México, DF, julio 25 de 2006. Dr. Santiago - Programa Atalaya

México, D. F., julio 25 de 2006.
Dr. Santiago Cantón
Secretario Ejecutivo
Comisión Interamericana de Derechos Humanos
Washington, D. C.
Referencia: Miguel Sarre Iguíniz y
Programa Atalaya del ITAM.
Petición de apertura de caso.
México.
Estimado doctor Cantón:
Miguel Sarre Iguíniz y el Programa Atalaya del Instituto Tecnológico Autónomo
de México (en adelante “el Programa Atalaya”), se permiten dirigirse a usted
para presentar ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en
adelante “la Comisión”), una petición de apertura de caso por hechos violatorios
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante “la
Convención”), en perjuicio del suscrito y del Programa Atalaya, imputables al
Estado de México.
0. Resumen ejecutivo
El suscrito, Miguel Sarre Iguíniz, es responsable del Programa Atalaya, proyecto
de investigación aplicada del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM),
el cual tiene como objetivos, entre otros, analizar la gestión y la rendición de
cuentas de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), a partir del
examen de los distintos programas de ese Organismo, principalmente el
Programa de Quejas y Orientación.
Con motivo de la solicitud de la información necesaria para realizar el proyecto
indicado, padecí la violación del derecho de acceso a la información en México,
así como la ineficacia del juicio de amparo para garantizar este derecho. Las
normas en materia de acceso a la información aplicables a la CNDH la dotan de
discrecionalidad para satisfacer el derecho fundamental en cuestión. Por su
parte, la ineficacia en la protección judicial se evidenció al desestimarse el caso
por la Suprema Corte, en su función de tribunal constitucional, al dar por
satisfecho mi derecho por el mero ofrecimiento de la información que me había
sido negada. No se entró al examen de la constitucionalidad de las normas en
que se fundamentó la discrecionalidad al haber negado el acceso a la
información solicitada, convirtiendo al juicio de amparo contra leyes en éste y
en casos similares, en un recurso ilusorio. No se trata de una violación
1
abstracta pues subsisten en vigor las normas que permitieron la afectación de
mis derechos.
Lo anterior es el resultado de la presentación por mi parte, el 18 de junio de
2003, de una solicitud de información ante la CNDH acerca de 208 quejas
tramitadas y resueltas por dicha institución, a la que se dio una respuesta
negativa mediante oficio de fecha 29 de julio del mismo año.
La negativa de información por parte de la CNDH se basó en los artículos 4 y 48
de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y en los artículos 9
y 10 del Reglamento de Transparencia y Acceso a Información de la misma
institución. Los preceptos de la Ley y del Reglamento mencionados prevén el
manejo confidencial de los asuntos que son de competencia de la CNDH. Dichas
disposiciones expresan que la referida Comisión no está obligada a entregar
ninguna de sus pruebas ni a las autoridades responsables señaladas en las
quejas ni a los particulares, ya que consideran reservada por un período de 12
años la información y documentación que obra en los expedientes a su cargo.
Por considerar que tanto el acto de negativa de la información solicitada como
los preceptos de la Ley y el Reglamento en los cuales se fundó eran violatorios
del Artículo 6º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y
del artículo 13 de la Convención, con fecha 19 de agosto de 2003 interpuse una
demanda de amparo. Seguido su trámite legal, el expediente del caso fue
remitido a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (en adelante “la Suprema
Corte”) el 17 de febrero de 2004, para resolver sobre la constitucionalidad de las
normas impugnadas.
El 10 de febrero de 2006, la Suprema Corte decretó el sobreseimiento del juicio
de garantías. Para ello se basó en una comunicación remitida por la CNDH,
informándole que con fecha 26 de agosto de 2005, el Comité de Información de
la propia CNDH resolvió revocar la clasificación como “reservada” de la
información contenida en los 208 expedientes, cuyo acceso se me había negado.
A pesar de que, más allá del acto de negativa de acceso a la información, en el
juicio de amparo contra leyes se reclama la inconstitucionalidad de las normas,
la Suprema Corte consideró que habían cesado los efectos del acto reclamado y
se abstuvo de pronunciarse respecto de la controversia de constitucionalidad
que le había sido planteada, declarando el sobreseimiento del amparo
presentado.
Al no pronunciarse la Suprema Corte sobre la constitucionalidad de los actos
reclamados, dejó latente el riesgo de repetición del acto de aplicación de los
preceptos legales y reglamentarios violatorios de la Constitución y la
Convención. Este riesgo se consumó cuando solicité el acceso a la información
contenida en los 208 expedientes, pues dicha información me fue negada con el
argumento de que había estado disponible únicamente durante 30 días, los
cuales ya habían vencido. Con ello quedó demostrado que la revocación del
carácter “reservado” de la información de que se trata, fue llevada a cabo
maliciosamente por la CNDH para inhibir a la Suprema Corte de pronunciarse
2
sobre la constitucionalidad de los actos reclamados, dejándome en total estado
de indefensión.
Tales hechos consumaron en mi perjuicio y en el del Programa Atalaya, la
violación, con responsabilidad del Estado de México, de los artículos 13, 25 y 2,
en relación con el artículo 1.1 de la Convención, en virtud de que:
a) Se me negó el acceso a la información que obraba en poder de la CNDH;
b) El Estado no me ofreció un recurso sencillo, rápido y efectivo, que me
amparara en términos del artículo 25 de la Convención, contra la violación de
mi derecho de acceso a información, y
c) El Estado no ha adoptado medidas legislativas o de cualquier otro carácter
para ofrecerme al suscrito y a todas las demás personas sujetas a su
jurisdicción, un recurso eficaz contra leyes y reglamentos que se encuentran
vigentes en abierta contravención a la Convención, como es el caso de los
artículos 4º y 48 de la Ley de la CNDH y los artículos 9 y 10 de su Reglamento
de Transparencia y Acceso a Información. Además, en lugar de adoptar medidas
legislativas para hacer compatibles dichos ordenamientos legales, como era su
obligación de acuerdo al artículo 2 de la Convención, las instituciones del
Estado expidieron, pusieron en vigor y aplicaron los preceptos mencionados en
abierta contravención al artículo 13 de la propia Convención.
I. Persona, grupo de personas y organización que presentan la petición
Miguel Sarre Iguíniz por derecho propio y en representación del
Programa Atalaya del Instituto Tecnológico Autónomo de México.
II. Nombre y datos de la persona afectada por las violaciones a los
Derechos humanos
Miguel Sarre Iguíniz y el Programa Atalaya del Instituto Tecnológico
Autónomo de México.
Río Hondo No. 1
Colonia Progreso Tizapán,
Delegación Álvaro Obregón,
C. P. 01080, México, D. F
México
Teléfonos: 52 55 5490 4679 y 52 55 1798 5984.
Fax: 52 55 5628 4037.
3
III. Estado miembro de la OEA contra el cual se presenta la denuncia:
México, Estado que ratificó la Convención el 24 de marzo de 1981.
IV. Fecha de notificación de la última resolución emitida dentro de la
jurisdicción interna respecto del presente caso:
2 de marzo de 2006.
IV. Antecedentes
1. El que suscribe, Miguel Sarre Iguíniz, es profesor e investigador del
Departamento de Derecho del Instituto Tecnológico Autónomo de México
(ITAM). Soy también actualmente responsable del “Programa Atalaya”,
desarrollado conjuntamente por el propio ITAM, la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales, sede México (FLACSO) y Fundar, Centro de Análisis e
Investigación, A. C. Este Programa tiene, entre otras finalidades, la de analizar
la gestión y la rendición de cuentas de la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos (CNDH), a partir del examen de los distintos programas que lleva a
cabo ese Organismo, principalmente el Programa de Quejas y Orientación (se
anexa semblanza del Programa Atalaya).
2. La CNDH, como Ombudsman nacional, tiene entre sus principales
atribuciones la de atender quejas por hechos violatorios a los derechos
humanos reconocidos por el orden jurídico mexicano.
3. Para cumplir con su mandato de analizar la gestión de la CNDH en relación
con las quejas que recibe, el Programa Atalaya necesita acceder a la
información relativa a los casos concluidos (salvando los datos personales),
para lo cual ejercí el derecho reconocido por la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (en adelante “la Constitución”) en su artículo 6º, el
cual establece que “[…] el derecho a la información será garantizado por el
Estado”.1
Existen criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en relación con el derecho a la
información, entre ellos está el establecido en la tesis de jurisprudencia P. XLV/2000, sustentada
en la Novena Época por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la
página 72 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XI, de Abril de 2000,
titulada como “DERECHO A LA INFORMACIÓN. LA SUPREMA CORTE INTERPRETÓ ORIGINALMENTE EL ARTÍCULO
6º. CONSTITUCIONAL COMO GARANTÍA DE PARTIDOS POLÍTICOS, AMPLIANDO POSTERIORMENTE ESE CONCEPTO A
GARANTÍA INDIVIDUAL Y A OBLIGACIÓN DEL ESTADO A INFORMAR VERAZMENTE”. No obstante ello, estos
criterios han quedaron sin efecto al entrar plenamente en vigor la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental en 2003, toda vez que dicha Ley amplió el
alcance constitucional el derecho a la información, estableciendo los órganos, los procedimientos
y contenidos para hacer valer el derecho de acceso a la información y dar transparencia a la
gestión pública. Esta ampliación del espectro del derecho en cuestión fue reconocida por el Pleno
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al señalar que la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental se expidió “para dar un profundo impulso al
derecho de acceso a la información” (Acuerdo General 9/2003 del 27 de mayo de 2003).
1
4
4. El derecho a la información fue reglamentado en México mediante la emisión
de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental (en adelante, LFTAI) por parte del Congreso de la Unión. Esta
Ley la emitió el Congreso en cumplimiento de su función reglamentaria de los
derechos fundamentales.2
Dicha Ley en sus artículos 1, 2, 3, 4, 5, 42 y 61 establece la obligación de los
Poderes de la Unión, de los órganos constitucionales autónomos (entre los
cuales se encuentra la CNDH), de los órganos con autonomía legal, y de
cualquier otra entidad federal, de cumplir con su finalidad, objetivos y
principios que consisten en:
a. Proveer lo necesario para que toda persona pueda tener acceso a la
información mediante procedimientos sencillos y expeditos;
b. Transparentar la gestión pública mediante la difusión de la información
que generan los sujetos obligados;
c. Garantizar la protección de los datos personales en posesión de los
sujetos obligados;
d. Favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos, de manera que
puedan valorar el desempeño de los sujetos obligados;
e. Mejorar la organización, clasificación y manejo de los documentos; y
f. Contribuir a la democratización de la sociedad mexicana y la plena
vigencia del Estado de Derecho.3
2 El artículo 16, transitorio, de la Constitución Política, confirió al Congreso federal, la facultad de
expedir leyes relativas a las garantías individuales.
3 La LFTAI se encuentra vigente en México a partir del día 12 de junio de 2002. Las disposiciones
referidas están contenidas en dicha ley, de la siguiente manera:
Artículo 1.- La presente ley es de orden público. Tiene como finalidad proveer lo necesario para
garantizar el acceso de toda persona a la información en posesión de los Poderes de la Unión, los
órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal, y cualquier otra entidad federal.
Artículo 2.- Toda la información gubernamental a que se refiere esta Ley es pública y los
particulares tendrán acceso a la misma en los términos que esta ley señala.
Artículo 3.- Para los efectos de esta Ley se entenderá por […] III. Documentos: Los expedientes,
reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios, correspondencia, acuerdos, directivas, directrices,
circulares, contratos, convenios, instructivos, notas memorandos, estadísticas, o bien, cualquier
otro registro que documente el ejercicio de las facultades o la actividad de los sujetos obligados y
sus servidores públicos, sin importar su fuente o fecha de elaboración. […]; V. Información: La
contenida en los documentos que los sujetos obligados generen, obtengan, adquieran,
transformen o conserven por cualquier título; IX. Órganos Constitucionales Autónomos: […], la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos […]; XIV. Sujetos obligados: […] d) Los órganos
constitucionales autónomos; […];
Artículo 4.- Son objetivos de esta ley: I. Proveer lo necesario para que toda persona pueda tener
acceso a la información mediante procedimientos sencillos y expeditos: II. Transparentar la
gestión pública mediante la difusión de la información que generan los sujetos obligados; III.
Garantizar la protección de los datos personales en posesión de los sujetos obligados; IV.
Favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan valorar el desempeño
de los sujetos obligados; V. Mejorar la organización, clasificación y manejo de los documentos; y,
VI. Contribuir a la democratización de la sociedad mexicana y la plena vigencia del Estado de
Derecho.
Artículo 5.- La presente ley es de observancia obligatoria para los servidores públicos federales.
Artículo 42.- Las dependencias y entidades solo estarán obligadas a entregar documentos que se
encuentren en sus archivos. La obligación de acceso a la información se dará por cumplida
cuando se pongan a disposición del solicitante para consulta los documentos en el sitio donde se
encuentre; o bien, mediante la expedición de copias simples, certificadas, o cualquier otro medio.
5
Como se expresa a continuación en los hechos que se denuncian, solicité
protección judicial ante los tribunales federales mexicanos, contra diversos
actos, leyes y reglamentos por considerarlos violatorios de mi derecho de acceso
a información, sin embargo dicha protección judicial no me fue brindada por el
Estado.
V. Hechos denunciados
1. A fin de cumplir con su objeto consistente en realizar un análisis de gestión
sobre el desempeño de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH)
en la promoción y protección de los derechos humanos, a partir de la
recopilación de datos y de su examen, el Programa Atalaya se propuso
examinar la información contenida en los expedientes concluidos por la CNDH
durante el mes de enero de 2003. Para ello, presenté una solicitud de acceso a
dicha información el 18 de junio de 2003 ante esa Institución.4
2. Con fecha 29 de julio de 2003, fui notificado mediante oficio CI/ST/21/03,
de la negativa por parte de la CNDH a otorgarme el acceso a la información
solicitada, argumentando entre otras cosas, lo siguiente:
“Con base en lo anterior el Comité Técnico de Información concluye que la
información que se encuentra en los expedientes que se tramitan en la
CNDH se considera reservada, en virtud de que el legislador así lo dispuso
haciendo uso del criterio de confidencialidad establecido por la LFTAI.
[…]
Ahora bien, en el presente caso, usted manifiesta su interés en tener
acceso a la información contenido en los 209 expedientes concluidos en el
mes de enero del presente año, información que corresponde con la que
este Organismo maneja y en su momento informó. Sin embargo, después
de analizar todos estos expedientes, y apoyados en el Dictamen emitido
por la Dirección General de Quejas y Orientación el cual se confirma en
El acceso se dará solamente en la forma en que lo permita el documento de que se trate, pero se
entregará en su totalidad o parcialmente, a petición del solicitante. […].
Artículo 61. El Poder Legislativo Federal, a través de la Cámara de Senadores, la Cámara de
Diputados, la Comisión Permanente y la Auditoría Superior de la Federación; el Poder Judicial de
la Federación a través de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del Consejo de la Judicatura
Federal y de la Comisión de Administración del Tribunal Federal Electoral; los órganos
constitucionales autónomos y los tribunales administrativos, en el ámbito de sus respectivas
competencias, establecerán mediante reglamentos o acuerdos de carácter general, los órganos,
criterios y procedimientos institucionales para proporcionar a los particulares el acceso a la
información, de conformidad con los principios y plazos establecidos en esta Ley. Las
disposiciones que se emitan señalarán, según corresponda:
[…]
IV. Los criterios y procedimientos de clasificación y conservación de la información reservada o
confidencial;
[…].
Se acompaña el texto completo de la LFTAI en versión electrónica contenida en el disco compacto
anexo.
4 Se adjunta copia de la solicitud.
6
todos sus términos, este Comité de Información determina que la
información contenida en 208 expedientes es reservada y, por tanto, no
puede tener acceso a ella, ya que el manejo de la misma es confidencial,
teniendo lugar a excepciones a que usted mismo hizo referencia como
imposibilidad para acceder a la información. […]”5
3. Como se desprende del oficio mencionado en el punto que antecede, la
respuesta emitida por la CNDH se basó en los artículos 4º y 48 de la Ley de la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos (en adelante “Ley de la CNDH”),
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de junio de 1992. Tales
artículos, que están en vigor desde antes de la promulgación de la LFTAI,
contienen disposiciones contrarias al derecho constitucional de acceso a la
información reconocido por la Convención y la Constitución y reglamentado por
la LFTAI, que establece como regla general al principio de publicidad. Dichos
preceptos establecen:
Artículo 4.- […] El personal de la Comisión Nacional deberá manejar de
manera confidencial la información o documentación relativa a los asuntos
de su competencia.
Artículo 48.- La Comisión Nacional no estará obligada a entregar ninguna
de sus pruebas a la autoridad a la cual dirigió una recomendación o a
algún particular. Si dichas pruebas le son solicitadas, discrecionalmente
determinará si son de entregarse o no.
4. La respuesta se basó asimismo en los artículos 9 y 10 del Reglamento de
Transparencia y Acceso a la Información de la propia CNDH (en adelante,
“Reglamento de la CNDH”), el cual fue emitido por el presidente de la CNDH y
su Consejo Consultivo. Dicho reglamento, lejos de adecuarse al espíritu del
nuevo marco constitucional y legal, limita el derecho de acceso a la información
al establecer textualmente lo siguiente:
“Artículo 9.- De conformidad con el artículo 4 de la Ley de la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos y de acuerdo a lo establecido en la
fracción I del artículo 14 de la Ley, se considera información reservada la
información o documentación que obre en los expedientes de queja, de
orientación, de remisión, de seguimiento de recomendación y de
impugnación que se tramiten en la Comisión.
Artículo 10.- La información reservada en términos del artículo anterior
tendrá tal carácter por un lapso de 12 años contados a partir de la fecha
en que la Comisión resuelva el expediente respectivo. […].”
5. Contra la negativa de acceso a la información solicitada a la CNDH y contra
la inconstitucionalidad de los artículos mencionados de la Ley y del Reglamento
de la CNDH, el 19 de agosto de 2003 presenté demanda de amparo por
violación, entre otros preceptos, del artículo 6º de la Constitución, reclamando
que la autoridad de amparo declarara la inconstitucionalidad de los siguientes
actos:
5
Se acompaña el oficio CI/ST/21/03.
7
A.
B.
C.
D.
E.
F.
G.
H.
La expedición de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos por parte de la Cámara de Diputados y de la Cámara de
Senadores, ambas del Congreso de la Unión, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 29 de junio de 1992, específicamente por lo
que hace a sus artículos 4 y 48.
La promulgación y orden de publicación de la Ley mencionada, por parte
del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
El refrendo de la Ley de referencia, llevado a cabo por el Secretario de
Gobernación.
La expedición, promulgación y orden de publicación del acuerdo emitido
por el Presidente y Consejo consultivo de la CNDH, mediante el cual se
aprobó el Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información de la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos; así como del propio
Reglamento, específicamente respecto de sus artículos 9 y 10. Este
acuerdo fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de abril
de 2003.
La publicación de la Ley de la CNDH y del Reglamento referido en el
inciso que antecede, por parte del Secretario de Gobernación y del
Director del Diario Oficial de la Federación.
El acuerdo tomado en sesión de fecha 10 de julio de 2003 por parte del
Presidente, Director General de Quejas y Orientación y el Comité de
Información, todos de la CNDH, por el cual se me negó el acceso a la
información solicitada el 18 de junio de 2003.
El oficio número CI/ST/21/03, relacionado con el expediente 2003/3-T,
emitido por el Secretario Técnico del Comité de Información de la CNDH,
mediante el cual me informó la negativa de la CNDH a otorgar la
información solicitada el 18 de junio de 2003.
El dictamen emitido por la Dirección General de Quejas y Orientación de
la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, mediante el cual se
determinó que la información solicitada por mí es considerada como
reservada.
La demanda fue turnada al Juzgado Segundo de Distrito “A” en materia
Administrativa en el Distrito Federal, el que abrió el expediente identificado con
el número 1303/2003 y le dio trámite. El 29 de septiembre de 2003 dictó
resolución determinando sobreseer el juicio de amparo, por considerar que, en
caso de declararse inconstitucionales los preceptos legales impugnados, no
podría reintegrarse al quejoso en el goce de las garantías transgredidas, toda
vez que la constitucionalidad del acto reclamado se sostendría por los artículos
7 y 15 de la LFTAI.6
El Artículo 7 de la LFTAI establece: Con excepción de la información reservada o confidencial
prevista en esta Ley, los sujetos obligados deberán poner a disposición del público y actualizar,
en los términos del Reglamento y los lineamientos que expida el Instituto o la instancia
equivalente a que se refiere el Artículo 61, entre otra, la información siguiente: I. Su estructura
orgánica; II. Las facultades de cada unidad administrativa; III. El directorio de servidores
públicos, desde el nivel de jefe de departamento o sus equivalentes; IV. La remuneración mensual
por puesto, incluso el sistema de compensación, según lo establezcan las disposiciones
correspondientes; V. El domicilio de la unidad de enlace, además de la dirección electrónica
donde podrán recibirse las solicitudes para obtener la información; VI. Las metas y objetivos de
6
8
6. Con la sentencia dictada por el Juzgado Segundo de Distrito “A” en
materia Administrativa en el Distrito Federal, se dejó insatisfecha mi demanda
de intervención del Estado para que se declare la inconstitucionalidad de los
actos arriba mencionados, dejando con ello vigentes los preceptos legales y
reglamentarios cuyo contenido y aplicación son violatorios del artículo 6 de la
Constitución y 13 de la Convención.7
las unidades administrativas de conformidad con sus programas operativos; VII. Los servicios que
ofrecen; VIII. Los trámites, requisitos y formatos. En caso de que se encuentren inscritos en el
Registro Federal de Trámites y Servicios o en el Registro que para la materia fiscal establezca la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, deberán publicarse tal y como se registraron; IX. La
información sobre el presupuesto asignado, así como los informes sobre su ejecución, en los
términos que establezca el Presupuesto de Egresos de la Federación. En el caso del Ejecutivo
Federal, dicha información será proporcionada respecto de cada dependencia y entidad por la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la que además informará sobre la situación económica,
las finanzas públicas y la deuda pública, en los términos que establezca el propio presupuesto; X.
Los resultados de las auditorías al ejercicio presupuestal de cada sujeto obligado que realicen,
según corresponda, la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, las contralorías
internas o la Auditoría Superior de la Federación y, en su caso, las aclaraciones que
correspondan; XI. El diseño, ejecución, montos asignados y criterios de acceso a los programas de
subsidio. Así como los padrones de beneficiarios de los programas sociales que establezca el
Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación; XII. Las concesiones, permisos o
autorizaciones otorgados, especificando los titulares de aquéllos; XIII. Las contrataciones que se
hayan celebrado en términos de la legislación aplicable detallando por cada contrato: a) Las obras
públicas, los bienes adquiridos, arrendados y los servicios contratados; en el caso de estudios o
investigaciones deberá señalarse el tema específico; b) El monto; c) El nombre del proveedor,
contratista o de la persona física o moral con quienes se haya celebrado el contrato, y d) Los
plazos de cumplimiento de los contratos; XIV. El marco normativo aplicable a cada sujeto
obligado; XV. Los informes que, por disposición legal, generen los sujetos obligados; XVI. En su
caso, los mecanismos de participación ciudadana, y XVII. Cualquier otra información que sea de
utilidad o se considere relevante, además de la que con base a la información estadística,
responda a las preguntas hechas con más frecuencia por el público. La información a que se
refiere este Artículo deberá publicarse de tal forma que facilite su uso y comprensión por las
personas, y que permita asegurar su calidad, veracidad, oportunidad y confiabilidad. Las
dependencias y entidades deberán atender las recomendaciones que al respecto expida el
Instituto.
Artículo 15. La información clasificada como reservada según los artículos 13 y 14, podrá
permanecer con tal carácter hasta por un periodo de doce años. Esta información podrá ser
desclasificada cuando se extingan las causas que dieron origen a su clasificación o cuando haya
transcurrido el periodo de reserva. La disponibilidad de esa información será sin perjuicio de lo
que, al respecto, establezcan otras leyes. El Instituto, de conformidad con el Reglamento, o la
instancia equivalente a que se refiere el Artículo 61, establecerán los criterios para la clasificación
y desclasificación de la información reservada. Excepcionalmente, los sujetos obligados podrán
solicitar al Instituto o a la instancia establecida de conformidad con el Artículo 61, según
corresponda, la ampliación del periodo de reserva, siempre y cuando justifiquen que subsisten las
causas que dieron origen a su clasificación.
“El sobreseimiento en el juicio de amparo es un acto procesal proveniente de la potestad
jurisdiccional que concluye una instancia judicial en el amparo, sin decidir sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad del acto reclamado (cuestión de fondo), sino atendiendo a
circunstancias o hechos diversos a ella.”. Burgoa, Ignacio. El Juicio de Amparo. Porrúa, México,
1980, p. 496. El mismo autor distingue dos aspectos del sobreseimiento: uno positivo y uno
negativo o de abstención resolutiva. Positivo, porque marca el final de un procedimiento; y
negativo, debido a que la mencionada terminación no opera mediante la solución de la
controversia o debate de fondo, subyacente, suscitados entre las partes contendientes.
7
9
7. Inconforme con dicha sentencia, mi representante legal interpuso
recurso de revisión, el cual fue identificado con el número RA.-803/2002-10699
y tramitado por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Primer Circuito. El 17 de febrero de 2004, este Tribunal resolvió revocar la
sentencia recurrida y remitir los autos a la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, declarándose incompetente para resolver la inconstitucionalidad de una
ley federal.8
El 15 de marzo de 2004, la Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió el
recurso de revisión, formó el toca de revisión número 345/2004 e inició su
tramitación hasta dictar resolución el 10 de febrero de 2006, modificando la
sentencia recurrida y sobreseyendo el juicio de garantías, en los siguientes
términos:
“PRIMERO. […A]un cuando subsiste el problema de constitucionalidad
planteado, resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno dado el
sentido de la presente resolución.
SEGUNDO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación advierte que en el caso se actualiza la causa de improcedencia
prevista en la fracción XVI del artículo 73, en relación con el diverso 74,
fracción III, de la Ley de Amparo, que establecen el sobreseimiento del
juicio de garantías en los casos en que hayan cesado los efectos del acto
reclamado.
En efecto, por escrito de fecha treinta y uno de agosto de dos mil cinco,
Raúl Plascencia Villanueva, Primer Visitador de la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos, quien promovió en ausencia del Presidente del
propio órgano, manifestó ante este Alto Tribunal lo siguiente:
1. Que con fecha veintiséis de agosto de dos mil cinco el Comité de
Información de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos había
resuelto revocar la clasificación de la información contenida en los
doscientos ocho expedientes cuyo acceso solicitó el promoverte en este
juicio de amparo;
2. Que el acuerdo de revocación fue notificado al quejoso Miguel Sarre
Iguíniz el treinta y uno de agosto del año en curso, que en dicha
notificación se le reiteró la autorización de la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos para consultar los doscientos ocho expedientes que
El argumento del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito para
remitir la competencia a la Suprema Corte de Justicia de la Nación fue: “Si bien conforme a la
esfera de competencia que para este tribunal colegiado establece la fracción I inciso A) del punto
Quinto del Acuerdo General Número 5/2001, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, relativo a la determinación de los asuntos que conservará para su resolución y el envío
de los de su competencia originaria a las Salas y Tribunales Colegiados de Circuito, se delegaron
facultados a los tribunales colegiados para que conocieran también de la constitucionalidad de
leyes, resulta que este órgano jurisdiccional es incompetente para resolver los conceptos de
violación formulados por el quejoso en su demanda de garantías, porque si bien es cierto que
impugna un reglamento, ordenamiento respecto del cual este tribunal colegiado tiene competencia,
también lo es que reclama una ley federal, ordenamiento respecto del cual carece de competencia,
motivo por el cual, con el fin de respetar el principio de continencia de la causa y evitar el dictado de
posibles resoluciones contradictorias, corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.”
8
10
había solicitado y que, igualmente, en la misma se le indicó que la propia
Unidad de Enlace de la Comisión le expediría las copias de la
documentación que requiriera, y
3. Que en consecuencia, al haber cesado los efectos de los actos que se
reclamaron en este juicio, se surtía la causal de improcedencia prevista por
la fracción XVI del artículo 73 de la Ley de Amparo, por lo que lo
procedente era decretar el sobreseimiento del juicio de acuerdo con lo
establecido en la fracción III del artículo 74 del propio ordenamiento.
[…]
Lo anterior pone de manifiesto que, efectivamente, han cesado los efectos
del acto impugnado, pues cuando se promueve el juicio de garantías
contra una ley o un reglamento con motivo de actos de aplicación, no
puede desvincularse el estudio de la ley o reglamento del que concierne a
su aplicación, ya que éste es precisamente el que causa perjuicio al
particular y no la ley o el reglamento por sí solos, considerados en
abstracto.
Tratándose del amparo contra las leyes promovido con motivo de un acto
de aplicación, la vinculación estrecha entre el ordenamiento y el acto de
aplicación impide examinar al primero prescindiendo del otro, pues la
improcedencia del juicio en cuanto al acto de aplicación comprende a la ley
o reglamento.
En consecuencia, si se actualiza la hipótesis del artículo 73, fracción XVI,
de la Ley de Amparo, respecto del acto de aplicación de la ley y los
reglamentos impugnados, procede sobreseer en el juicio respecto de dicho
acto, con fundamento en el artículo 74, fracción III, de la Ley de la materia,
y al ser improcedente el juicio respecto del acto de aplicación debe también
decretarse el sobreseimiento respecto de los ordenamientos en los que se
apoya.
[…]
En ese tenor, lo que procede es modificar la sentencia recurrida y
sobreseer el juicio de garantías que nos ocupa, por las razones y
fundamentos legales expuestos en la presente ejecutoria.”9
8. Al aplicar la causal de sobreseimiento al juicio de amparo solicitado
contra actos violatorios del derecho de acceso a la información reconocido por la
Constitución y la Convención, me dejó sin recurso de protección contra la
inconstitucionalidad de los actos de aprobación, puesta en vigor y aplicación de
los artículos 4 y 48 de la Ley de la CNDH y los artículos 9 y 10 del Reglamento
de la propia CNDH. Ello en razón de que como lo establece el Artículo 75 de la
propia Ley de Amparo, “[E]l sobreseimiento no prejuzga sobre la responsabilidad
en que haya incurrido la autoridad responsable al ordenar o ejecutar el acto
9 La Fracción XVI del Artículo 73 de la Ley de Amparo establece que: “El juicio de amparo es
improcedente: […] XVI. Cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado; […]; y la fracción III
del Artículo 74 de la misma ley, establece que: Procede sobreseimiento: […] III. Cuando durante el
juicio apareciere o sobreviniese alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el
Capítulo anterior; […]. Se acompaña como Anexo No. 4 copia de la Resolución dictada por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
11
reclamado.” En el caso de que se trata, con el sobreseimiento se me dejó sin
protección judicial en contra de las leyes y actos violatorios de mi derecho
consagrado en los artículos 6º de la Constitución y 13 de la Convención.
Si bien mediante el acuerdo emitido el 26 de agosto de 2005, el Comité de
Información de la CNDH resolvió revocar la clasificación como “reservada” de la
información contenida en los doscientos ocho expedientes cuyo acceso se me
había negado sobre la base de los preceptos legales y reglamentarios invocados
por la propia institución, dicho acuerdo no dejó sin efecto los preceptos en los
cuales se fundó la negativa al acceso a la información.10
En efecto, contrariamente a lo afirmado por la Suprema Corte de Justicia en su
resolución, en el juicio de amparo se reclamaron diversos actos y no uno, los
cuales tenían que ver principalmente con:
a. La aprobación, promulgación, publicación y puesta en vigor de la Ley de
la CNDH.
b. La aprobación del Reglamento de la CNDH, su publicación y puesta en
vigor.
c. La aplicación de la Ley y el Reglamento mencionados, al negar al suscrito
el acceso a la información contenida en los doscientos ocho expedientes
concluidos durante enero de 2003 por la CNDH.
El acuerdo revocatorio emitido en agosto de 2005 se refirió única y
exclusivamente al acto contenido en el inciso c., pero no a los señalados en los
incisos a. y b.
Para que efectivamente hubieran cesado los efectos de los actos reclamados, se
hubiera requerido la modificación de los artículos de la Ley y del Reglamento
tantas veces referidos, para armonizarlos con la Constitución, la Convención y
la LFTAI y, como consecuencia, haber puesto a mi disposición la información
solicitada. Sin embargo, lo único que ocurrió fue que la CNDH revocó la
clasificación de confidencialidad de la información que solicité, con el propósito
de que se sobreseyera el amparo y dejar subsistentes las inconstitucionales
disposiciones contenidas en la Ley y en el Reglamento impugnados.11 De esa
manera, la CNDH quedaría en posibilidad de reincidir con posterioridad, como
10 Se anexa oficio número 24511 de fecha 31 de agosto de 2005, remitido al suscrito por la
CNDH.
11 A la sentencia dictada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 10
de febrero de 2006, le antecedió un proyecto que proponía al pleno de la propia Segunda Sala
conceder el amparo solicitado por el suscrito. Dicha propuesta consideraba que: “No se surte la
causal de improcedencia hecha valer porque, contrario a lo que manifiesta la autoridad, la
revocación del acto de aplicación de las normas generales impugnadas en este caso no produce la
cesación de los efectos de las violaciones aducidas por la parte quejosa sino que, por el contrario,
las confirma.”
12
ya lo hizo, al negar al suscrito o a cualquier otra persona, el acceso a
información, aplicando los mismos preceptos afectos de inconstitucionalidad.12
Resulta insólito que a un actor tangencial en el proceso de discusión de la
constitucionalidad de una ley, se le atribuya la potestad de sustraer al máximo
Tribunal la materia sobre la cual esté juzgando y, por ende, de privar a los
gobernados del recurso jurisdiccional correspondiente.
9. La resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación evidenció
el hecho de que en el presente caso, el juicio de amparo no constituyó un
recurso eficaz para ampararme o para amparar a cualquier persona sujeta a la
jurisdicción del Estado mexicano, contra las leyes y actos que violan sus
derechos, como en este caso el de acceso a la información reconocido por el
artículo 6º de la Constitución y 13 de la Convención.
La evidencia consiste en que,
•
•
•
•
•
A pesar de que el afectado por la violación de sus derechos, como es mi
caso, reunió los requisitos de procedibilidad exigidos por la propia Ley de
amparo para presentar la demanda de protección judicial;
A pesar de que el juez de amparo reconoció que dichos requisitos se
cumplieron, admitió la demanda e inició el trámite;
A pesar de que el suscrito probó los actos reclamados ante el juez de
amparo;
A pesar de que las autoridades responsables no justificaron ni probaron
la constitucionalidad de sus actos;
A pesar de que se agotó el trámite legal ante las diferentes instancias del
Poder judicial federal para que la Suprema Corte de Justicia resolviera la
controversia planteada, dictando una sentencia en los términos previstos
por el Artículo 78 de la Ley de amparo; 13
Resultó que la modificación maliciosa de la situación jurídica llevada a cabo por
la autoridad responsable impidió la resolución de la controversia planteada,
dejando al quejoso –como es mi caso- sin la protección judicial a que tiene
derecho. Bastó con que la CNDH revocara sin justificación alguna la
clasificación de confidencialidad de los 208 expedientes respecto de los cuales
solicité información, para que el aparato de justicia se paralizara, dejando sin
resolver la controversia que le fue planteada mediante la aplicación de la causal
12 El artículo 205 de la Ley de Amparo prevé que: La autoridad responsable que maliciosamente
revocare el acto reclamado, con el propósito de que se sobresea en el amparo sólo para insistir con
posterioridad en dicho acto, será castigada con las sanciones previstas en el Código Penal aplicable
en materia federal para los responsables del delito de abuso de autoridad.”
13 Este artículo dispone: “En las sentencias que se dicten en los juicios de amparo, el acto
reclamado se apreciará tal como aparezca probado ante la autoridad responsable, y no se
admitirán ni se tomarán en consideración las pruebas que no se hubiesen rendido ante dicha
autoridad para comprobar los hechos que motivaron o fueron objeto de la resolución reclamada. En
las propias sentencias sólo se tomarán en consideración las pruebas que justifiquen la existencia
del acto reclamado y su constitucionalidad o inconstitucionalidad. […].”
13
de sobreseimiento contenida en el artículo 74 fracción III en relación con el
artículo 73 fracción XVI de la Ley de Amparo.
Con ello, en el caso del amparo contra leyes que se reclaman por
inconstitucionales, los artículos 74 fracción III y 73 fracción XVI de la Ley de
Amparo, despojan al juicio de amparo de su calidad de recurso efectivo para
proteger a quien resulte afectado en sus derechos reconocidos por la
Constitución y la Convención. Así, lo dejan sin ningún recurso que tenga la
posibilidad de resolver la situación.
10. Al no declararse la inconstitucionalidad reclamada, subsistió el
riesgo de repetición del acto de aplicación de los preceptos legales y
reglamentarios violatorios de la Constitución y la Convención. Este riesgo se
consumó en mi perjuicio mediante los siguientes hechos:
a. Con fecha 19 de abril de 2006, en representación del Programa
Atalaya, presenté un escrito a la CNDH solicitándole el acceso a información
similar a la que originalmente había pedido y que fue materia del juicio de
amparo. La solicitud de información consistió en copia de los 414 expedientes
concluidos por dicho Organismo durante el mes de marzo de 2006, con
excepción de los datos personales contenidos en los mismos.14 Sin embargo,
con fecha 17 de mayo del mismo año, la propia CNDH me envió el oficio número
CI/ST/78/2006, negándome la información solicitada argumentando, en su
parte sustancial, lo siguiente:
Para dar respuesta (al escrito presentado por usted), el Comité de
Información tomó en consideración el contenido de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y el del
oficio número 014171 de 4 de mayo del año en curso, por medio del cual
la Dirección General de Quejas y Orientación de este Organismo, informa
que las unidades administrativas y/o áreas responsables de la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos han clasificado como
reservada, por un periodo de 12 años, la documentación que integra los
expedientes que usted solicita y que, además, contiene datos personales
considerados como información confidencial y no se cuenta con el
consentimiento de los individuos y/o quejosos para su difusión,
distribución o comercialización de conformidad con lo que establece la
Ley.15
b. Con fecha 19 de abril de 2006 acudí a la CNDH para acceder a la
información que se había puesto a mi disposición para consulta y expedición de
copias, de acuerdo al oficio que me fue notificado el 31 de agosto de 2005.16 Se
trataba de la misma información que había solicitado inicialmente y que originó
el juicio de amparo al que se ha hecho referencia. Sin embargo, se me hizo
saber mediante oficio número 16238 de fecha 23 de mayo de 2006, que dicha
Se acompaña copia de la solicitud.
Se adjunta copia del oficio CI/ST/78/2006.
16 Se anexa copia del oficio presentado por el suscrito el 19 de abril de 2006 mediante el cual se
formula nueva solicitud a la CNDH.
14
15
14
información estuvo a mi disposición, pero “habiéndose excedido del plazo de 30
días hábiles establecidos en el Procedimiento para la Atención de las Solicitudes
de Acceso a la Información que se Reciban por Escrito en la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos; se levantó el acta circunstanciada correspondiente y se
ordenó se reintegraran al archivo los expedientes, materia de su solicitud, como
asunto concluido [...] Lo anterior no conculca su derecho para que en el supuesto
de requerir la información que ahora nos ocupa, realice los trámites vía solicitud
de acceso a la información con fundamento en las disposiciones de la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental”.17
Cabe agregar que en ningún momento se me hizo saber la existencia del plazo
indicado de 30 días dentro del cual supuestamente se debería haber acudido
para obtener físicamente las copias solicitadas, ni existe base legal alguna para
que opere la preclusión del derecho a obtener la información que haya sido
puesta a disposición de un solicitante.
Tales hechos se señalan no sólo para demostrar la injusticia cometida en un
caso particular, sino para evidenciar de manera contundente lo aseverado
arriba respecto de la ineficacia del juicio de amparo como recurso de protección
efectiva en contra de la expedición, puesta en vigor y aplicación, de leyes y
reglamentos violatorios de los derechos protegidos por la Convención, como en
este caso lo es el derecho de acceso a información reconocido en el artículo 13
de la propia Convención.
11. De todo lo anterior resulta evidente que la acción judicial que otorgan
los artículos 103 y 107 de la Constitución, contra leyes inconstitucionales y sus
actos de aplicación, se encuentra supeditada a la conducta procesal de las
propias autoridades señaladas como responsables. En el presente caso, éstas
modificaron maliciosamente y de manera temporal la situación jurídica del acto
de aplicación de los preceptos legales y reglamentarios de que se trata, con el
único propósito de impedir que la Suprema Corte de Justicia me ofreciera la
protección judicial, declarando la inconstitucionalidad de los actos reclamados.
Tan es así, que la CNDH dejó que la sentencia de sobreseimiento causara
ejecutoria para reiterar el acto de aplicación de la Ley y el Reglamento de la
CNDH y volver a la misma situación en que me encontraba al momento de
solicitar el amparo.
12. A pesar de que como quedó señalado, la Ley de Amparo en su
artículo 205 prevé una sanción penal ante la posibilidad de que la autoridad
responsable modifique maliciosamente la situación jurídica del acto reclamado,
dicha previsión no tiene la consecuencia de que la autoridad de amparo, en este
caso la Suprema Corte, modifique su resolución de sobreseimiento. En efecto,
la única acción que se ofrece al quejoso que resulta afectado por la conducta
maliciosa de la autoridad responsable, es la denuncia penal contra ésta,
quedando intocados los actos reclamados no obstante constituir violación de los
derechos reconocidos por la Constitución y por la Convención.
Se anexa copia del oficio número CI/ST/78/2006, de fecha 17 de mayo de 2006 emitido por la
CNDH, mediante el cual se me informa que la información solicitada se encuentra clasificada
como reservada.
17
15
Si bien la Ley de Amparo, que debe sujetarse a la Constitución y a la
Convención, permite que en el caso del amparo contra leyes la propia autoridad
señalada como responsable pueda dejarlo sin materia, la Suprema Corte de
Justicia de la Nación no actuó como garante del derecho de protección judicial
de acuerdo con el artículo 17 de la Constitución y 25 de la Convención, así
como mediante la aplicación del principio pro actione18 a fin de asegurar que las
normas jurídicas y actos de aplicación que constituyeron el acto reclamado por
ser violatorios de la Constitución y de la Convención no volvieran a repetirse. El
alto Tribunal mexicano optó por no hacerlo y dejarme sin recurso de protección.
13. Por otra parte, independientemente del acto de denegar el acceso a la
información, ya tantas veces mencionado, el Estado mexicano no ofrece a las
personas afectadas por la violación de sus derechos o a personas o grupos
interesados en la vigencia de los mismos, la posibilidad de hacer efectivo el
derecho contenido en el artículo 25 de la Convención, consistente en la
existencia de un recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que
las ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales. En el
presente caso, dichos actos consisten en la aplicación de los preceptos que el
quejoso considera violatorios de sus derechos constitucionales y reconocidos en
la Convención. Por ende, la subsistencia de dichas disposiciones en el
ordenamiento jurídico mexicano contraviene el artículo 2 de la Convención en la
medida en que el Estado no ha adoptado las medidas legislativas necesarias
para hacer compatibles con la Convención las leyes y reglamentos que se
encuentran vigentes, cuyo contenido es contrario a las obligaciones contraídas
por el propio Estado.
En efecto, no existe en nuestro caso un recurso eficaz para invalidar los
artículos 4 y 48 de la Ley de la CNDH y los artículos 9 y 10 del Reglamento ni
para adecuar el contenido de las normas al marco establecido en la
Convención, como se explica a continuación:
El profesor-investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional
Autónoma de México, Miguel Carbonell, afirma que “[L]a aplicación de este principio por los
tribunales federales mexicanos llevaría a abandonar las tesis jurisprudenciales que indican que, en
el juicio de amparo, el estudio de las causales de improcedencia es de orden público y preferente al
estudio del resto de la demanda, lo cual en la práctica lleva a que muchos juicios de amparo sean
sobreseídos, a veces invocando criterios que violan el principio de acceso a la justicia establecido
por el artículo 17 de la Constitución mexicana.” Dicho autor advierte, citando la obra de Edgar
Carpio Marcos –“La interpretación de los derechos fundamentales”, Palestra editores, Lima, 2004, que el principio pro actione constituye la aplicación del principio pro homine al ámbito procesal,
de forma que el intérprete debe analizar las restricciones o limitaciones legales para acceder al
órgano jurisdiccional de forma restrictiva, con el objetivo de lograr que el mayor número de
procesos sea iniciado y, en la medida en que sea posible, se satisfaga la pretensión del
demandante optimizando con ello el derecho a la jurisdicción. El artículo titulado “La
Interpretación de los derechos fundamentales” fue publicado en la Revista Ius et Praxis, Año 10,
No 1, pp. 409-417, 2004. http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S071800122004000100012&lng=en&nrm=iso&tlng=es
18
16
1. Si la norma en cuestión ya se encuentra vigente, se requiere, de
acuerdo a la parte final de la fracción I del artículo 114 de la Ley de amparo, de
un primer acto de aplicación que cause perjuicio al quejoso o solicitante del
amparo. En este caso, como ha quedado expresado arriba, la eficacia de la
intervención del Estado para invalidar las leyes o reglamentos violatorios de la
Convención queda sujeta a la conducta procesal de la autoridad responsable
que las aplica, la que puede frenar en cualquier momento el proceso de amparo
en curso, para impedir que dichas normas sean declaradas violatorias de los
derechos del quejoso, como ocurrió en mi caso.
2. Si la norma cuestionada se encuentra vigente y no existe un acto de
aplicación concreta respecto de la persona o grupo interesado en que dicha
norma sea invalidada, esa persona o grupo carecen de legitimación para
ejercitar la acción de amparo a fin de que sea declarada la inconstitucionalidad
de la norma.
3. En el supuesto de que la autoridad responsable decida mantener el
acto de aplicación de las leyes cuestionadas y resulte una sentencia que declare
su inconstitucionalidad, el artículo 107 fracción II de la Constitución establece
que en el juicio de amparo“[L]a sentencia será siempre tal, que sólo se ocupe de
individuos particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso
especial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaración general respecto
de la ley o acto que la motivare”.19 Este efecto limitado de una eventual
sentencia de inconstitucionalidad de una ley, permite que subsista la vigencia
de las normas generales que violan los derechos constitucionales y
convencionales. La subsistencia de dichos preceptos generales constituye la
máxima expresión del incumplimiento del deber del Estado de adoptar
disposiciones de derecho interno necesarias para hacer efectivos los derechos y
libertades reconocidos por la Convención. Esta situación es más grave que la
mera ausencia de normas protectoras, puesto que aun cuando el Tribunal
supremo llegue a declarar la inconstitucionalidad de una norma, las
autoridades administrativas continúan aplicándola a sabiendas de esta
circunstancia.
En el sistema jurídico mexicano, esta disposición es conocida como fórmula Otero o principio
de relatividad de las sentencias. Este principio fue incorporado en 1840 en la Constitución del
estado de Yucatán y después en la Constitución de 1857 que rigió en toda la República mexicana
y conservada en la Constitución de 1917, actualmente en vigor. La racionalidad que la explica es
la idea de que “[…] la causa y motivo del fracaso de muchos regímenes de preservación del orden
constitucional, principalmente de aquéllos en los que la tutela se impartía por órgano político, ha
sido precisamente la circunstancia de que sus resoluciones o consideraciones respecto de la
inconstitucionalidad de los actos autoritarios, han tenido efectos ‘erga omnes’, esto es, contra todos
absolutamente, de tal manera que no se referían exclusivamente al agraviado en particular, si es
que existía, sino que implicaban una mera impugnación o ataque a la autoridad que desarrollaba la
actividad inconstitucional, lo cual, repetimos, significaba una afrenta para aquélla, cuya sucesión,
muchas veces reiterada y constante, originaba el desquiciamiento jurídico, social y político, por las
repetidas fricciones que provocaba entre las entidades públicas. Radicando, pues, la causa del
fracaso, de la decadencia y desaparición de los sistemas de control constitucional cuyas
resoluciones tenían efectos absolutos, precisamente en el alcance de éstas, es plausible que os
regímenes de preservación de la Constitución por órgano jurisdiccional, como nuestro juicio de
amparo, hayan no sólo eliminado dicha eficacia general, sino proclamado como principio
característico de su naturaleza el de la relatividad de la cosa juzgada.” Burgoa, Ignacio. Op. Cit. P. 283 y
19
284.
17
Ello demuestra que el Estado mexicano no ofrece a los particulares
ningún recurso que, en los términos del artículo 25 de la Convención, tenga la
capacidad de brindarles una protección eficaz ante la violación al artículo 2 de
la Convención. Es decir, contra la vigencia dentro del sistema jurídico
mexicano, de normas que abiertamente contravienen las obligaciones
contraídas por el Estado al ratificar la Convención.
14. Con los hechos que han quedado explicados, el Estado mexicano
viola en mi perjuicio el derecho a un recurso efectivo ante los jueces o
tribunales competentes, que me ampare contra actos que violen mis derechos
fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la Convención (Artículo
25 de la Convención).
El Estado viola igualmente mi derecho a que se adopten, con arreglo a los
procedimientos constitucionales y a las disposiciones de la Convención, las
medidas legislativas que fueren necesarias para hacer compatibles con la
Convención, tanto la Ley de la CNDH y el Reglamento de transparencia y acceso
a información de dicha institución, como la Ley de amparo. El Estado viola
también en mi perjuicio el derecho de contar con un recurso efectivo que pueda
hacer valer contra la vigencia y aplicación de leyes y reglamentos violatorios de
mis derechos protegidos por la Convención, en este caso, el derecho de acceso a
la información (Artículo 2 de la Convención).
Con ello, el Estado está violando, además, el derecho de acceso a la información
(Artículo 13 de la Convención), ya que está incumpliendo respecto de mi
persona, su obligación de garantizar, proteger y respetar todos y cada uno de
los derechos reconocidos en la propia Convención (Artículo 1.1).
Por todo lo anterior, acudo ante la H. Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, solicitando la protección a que tengo derecho de acuerdo a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, misma que me ha sido
negada por el Estado mexicano.
Pruebas disponibles:
Los hechos que han quedado descritos, se sustentan con las siguientes pruebas
que se anexan a la presente petición:
i.
ii.
iii.
iv.
Documento descriptivo del Programa Atalaya. (Anexo número 1).
Ley de Transparencia y Acceso a Información Pública Gubernamental
(versión electrónica contenida en disco compacto que se agrega como
Anexo número 2).
Solicitud de información presentada ante la CNDH el 18 de junio de
2003. (Anexo número 3).
Oficio número CI/ST/21/03 de fecha 29 de julio de 2003, mediante el
cual se me notificó la negativa por parte de la CNDH de acceso a la
información solicitada. (Anexo número 4)
18
v.
vi.
vii.
viii.
ix.
x.
xi.
xii.
xiii.
Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información de la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos (versión electrónica contenida en
disco compacto que se agrega como Anexo número 2).
Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (versión
electrónica contenida en disco compacto que se agrega como Anexo
número 2).
Sentencia dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con
fecha 10 de febrero de 2006, dentro del Toca de revisión número
345/2004. (Anexo número 5).
Oficio número 24511 de fecha 31 de agosto de 2005, emitido por la
CNDH. (Anexo número 6).
Solicitud de nueva información, presentada por Miguel Sarre Iguíniz,
ante la CNDH con fecha 19 de abril de 2006. (Anexo número 7).
Oficio número CI/ST/78/2006 de fecha 17 de mayo de 2006, mediante
el cual se me notificó la negativa de acceso a los 414 expedientes
concluidos. (Anexo número 8).
Solicitud presentada por el suscrito el 19 de abril de 2006 a la CNDH,
con el fin de acceder a la información que me había sido negada el 29 de
julio de 2003. (Anexo número 9).
Oficio número 16238 de fecha 23 de mayo de 2006, mediante el cual se
me notificó por parte de la CNDH que el acceso a la información
contenida en los 208 expedientes únicamente había estado disponible
durante un lapso de 30 días, los cuales ya habían vencido. (Anexo
número 10).
Ley de amparo vigente. (versión electrónica contenida en disco compacto
que se agrega como Anexo número 2).
VI. Derechos humanos violados
A.
Violación del derecho de acceso a la información, consagrado en el
Artículo 13 de la Convención y 6º de la Constitución Política
Mexicana.
La Convención establece lo siguiente en su artículo 13.1:
Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y expresión. Este
derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones o
ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por
escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su
elección.
El alcance de este derecho ha sido definido por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en los siguientes términos:
“30. El artículo 13 señala que la libertad de pensamiento y expresión
‘comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas
de toda índole...’ Esos términos establecen literalmente que quienes están
bajo la protección de la Convención tienen no sólo el derecho y la libertad
de expresar su propio pensamiento, sino también el derecho y la libertad
19
de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole. Por
tanto, cuando se restringe ilegalmente la libertad de expresión de un
individuo, no sólo es el derecho de ese individuo el que está siendo
violado, sino también el derecho de todos a "recibir" informaciones e ideas,
de donde resulta que el derecho protegido por el artículo 13 tiene un
alcance y un carácter especiales. Se ponen así de manifiesto las dos
dimensiones de la libertad de expresión. En efecto, ésta requiere, por un
lado, que nadie sea arbitrariamente menoscabado o impedido de
manifestar su propio pensamiento y representa, por tanto, un derecho de
cada individuo; pero implica también, por otro lado, un derecho colectivo a
recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento
ajeno.”20
Como ha quedado expresado en el caso concreto, con los hechos descritos se
demuestra que el Estado mexicano ha violado en mi perjuicio el derecho de
acceso a información, ya que me fue negada por la CNDH con base en artículos
de su Ley y de su Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información; y el
Estado no respetó ni garantizó ni protegió el ejercicio del mismo.
B. Violación del derecho a la protección judicial reconocido en el Artículo
25 de la Convención.
El artículo 25.1 de la Convención señala que:
1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier
otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la
ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos
por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal
violación sea cometida por persona que actúe en ejercicio de sus funciones
oficiales.
El alcance de la obligación de los Estados respecto de este derecho, fue definido
por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de la siguiente manera:
“24. El artículo 25.1 incorpora el principio, reconocido en el derecho
internacional de los derechos humanos, de la efectividad de los
instrumentos o medios procesales destinados a garantizar tales derechos.
Como ya la Corte ha señalado, según la Convención:
los Estados Partes se obligan a suministrar recursos judiciales efectivos a
las víctimas de violación de los derechos humanos ( art. 25 ), recursos que
deben ser sustanciados de conformidad con las reglas del debido proceso
legal ( art. 8.1 ), todo ello dentro de la obligación general a cargo de los
mismos Estados, de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos
reconocidos por la Convención a toda persona que se encuentre bajo su
jurisdicción (Casos Velásquez Rodríguez, Fairén Garbi y Solís Corrales y
20 Corte Interamericana de Derechos Humanos. La Colegiación Obligatoria de los Periodistas
(Artículos 13 y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva
OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A No. 5, párr. 30.
20
Godínez Cruz, Excepciones Preliminares, Sentencias del 26 de junio de
1987, párrs. 90, 90 y 92, respectivamente ).
Según este principio, la inexistencia de un recurso efectivo contra las
violaciones a los derechos reconocidos por la Convención constituye una
trasgresión de la misma por el Estado Parte en el cual semejante situación
tenga lugar. En ese sentido debe subrayarse que, para que tal recurso
exista, no basta con que esté previsto por la Constitución o la ley o con que
sea formalmente admisible, sino que se requiere que sea realmente idóneo
para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos
humanos y proveer lo necesario para remediarla. No pueden considerarse
efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o
incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten
ilusorios. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando su inutilidad haya
quedado demostrada por la práctica, porque el Poder Judicial carezca de
la independencia necesaria para decidir con imparcialidad o porque falten
los medios para ejecutar sus decisiones; por cualquier otra situación que
configure un cuadro de denegación de justicia, como sucede cuando se
incurre en retardo injustificado en la decisión; o, por cualquier causa, no se
permita al presunto lesionado el acceso al recurso judicial.
25.
Las conclusiones precedentes son válidas, en general, respecto de
todos los derechos reconocidos por la Convención, en situación de
normalidad […].”21
Como quedó expresado, el Estado mexicano no me ofreció recurso eficaz alguno
que me amparara contra la violación al derecho de acceso a la información, ya
que si bien tanto la Constitución como la Ley de amparo prevén el recurso de
amparo contra leyes violatorias de garantías, como ocurrió en el presente caso,
en la práctica quedó demostrado que se trata de un recurso ilusorio que dio
como único resultado que se me denegara la justicia. Con ello incurrió el
Estado en violación a la obligación contenida en el artículo 25.1 antes trascrito.
C. Violación del derecho a que se adopten medidas legislativas o de
cualquier carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los
derechos y libertades reconocidos por la Convención (Artículo 2)
El artículo 2 de la Convención establece:
Si en el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1
no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro
carácter, los Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus
procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención,
las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para
hacer efectivos tales derechos y libertades.
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Garantías judiciales en Estados de emergencia (Artículos
17.2, 25, y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de
octubre de 1987. Serie A No. 9, párrafos 24 y 25.
21
21
Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estableció lo
siguiente:
“36. Es indudable que, como se dijo, la obligación de dictar las medidas
que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades
reconocidos en la Convención, comprende la de no dictarlas cuando ellas
conduzcan a violar esos derechos y libertades.
37.
Ya en una ocasión anterior esta Corte ha dicho:
Son muchas las maneras como un Estado puede violar un tratado
internacional y, específicamente, la Convención. En este último caso,
puede hacerlo, por ejemplo, omitiendo dictar las normas a que está
obligado por el artículo 2. También, por supuesto, dictando disposiciones
que no estén en conformidad con lo que de él exigen sus obligaciones
dentro de la Convención [Ciertas atribuciones de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (arts. 41, 42, 44, 46, 47, 50 y 51 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva
OC-13/93 del 16 de julio de 1993. Serie A No. 13, párr. 26].
38.
Para el caso de que un Estado emitiere una ley contraria a la
Convención, esta Corte ha dicho:
[q]ue la Comisión es competente, en los términos de las atribuciones que le
confieren los artículos 41 y 42 de la Convención, para calificar cualquier
norma del derecho interno de un Estado Parte como violatoria de las
obligaciones que éste ha asumido al ratificarla o adherir a ella [...]. (Ciertas
atribuciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, supra
37, parte resolutiva 1).
39.
Como consecuencia de esta calificación, podrá la Comisión
recomendar al Estado la derogación o reforma de la norma violatoria y
para ello es suficiente que tal norma haya llegado por cualquier medio a su
conocimiento, haya sido o no aplicada en un caso concreto. Esta
calificación y recomendación pueden ser hechas por la Comisión
directamente al Estado (art. 41.b) o en los informes a que se refieren los
artículos 49 y 50 de la Convención.”22
Sin embargo, el Estado mexicano no ha adoptado medidas legislativas
tendientes a ofrecer al suscrito promovente y a cualquier persona, un recurso
de protección efectiva contra leyes y reglamentos que violan derechos
reconocidos por la Convención, como en este caso, el derecho de acceso a la
información. Por el contrario, el Estado ofrece un recurso de amparo contra
leyes, dependiente de la voluntad de las autoridades responsables, las cuales
pueden en cualquier momento cambiar la situación jurídica de los actos de
aplicación de las leyes reclamadas por inconstitucionales a fin de que opere el
sobreseimiento y subsista la inconstitucionalidad.
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Responsabilidad internacional por la expedición y
aplicación de leyes violatorias de la Convención (artículos 1 y 2 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-14/94 de 16 de diciembre de 194. Serie A No. 14,
párrafos 36 a 39.
22
22
D. Violación del derecho al respeto y garantía
reconocidos en la Convención (Artículo 1.1)
de
los
derechos
El artículo 1.1 de la Convención establece:
Los Estados partes en esta Convención se comprometen a respetar los
derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno
ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin
discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión,
opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
De acuerdo a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, este derecho
implica lo siguiente:
“164. El artículo 1.1 es fundamental para determinar si una violación de
los derechos humanos reconocidos por la Convención puede ser atribuida
a un Estado Parte. En efecto, dicho artículo pone a cargo de los Estados
Partes los deberes fundamentales de respeto y de garantía, de tal modo
que todo menoscabo a los derechos humanos reconocidos en la
Convención que pueda ser atribuido, según las reglas del Derecho
internacional, a la acción u omisión de cualquier autoridad pública,
constituye un hecho imputable al Estado que compromete su
responsabilidad en los términos previstos por la misma Convención.
165. La primera obligación asumida por los Estados Partes, en los
términos del citado artículo, es la de "respetar los derechos y libertades"
reconocidos en la Convención. El ejercicio de la función pública tiene unos
límites que derivan de que los derechos humanos son atributos inherentes
a la dignidad humana y, en consecuencia, superiores al poder del Estado.
Como ya lo ha dicho la Corte en otra ocasión,
... la protección a los derechos humanos, en especial a los derechos civiles
y políticos recogidos en la Convención, parte de la afirmación de la
existencia de ciertos atributos inviolables de la persona humana que no
pueden ser legítimamente menoscabados por el ejercicio del poder público.
Se trata de esferas individuales que el Estado no puede vulnerar o en los
que sólo puede penetrar limitadamente. Así, en la protección de los
derechos humanos, está necesariamente comprendida la noción de la
restricción al ejercicio del poder estatal (La expresión "leyes" en el artículo
30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Opinión
Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6, párr. 21).
166. La segunda obligación de los Estados Partes es la de "garantizar" el
libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos en la Convención a toda
persona sujeta a su jurisdicción. Esta obligación implica el deber de los
Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en general,
todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del
23
poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente
el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Como consecuencia de
esta obligación los Estados deben prevenir, investigar y sancionar toda
violación de los derechos reconocidos por la Convención y procurar,
además, el restablecimiento, si es posible, del derecho conculcado y, en su
caso, la reparación de los daños producidos por la violación de los
derechos humanos.
167. La obligación de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos
humanos no se agota con la existencia de un orden normativo dirigido a
hacer posible el cumplimiento de esta obligación, sino que comparta la
necesidad de una conducta gubernamental que asegure la existencia, en
la realidad, de una eficaz garantía del libre y pleno ejercicio de los
derechos humanos.
[…]
169. Conforme al artículo 1.1 es ilícita toda forma de ejercicio del poder
público que viole los derechos reconocidos por la Convención. En tal
sentido, en toda circunstancia en la cual un órgano o funcionario del
Estado o de una institución de carácter público lesione indebidamente uno
de tales derechos, se está ante un supuesto de inobservancia del deber de
respeto consagrado en ese artículo.”23
Como quedó expresado en el capítulo de hechos de la presente petición, en este
caso el Estado violó su obligación de respeto, garantía y protección de los
derechos que me son reconocidos por la Convención, concretamente en sus
artículos 2, 13 y 25, por lo que la Comisión tiene elementos suficientes para
declarar que el propio Estado incurrió en responsabilidad por la violación en mi
perjuicio de las obligaciones internacionales contenidas en la propia
Convención.
VII. Recursos judiciales destinados a reparar las consecuencias de los
hechos denunciados
De lo anteriormente expresado se desprende que el Estado mexicano ha
incurrido en mi perjuicio, en las siguientes violaciones a la Convención:
a) Una institución estatal como lo es la CNDH, me negó el acceso a la
información que tenía en su poder, a la cual tenía derecho de acuerdo a los
artículos 6º de la Constitución y 13 de la Convención.
b) El Estado no me ofreció un recurso sencillo, rápido y efectivo, que me
amparara en términos del artículo 25 de la Convención, contra la violación a
mi derecho de acceso a información. El único recurso que tenía disponible
fue incapaz de ofrecerme protección judicial, debido a que depende de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Velásquez Rodríguez. Sentencia de 29 de
julio de 1988. Serie C No. 4 párrs. 164, 165, 166, 167 y 169.
23
24
conducta procesal de la autoridad responsable, la cual, al haber modificado
maliciosamente y de manera temporal, la situación jurídica del acto
reclamado, permitió que la Suprema Corte de Justicia de la Nación
concluyera el caso sin pronunciarse sobre la adecuación del orden jurídico
interno a la Constitución y a la Convención.
c) El Estado no ha adoptado medidas legislativas o de cualquier otro
carácter para ofrecerme a mí y a todas las demás personas sujetas a su
jurisdicción, un recurso eficaz contra leyes y reglamentos que se encuentran
vigentes en abierta contravención a la Convención. Además, en lugar de
adoptar medidas legislativas para hacer compatible la Ley de la CNDH y su
Reglamento de transparencia y acceso a la información para hacerlos
compatibles con la Convención, como era su obligación de acuerdo al
artículo 2 de la misma, las instituciones del Estado expidieron, pusieron en
vigor y aplicaron los artículos 4 y 48 de la propia Ley de la CNDH y los
artículos 9 y 10 del Reglamento mencionado.
Respecto de los hechos antes descritos, violatorios de los artículos 2, 13 y 25,
de la Convención, todos en relación con el artículo 1.1 de la misma, no existe en
la legislación interna del Estado mexicano el debido proceso legal para la
protección de los derechos mencionados.
Por lo tanto, respecto del requisito de agotamiento de recursos internos, exigido
por la Convención para que sea admitida una petición, es aplicable la excepción
contenida en el artículo 46.2.a. de la propia Convención, cuyo tenor literal es el
siguiente:
46.2. Las disposiciones de los incisos 1.a. y 1.b. del presente artículo no se
aplicarán cuando:
a. no exista en la legislación interna del Estado de que se trata el debido
proceso legal para la protección del derecho o derechos que se alega han
sido violados;
A esa conclusión llegará la Comisión, ya que respecto de las violaciones
descritas en los incisos b) y c), no existe dentro de la jurisdicción del Estado
recurso alguno con la capacidad de resolver la situación.
Entendiendo que el Amparo era el único recurso de protección que podría
resultar idóneo frente a leyes violatorias de derechos reconocidos por la
Convención y la Constitución, interpuse la demanda de amparo y cumplí con
los requisitos de procedibilidad para que me fuera concedido. Sin embargo, al
provocarse por parte de la CNDH el cambio en la situación jurídica del acto
reclamado –consistente en la negativa de acceso a la información-, sin haberse
modificado la ley y el reglamento impugnados, se abortó la fase deliberativa y
conclusiva del proceso, impidiendo con ello la decisión sobre la
constitucionalidad de dichos preceptos.
El resultado concreto que se obtuvo fue la comprobación de que, dado que su
eficacia depende de la conducta procesal de la autoridad responsable de los
actos reclamados, no existe en el sistema jurídico mexicano recurso de
25
protección frente a las leyes violatorias de los derechos reconocidos por la
Convención y la propia Constitución, para los casos que como éste se
encuentran en ese supuesto24.
Como quedó expresado en el capítulo de hechos, el recurso o juicio de amparo
resultó ineficaz para ofrecer la protección judicial que solicité contra la violación
descrita en el inciso a). Dicha ineficacia se puso en evidencia debido a la
naturaleza del amparo contra leyes existente dentro del sistema jurídico
mexicano, que para ser eficaz depende de la voluntad de la autoridad
responsable de los actos reclamados, convirtiéndolo con ello en un recurso
ilusorio cuyo ejercicio, a pesar de haber cumplido con los requisitos de
procedibilidad exigidos por la Ley de Amparo, no me ofreció el resultado que la
Suprema Corte de Justicia de la Nación resolviera la controversia que le fue
planteada.
Agoté exhaustivamente el juicio de amparo contra leyes previsto por la
Constitución y Ley de la materia, con el propósito de lograr que los actos
reclamados fueran declarados inconstitucionales.
El doctor Héctor Fix Zamudio define dicho recurso como la acción de
inconstitucionalidad de acuerdo con la cual “se impugnan las normas
legislativas por medio de un verdadero proceso en el cual figuran como
contrapartes del promovente los órganos del Estado que intervinieron en el
proceso legislativo, es decir, en la esfera federal, el Congreso de la Unión y el
Presidente de la República, y en las Entidades Federativas, la legislatura local y
el Gobernador respectivo, que son los órganos encargados de la expedición y la
promulgación de las normas legislativas. En el supuesto de los reglamentos, debe
señalarse como autoridad demandada el titular del Ejecutivo Federal o local
correspondiente, así como el Senado de la República y el mismo Presidente de la
República en cuanto a la aprobación y ratificación de los tratados
internacionales.”25
El juicio de amparo contra leyes tiene las siguientes características:
a. Se sigue siempre a instancia de parte agraviada;
b. Si la violación de garantías se encuentra contenida en una ley o
reglamento federal, para que un particular esté legitimado para
impugnarla, requiere de un acto de aplicación de los ordenamientos cuya
inconstitucionalidad se reclama.26
Esta situación no ocurre en el caso de las leyes denominadas autoaplicativas en las que por la
sola promulgación de las mismas se causa un agravio a las personas, a diferencia de las que la
doctrina y la legislación mexicana denominan como heteroaplicativas, en las que se requiere de
un acto de aplicación para que se afecte la esfera jurídica del gobernado.
25 Fix Zamudio, Héctor. Justicia Constitucional, Ombudsman y Derechos Humanos. Comisión
Nacional de los Derechos Humanos, México, 2001, p. 503.
26 Artículo 73 Fracción VI de la Ley de Amparo, aplicada a contrario sensu. Tal disposición
establece lo siguiente: “El juicio de amparo es improcedente: […] VI. Contra leyes, tratados y
reglamentos que, por su sola vigencia, no causen perjuicio al quejoso, sino que se necesite un
acto posterior de aplicación para que se origine tal perjuicio; […].
24
26
c. La sentencia se limitará a amparar y proteger a los individuos
particulares en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer
declaración general respecto de la ley o acto que la motivare;
d. De acuerdo a lo establecido por los artículos 107 fracción VII de la
Constitución y 114 fracción I de la Ley de amparo, así como 51, fracción
V, 52 fracción III, 53 fracción II y 54 fracción VIII, según la materia, de la
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se interpondrá ante el
Juez de Distrito bajo cuya jurisdicción se encuentre el lugar en que se
ejecute el acto reclamado;
e. Conocerá la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando en la
demanda de amparo, por estimarlos directamente violatorios de la
Constitución, se han impugnado leyes federales o locales, tratados
internacionales, reglamentos expedidos por el Presidente de la República
de acuerdo a la Fracción I del Artículo 89 de la propia Constitución y
reglamentos de leyes locales expedidos por los gobernadores de los
estados o por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
f. La sentencia que se dicta sólo tiene efectos particulares, es decir, no
contiene una declaración general de inconstitucionalidad.
g. Según lo establecido por el artículo 78 de la Ley de Amparo, las
autoridades judiciales de la Federación que resuelvan una controversia
por inconstitucionalidad de leyes o actos que se reclamen violatorios de
garantías, deben pronunciar sus sentencias apreciando el acto
reclamado tal como aparezca probado ante la autoridad responsable.27
h. Si concedido el amparo la autoridad responsable insistiere en la
repetición del acto reclamado o tratare de eludir la sentencia de la
autoridad federal, y la Suprema Corte de Justicia estima que es
inexcusable el incumplimiento, dicha autoridad será inmediatamente
separada de su cargo y consignada al Juez de Distrito que corresponda.28
Es por lo anterior, por lo que afirmo que el Estado no me ofreció recurso alguno
que me ampare contra las violaciones a la Convención que han quedado
descritas, viéndome obligado a acudir ante la Comisión a través de la presente
petición en busca de la protección contra la violación de mis derechos que en la
jurisdicción interna me fue negada.
VIII. Hasta el momento no ha habido ni hay ningún peligro para la vida, la
integridad o la salud del suscrito o de alguna otra persona.
A lo largo de tres años y medio, el Programa Atalaya ha realizado un análisis sistemático
de la gestión de la CNDH. Esto ha permitido arrojar luz sobre el funcionamiento de
El Artículo 78 de la Ley de Amparo establece que “En las sentencias que se dicten en los juicios
de amparo, el acto reclamado se apreciará tal como aparezca probado ante la autoridad
responsable, y no se admitirán ni se tomarán en consideración las pruebas que no se hubiesen
rendido ante dicha autoridad para comprobar los hechos que motivaron o fueron objeto de la
resolución reclamada.”
27
28
Artículo 107 de la Constitución.
27
algunos de los programas del Ombudsman mexicano. Sin embargo, las limitaciones en el
acceso a su información han impedido una evaluación integral de la Institución que
permita influir más decididamente para lograr que este Organismo ejerza a plenitud sus
atribuciones.
A lo largo de este proceso ha habido comunicación con la CNDH, que se ha manifestado,
por ejemplo, en el reconocimiento a algunos de nuestros resultados y en la asistencia de
sus principales funcionarios a la presentación del documento “Análisis de gestión de la
CNDH en 2005” por parte de su primer y tercer visitadores generales, el 17 de febrero de
2006.
Esta relación, no obstante, registra también tensiones. El 27 de abril de 2006 se publicó
un editorial en el diario Reforma suscrito por “Juan Ciudadano” que es el nombre de
pluma de un grupo de personas interesadas en el derecho de acceso a la información, en
el que se hizo una crítica a la actuación de la CNDH con motivo de los hechos que
generaron esta petición. A partir del mes de mayo siguiente, la Comisión, por conducto
de sus más altos funcionarios, ha promovido la descalificación académica de los
investigadores y del responsable del Programa Atalaya.
IX. El reclamo contenido en la presente petición no ha sido presentado
ante el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ni ante
cualquier otro órgano internacional.
X. Petición
De lo anteriormente manifestado, la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos llegará a la conclusión de que el Estado mexicano violó en mi
perjuicio, los artículos 13, 25 y 2 de la Convención, todos en relación con el
artículo 1.1. de la misma, por lo que respetuosamente se le solicita:
Primero. Se me tenga presentando petición de apertura de caso por hechos
imputables al Estado mexicano, violatorios de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos.
Segundo. Abrir a trámite el presente caso, corriendo traslado al Estado
mexicano y solicitándole rinda el informe que corresponde.
Tercero. Hecho lo anterior, emitir el Informe de Admisibilidad del caso y
proceder a emitir el Informe de Fondo, declarando que el Estado mexicano ha
violado en mi perjuicio los preceptos arriba señalados, formulando en
consecuencia las recomendaciones pertinentes tendientes a restituir en lo
posible los derechos que me fueron conculcados.
Cuarto. Para el caso de que el Estado incumpliera con las recomendaciones que
le llegue a formular la Comisión tendientes a restituirme en el goce de los
derechos violados, presentar la demanda correspondiente ante la Corte
Interamericana sobre Derechos Humanos, solicitándole iniciar el procedimiento
contencioso en contra del propio Estado mexicano.
28
Quinto. Tener por nombrados como mis representantes ante la Comisión, a las
abogadas Carmen Herrera, Laura Langberg y
Sandra Serrano..
Sexto. Para recibir cualquier comunicación relacionada con el presente caso,
señalo el siguiente domicilio:
Río Hondo No. 1
Colonia Progreso Tizapán
Delegación Álvaro Obregón
C.P. 01080, México, D. F.
México.
Teléfonos: 52 55 5490 4679 y 52 55 1798 5984
Fax: 52 55 5628 4037
Sin otro particular, aprovecho la oportunidad para expresarle las muestras de
mi mayor consideración.
MIGUEL SARRE IGUÍNIZ
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