máster oficial en el sector eléctrico tesis de máster análisis de la

UNIVERSIDAD PONTIFICIA COMILLAS
ESCUELA TÉCNICA SUPERIOR DE INGENIERÍA (ICAI)
MÁSTER OFICIAL EN EL SECTOR ELÉCTRICO
TESIS DE MÁSTER
ANÁLISIS DE LA COMPETENCIA EN EL MERCADO
DOMÉSTICO EN TRES SECTORES CON
INFRAESTRUCTURAS DE RED:
ELECTRICIDAD, GAS Y TELECOMUNICACIONES
Autor: Borja González del Regueral
Madrid, Julio 2008
Autorizada la entrega de la tesis de máster del alumno/a:
BORJA GONZÁLEZ DEL REGUERAL GONZÁLEZ DEL CORRAL
EL DIRECTOR
ÁLVARO RYAN MURÚA
Fdo.: ……………………
Fecha: ……/ ……/ ……
EL TUTOR
TOMÁS GÓMEZ SAN ROMÁN
Fdo.: ……………………
Fecha: ……/ ……/ ……
Vº Bº del Coordinador de Proyectos
TOMÁS GÓMEZ SAN ROMÁN
Fdo.: ……………………
Fecha: ……/ ……/ ……
UNIVERSIDAD PONTIFICIA COMILLAS
ESCUELA TÉCNICA SUPERIOR DE INGENIERÍA (ICAI)
MÁSTER OFICIAL EN EL SECTOR ELÉCTRICO
TESIS DE MÁSTER
ANÁLISIS DE LA COMPETENCIA EN EL MERCADO
DOMÉSTICO EN TRES SECTORES CON
INFRAESTRUCTURAS DE RED:
ELECTRICIDAD, GAS Y TELECOMUNICACIONES
Autor: Borja González del Regueral
Madrid, Julio 2008
RESUMEN
Desde los años 90 se ha producido una “ola” de liberalizaciones que ha
afectado en toda Europa a los sectores de Telecomunicaciones, Electricidad y
Gas. Este proceso, para cualquier sector intensivo en capital y que requiera la
existencia de infraestructuras de red, se produce generalmente en tres etapas.
La primera se caracteriza por la existencia de un monopolio. En la segunda
etapa, las actividades que pueden ser desarrolladas en competencia son
separadas de aquellas que requieren ser explotadas en régimen de monopolio
y coexiste un mercado regulado con otro liberalizado. Por último la tercera
etapa se caracteriza por la existencia de presión competitiva y por el
establecimiento de reglas justas para los agentes. En estos dos últimos
estadios de liberalización se encuentran el sector energético, eléctrico y
gasista, y el de telefonía fija en España.
En el caso de la telefonía fija, el grado de liberalización existente en la
actualidad ha traído consigo una presión competitiva que ha permitido la
disminución de precios de los productos ofertados para el cliente doméstico. El
sector energético presenta un alto grado de convergencia que podrá inducir al
mismo a resolver los problemas existentes y avanzar hacia la liberalización
efectiva de los mismos en España.
Para determinar el marco de actuación del regulador, se describirán las
principales características de funcionamiento de los mismos. Una vez
establecidas las principales diferencias y analogías existentes, se determinará
y analizará el grado de apertura existente en el mercado doméstico.
A la luz de los resultados obtenidos se investigará como la regulación de cada
uno de los sectores ha afectado a su grado de competitividad en el mercado
doméstico. Entre todas las medidas utilizadas se extraerán las mejores
prácticas regulatorias de cada uno de los sectores para establecer un decálogo
de “buenas prácticas”.
i
ABSTRACT
The wave of liberalization processes that took place during the 90s affected the
telecommunications, electricity and natural gas industries beyond others. This
process in capital intensive industries that need networks to place their products
or services in the market, generally takes place in three stages.
The first stage is characterized by the existence of a monopoly. During the
second stage competitive and monopolistic activities are split and a regulated
and a liberalized market coexist. Finally during the third stage the regulated
market completely disappears, while competence is introduced by establishing
market rules that give equal opportunities to all agents in the market. Energetic,
electricity and natural gas, and telecommunications’ industries are between
these last two stages in Spain.
The degree of liberalization that has been reached in the fixed telephony market
has introduced competitive pressure that has lowered prices in the domestic
market. The energy industry shows high degree of convergence between
electricity and gas which might solve some of the existing lack of competence
and move it towards effective liberalization in the short term.
In order to establish the Regulator’s framework, first the main features of each
industry will be described. These will be compared in the three sectors to
establish the main differences and similarities between them.
Once the principal characteristics of these industries have been compared, the
actual situation of each market will be investigated, pointing out the main
problems that they have nowadays and have to be solved.
Afterwards the main regulatory measures that have led domestic markets in
these three industries to their actual state of competence will be analyzed to
determine the best practices in each of them. From these measures a
Decalogue of “best practices” will be proposed.
ii
ÍNDICE DE CONTENIDOS
1. INTRODUCCIÓN Y PLANTEAMIENTO ......................................................... 1 1.1 Sectores estratégicos .............................................................................. 1 1.2 Motivación y objetivos de la tesis ............................................................ 3 1.3 Planteamiento ......................................................................................... 5 2. El PROCESO DE LIBERALIZACIÓN ............................................................. 7 2.1 Etapas de la liberalización ....................................................................... 7 2.2 Problemas y medidas correctoras ........................................................... 8 2.3 Conclusión ............................................................................................ 10 3. COMPARACIÓN DE LOS TRES SECTORES ............................................. 11 3.1 Sector eléctrico...................................................................................... 11 3.1.1 Características generales ........................................................ 11 3.1.2 Generación de energía eléctrica .............................................. 12 3.1.3 Actividades reguladas .............................................................. 14 3.1.4 Comercialización y precios ...................................................... 17 3.1.5 Consumidores .......................................................................... 19 3.1.6 Regulador y operadores .......................................................... 20 3.2 Sector gasista ....................................................................................... 21 3.2.1 Características generales ........................................................ 21 3.2.2 Comercialización y precios ...................................................... 22 3.2.3 Actividades reguladas .............................................................. 25 3.2.4 Regulador y gestor del sistema................................................ 29 3.3 Sector de telecomunicaciones .............................................................. 29 3.3.1 Características generales ........................................................ 29 3.3.2 Estructura y desarrollo de la liberalización ............................... 30 3.3.3 Infraestructuras de red ............................................................. 35 3.3.4 Consumidores .......................................................................... 39 3.3.5 Precios finales ......................................................................... 41 3.3.6 Regulación de la competencia ................................................. 42 3.4 Análisis comparativo ............................................................................. 46 3.4.1 Estructura ................................................................................ 46 3.4.2 Actividades de red ................................................................... 47 iii
4. 3.4.3 Precio final, mercado y producto.............................................. 51 3.4.4 Consumidor ............................................................................. 56 3.4.5 Marco regulatorio ..................................................................... 58 3.4.6 Diferencias significativas .......................................................... 59 GRADO DE LIBERALIZACIÓN .................................................................... 60 4.1 Sector eléctrico...................................................................................... 60 4.1.1 Situación actual........................................................................ 60 4.1.2 Análisis de la situación............................................................. 66 4.2 Sector gasista ....................................................................................... 69 4.2.1 Situación actual........................................................................ 69 4.2.2 Análisis de la situación............................................................. 75 4.3 Sector de telecomunicaciones .............................................................. 76 4.3.1 Situación actual........................................................................ 76 4.3.2 Análisis de la situación............................................................. 83 4.4 Conclusiones ......................................................................................... 86 5. REGULACIÓN Y COMPETENCIA ............................................................... 91 5.1 Sector eléctrico...................................................................................... 91 5.1.1 Señales de precio inadecuadas ............................................... 92 5.1.2 Déficit tarifario .......................................................................... 93 5.1.3 Ausencia de metodología ........................................................ 95 5.1.4 Imputación del déficit ............................................................... 96 5.2 Sector gasista ....................................................................................... 97 5.2.1 Penetración y definición del producto ...................................... 97 5.2.2 Desarrollo del mercado ............................................................ 98 5.3 Sector de telecomunicaciones ............................................................ 100 5.3.1 Competencia en servicios y redes ......................................... 100 5.3.2 Obligación de Servicio Universal ........................................... 101 5.4 Buenas prácticas ................................................................................. 102 5.4.1 Eficiencia en infraestructuras ................................................. 102 5.4.2 Desarrollo del mercado .......................................................... 105 5.4.3 Transparencia en precios y ofertas ........................................ 106 5.4.4 Facturación comprensible ...................................................... 107 5.4.5 Acciones sobre la demanda ................................................... 108 5.4.6 Actuación del regulador ......................................................... 109 iv
6. CONCLUSIONES ....................................................................................... 110 6.1 Analogías y diferencias ....................................................................... 110 6.2 Competitividad de los mercados ......................................................... 111 6.3 Decálogo de “buenas prácticas” .......................................................... 112 6.4 Tendencia futura ................................................................................. 116 7. BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................... 118 v
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1: Estructura del Sector Eléctrico ...................................................................... 12
Figura 2: Zonas de distribución por empresa ............................................................... 15
Figura 3: Estructura del sector del gas natural ............................................................. 22
Figura 4: Infraestructuras del sector del gas natural en España .................................. 27
Figura 5: Estructura del sector de la telefonía fija y transmisión de datos ................... 30
Figura 6: Esquema de funcionamiento del mercado regulado de gas natural ............. 61
Figura 7: Esquema de funcionamiento del mercado liberalizado de gas natural ......... 62
Figura 8: Consumo eléctrico durante el año 2007 ........................................................ 63
Figura 9: Evolución mercado mayorista eléctrico 1997-2010 ....................................... 67
Figura 10: Evolución precios de la electricidad en mercados europeos ....................... 68
Figura 11: Situación actual del sector eléctrico ............................................................ 69
Figura 12: Cuotas de mercado y grado de concentración mercado eléctrico 2007 ..... 70
Figura 13: Grado de penetración del suministro de gas natural en 2007 ..................... 71
Figura 14: Clientes cada 100 habitantes con suministro de gas natural 2007 ............. 71
Figura 15: Esquema de funcionamiento del mercado regulado de gas natural ........... 72
Figura 16: Esquema de funcionamiento del mercado liberalizado de gas natural ....... 72
Figura 17: Principales grupos distribuidores de gas natural en España 2007 .............. 73
Figura 18: Ingresos por servicios telefónicos durante 2007 ......................................... 78
Figura 19: Penetración de líneas fijas por provincia 2007 ............................................ 79
Figura 20: Evolución de la penetración de servicios finales 2007 ................................ 80
Figura 21: Relación ingresos conexión y acceso en telefonía fija ................................ 81
Figura 22: Relación ingresos por tipo de llamada ........................................................ 82
Figura 23: Uso por parte de los operadores de la portabilidad..................................... 82
Figura 24: Cuotas de mercado operadores telefonía fija 2007..................................... 83
Figura 25: Evolución ingresos medios por llamada ...................................................... 85
Figura 26: Evolución precio electricidad a consumidor final 1997-2007....................... 92
Figura 27: Evolución del déficit ..................................................................................... 93
Figura 28: Comparación IPC, precios de combustibles y precios de electricidad ........ 94
Figura 29: Comparación de precios en mercado español con mercados europeos .... 94
Figura 30: Evolución del costes para generar energía eléctrica................................... 95
Figura 31: Evolución Cuota de Mercado de Telefónica .............................................. 117
vi
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1: Conceptos tarifarios suministro eléctrico ........................................................ 18
Tabla 2: Conceptos tarifarios suministro de gas natural............................................... 24
Tabla 3: Conceptos tarifarios telefonía fija ................................................................... 41
Tabla 4: Conceptos tarifarios transmisión de datos...................................................... 42
Tabla 5: Mercados relevantes telecomunicaciones ...................................................... 44
Tabla 6: Principales características de los tres sectores .............................................. 59
Tabla 7: Energía eléctrica consumida por distribuidora 2007....................................... 60
Tabla 8: Energía eléctrica suministrada por mercado durante 2007 ............................ 63
Tabla 9: Grado de fidelidad de clientes durante 2007 .................................................. 64
Tabla 10: Composición del precio eléctrico mensual y medio durante 2007................ 65
Tabla 11: Cuotas de mercado y grado de concentración mercado eléctrico 2007 ....... 66
Tabla 12: Características mercado mayorista eléctrico ................................................ 67
Tabla 13: Clientes domésticos de gas natural por mercado en 2007 ........................... 74
Tabla 14: Fidelidad del cliente de gas natural en España en 2007 .............................. 74
Tabla 15: Cuotas y concentración del mercado de gas natural en 2007...................... 75
Tabla 16: Relación ingresos conexión y acceso en telefonía fija ................................. 83
Tabla 17: Relación ingresos conexión y acceso en telefonía fija ................................. 84
Tabla 18: Peso coste de energía eléctrica en el gasto de los hogares ........................ 97
vii
1. INTRODUCCIÓN Y PLANTEAMIENTO
1.1 Sectores estratégicos
Los sectores de telecomunicaciones, electricidad y gas son sectores
estratégicos para un país, no sólo por su contribución al PIB sino por cómo
afectan a la competitividad de la economía del mismo. Los tres sectores son
fuertemente convergentes, la convergencia entre el sector eléctrico y del gas
ha sido cada vez mayor a lo largo del tiempo por la importancia que este
combustible tiene en las centrales de generación recientemente instaladas y las
sinergias
que
presenta
la
comercialización
mientras
que
el
de
las
telecomunicaciones forma parte, con una contribución mayor en el tiempo, en
el proceso productivo de cualquier sector.
La evolución del PIB y por tanto el crecimiento económico del país se
encuentra fuertemente ligado al consumo energético, aunque la intensidad
energética, es decir la eficiencia energética por unidad de PIB producido no
sitúe a España en los primeros puestos de Europa. El modelo energético actual
es insostenible y su modificación hacia un modelo energético sostenible debe
marcar los actuales desafíos de este sector.
El sector energético se encuentra en plena liberalización del mercado
minorista, con la desaparición de las tarifas integrales y la imposibilidad para
los distribuidores de vender energía. Adicionalmente el sector se encuentra
inmerso en un proceso de ampliación del mercado mediante el MIBEL así
como la ampliación de la capacidad de interconexión con Francia, mientras que
en el sector de gas, se está ampliando la capacidad de entrada de gas en la
península
Pese al proceso creciente de liberalización que está sufriendo el sector, todavía
existen herencias del pasado así como falta de independencia del regulador,
que minan este proceso e impiden la creación de un mercado energético
verdaderamente competitivo. La falsa señal en el sector eléctrico mediante
1
precios que no reflejan costes, no permiten el desarrollo competitivo de los
mercados ni a los consumidores recibir las señales de precio necesarias.
En el caso de las telecomunicaciones, los cambios tecnológicos y la evolución
del mismo hacia mercados más competitivos son sus principales objetivos y la
presencia de un operador dominante sigue marcando la tónica de este sector.
La desaparición de la moratoria del cable para Telefónica y la desregularización
de prácticamente la totalidad de los mercados relevantes, ya sometidos a
regulación de competencia, muestran el alto grado de desarrollo de la
competencia en este sector. [CMT08a]
La libertad de precios ha permitido la entrada de nuevos competidores, gracias
a la regulación asimétrica utilizada para impedir las prácticas anticompetitivas
del incumbente [ESCR01]. El alto grado de empaquetamiento de los servicios
prestados, así como la mejora en la calidad de los mismos, la especial atención
mostrada ante la defensa del consumidor, y el fuerte impulso dado por la Unión
Europea, hacen que este sector se encuentre a la cabeza del proceso de
liberalización iniciado en los 90.
Una de sus principales características es la neutralidad tecnológica con la que
deben ser tratados los servicios ofrecidos. En este caso al utilizar las mismas
infraestructuras un número creciente de servicios, el regulador tratará de
establecer las normas del juego atendiendo únicamente al producto y no al
soporte sobre el cual se ofrece, así la transmisión de voz sobre IP o la
transmisión de voz bajo el modelo convencional, serán tratados como un único
producto. [GRET07]
A pesar de que los productos que ofrecen cada uno de los sectores son
diferentes, en cuanto a su utilidad, percepción del cliente, trato por parte del
regulador así como por sus características económicas, los tres comparten
objetivos y características comunes. El objetivo de los mismos, como en
cualquier actividad económica, es la de captar clientes a los que suministrar los
bienes producidos que permitan recuperar las inversiones realizadas. Por otro
2
lado los tres necesitan de infraestructuras de red con el fin de poder llevar el
producto o servicio hasta el consumidor final.
Por último en los tres casos, debido a las fuertes inversiones necesarias,
iniciaron su andadura como monopolios con el fin de disminuir el riesgo de las
mismas y así lograr un desarrollo mínimo necesario hasta que dichos sectores
alcanzasen una masa crítica determinada. Las condiciones de partida, sus
características, los avances y peso de las mejoras tecnológicas así como el
interés político por la liberalización de los mismos han marcado y marcan el
camino y la forma en la que estos sectores se han liberalizado.
1.2 Motivación y objetivos de la tesis
Los distintos grados de apertura experimentados a lo largo de estos últimos
casi 20 años, por estos tres sectores estratégicos (electricidad, gas y
telecomunicaciones (telefonía fija y transmisión de datos) hace necesario un
análisis de los mismos. Estos tres sectores comenzaron su andadura como tres
sectores en monopolio y la ola liberalizadora iniciada en los 90 en Europa, los
ha convertido en sectores abiertos a la competencia, de forma más o menos
efectiva según el caso. Pese a las diferencias en cuanto a su estructura y,
configuración, así como a los productos ofrecidos por los mismos al
consumidor final, guardan una característica común, la necesidad de
infraestructuras de redes para “colocar” los productos en el mercado.
Se pretenden por tanto establecer los principales inductores en cada uno de los
casos que han llevado a dichos sectores a la situación competitiva actual, así
como las mejores prácticas que podrían ser trasladadas de un sector a otro.
Este tipo de prácticas no son “recetas” que puedan trasladarse de forma
automática de un sector a otro, sin embargo pueden indicar en algunos casos
lo acertado o no de las prácticas regulatorias llevadas en el resto.
3
Los principales objetivos de esta tesis son los siguientes:
1. Establecer las analogías/diferencias entre estos sectores
•
Las características específicas de su situación de partida, evolución,
así como de las diferentes prácticas regulatorias utilizadas en cada
uno. Los tres necesitan de infraestructuras de red para llevar el
producto hasta el mercado, sin embargo el producto ofertado, su
historia, así como el desarrollo tecnológico del sector de redes de
telecomunicación establece diferencias notables con los sectores de
gas y electricidad.
2. Grado de apertura de cada sector
•
Una vez establecidas las características específicas de cada sector,
es necesario profundizar en el grado de apertura existente en la
actualidad.
3. Prácticas regulatorias
•
Se pretende determinar las prácticas regulatorias que han llevado a
cada sector a alcanzar el grado de competencia existente en la
actualidad.
4. “Mejores prácticas”
•
Una vez alcanzados los objetivos anteriores, se determinarán las
mejores prácticas utilizadas en cada sector así como las posibles
deficiencias encontradas que merman la capacidad competitiva de
los mismos.
4
1.3 Planteamiento
Con el fin de lograr los objetivos anteriormente mencionados, se han definido
las siguientes etapas de estudio. Éstas se corresponden con los capítulos de
esta tesis:
1. Proceso de liberalización
• Identificar las etapas genéricas en las que se produce la
liberalización de un sector con infraestructuras de red
• Establecer los principales problemas que surgen así como las
medidas para solventarlos
2. Comparación de los tres sectores
• Identificación de las principales características de funcionamiento
de cada uno de los sectores.
• Identificación y análisis de las principales analogías y diferencias
encontradas en las actividades de red
3. Grado de liberalización
• Descripción de las principales características del mercado
doméstico de cada uno.
• Análisis de la competitividad de cada sector.
• Determinación de las posibles causas.
4. Regulación y Competencia
• Determinación de las principales características regulatorias que
afectan a la competencia y en especial a la demanda doméstica.
5
• Análisis de las mejores prácticas en cada uno de los sectores y
aplicabilidad de las mismas para la mejora de la competitividad.
5. Conclusiones
• Principales conclusiones obtenidas.
• Establecer un decálogo de buenas prácticas que han tenido éxito
en el pasado
6
2. El PROCESO DE LIBERALIZACIÓN
La liberalización de un sector implica la convivencia de actividades que operan
en régimen de competencia, como la generación eléctrica, el aprovisionamiento
de gas, la generación de contenidos, la realización de llamadas telefónicas y la
comercialización con actividades que por sus características de monopolio
natural, permanecen reguladas, y en las que cualquier modelo que se aparte
del mismo carece de sentido. Para que dicha convivencia se pueda dar en las
condiciones de competencia necesarias para el aumento de eficiencia,
verdadero fin de la liberalización, la configuración tradicional del sector ha de
ser modificada mediante la identificación y separación de las actividades
susceptibles de funcionar bajo la misma. [AROC00]
Las consecuencias obtenidas de esta separación de actividades son
básicamente la intensificación de la presión competitiva entre empresas que
realizan actividades desreguladas lo que incentivará mejoras de eficiencia
económica que redundará en los consumidores finales. En lo que respecta a
las actividades de redes propiamente dichas, se ha de lograr la eficiencia en
costes de la que se beneficiarán tanto las empresas como los consumidores.
Esta eficiencia ha de ser lograda sin el menoscabo de la calidad y garantía de
suministro y respeto al medioambiente.
2.1 Etapas de la liberalización
El proceso de liberalización común para cualquier sector que utiliza
infraestructuras de red pasa por tres etapas [AROC00]
• Una primera etapa como monopolio regulado, en el que gracias a sus
características los inversores públicos o privados (o de composición
mixta) pueden acometer las elevadas inversiones necesarias en un
escenario de mínima incertidumbre reduciendo la incertidumbre de las
mismas hasta alcanzar una masa crítica de clientes. En esta etapa se
confunden las actividades que podrían realizarse en competencia con
7
aquellas que deben ser explotadas en régimen de monopolio por sus
características.
• Una segunda que se identifica con una situación en la que coexisten
competencia y monopolio regulado, en la que el regulador tratará de
evitar las situaciones de abuso de poder por parte del agente o agentes
dominantes.
• Una tercera en la que se deben garantizar unas reglas de mercado
justas entre los agentes, siendo ésta la principal preocupación del
regulador y de las autoridades de competencia durante este estadio de
liberalización.
Esta separación y apertura a la competencia de sectores de redes no se
produce de forma automática, y el éxito en la puesta en práctica de las medidas
necesarias en cada una de las etapas citadas anteriormente será responsable
de la mayor o menor eficiencia económica obtenida.
2.2 Problemas y medidas correctoras
Las medidas empleadas han de subsanar problemas relativos a la competencia
así como problemas regulatorios derivados de las ineficiencias del mercado
para el desarrollo de ciertas actividades.
Las medidas encaminadas a resolver los problemas de competencia han de
centrarse en la reducción de la concentración horizontal, la separación de
actividades, los efectos de los costes de transición a la competencia y el diseño
de mercados. Las encaminadas a reducir la concentración horizontal deben
fomentar la aparición de competidores en el mercado, ya sea mediante
políticas que incentiven la entrada de nuevos competidores o mediante la
desinversión con el fin de aumentar el número de competidores. Este aumento
de competidores ha de darse aguas arriba y en la comercialización minorista,
siendo mayor en esta última al requerir menores inversiones.
8
En lo que respecta a la separación de actividades, ésta es fundamental para
reducir la concentración horizontal, ya que eliminará las posibles barreras de
entrada a nuevos competidores. La separación de actividades reguladas de
aquellas no reguladas fomentará que éstas últimas se realicen de forma
eficiente y fomentará la entrada de nuevos competidores al desaparecer los
subsidios cruzados así como las posibles barreras que pudiesen entorpecer la
utilización de la red por parte de los competidores. Aunque esta medida es
fundamental, no logra los objetivos requeridos por sí misma, por lo que se
deberán establecer condiciones homogéneas para el acceso a la red de todos
los agentes.
Los mecanismos de pago y la cuantificación de los costes de transición a la
competencia para las empresas tradicionales puede ser una barrera de entrada
a nuevos competidores así como un fuente de distorsión que altere los precios
del mercado, lo que ha de tenerse en cuenta sobre todo en la segunda etapa
del proceso de liberalización ya que deberá mantenerse en el tiempo. Las
características propias de cada sector determinarán el grado de competencia
que se puede lograr en el mismo. Estas características económicas y
tecnológicas han de tenerse en cuenta a la hora de diseñar los mercados en
los que se desarrollará la actividad desregulada.
Las medidas empleadas, encaminadas a solventar problemas de abuso de
poder mediante la regulación, son la regulación de precios y el diseño de las
instituciones reguladoras y de defensa de la competencia. La regulación de
precios en negocios de redes debe tener en cuenta el establecimiento de
precios de acceso y conexión que garanticen el acceso a las redes en
condiciones homogéneas y no discriminatorias para todos los agentes, así
como la retribución necesaria que incentive a las empresas que desarrollan las
actividades de red a realizar la construcción, operación y mantenimiento de la
red con la fiabilidad requerida y al mínimo coste posible [GÓME07]. El diseño
de la retribución de las empresas de red ha de buscar el equilibrio entre los
incentivos necesarios y el reflejo de los costes reales limitando los beneficios
de las mismas. En el diseño de incentivos para el fomento de la entrada de
9
nuevos agentes, habrá que prestar especial atención tanto al nivel, como a su
estructura y su evolución temporal. [VIVE06]
2.3 Conclusión
La definición y establecimiento del tipo de regulación a utilizar establecerá
asimismo las instituciones necesarias para administrarla. La elección del tipo
de regulación final, en la tercera etapa de liberalización, pasa por decidir si el
sector se encontrará sometido a regulación sectorial específica o si se regirá
por principios de competencia genérica. Esto determinará el tipo de regulación
así como la estructura final de los sectores, tomando como input necesario la
estructura inicial de los mismos. [HERR06]
Tanto las etapas comunes para la liberalización de negocios de redes como las
medidas adoptadas en cada uno de los tres sectores han sido distintas tanto en
plazos, como en su definición e implementación. Esto se debe a que la
aplicación de dichas medidas así como los plazos necesarios para la
liberalización deben tener en cuenta las características técnicas, económicas y
estructurales de dichos sectores y son éstas las que determinan el grado de
liberalización potencial existente en cada sector concreto.
10
3. COMPARACIÓN DE LOS TRES SECTORES
Las infraestructuras de red en este tipo de sectores son necesarias debido a
que el bien intercambiado en el mercado no puede ser generalmente
consumido en el mismo lugar en el que se produce. Las características de
estos bienes determinarán las características de las redes utilizadas así como
la explotación de las mismas. Las características del bien, el camino de
liberalización
seguido,
así
como
el
estado
inicial
determinarán
las
características estructurales de cada sector.
3.1 Sector eléctrico
3.1.1 Características generales
La energía eléctrica es un bien no almacenable que debe producirse de forma
tal que exista un equilibrio instantáneo con la demanda. Las centrales de
generación generalmente no se encuentran próximas a los centros de consumo
lo que hace que la energía eléctrica generada sea transportada y distribuida
mediante cables desde el generador al consumidor. Durante el transporte y la
distribución se producen pérdidas debido a las características de las redes, por
lo que el equilibrio instantáneo, antes mencionado, ha de tenerlas en cuenta
siendo necesario, por lo tanto, generar más electricidad de la demandada.
Adicionalmente la energía eléctrica es un bien no diferenciable que no puede
ser dirigido por las redes.
La electricidad, desde un punto de vista regulatorio, se considera un bien
esencial [BOE97*] al cual todos los ciudadanos tienen que tener acceso lo que
ha hecho que el grado de capilaridad de las redes en el mismo sea muy alto.
España en la actualidad cuenta con un grado de electrificación muy cercano al
100% [REE08].
11
La estructura del sistema eléctrico es la que se muestra en la figura 1
Fuente: Elaboración propia
Figura 1: Estructura del Sector Eléctrico
3.1.2 Generación de energía eléctrica
La generación de energía eléctrica se ejerce en libre competencia, y consiste
en la transformación de recursos energéticos renovables y/o no renovables en
electricidad a través de centrales de generación. Su implantación, aunque libre,
debe cumplir unos requisitos mínimos controlados por las Administraciones.
Dichas centrales requieren elevadas inversiones, plazos de construcción y vida
útil dilatadas, además de no ser susceptibles de ningún uso alternativo por lo
que tienen una alta capacidad para generar costes hundidos. En función de la
tecnología empleada para la generación de energía eléctrica, variará la relación
costes fijos-costes variables y por lo tanto su utilización siendo, aquellas que
tengan unos costes fijos más elevados y unos costes variables menores
(nuclear) las que funcionarán durante más horas (carga base) y aquellas con
un ratio de costes variables superior a costes fijos aquellas que funcionarán
durante los picos de demanda.
12
Para garantizar el suministro, debe existir un margen de reserva [BOE97*]
necesario para hacer frente a la pérdida instantánea de una determinada planta
o a fuertes incrementos de la demanda, lo que obliga a ciertas plantas a ser
infrautilizadas hasta que no son requeridas.
Los generadores ofertarán la energía eléctrica producida bien mediante
contratos bilaterales o en el mercado. En los contratos bilaterales se pactará
libremente entre las partes el precio de la energía. El precio ofertado en el
mercado incluirá todos los costes variables internalizados para la generación
del kWh marginal ofertado siendo la componente de más peso el coste del
combustible utilizado. Estas ofertas, se casarán en el mercado diario con la
demanda horaria por orden de mérito, hasta que las curvas de oferta y
demanda agregadas se corten, siendo el precio de la última oferta casada,
precio marginal, el precio de la energía eléctrica para esa hora [BOE97*].
Esto pone de relieve la importancia de un mix de generación variado y
optimizado de forma que se reduzcan los precios de la energía siendo el
mercado, en mayor medida, el que determinará, vía precios, que tipo de
generación es deficitaria. Una vez determinado el precio con un día de
antelación se produce un mayor ajuste horario de las previsiones de demanda.
En el caso de régimen especial, generación con energías renovables o
cogeneración de alto rendimiento con potencia instalada inferior a 50 MW, ésta
ha de ser incentivada para alcanzar una determinada cantidad de potencia
instalada así como una rentabilidad adecuada mientras esta no sea rentable
por sí misma. [BOE07a]. Este incentivo tiene dos vertientes por un lado
asegura que toda la energía generada con estas tecnologías será vendida y
por otro se aseguran unos umbrales de precio por kWh generado bien
mediante tarifas o bien mediante primas. Por un lado mediante este proceso se
logran los objetivos medioambientales impuestos por la Unión Europea pero
encarece el precio de la energía eléctrica generada hasta que estas
tecnologías no sean rentables por sí mismas.
13
3.1.3 Actividades reguladas
Una vez generado el producto este se lleva a los centros de consumo a través
de las redes de transporte y distribución. Ambas actividades son monopolios
naturales puesto que su funcionamiento en competencia sería ineficiente.
La actividad de transporte es llevada a cabo mediante un transportista único
que además es operador del sistema. Conecta las centrales de generación con
las redes de distribución distinguiéndose entre transporte primario para
tensiones superiores a 380 kV y transporte secundario para tensiones
comprendidas entre 380 kV y 220 kV (no incluido en el transporte primario).
Esta distinción de tensiones determina quién será el operador de la red,
(pudiendo ser habilitado el distribuidor a operar redes de 220 kV en función de
las características de las mismas) y el Organismo que autorizará la
infraestructura siendo en el primer caso el Gobierno y en el segundo las
Comunidades autónomas siempre que las redes discurran únicamente por su
ámbito de actuación [BOE97*].
Debido a la capacidad limitada de estas líneas y sus características físicas, se
originan congestiones y pérdidas a lo largo de las mismas. Las primeras
debidas a su falta de capacidad en ciertos puntos y las segundas debidas a las
características físicas del material y las distancias. La inversión realizada por el
transportista ha de estar encaminada en la medida de lo posible a resolver
estos problemas y garantizar la disponibilidad de sus redes. Dentro de las
redes operadas por el transportista se incluyen las interconexiones con otros
países.
Por sus características dicha actividad es una actividad regulada en la que las
inversiones a realizar por el transportista serán únicamente propuestas por
operador del sistema/operador de la red de transporte y sometida a
planificación centralizada y vinculante [BOE00]. El transportista deberá ejecutar
aquellas líneas que han sido aprobadas, siendo su responsabilidad la
disponibilidad y la calidad de suministro, estando por lo tanto a su cargo el
desarrollo y ampliación de la red. Además será el encargado de velar por la
14
integridad de las mismas, así como de proveer el acceso a sus redes en
condiciones homogéneas, transparentes y no discriminatorias, tanto a las
centrales de generación como a los clientes de transporte, para lo cual dicho
acceso se encuentra regulado.
La retribución de la actividad de transporte se establece reglamentariamente de
forma que se asegure una rentabilidad razonable a sus inversiones. Tanto para
la inversión como para la operación y mantenimiento de las redes se han
establecido estándares [BOE98a] de forma que si se baten permiten ganancias
adicionales para el transportista que serán compartidos con el consumidor.
Además recibe un incentivo por disponibilidad de la red, fijado como un
porcentaje sobre la retribución anual [BOE08a]. Por lo tanto la actividad de
transporte es una actividad que no admite competencia, y está regulada tanto
en su actividad como en su retribución.
La actividad de distribución se lleva a cabo por los gestores de red en ámbitos
geográficos determinados, dónde históricamente han operado y tendido sus
redes, en forma de monopolios naturales [BOE97*].
Los ámbitos de actuación de cada empresa distribuidora en España son los
que se muestran en la figura 2:
Fuente: Elaboración propia
Figura 2: Zonas de distribución por empresa
15
Se considera distribución a las redes que conectan la red de transporte con el
usuario final y desde el punto de vista técnico presentan los mismos problemas
que las redes de transporte, en cuanto a capacidad y pérdidas. Las redes de
distribución son más extensas que las redes de transporte, siendo
principalmente malladas y subterráneas en zonas urbanas y en racimo y
aéreas en zonas rurales.
Estos agentes operan en ámbitos geográficos determinados. Su objetivo
principal es hacer llegar la energía eléctrica a los consumidores finales desde
las redes de transporte con las condiciones de calidad adecuadas, es decir con
un número y duración máximos de interrupciones permitidas, establecidas
reglamentariamente y con una calidad de producto aceptable.
Son responsables del acceso no discriminatorio a sus redes, siendo éste
regulado. En la actualidad dicho acceso viene demandado no sólo por los
consumidores sino por las plantas de generación distribuida, generalmente
cogeneraciones o plantas de régimen especial, que vierten su energía
directamente a la red de distribución. La negación de capacidad para el acceso
ha de ser motivada y posterior a la solicitud y aprobación de un punto de
conexión a sus redes. Los conflictos de acceso son resueltos por la CNE y los
de conexión por las Comunidades Autónomas [BOE00].
Sus ingresos se encuentran establecidos reglamentariamente [BOE08b] y sus
instalaciones de distribución están sometidas a autorización por parte de las
Comunidades Autónomas en las que desarrollan su actividad. Por lo tanto,
tanto su actividad como sus ingresos se encuentran regulados.
La retribución de las distribuidoras incorpora un incentivo por calidad de
servicio, basado en el número de interrupciones máximo que pueden sufrir sus
clientes así como un incentivo de pérdidas [BOE08b]. Estos incentivos se
establecen como un porcentaje de su retribución anual y son simétricos. Esta
simetría implica que si baten el objetivo marcado y por lo tanto son más
eficientes reciben un incentivo y si lo incumplen una penalización.
16
Por último, para el cumplimiento de la consideración de servicio esencial del
suministro eléctrico, los distribuidores están obligados a extender sus redes
para el suministro a todos los ciudadanos incluidos en su ámbito de operación.
Esta obligación se refuerza mediante dos medidas, por un lado la necesidad de
que el suelo urbanizable cuente con las infraestructuras eléctricas necesarias
para llevar el suministro eléctrico antes de la edificación y con la obligación de
que las viviendas cuenten con suministro eléctrico para obtener el permiso de
habitabilidad [BOE00].
Aunque estas dos actividades se realicen en monopolio, se puede aumentar su
competitividad mediante ganancias de eficiencia de las mismas, que se
traducirán en menores costes para los consumidores y mayores ganancias
para las empresas distribuidoras [RYAN03]. Serán los consumidores finales los
que paguen por el acceso a las redes. En ambos casos dichos agentes, el
transportista y los distribuidores recaudan los peajes de acceso y reciben sus
retribuciones a través de 14 liquidaciones [BOE97a] y no directamente.
3.1.4 Comercialización y precios
El comercializador es el encargado de la venta minorista de energía eléctrica.
Este agente realiza la compra de energía eléctrica en el mercado mayorista y la
vende a los clientes finales, soportando el riesgo. El comercializador recibe los
ingresos del mercado por lo que tanto su actividad como sus ingresos se
establecen en libre competencia.
En función del grado de liberalización real lograda, en el mercado minorista
coexistirán dos mercados, el mercado regulado y el mercado liberalizado. En el
mercado regulado el distribuidor es el que vende energía eléctrica y el
consumidor paga una tarifa integral por dicha energía y el acceso a las redes
de forma conjunta e indistinguible a éste agente. En el mercado liberalizado el
consumidor deberá pagar por un lado al distribuidor la tarifa de acceso por otro
debe pagar al comercializador el precio de la energía que será libremente
pactado entre las partes a través del comercializador. En este caso el pago por
17
ambos conceptos podrá ser realizado por el consumidor al comercializador,
aunque deberán ser diferenciables.
Hasta la liberalización completa del mercado minorista y en régimen transitorio
se establecerán unas tarifas de último recurso, las cuales serán pagados al
comercializador designado a tal efecto en cada una de las zonas de
distribución.
Las tarifas eléctricas son binómicas y únicas para todo el territorio nacional
[BOE97*]. Se diferencian distintos niveles de tensión a la que se suministra la
energía eléctrica así como la potencia contratada. Adicionalmente cuentan con
discriminación horaria, estableciendo distintos precios a la energía eléctrica en
función del horario, el día de la semana y mes en el cual se consume. El
consumidor doméstico será facturado de forma mensual o bimensual, siendo
por lo general bimensual un término de potencia y otro directamente
relacionado con el consumo [BOE00].
La estructura del pago que el cliente realiza por el suministro eléctrico,
contenida en las tarifas es la que se muestra en la tabla 1 (sólo tiene en cuenta
el suministro por lo que no se incluyen los derechos de extensión).
Concepto
Tarifario
Periodo de
pago
Derecho de
acceso
Al contratar
el servicio
Cuota fija
mensual
Base
Potencia contratada y nivel de
tensión (€/kW)
Ámbito
CC.AA.
(±5% sobre
Nacional)
Potencia contratada, nivel de
tensión y periodo horario (€/kW)
Cuota
mensual o
bimensual
Alquiler de Contador (€/mes)
Nacional
Energía suministrada (€/kWh)
Cuota por
consumo
Fuente: Elaboración propia
Tabla 1: Conceptos tarifarios suministro eléctrico
18
Para la protección a colectivos desfavorecidos existe una tarifa social. Los
consumidores domésticos que pueden acogerse a dicha tarifa son aquellos con
una potencia contratada inferior a 3 kW. El término de potencia en esta tarifa es
gratuito, y el distribuidor tiene la obligación de informar a los consumidores con
derecho a acogerse a la misma así como a la CNE de los que se acojan a la
misma [BOE08c].
La medida de la energía eléctrica debe corresponderse con todas las opciones
recogidas en la estructura tarifaria. Debido a las pérdidas, el contador de
consumo se encuentra próximo al consumidor. Además debe contar con
interruptores de potencia que controlen que la potencia utilizada por el mismo
se corresponde con la potencia contratada. Estos contadores deben ajustarse a
la tarifa contratada por el cliente. La medida de la energía eléctrica es
responsabilidad del distribuidor, siendo responsabilidad de la empresa
distribuidora su suministro a petición del mismo. Además la medida de los
consumidores sirve para establecer las pérdidas que se han producido en la
red por diferencias y por tanto el incentivo de las distribuidoras.
3.1.5 Consumidores
Las medidas de protección al consumidor exigen que en cualquier contrato
firmado con un cliente o acto promocional se especifiquen [BOE00]:
• La contribución de cada fuente de energía primaria en la mezcla global
de energías utilizadas parar producir la electricidad en el conjunto del
sistema durante el año anterior.
• Las emisiones de CO2 y residuos radioactivos producidas por el sector
así como la contribución en función de la mezcla de energías primarias
en la energía vendida durante el año anterior.
Asimismo regulan el contenido mínimo de los contratos firmados con clientes
finales ya sea con comercializadoras o con distribuidoras. En estos contratos
deben aparecer entre otras cosas:
19
• La identidad y dirección de la empresa distribuidora o suministradora
• La duración del contrato, así como las condiciones para su renovación y
las causas de su rescisión y formas de renovación
• El CUPS que identifica de manera unívoca cada punto de suministro
• la información de los precios o tarifas aplicables y los niveles de calidad
mínimo exigible
• Los plazos para la conexión inicial establecidos reglamentariamente así
como el resto de los servicios prestados.
En el caso de que dichos contratos sean suscritos en mercado liberalizado
deberán incluir además las posibles penalizaciones en caso de rescisión
anticipada del contrato así como la diferenciación entre los precios y
condiciones del contrato así como su plazo de vigencia.
Por otro lado los consumidores deben ser avisados previamente a la
modificación de las condiciones del contrato e informados del derecho a
resolver el mismo sin penalización alguna cuando reciban el aviso (igualdad de
condiciones de alta y baja)
3.1.6 Regulador y operadores
Con el fin de lograr el adecuado funcionamiento del sistema, desde el punto de
vista técnico y económico, existen dos operadores. El operador del sistema (en
el caso español REE) que entre sus funciones está velar por que se realice una
explotación factible del sistema mientras que el operador del mercado (OMEL)
velará por el adecuado funcionamiento del mercado mayorista, así como de la
casación de oferta y demanda para la formación de precios [BOE97*]. Se debe
garantizar la independencia de estos operadores respecto al resto de los
agentes del sistema, con el fin de que no se introduzcan incentivos perversos
en su actividad. Tanto su actividad como sus ingresos son regulados con el fin
de garantizar su adecuado funcionamiento.
20
El órgano encargado de establecer la regulación sectorial es el Gobierno, a
través del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, al ser este organismo
quien tiene la potestad para realizar el desarrollo legislativo de la actividad.
Como órgano asesor para el desarrollo de su actividad se encuentra la
Comisión Nacional de Energía (CNE).
Los objetivos básicos del sector eléctrico son tres, fuertemente correlacionados
con la necesidad de establecer un modelo energético sostenible. Por un lado
se debe garantizar el suministro eléctrico, por otro al menor coste posible es
decir de forma competitiva respetando el medioambiente [DGPE03].
3.2 Sector gasista
3.2.1 Características generales
El gas natural es un combustible fósil menos denso que el aire, inodoro y alto
poder calorífico. Por sus características es susceptible de ser almacenado, en
estado gaseoso o en estado líquido en forma de GNL, gas natural licuado.
Debido a su capacidad de ser almacenado no es necesario que se produzca de
forma instantánea para que se mantenga el equilibrio entre la oferta y la
demanda lo que aporta mayor flexibilidad al sistema. Se suministra al usuario
final por canalización o por carretera en cisternas de GNL para alimentar a
plantas satélites, presentando notables ventajas económicas su transporte a
través de gasoductos.
Esta opción es utilizada generalmente cuando el cliente se encuentra lejos de
las redes. Para el usuario final presenta la ventaja, respecto a otros
combustibles alternativos, que no necesita ser almacenado para su utilización
de forma continua. Al ser introducido en el país en forma de gas natural licuado
(transportado por barcos) y en estado gaseoso por gasoducto, es necesario
realizar redes de transporte y distribución al encontrase los puntos de consumo
alejadas de los puntos de entrada en el sistema. Su valor (en términos de
utilidad) depende de los precios de combustibles alternativos y de la
electricidad. Su suministro no tiene carácter de servicio esencial, esto junto con
21
las condiciones climáticas existentes hace que España tenga un bajo grado de
gasificación.
Al ser un combustible fósil, el gas natural se encuentra en la naturaleza por lo
que es necesario extraerlo de los yacimientos. Posteriormente ha de ser
tratado para que cumpla unos requisitos de calidad. Estas dos operaciones
constituyen la producción de gas natural. Los principales productores de gas
natural son Rusia, USA y Canadá [IEA08]. En España no existen prácticamente
yacimientos lo que incide especialmente en la configuración de dicho sector ya
que ha de ser importado bien a través de gasoductos de forma continua o bien
a través de barcos metaneros, de forma discontinua y en estado líquido.
La estructura del sector del gas natural es la que se muestra en la figura 3
[DURB05]:
Figura 3: Estructura del sector del gas natural
3.2.2 Comercialización y precios
La entrada de gas natural en España se inicia con el comercializador, el cual
acuerda mediante contratos a largo plazo del tipo “take or pay” la compra de
gas natural directamente con los productores. Estos acuerdos obligan a los
comercializadores a retirar una cantidad determinada en unos plazos
determinados siendo penalizados en caso de no cumplirlos. Se establece un
mercado spot que da flexibilidad a los agentes.
22
La posibilidad de licuar el gas natural y ser llevado a grandes distancias permite
la interacción de mercados distantes reduciendo en la formación de precio las
características regionales de los mismos al permitir a los agentes arbitrar en los
mismos lo que permite abaratar su coste. El transporte del GNL por barco será
libremente pactado por las partes en cuanto a condiciones y precios.
El gas introducido por gasoducto en España, fue adquirido por las empresas
por subasta competitiva. La libertad para adquirir dicho gas incentivó la entrada
de nuevos comercializadores en el mercado mayorista fomentando la
competitividad.
El comercializador que se encuentra aguas arriba de la cadena de gas es
generalmente el mismo que vende el gas natural al mercado minorista. Desde
el 1 de Enero de 2008, el mercado minorista se ha liberalizado totalmente
existiendo unas tarifas, denominadas de último recurso a las que el
comercializador está obligado a vender el gas únicamente a aquellos
consumidores conectados a presión inferior a 4 bar (incluidos los domésticos).
[BOE98*]
El gas natural dejará de ser suministrado por las empresas distribuidoras y
pasará
a
ser
suministrado,
exclusivamente,
por
las
empresas
comercializadoras. Cualquier consumidor que sea suministrado por una
distribuidora el 1 de julio de 2008, pasará automáticamente a ser suministrado
por el comercializador de último recurso perteneciente al grupo empresarial de
dicha distribuidora. La tarifa de último recurso (TUR) será máxima y única,
siendo establecida por Orden Ministerial [BOE07b].
Por lo tanto al desaparecer las tarifas reguladas el consumidor podrá elegir
entre acogerse a la tarifa de último recurso o contratar con una empresa
comercializadora una tarifa en mercado libre.
23
La estructura del pago que el cliente realiza por el suministro de gas natural es
la que se muestra en la tabla 2 (sólo tiene en cuenta el suministro, por lo que
no incluye los derechos de acometida).
Concepto
Tarifario
Periodo de
pago
Base
Ámbito
Cuota de
alta
Al contratar el
servicio
Presión de suministro y nivel de
consumo (€)
CC.AA.
Cuota fija
mensual
Presión de suministro y nivel de
consumo (€/cliente)
Cuota mensual
Alquiler de contador (€/mes)
o bimensual
Cuota por
consumo
Nacional
Energía suministrada (€/kWh)
Fuente: Elaboración propia
Tabla 2: Conceptos tarifarios suministro de gas natural
Por último, se creará una Oficina de Cambios de Suministrador, participada por
todas las empresas comercializadoras y distribuidoras, que aportará una
garantía adicional de defensa del consumidor para que todos los procesos
asociados al cambio de suministrador se realicen en condiciones de
transparencia, objetividad y no discriminación [BOE98*].
La actividad de comercialización es una actividad liberalizada en la que el
comercializador tiene la obligación de informar a la Administración acerca de la
cantidad y los precios acordados, así como de informar de su actividad. Con el
fin de no introducir distorsiones en la competitividad de los mercados y permitir
la entrada de nuevos competidores, es obligatorio que las empresas
comercializadoras estén separadas contable, jurídica y funcionalmente de las
actividades reguladas. Por su carácter estratégico, existen limitaciones a la
cantidad del mismo que puede ser importado de un mismo país.
24
3.2.3 Actividades reguladas
La
actividad
de
transporte
contempla
la
regasificación,
compresión,
almacenamiento subterráneo y transporte por gasoductos de presión superior a
16 bar hasta las redes de distribución [BOE98*].
La regasificación se lleva a cabo en plantas de regasificación situadas en la
costa y su misión es la de cambiar de estado el gas natural licuado con el fin de
poder introducirlo en la red de gasoductos del país. El buque metanero
descarga el GNL en la planta dónde es almacenado en estado líquido dentro
de unos tanques de almacenamiento. Dichos tanques de almacenamiento dan
flexibilidad al sistema, permitiendo a los comercializadores cumplir con el stock
de seguridad que tiene que aportar al sistema. Posteriormente mediante
intercambiadores de calor, el gas natural licuado es calentado, cambiando a
estado gaseoso. La salida del gas natural en estado gaseoso de la planta de
regasificación se realiza a presiones superiores a 60 bar hacia los gasoductos
de transporte primario. Antes de ser introducido en la red de gasoductos el gas
natural es odorizado. Dicha odorización será reforzada por el resto de los
agentes
hasta
que
llegue
a
los
distribuidores
en
las
condiciones
reglamentariamente establecidas.
Una vez introducido en la red de gasoductos es transportado a largas
distancias hasta la red de distribución y a medida que se va acercando a dichas
redes se reduce la presión. El gas natural se transporta a través de la red de
gasoductos primarios y mediante estaciones de compresión, se compensan las
pérdidas de presión que se producen por fricción durante el trayecto. Mediante
estaciones de regulación y medida la presión es reducida pasando de la red de
transporte primario a la red de transporte secundario (presión comprendida
entre 60 y 16 bar). Estas redes de transporte alimentan las redes de
distribución.
Los almacenamientos subterráneos, son formaciones geológicas que por sus
características permiten el almacenamiento de gas natural. Estas formaciones
pueden ser minas abandonadas, yacimientos petrolíferos agotados, acuíferos
25
salinos, etc. Estos almacenamientos se caracterizan por su capacidad de
almacenamiento así como su capacidad de inyección y extracción, existiendo
una correlación inversa entre su capacidad de inyección extracción y su
volumen. Existe una distinción en cuanto a su forma de explotación entre los
almacenamientos básicos y no básicos. En el primer caso, se trata de
almacenamientos considerados parte de la red básica de transporte y como tal
es una actividad regulada.
La actividad de transporte (plantas de regasificación, estaciones de
compresión, gasoductos de transporte primario, secundario y almacenamientos
básicos) es una actividad regulada y sometida a planificación. Dicha actividad
se lleva a cabo por varios transportistas. La planificación es vinculante salvo en
lo que se refiere a los activos de transporte necesarios para garantizar el
suministro de hidrocarburos que tendrá carácter obligatorio [BOE98*]. Dicha
planificación
prioriza
la
ejecución
de
dichas
instalaciones.
Aquellas
instalaciones que cumplan todos los requisitos para su ejecución, es decir que
no estén sujetas al cumplimiento de otras condiciones complementarias,
pueden ser adjudicadas a un agente transportista en concurrencia o de forma
directa. Los agentes transportistas que realicen una o varias de las actividades
mencionadas anteriormente deben estar separados contable, jurídica y
funcionalmente
de
las
actividades
liberalizadas
(comercialización,
almacenamientos no básicos).
La retribución de todas las actividades de transporte sigue un esquema similar.
El principal objetivo de la misma es permitir recuperar las inversiones, con una
rentabilidad razonable para los agentes [BOE01]. Con el fin de garantizar la
eficiencia de las inversiones introduce estándares [BOE08d] que en caso de
ser superados suponen un incremento de ingresos para el transportista y una
reducción de costes para el consumidor a partes iguales. El transporte es por lo
tanto una actividad regulada con ingresos regulados.
El acceso a terceros a todas las infraestructuras que pertenecen a la red básica
se encuentra regulado, con el fin de que el mismo se produzca en condiciones
26
no discriminatorias, transparentes y objetivas. El acceso a almacenamientos no
básicos puede ser regulado o negociado. La denegación del mismo sólo puede
realizarse en caso de insuficiente capacidad o cuando el acceso a la red impida
cumplir con las obligaciones de suministro que se hayan impuesto, así como
por dificultades económicas y financieras graves que pudieran derivarse de la
ejecución de contratos de compra obligatoria. Se podrá denegar el acceso
asimismo en aquellos casos en los que la empresa suministradora radique en
un país que no tenga condiciones recíprocas [BOE98*].
En cuanto a las infraestructuras de transporte existentes en la actualidad son
las que se muestran en la figura 4 [CNE08d]:
Figura 4: Infraestructuras del sector del gas natural en España
La actividad de distribución de gas natural es una actividad regulada que
consiste en la explotación de las redes de presión igual o inferior a 16 bar así
como cualquier otra instalación que con independencia de la presión suministre
a un único consumidor [BOE02]. Se distinguen dos niveles de presión, los
gasoductos de menos de 4 bar y aquellos de presión superior a 4 bar pero
27
inferior a 16 bar. El objeto de dicha actividad es transportar el gas desde las
redes de transporte hasta los usuarios finales.
Las empresas distribuidoras desarrollan su actividad en forma de monopolio
natural en el ámbito geográfico objeto de la autorización administrativa
concedida. Las empresas distribuidoras son autorizadas generalmente por
concurrencia por la Comunidad Autónoma. Esto delimita el concepto de zona
de distribución en la que desarrollan su actividad en régimen de monopolio. La
retribución de las mismas es marginal en función de los clientes captados y el
consumo vehiculado por sus redes. La cantidad percibida es actualizada
anualmente.
Dicha actividad es una actividad regulada cuyos ingresos están fijados
reglamentariamente. El objeto de dicha actividad es operar y mantener las
redes de distribución así como la medición de los suministros realizados en las
condiciones reglamentariamente establecidas [BOE02]. Al igual que en el
transporte debe existir separación funcional, jurídica y contable con las
actividades liberalizadas con el fin de evitar las transferencias de rentas y
deberán tener objeto social exclusivo [BOE98*].
El acceso de terceros a la red, está regulado y sólo puede ser denegado por
falta de capacidad [BOE01]. En caso de conflicto será la CNE la que lo
resuelva. Los conflictos de conexión son competencia de la Comunidad
Autónoma. La falta de capacidad necesaria sólo podrá justificarse por criterios
de seguridad, o calidad de los suministros, atendiendo a las exigencias que a
estos efectos se establezca reglamentariamente [BOE98*].
Respecto a la calidad de suministro se regula tanto la calidad del gas
suministrado, el nivel de odorización y las interrupciones. En este último caso,
se establecen las bonificaciones y los umbrales de presión por debajo de los
cuales se consideran dichas interrupciones [BOE02].
28
3.2.4 Regulador y gestor del sistema
Con el fin de garantizar la correcta operación de las instalaciones del sistema
gasista así como el suministro y la coordinación entre los agentes existe la
figura del Gestor Técnico del Sistema (GTS), que además coincide con el
operador de transporte propietario de la mayor parte de las redes.
Al igual que en el caso eléctrico el órgano regulador es el Ministerio de
Industria, Turismo y Comercio, siendo el órgano asesor del mismos la Comisión
Nacional de Energía (CNE).
La regulación en este sector tiene como fin la garantía de suministro así como
la seguridad de las operaciones en el mismo. Ambos han de ser logrados al
mínimo coste posible, es decir de la forma más competitiva.
3.3 Sector de telecomunicaciones
3.3.1 Características generales
Dentro del sector de las telecomunicaciones, este estudio se centrará en el
sector de la telefonía fija e internet, que requieren de infraestructuras de redes
para operar. Igualmente la telefonía móvil requiere redes para operar, sin
embargo, el acceso al usuario se realiza mediante enlace de radio
(inalámbrico) mientras que en telefonía fija es un acceso cableado mediante
par de cobre, fibra óptica o cable coaxial. Por otro lado, la telefonía móvil
también permite el acceso inalámbrico a internet. Las telecomunicaciones se
definen como la transferencia óptica o eléctrica de información entre dos o más
puntos, punto-multipunto, de forma secuencial o diferida. En este caso se
ofrece un servicio, que es la puesta a disposición del usuario de las
infraestructuras necesarias durante un periodo de tiempo determinado a un
precio establecido para que pueda llevarse a cabo dicha comunicación.
Una característica fundamental es que al igual que en la comunicación, emisor
(generador) y receptor (consumidor) se confunden en un mismo sujeto.
29
En el caso de la telefonía fija existe la obligación de suministro universal así
como el acceso a internet [BOE03]. Este sector se caracteriza por los
siguientes elementos fundamentales:
• El rápido avance tecnológico que se ha producido en un corto espacio
de tiempo, no habiéndose implantado aun, en determinados casos, total
o parcialmente.
• La utilización de la misma red para ofrecer un número creciente de
servicios. Al principio se podía ofrecer únicamente la transmisión de voz
y en la actualidad la transmisión de voz es sólo uno de los múltiples
servicios que ofrece. Los cambios tecnológicos hacen que dichas redes
no hayan llegado en la actualidad a su saturación.
• La neutralidad tecnológica, en la que se basa la regulación del sector en
la que se tiene en cuenta únicamente lo transmitido, es decir la voz es
considerada de forma independiente al modo y soporte en que sea
transmitida.
3.3.2 Estructura y desarrollo de la liberalización
La estructura del sector de la telefonía fija y transmisión de datos se muestra
en la figura 5 [GARC05]:
Figura 5: Estructura del sector de la telefonía fija y transmisión de datos
30
Inicialmente este sector se desarrolló en régimen de monopolio natural
considerando las telecomunicaciones como un servicio público de titularidad
estatal, con la particularidad de que en España se encomendó su explotación a
Telefónica, empresa privada, aunque en sus comienzos con una importante
participación accionarial del Estado y por tanto con capacidad de intervención
en su gestión y en sus tarifas. Durante este tiempo se aporto la estabilidad
suficiente para el desarrollo de la red con el fin de dar cobertura nacional. El
rápido desarrollo tecnológico, y consideraciones comerciales posteriores
hicieron que no pudiese continuar siendo explotado el negocio en régimen de
monopolio natural. La introducción de innovaciones facilita que se ofrezcan
nuevos servicios de forma más rápida y flexible [FEIJ06].
Los avances técnicos sobre todo en las redes así como la introducción de la
digitalización hacen que las economías de escala disminuyan y se eliminen los
problemas de capacidad existentes hasta la fecha. Esto unido al cambio en la
política comercial propugnada por Estados Unidos a través de la FCC (Federal
Communications Commission), de la liberalización del sector de las
telecomunicaciones, política ésta a la que se unieron el resto de los países,
permitió la entrada de nuevos operadores a la vez que se modificaban las
reglas que regían los antiguos monopolios [CARR04].
Las características de partida para la apertura tienen como consecuencia la
estructura actual del sistema en el que Telefónica, operador dominante, es
propietario de la mayor parte de las redes y los nuevos operadores necesitaban
de las mismas para poder competir. Estas circunstancias hicieron que fuese
necesario establecer normas ex-ante de obligado cumplimiento por parte del
operador monopolista, independientes del desarrollo de los mercados
[HERG03].
El objetivo de esta regulación era facilitar la entrada de nuevos operadores, por
un lado permitiendo la utilización de las redes ya tendidas por el incumbente y
por otro, la posibilidad de poder competir con el mismo en el mercado,
restringiendo determinadas prácticas hasta que se alcanzase un mínimo
31
umbral de competencia y estos pudiesen competir por sí mismos. A partir de
ese momento se regularía la actividad de forma ex-post mediante regulación
genérica de competencia eliminando en la medida de lo posible la regulación
sectorial existente
Esta liberalización se dio en tres etapas, en la primera etapa se separaban los
terminales del servicio (teléfonos domésticos). A partir de este momento
comienza la liberalización de los servicios y posteriormente de las redes o parte
de las mismas, en concreto del acceso al bucle local, configurando la estructura
del sector en la actualidad [ESCR03].
Posteriormente se liberalizan los servicios de valor añadido, estando entre los
más significativos la transmisión de datos, el servicio de telefonía móvil, y la
transmisión de imágenes. Se permite el despliegue de infraestructuras de cable
a segundos operadores al mismo tiempo que se prohíbe el despliegue de
dichas infraestructuras al incumbente (moratoria del cable) [SUST06]. En este
periodo se liberalizaron también las telecomunicaciones por satélite.
Ésta era la primera vez que se permitía el despliegue de redes alternativas a la
del operador principal, para su explotación comercial lo que permitía la
duplicidad de redes en ciertas zonas perteneciendo las nuevas redes de cable
al operador alternativo y las antiguas al incumbente. La razón para que se
permitiese esta duplicidad estribaba en la premisa de que las redes no eran
iguales y que posibilitaban la prestación de nuevos servicios de valor añadido,
si bien el tiempo se encargo de demostrar que la “vieja red de pares de cobre”
era tan eficaz para transmitir anchos de banda equivalentes, sino mayores, a
los de las nuevas redes de cable, mediante la utilización de las técnicas xDSL,
siendo este hecho un escenario nuevo para el regulador.
La implantación del cable, no se hace de manera efectiva, por problemas
propios del tendido así como por el desarrollo de la tecnología xDSL sobre el
par de cobre. En la actualidad, esta moratoria ha concluido y Telefónica ya
puede tender cable hasta el usuario final, aunque como se ha comentado
anteriormente, ello carece de interés. Sin embargo existe interés en cablear
32
con fibra óptica los hogares, ésto no se ha realizado ya que el regulador no ha
establecido las obligaciones a los operadores en cuanto a la apertura de dichos
bucles de fibra óptica a la competencia. La liberalización de la red excepto en la
última milla hoy es total. Esto trae consigo la duplicidad de redes en todo el
trayecto excepto en el bucle local ya que Telefónica tiene la obligación de abrir
sus bucles a otros operadores. Esto pone de manifiesto la dependencia
existente por parte del sector en el incumbente así como en la tecnología que
emplea.
Con la liberalización de las redes, se liberalizaron los servicios, con lo que los
operadores alternativos comienzan a ofrecer servicios de telefonía fija,
produciendo la entrada de terceros operadores.
Las necesidades específicas del proceso de liberalización exigen la creación de
un regulador independiente, creándose la CMT (Comisión del Mercado de las
Telecomunicaciones)
que
se
encargaría
de
supervisar
el
correcto
funcionamiento del sector así como de fijar precios y establecer la regulación
asimétrica necesaria [BOE96].
El proceso de liberalización implica el establecimiento de la Obligación de
Servicio
Universal
por
la
que
se
debe
garantizar
el
servicio
de
telecomunicaciones a todos los ciudadanos. Con esto se pretende la
integración de aquellos consumidores eventualmente no rentables y con menos
posibilidades de ser atendidos por los mecanismos de mercado. La Obligación
de Servicio Universal establece que el operador designado debe proveer el
servicio telefónico fijo y acceso funcional a internet siendo este último escalable
para banda ancha [BOE03] a:
• Zonas remotas o rurales con densidad de población baja o zonas de
escaso poder adquisitivo. En este caso las inversiones requeridas y el
riesgo asociado a las mismas son muy elevadas y los plazos de
recuperación dilatados.
33
• Abonos
sociales,
con
bonificaciones
del
95%
para
aquellos
consumidores con escasos recursos económicos o colectivos que
generen poco tráfico o aquellas con tasas de conexión elevadas
• Consumidores discapacitados o con necesidades especiales de acceso
a estos servicios.
Las telecomunicaciones son consideradas por el Estado como un servicio
público que debe ser garantizado a todos los ciudadanos [BOE03]. Telefónica
es el proveedor designado para ofrecer este servicio y se debe crear un fondo
de compensación en el que participan todos los operadores en función de su
tráfico [BOE03]. En la práctica dicho fondo no ha sido creado, siendo las
demandas del Estado en lo relativo a esta obligación de prestación de servicios
muy exigentes. En la actualidad no existen prácticamente peticiones “no
razonables” y el concepto de abono social es de los más altos de Europa (95%
de bonificación) [DÍEZ04]
Finalmente
llega
la
liberalización
total
de
los
servicios
básicos
de
telecomunicaciones así como del tendido de redes, los operadores alternativos
pueden ofrecer servicios de telefonía fija además de la transmisión de datos y
demás servicios. Para que sea una realidad, debido al desequilibrio existente
en extensión de redes, y en la fuerza comercial y recursos propios, se debía
permitir el acceso a las redes del incumbente por parte de los nuevos
operadores, así como limitar sus acciones mediante una regulación asimétrica.
Este paso supone un paso definitivo en el sector de telefonía fija tal y como lo
conocemos en este momento. Al permitir la interconexión a las redes del
incumbente, los nuevos operadores podían ganar cobertura y ofrecer sus
servicios a nivel nacional. Esto se acompaña de una relajación paulatina en
cuanto a las condiciones de entrada de los nuevos operadores, que pasa de la
necesidad de obtener licencias para poder operar a informar únicamente a la
CMT.
34
3.3.3 Infraestructuras de red
La interconexión permite a los nuevos operadores tener acceso a las redes,
clientes y servicios de otros operadores. El regulador con el fin de garantizar la
interconexión de las redes de telecomunicaciones emite con revisiones
periódicas, las Ofertas de Interconexión de Referencia (OIR) para los
operadores con licencias. El precio establecido es un precio de referencia que
deberá ser usado en caso de que no se alcance un acuerdo en la negociación
entre los operadores de la interconexión [CALZ05].
La forma en la que se establezcan los acuerdos de interconexión así como el
precio de la misma afectará de forma significativa a la rentabilidad y viabilidad
de los operadores [GARC06a]. La opción de acceso elegida “equal access vs
easy access” puede suponer una diferencia del 1% al 20% de cuota de
mercado alcanzada por un nuevo operador en su primer año de operación
frente al operador establecido. Los pagos por interconexión para un nuevo
entrante representan hasta un 50% de sus costes operativos durante al menos
los tres primeros años de operación.
Las OIR se han ido adaptando con el tiempo para cumplir con las necesidades
del incumbente y del resto de los operadores. Por un lado el incumbente está
interesado en que sus redes se utilicen al máximo en periodos de consumo
reducido, ya que han sido dimensionadas para admitir los consumos punta,
mientras que las estructuras de precios han de permitir a los nuevos entrantes
ofrecer tarifas competitivas respecto al incumbente. Por lo tanto las ofertas de
interconexión tratan de segmentar el consumo en punta y valle, ofreciendo
precios mayores en punta y menores en valle.
Estas ofertas comprenden un cargo único por conexión y una cuota mensual,
así como la tarificación de los minutos o capacidad utilizados por el nuevo
entrante. El término variable contiene los términos de acceso y terminación en
función del tipo de llamada realizada (metropolitana, larga distancia nacional,
internacional) [BOE06].
35
Con el fin de dar flexibilidad al resto de operadores para el establecimiento de
sus ofertas, incorpora descuentos sobre el término variable en función de la
proporción de minutos consumidos en cada periodo, reducido o normal. Estos
periodos coinciden con los utilizados en las ofertas minoristas.
Asimismo estas ofertas permiten que se facture por capacidad y no por los
minutos utilizados. Dicho cargo es un cargo fijo mensual en función de la
capacidad contratada y del servicio utilizado. Esto permite aún más flexibilidad
a los nuevos agentes en sus ofertas minoristas.
Adicionalmente se facturan otros servicios complementarios necesarios para el
funcionamiento de la interconexión. Estos servicios van desde el acceso a
internet hasta el acceso y utilización de servicios de cobro revertido [ESCR06].
La apertura del bucle local (el par de cobre que conecta directamente con el
abonado) permite la conexión directa con el cliente, al conectar el punto de
terminación de la red con el repartidor general o central local de la cual
depende. Esto hace que Telefónica pierda el monopolio de las llamadas
metropolitanas. La apertura de este acceso acepta varias modalidades:
• El acceso completamente desagregado en sus dos modalidades como
completamente desagregado o compartido, en el que es la conexión a la
red del operador dominante permite al otro operador el uso exclusivo de
los elementos que forman parte del bucle, mientras que el compartido
solo permite el uso de las frecuencias no vocales del bucle
• El acceso indirecto que consiste en la conexión al bucle local
permitiendo una cierta capacidad de transmisión del bucle de abonado.
La Ofertas de Bucle Abonado (OBA) es un documento que regula los contratos,
servicios, precios y procedimientos entre Telefónica y los operadores
alternativos para que estos puedan acceder al bucle de abonado y prestar
servicios de Internet y voz. Establece un precio máximo por este servicio en
caso de que el operador no llegue a un acuerdo con Telefónica. Los servicios
incluidos en la OBA son [CMT08b]:
36
• Servicio de Coubicación: que consiste en la habilitación de un espacio
en las centrales de Telefónica, incluyendo la alimentación eléctrica para
los equipos, de forma que los operadores alternativos puedan instalar y
operar su propia infraestructura y tecnología.
• Tendido Interno: que consiste en la conexión entre el repartidor general
de la central de Telefónica y el repartidor del operador alternativo. Este
servicio conecta 100 pares entre ambos repartidores, y permite la
conexión de esa misma cantidad de usuarios a la red del operador
alternativo.
• Servicio de Entrega de Señal: que permite la conexión de la central de
Telefónica con la red del operador alternativo, es decir, es la forma de
transportar el tráfico de clientes desde la Central de Telefónica hacia la
red del operador.
A lo largo del tiempo, estas ofertas han sufrido modificaciones con el fin de
incorporar
varios
parámetros
relativos
a
la
calidad
del
servicio
de
desagregación del bucle. En cuanto a los precios utilizados, estos son
cobrados mediante un término fijo y otro variable en función de los conceptos
anteriormente indicados, así como la operación y mantenimiento de las
centrales de conexión.
El principal problema que han planteado estos dos accesos (interconexión y
bucle local) es el establecimiento del precio de los mismos, para lo cual
Telefónica está obligada a presentar una Contabilidad de Costes, que a lo largo
del tiempo y mediante técnicas de benchmarking ha permitido reducciones
considerables en sus costes (hasta un 50% en 5 años). El precio de los
mismos, deben ser orientados a costes, siendo en aquellos segmentos dónde
hay mayor margen dónde se introducen un mayor número de operadores
alternativos [CABR06a].
La posibilidad de realizar interconexiones, la apertura del bucle local, los
niveles de precios establecidos para los mismos y la dependencia tecnológica
37
en las innovaciones implantadas por Telefónica, hizo que los nuevos
operadoras no tendieran redes de amplia cobertura, convirtiéndose en
operadores de acceso indirecto.
Adicionalmente y con el fin de que los operadores pudiesen acceder al
segmento de telecomunicaciones electrónicas para empresas con necesidades
específicas, como grandes volúmenes de tráfico, comunicaciones electrónicas
seguras, etc. se abre la posibilidad de alquilar en exclusiva una parte de la red
pública de Telefónica y poner a su disposición exclusiva las líneas terminales
alquiladas. Con esto se permite que el operador disponga de líneas terminales
en régimen de alquiler mientras que Telefónica se compromete a proporcionar
un tramo de su red en exclusiva entre el operador y su cliente
En este caso Telefónica ofrece La Oferta de Referencia de Líneas Alquiladas
Terminales (ORLA) que establece las condiciones técnicas, económicas,
contractuales y financieras para la prestación de dicho servicio. Este tipo de
ofertas están orientadas para comunicaciones electrónicas de muy alta
velocidad y con condiciones de seguridad especiales [CMT07].
Para que el servicio de preselección se pueda desarrollar el operador debe
tener la posibilidad de facturar a sus clientes el acceso a la red pública de
telefonía fija. Este servicio no supone la cesión temporal de las redes ni de los
equipos de Telefónica al operador beneficiario del mismo. Para que un
operador pueda beneficiarse de esta opción ha de estar habilitado para la
prestación de servicios de comunicaciones electrónicas, así como disponer de
un contrato de preselección firmado con Telefónica. El precio de estos
servicios, así como los contratos, las condiciones técnicas y de calidad así
como los precios viene determinado por la Oferta de Acceso Mayorista a Línea
Telefónica (OMLT). Dentro de esta oferta se incluyen una serie de servicios
que serán prestados por Telefónica y que serán facturados por el operador al
precio y por los periodos que este establezca. Los servicios básicos contenidos
en dicha oferta son:
• Alta de línea si se encuentra inactiva
38
• Acceso a la red telefónica pública así como los servicios asociados como
el tráfico excluido de la preselección.
Entre los servicios adicionales incluidos en dichas ofertas se encuentran el
servicio contestador, la identificación de llamadas, indicador de nuevos
mensajes en el contestador, desvíos de llamadas, identificación de llamadas o
llamada en espera. Por los servicios de alta de línea y en AMLT se facturara
una cuota única en el momento de la misma, por el acceso una cuota mensual
fija, y otra en caso de rechazo. El servicio de preselección consta de una cuota
por solicitud y otra por número en función de la habilitación, modificación o
rechazo. Los servicios complementarios tienen una cuota de alta y otra
mensual, en muchos casos una, otra o las dos son nulas.
Mediante el segundo mecanismo, la portabilidad, el usuario puede cambiar de
operador sin necesidad de cambiar de número.
3.3.4 Consumidores
Con el fin de proteger al consumidor se debe garantizar el secreto de las
comunicaciones y de la información. En lo que respecta a las normas de
protección al consumidor, específicas para este sector, se enumeran, a
continuación las más importantes [BOE06]:
• Se debe suministrar toda la información necesaria de forma gratuita.
• En caso de solicitar la contratación por vía telefónica el consumidor tiene
derecho a recibir previa solicitud dicho contrato por escrito
• Los servicios de atención al cliente deben asegurar una atención
personal
directa
y
debe
quedar
constancia
de
las
quejas
y
reclamaciones presentadas.
• Queda prohibido el redondeo de precios siendo considerado como
cláusula abusiva el “redondeo al alza” por el tiempo consumido. Por lo
39
tanto los operadores de telecomunicaciones únicamente pueden facturar
unidades de tiempo efectivamente consumidas.
• Igualdad en el alta que en la baja, mediante la cual el usuario podrá
poner fin a una relación contractual con la misma facilidad que fue dado
de alta. Cualquier cláusula en contra será considerada como abusiva.
• Las cláusulas de permanencia no podrán imponer “cargas onerosas o
desproporcionadas” en el caso en que se rescinda el contrato con
anterioridad al tiempo mínimo pactado.
En lo relativo a la contratación fraudulenta “slamming”, que aparece en la
preselección cuando un agente se da de alta sin el consentimiento del cliente
para ofrecer este servicio se establece que [BOE06]:
• Si se produce una reclamación es responsabilidad del operador
demostrar que el usuario se ha dado de alta.
• Si se produce una demora en el alta del servicio, el usuario podrá darse
de baja de inmediato, sin necesidad de esperar el plazo de 15 días de
preaviso establecido en la normativa.
• En procesos de cambio de operador, si el usuario se queda sin servicio,
se considerará responsable al nuevo operador, sin que pueda alegar
dificultades técnicas.
• Los operadores deberán proporcionar a los usuarios acreditación de las
quejas y reclamaciones que realicen telefónicamente.
• Los operadores deberán incluir en sus facturas los números de teléfono
de sus servicios de atención al cliente, de la Oficina del Atención al
Usuario del Ministerio de Industria y del Ministerio de Sanidad y
Consumo, así como información sobre los derechos que garantiza la
normativa de telecomunicaciones.
40
3.3.5 Precios finales
Sólo Telefónica tiene regulados los precios pagados por los usuarios finales
mientras que el resto de los operadores pueden fijar libremente sus precios. La
estructura de precios por los servicios de telefonía fija y transmisión de datos a
clientes domésticos son distintos aunque comparten elementos comunes. La
estructura de precios para la telefonía fija es la que se muestra en la tabla 3:
Concepto
Tarifario
Periodo de pago
Cuota de alta
inicial
Al contratar el
servicio
Base
Ámbito
Sobre servicio básico Metropolitano
y
cada
facilidad
Provincial
contratada
Sobre servicio básico Interprovincial
y
cada
facilidad
Internacional
contratada
Cuota fija
mensual
Fijo-móvil
Cuota mensual
Cuota por
consumo
Inteligencia de
Por duración de la red
comunicación
Servicios de
Información
Fuente: Elaboración propia
Tabla 3: Conceptos tarifarios telefonía fija
Inicialmente el consumo se tarificaba por minutos y se aplicada un redondeo
para las fracciones de tiempo así como una cuota de establecimiento de
llamada. En la actualidad todas las llamadas se facturan por segundos y se ha
eliminado la cuota de establecimiento de llamada que establecía una franquicia
para las llamadas metropolitanas de 160 segundos y de un minuto para las
llamadas fijo-móvil [BOE06]. El usuario no dispone de un medidor de consumo
cuya medida pueda ser utilizada a efectos fiscales, encontrándose dichos
aparatos de medida en manos de los operadores.
41
La estructura de precios para la transmisión de datos es la que se muestra en
la tabla 4:
Concepto
Tarifario
Cuota de alta
inicial
Forma de
pago
Base/Modalidad
Sobre Servicio
Al contratar el Básico y cada
servicio
facilidad
contratada
Modalidad con un
fijo mensual
Coste por
servicio
Cuota
mensual
Modalidad con
una variables en
función del
volumen de
tráfico
Modalidad Mixta
Comentarios
El usuario contrata un
servicio de transmisión de
datos entre distintos
puntos de la red con una
velocidad determinada
La tarificación se realiza
bajo distintas
modalidades, algunas en
base al volumen de
tráfico, otras fijas y otras
mixtas
El precio pretende cubrir
tanto los accesos como el
uso de la red de datos
Fuente: Elaboración propia
Tabla 4: Conceptos tarifarios transmisión de datos
3.3.6 Regulación de la competencia
No existe obligación legal de separación de actividades de red respecto a las
de servicios ni de separación de ingresos entre los ingresos regulados y libres.
La separación funcional se considera una medida excepcional y extrema por
parte de la CMT que solo será considerada en caso de que existan y perduren
en el tiempo situaciones discriminatorias que puedan erosionar gravemente la
competencia en los mercados.
Podría existir por lo tanto la transferencia de rentas entre los ingresos
obtenidos cuya cuantía máxima ha sido regulada y aquellos, que están
liberalizados en la actualidad redes y servicios. Sin embargo existe la
obligación de separación contable en relación con los servicios de acceso a la
red telefónica pública en una ubicación fija.
42
Para el desarrollo de la competencia tanto en el mercado mayorista como en el
mercado minorista y el cambo de la regulación ex-ante, regulación sectorial,
por regulación ex–post basada en normas genéricas de competencia, se
desagrega el mercado de las telecomunicaciones siguiendo las directrices de la
Comisión Europea en distintos mercados de referencia [BEL06].
En este sentido según el marco regulador actual, cualquier autoridad nacional
de reglamentación (ANR) europea debe justificar la imposición, levantamiento o
modificación de regulaciones en un mercado a partir del análisis del mismo.
Dicho análisis debe determinar si en cierto horizonte temporal el mercado se
podría llegar a desarrollar por sí mismo con un grado aceptable de
competencia efectiva, entendiendo como tal la ausencia de empresas con PSM
(Poder Significativo en el Mercado). Las ANR sólo pueden imponer
obligaciones sobre un operador si éste es identificado como un operador con
PSM [CALV06].
El mercado está dividido en mercados minoristas y mayoristas y es la CMT la
encargada de determinar el operador con PSM así como de establecer las
obligaciones necesarias sobre el mismo para lograr la competencia efectiva.
Antes del 2007 la CMT concluyó el análisis de todos los mercados propuestos
por la Unión Europea, siete de los cuales son minoristas y once mayoristas.
43
La tabla 5 [CMT08a] indica las fechas de las resoluciones finales del Consejo
de la CMT y las fechas de la publicación de estas resoluciones en el B.O.E., así
como los operadores con PSM en cada uno de ellos:
Tabla 5: Mercados relevantes telecomunicaciones
La CMT será la responsable de conducir, por el momento, a diecisiete de ellos
hacia la competencia quedando en el mercado de itinerancia internacional
“Roaming”, mercado 17 por determinar el operador con PSM. La situación de
los mismos es la siguiente [POLO06]:
• Mercados 3, 4, 5 y 6: relativos al tráfico de telefonía fija. Estos mercados
se encontraban regulados por el Gobierno hasta que la CMT asumió sus
competencias. En este mercado se definía un “price cap” sobre una
cesta de precios que el Gobierno debía autorizar anualmente. En 2006
se liberaliza completamente este mercado desapareciendo el “pice cap”
sobre la cesta de productos de telefónica entre los cuales se
44
encontraban las tarifas. Las tarifas de Telefónica quedan liberalizadas
pero el operador queda sujeto a una serie de restricciones:
o No realizar reducciones de precio anticompetitivas
o No realizar empaquetamientos injustificados
o No realizar discriminaciones ni establecer clausulas abusivas
o Presentar sus ofertas con 21 días de antelación a su aplicación.
El resto de los operadores de telefonía fija mantienen la libertad en la
fijación de sus tarifas.
• Mercados 1 y 2: relativos a las cuotas de abono y conexión
permanecerán regulados aplicando un factor IPC-X para determinar su
incremento. En el año 2008 la CMT congelará los valores de estos
cargos. La determinación de los precios por estos conceptos ha de ser
realizada por la CMT con 15 meses de antelación.
• Mercados 8 y 9: mercados mayoristas relativos a la interconexión, cuyos
precios se establecen en función de la OIR. La CMT en 2006 establece
que los precios que cobran las operadoras a Telefónica pueden ser un
30% superior a los que esta les cobra.
• Mercados 10 relativo al tránsito de voz ya no se encuentra regulado al
haber alcanzado un grado de competencia razonable.
• Mercado 11 y 12: mercados mayoristas relativos al acceso al bucle de
abonado o local, estos se encuentran regulados por la OBA.
• Mercados13 y 14 relativo a las líneas alquiladas, regulado mediante las
ORLA.
• Mercado 15, mercado mayorista relativo al acceso y origen de llamadas.
Este mercado afecta a la telefonía móvil.
45
3.4 Análisis comparativo
Los tres sectores analizados son sectores que para suministrar los productos o
servicios que proporcionan al cliente final requieren del tendido de redes. Los
sectores eléctrico y de gas presentan estructuras muy similares debido al alto
grado de convergencia que existe entre ellos, no sólo a nivel estructural sino a
nivel regulatorio y desde el punto de vista de la comercialización de ambos
productos. La liberalización de ambos se ha realizado a la par y ha sido
supervisado por el mismo organismo, la CNE. El sector de telecomunicaciones
sin embargo presenta diferencias notables en su estructura y funcionamiento
respecto a los dos anteriores.
3.4.1 Estructura
En primer lugar la cadena de valor con los productores aguas arriba y los
consumidores aguas abajo, como ocurre en el sector energético, no es igual en
el sector de las telecomunicaciones. En este caso el consumidor se encuentra
a ambos lados de la cadena. La posición del consumidor a ambos lados de la
cadena y no en un extremo origina un flujo bidireccional a través de la misma
mientras que en el caso energético el flujo es unidireccional desde el generador
hasta el consumidor.
Los sectores eléctrico y de telecomunicaciones se caracterizan por la
necesidad de que exista un equilibrio instantáneo entre la oferta y la demanda
mientras que el sector gasista permite mayor flexibilidad. Sin embargo la
localización en la producción del bien objeto de intercambio es propio de los
sectores energéticos y no del sector de telecomunicaciones.
Una de las diferencias fundamentales entre los tres sectores es la diferencia
que existe en la consideración regulatoria del bien o servicio intercambiado. En
el caso de la electricidad y de las telecomunicaciones estas se consideran un
servicio esencial con obligación de suministro universal, al que todos los
ciudadanos deben tener acceso mientras que el gas natural no. En el caso de
la electricidad existe la garantía de suministro a todos los ciudadanos mientras
46
que en el caso de las telecomunicaciones el acceso a los servicios básicos
será garantizado al cliente sólo si son solicitados.
Los tres sectores se caracterizan por ser intensivos en capital para la
producción del bien o servicio que prestan al mercado. Estas inversiones se
diferencian por la componente tecnológica de las mismas. Mientras que en el
primer caso las innovaciones son incrementales y prácticamente inexistentes el
sector de telecomunicaciones presenta innovaciones radicales que en muchos
casos no se encuentran totalmente implantadas. Por lo tanto la diferencia
fundamental es el vector tecnológico, prácticamente inexistente en el caso
energético
y
principal
inductor
en
la
configuración
del
sector
de
telecomunicaciones.
La estructura de costes se diferencia por la fuerte componente variable de los
mismos en el caso energético mientras que es prácticamente inexistente en el
de
telecomunicaciones.
Esta
fuerte
componente
variable
se
debe
fundamentalmente al coste del combustible. En el caso del sector de telefonía
fija o transmisión de datos este coste no existe por lo que la proporción de
costes fijos respecto a los variables es la inversa.
El funcionamiento del sector eléctrico y de gas requiere la existencia de un
operador del sistema con el fin de garantizar el suministro. El sector eléctrico
requiere de un operador del mercado que supervise la formación de precios en
condiciones competitivas en el mercado mayorista mientras que en el caso del
gas no es necesario. Estas figuras en todos los casos realizan actividades
reguladas con ingresos regulados. En este caso el sector de gas y de
telecomunicaciones son iguales ya que ambos no requieren de un operador del
mercado mientras que este último se diferencia de los energéticos en que
tampoco necesita de un operador del sistema.
3.4.2 Actividades de red
La actividad de redes presenta diferencias en los sectores de gas y
electricidad. El sector energético cuenta con transportistas y distribuidores,
47
mientras que en el sector de las telecomunicaciones no existe esta distinción,
encargados de la explotación de las redes diferenciadas por la presión o
tensión de las mismas. El transporte eléctrico es realizado por un transportista
único mientras que en el de gas existen varios transportistas que ejecutan las
redes de transporte adjudicadas en concurrencia o por asignación directa.
En el caso de la distribución, la principal diferencia existente entre los sectores
eléctrico y de gas radica en el grado de electrificación y gasificación, mientras
que en el caso eléctrico el distribuidor tiene una zona asignada por su actividad
histórica, en el gasista, la zona es asignada a cada agente por la Comunidad
Autónoma permitiendo la concurrencia de varios agentes para la obtención de
la misma. Sobre la zona de distribución de gas natural de una autorización
administrativa
no
podrán
concederse
nuevas
autorizaciones
para
la
construcción de instalaciones de distribución, debiendo cumplir las obligaciones
de servicio de interés general y extensión de las redes, impuestas en la
legislación y en la propia autorización administrativa [BOE98*].
En el caso de las telecomunicaciones la figura del transportista y distribuidor se
diluyen siendo Telefónica el que posee redes de cobertura geográfica nacional.
En este caso se permite la duplicidad de esta red con el fin de mejorar la
tecnología utilizada en el mismo y ha sido generalmente tendida aprovechando
los pasillos eléctricos existentes para el tendido de fibra óptica. El resto de los
operadores por lo general tienen redes de menor cobertura, siendo provinciales
o locales.
Las características tecnológicas de las redes son otra diferencia significativa.
La actividad de redes presenta, en el sector energético, una escasa innovación
tecnológica lo que hace que se mantengan las características de monopolios
naturales, mientras que son precisamente las innovaciones tecnológicas en las
mismas las que hacen que desaparezcan estas características como ocurre en
el caso de las telecomunicaciones. Esto, junto a la tardía entrada de los
agentes, respecto al sector energético, hace que pueda existir duplicidad de
redes. Dicha duplicidad aparecerá con redes de distintas características y
48
generalmente de distintos operadores. Ambos operadores serán retribuidos en
función de los ingresos generados por los servicios ofertados en el mercado así
como por el alquiler de las redes por otros operadores.
Respecto a la extensión de los mercados hacia mercados regionales, el sector
de telecomunicaciones presenta una ventaja fundamental para su desarrollo
respecto al energético. Las telecomunicaciones vía satélite permiten evitar los
inconvenientes que pueden surgir a la hora de tender red para conectar dos
países. En el caso energético esta dependencia del desarrollo de las
interconexiones físicas (únicamente mediante el tendido de red), sobre todo en
el caso eléctrico, tiene como consecuencia la dificulta de implantación de
mercados regionales y la existencia de mercados aislados.
En los tres casos el tráfico por las redes es intensivo y con puntas, lo que
determina la capacidad de las mismas. El incremento de tráfico por las redes
se produce en el primer caso por el incremento de demanda conectada a
dichas redes mientras que en el caso de las telecomunicaciones se produce
por un incremento en el número de productos solicitados y por el crecimiento
de la demanda. Esto trae consigo, o que se tiendan nuevas redes o que se
mejore la tecnología de aprovechamiento de la red o ambos. En el caso de
España, ha traído consigo la innovación tecnológica constante que permite un
mayor aprovechamiento de la red hasta que se produce un salto tecnológico
por parte del incumbente y se queda anticuada.
En el caso de extensión de redes, la gasificación de un determinado lugar no
es una obligación legal mientras que la implantación de la electrificación y las
infraestructuras telefónicas si lo son [BOE03] y [BOE97*]. Adicionalmente sólo
en el caso de la electricidad es necesario tener suministro para la entrada de
un consumidor en una nueva vivienda. En el caso eléctrico existe la obligación
de extender sus redes por la zona de distribución con el fin de atender los
incrementos
de
demanda
mientras
que
en
el
caso
gasista
y
de
telecomunicaciones, esta extensión sólo se realizará a petición del cliente.
Además en el caso de las telecomunicaciones esta extensión podrá ser evitada
49
en caso de que se considere antieconómica ya que existen otras alternativas
como radiofrecuencia o TRAC que permiten que no se tenga que realizar dicha
extensión (utilizadas en casos especiales)
En cuanto a la retribución del negocio de redes, la retribución del transporte
eléctrico y de gas es muy similar con el establecimiento de estándares que
permitan recuperar las inversiones realizadas. Salvo la actividad de
almacenamiento subterráneo, tanto para la regasificación, como para el
transporte por gasoducto o eléctrico en caso de existir ganancias de eficiencia
por batir los estándares de inversión, estas deben ser compartidas por el
cliente y el transportista. En el sector de las telecomunicaciones la retribución
por el negocio de red forma parte de los ingresos que los agentes reciben por
el uso de las mismas encontrándose regulados los precios en el caso del
incumbente y siendo liberalizados para el resto de los agentes y trasladados a
los clientes en sus ofertas.
El acceso y la conexión en el sector energético se encuentra regulada en casi
todos los casos (el acceso a almacenamientos subterráneos puede ser
regulado o negociado) y su denegación puede responder a razones distintas en
el caso eléctrico (inexistencia de capacidad) que en el de gas (además
condicionantes económicos). La resolución de conflictos en ambos casos corre
a cargo de la CNE (acceso) y de las Comunidades Autónomas (conexión). Se
puede pedir acceso en cualquier punto de la red (en el caso eléctrico una vez
obtenida la conexión) en ambos casos [BOE00] y [BOE02].
En el caso de las telecomunicaciones el acceso a las redes del incumbente se
publican y son puntos de la red específicos, bucles. En los tres casos se
encuentran regulados los costes de acceso y conexión siendo distinto en el
caso del sector de telecomunicaciones el fin de estos precios. En este caso se
permite la negociación entre las partes para el acceso y conexión a las redes
del incumbente o entre las redes de los operadores, y se establecen las
condiciones de referencia técnicas, económicas y contractuales en caso de que
no exista acuerdo entre las partes. Estas referencias sólo serán usadas en el
50
caso de que no se llegue a un acuerdo en la negociación entre los operadores
[GAPT04]. Las conexiones de los clientes a las redes pertenecen en su
mayoría al incumbente mientras que en el sector energético depende de las
zonas de distribución.
Las cuotas de alta establecidas en los tres sectores y que son cargadas a los
clientes en un único pago en el caso de las telecomunicaciones también se
encuentran reguladas para el caso del incumbente mientras que en el sector
gasista y eléctrico para todos los agentes [BOE00] y [BOE02]. La cantidad
fijada en el caso de las telecomunicaciones es un precio mínimo con el fin de
evitar comportamientos abusivos por parte del incumbente [HERG01]. Por otro
lado el valor de este derecho está fijado por las Comunidades Autónomas, en
un rango sobre un precio fijado por el Gobierno para el sector eléctrico y
libremente en el sector gasista. En ambos tiene carácter de precio máximo. Por
lo tanto la regulación de precios en el sector energético es simétrica, para todos
los agentes mientras que en el de las telecomunicaciones es asimétrica.
3.4.3 Precio final, mercado y producto
En el caso eléctrico y gasista los distribuidores pueden, de forma transitoria,
realizar el suministro a tarifa recaudando las tarifas integrales (a extinguir o
extinguidas en el sector gasista). Estas tarifas deben incluir el coste de la
energía y el coste del acceso (tarifas de acceso) siendo el precio de la energía
la diferencia entre ambas. Ambas son binomias, y únicas para todo el territorio
nacional. En el caso de las telecomunicaciones, las tarifas están liberalizadas
menos para el incumbente para el cual la cuota de acceso se encuentra
regulada por un sistema de “price cap” [CABR04] y el término variable por
consumo debe ser aprobado por la CMT. Los precios regulados para el
incumbente de dichas tarifas se establecen con el fin de fomentar la
competencia y evitar prácticas abusivas por bajada indiscriminada de precios.
En cuanto a la comercialización de los productos en los tres sectores se ha de
realizar un esfuerzo importante por captar un cliente (coste de captación). Este
coste origina en los sectores anteriores economías de escala que condicionan
51
la existencia de los comercializadores a la obtención de una masa crítica de
clientes. Por otro lado la diferencia que se establece entre el sector energético
y el de las telecomunicaciones es que en éste último el cliente está obligado a
comprar proactivamente dando lugar a estrategias de comercialización tipo
“pull” al ser el cliente el que determina el producto [ALCA05], mientras que en
el sector energético la estrategia de comercialización es la inversa o de tipo
“push” (en la que el cliente no determina el producto)
Una de las principales características que distingue al sector de las
telecomunicaciones del sector energético es la fuerte componente tecnológica
aplicada a lo largo de toda la cadena. Para la explotación de redes, la
tecnología permite que las mismas soporten productos distintos y mayor tráfico.
El producto se modifica constantemente transformándose en productos de alto
valor añadido respecto al sector energético. Los consumidores pueden
beneficiarse de terminales que presentan mejores prestaciones. En el caso
energético la utilización de las redes es exclusiva para un producto,
permitiendo únicamente mejoras en la eficiencia de las mismas y en los
equipos domésticos.
Los productos ofrecidos en el mercado en el caso de la energía se han
modificado poco a lo largo del tiempo, en el caso eléctrico se ofrece energía
renovable. Las redes solo son útiles para transportar un tipo de producto hasta
el usuario final, mientras que en el caso de las telecomunicaciones las mismas
redes permiten que gracias a los avances tecnológicos, éstas sean utilizadas
de manera más eficiente permitiendo la entrada de nuevos productos. Mientras
que se sigue ofertando energía eléctrica y de gas con pocas variaciones en las
últimas décadas, las redes de telefonía fija han pasado de ofrecer únicamente
transmisión de voz, hasta la transmisión de voz, contenidos y datos por las
mismas redes [LOPE06]. En el sector de las telecomunicaciones el mercado se
encuentra liberalizado mientras que en el sector eléctrico y de gas coexiste el
mercado regulado con el mercado liberalizado. En el caso de las
telecomunicaciones dicha liberalización se ha logrado a costa de regular los
precios ofertados por el incumbente, de forma que permita la entrada de
52
nuevos operadores. Progresivamente se han ido liberalizando los precios
ofertados por el mismo a medida que el mercado se ha abierto a una
competencia efectiva. En primer lugar se han definido mercados relevantes,
tanto mayoristas como minoristas, que han estado sujetos a regulación ex-ante
sectorial con el fin de favorecer la competencia reduciendo gradualmente dicha
regulación hasta que se ha conseguido la competencia efectiva en dichos
mercados, estando sujetos únicamente a la regulación genérica de
competencia [HERR06].
En el caso eléctrico y de gas los precios han estado sometidos a aprobación
del Gobierno [BOE97*] y [BOE98*] todavía vigentes en la actualidad,
permitiendo que en el mercado minorista los clientes puedan elegir entre
mercado liberalizado o mercado regulado, sin embargo la liberalización no se
ha hecho efectiva ya que las tarifas reguladas no presentaban las
características de aditividad (ni suficiencia) no fomentando la entrada de
competencia en comercialización. Esto ha sido resuelto en el mercado de
telecomunicaciones imponiendo precios mayoristas al descuento respecto a los
minoristas de forma que exista margen suficiente para la entrada de nuevos
competidores [CABR06b]
La tarificación en el caso de las comunicaciones se realiza por unidad de
tiempo para el término variable en telefonía fija y por alquiler de línea el término
fijo mensual. Esto simplifica la comprensión de las mismas y permite que los
consumidores reciban de forma clara las señales de precio. En el sector
eléctrico la tarificación se realiza en función de un término fijo por potencia
contratada (€/kW) y un término variable función de la energía (€/kWh). El
término de potencia dependerá de la tensión a la que se encuentra conectado
el cliente. En el caso del gas natural, el término fijo (€/cliente) depende del nivel
y presión de consumo siendo al igual que en el caso eléctrico el término
variable función de la energía (€/kWh). Las unidades empleadas (así como los
parámetros de los cuales dependen los valores) dificultan la comprensión de
dichas facturas al no ser intuitivas para el consumidor lo que unido a la
53
existencia de tarifas que no reflejan costes (en el caso eléctrico) conlleva a que
no existan señales de precio adecuadas.
Por otro lado, los ingresos se reciben de forma indirecta en el caso energético,
(en el caso de tarifas integrales) mientras que en el caso de las
telecomunicaciones dichos ingresos se reciben directamente de los clientes.
Los clientes se facturan en los tres casos a través de tarifas. En el sector
energético el pago del cliente está desvinculado de los ingresos de cada
actividad del sector. Las empresas distribuidoras recaudan la tarifa integral
cobrada a los clientes así como los peajes. Esta cantidad posteriormente es
repartida para realizar el pago de la energía y entre las actividades reguladas.
En este último caso cada distribuidora (o transportista) retendrá la parte
correspondiente a sus ingresos reconocidos y el exceso recaudado será
aportado para liquidar las actividades de transporte y distribución. Una vez
realizado, por diferencias se realizará el pago de los costes de transición a la
competencia a los generadores [BOE97*].
En el caso de las telecomunicaciones el pago por el servicio prestado es
directo y la asignación de gastos es interna en cada empresa y no externa
como en el caso de las liquidaciones. Además en el caso de las tarifas
integrales el consumidor desconoce que parte es energía y que parte es
acceso, teniendo una idea errónea de qué y a quien está pagando. Sin
embargo el precio pagado por el mismo es prácticamente el doble en el caso
de las telecomunicaciones que en el caso de la energía (consumo de telefonía
fija e internet frente a consumo eléctrico en un consumidor medio para una
vivienda de 60 m2 con calefacción por gas natural)
Las campañas de marketing realizadas por el sector de telecomunicaciones
con respecto a las del sector energético han sido más efectivas y han permitido
una mayor comprensión del producto por parte del consumidor por varios
motivos entre los que se encuentran los siguientes [ALCA05]:
• La utilización de los medios ha sido más intensiva permitiendo afianzar
la imagen de marca percibida por los consumidores.
54
• Las mejoras tecnológicas y servicios de valor añadido ofertados son
mayores que en cualquier otro sector.
• Las campañas publicitarias se han realizado de manera más intensa
(número de veces aparecidas en medios)
• Las políticas de precio y producto son muy agresivas y directas
• Los productos ofertados se ofrecen de forma empaquetada (terminal y
consumo o consumo fijo e internet).
• El efecto cruzado en el caso de la transmisión de datos al poder recibir
un bien de mayor valor añadido que hace que pierda el carácter
impulsivo de la compra (ordenador e internet y tarifa telefónica) y por lo
tanto que el consumidor recaba más información.
• El número de operadores es mayor y con menos historia, lo que en
muchos
casos
evita
imágenes
preconcebidas
de
la
empresa
suministradora
• Están más enfocadas a los costes de la utilización de producto enviando
las señales de precio directas.
• La decisión de contratar cualquier servicio telefónico depende del
consumidor por lo que el esfuerzo por conocer el producto es mayor
mientras que en el caso de la electricidad, ya le viene impuesta
En el caso energético existe separación funcional, jurídica y contable entre las
actividades liberalizadas y reguladas y objeto social exclusivo para diferenciar
las actividades reguladas. Esto permite que no se produzca la transferencia de
rentas entre distintos tipos de actividades y fomenta la transparencia del sector
y la entrada de nuevos competidores en el mercado. En el sector de las
telecomunicaciones, no existe dicha separación siendo los operadores de la
red los proveedores de servicios.
55
3.4.4 Consumidor
En los tres sectores se regulan las condiciones de calidad de servicio mínimas,
existiendo en el caso eléctrico y de gas, incentivos por la mejora de las mismas
y
penalizaciones
en
caso
de
incumplimiento.
En
el
caso
de
las
telecomunicaciones esto no es simétrico, existiendo penalizaciones en caso de
incumplimiento de los estándares de suministro pero no incentivos para mejorar
la misma. Los indicadores de calidad de suministro y servicio son distintos en
estos tres sectores debido a las distintas características de los productos.
Adicionalmente las Comunidades Autónomas en el caso de la electricidad
podrán solicitar, con normativa propia, estándares de calidad de suministro
mayores, mientras que en telecomunicaciones estos estándares son únicos a
nivel nacional.
La garantía de suministro en el sector eléctrico y de gas se basa en que no se
produzca el desabastecimiento de ambos productos energéticos mediante unas
reglas que obligan a los agentes a tener unos mínimos siendo responsabilidad
del Gestor Técnico del Sistema o del Operador del Sistema supervisar que se
cumple. En el sector de las telecomunicaciones, la garantía de suministro
implica que en caso de que ésta esté en juego el Gobierno puede adoptar el
control de la actividad de forma automática. Esta garantía de suministro implica
además que ante desabastecimiento eléctrico, los servicios mínimos de
telefonía fija deben funcionar.
Existe una gran convergencia entre el sector del gas natural y la electricidad
[ABAD07], esto se debe fundamentalmente al alto grado de implantación de
centrales de ciclo combinado que utilizan como combustible el gas natural así
como en la comercialización de ambos productos. Como se puede observar en
otros mercados ya liberalizados como el de Reino Unido existen sinergias en
los costes de la comercialización, de forma inversamente proporcional al
consumo, lo que afecta en mayor medida al sector doméstico. Sin embargo en
la actualidad la comercialización conjunta de estos dos productos no se está
llevando a cabo de forma efectiva.
56
La liberalización de un sector debe ir acompañado de la protección al
consumidor con el fin de paliar la asimetría existente entre oferta y demanda
[BOE03]. Esta protección al consumidor se ha interpretado de distintas formas
por parte de las autoridades regulatorias. Existe la obligación de servicio
universal impuesta de distintas formas según el sector (excepto en el caso del
gas). En el caso de las telecomunicaciones ésta obligación ha sido impuesta al
incumbente, de momento y debe ser financiada por el sector, lo que permite a
los grupos desfavorecidos acceder en igualdad de condiciones.
Con
el
fin
de
permitir
el
acceso
a
todos
los
ciudadanos
a
las
telecomunicaciones y al suministro eléctrico, ambas cuentan con tarifas
“sociales”. En el caso de la energía eléctrica esta tarifa social exime del pago
de la cuota mensual (por potencia) a los colectivos desfavorecidos, que se
puedan acoger a las mismas. Para acogerse a las mismas, la condición
impuesta por la administración es una medida indirecta de su nivel de ingresos,
la potencia contratada. En el caso de las telecomunicaciones esta tarifa social,
abono social, establece bonificaciones del 95%. En este caso, el requisito
impuesto a los colectivos que se pueden acoger a la misma es la edad
(mayores de 64) o la incapacidad para trabajar así como el nivel de renta de la
unidad familiar sea inferior a un determinado límite. En el caso del gas natural
este tipo de tarifas no existen
Por último en lo referente al cliente final, en el sector energético tiene acceso a
la medida del consumo mientras que en el caso de las telecomunicaciones el
medidor de consumo a efectos fiscales sólo es accesible al operador. Esto se
debe fundamentalmente a dos motivos, en primer lugar, las pérdidas, que se
producen en el sector energético y no en el de telecomunicaciones. Por otro
lado el Gobierno incentiva al consumidor a aumentar su uso cotidiano,
mediante programas de formación y financiación de equipos, programas y
conexión mientras que en el sector energético se fomenta el ahorro, mediante
etiquetado energético, formación, etc.
57
3.4.5 Marco regulatorio
El proceso de liberalización se ha realizado de formas muy distintas en el caso
energético y en el caso de las telecomunicaciones. Mientras que los tres
sectores presentan los mismos problemas de partida, fuertes inversiones en
capital, existencia de monopolios, mercados saturados, el tratamiento y la
resolución de las mismas ha sido muy distinta. Desde otro punto de vista, se
pueden observar distintos grados de liberalización en función de la regulación
utilizada, así mientras predomine la regulación sectorial frente a la regulación
de competencia las actividades se encuentran lejos de estar liberalizadas.
La regulación asimétrica aplicada en el sector de las telecomunicaciones está
orientada a las prácticas del incumbente, para favorecer la entrada de nuevos
operadores limitando las acciones del mismo. En el sector energético la
regulación utilizada ha sido sectorial y simétrica para todos los agentes a lo
largo del proceso de liberalización. En este último caso, se ha regulado
especialmente la concentración de las empresas establecidas no permitiendo
fusiones y adquisiciones entre agentes sin autorización previa del regulador.
En los tres casos el regulador presenta una escasa independencia política. Si
bien la regulación de los mercados minoristas en el caso de las
telecomunicaciones ha pasado a ser competencia de la CMT, esta se
encuentra fuertemente politizada. En el caso de las telecomunicaciones el
incumbente continúa arrastrando al resto de los operadores con sus
innovaciones tecnológicas y sus comportamientos, habiendo disminuido
notablemente durante estos últimos años esta dependencia únicamente en el
establecimiento de precios de los productos ofrecidos.
Un buen ejemplo de esto es el escaso desarrollo que sufrió el cable pese a
poseer mejores cualidades que las redes tradicionales de Telefónica mientras
se impuso la moratoria del cable. Mientras tanto se desarrollo la tecnología
xDSL lo que hizo que todos los operadores se basasen en esta tecnología en
vez de tecnologías alternativas. En la actualidad dicha moratoria ha sido
eliminada y serán tendidas nuevas redes de cable para usuarios finales. Hasta
58
el momento pese a la existencia de tecnologías alternativas al bucle de
abonado de telefónica como Wi Fi, WIMAX, etc. éstas no han sido implantadas
por el momento.
En el sector energético este tipo de arrastre se produce en generación de
energía eléctrica con el fin de obtener centrales de generación más eficientes y
limpias. La diferencia radica en que cualquier agente puede introducir la
innovación en el sector, debido a los dilatados plazos de amortización de la
misma y no existir saltos tecnológicos tan próximos en el tiempo.
3.4.6 Diferencias significativas
A modo de resumen se muestran las diferencias más significativas entre los
tres sectores en la tabla 6:
Fuente: Elaboración propia
Tabla 6: Principales características de los tres sectores
59
4. GRADO DE LIBERALIZACIÓN
La liberalización es un instrumento al servicio del ciudadano que debería de
concretarse en mayor calidad y menor precio. El mercado necesita tiempo de
adaptación para la transición a la competencia de ahí que puedan existir
situaciones
intermedias
entre
mercados
totalmente
liberalizados
y
la
coexistencia de mercados liberalizados con mercados regulados.
4.1 Sector eléctrico
4.1.1 Situación actual
El sector eléctrico se caracteriza por la coexistencia de un mercado regulado
con un mercado liberalizado. Los consumidores acogidos al mercado regulado
reciben el suministro de las distribuidoras eléctricas a las cuales se hallan
conectados. El precio facturado a estos consumidores viene determinado por la
tarifa integral, revisada trimestralmente. Esta tarifa incluye el precio de la
energía suministrada y los costes por el uso de la red. Este mercado así como
la existencia de las tarifas integrales desaparecerá el 1 de Enero de 2009.
La energía eléctrica total consumida durante el 2007 fue de 238 558 GWh, de
los cuales un 33% fue destinada al mercado doméstico (77 819 GWh). El
número de clientes totales (mercado liberalizado y a tarifa) así como su
consumo se muestra en la tabla 7 [CNE08a]:
Distribuidora Iberdrola Distribución Eléctrica S.A.U. Endesa Distribución Eléctrica S.L. Unión Fenosa Distribución S.A. Hidrocantábrico Distribución Eléctrica S.A. Eléctrica de Viesgo Distribución S.L.U FEVASA SOLANAR TOTAL Nº Consumidores 9 819 451
9 303 581
3 456 584
Energía (GWh) 31 161
31 954
11 543
590 118
552 288
4 368
1 753
1 397
823
1 387
23 727 777
262
77 819
Tabla 7: Energía eléctrica consumida por distribuidora 2007
60
Los consumidores españoles pueden elegir entre las siguientes opciones en el
mercado eléctrico [CNE08a]:
• Ejercitar su opción como clientes cualificados:
• Adquirir la energía en el mercado o a través de un comercializador
• Adquirir la energía directamente en el mercado, mandando sus ofertas al
operador del mercado
• Adquirir la energía a través de contratos bilaterales con un productor,
bien actuando en su propio nombre o a través de un agente.
• Permanecer a tarifa.
El esquema de funcionamiento de este mercado es el que recoge la figura 6
[DURB05]:
Figura 6: Esquema de funcionamiento del mercado regulado de gas natural
Se considera mercado doméstico a tarifa el formado en su mayoría por
consumidores acogidos a tarifas de baja tensión 1.0, 2.0.X, 3.0.1, con una
tensión de suministro de 230 V El suministro a este grupo de consumidores
represento el 97% de los consumidores, el 70% de la potencia facturada, el
41,5% de la energía demandada a tarifa y el 52% de la facturación. El consumo
medio para este tipo de cliente fue de 3 272 kWh con un precio medio de 11,22
61
c€/kWh (un 125% del precio medio del sistema). La potencia unitaria
contratada fue de 4 kW. El factor de utilización de la potencia contratada fue del
9,3%, estando un 5% de los abonados acogidos a tarifa nocturna lo que
supone un 15% del consumo total. El precio medio de de la energía para estos
consumidores es significativamente menor 7,84 c€/kWh.
En el mercado liberalizado el pago por el uso de la red, tarifa de acceso, se
encuentra desagregada del precio de la energía. En este caso se desagrega el
pago a actividades reguladas, fijado por el Gobierno del precio de la energía,
fijado libremente entre las partes.
El funcionamiento de este mercado es el que recoge la figura 7 [DURB05]
Figura 7: Esquema de funcionamiento del mercado liberalizado de gas natural
El paso de clientes de mercado regulado a mercado liberalizado, en el 2007,
fue un 23% inferior que el registrado durante 2006, pasando a ser de 1,77
millones. El paso a mercado regulado no ha sido homogéneo durante el año,
en la primera mitad se produjo una migración hacia el mercado regulado
invirtiéndose esta tendencia durante la segunda mitad del mismo.
62
En la figura 8 [CNE08a] se muestran los porcentajes de participación del
mercado liberalizado y del mercado regulado en el mercado minorista Español:
Figura 8: Consumo eléctrico durante el año 2007
La proporción de consumidores domésticos a final de año en mercado es del
7,01% frente al 92,99% a tarifa. En términos de energía se facturaron a tarifa
72 202 GWh (92,78%) y en mercado 5 617 GWh (7,21%) de los 77 819 GWh
pertenecientes al mercado doméstico.
La energía suministrada y los clientes por empresa distribuidora y tipo de
mercado se muestra en la tabla 8 [CNE08a]:
2007 Distribuidora Iberdrola Distribución Eléctrica S.A.U. Endesa Distribución Eléctrica S.L. Unión Fenosa Distribución Eléctrica S.A. Hidrocantábrico Distribución Eléctrica S.A. Electra de Viesgo Distribución S.L.U. Mercado Regulado Nº Cons % Energía % (miles) Total (GWh) Total
Mercado Liberalizado Nº Cons
(miles) % Energía Total (GWh) % Total 9 385 95,58
29 748 95,47
434 4,42 1 413 4,53 8 281 89,01
28 411 88,91
1 022 10,99
3 543 11,09 3 311 95,82
11 043 95,67
144 4,18 500 4,33 538 91,34
1 628 92,87
51 8,66 125 7,13 540 97,94
1 361 97,42
11 2,06 36 2,58 FEVASA 4 99,68
8 100 0 0,32 0 0 SOLANAR 1 99,57
3 100 0 0,43 0 0 1 663 7,01 5 617 7,22 TOTAL 22 064 92,99
72 202 92,78
Tabla 8: Energía eléctrica suministrada por mercado durante 2007
63
En la tabla 9 [CNE08a] se muestra el número de consumidores y la energía
vendida (Total) por las diferentes empresas comercializadoras, indicando a que
redes de distribución se encuentran conectados dichos clientes (no se incluyen
ni FEVASA ni SOLANAR). Se puede observar el alto grado de fidelidad que
existe en el mercado
Iberdrola Endesa Unión Fenosa Hidrocantábrico Electra de Distribuidora/ Distribución Distribución Distribución
Distribución Viesgo Comercializador Eléctrica Eléctrica Eléctrica Eléctrica Distribución S.A.U. S.L. S.A. S.A. Eléctrica S.L.U.
Iberdrola S.A. Endesa Energía S.A. Unión Fenosa Comercial S.L. Hidrocantábrico Energía S.A.U. Gas Natural Servicios SDG.S.A. Hispaelec Energía S.A. Nexus Energía S.A. Enel Viesgo Energía S.L. Naturgas Energía Comercializadora S.A.U. 52,30% 1,25% 4,70% 3,39% 4,20% 17,15% 87,00% 23,27% 3,97% 23,34% 6,37% 1,72% 55,02% 4,64% 6,76% 0,41% 0,28% 0,29% 87,27% 8,76% 15,09% 9,61% 16,43% 0,35% 29,11% 0,01% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,01% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,09% 0,05% 0,16% 0,17% 27,74% 0,71% 0,00% Resto 7,92% 0,05% 0,07% 0,01% 0,10% TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% Tabla 9: Grado de fidelidad de clientes durante 2007
64
El precio medio horario de la energía para clientes en mercado liberalizado se
fija en el mercado mayorista, siendo las distintas componentes del mismo así
como su valor mensual los que se muestran en la tabla 10 [CNE08a]:
Mes Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre TOTAL Mercado Mercado Restricciones Procesos Diario Intradiario técnicas Operación c€/kWh c€/kWh c€/kWh c€/kWh 4,851 ‐0,001
0,051
0,100
3,765 ‐0,001
0,145
0,103
3,050 0,000
0,172
0,076
3,783 ‐0,008
0,080
0,084
3,435 0,000
0,100
0,098
3,944 0,000
0,096
0,077
4,028 0,002
0,134
0,060
3,633 0,000
0,167
0,102
3,718 0,000
0,137
0,101
3,964 ‐0,002
0,158
0,083
4,935 0,000
0,236
0,088
6,064 0,000
0,199
0,141
4,128 0,000
0,143
0,093
Garantía Precio potencia horario final c€/kWh c€/kWh 0,393 5,393
0,390 4,402
0,256 3,554
0,254 4,192
0,252 3,884
0,251 4,369
0,262 4,486
0,177 4,079
0,248 4,203
0,260 4,464
0,387 5,647
0,365 6,768
0,289 4,653
Tabla 10: Composición del precio eléctrico mensual y medio durante 2007
En la actualidad se están articulando las subastas CESUR, subastas de
contratación a plazo de 6 productos distintos, que marcarán el precio de la
tarifa de último recurso (TUR).
Para los colectivos desfavorecidos se ha creado una tarifa, la tarifa social en la
que todo consumidor con potencia contratada inferior a 3kW tiene derecho a
acogerse a la misma, lo que le exime del pago del término de potencia.
Asimismo para clientes en baja tensión con potencia inferior a 15 kW el primer
tramo de consumo mensual (12,5 kWh/mes) es gratuito [BOE08c].
65
4.1.2 Análisis de la situación
Las cuotas de mercado para cada una de las comercializadoras, durante el
primer semestre de 2007 fueron las que se muestran en la tabla 11 [CNE08a]:
Nº Clientes Comercializadora Iberdrola S.A. Endesa Energía S.A. Unión Fenosa Comercial S.L. Hidrocantábrico Energía S.A.U. Gas Natural Servicios SDG.S.A. Hispaelec Energía S.A. Nexus Energía S.A. Enel Viesgo Energía S.L. Naturgas Energía Comercializadora S.A.U. Resto TOTAL HHI % Energía (GWh) % 265 990
1 056 479
141 457
15,04%
59,73%
8,00%
6 573 33 501 9 551 10,30%
52,51%
14,97%
54 317
3,07%
8 378 13,13%
204 382
59
50
5 191
11,55%
0,00%
0,00%
0,29%
2 062 509 134 915 3,23%
0,80%
0,21%
1,43%
3 301
37 637
1 768 863
0,19%
2,13%
100%
93 2 080 63 796 0,15%
3,26%
100%
4 005 3 284
Tabla 11: Cuotas de mercado y grado de concentración mercado eléctrico 2007
Como se puede apreciar el índice HHI es superior a 2000 tanto en energía
como en clientes con un agente con una cuota de mercado superior al 25% lo
que índica una alta concentración en el mercado. Estos índices tienen en
cuenta no solo los clientes domésticos sino todo el mercado en España.
El volumen del mercado total es significativo por las características otorgadas
por Ley al suministro eléctrico cubriendo la totalidad de la población española.
Sin embargo la cuota de mercado liberalizado es muy distinta por energía o por
número de clientes. Esta diferencia se debe a las características del mercado
doméstico, muy extenso en cuanto al número de clientes pero de bajo consumo
unitario.
66
El precio de la energía eléctrica se forma en el mercado mayorista por lo que
se analizará brevemente su situación actual. En este mercado las cuotas de
mercado así como el índice HHI son menores (tabla 12):
Tabla 12: Características mercado mayorista eléctrico
Lo que muestra que el mercado de generación es competitivo según los
criterios de la Unión Europea y con tendencia a aumentar (figura 9):
Fuente: Elaboración propia
Figura 9: Evolución mercado mayorista eléctrico 1997-2010
67
Por otro lado los precios de la energía eléctrica siguen la senda de otros
mercados Europeos, y se encuentran en valores medios (€/MWh) en
comparación con los mismos (figura 10).
Fuente: Elaboración propia
Figura 10: Evolución precios de la electricidad en mercados europeos
En el mercado minorista eléctrico se observan varios efectos, que combinados
dan lugar a su situación actual. El alto grado de concentración existente ya que
no se ha producido la entrada de nuevos comercializadores unido a que los
comercializadores existentes con una masa de clientes considerable son
grupos empresariales históricos que también han desarrollado en el pasado el
negocio de redes y generación [GARC06b]. Por otro lado el alto de grado de
fidelidad de los clientes con respecto a los empresas distribuidoras
tradicionales así como la consideración del mercado regulado como “mercado
refugio” al cual se produce la migración de los clientes del mercado liberalizado
ante una subida de precios de la energía.
En la actualidad el efecto más significativo es la existencia de una tarifa, la
tarifa integral, que no refleja costes. Estas tarifas que no son aditivas, originan
que los ingresos recaudados no paguen los costes necesarios, así como que
no se haya realizado una comercialización efectiva [BEAT05].
68
La situación del sector en la actualidad, hace que el modelo energético actual
en España sea insostenible, las principales características del mismo se
resumen en la figura 11.
Fuente: Elaboración propia
Figura 11: Situación actual del sector eléctrico
4.2 Sector gasista
4.2.1 Situación actual
Durante 2007 han aumentado las ventas y la captación de nuevos clientes,
llegando a finales de 2007 a 6 737 358 clientes y un consumo de gas natural de
408 TWh (lo que supone un crecimiento del 4,1%). Con respecto a las ventas,
la liberalización ha sido progresiva durante los últimos ocho años,
alcanzándose en 2007 un 89% del suministro en el mercado liberalizado.
69
La figura 12 [CNE08c] muestra el consumo de energía en el mercado
liberalizado y en el mercado regulado durante 2007.
Figura 12: Cuotas de mercado y grado de concentración mercado eléctrico 2007
En cuanto al número de clientes la liberalización del mercado minorista está
siendo más lenta manteniéndose en un 60% el número de clientes con
suministro regulado. El consumo doméstico aumento en 61 959 lo que supone
un aumento del 11% respecto al año 2006. El incremento del consumo
residencial se ha producido como consecuencia fundamentalmente del
incremento de clientes mientras que el consumo unitario ha experimentado una
contracción del 8,95% situándose en 8,95 MWh/año.
En lo referente al consumo doméstico, los mayores consumos domésticos y
comerciales (grupo tarifario 3) se encuentran en Cataluña y Madrid que
absorben el 56% del consumo total de España. En Madrid el consumo
doméstico representa el 62,8% del consumo frente a una medio del 14,8% a
nivel nacional.
70
El grado de penetración del suministro de gas natural en España por
Comunidades Autónomas se muestra en la figura 13 [CNE08c]:
Figura 13: Grado de penetración del suministro de gas natural en 2007
Este gráfico muestra el porcentaje de clientes por cada 100 habitantes con
suministro de gas natural. En la figura 14 [CNE08c] se muestra el número de
viviendas principales con suministro de gas natural
Figura 14: Clientes cada 100 habitantes con suministro de gas natural 2007
71
En el caso del gas natural hasta hace muy poco (1 de Julio de 2008) han
coexistido dos mercados minoristas, el mercado liberalizado y el mercado
regulado. El funcionamiento del mercado regulado se muestra en la figura 15
DURB05):
Figura 15: Esquema de funcionamiento del mercado regulado de gas natural
En este caso es el distribuidor el que suministra el gas al cliente final,
facturando por ello una tarifa “integral” que incluye el precio de la energía y el
coste de utilización de las infraestructuras. El precio de adquisición del gas
suministrado a tarifa por la distribuidora se encuentra regulado (precio de
cesión) en función del coste de la materia prima. El 11% del consumo de gas
durante 2007 corresponde al consumo doméstico suministrado a tarifa
[CNE08b]. En el caso del mercado liberalizado la estructura es la que se
muestra en la figura 16 [DURB05]:
Figura 16: Esquema de funcionamiento del mercado liberalizado de gas natural
72
En este caso es el comercializador el que pacta el precio del gas natural con el
cliente. Al cliente el comercializador le factura por un lado la tarifa de acceso
que luego irá a liquidaciones para ser repartido entre las actividades reguladas
y el precio de la energía libremente pactado. Al finalizar el primer trimestre de
2008 el 41,4% pertenecía al mercado liberalizado, lo que supone 2 794 700
clientes de un total de 6 752 155 [CNE08b]
El consumo doméstico es suministrado a presión inferior a 4 bar. En el caso del
gas natural no existe el concepto de zona histórica de distribución siendo los
principales grupos empresariales distribuidores de gas natural en cada
Comunidad Autónoma los que se muestran en la figura 17 [CNE08c]
Figura 17: Principales grupos distribuidores de gas natural en España 2007
En el sector de la distribución de gas natural operan 6 grupos empresariales de
los cuales Gas Natural con más del 85% de los puntos de suministro es el más
importante. Los tres principales son Gas Natural, Naturgas-HC y Endesa,
agrupando más del 99% de los puntos de suministro. Las restantes empresas,
73
con un número muy reducido de puntos de suministro son Unión Fenosa,
Iberdrola y Gas y Servicios de Mérida.
El reparto del mercado doméstico entre el mercado regulado y mercado
liberalizado se muestra en la tabla 13 [CNE08b]:
Mercado Regulado Mercado Grupo Clientes Energía 3 (miles) % (GWh) % 3.1 2 011 50,72
725 18,22
3.2 1 954 49,28
3 254 81,78
TOTAL 3 965 100
3 979
Mercado Liberalizado Clientes Energía (miles) % (GWh) 1 033 38,25 578 1 668 61,75 2 460 100
2 701
100 % 19,03
80,97
3 038 100
Tabla 13: Clientes domésticos de gas natural por mercado en 2007
La fidelidad del cliente se muestra en la tabla 14 [CNE08b]:
Distribuidora Clientes captados por comercializador del grupo Nº Clientes Gas Natural SDG, S.A. Grupo Endesa Naturgas Energía Distribución S.A. Resto TOTAL % Clientes captados comercializador ajeno al grupo Nº Clientes % 1 640 540
72,50
621 088 27,50
50 536
81,10
11 751 18,90
439 739
88,80
55 517 11,20
125
95,40
6 4,60
2 130 940
87,70
688 362 28,30
Tabla 14: Fidelidad del cliente de gas natural en España en 2007
74
4.2.2 Análisis de la situación
Las cuotas de mercado para cada una de las comercializadoras así como el
índice HHI para el cuarto trimestre de 2007 fueron los que se muestran en la
tabla 15 [CNE08b]:
Comercializador (por grupo empresarial) Grupo Gas Natural Grupo Endesa Grupo Naturgas Iberdrola Grupo Fenosa Incogas Cepsa Shell BP Gaz de France Resto HHI Septiembre 2007 Nº Clientes 1 547 706
393 140
363 167
154 247
90 567
87
79
<50
<50
<50
<50
Cuota 60,70%
15,40%
14,20%
6,10%
3,60%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
4 171
Dicimebre 2007 Nº Clientes 1 586 296 435 791 431 015 157 502 90 756 87 80 <50 <50 <50 <50 Cuota 58,70%
16,10%
16,00%
5,80%
3,40%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
4 006
Tabla 15: Cuotas y concentración del mercado de gas natural en 2007
Por lo tanto a nivel global (incluyendo todos los segmentos de mercado), el
mercado se encuentra liberalizado con una empresa que ejerce poder de
mercado con una cuota de mercado del 60,7% y un índice HHI igual 4000.
Como se puede observar el índice de concentración del mercado es superior a
2000 con una cuota mayor del 50% para la empresa de mayor cuota de
mercado y en comparación con el mercado eléctrico tiene mayor valor. Sin
embargo se aprecia un descenso moderado durante el último trimestre de
2007. Por otro lado en términos de energía y clientes el sector gasista se
encuentra más liberalizado que el sector eléctrico, con un 60% de los clientes
domésticos suministrados en el mercado liberalizado.
En este caso no existe déficit tarifario como en el caso eléctrico ya que la tarifa
integral es aditiva respecto a la de acceso, reflejando el precio de la energía en
el mercado mayorista y por lo tanto permitiendo una comercialización efectiva.
Se puede apreciar sin embargo que la fidelidad del cliente es elevada, hay que
75
tener en cuenta que estos datos incluyen consumidores domésticos y no
domésticos, siendo estos últimos, muy pocos en número (pero de alto
consumo).
El mercado liberalizado doméstico es reducido siendo la media nacional inferior
al 50 %. En aquellas Comunidades en las que existe un agente alternativo al
incumbente, la participación en el mercado de la misma es muy pequeña. Por
otro lado el número de clientes del incumbente en el mercado es cinco veces
mayor que en el caso del primer seguidor. En este caso el efecto debido a la
fidelidad es alto y el mercado depende fuertemente de los km de red tendidos
por cada agente.
La gasificación efectiva de un país en el sector doméstico depende de las
condiciones climáticas del mismo, así como el precio de combustible
alternativo. Al existir en España un clima templado el consumo se reduce a
unos meses al año para calefacción (principal uso de esta energía).
Adicionalmente los nuevos entrantes no están recibiendo en la actualidad las
señales económicas necesarias que incentiven la realización de inversiones
por parte de los mismos. Por otro lado la escasa evolución de los
gasodomésticos, muchos no eficientes hoy por hoy hace que el mercado
doméstico actualmente no se encuentre desarrollado del todo.
4.3 Sector de telecomunicaciones
En este caso se analizará el mercado minorista y mayorista de los servicios de
telecomunicaciones ofertados a través de redes. Se analizarán por tanto los
sectores de telefonía fija y banda ancha.
4.3.1 Situación actual
Los operadores históricos europeos mantuvieron el 80% de los accesos a la
telefonía fija aunque continuaron perdiendo cuota de mercado. Los principales
rivales de los operadores históricos fueron los operadores de cable y los
operadores que invirtieron en el servicio de acceso a internet, por lo general
76
empaquetado con otros servicios. La competencia se centra cada vez más en
la captación de clientes de acceso directo (acceso al abonado mediante red
propia) a los que se ofrecen servicios adicionales. Los servicios de acceso
indirecto se demandan de forma residual en aquellos casos en los que no se
demandan servicios adicionales.
La banda ancha fue junto con la telefonía móvil el mayor generador de ingresos
del sector durante el año 2007. La penetración de este servicio se incremento
en Europa de 16,3 líneas por 100 habitantes el año anterior a 20 líneas por 100
habitantes. En España se incrementó hasta 18,3 líneas por cada 100
habitantes lo que supone un incremento del 20,3%. En 2007 el 45% de los
hogares españoles disponía de acceso a internet de forma conmutada o bien
de banda ancha.
El 39,2%, aproximadamente 5,8 millones de viviendas contaban con conexión a
banda ancha situándose todavía por debajo de la media Europea siendo en
España el 56,2% de las conexiones suministradas por Telefónica. En cuanto al
soporte utilizado, el 79,3% de las conexiones se ofertaron mediante tecnología
xDSL sobre la red de cobre y el 21,3% mediante modem. La transmisión de
datos por banda estrecha continua disminuyendo situándose en un 5,8%.
El consumidor en el mercado Español se ha beneficiado a lo largo del año 2007
de un mayor abanico de servicios y menores precios en todos ellos. Para la
banda ancha aparecieron numerosas ofertas que implicaban mayores
velocidades sin incrementos notables de precios, siendo para más de la mitad
de las conexiones superior a 3Mbps (velocidad de bajada). El grado de
empaquetamiento comercial aumentó, contratando el servicio de banda ancha
junto al servicio de red y televisión un 15% del mercado.
Los ingresos totales aumentaron un 4,6% aumentando en un 5,4% los ingresos
debidos a mercados minoristas y en un 1% los relativos al mercado mayorista.
Respecto a los ingresos totales, los debidos al mercado minorista suponen un
83% de los mismos.
77
Los ingresos por telefonía fija descendieron del año 2006 al 2007 aumentando
los ingresos o manteniéndose constantes para el resto de los servicios. Esta
tendencia puede apreciarse en la figura 18 [CMT08a] (miles de millones de
euros)
Figura 18: Ingresos por servicios telefónicos durante 2007
Desde la liberalización del mercado, el número de líneas de telefonía fija ha
aumentado en un ratio de 268 000 líneas de telefonía fija anuales, sin embargo
los servicios de banda ancha han pasado de 110 000 en 2000 a 8 millones en
2008. Pese a este crecimiento durante los últimos años, la inversión realizada
por los operadores ha sido muy distinta en las distintas zonas del territorio
nacional [CMT08a].
78
En la figura 19 [CMT08a] se aprecia la penetración de líneas fijas por provincia
(líneas/100 habitantes):
Figura 19: Penetración de líneas fijas por provincia 2007
La mayor parte de los accesos de internet y telefonía fija de todos los agentes
se soporta a través del par de cobre. En 2007 esto supuso que el 64% de los
accesos fijos finales a clientes instalados en España utilizasen las
infraestructuras de “par de cobre” siendo el 31,3% de cable coaxial.
79
El crecimiento experimentado durante los últimos años por los servicios
ofertados a los clientes, la figura 20 [CMT08a] muestra la evolución de la
penetración de los servicios finales (líneas o abonados/100 habitantes):
Figura 20: Evolución de la penetración de servicios finales 2007
Durante los últimos años el empaquetamiento de servicios ofertado por los
operadores ha crecido. La opción elegida ha sido la venta conjunta de distintos
servicios por un único pago. Aunque los operadores de cable venían ofreciendo
esta opción desde hace años, la implantación efectiva de esta práctica
comenzó en 2005 de forma generalizada. El tipo de paquete más demandado
fue el de voz y banda ancha seguida por el empaquetamiento triple (voz, banda
ancha y televisión).
A finales de 2007 se ha comenzado a ofertar un paquete cuádruple que incluye
además de los tres servicios anteriores, el de telefonía móvil. La convergencia
también se puede observar en la diversificación de los operadores ya que los
operadores de mayor peso son en mayor medida convergentes. Telefónica
agrupó las filiales de móvil y red fija que operaba en España.
En este contexto de convergencia, tiene especial relevancia el tamaño de las
empresas con el fin de lograr sinergias derivadas de las economías de alcance
y escala. Después de las integraciones y fusiones producidas durante el año en
los tres grupos mayoritarios, estos representan un 76% de los ingresos del
mercado.
80
Durante el año 2007 los ingresos derivados del acceso aumentaron su
participación en los ingresos finales por telefonía fija debido a la disminución
observada en los servicios de tráfico. El 45% de los ingresos por telefonía fija
se deben a los servicios de conexión o acceso y el 55% a los servicios de
tráfico.
En el figura 21 [CMT08a] se muestra esta relación (millones de euros y
porcentaje):
Figura 21: Relación ingresos conexión y acceso en telefonía fija
A finales de 2007, el número de clientes por servicios de telefonía fija ascendió
a 16,7 millones incluyendo los clientes de acceso directo e indirecto siendo la
cuota de participación de los primeros de un 87% del total. En este año
Telefónica perdió 64 647 clientes aproximadamente.
81
Respecto a los ingresos por tráfico, se muestra en la figura 22 [CMT08a] la
proporción por tipo de llamada (millones de euros):
Figura 22: Relación ingresos por tipo de llamada
Con respecto a la preselección y portabilidad, la competencia existente por el
cliente de acceso directo fue el principal motivo por el que descendió el uso de
la preselección y del uso por parte de los operadores de la portabilidad (figura
23 [CMT08a]) (miles de líneas fijas).
Figura 23: Uso por parte de los operadores de la portabilidad
Por otro lado Telefónica sigue sometida a la Obligación de Servicio Universal
por la que hasta el momento está obligada a soportar la carga financiera de la
82
misma. A finales de año, la CMT aprobó los costes netos de este servicio que
se muestran en la tabla 16 [CMT08a]:
Año Coste Servicio Universal (k €) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 267 920 181 950 110 112 120 380 83 850 80 120 Tabla 16: Relación ingresos conexión y acceso en telefonía fija
4.3.2 Análisis de la situación
Teniendo en cuenta las cuotas de mercado por cliente con acceso directo en
2007 así como el tráfico por redes fijas, Telefónica muestra una clara posición
de liderazgo.
En la figura 24 [CMT08a] se observa que Telefónica continúa con cuotas de
mercado superiores al 50%:
Figura 24: Cuotas de mercado operadores telefonía fija 2007
Telefónica tiene el 80% del mercado repartiéndose el 20% restante entre los
demás operadores. Aunque existe concentración en el mercado los precios
ofertados por los agentes han descendido o por lo menos se han mantenido.
En este caso podría hablarse de dos mercados uno abastecido por Telefónica y
el otro abastecido por el resto de los competidores, sin embargo ambos
compiten por el mismo sector de clientes. El operador dominante trataría en
este caso de bajar los precios de forma indiscriminada. Esta política de precios
será impedida por la CMT mientras que el resto de los operadores se acercan a
83
costes teniendo una capacidad de bajada de precios adicional reducida
[GRET07].
Respecto a las cuotas de mercado y concentración de Telefónica en cada uno
de los servicios de voz, llamadas metropolitanas, nacionales, interprovinciales,
internacionales así como los servicios de banda ancha, se puede observar en
la tabla 17 el alto grado de concentración horizontal existente pese a la
disminución de precios que se ha llevado a cabo [CMT08a]:
Telefonía fija (Telefónica) Metropolitano Voz Acceso a Internet Provincial Interprovincial Internacional Cuota de mercado (2007) 71,00%
64,80%
92%
69,40%
57,90%
HHI 2007 43,10%
5 232
4 522
8 478
4 987
3 743
2 849
Fuente: Elaboración propia
Tabla 17: Relación ingresos conexión y acceso en telefonía fija
Para aproximadamente la mitad de las líneas residenciales la voz se ofertó
empaquetada con otros servicios. En dichos paquetes, se realza un único pago
con independencia del número de servicios contratados y el uso de cada uno
de ellos. Debido a las distintas formas de empaquetamiento utilizadas por los
operadores para tarificar el servicio de telefonía fijo básico, el indicador más
eficaz del precio de los servicio por voz es el ingreso medio por minuto
obtenido por los operadores por cada servicio individual [GAPT04].
84
En prácticamente todos los casos, los ingresos medios por minuto
descendieron durante el año 2007 (figura 25 [CMT08a] c€/minuto)
Figura 25: Evolución ingresos medios por llamada
En el 2007 se produjo una subida de los precios en las tarifas aplicadas por
Telefónica del 3,7% a llamadas metropolitanas, provinciales, interprovinciales y
de acceso a internet que afectó a los clientes que no contrataban el servicio de
voz de forma empaquetada.
Los operadores de telefonía fija enfocan sus estrategias en dos frentes, por un
lado en evitar la disminución de consumo a través de sus redes y por otro en
evitar la reducción del número de líneas. En este mercado dónde desde hace
un tiempo se ha alcanzado la saturación (ofertas con éste único producto) se
hace más relevante conservar a sus clientes con el fin de poder ofertarles
posteriormente otros productos.
El descenso de las líneas que se ha venido produciendo se debe por un lado a
las segundas viviendas dónde las líneas sólo se utilizan un par de meses al
año y por otro lado la migración hacia telefonía móvil en el caso de primeras
residencias.
Con respecto a la obligación de servicio universal impuesta a Telefónica, está
se beneficia de externalidades positivas asociadas a este servicio como la
85
ubicuidad, la evolución del ciclo de vida de los clientes, la mejora de la imagen
de marca pero a la vez crea una carga financiera injustificada. Aunque existe la
obligación desde 2003 de crear un fondo de financiación de este servicio, éste
no existe en la actualidad.
4.4 Conclusiones
Se observan asimetrías importantes en el sector energético y una liberalización
“desigual” en el sector de las telecomunicaciones.
En el caso del gas natural, el mercado liberalizado ya abarca a más de un 50%
de los consumidores, a pesar de que la concentración horizontal en este sector
es significativa. Por otro lado la fidelidad por parte del cliente en la distribuidora
de la zona, con una único grupo propietario del 85% de las redes hace
especialmente difícil que la presión competitiva realmente llegue al sector
doméstico. Adicionalmente el bajo índice de penetración de las mismas en
España, dificulta aún más la existencia de un mercado verdaderamente
competitivo. Por otro lado las condiciones climáticas originan que la captación
de clientes sea complicada y que por el sistema de retribución existente en
muchas ocasiones carezca de interés. El principal problema al que se enfrenta
por lo tanto es de volumen tanto por el lado de la oferta como por el lado de la
demanda.
La regulación actual basa la retribución de las empresas distribuidoras en la
captación de clientes y en el consumo, sin embargo la existencia de “premios
por edad” erosiona la atomización del sector. Dicha atomización traería consigo
una entrada de recursos económicos en el sector que se traduciría en un
incremento de la penetración de las redes y por tanto del volumen del mercado.
Por otro lado el alto grado de convergencia entre el gas natural y la electricidad
puede suponer un impulso a instalaciones de transporte para llevar el gas
natural a zonas todavía no gasificadas.
Por otro lado esta convergencia afecta a la comercialización en mayor medida
para clientes domésticos que para grandes clientes. Esto ha tenido como
86
consecuencia la entrada en el mercado minorista eléctrico de empresas que
operaban tradicionalmente en el mercado de gas y a la inversa [MUÑO07].
Esta entrada de nuevos agentes favorece la competencia en ambos sectores,
aunque mayoritariamente, por razones ajenas a esta circunstancia, en el de
gas.
Por las características del producto, el principal elemento diferencial del
producto es el precio. En la actualidad, en este sector las ofertas de los
agentes se basan en descuentos sobre las ofertas del incumbente, haciendo “lo
mismo pero más barato” lo que no está produciendo cambios significativos en
las cuotas de mercado de cada empresa. Sin embargo en clientes con otro tipo
de combustible (GLP) ha de competir en precios con el mismo, presentando
ventajas como el suministro del mismo sin necesidad de ser almacenado.
Además debido a la larga trayectoria del incumbente en solitario, así como la
elección de marca, ha hecho que el producto se identifique con la empresa, lo
que origina dificultades aún mayores para la migración de clientes entre
comercializadoras así como la entrada de nuevas comercializadoras al no ser
capaces de lograr una masa crítica. Por otro lado el nuevo cliente presenta
dificultades de captación adicionales al percibir el gas natural como un producto
peligroso, lo que supone un riesgo para la distribuidora (por su retribución) y la
imposibilidad de captar nuevos clientes por parte de la comercializadora.
En este sector el mercado regulado se comporta como un competidor con
respecto al mercado liberalizado pero con precios que reflejan de una manera
más eficaz costes que en el sector eléctrico. Esta razón explica en parte la
existencia de mayores cuotas de clientes que han migrado al mercado
liberalizado. Por último este sector presenta un grado de empaquetamiento de
sus productos inferior al de telecomunicaciones pero superior al eléctrico, ya
que oferta de manera simultánea servicios que son obligación de la
distribuidora, como las inspecciones periódicas, para clientes domésticos.
En el mercado eléctrico la situación es la contraria, mientras que la penetración
de las redes es prácticamente del 100% del territorio, el mercado liberalizado
87
cuenta con un escaso desarrollo frente al mercado a tarifa. En este caso la
tarifa eléctrica no refleja costes lo que hace que el mercado regulado sea un
competidor del mercado liberalizado en condiciones ventajosas. La existencia
de déficit y la falta de metodología en su cálculo originan que la
comercialización de energía no se desarrolle como debiera. Por otro lado, la
existencia de tarifas que no reflejan costes produce que el sector no recupere
los costes en los que incurre mientras que la demanda no recibe las señales
correctas que fomenten el ahorro.
El efecto de la tarifa social, que afectará a 4,5 millones de usuarios así como la
exención de pago para el consumidor del primer tramo de consumo, en tarifa
de baja tensión agravará el problema de la inexistencia de señales adecuadas
para el consumidor que fomente el ahorro.
Por otro lado existen pocas empresas comercializadores que no pertenezcan a
empresas eléctricas “tradicionales”, lo que pone de manifiesto como la
existencia de tarifas subvencionadas ha minado y mina la competitividad de
este sector.
Por otro lado existe una convergencia en el mercado minorista doméstico entre
estos dos productos que en la actualidad está siendo explotada por otros
agentes
distintos
al
incumbente
de
gas
natural.
Esto
se
debe
fundamentalmente a que la comercialización de los dos productos se enfrenta a
una tarifa, la eléctrica que no refleja costes y contra a cual es imposible
competir.
En el sector de las telecomunicaciones, la liberalización del mercado se ha
logrado gracias a acciones asimétricas sobre el incumbente. El fin ha sido
restringir su actuación de forma que permitiese la entrada a nuevos
competidores. La entrada de estos competidores ha traído consigo una
reducción de precios para el cliente final así como una ampliación de la oferta.
Pese a las medidas establecidas por el regulador sobre Telefónica ésta ha
logrado prácticamente mantener su cuota de marcado a lo largo de los años,
haciendo que en la actualidad domine más del 80% del mercado. Esto pone de
88
manifiesto el poder de mercado que continua teniendo el operador dominante,
que en el último año ha perdido un número de clientes muy pequeño
comparado con las cifras de este sector.
Los precios han descendido en servicios de llamadas provinciales e
interprovinciales significativamente mientras que la variación experimentada en
las llamadas locales ha sido mínima y al alza. Las ofertas de los operadores se
han desvinculado de las de Telefónica debido al pago por alquiler en función de
la capacidad de sus líneas y no por los minutos utilizados. Esta libertad en la
formación de ofertas ha tenido como consecuencia la reducción generalizada
de precios, obligando a Telefónica a reducir sus precios.
El grado de penetración de las redes es elevado a diferencia del caso del gas
natural, fundamentalmente por la obligación de servicio universal, lo que origina
que
el
número
de
clientes
y
por
lo
tanto
el
mercado
aumente
considerablemente. Este aumento del mercado tiene una doble vertiente, por
un lado el incremento de demanda por las líneas tendidas así como el
incremento de servicios demandados que circulan por la red. Este incremento
de productos y servicios en el mercado ha ido acompañado de una mayor
protección al consumidor lo que trae consigo el incremento de confianza en los
operadores existentes y la posibilidad de que la migración de clientes sea
mayor que el logrado hasta ahora.
Existe en la actualidad una tendencia importante de migración de minutos de
tráfico de voz, lo que reduce las líneas fijas existentes. Este efecto trae consigo
que se surja un nuevo escenario en el que la competencia de los operadores
de telefonía fija no serán únicamente el resto de los operadores del segmento
sino los operadores de móviles y otros segmentos como por ejemplo el de voz
sobre IP. Esto ha llevado a los operadores a empaquetar los servicios de voz
con otros servicios, fundamentalmente de banda ancha, utilizando los servicios
de banda ancha como reclamo. Este tipo de acciones es la principal estrategia
con la que cuentan los operadores con el fin de retener líneas frente al efecto
de sustitución del móvil. Por otro lado esta pérdida de minutos por las redes
89
fijas, ha hecho que la estructura de ingresos de los operadores de telefonía fija
varíen, ofertando servicios de voz a cuota fija lo que ha llevado a que se
imponga la tarifa plana.
En este caso el problema al que se enfrentan los operadores entrantes es a la
desconfianza por parte del consumidor en otro agente que no sea el principal.
El efecto de la obligación de suministro universal es asimétrico para los
agentes del mercado. El operador principal es el único que tiene obligación de
prestarlo y además financiarlo ya que en la actualidad no se ha creado el
Fondo de Compensación necesario. Esto se puede deber a que en caso de
que sea creado, todos los operadores deberán aportar una cantidad al mismo
en función del tráfico obtenido, sin embargo el significado financiero de estas
cargas no es el mismo para nuevos operadores que realmente compiten entre
ellos.
Aunque existan diferencias en los productos, infraestructuras etc. y modelos
regulatorios como se ha explicado anteriormente, el mercado doméstico de gas
y el de telecomunicaciones presentan algunas características similares. En
ambos existe la figura del incumbente, operador histórico, con una cuota de
mercado superior al 50% y alta concentración horizontal.
90
5. REGULACIÓN Y COMPETENCIA
El proceso de liberalización impulsado por la Unión Europea en todos sus
estados miembros iniciada en los 90 se basa en un cambio de paradigma
regulatorio en el que considera al mercado como garante último de la
eficiencia. Los cambios más importantes en los que se ha basado este proceso
son los cambios políticos en cuanto al logro de mercados competitivos y
protección al medioambiente así como cambios económicos como la
globalización y tecnológicos distintos para cada sector.
El fin último de este proceso es lograr mercados competitivos que permita
unificar los mercados de los distintos países con el fin de poder crear mercados
verdaderamente integrados. La competitividad de estos mercados será
trasladada tanto a empresas como a los agentes de forma que las mejoras de
eficiencia repercutan en ambos dando lugar a modelos de mercado que
permitan avances en la liberalización de los mismos sostenible.
Los reguladores nacionales deben actuar en esta línea, trasladando los
principios reguladores de la Unión Europea y tratando de salvar los obstáculos
que se planteen no sólo en el plano de la competitividad de los sectores
nacionales sino en la integración de los mismos.
5.1 Sector eléctrico
El grado de competencia existente en el mercado doméstico de electricidad se
debe fundamentalmente a los siguientes motivos [VÁZQ05]:
• Tarifas integrales que no reflejan costes
• Déficit tarifario
• Metodología tarifaria
• Imputación del déficit
91
5.1.1 Señales de precio inadecuadas
El efecto de que el precio de la energía implícito en las tarifas integrales no
refleje su verdadero coste hace muy difícil competir a las empresas
comercializadoras para captar y retener clientes. En España el precio de la
energía se ha reducido un 26% en términos reales mientras que en el resto de
la Unión Europea se ha mantenido constante (figura 26):
Evolución precio en términos reales
(1997 = base 100)
0%
-5%
-10%
-15%
-20%
-25%
2007s1
2006s2
2006s1
2.005
2.004
2.003
2.002
2.001
2.000
1.999
1.998
1.997
-30%
Fuente: Elaboración propia
Figura 26: Evolución precio electricidad a consumidor final 1997-2007
La tarifa se comporta como un competidor subvencionado que oferta por
debajo de costes, con el agravante de que dicho competidor se toma como
referencia por el resto de los competidores. Si el precio ofertado por el
comercializador es superior al precio de la tarifa integral esto originará una
migración de los consumidores del mercado liberalizado al mercado regulado,
como ha ocurrido durante 2007.
El comercializador ha de comprar la energía en el mercado mayorista, el cual
tiene precios de energía superiores a los que muestra la tarifa integral. Esto
originaría que el precio trasladado al cliente fuese mayor por lo que ningún
cliente contrataría con él. Por lo tanto la existencia de tarifas reguladas que no
reflejen el precio mayorista de la energía estrangula el margen de los
92
comercializadores y da lugar a una disminución del volumen de clientes, lo que
hace que la actividad carezca de sentido.
5.1.2 Déficit tarifario
El déficit tarifario tiene un efecto distorsionador sobre el mercado, lo que
merma la capacidad para captar clientes por parte del comercializador, Un
reconocimiento ex-post para compensar a los generadores cuando el precio de
la tarifa ha resultado bajo supone una clara distorsión en el mercado. Así la
tarifa actúa como un agente que compite en el mercado pero no en igualdad de
condiciones sino que se reserva la posibilidad de exigir al cliente un pago
adicional, ligado al déficit, que el comercializador nunca puede solicitar. Este
pago ex-post por lo tanto altera las condiciones del mercado. El error
acumulativo de predicción en el precio de la energía implícita en la tarifa
integral trae consigo una situación insostenible como se muestra en la figura 27
[MITY08]:
Figura 27: Evolución del déficit
Estos problemas se agravan todavía más en la situación actual de crecimiento
de los precios del combustible, al que va ligado el precio de la electricidad en el
mercado.
93
El IPC y los precios de los combustibles suben mucho más que los precios de
la electricidad (figura 28)
Figura 28: Comparación IPC, precios de combustibles y precios de electricidad
La evolución de los precios de electricidad en España, sigue dinámicas y
niveles muy similares a las del resto de los países Europeos. El incremento de
capacidad de las interconexiones con Francia originaría, por lo tanto,
reducciones de precios en la energía moderados. En la figura 29 [ARNE07] se
muestra esta evolución y el impacto de ciertas medidas regulatorias sobre el
mismo:
Figura 29: Comparación de precios en mercado español con mercados europeos
94
Además se ha producido un incremento en los costes del CO2 y un
encarecimiento en las primas para energías renovables lo que estrangula aún
más la actividad de comercialización al aumentar la diferencia entre ingresos y
costes de la tarifa (figura 30) [MITY08]
Figura 30: Evolución del costes para generar energía eléctrica
5.1.3 Ausencia de metodología
El tercer motivo para la concentración existente en la comercialización es la
falta de metodología en el cálculo de la tarifa. El hecho de que el cálculo de la
tarifa se realice sin una metodología origina que la predicción de la misma sea
prácticamente imposible para el comercializador. Al no poder predecir la tarifa
no puede saber el número de clientes que migrarán a mercado regulado lo que
origina que una vez que han migrado, el comercializador se quede con unos
contratos de energía que no necesita, sujeto a un riesgo de precio elevado
[BEAT05].
El comercializador se encuentra ante la tesitura de tener que vender en el
mercado spot toda la energía que ha comprado y no puede comercializar. Este
95
problema se agrava por el hecho de que el mercado regulado es capaz de
absorber todos los clientes del sistema. En este caso lo problemático no es que
las tarifas no reflejen el precio de la energía sino que estas son poco
predecibles, ya que si el comercializador pudiese predecirlas, ajustaría sus
precios a las mismas.
5.1.4 Imputación del déficit
En la actualidad el reconocimiento del déficit trae consigo la adición de un
“coste permanente” a la tarifa y lo asigna como un cargo fijo que se imputa
dentro de la tarifa de acceso que pagan todos los consumidores. Los clientes
que compraron su energía en el mercado libre, han tenido que pagar precios
más elevados que los del mercado regulado y además un cargo posterior para
compensar el déficit. Esto trae como resultado una subvención implícita por
parte de los clientes que compran la energía en el mercado a los clientes a
tarifa que distorsiona el funcionamiento del mercado. Por otro lado en la
actualidad no se están trasladando las señales adecuadas que incentiven el
ahorro energético. Mientras los combustibles se encarecen, el precio de la
electricidad solo representa un 2% de la economía doméstica, siendo su
contribución en el IPC y en la economía familiar muy limitado.
96
Con las tarifas de 2008 supondrá únicamente 40 € al mes como se deduce de
la tabla 18.
Tabla 18: Peso coste de energía eléctrica en el gasto de los hogares
En este sentido cabe destacar la creación de una tarifa social que exime del
pago de la cuota mensual, reduciendo a un más la señal de precio. Asimismo
las nuevas tarifas de baja tensión no dan las señales de precio requeridas para
fomentar el ahorro Con el fin de subsanar el efecto de la tarifa integral, los
comercializadores disponen de un mecanismo de subasta (subastas CESUR)
utilizado para adquirir la energía eléctrica que suministren a sus clientes de
último recurso y para que fijen las tarifas de último recurso.
5.2 Sector gasista
5.2.1 Penetración y definición del producto
El principal problema al que se enfrenta el mercado minorista de gas natural en
el sector doméstico es a la escasa penetración que todavía hoy tiene este
combustible. En este sector, el gas natural es utilizado principalmente para
97
calefacción, las condiciones climáticas junto con temperaturas moderadas a lo
largo de la mayor parte del año explica en parte la escasa penetración.
Por otro lado el gas natural no tiene la consideración de servicio esencial y las
zonas de distribución se determinan en concurrencia en las Comunidades
Autónomas lo que influye en que la penetración de este combustible vaya con
retraso [FAÍÑ03]. Al no necesitar el suelo de infraestructuras de gas para
adquirir la condición de solar, el incremento de viviendas no ha ido
acompañado del tendido de redes.
Adicionalmente la regulación ha creado barreras de entrada que no permiten el
desarrollo efectivo de la distribución. La existencia de una retribución marginal,
función únicamente del número de clientes y consumo, para los nuevos
entrantes y distinta a la que se aplicó a los ya establecidos, origina que
aquellas zonas en las que el agente dominante no tendió redes continúen sin
gasificar al impedir la entrada de los mismos provocando un pinzamiento de
márgenes.
5.2.2 Desarrollo del mercado
La cuota de clientes que han migrado al mercado liberalizado es alta por lo que
se está desarrollando el mismo bajo una modelo de mercado liberalizado con
una empresa que ejerce poder de mercado. Sin embargo la liberalización de un
sector no debe medirse por la energía liberalizada sino por lo que aporta al
bienestar social en términos de precio, seguridad de suministro y sostenibilidad.
Los almacenamientos subterráneos son las infraestructuras que, permitiendo el
almacenamiento de gas, otorgan al sistema la flexibilidad adecuada para su
operación. Esta flexibilidad otorgará mayor competitividad en los mercados
mayoristas y por lo tanto en la formación de precios para los mercados
minoristas. Desde esta perspectiva el regulador está incentivando en la
actualidad, la construcción de los mismos mediante medidas que permiten a los
agentes construirlos y explotarlos de forma no regulada. Asimismo el acceso a
estos almacenamientos será negociado en algunos casos, lo que permitirá a
98
los agentes asumir el riesgo y afrontar las inversiones necesarias para su
consecución. Sin embargo hasta la fecha este mecanismo no ha dado sus
frutos ya que no se ha construido ningún almacenamiento de estas
características.
La posibilidad de concurrir para la obtención de las zonas de distribución en
principio sería un mecanismo válido para el desarrollo de las redes que
conectan el sistema con el cliente. La existencia de un agente dominante con
una cuota de mercado tan alta ha hecho que en muchos casos este sistema no
sea el adecuado. Por otro lado como se ha comentado la retribución de la
distribución basada en el número de clientes y consumo de forma marginal
únicamente favorece el desarrollo de las redes de los agentes implantados. La
ausencia de retribución de nacimiento para el caso de nuevos agentes que
permita obtener la rentabilidad adecuada a las inversiones realizadas continúa
retrasando una mayor gasificación del país.
En cuanto a las tarifas, dependen del coste de materia prima. Este coste se
encuentra indexado a una cesta de productos petrolíferos y se revisa
automáticamente cuando se producen variaciones del ±2% lo que ha dado
lugar durante el proceso de liberalización a tarifas que reflejan el coste de la
energía o muy próximas a dichos costes.
A partir del 1 de Julio de 2008 los agentes suministrados a tarifa, (habiendo
desaparecido las tarifas el 1 de Enero de 2008), pasarán a ser suministrados
por una comercializadora del grupo [BOE07b]. Esto originará que las cuotas de
mercado de cada una permanezcan inalteradas y por lo tanto que no exista
más presión competitiva que la que existía anteriormente. La creación de una
oficina de cambio de suministrador facilitará el intercambio de clientes entre las
empresas comercializadoras.
La separación de actividades con un doble objetivo, por un lado no distorsionar
al mercado mayorista y minorista y por otro que no se produzcan transferencias
de rentas entre actividades, permite un desarrollo efectivo de la competencia
en los mercados. Esta separación unida al acceso regulado a las redes permite
99
que los agentes en competencia puedan desarrollar su actividad en
condiciones no discriminatorias.
La convergencia existente entre el gas natural y la electricidad ha hecho que
existan prácticas regulatorias que han sido implantadas por igual o de forma
muy similar en ambos sectores [MUÑO07]. Sin embargo y pese a las sinergias
existentes en el mercado minorista estas no han sido explotadas con la
profundidad deseada debido a la existencia de la tarifa en el sector eléctrico
que no refleja los costes. Esto trae como consecuencia que habiéndose
establecido la elegibilidad de forma simultánea, el desarrollo de los mercados
ha sido asimétrico.
5.3 Sector de telecomunicaciones
En el sector de las telecomunicaciones se produce un complicado equilibrio
entre la competencia en servicios y la competencia en redes. De forma efectiva
durante los últimos años, con las medidas adoptadas se han posicionado
operadores en el mercado que han presionada a la baja los precios. Por otro
lado la competencia en redes propias no se ha logrado y sigue siendo el
operador dominante el que realiza la mayor parte de las inversiones en las
mismas [ASOC06].
5.3.1 Competencia en servicios y redes
La inexistencia de separación funcional de estos negocios podría originar la
transferencia de rentas entre el negocio de servicios y de redes lo que ha
hecho que el incumbente adopte una posición contraria a dicha separación
funcional. Debido a la aparentemente politización del incumbente parece difícil
que esta separación vaya a llevarse a cabo en el corto plazo ya que el
Gobierno también se ha opuesto a la misma, mientras los nuevos operadores,
exigen que exista separación entre el negocio de redes tradicional y el negocio
de nuevas redes. Los cambios tecnológicos que vive este sector, en cuanto a
productos y redes, así como el efecto de arrastre del incumbente tienen un
efecto notable sobre el desarrollo del mismo. Por último, pero no menos
100
importante, unido a los efectos anteriormente mencionados, el bajo precio
establecido por el regulador para el uso de las redes del operador dominante
ha hecho que este negocio tenga un escaso desarrollo.
La competitividad en servicios se basa fundamentalmente en regulación de
conducta. Inicialmente se determinan los mercados relevantes entre los que se
segmenta el mercado y posteriormente se define el operador dominante PSM
para posteriormente implantar una regulación ex-ante que restrinja el
comportamiento del mismo en cada uno de los mercados. Esto ha permitido la
entrada de agentes en el mercado ya que ha sido efectivo para que el
incumbente preste los servicios necesarios para el desarrollo de la actividad.
El escaso desarrollo de los negocios de redes junto con la cuota de mercado
del incumbente en cada uno de los mercados, hace que el alto grado de
competitividad alcanzado, en cuanto a precios, sea de alguna forma artificial.
Una deficiencia de la regulación aplicada ha sido no fomentar, al mismo tiempo,
el desarrollo efectivo de las redes entre los agentes lo que a la larga puede
erosionar la competitividad lograda hasta el momento. La competitividad del
negocio de servicios presenta dos problemas fundamentales por un lado se
encuentra fuertemente vinculada al comportamiento del operador dominante y
la cuota de mercado arrebatada por los operadores alternativos no ha sido lo
suficientemente alta como para que en el caso en que éste pueda operar
libremente puede eliminar la competencia. Por este motivo, las ofertas
presentadas por el mismo deben ser aprobadas antes de ser lanzadas al
mercado, lo que de nuevo pone en entredicho el grado de liberalización
obtenido.
5.3.2 Obligación de Servicio Universal
Para dar cumplimiento a la obligación de servicio universal, el incumbente ha
sido designado durante los dos últimos periodos para prestar este servicio. En
2003, se establecío la obligación de crear un Fondo de Compensación entre
todos los operadores para sufragar este coste en función del tráfico originado.
101
Aún no se ha creado dicho fondo de compensación, probablemente con el fin
de no establecer barreras de entrada a los nuevos agentes. Debido a la
existencia economías de escala los agentes requieren captar una cuota de
clientes suficiente como para poder sobrevivir. Una vez obtenida dicha cuota de
mercado, masa crítica de clientes, estos podrán hacer frente a esta imposición
con suficiente holgura como para poder seguir desarrollando su actividad
5.4 Buenas prácticas
5.4.1 Eficiencia en infraestructuras
La separación funcional, jurídica y contable de actividades en empresas
verticalmente integradas, aporta transparencia a la actividad de redes,
imprescindible para el desarrollo de este tipo de sectores [LÓPE07].
El incentivo de estas actividades debe ser el de servir de medio de transporte y
distribución del producto al cliente final y debe tener como objetivo únicamente
que se realice de la forma eficiente y con la mayor disponibilidad posible. Si no
se produce esta separación se pueden introducir ineficiencias en el mercado
que pueden dar lugar a que los operadores con poder significativo refuercen su
posición en el mismo. Este refuerzo se puede lograr mediante, por un lado la
transferencia de rentas entre actividades reguladas y en competencia.
Las consecuencias de esta transferencia de rentas sería el mantenimiento en el
mercado de empresas de forma artificial aunque estas por sus ineficiencias
fuesen desplazadas, en el caso de que las empresas ineficientes sean parte
del operador dominante impedirá la entrada de nuevos operadores que
reduzcan dicha cuota y que ejerzan presión competitiva sobre los precios
finales.
Esta separación es obligatoria en el sector energético, sin embargo sus efectos
no se han dejado notar por el momento por dos motivos, por un lado por la
existencia de otros problemas en los mercados que impiden su desarrollo
efectivo y por su aplicación reciente. Sin embargo en el sector de
102
telecomunicaciones esta medida no se ha implantado lo que puede ser en
cierta medida responsable de que no se hayan realizado las inversiones en
infraestructuras necesarias por el resto de los operadores.
El acceso regulado a las redes permite el acceso a las mismas en condiciones
no discriminatorias y objetivas a las mismas. Este tipo de acceso es
imprescindible para el adecuado desarrollo del mercado si se pretende que las
empresas puedan competir entre sí [GÓME07], ya que de otra forma el
propietario de las redes podría impedir la competencia tanto en el mercado
mayorista como en el minorista.
Por otro lado la separación de actividades debería ir unida a la definición de
operador de red, el cual o los cuales (en función de la misma) se encargaría del
tendido de redes de la forma más eficiente posible así como de su operación.
Este operador u operadores desarrollarían su actividad en bajo régimen de
monopolio en su ámbito de actuación. Para lograr que la operación de las
redes se realizase de forma transparente sus ingresos deben ir asociados
únicamente a la explotación de las mismas y deberían ser regulados con el fin
de evitar comportamientos de los mismos que se alejasen de este objetivo.
Si el acceso a las redes no se produjese en condiciones homogéneas, la
competencia sería inviable. En el caso en que por las características propias de
las redes se permita el acceso negociado entre las partes con el fin de alcanzar
dicho objetivo de trasparencia requiere que se establezcan condiciones de
referencia que podrán ser utilizadas por los agentes en caso de no lograr un
acuerdo. Por un lado establece las bases del mismo lo que agiliza el proceso
de negociación entre las partes y por otro reduce la posibilidad de que el
incumbente pueda ejercer su poder de mercado al denegar sistemáticamente el
acceso a sus redes por parte de los agentes alternativos.
La unión de estas tres medidas, separación de actividades, definición de
operadores u operadores de red así como acceso regulado, podría evitar la
duplicidad de redes. En el caso de las telecomunicaciones la duplicidad de
redes se permite siempre y cuando las nuevas redes presenten valores
103
añadidos sobre las anteriores. Sin embargo en este sector se han producido y
producen saltos tecnológicos que permiten ampliar la funcionalidad de las
mismas lo que demuestra que las mismas no se han quedado anticuadas. En
muchos casos, las nuevas redes duplicadas no están siendo utilizadas en la
actualidad lo que ha provocado costes hundidos que al final son trasladados a
los consumidores.
Si dicha actividad se realizase bajo los supuestos anteriormente mencionados,
el objetivo del operador sería explotar las redes de forma eficiente permitiendo
el acceso a todos los agentes. La eficiencia en la explotación de las mismas así
como le establecimiento de una retribución adecuada, incentivaría a dicho
agente a realizar las inversiones necesarias. Por lo tanto según el caso se
debería tener especial cuidado a los incentivos que se planteasen en la
retribución del mismo.
En el caso en que se pretenda aumentar la penetración de redes, la
adjudicación de las mismas en concurrencia puede traer consigo la entrada de
nuevos operadores. Este procedimiento atraerá la inversión e incentivará la
realización de dichas redes de forma eficiente, lo que se trasladará vía precios
al mercado. Por otro lado el regulador podría establecer medidas asimétricas
respecto al incumbente con el fin de permitir la entrada a los nuevos
operadores. Esto permitirá aumentar el volumen de mercado (mayor
penetración) así como la presencia de nuevos agentes.
En este caso estos operadores de red deberán tener claramente delimitado el
ámbito de actuación de los mismos, de forma que una vez que se haya logrado
el objetivo perseguido en cuanto a la penetración de redes, estas se exploten
en régimen de monopolio al ser esta la más eficiente.
Por último la transparencia contable así como la obligación de presentar una
contabilidad analítica reduciría la asimetría de información del regulador, lo que
permitiría conocer los costes realmente incurridos por parte de los agentes de
redes para establecer una retribución que fomentase la eficiencia real de los
mismos. Dicha transparencia facilitaría las acciones del regulador para velar
104
por la inexistencia de transferencia de redes, fomentando entre los operadores
que esta no se produjese.
5.4.2 Desarrollo del mercado
La regulación ex-ante asimétrica de forma que durante un tiempo determinado
se permita la entrada de nuevos agentes a costa de restringir las acciones del
incumbente ha traído consigo la existencia de presión competitiva por lo menos
en precios en el sector de las telecomunicaciones. Este tipo de regulación ha
de ser temporal hasta que realmente se desarrolle la competencia en el
mercado y ha de ser eliminada cuando no exista un alto grado de
concentración y la competencia en los mercados se “valga por sí misma”.
Esto trae consigo tres problemas, por un lado el regulador tiene que discriminar
entre las acciones llevadas a cabo por el incumbente, tiene que determinar en
qué momento se ha logrado una competencia sostenible y tiene que realizar
una segmentación del mercado en mercados relevantes definiendo al operador
con PSM. Esta medida debería ser aplicable tanto en el mercado mayorista
como en el minorista de forma que se introdujese competencia en la formación
de precios.
La coexistencia de mercados regulados con mercados liberalizados trae
consigo una ralentización de la competencia efectiva en los mercados. Este
problema se agrava si el precio pagado por los consumidores no refleja costes,
no permitiendo el desarrollo de la actividad de comercialización. La
liberalización del mercado debe ir unida al establecimiento de precios en el
mercado regulado que permita la competencia entre ambos. Además se debe
restringir la vuelta al mercado regulado una vez que se ha permitido la
liberalización siempre y cuando exista el suficiente número de operadores
como para proteger al consumidor de comportamientos colusorios por parte de
los operadores así como subidas de precios injustificadas.
105
5.4.3 Transparencia en precios y ofertas
Las tarifas deben contener únicamente los costes necesarios para llevar la
energía hasta el cliente final. Es decir deben estar “limpias” y no contener otros
costes exógenos al sector. Esto junto la aditividad de las mismas trae consigo
que el mercado regulado se comporte como un competidor más en el mercado
y no como un competidor subvencionado con ventajas competitivas artificiales
imposibles de alcanzar. Es por lo tanto necesario establecer una separación
clara entre los costes de utilización de la red incluidos en la tarifa de los precios
de la energía.
Adicionalmente el sector energético se encuentra sometido a una presión
impositiva más alta que en el caso de las telecomunicaciones (21% del precio
final entre IVA e impuesto especiales). En el sector de las telecomunicaciones
la carga impositiva es mucho menor lo que permite trasladar las señales de
precio y los costes incurridos en la provisión del servicio al consumidor final
En lo que se refiere al producto el empaquetamiento de los mismos, como en el
caso de telefonía fija, permite la introducción de fórmulas de precios que
introducen presión competitiva en los mercados. Debido a las sinergias
existentes entre la comercialización de electricidad y gas, la comercialización
conjunta de ambos productos puede permitir la entrada de nuevos agentes o
de agentes cruzados reduciendo la concentración horizontal existente en el
mercado. Para que este empaquetado de productos sea factible, debe ser
posible competir en ambos mercados, ya que sino o no se desarrollaría el
mercado o se desarrollaría a costa de que un producto subvencionase al otro.
Por otro lado el empaquetado de los tres productos “ofertas multiproducto”
sería posible en caso de que en los tres sectores existiese la separación de
actividades de red y de servicios. En caso de que no existiesen sería inviable
ya que sería necesario realizar fuertes inversiones en redes en nuevo sector
desde el punto de vista del “know-how” de la empresa entrante.
106
5.4.4 Facturación comprensible
El alto grado de vinculación existente entre los pagos realizados por el cliente y
sus ingresos, genera confianza entre los consumidores, ya que mejora la
comprensión del sector. En el caso eléctrico y de gas, hasta ahora (mercado
regulado) esta vinculación no existía lo que hacía que el consumidor medio
percibiese que las empresas distribuidoras lograban grandes beneficios al
ingresar en sus cuentas la totalidad de las tarifas.
En cuanto a la forma de facturar los servicios o el producto este debería
alinearse con la obtención de ingresos del consumidor. Así la facturación
mensual y a principios o finales de mes, provoca que el consumidor tenga una
percepción más clara del coste del producto y puede reducir en cierta medida
en número de impagados.
Por otro lado la utilización en la facturación de unidades comprensibles para el
consumidor como minutos y posteriormente segundos. Esta medida elimina la
franquicia debida al establecimiento de llamada de forma que el consumidor
únicamente sea facturado por lo que realmente consume. Esto hace más
comprensible por parte del consumidor el coste de los servicios utilizados.
Con el fin de fomentar el ahorro entre los consumidores en el sector de las
telecomunicaciones se pueden establecer máximos mensuales al consumo.
Estos máximos pueden tener una doble utilidad, por un lado permiten al
consumidor conocer en qué momento ha excedido la cantidad que considera
máxima dentro de su presupuesto mensual y por otro dilatar el plazo hasta que
se consiga dicho máximo acoplándolo con los periodos de facturación o no
permitir que se sobrepase.
La unidad empleada es monetaria lo que da una idea clara al consumidor del
objetivo propuesto. En el sector energético, la elección del la potencia
adecuada supone, por el términos mensual, un ahorro significativo. En este
caso las unidades en las que se establecen son difícilmente asimilables por el
consumidor, o por lo menos más difíciles que los términos monetarios. A este
107
respecto el consumidor con el fin de conocer su consumo mensual, deberá
realizar cálculos que en no todos los casos podrá reproducir por si mismos lo
que disminuye la transparencia.
5.4.5 Acciones sobre la demanda
Con el fin de frenar prácticas abusivas contra el consumidor, se han
establecido reglas claras de protección al consumidor. La igualdad de alta y
baja, la información gratuita así como el establecimiento de mecanismos de
defensa del mismo logra que el consumidor aumente la confianza en el
mercado así como reducir prácticas anticompetitivas por parte de los agentes
que mermen la competencia en el mercado.
En el sector energético existe una vinculación clara entre el al titularidad del
punto de suministro y la titularidad del contrato de suministro. Este tipo de
vinculación se ha establecido en el sector de las telecomunicaciones mediante
la portabilidad, lo que ha favorecido la competencia en el mercado, al permitir el
cambio de operador manteniendo su terminación. Esto ha permitido la entrada
de nuevos agentes así como el desarrollo de su actividad en competencia.
En la actualidad es objeto de estudio el modo de establecer un fondo de
compensación para el incumbente por la obligación de servicio universal al que
se encuentra sujeto. Dicho servicio básicamente promueve la integración de los
grupos más desfavorecidos al permitirles acceder a la telefonía en “igualdad”
de condiciones. Una de las alternativas propuestas es sufragar este coste en
forma de subvenciones y no por el sector, de forma que esta actividad pueda
ser desarrollada en condiciones de mercado. Esto además permitiría alcanzar
el objetivo de lograr “tarifas limpias” que nos distorsionen el funcionamiento del
mercado.
Por otro lado el colectivo que puede acogerse a las bonificaciones incluidas en
este servicio se determina en función de la renta y no de las características de
los servicios contratados. Este sistema permite alinear mejor los objetivos con
las necesidades de dichos “abonos sociales” evitando en una mayor cantidad
108
de casos situaciones fraudulentas. Por ejemplo en el caso de la energía este
servicio se podía establecer en función del porcentaje que supone sobre la
renta familiar el gasto por este concepto y no bajo criterios de potencia
contratada.
5.4.6 Actuación del regulador
Desde un punto de vista regulatorio, para el desarrollo de un grado de
competencia efectiva en los mercados, es necesario el establecimiento de unas
“reglas de juego” transparentes, no discriminatorias y estables en el tiempo. En
el caso de las telecomunicaciones, se estableció un marco de actuación para
los operadores, tanto para el incumbente como para los alternativos que se ha
mantenido en el tiempo. Esta estabilidad regulatoria ha ido acompañada de
medias, con mayor o menor acierto, predecibles y estables en el tiempo lo que
ha permitido la entrada de nuevos agentes en el mercado fomentando la
competitividad en el mercado.
Por otro lado el regulador, con el fin de buscar un marco estable, ha ido
progresivamente liberalizando el mercado, estableciendo periodos de consulta
entre los agentes y consistencia en las acciones tomadas. Esto ha tenido como
consecuencia la coherencia regulatoria necesaria para lograr la competencia.
Por último las acciones del mismo han seguido una pauta clara con un objetivo
que se ha mantenido en el tiempo. Estas acciones han tenido un carácter
menos intervencionista que en el sector energético.
109
6. CONCLUSIONES
Los sectores eléctrico de gas y de telecomunicaciones (telefonía fija y
transmisión de datos) son tres sectores que se basan en infraestructuras de red
(hasta el cliente final) para permitir su funcionamiento. Los tres fueron creados
en régimen de monopolio debido a las elevadas inversiones requeridas para su
desarrollo. Este monopolio fue avalado por los Gobiernos de la mayor parte de
los países con el fin de reducir la incertidumbre para los inversores y fomentar
la entrada de los mismos. Una vez realizadas las inversiones necesarias y
alcanzada una masa crítica de clientes estos sectores continuaron siendo
explotados en régimen de monopolio manteniendo sus actividades reguladas y
competitivas bajo estructuras verticales que no permitían la competencia
trasladando mayores precios a los mercados.
En los años 90 comenzó la liberalización de los mismos siendo llevada a cabo
de formas muy distintas según el caso. La forma en la que se pretendía llevar a
cabo la liberalización de los mismos, los intereses políticos de los países y las
características propias de los mismos dieron lugar a dos formas distintas de
liberalización. En el caso energético la liberalización se baso en acciones
regulatorias sectoriales y un fuerte intervencionismo político mientras que el
sector de las telecomunicaciones fueron utilizadas medidas regulatorias exante asimétrica sobre el incumbente.
6.1 Analogías y diferencias
Los tres sectores aunque comparten ciertas analogías poseen estructuras de
funcionamiento distintas debidas no sólo a la regulación utilizada o a las
características de partida previas a su liberalización sino a las características
propias del producto ofertado. Así mientras el sector de las telecomunicaciones
se caracteriza por una innovación tecnológica continua que modifica y amplia
tanto la gama como la profundidad de los productos obtenidos y las redes
necesarias para su puesta en el mercado. El sector energético se caracteriza
por una innovación menos radical con amplios plazos de recuperación de las
110
mismas. Por otro lado la estructura de costes de los tres sectores es distinta,
mientras los tres son intensivos en capital presentando unos costes fijos
elevados los costes variables en el caso de las telecomunicaciones son
prácticamente inexistentes si se comparan con el energético.
Por otro lado los tres se caracterizan por tener un regulador fuertemente
politizado pero con formas de actuar distintas. Mientras el sector energético y
en especial el eléctrico se caracterizan por una alta discrecionalidad en cuanto
a las medidas impuestas, en el sector de telecomunicaciones esto no ocurre.
Esto trae como consecuencia un marco de actuación para los agentes
inestable frente a la estabilidad del sector de las telecomunicaciones.
6.2 Competitividad de los mercados
El grado de liberalización obtenido ha sido dispar y se enfrenta en la actualidad
a distintos retos. Así mientras que en el sector energético la convergencia de
ambos productos (electricidad y gas) es cada vez mayor y su liberalización
comenzó de forma simultánea la existencia de tarifas que no reflejan costes en
el primero y la escasa penetración del producto en el segundo han dado lugar a
una competitividad menor a la esperada en los mercados. Además esto ha
traído como consecuencia una asimetría relevante en la liberalización de cada
uno. Aunque en ambos casos han coexistido hasta hace relativamente poco
tiempo un mercado liberalizado y un mercado regulado, el tamaño del
liberalizado en cada uno de ellos es bastante distinto e inverso al grado de
penetración de los mismos.
En el caso de las telecomunicaciones el grado de competitividad en el mercado
de telefonía fija y transmisión de datos es relativamente alto en lo que a precios
se refiere. La liberalización del sector pese a que requería el tendido de redes
escalonado por los distintos agentes ha avanzado únicamente en los servicios
ofertados. La competitividad obtenida a forzado una bajada de precios
significativa por parte del incumbente, por un lado para no perder cuota de
mercado y por otra por exigencias regulatorias. La capacidad por su parte de
realizar una baja de precios indiscriminada una vez eliminados los mecanismos
111
que restringen su comportamiento, y por tanto dejando actuar libremente al
mercado, ponen en entredicho el grado de liberalización obtenido.
El principal reto que debe superar este sector es por un lado la constante
evolución tecnológica que requiere de fuertes inversiones, que suponen una
barrera de entrada a los nuevos competidores junto a los escasos plazos de
recuperación de las mismas con el efecto de arrastre del operador dominante
en la implantación de las mismas y en el comportamiento del mercado. En este
caso debido a las bajas tasas de migración de clientes así como el
mantenimiento de altas cuotas de mercado de forma sostenida a lo largo del
tiempo coexisten dos mercados, por un ladro el abastecido por el operador
principal y por otro el abastecido por el resto de los operadores. Probablemente
el mantenimiento de estas cuotas de mercado estén justificadas por el carácter
estratégico del mismo y la liberalización avance hasta que el operador
dominante logre una determinada tasa de mercado.
Partiendo de la base de que en todo proceso de liberalización existen tres
fases que muestran el avance de misma. Estas etapas son por un lado la
existencia de un monopolio ya superada por los tres, seguida de la coexistencia
de un mercado regulado y otro liberalizado, situación en la que se encuentran o
están abandonando el sector de eléctrico y de gas y una última que tiene por
objetivo crear reglas justas entre los operadores, situación en la que se
encuentra el sector de las telecomunicaciones.
6.3 Decálogo de “buenas prácticas”
En todo proceso de liberalización las medidas elegidas por el regulador así
como su implantación influyen en el grado de competencia logrado en los
mercados [PLAZ06]. Entre las medidas aplicadas por el regulador en los tres
sectores se pueden recopilar las mejores prácticas aplicadas hasta el momento
que podrían servir de referencia futura, pese a que dicha aplicación requiere
previamente de un análisis de los costes y beneficios de estas medidas y de su
coherencia con las características del sector en el cual se van a aplicar. Como
112
decálogo de las mejores prácticas observadas en los sectores objeto de
estudio se proponen las siguientes:
1. Separación entre actividades de redes y actividades en competencia
regulador. Con esta separación se lograrán reducir las barreras de
entrada a los mercados para los nuevos entrantes. En el sector de las
telecomunicaciones una de las razones por las cuales no se han
realizado las inversiones escalonadas objetivo del regulador se debe a la
falta de separación efectiva entre estas actividades.
2. Acceso a redes equitativo para todos los operadores de forma que se
reduzcan las barreras de entrada en los mercados. Para lograr que las
condiciones de este acceso sean homogéneas para todos los agentes
es necesario que dicho acceso sea regulado o que por lo menos de
forma regulada se establezcan unas condiciones mínimas para todos los
agentes.
3. Contabilidad transparente y requerimientos de contabilidad analítica:
Esto reducirá la asimetría de información del regulador y permitirá al
mismo establecer la retribución adecuada a los operadores así como
acercar a costes los precios aplicados por los propietarios de las redes.
Esta información es imprescindible para establecer la retribución, los
incentivos y los costes para las actividades de redes.
4. Metodología retributiva adecuada: Con el fin de lograr los objetivos
requeridos para las actividades reguladas de redes, eficiencia, seguridad
y calidad de suministro, es necesario establecer incentivos adecuados y
gestionables por los agentes para obtener el grado de cumplimiento
necesario de los mismos. Esto debe ir unido a la separación de
actividades (por lo menos contable, jurídica y funcional) que por sus
características se realicen en régimen de monopolio con aquellas que
puedan ser desarrolladas en competencia. Adicionalmente la retribución
ha de garantizar una rentabilidad razonable, sobre todo en aquellos
113
mercados poco desarrollados, de forma que las redes lleguen al mayor
número de clientes y así aumente el volumen del mercado.
Estas medidas se traducen en la necesidad de retribuir las inversiones
incurridas en el caso eléctrico. Así en el caso del gas natural, se han de
dar incentivos adecuados a los nuevos entrantes mientras que en el
sector de telecomunicaciones, es necesario establecer una separación
clara entre los negocios de redes y los de servicios.
5. Estabilidad regulatoria. Esta estabilidad en la formulación de los
objetivos
y
las
medidas
propuestas
así
como
un
reducido
intervencionismo por parte del regulador son requerimientos básicos
para crear un entorno que fomente la entrada de operadores y por lo
tanto la inversión así como la competencia. En mercados que se
consideren
liberalizados
o
tendentes
a
la
liberalización,
el
intervencionismo del regulador así como su discrecionalidad generará
desconfianza y por tanto incertidumbre tanto entre los agentes
establecidos como para los nuevos entrantes. Todo esto unido a la
necesidad de un regulador independiente.
6. Regulación de conducta para aquellos mercados que presenten alta
concentración horizontal así como la propiedad de las redes.
Restringiendo sus acciones se permitirá al resto de los agentes la
entrada en sectores intensivos en capital que requieren unas mínimas
garantías de éxito. Pero esta regulación de conducta sólo debe ser
aplicada a aquel agente que tenga poder significativo de mercado. Esto
implica la necesidad de segmentar el mercado en aquellos mercados
relevantes así como identificar a los agentes con PSM en cada uno (que
no tiene porque ser el incumbente).
7. Desaparición del mercado regulado, en caso de que se quiera obtener
un mercado competitivo, la coexistencia de ambos, hace que el mercado
regulado sea un competidor potencial del resto de los agentes. En caso
de existir de forma transitoria, que este no sea subvencionado y permita
114
la entrada de competidores en el liberalizado. La competitividad en los
mercados minoristas, requiere competitividad en los mayoristas por lo
que incentivar la formación de un mercado minorista liberalizado pasa
obligatoriamente por incentivar la formación de un mercado competitivo
mayorista.
8. Facilitar la comprensión por parte del consumidor de los productos,
(precios, facturación y medida de los mismos). Esto generará confianza
y permitirá la migración de una empresa a otra, fomentando la entrada y
el
desarrollo
sostenible
de
la
actividad
por
parte
de
los
comercializadores. Por otro lado las tarifas aplicables han de ser
“limpias” influyendo negativamente cualquier componente de coste que
se aleje del servicio ofrecido al cliente. Se debe incentivar cualquier
procedimiento que facilite el cambio de comercializador en las
condiciones más transparentes posibles como por ejemplo la migración
de un comercializador a otro. Adicionalmente se deberán coordinar
acciones encaminadas a la conducta del consumidor frente al mismo,
distintas en función de lo que se pretenda incentivas (incrementos de
consumo o ahorro). Por otro lado es imprescindible que se trasladen al
consumidor las señales de precio adecuadas. Las “ayudas sociales”
deben ser financiadas por el Gobierno como último garante y no por el
sector de actividad.
9. Protección al consumidor, cuanta más información disponga el
consumidor y más trasparente sea el mercado, menor asimetría existirá
entre ofertantes y demandantes. La protección al consumidor generará
confianza e incentivará a los agentes para que abandonen prácticas
abusivas. Con el fin de lograr la competencia efectiva en los mercados,
el regulador ha de prestar especial cuidado a la forma y el fondo de las
medidas aplicadas. La existencia de tarifas sociales a coste de los
sectores origina distorsiones en los ingresos de las empresas del sector.
Dichas ayudas deberían ser otorgadas por el Estado mediante
subvenciones sobre precios competitivos alcanzados por el mercado. De
115
esta forma se permitiría el acceso a los consumidores objetivo de esta
medida y no se distorsionaría el mercado [CABR03].
10. Vinculación clara entre el pago realizado por el consumidor y los
ingresos de la empresa que suministra el servicio, ya que cualquier
alejamiento en este sentido generará desconfianza en el consumidor. El
consumidor identificará los pagos realizados con los ingresos obtenidos.
Estas medidas no pueden ser aplicadas ni de forma conjunta ni ser trasladadas
en forma de “recetas” de un sector a otro, ya que su implantación en el tiempo,
sus características propias y la percepción de las mismas por parte de los
agentes determinarán el éxito de las mismas.
6.4 Tendencia futura
Teniendo en cuenta que el sector de las telecomunicaciones se encuentra en la
tercera etapa de la liberalización, la tendencia de éste podría servir de guía
para conocer hasta dónde se podría llegar en la apertura del sector energético.
Esta guía es sólo indicativa, ya que no implica obligatoriamente que el resto de
los sectores vayan a converger en el mismo punto en su apertura. Sin embargo
muestra una de las posibilidades que pueden existir y que podría ser seguida
de cerca por el sector energético.
La tendencia observada en los últimos años que la apertura del sector de
telecomunicaciones depende de la cuota final del incumbente. La entrada de
nuevos agentes así como el mantenimiento de altas cuotas de mercado en
mercados con alta concentración horizontal (debido a las altas cuotas que
todavía Telefónica mantiene en el mismo) hace pensar que las condiciones
proclives para la liberalización del mismo concluirán cuando el incumbente
alcance cierta cuota mínima de mercado.
116
Esta cuota de mercado podría estar situada entre el 50% o 60%, siendo una
posible evolución de la misma hasta ese mínimo la que se muestra en la figura
31:
Fuente: Elaboración Propia
Figura 31: Evolución Cuota de Mercado de Telefónica
117
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noviembre, del Sector Eléctrico, para adaptarla a lo
dispuesto en la Directiva 2003/54/CE, del Parlamento
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normas
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el
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octubre, del Sector de Hidrocarburos, con el fin de
adaptarla a lo dispuesto en la Directiva 2003/55/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de
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