los arts. 137 y
141.2 de la Constitución reconocen y garantizan y los arts. 44. y 47 del Estatuto
valenciano reiteran.
La sentencia se ha dictado con gran retraso pero, por ello precisamente ofrece
la ventaja de haber contado ya con un cuadro normativo (con un "bloque de
constitucionalidad") con que no se contaba al tiempo de dictar la 32/81 lo que ha
permitido no sólo resolver el caso valenciano sino, también, sentar las bases del
sistema de relaciones Provincia-Comunidad Autónoma con, además, una peculia­
ridad: las más relevantes disposiciones de la legislación básica de Régimen Local,
transcendentales en dicho sistema, se nos ofrecen ya interpretadas por el Tribu­
nal60 .
El núcleo de la sentencia respecto de la ley impugnada viene constituido por la
definición de la coordinación. Dado que, según se ha visto, la ley gira en torno a
esta técnica, también su definición y aceptación, o no, por el Tribunal Constitucio­
nal proporcionará la clave de la constitucionalidad, o no, de la teyo Pero, además,
como decíamos, la sentencia tiene una pretensión de generalidad, de dejar sentado
todo un sistema interpretativo en la materia que trasciende el supuesto concreto
diferenciándose (también en este aspecto) de la 32/81 según se observa ya en los
primeros planteamientos.
Procederemos a exponer aqu í los principales pronunciamientos de la· sentencia
para, después, extraer de ellas las conclusiones oportunas:
A. Dos son los puntos de partida utilizados por el Tribunal para, desde ellos y
paralelamente, llegar hasta la ley valenciana:
1. El principio de autonomía y su carácter limitado para que pueda atempe­
rarse con el de unidad estatal; más aún, lógicamente, si se trata de la autonomía
provincial. No cabe, en absoluto, deducir del principio de autonomía la posibilidad
de ejercer competencias propias" en régimen de estricta y absoluta separación". Al
contrario, se exige la presencia de técnicas de relación entre las diversas esferas te­
rritoriales y, entre tales técnicas, cabe la coordinación.
2. El órgano competente para delimitar en la práctica la autonomía provincial
es el legislativo (cabe entender autonómico) con el límite del núcleo esencial cons­
titucionalmente garantizado; como quiera que a este núcleo se le otorga tal garan­
tía porque forma parte del modelo de Estado, sólo los órganos centrales de éste
son competentes (art. 149.1.18) para dictar la legislación básica que, como se ad­
virtió en sentencia 32/81 no exige uniformidad, y, de hecho, no la hay en los dis­
tintos Estatutos españoles.
Con este doble punto de mira la ley valenciana impugnada debe contrastarse
con los arts. 137 y 141 de la Constitución, con el 47 del Estatuto valenciano y
con los arts. 2, 10.2, 59 Y 58.2 de la Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las
Bases de Régimen Local.
"Todos estos preceptos estatutarios y legales -acaba diciendo el F.jA., interpre­
tados conjunta y sistemáticamente y de conformidad con la Constitución, son los
que deben tomarse en consideración como parámetros de la legitimidad constitu­
cional de los preceptos impugnados de la ley... de tal manera que su infracción
por éstos últimos determinaría su nulidad por vulneración del bloque de constitu­
cionalidad aplicable a la materia de que se trata".
60. Ya en el primer F.j. el Tribunal advierte que los preceptos impugnados van a ser contrastados
con los correspondientes de la Constitución y el Estatuto. "Así como con las disposiciones de la legis­
lación del Estado en materia de coordinación y control de la actividad de las entidades locales en
cuanto que la legitimidad const itucional de aquellos preceptos depende de su conformidad con todas
ellas".
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Cuatro son las cuestiones que, planteadas al Tribunal, éste resuelve; las 3 pri­
meras en el sentido de declarar su adecuación al bloque de la constitucionalidad y
la cuarta en sentido contrario. antes de pasar a su consideración por separado ve á­
mas cómo entiende el Tribunal la técnica de la coordinación; el Tribunal establece
su significado por la doble vía de decir lo que es y negar lo que no es:
La coordinación implica "la fijación de medios y de sistemas de relación que
hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados
aspectos y la acción conjunta" de las administraciones coordinadora y coordinada
en el ejercicio de sus respectivas competencias, de manera que se logre la integra­
ción de actos parciales en la globalidad del sistema, integración que la coordina ­
ción persigue para evitar contradicciones y reducir disfunciones que, dc subsistir,
impedirían o dificultarían el funcionamiento del mismo".
Pero, además, se dice "constituye un límite al pleno ejercicio de las competen­
cias propias de las Corporaciones locales y como tal, en cuanto que afecta al al­
cance de la autonomía local constitucionalmente garantizada, sólo puede producir­
se en los casos y con las condiciones previstas en la Ley". (F.j.2)
En cualquier caso, los medios y técnicas de coordinación "deben respetar un
margen de libre decisión o de discrecionalidad en favor de las Administraciones
sujetas a la misma, sin el cual no puede existir verdadera autonomía". (F.j.6)
En cambio la coordinación,
- "no supone una sustracción o menoscabo de las competencias de las enti­
dades sometidas a la misma; presupone lógicamente la titularidad de las compe­
tencias en favor de la entidad coordinada". (F.j.2)
- "no extraña la sustracción de competencias propias de las entidades coordi­
nadas, sino que implica tan sólo un límite al ejercicio de las mismas". (F.j.S)
- "no puede traducirse en la emanación de órdenes concretas que prefiguren
exhaustivamente el contenido de la actividad del ente coordinado, agotando su
propio ámbito de decisión autónoma". (F.j.6)
Veámos, pues, las cuatro cuestiones que el Tribunal resuelve a partir de la
aceptación de la técnica de coordinación con el contenido que acabamos de trans­
cribir:
a) Entendían los recurrentes que el apartado 2 del arto 26 1 de la ley valenciana
era supérfluo o contradictorio con el apartado 1 del mismo artículo. El Tribunal,
en cambio, concluye en el sentido más arriba indicado cuando hemos comentado
dicho precepto de la ley: No es irrelevante dicho apartado 2; al contrario, existen
2 tipos de limites impuestos por el legislador al órgano que habrá de operar la
coordinación : de una parte, los derivados de la enumeración de materias suscepti­
bles de ser coordenadas; de otra, los que se deducen de la necesidad de que con­
curran las circunstancias previstas en tal artículo 2.2 para que, siquiera a las mate­
rias enumeradas, se les pueda aplicar la coordinación . Hay, pues, una doble
garantía. Lo que ocurre es que el legislador ha acudido a esta técnica (aceptable
según el Tribunal) como pudo recurrir a otras: "En vez de proceder. ..a una deli­
mitación precisa y exhaustiva de las funciones concretas de las Diputaciones Pro­
vinciales que deben ser coordinadas , lo que entraña ciertamente considerables difi­
cultades, el legislador valenciano ha optado por una forma indirecta de especificar
tales funciones".
61. Debe hacerse constar que hay sobre este punto un voto particular a la sentencia , firmado por
el magistrado Rubio Llorente en el sentido de entender que el arto 2.2 debería haber sido declarado
inconstitucional o, cuando menos, objeto de una declaración interpretativa, a la que hubiera sido tam­
bién deseable acompañar una declaración interpretativa del artículo 4 de la misma ley.
LA COORDINACION...
REMEDIOS SANCHEZ FERRIZ
Hay alguna otra consideración sobre este punto en el sentido de que la conclu­
sión apuntada no se desvirtúa, antes bien se confirma, con el contenido de otras
alegaciones hechas por los recurrentes y relativas a lo dispuesto en el artículo
47.2; no creemos, sin embargo, que sea esencial aquí su mención. Es, en cambio,
interesante subrayar la conexión que el Tribunal establece entre este artículo 2.2
de la ley valenciana y el 10.26 2 de la Ley estatal 7/1985 por cuanto aquel debe
interpretarse (y así lo hace el Tribunal) "estrictamente de conformidad con lo que
el artículo 10.2 de la Ley estatal 7/1985 dispone, tanto por la remisión que el ar­
tículo 47.3 del E.A.C.V. hace a la legislación del Estado como porque dicho pre­
cepto tiene carácter básico".
b) Otra duda de constitucionalidad planteaban los artículos 4 y 5 por cuanto
pudieran haber violado la reserva legal dispuesta por el Estatuto para el estableci­
miento de las fórmulas de coordinación dado que remite la determinación de las
mismas al Consell (que la llevará a cabo mediante Decreto) y por cuanto permi­
tiendo controles de oportunidad-" violarían el principio de autonomía. Pero no ca­
be entender -dice el Tribunal- "que dicha reserva se extienda al contenido concre­
to de la actuación coordinadora en relación con cada una de las funciones
coordinadas". Recuerdese que, aun remitiendo al Consell su concreta aplicación,
la ley establece el contenido preceptivo de las directrices por lo que el Tribunal
considera suficiente el respeto de la reserva legal. Pero, además, tambi én aquí se
establece conexión con la Ley 7/85 para demostrar que la ley valenciana presenta
suficientes garantías de que el condicionamiento de la acción provincial no exce­
derá de lo que el propio principio de coordinación autoriza: "Con independencia
de su denominación, las directrices de coordinación a que se refieren los artículos
4 y 5 de la Ley valenciana 2/ 1983 tienen un contenido equivalente al de los pla­
nes sectoriales de coordinación cuyas previsiones deben cumplir las Administracio­
nes Locales coordinadas, en los t érminos del citado arto 59 de la Ley 7 /85 ".
c) Cuestión controvertida entre cuantas se contienen en la Ley ha sido desde
sus inicios la de la unión de los presupuestos de las Diputaciones Provinciales a los
de la Generalidad Valenciana a efectos de la coordinación de las funciones de in­
terés general comunitario, tema regulado en los artículos 5 a 11 de la ley impug­
nada. Según se dijo más arriba, citando al Conseller de Gobernación, la unión no
significa fusión de documentos pero, de otra parte, tampoco cabe ent enderse co­
mo mera yuxtaposición. De ella, además, se derivan importantes facultades para el
Consell: éste está capacitado para conocer dichos presupuestos, antes de ser apro­
bados, para que se puedan oponer reparos respecto a las previsiones presupuesta­
rias que supongan infracción de las directrices de coordinación lo que implica, ló­
gicamente que el Consell pueda entrar a analizar los gastos y programas
propuestos y su contraste con las directrices emanadas como, también está faculta­
do para proponer a las Cortes Valencianas la suspensión de las subvenciones o
asignaciones destinadas a financiar actividades de las Diputaciones si estas incum­
plen las directrices de coordinación. Por último, el que los presupuestos de las Di­
putaciones se unan a los de la Generalidad planteaba la cuestión de la aplicabili­
dad a aquéllos de las disposiciones del artículo 55 del Estatuto y, en concreto, de
la del arto 55 .1, última proposición en tanto que la facultad del Consell de Vetar
62. Establece dicho precepto que "procederá la coordinación de las comp etencia s de las entid a­
des locales entre sí y, especialmente, con las de las restantes Administraciones públicas, cuando las
actividades o los scrvicos locales trasciendan el interés propio de las corre spondientes entidades, inci­
dan o condicionen relevanternente los de dichas Adm inistraciones o sean concurrentes o complemen­
tarios de los de éstas .
63. Sobre los controles posibles sobre la Administración local y la interpretación jurisprudencial
restri ctiva de los mismos, vid. L. Morrell , op . cit. pg. 164 Yss.
~--------- ---------------- _ .
enmiendas que supongan aumento de gastos o disminución de ingresos vendría a
suponer una merma de la autonomía provincial".
El Tribunal estima que tal cuestión debe ser interpretada de conformidad con
la Constitución y el Estatuto de Autonomía. "Cualesquiera que sea el contenido
que pueda otorgarse a la unión de los presupuestos de las Diputaciones a los de la
Generalidad valenciana, en ningún caso puede significar que se prive a las Diputa­
ciones Provinciales de la potestad de elaborar y aprobar sus presupuestos bajo su
exclusiva responsabilidad, ya que ésta es una potestad decisoria fundamental , sin
la que no cabe hablar de autonomía (STC 32/1981 , fundamento jurídico 8.°)...
Por consiguiente, no es posible entender que corresponda al Gobierno valenciano,
en relación con los presupuestos provinciales, la facultad de vetar la tramitación
de enmiendas a que se refiere el arto 55.1 del EACV" . (Ej.7)
Por lo que respecta a la posibilidad de que el Consell oponga reparos respecto
de las previsiones del proyecto de presupuestos de la Diputación que, a su juicio,
supongan infracción de las directrices , el Tribunal entiende que, efectivamente su­
pone un control pero lo es de legalidad y no de oportunidad. "Los eventuales re­
paros no responden a criterios de oportunidad política que interfieran en el libre
ámbito de responsabilidad político-administrativa de las Diputaciones Provinciales,
sino que se aducen en razón del posible incumplimiento de las directrices de coor­
dinación aprobadas por Decreto, es decir, en atención a criterios de estricta legali­
dad . A ello hay que añadir que, según el arto 10 de la Ley valenciana, en conexión
con el arto 11, no recurrido, no es ineludible la aceptación de tales reparos; única­
mente se ponen de manifiesto para que las Diputaciones los tengan presentes en la
aprobación de sus presupuestos. El rechazo de los mismos sólo podría dar lugar,
en su caso, a la suspensión por las Cortes Valencianas de las asignaciones o sub­
venciones que con cargo a los presupuestos de la Generalidad estén destinadas a
financiar actividades propias de las Diputaciones. En consecuencia, la facultad de
oponer reparos constituye una simple advertencia previa de posible ilegalidad, con
las consecuencia s económicas reseñadas, pero sin que en ningún caso el descono­
cimiento de la misma vicie de nulidad los presupuestos provinciales. La nulidad
podrá producirse o no si efectivamente se infringen los Decretos de coordinación
y, a tal efecto, la propia Ley establece las fórmulas de control de legalidad a las
que nos referimos posteriormente (F.j.8).
Una vez más, se recurre a la Ley de Bases del Régimen Local (7 /85) para ad­
vertir que en su arto 59.2 se faculta a las Asambleas Legislativas de las Comunida­
des Autónomas para reservarse otras modalidades de control "precisamente en
función del cumplimiento de las potestades de coordinación de los entes locales
que la ley les reconoce..." "...ya que la eficacia de la coordinación exige de los
presupuestos provinciales la imprescindible congruencia con los fines fijados, no
puede concluirse que los reparos o advertencias previas del Gobierno valenciano a
que se refieren los arts. 9 y 10 impugnados constituyan una modalidad de control
de las entidades provinciales no lícita, desde el punto de vista del arto 59.2 de la
Ley de Bases del Régimen Local (F.j.S) .
d) Una última cuestión, esta sí declarada inconstitucional y, por tanto, nulo el
precepto que la contempla, es la de la inmediata suspensión aneja al requerimien­
to de ilegalidad prevista en el art. 12 de la ley valenciana. El Tribunal entiende
que no responde al sistema general de control de legalidad contenido en la Ley de
Bases (art . 65 Y66) . En este punto, se reserva a los Tribunales la decisión relativa
a la suspensión o no de los actos de la Diputación para el caso de impugnación.
B) La sentencia , cuyos puntos principales acabamos de recordar aquí, nos su­
64. Ciertamente, la conflictividad de este tema ya venía determ inada por la sentencia 32/81 por
cuanto el Tribunal había manifestado en aquella ocasión lo aquí transcrsito en el texto.
LA COORDINACION...
REMEDIOS SANCHEZ FERRIZ
giere toda una serie de consideraciones sea en sí misma considerada cuanto en re­
lación con la n." 32/81 de que nos hemos ocupado antes. Tales son las siguientes:
a) La sentencia 27/87 es una sentencia tardía, emitida con un considerable re­
traso que explica o, mejor, se explica, por lo que ya queda apuntado más arriba:
el propósito del Tribunal de resolver con un carácter más definitivo que lo hiciera
en la sentencia 32/81, Y también más general, el problema de las relaciones pro­
vincia-Comunidad Autónoma. Establecido, como había quedado en la sentencia
32 /81 que la legislación de bases podía modificar la previameante dictada por las
Comunidades Autónomas que, por esta razón, se caracterizaba por una cierta pro­
visionalidad, esperar a conocer aquella era poder juzgar ésta con más datos objeti­
vos, con más elementos de interpretación y poder, en definitiva, contribuir con un
pronunciamiento del Tribunal Constitucional a propiciar el "asentamiento jurídico
del sistema de relaciones que nos ocupa".
b) Es sin duda por ello, y en segundo lugar, por lo que cabe observar una 2".
característica en esta sentencia que transciende la estricta consideración de la ley
valenciana impugnada: Estamos ante una de las sentencias que la doctrina italia­
na 65 llamaría "interpretativa" ; doblemente interpretativa, pues lo es de "accogli­
mento" (por lo que respecta al arto 12.2 Y 3 declarado nulo) y de "rigetto" para el
resto de consideraciones aunque este carácter "interpretativo" se observa mucho
más en este segundo grupo de cuestiones (que constituye prácticamente todo el
cuerpo de la sentencia) que en aquél supuesto que se declara inconstitucional.
Efectivamente, el Tribunal no sólo interpreta la ley valenciana de acuerdo con­
la legislación estatal básica (lo 'que hace un estricto uso de las facultades que el
art o 28 de su propia Ley orgánica le otorga aunque llaman la atención las escasas
referencias al texto constitucional). Además, emprende la interpretación de esa
misma Ley de Bases en el sentido de que, entre las diversas interpretaciones posi­
bles de la misma ha escogido la que, sobre ser constitucional, apoya también la
constitucionalidad de los preceptos de la ley valenciana impugnados. La literalidad
de la sentencia permite llegar a esta conclusión o carácter, repetimos, doblemente
interpretativo, ya sea referido a la norma impugnada cuanto a la principalmente
usada como punto de referencia dentro del bloque de la constitucionalidad. Así,
se leen expresiones como las siguientes: "...Ios presupuestos legítímadores estable­
cidos en el apartado 2.° del citado arto 2 que deben interpretarse estrictamente con
lo que el arto 10.2 de la Ley estatal 7/85 dispone..."; "Interpretado así el arto 2..."
o "siempre que se interprete, como hemos dicho, de acuerdo con las previsiones
del arto 10.2..." (F.j.5). 0, también, en el F.j.8: "A una interpretación semejante
del párrafo 2.° del mencionado artículo 11... queda condicionada la constituciona­
lidad del sistema de control...". Y, sin llegar a utilizar expresiones de este tipo,
creo no obstante, que la conclusión puede sostenerse igualmente para los casos en
que el Tribunal nos explica qué debe entenderse y qué no debe entenderse por
coordinación tal como vimos al principio de este epígrafe.
c) En tercer lugar, guiza por esa pretensión de generalidad o consolidación de
un sistema de relaciones, el Tribunal parece abandonar el tono político que pudo
descubrirse en la sentencia 32/81 para centrarse en un plano que cabría denomi­
nar técnico-administrativo. Esta consideración es importante desde nuestro parti­
cular punto de vista y nos invita a reflexionar en dos direcciones diversas:
De una parte, la que se referiría al enfoque dado al tema por el propio Tribu­
nal en esta sentencia sin establecer relación alguna con la anterior: el propósito del
Tribunal se descubre en sus primeros planteamientos con sus referencias a la uni­
dad del sistema y al principio de eficacia. La cuestión que va a resolverse es de
65 . Cfr., por todos , P. Barile "lnstituzioni di diritto pubblico" Cedam Padova 1982, pg, 288 .
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m
t
m
administración, de relación de administraciones y, además va a hacerse en la línea
de las corrientes más integracionistas'", más preocupadas por la operatividad'" del
sistema que por la formulación de ampulosas teorías y modelos de Estado.
De otra, ello se confirma si recordamos las expresiones del Tribunal en la sen­
tencia 32/81. Nos referimos a aquellas expresiones coyunturales ya comentadas
más arriba y, también, al distinto modelo de Estado que, implícitamente, parecían
defender el Tribunal y la Generalidad de Cataluña respectivamente. Pero nos refe­
rirnos, además, a algunas formulaciones teóricas iniciadas entonces sobre la pro­
vincia: El Tribunal, en la sentencia 32/81 parece adherirse a la corriente que Mo­
rell68 ha observado de vuelta a la consideración de la colectividad por encima de
la institución que le presta cobertura jurídica y de la que se había acabado predi­
cando la autonomía que, en realidad, sólo era predicable de la colectividad. Vol­
ver a ésta, sobre proporcionar una visión legitimadora'" de la autonomía, abre im­
portantísimas cuestiones jurídicas y políticas e impone, sin duda, modos de hacer
distinto s.
Se trata de la problemática de la titularidad de los derechos de la colectividad
pero supone, también, el reto de instrumentar cauces de ejercicio y de defensa ju­
rídica de los mismos ; es la necesidad, en definitiva, de establecer garantías para
que se deje oir la voz de la colectividad ?" tantas veces ahogada por sus vestimentas
insstitucionales.
La propia sentencia 32/81 invoca el art o 23 de la Constitución y nada impone,
al contrario, el olvido de la forma de participación menos favorecida por la Cons­
titución de las 2 que en él se contemplan, la participación directa que puede en­
contrar múltiples cauces de expresión en los niveles locales más fácilmente que en
otro s ámbitos más vastos".
d) Ahora bien, si algo de todo ello pudo vislumbrarse en la sentencia 32/81,
aun cuando fuera al socaire de intereses o preocupaciones de otro género , se trata
de un enfoque, de insinuaciones o hipótesis sólo apuntadas pero que en la senten­
cia valenciana van a brillar por su ausencia .
La sentencia 27/87 se ha ceñido a los términos y la fíloso ña del Estatuto Va­
lenciano que , como vimos, ignora la provincia , o no la menciona para centrarse
todo él en las Diputaciones. Cierto, puede decirse que es porque no la pone en
discusión pero es cierto, también, que la provincia es algo más que la Diputación
y bien pudo decirse algo sobre ella; el Estatuto, como la ley 2/83 están en la línea '
66. Es el sentido finalista e integrador a que se refiere el prof. Lucas Vudú ; "N uestro proceso
autonómico se caracteriza por la institución dc la integración política de España. Esto significa que
estamos ante un proceso de institucionalizaci ón política cuyo resultado consiste en la perpetua inte­
gración del Estado español". (Op. cit., pg. 371). Se diría que se preconizan los postulados del federa­
lismo cooperativo también en los niveles inferior es de la organización territ orial del Estado; cfr., so­
bre este concepto, Rainer O. Schultze "El federal ismo cooperativo y la integración política", en J.J.
González Encinar, "A utonomía y Partidos Políticos" Tecnos, 1984, pgs. 87 y ss.
67. En el sentido con que A . Perez Calvo distingue dos etapas: la de organización autonómica, ya
pasada, y la de prestación eficaz de servicios, actual. Vid. "El Estado de las Aut onomías: el reto de
[a eficacia" en Rev. Jurídica de Navarra , enero-junio 1987, pgs. 53 y ss,
68. Op. cit., pgs. 26 y ss.
69. Efectivamente, "pues tomarse como punt o de partida la consolid ación a nivel de creencia so­
cial de la legitimidad de origen democrático. Inmersos en ella, puede todavía añadir se que son, preci­
samente, las institucione s locales las que en un grad o mayor, puede n propiciar que cada un o asuma
plenamente su ciudadania, en una situación global en que con demasiada frecuencia queda la misma
circunscrita el oto rgamiento periódico de un tributo y un voto" L. Morell, op. cit., pg. 4.
70. R. Martín Mateo, op. cit., pg, 491 , nos recuerda cómo los fisiocratas ya se anticiparon en este
sentido y que el' constituyente español ha garantizado las autonomías locales, precisamente , "en razón
del carácter de participación democrática que presenta la institución ", citando a L. Parejo , op . cit.,
pg. 151.
71. Aparte las referencias de las últimas notas, L. Morell, op. cit., pg. 45: "si entendemos que las
corporaciones locales no son única y exclusivamente administraciones públicas, como venimo s soste­
niendo, y el Estado se organiza , como quiere la Const., sobre la base de una amplia parti cipación ciu­
dadana en la gestión de los asuntos públicos..."
LA COORDINACION ...
REMEDIOS SANCHEZ FERRIZ
de la eficacia, quizá tambi én del realismo; no se distingu en las fuerz as políticas
mayoritarias en Valencia por separarse mucho de los oficialismos. Pero este no es
el tema.
Lo que se quiere decir es que no sólo se ha estado en la línea de lo posible
constitucionalmente hablando y políticamente ínterpretado sino que, además técni­
camente se ha sabido estructurar tal solución. Pero aun dentro de tales límites se
podia hacer algo más, aunque ciertamente esta ley, cuyo contenido era bien preci­
so, no fuera el marco más adecuado. De todos modos, la sentencia, que es lo que
ahora nos ocupa, ha sido igualmente aséptica y técnica e igualmente confiada en
que la aplicación práctica de la ley se mantendrá en el correcto nivel de respeto de
colectividades siquiera mencionadas. Y quizá no pueda ser de otro modo; quizá
las leyes no sean el mejor veh ículo para crear ese "sentimiento autonómico" que
también se ha invocado, como para la Constitución, para las autonomías incluso
locales.
Sea como fuere, todo lo anterior llama la atención el silencio del Tribunal so­
bre un punto que, aun referido a la Diputación como toda la ley y no a la Colecti­
vidad , y aun centrado el aspecto puramente técnico no ha merecido, sin embargo,
la más mínima referencia en la sentencia: me refiero al último inciso del arto 4 pá­
rrafo 1 de la Ley 2/83 cuando dice que es el Consel1 quien fija las oportunas di­
rectrices por Decreto "en base a las previsiones que proporcionen las Diputaciones
Provinciales". La expresión no puede ser más neutra, no hay nada que expresa­
mente imponga su vínculatoriedad aunque preceptivas sí parecen ser tales previ­
siones; si, además, son vinculantes lo que no es claro porque la relación se estable­
ce entre coordinador y coordinada y no entre sujetos que se íntercoordinan, ¿de
qué medios dispone la Diputación, aparte los politicos, y aun pese a éstos", para
su defensa? ¿debe esperar a que se deteriore la relación suficientemente para acu­
dir al Tribunal Superior en el supuesto del art. 12?
f) En definitiva, y como conclusión, el Estatuto se centra en la aceptación y
consideración de las Diputaciones como expresión institucional de la provincia en
la que el principio representativo bien que de segundo grado se cumple. La ley no
tiene otro objeto que regular las relaciones jurídicas entre esta institución y otra,
quierase o no, de carácter superior cual el de [a Generalidad. La sentencia de vis­
to bueno a las técnicas adoptadas por [a ley. Y, por último, la práctica nos dará la
clave para valorar los resultados que, en definitiva, quedan en manos de los parti­
dos políticos.
Ciertamente, los Tribunales de justicia pueden ir sanando sobre la marcha [as
desviaciones técnico-jurídicas que se pudi eran producir pero creo que el uso de
estas correcciones técnicas es inversamente proporcional a la creación de ese ya
invocado sentimiento autonómico, y diría tambi én "institucional". El recur so a la
justicia para defensa de intereses privados se funda y fomenta (o puede hacerlo) la
fé en la justicia pero el frecuente litigio entre las instituciones no la fomenta y,
desde luego, sobre escapar a la comprensión del ciudadano medio, genera confu­
sión y desconfianza.
VII. A MODO DE RECAPITULACION
Hemos defendido aquí la posibilidad de ver en [o local algo más que corpora­
ciones y actividad administrativa, de reivindicar para la colectividad su papel en el
marco de un régimen esencialmente caracterizado por sus diversas manifestaciones
72. Pues cabe, según se ha dicho ya más arriba, la orient ación po lítica opuesta en los diversos ni­
veles territoriales que , lógicamente, de suponer consecuencias negativas. redundaría en perjuicio del
nivel inferior.
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de legitimidad democrática. Se ha visto que algún autor ve en la Constitución la
sanción de esta misma legitimidad y sus diversas posibilidades de expresión aún
aplicada a la provincia.
Desde otro punto de vista, se ha recordado también la menor calidad de ésta
respecto del municipio, el esfuerzo del constituyente por presentarla en la posición
que hoy mantiene, recientemente renovada por e! Tribunal Constitucional al apli­
carle la Teoría de la garantía institucional.
Se trata a mi juicio de dos líneas de pensamiento que pueden resultar conver­
gentes o divergentes en función del enfoque que se adopte y de la concepción que
de la provincia se adopte como preferencial entre las varias generalmente acepta­
das. Cabe explicar la preenminencia de la institución provincial como simple farsa
que oculte intereses políticos y, más en concreto electorales. Pero cabe, también,
observar la convergencia de ambas líneas de pensamiento invocando para la colec­
tividad los derechos que se suelen atribuir a sus órganos de gobierno y, para éstos,
la legitimidad democrática que aquella le ofrece. Es doble la argumentación que
justifica tal conclusión: de una parte, la misma norma de apertura" de! texto cons­
titucional nos situa en un contexto jurídico político que exige una interpretación
como la que acabamos de proponer: el Estado social y democrático de Derecho
no es una simple claúsula de estilo . De otra, hay un argumento negativo, o por ex­
clusión: pensar que la teoría de la garantía institucional se aplica a la provincia
considerada como administración, como demarcación territorial para el desenvol­
vimiento de los servicios y funciones ya estatales ya autonómicas conduce a un ab­
surdo. Al absurdo , desde el punto de vista teórico, de proteger a un determinado
nivel de administración frente al propio legislador?" y de atribuirle intereses "pro­
pios" y al absurdo desd e el punto de vista práctico de imponer niveles de adminis­
tración que, por no poder omitirse (pese a ser contestes todos los operadores jur­
ídicos y políticos en la necesaria retribución y reestructuración de las funciones en
virtud de la nueva organización territorial) puede conducir al disparate/f de lo que
se ha llamado la técnica de los caparazones vacíos".
Así pues, o a las provincias se las potencia como colectividad (sin perjuicio de
que deban existir controles y técnicas como las contenidas en la ley valenciana) y
se les proporcionan cauces de expresión o, a la postre, habremos de preguntamos
si valia la pena tanto aparato teórico para justificar y mantener niveles administra­
tivos cuyo carácter imp erativo es, cuanto menos, opinable.
73. Cfr. P. Lucas Verd ü, "Curso de Derecho Político" vol. IV, Tecnos, 1984, pgs. 351 y ss.
74. Cfr. L. Parej o Alfonso, op. cit., pg. 23.
75. Así lo califica F. Garrido Falla, op . cit., pg. 2017 .
76 . . J.A. San tamaria Past?r, op. cit., .pg. 475 . En el mismo sentido y, como aquél , al comentar la
senten cia 32/81 sobre las Diputaciones catalanas, no ve la necesidad de mant ener tales corpor acio­
nes, S. Muñoz Machado , op. cit. , t. 11 , pg. 216.
LA COORDINACION...