El papel de la Hacienda Local en la reforma de los Estatutos de

TÍTULO DE LA COMUNICACIÓN: EL PAPEL DE LA HACIENDA LOCAL EN LA
REFORMA DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA.
AUTOR 1: JUAN CALVO VÉRGEZ
Email: [email protected]
[email protected]
DEPARTAMENTO: DEPARTAMENTO DE DERECHO PÚBLICO
UNIVERSIDAD: UNIVERSIDAD DE EXTREMADURA
ÁREA TEMÁTICA: 8. FINANCIACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL.
RESUMEN: La presente Comunicación tiene por objeto analizar el papel que han de
asumir los Entes Locales en la configuración del nuevo sistema de financiación
autonómica diseñado en los distintos Estatutos de Autonomía. Tomando como
punto de partida la consabida fundamentación constitucional del poder tributario
municipal y la incidencia de los principios tributarios en el sistema municipal son
objeto de análisis cuestiones tales como la necesidad de acometer una
reformulación del principio de autonomía local o la función que debe desempeñar el
principio de suficiencia financiera, así como la importancia que adquieren los
principios de coordinación y de corresponsabilidad fiscal al objeto de reforzar la
financiación local. Ello exigirá, además, tomar en consideración los límites
establecidos sobre el poder tributario municipal y las relaciones de coordinación y
de colaboración que han de establecerse entre el poder tributario municipal y los
restantes poderes tributarios, al objeto de poder precisar qué labor han de
desempeñar los Estatutos de Autonomía en el ámbito de la financiación local.
PALABRAS CLAVE: Ente local, poder tributario municipal, Estatuto de Autonomía,
principio de suficiencia financiera, principio de coordinación, pacto local.
1
-SUMARIO:
I. LÍMITES ESTABLECIDOS SOBRE EL PODER TRIBUTARIO MUNICIPAL. II.
INCIDENCIA DE LAS LEYES DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA SOBRE LA AUTONOMÍA
DE LOS ENTES LOCALES.
III. RELACIONES DE COORDINACIÓN Y COLABORACIÓN
QUE DEBEN ESTABLECERSE ENTRE EL PODER TRIBUTARIO MUNICIPAL Y LOS
RESTANTES PODERES TRIBUTARIOS.
DESEMPEÑAR
LOS
ESTATUTOS
DE
IV. ANÁLISIS DEL PAPEL QUE DEBEN
AUTONOMÍA
EN
EL
ÁMBITO
DE
LA
FINANCIACIÓN LOCAL. EL PROTAGONISMO DE LOS PACTOS LOCALES COMO
INSTRUMENTO QUE POSIBILITE ACOMETER UN NUEVO SISTEMA DE FINANCIACIÓN
LOCAL.
I. LÍMITES ESTABLECIDOS SOBRE EL PODER TRIBUTARIO MUNICIPAL.
Varios son los límites a los que se ve constreñido el poder tributario municipal.
En primer término podríamos aludir al juego de los principios constitucionales en este
ámbito. Y es que, al igual que sucede en el campo estatal, estos principios operan en un
doble sentido: como criterio inspirador de la producción normativa de los municipios y
como límite de esta misma actividad de creación. 1
En la mayoría de los casos las principales fricciones se plantean en torno a los
principios de capacidad económica y seguridad jurídica. Ahora bien, tampoco resulta
infrecuente la apelación al principio de igualdad a la hora de impugnar las eventuales
diferencias tributarias que puedan surgir entre los distintos municipios, motivadas
principalmente por la existencia de una distinta presión fiscal. A nuestro juicio es esta
una apelación carente de razón de ser, dada la consabida existencia de la autonomía
municipal.
Se afirma en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Canarias de
24 de enero de 1996 que las diferencias de tributación por razón del territorio presentan
una justificación precisa y razonable en el ámbito de la autonomía municipal. Por su
parte la STSJ. de Andalucía de 4 de diciembre de 1995 estima carente de todo
fundamento racional y legal la invocación del principio de igualdad.
1
Véanse, entre otros, CALVO ORTEGA, R., “Principios tributarios y reforma de la Hacienda Municipal”, en La
Reforma de las Haciendas Locales, tomo I, Lex Nova, Valladolid, 1991, págs. 44 y ss. y CHECA GONZÁLEZ, C.,
“La transgresión de principios constitucionales en aras a conseguir la suficiencia financiera en las Haciendas
Locales”, Impuestos, tomo II, 1991, págs. 578 y ss.
2
Queremos referirnos sin embargo de una manera especial al principio de reserva
de ley en materia tributaria que, como es sabido, impide que aquellos elementos del
tributo que se hallan reservados puedan ser objeto de regulación por otro poder que no
sea el Legislativo. Una de las principales peculiaridades que caracteriza a la tributación
municipal viene determinada por la necesidad de conciliar este principio con el de
autonomía tributaria de los municipios que, al amparo de lo señalado en el art. 140 de la
Constitución (CE), representa un componente esencial de su autonomía política. En este
sentido creemos que debe tratar de articularse un ensamblaje y un equilibrio político y
constitucional que, sin reducir esencialmente la reserva de ley, permita que la autonomía
tributaria municipal no quede reducida al ejercicio de un mero poder reglamentario.
Un último límite, de naturaleza lógica, es el derivado del marcado carácter
territorial del poder tributario municipal. Precisa en primer lugar el art. 6 del Real
Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de
la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL) que no podrán ser gravados los
bienes, actividades, gastos o rendimientos situados o realizados fuera del territorio
municipal. Ciertamente en el caso de los tres primeros la territorialización no plantea
problema alguno, máxime teniendo en cuenta la exclusión de los bienes muebles. En
cambio la territorialidad no resulta fácil de precisar en el caso específico de los
rendimientos. No obstante la cuestión se ve facilitada en la medida en que los mismos
no suelen constituir materia imponible municipal.
Tampoco podrán ser objeto de gravamen por los municipios aquellos negocios,
actos o hechos realizados fuera del territorio municipal. Ahora bien, ¿Cuál es el
elemento de un negocio jurídico que permite determinar su realización en un concreto
territorio o en otro? Al igual que sucede con los rendimientos, la no sujeción de los
negocios jurídicos a imposición municipal termina por aliviar la intensidad de esta
indudable problemática.
Dispone finalmente el art. 6 del TRLRHL, refiriéndose a la libre circulación, que
aquellos tributos que se establezcan “No implicarán obstáculo alguno para la libre
circulación de personas, mercancías, servicios o capitales, ni podrán afectar de manera
efectiva a la fijación de la residencia o a la ubicación de empresas y capitales dentro del
territorio español (...)”.
3
¿Qué consideraciones nos sugiere esta afirmación? Desde nuestro punto de vista
se trata de una limitación actualmente innecesaria, no ya sólo por razones estrictas del
sistema tributario municipal, sino en atención a las propias exigencias constitucionales y
comunitarias. Piénsese que hoy en día la libre circulación debe interpretarse justamente
en un sentido contrario, en atención a las políticas de radicación empresarial y a la
atracción de inversiones hacia un determinado municipio a través de ayudas de diversa
naturaleza.
Por otra parte alude el número 1 del art. 9 del TRLRHL a la interdicción de
concesión de beneficios, declarando admisibles únicamente aquellos que hubiesen sido
establecidos por normas con rango de ley o tratados internacionales. Advierte no
obstante el citado precepto que “también podrán reconocerse los beneficios fiscales que las
Entidades locales establezcan en sus Ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente
previstos por la ley”.
Nótese en consecuencia como queda ampliado el ámbito de los beneficios a los
previstos en aras de fortalecer la defensa financiera de las Entidades Locales, así como
de compensar a tales Entidades en aquellos supuestos en los que se establezca mediante
ley una exención o se otorguen por el Estado aplazamientos o moratorias en el pago
sobre tributos locales. Incluso podría constituir esta ampliación un mecanismo de cierre
limitado a la competencia fiscal y un límite a la utilización de los tributos como
instrumentos de ejecución de una determinada política económica. Ello no significa, sin
embargo, que pueda emplearse para impedir la graduación de la presión tributaria
consecuencia de la discrecionalidad en la determinación del tipo de gravamen y en la
propia autonomía municipal.
Ya en su momento la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de Reforma de la Ley
39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales, amplió el grado de autonomía municipal
al permitir establecer una bonificación de hasta el 5% de la cuota por domiciliación de
deudas de vencimiento periódico en una entidad financiera o por colaboración en la
recaudación de impresos, disponiendo que las ordenanzas fiscales podrán establecer la
no exigencia de interés de demora en los acuerdos de aplazamiento o fraccionamiento
de pago que hubieran sido solicitados en período voluntario. 2
2
Véase RUIZ GARIJO, M., “La bonificación por pronto pago establecida en el ámbito de los tributos locales”,
Tributos Locales, núm. 55, 2005, págs. 19 y 20.
4
¿Resulta compatible el poder tributario municipal con la reserva de ley tributaria
que obliga al Legislativo a regular los elementos básicos del tributo, incluso en aquellos
supuestos en los que se utilice la técnica de la delegación legislativa? Sin lugar a dudas,
esta es una de las grandes cuestiones que se plantean en torno a la autonomía tributaria
municipal.
La solución a este interrogante pasa por tratar de satisfacer una exigencia
aparentemente contradictoria: un contenido de la ley suficiente para que se considere
cumplida la reserva de ley y, al mismo tiempo, limitado, en aras de que la autonomía
tributaria municipal se estime respetada y no quede reducida a un poder reglamentario
carente de incidencia sobre los elementos esenciales del tributo.
Al amparo del citado principio de reserva de ley las Corporaciones Locales sólo
pueden establecer tributos o decidir sobre la regulación de sus elementos esenciales si
cuentan para ello con la habilitación explícita de una ley que, al propio tiempo, ha de
predeterminar dentro de los límites precisos las características de dichos tributos.
La expresión “establecer tributos” del art. 133.2 CE no parece que pueda ser
interpretada del mismo modo para las CC.AA. que para las Corporaciones Locales.
Éstas últimas sólo pueden establecer tributos en el sentido de acordar, por decisión del
Pleno de la Corporación, la “puesta en vigor” en su territorio, completando en su caso lo
establecido en la ley en la regulación de alguno de sus elementos esenciales
(básicamente los tipos de gravamen) cuando la propia ley así lo prevea. En cierta
medida podría afirmarse que el poder tributario local, es decir, el poder de dictar normas
en materia de tributos locales, constituye un poder tributario compartido, puesto que a
ello obliga la reserva de ley en materia tributaria.
Ya en su momento declaró el Tribunal Constitucional en su Sentencia 1/1981, de
26 de enero que, “Las Corporaciones locales han de contar con tributos propios y, sobre los
mismos, deberá reconocerles la Ley una intervención en su establecimiento o en su exigencia
(...) ello sin perjuicio de que esta autonomía no sea plena (...) y de que no aparezca la misma,
desde luego, carente de límites, por el mismo carácter derivado del poder tributario de las
Corporaciones locales y porque también respecto a ellas, como no podía ser de otro modo, la
autonomía hace referencia a un poder necesariamente limitado”.
5
Al objeto de poder alcanzar este equilibrio son varias las medidas que han de ser
adoptadas. En primer lugar, el establecimiento de un límite global a la obligación
tributaria (caso, por ejemplo, del coste del servicio en las tasas o del coste de la obra
tratándose de contribuciones especiales). En segundo término, posibilitar la
cuantificación tributaria a través del libre juego del tipo de gravamen hasta un máximo
fijado por la ley. Y, finalmente, conceder al Poder municipal la facultad relativa a la
puesta en vigor de un tributo previsto y regulado en la ley estatal, teniendo lugar de este
modo un establecimiento efectivo discrecional.
Nuestro ordenamiento tributario municipal ha procedido a aplicar este conjunto
de técnicas a las que nos referimos en la práctica totalidad de los tributos que integran el
mismo. Así, por ejemplo, los Impuestos sobre el Incremento de Valor de los Terrenos
de
Naturaleza Urbana y sobre Construcciones, Instalaciones y Obras son de
establecimiento discrecional. Adicionalmente, en todos los impuestos municipales se
establece un amplio margen para la determinación exacta del tipo de gravamen dentro
del límite máximo que dispone la ley. Incluso en determinadas ocasiones, y
dependiendo de la estructura del impuesto, este margen incide directamente sobre la
cuota tributaria.
Por otra parte conviene tener presente que los actos de ejercicio de autonomía
tributaria efectuados por los correspondientes órganos municipales van más allá de la
mera naturaleza reglamentaria, al margen de que se puedan manifestar a través de una
fuente productora de reglamentos como es la Ordenanza. Y es que, tanto el acuerdo
municipal de puesta en vigor de un determinado tributo preestablecido como la
determinación de sus elementos esenciales de cuantificación, presenta un carácter
normativo que excede de la materia reglamentaria, regulando materia legal. Ambos
actos deben ser encuadrados dentro de una calificación colegislativa en la que
intervienen dos poderes públicos claramente diferenciados: el Poder Legislativo,
inherente a la responsabilidad que asume todo Estado; y el Poder Municipal, que
constituye la exteriorización de su autonomía política y constitucional. En este sentido
puede consultarse la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 1995, en la que
se alude a estas dos manifestaciones de poder tributario al afirmar que “(...) Ha de
diferenciarse entre la norma de rango legal que exige la Constitución para regular la materia
tributaria, el eje de la reserva de ley tributaria y la norma que puede emanar de un Ente Local
para regular sus llamados tributos propios”.
6
En la actualidad es el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que
se aprueba el TRLRHL, la norma a través de la cual el Estado desarrolla el poder
financiero de las Corporaciones Locales, tanto en el ámbito de sus gastos como en el de
sus ingresos, sin perjuicio de los regímenes financieros forales para las Corporaciones
Locales de los Territorios Históricos del País Vasco y Navarra.
II. INCIDENCIA DE LAS LEYES DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA SOBRE LA
AUTONOMÍA DE LOS ENTES LOCALES.
La incidencia de las leyes de las Comunidades Autónomas sobre la autonomía
tributaria municipal constituye un hecho que no admite discusión alguna 3 . Ahora bien,
¿son posibles tales leyes? ¿Gozan las mismas de un soporte constitucional concreto?
A priori la posibilidad de que un tercer poder normativo representado por la ley
autonómica pueda incidir sobre una materia como la tributación municipal,
caracterizada por la presencia de otros dos poderes, se presenta difícil en la práctica.
Téngase presente que sobre la tributación municipal inciden ya el Legislativo, cuyo
título es la reserva de ley, y el Poder Municipal, que se halla respaldado por la
afirmación contenida en nuestra Ley Fundamental de conformidad con la cual “La
Constitución garantiza la autonomía de los municipios”.
Lo cierto es que nuestro texto constitucional contiene varios preceptos de cuya
lectura podría extraerse la existencia de un poder legislativo de las Comunidades
Autónomas que incide sobre los tributos municipales. De una parte su art. 149.1.8
considera como competencia exclusiva del Estado “Las bases del régimen jurídico de las
Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios (...) procedimiento
administrativo común (...) expropiación forzosa (...)”.
¿Significa ello que el régimen jurídico de las Administraciones Públicas engloba
el sistema tributario, quedando todo aquello que no constituyan las “bases” bajo
competencia de las Comunidades Autónomas, o sencillamente, podría ser regulado por
ellas? A nuestro juicio parece más lógico pensar que estas bases se refieren a materias
3
Acerca de esta cuestión véanse, entre otros, LÓPEZ GARCÍA, C., “Problemas de articulación de la autonomía
financiera de las Entidades Locales en el Estado de las Autonomías”, Tributos Locales, núm. 64, 2006, págs. 15 y ss.
y RUIZ HIDALGO, C. y FERNÁNDEZ LÓPEZ, R., “Las competencias de las Comunidades Autónomas sobre las
Haciendas Locales en los nuevos Estatutos de Autonomía”, Tributos Locales, núm. 63, 2006, págs. 19 y ss.
7
estrictamente administrativas propias del Derecho Administrativo, no a la tributación
municipal.
Por otra parte el párrafo 14 de este art. 149.1 CE atribuye a la competencia
exclusiva del Estado la llamada “Hacienda General”. Es esta una expresión un tanto
confusa cuya identificación con la tributación municipal no está ni mucho menos clara.
¿Podría considerarse que los elementos básicos de los tributos municipales constituyen
la “Hacienda general”, quedando el resto bajo la competencia de las Comunidades
Autónomas? En nuestra opinión la respuesta a la citada cuestión ha de ser
necesariamente negativa. Piénsese que si admitimos que lo “general” pertenece al
Estado y lo “no general” a las Comunidades Autónomas, no tendría ningún sentido
hablar de tributos propios de los municipios, ya que nada quedaría para la autonomía
municipal garantizada por la Norma Fundamental en su art. 140.
Creemos por tanto que el art. 149.1.14 CE debe entenderse en el sentido de que
lo que corresponde al Estado como Poder Legislativo es el poder sobre su propio
sistema tributario (el central), así como los elementos mínimos exigidos por la reserva
de ley estatal sobre cualquier tributo. Pero no debe admitirse que todo lo que no sea
“Hacienda
general”
constituya
“Hacienda
autonómica”,
dado
el
solemne
reconocimiento efectuado por la Constitución de la “Hacienda municipal”.
Recuérdese además que, de conformidad con lo establecido por el art. 133.2 CE,
“Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos
de acuerdo con la Constitución y las leyes”. La cuestión clave en relación con este precepto
residirá en precisar qué se ha de entender por la expresión “leyes”. Si se admite que
dicha expresión se está refiriendo a las del Estado, el precepto no ofrecerá ningún
problema de interpretación, adecuándose a la lógica del sistema en esta materia. En
cambio, si el término “leyes” se extiende a aquéllas que puedan establecer las
Comunidades Autónomas, estaremos en presencia de una jerarquización no exenta de
una cierta rigidez: primero la Constitución; segundo la ley estatal; a continuación la ley
autonómica; y, por último, la autonomía municipal. La consecuencia no sería otra que el
otorgamiento a los municipios de un margen de autonomía muy reducido.
Esta misma falta de claridad se constata también en el plano legal. Declara el art.
5 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que “Las
8
Haciendas Locales se regirán: a) Por la legislación general tributaria del Estado y la
reguladora de las Haciendas de las entidades locales (...) b) Por las leyes de las Comunidades
Autónomas, en el marco y de conformidad con la legislación a que se refiere el apartado
anterior”. Obsérvese como el precepto está limitando de manera importante a las leyes
autonómicas que deben ser dictadas en el marco y de conformidad con las leyes
estatales (actualmente el TRLRHL y la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General
Tributaria).
Un criterio muy similar queda recogido en el art. 106.1 de la citada Ley de
Bases, de conformidad con el cual “Las Entidades locales tendrán autonomía para
establecer y exigir tributos de acuerdo con lo previsto en la legislación del Estado reguladora
de las Haciendas Locales y en las leyes que dicten las Comunidades Autónomas en los
supuestos expresamente previstos en aquéllas”. Vuelve así a aparecer el limitado juego de
la ley autonómica, que requeriría incluso una especie de previsión de la ley estatal para
poder acometer la regulación de la tributación municipal. Ahora bien es esta una
previsión que difícilmente podrá producirse, ya que las leyes de las Haciendas Locales
únicamente tienen la consideración de autonomistas respecto de los propios Municipios.
En suma, el esquema constitucional aplicable en materia de tributación
municipal se fundamenta en la primacía de la ley estatal, al amparo de principio de
reserva de ley, así como en la presencia de actos normativos complementarios de los
municipios, que constituyen el reflejo de la autonomía municipal. La ley autonómica
recibe de manos de la Ley de Bases de Régimen Local un papel muy limitado, cuya
utilidad podríamos reducir al plano de la coordinación y de la colaboración con los
municipios. 4
III. RELACIONES DE COORDINACIÓN Y COLABORACIÓN QUE DEBEN ESTABLECERSE
ENTRE
EL
PODER
TRIBUTARIO
MUNICIPAL
Y
LOS
RESTANTES
PODERES
TRIBUTARIOS.
Sin lugar a dudas, la existencia de varios poderes tributarios dentro del mismo
Estado (estatal, regional y municipal) demanda necesariamente el desarrollo de una
labor de coordinación.
4
Acerca del alcance de los límites de esta autonomía pueden consultarse, entre otras, las Sentencias del TSJ. de
Aragón de 22 de abril de 1994, del TSJ. de la Comunidad Valenciana de 16 de septiembre de 1994, del TSJ. de
Andalucía de 29 de diciembre de 1995 y del TSJ. de Canarias de 24 de enero de 1996. Este último pronunciamiento
viene a relacionar dentro del ámbito del IAE los términos autonomía municipal y reserva de ley.
9
Piénsese, en primer lugar, que el contribuyente es siempre único frente a todos
ellos, adquiriendo la consideración de sujeto pasivo común. Pero es que además, con
carácter general, la personalización de la imposición directa y la universalización de la
indirecta sobre el consumo han reducido considerablemente el número de figuras
tributarias, máxime si se compara la actual situación con el modelo histórico de
imposición de producto y sobre consumos específicos. Incluso las relaciones y
situaciones económicas y jurídicas se hallan sometidas, en ocasiones, a diversos
poderes, lo que justifica el establecimiento de una coordinación entre ellos.
Todo ello con independencia de que las propia dimensión, organización y
capacidad administrativa de los municipios, de carácter diverso y normalmente
insuficiente para el desarrollo de la gestión tributaria, exija también una coordinación de
los distintos poderes tributarios. Avanzar en la coordinación permite, además, tomar en
consideración el aspecto estrictamente obligacional de integración de tributos a través
de una contemplación recíproca del conjunto de los sistemas tributarios.
No puede resultar indiferente a la Administración General la gestión de unos
tributos municipales cuyas bases o cuotas se integran después en impuestos estatales o
que, en el caso de aquellos que se refieren a una actividad económica, constituyen un
instrumento de información de gran trascendencia.
Un primer campo de actuación de esta coordinación es, por ejemplo, el relativo a
la integración de deudas tributarias municipales. Y es que, a pesar de que nos hallemos
ante obligaciones jurídicas perfectamente individualizadas que mantienen su propia
diferenciación (originándose y extinguiéndose frente a Administraciones acreedoras
distintas y siendo debidas a hechos diferentes), en determinados casos se produce una
integración de estas cantidades o cuotas correspondientes a impuestos municipales en
los estatales. Así, por ejemplo, las cuotas procedentes de impuestos como el Impuesto
sobre Bienes Inmuebles (IBI) o el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) son
susceptibles de integrarse en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF)
y en el Impuesto sobre Sociedades (IS), según los casos. Y lo mismo sucede con
aquellas otras procedentes del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos
de Naturaleza Urbana (IIVTNU).
10
Desde nuestro punto de vista es el principio de capacidad económica el que
justifica esta integración, de carácter cuantitativamente parcial por la técnica de
integración empleada: cuota-base o cuota parcial en cuota general. No obstante, hemos
de reconocer que la jurisprudencia apenas ha acudido a este argumento de la integración
para rechazar todas aquellas impugnaciones fundamentadas en la doble imposición,
centrando sus consideraciones en una simple comparación formal de hechos
imponibles. 5
Asimismo hemos de referirnos a la delegación de la aplicación de los tributos
que llevan a cabo los municipios en otras entidades públicas de naturaleza territorial (ya
sean Comunidades Autónomas u otras Entidades Locales), con plenos efectos frente a
los sujetos pasivos. A esta figura alude el art. 7 del TRLRHL en relación, no ya sólo con
la facultad de recaudación, sino también de gestión, liquidación e inspección 6 . Con
carácter general, el alcance y contenido de la delegación ha de ser fijado por la entidad
delegante a través de acuerdo de su órgano máximo, esto es, el Pleno de la Corporación.
Por su parte la entidad delegada debe ajustar su actuación al ordenamiento, quedando
fijada la recurribilidad con arreglo al procedimiento que corresponda a esta entidad
gestora. Uno de los principales requisitos de la delegación es el relativo a su publicidad.
De hecho el propio art. 7 del TRLRHL obliga a la publicación del acuerdo de
delegación, una vez aceptado, en el Boletín Oficial de la Provincia y en el Boletín
Oficial de la Comunidad Autónoma correspondiente.
El desarrollo de la necesaria coordinación se ve favorecido, además, por la
gestión compartida de impuestos concretos por las Administraciones Municipal y
General. Así, en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles aspectos tales como la elaboración
de las ponencias de valores, la fijación, revisión o modificación de los valores
catastrales o la formación del Padrón (que constituye un censo de bienes y titulares)
5
Así sucede con todos aquellos pronunciamientos en los que se rechaza el planteamiento de cuestión de
inconstitucionalidad del Impuesto sobre Actividades Económicas en relación con el principio de capacidad
económica.
6
Un estudio preciso de esta gestión compartida puede verse en ESEVERRI MARTÍNEZ, E., “La Organización de los
Servicios de Gestión. Delegaciones y colaboración administrativa”, en la obra colectiva Tratado de Derecho
Financiero y Tributario Local, 1993, págs. 67 y ss., PITA GRANDAL, A. Mª, “Gestión de los tributos locales:
liquidación e inspección”, en la obra colectiva Tratado de Derecho Financiero y Tributario Local, 1993, págs. 115 y
ss. y SOPENA GIL, J., “Gestión de los tributos locales: la recaudación en período voluntario y en período de
apremio”, en la obra colectiva Tratado de Derecho Financiero y Tributario Local, Marcial Pons, 1993, págs. 83 y ss.
11
corresponden a la Administración General, a través del Centro de Gestión Catastral7 . En
cambio su liquidación y recaudación son asumidas por la Administración Municipal. Lo
mismo sucede con el Impuesto sobre Actividades Económicas, en el que habría que
distinguir entre la gestión censal del tributo y su liquidación y recaudación, atribuidas
separadamente por el TRLRHL a ambas Administraciones (General y Municipal).
En la práctica esta gestión compartida suele dar lugar a reclamaciones indebidas
por razón de la materia que obligan a clarificar la línea divisoria que determina la
competencia de los órganos decisorios de pretensiones. 8
Por lo que respecta a las relaciones de colaboración, las mismas presentan un
carácter distinto al que preside la configuración de las relaciones de coordinación.
Téngase en cuenta que, a diferencia de lo que sucede con estas últimas, pueden dar
lugar a la realización de una única actividad en interés de otra Administración, sin
perjuicio de que normalmente la actuación presente un sentido recíproco.
A pesar de que su origen es eminentemente legal, podrían tener también su
fuente en un acuerdo entre Administraciones. En efecto, su origen puede ser también
convencional, con la amplitud que las respectivas Administraciones acuerden. En todo
caso ha de quedar claro que su contenido no origina una división de poder tributario en
relación con un determinado tributo o materia imponible, a diferencia de lo que sucede
en los supuestos de gestión compartida. Únicamente cabe aludir a la existencia de una
prestación administrativa de actividad que responde a un criterio de reciprocidad y cuya
principal finalidad no es otra que la consecución de una mejor gestión tributaria dentro
de cada ordenamiento y en conjunto de todos ellos.
Es el art. 8 del TRLRHL el encargado de precisar esta colaboración con carácter
obligatorio para la Administración General, la Autonómica y la Municipal. Al amparo
de lo establecido en el citado precepto debe reconocerse a la misma un carácter amplio
que incluye circunstancias tales como la entrega de información, la prestación de
asistencia, la comunicación de hechos con trascendencia tributaria derivados de la
7
Acerca de la fijación, revisión o modificación de los valores catastrales véase VARONA ALABERN, J. E., “Gestión
catastral y autonomía financiera local”, en la obra colectiva Estudios jurídicos en memoria del Profesor Luis Mateo,
1993.
8
Véase a este respecto la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 22 de febrero de 1993, relativa a
las diferencias existentes entre gestión catastral y gestión tributaria.
12
actuación comprobadora e investigadora de cualquiera de ellos o la preparación de
planes de inspección conjuntos.
Téngase presente por otra parte que, debido al carácter territorial de la fiscalidad
municipal, toda colaboración que se desarrolle fuera del territorio de los municipios
deberá ser efectuada por la Comunidad Autónoma de que se trate o, en su caso, por la
Administración General del Estado.
A priori puede parecer lógico que no se de entrada a las Entidades Locales en la
composición de las Comisiones Mixtas de Asuntos Económicos y Fiscales EstadoComunidad Autónoma 9 . Sin embargo, con independencia de que se configure esta
Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales como un órgano bilateral de
relación entre las administraciones estatal y autonómica en el ámbito de la financiación
de las CC.AA., en la medida en que corresponde a aquéllas la concreción, aprobación,
desarrollo, actualización y seguimiento del sistema de financiación autonómico,
estimamos que sería razonable incluir también a las Entidades Locales dentro de los
mecanismos de colaboración, cooperación y compensación necesarios para garantizar el
equilibrio del sistema de financiación.
Piénsese, además, que también las Entidades Locales participan en la
distribución territorial de los fondos estructurales europeos, siendo destinatarias de las
inversiones que el Estado realiza en la Comunidad y ejerciendo, a través de los
Tribunales Económico-Administrativos Locales, funciones de revisión en vía
económico-administrativa. Todo ello sin perjuicio de las funciones desarrolladas en
materia catastral.
Por otra parte, y de acuerdo con el principio de lealtad y participación
institucional, quizás sería conveniente que las Entidades Locales participasen de alguna
manera en los distintos órganos de composición mixta que tengan atribuidas facultades
de decisión sobre la distribución de fondos entre Comunidades Autónomas, ya procedan
estos del Presupuesto del Estado, de la Unión Europea o de otras organizaciones
internacionales. Y ello con independencia de que, en aquellos casos en los que la
decisión corresponda al Estado, deba oírse previamente a la Comunidad Autónoma.
9
Con carácter general estas Comisiones Mixtas se encuentran integradas por un número igual de representantes del
Estado y de la Comunidad Autónoma, siendo ejercida la presidencia de forma rotatoria por ambas partes en turnos
anuales. Su reglamento interno y de funcionamiento resulta adoptado por acuerdo entre ambas Administraciones.
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Por último, al hilo de la financiación del desarrollo económico y social, y con la
finalidad de corregir los desequilibrios territoriales existentes, creemos que resultaría
conveniente transferir igualmente a las Entidades Locales recursos financieros tales
como los resultantes de los programas, fondos, iniciativas y cualesquiera otros
instrumentos de financiación establecidos en la normativa de la Unión Europea
(respetándose el principio de adicionalidad en la distribución territorial de dichas
modalidades financieras), o los procedentes de la participación territorializada en fondos
estatales constituidos por las Cortes Generales relacionados con competencias asumidas
por la Comunidad Autónoma. Téngase presente que de cara a la fijación de las
inversiones del Estado en una determinada región, por ejemplo, en gastos de
infraestructuras, se toma en consideración, especialmente, la extensión de su territorio
así como la distancia y el tiempo de acceso de la población a las infraestructuras.
IV. ANÁLISIS DEL PAPEL QUE DEBEN DESEMPEÑAR LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA EN EL
ÁMBITO DE LA FINANCIACIÓN LOCAL. EL PROTAGONISMO DE LOS PACTOS LOCALES COMO
INSTRUMENTO QUE POSIBILITE ACOMETER UN NUEVO SISTEMA DE FINANCIACIÓN LOCAL.
Sin lugar a dudas, el actual proceso de reforma de los Estatutos de Autonomía y,
más concretamente, del sistema de financiación autonómica no debe obstaculizar la
necesidad de acometer un profundo análisis del vigente sistema de recursos financieros
que operan dentro del ámbito municipal.
Es cierto que tradicionalmente los Entes Locales han venido asumiendo en este
ámbito un papel de carácter secundario. En la actualidad, sin embargo, dichos entes
están llamados a asumir un mayor protagonismo, a medida que la descentralización se
va produciendo a favor de las Autonomías.
Tiene lugar así una revalorización de las Haciendas Locales como consecuencia,
no ya sólo de la aprobación de los propios Estatutos, en todos los cuales se otorga una
cierta atención al Gobierno Local (de hecho, muchos de los gobiernos autonómicos se
atribuyen o se van a atribuir competencias en materia de financiación local), sino
también de la celebración de los llamados Pactos Locales, que constituyen un
instrumento destinado a materializar el compromiso del Estado y de las CC.AA. con los
Entes Locales. Dichos Pactos han dado lugar a importantes reformas, posibilitando un
14
impulso de la autonomía local y la entrada de las denominadas Leyes de las Grandes
Ciudades, de gran importancia para un gran número de municipios.
Tradicionalmente los municipios, a medida que se ha ido produciendo la
transferencia de competencias por parte del Estado, han ido acusando la deficiencia de
aquellos recursos de los que disponían. Téngase presente que dicha transferencia a la
que nos referimos obligaba a numerosos Ayuntamientos a tener que asumir importantes
subfunciones asociadas a las competencias autonómicas (caso, por ejemplo, de la
relativa a los servicios sociales). Ello ha originado un desajuste cada vez mayor entre las
funciones reales que los municipios están asumiendo y la definición legal de sus
competencias, motivado por la existencia de un sistema de financiación insuficiente y
de una legislación que limita su poder de autoorganización. Es cierto que la llamada Ley
de Grandes Ciudades vino a impulsar la autonomía local de los municipios,
acometiendo un reforzamiento de sus órganos de Gobierno. Sin embargo dicho
reforzamiento no se ha visto acompañado de una reestructuración de sus haciendas,
necesarias para afrontar la existencia de un conjunto de demandas.
Así las cosas, surge la necesidad de acometer una reforma del sistema de
financiación local. Y, al objeto de poder llevar a cabo dicha reforma, ¿Cuáles deben ser
los fundamentos sobre los que poder construir un sistema completo y eficaz de
financiación para los municipios? ¿Bastaría con llevar a cabo una mera revisión del
actual sistema de financiación local o, por el contrario, se requiere diseñar uno nuevo
partiendo de un conjunto de postulados de carácter básico?
A priori dos serían las posibles alternativas susceptibles de ser tomadas en
consideración. En primer lugar, un modelo de reforma “horizontal”. Y, en segundo
término, un modelo de carácter “vertical” o de “reforma integral” fundamentado en
aspectos tales como el respeto a determinados principios o la necesidad de alcanzar un
sistema tributario integrado en sus tres niveles territoriales, no ya sólo en lo que respecta
a sus figuras tributarias, sino también en relación con los distintos objetos imponibles.
Debe pues clarificarse el lugar que los Entes Locales están llamados a ocupar en
los nuevos Estatutos de Autonomía. Para ello deberá analizarse el papel que
desempeñan los Pactos Locales, planteándose incluso la opción de proceder a la
15
creación de un nuevo Pacto que actúe como punto de partida en aras de configurar un
nuevo sistema de financiación.
Asimismo deben resolverse, entre otros, los siguientes interrogantes: ¿Quiénes
han de ser los titulares de la reforma del sistema de financiación al amparo de un nuevo
Pacto Local, y teniendo presente el nuevo marco jurídico de los Estatutos de
Autonomía? ¿Sobre qué principios ha de asentarse el nuevo sistema de financiación
local, partiendo de los diferentes Informes existentes en materia de Haciendas
Locales 10 ? Sin lugar a dudas a este respecto resultarán esenciales los principios de
autonomía local y de suficiencia financiera. Ahora bien, tal y como hemos puesto de
manifiesto a lo largo del presente trabajo, creemos que se trata de dos principios que
deben ser revisados.
Constituye un hecho innegable que, en la actualidad, la tramitación de la reforma
de los distintos Estatutos de Autonomía ha propiciado la apertura de una nueva etapa en
la que tanto los municipios como las provincias se ha propuesto reclamar una reforma
del actual sistema de financiación local, acometiéndose además la elaboración de un
nuevo Pacto Local.
En la actualidad determinados Estatutos de Autonomía han optado por adoptar
una especie de “reserva de ley autonómica” en la regulación y configuración de un
nuevo sistema de financiación local. Es el caso, por ejemplo, del Estatuto Catalán,
aprobado mediante Ley Orgánica 6/2006, y en cuyo art. 218 se dispone que la
Generalitat de Cataluña “tiene competencia, en el marco establecido por la Constitución y la
normativa del Estado, en materia de financiación local”. Añade a continuación el citado
precepto que dicha competencia podrá incluir la capacidad legislativa para establecer y
regular los tributos propios de los gobiernos locales, así como la capacidad para fijar los
criterios de distribución de las participaciones a cargo del presupuesto de la Generalitat.
E igualmente corresponde a esta última el ejercicio de la tutela financiera sobre los
gobiernos locales, respetando la autonomía financiera que les concede la Constitución.
A este respecto se ha de señalar además que la reciente Sentencia del Tribunal
Constitucional de 28 de junio de 2010 sobre el Estatuto de Cataluña ha declarado
10
Nos estamos refiriendo, concretamente, al Informe para la Reforma de la Financiación de las Haciendas Locales de
2002 y al Informe de la Ponencia de Estudio de la Financiación Local constituida en el seno de la Comisión de
Entidades Locales del Senado de 2007.
16
inconstitucional, acertadamente a nuestro juicio, lo dispuesto por éste último en su art.
218.2 en el sentido de que "La Generalitat tiene competencia (…) en materia de financiación
local. Esta competencia puede incluir la capacidad legislativa para establecer y regular los
tributos propios de los gobiernos locales (…)".
Por su parte otros Estatutos se inclinan por otorgar un mayor juego al principio
de autonomía local, en tanto en cuanto se opta por depositar en el ámbito de las
Administraciones Locales la competencia para regular sus propias finanzas en el marco
de la Constitución y las leyes, si bien no se contiene una reserva de la Ley autonómica
expresamente. Así sucede, entre otros, con el Estatuto andaluz (art. 191 de la Ley
Orgánica 2/2007, de 19 de marzo) y con el art. 85 del Proyecto de Ley de Estatuto de
Castilla-La Mancha. En este último precepto se contiene una garantía del derecho de los
municipios a regular sus propias finanzas en el marco de la Ley, así como del derecho a
disponer de recursos suficientes para el ejercicio autónomo de sus funciones y de sus
competencias y a no ser discriminados financieramente, correspondiéndoles los mismos
medios económicos que a otros que realicen las mismas funciones con arreglo al
régimen competencial.
Finalmente, la gran mayoría de Estatutos adoptan una posición intermedia en
tanto en cuanto, sin establecer una reserva de ley autonómica, contienen una mera
atribución de tutela financiera a la Comunidad Autónoma respetando, en todo caso, lo
dispuesto en los arts. 137, 140, 141 y 142 de la Constitución. En esta línea se sitúa, por
ejemplo, la “Propuesta Técnica de la Comisión de Expertos para el estudio y
deliberación de las cuestiones relacionadas con la reforma del Estatuto de Autonomía y
la Financiación Autonómica de Extremadura”, en cuyo art. 71 se señala que la actividad
financiera de los Entes Locales se rige, desde un punto de vista normativo, por la
legislación básica del Estado, por las leyes que, en su desarrollo, apruebe la Asamblea
de Extremadura y por las normas reglamentarias que dicten la Junta de Extremadura y
las respectivas Corporaciones Locales. Tal y como se encarga de precisar el citado
precepto, “La Comunidad Autónoma de Extremadura habrá de compensar a las Entidades
Locales en todos aquellos casos en los que establezca medidas tributarias sobre hechos sujetos
a la imposición local o cuando modifique cualquier tributo de percepción local que reduzca los
ingresos de aquéllas. Ahora bien, como contrapartida la Junta de Extremadura podrá asumir
por delegación de las Corporaciones Locales la aplicación de sus tributos, estableciendo con
ellas otras formas de colaboración”.
17
Un criterio similar ha sido adoptado, entre otros, en los artículos 70 del Estatuto
de Autonomía de Valencia (aprobado mediante Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril),
114 del Estatuto de Aragón (Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril), 137 del Estatuto de
las Islas Baleares (aprobado mediante Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero 11 ) y 53 del
Estatuto de Castilla y León (aprobado mediante Ley Orgánica 14/2007, de 30 de
noviembre). En este último precepto, por ejemplo, se señala que “La Comunidad
Autónoma vela por el cumplimiento de los principios de suficiencia de recursos, equidad,
autonomía y responsabilidad fiscal y por la corrección de desequilibrios económicos entre las
Entidades Locales”. Por su parte el art. 54 de este último Estatuto se encarga de dar
contenido a la tutela financiera de los Entes Locales, precisándose además en materia de
financiación que las competencias transferidas a las Entidades Locales han de ir
acompañadas de una financiación autonómica suficiente, con la finalidad de que no se
ponga en riesgo la autonomía financiera de aquellos. 12
Desde nuestro punto de vista ha de rechazarse la utilización de fórmulas o
expresiones de carácter ambiguo dentro de los distintos Estatutos de Autonomía a la
hora de proceder a configurar el modelo de financiación local. Y ello con independencia
de que las Corporaciones Locales se hallen legitimadas para relacionarse directamente y
de manera simultánea con la Comunidad Autónoma y con la Administración General
del Estado. Cabe hablar, por tanto, de una especie de “carácter bifronte” del régimen
jurídico de las autonomías locales que no resulta, per se, contrario a la naturaleza que a
las Corporaciones Locales le atribuye la Constitución, cuyo art. 137 califica a los
municipios y provincias como elementos de división y organización del territorio del
Estado.
Y es que, hallándose dividido y organizado el Estado en Comunidades
Autónomas, las diversas formas de organización existentes se superponen sin anularse.
Siendo el grado superior de autonomía propio de las CC.AA., a las que se les otorga un
11
Tal y como queda puesto de manifiesto en el Estatuto balear, “Se garantizan a los Consejos insulares los recursos
suficientes para hacer frente a las competencias propias, atribuidas expresamente como tales en el presente Estatuto,
o a aquellas que les sean transferidas o delegadas. Toda nueva atribución de competencias ha de ir acompañada de
la asignación de los recursos suplementarios necesarios para financiarlos correctamente, de manera que se tenga en
cuenta la financiación del coste total y efectivo de los servicios transferidos. El cumplimiento de este principio es una
condición esencial para que entre en vigor la transferencia o delegación de competencia, o sean asumidas las
competencias propias. A tal efecto, se pueden establecer diversas formas de financiación, incluida la participación
en los recursos de la hacienda de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears o, en su caso, del Estado, en
proporción a las competencias propias o a las autonómicas que hayan sido transferidas o delegadas”.
12
Véase a este respecto el art. 74.2 del Estatuto de Autonomía de Canarias, en el que se señala que “Le corresponden
a la Comunidad Autónoma de Canarias las competencias compartidas sobre Haciendas Locales y tutela financiera
de los Entes Locales, sin perjuicio de la autonomía de estos”.
18
poder político y administrativo sobre los municipios y provincias incluidas en su
territorio, estos dos últimos entes no desaparecen ni se convierten en simples divisiones
territoriales orientadas al cumplimiento de los fines de aquéllas.
En la actualidad, los llamados Pactos Locales se presentan como un instrumento
idóneo para hacer frente al problema relativo al déficit de las Entidades Locales en
materia competencial y financiera, dada su condición de instrumento de diálogo dentro
de la configuración del nuevo sistema de financiación local. 13
De entrada, los distintos Estatutos de Autonomía constituyen la vía idónea para
acometer la cesión de competencias a los Entes Locales, delimitando las mismas y
evitándose con ello situaciones en las que competencias que, a priori, debieran
encontrarse residenciadas en las Administraciones superiores, terminan siendo ejercidas
de hecho por las Corporaciones Locales. Téngase presente que los Entes Locales no han
asumido todo el protagonismo que sería deseable dentro del proceso de
descentralización de competencias del Estado, a diferencia de lo que ha sucedido con las
CC.AA., que sí que se han visto beneficiadas en mayor medida. 14
Por otra parte, el nuevo modelo de financiación autonómica que se apruebe ha
de poner de manifiesto la necesidad de que las Corporaciones Locales den respuesta a
los distintos problemas financieros que vienen experimentando, y que han conducido a
numerosos municipios a una situación de bloqueo difícilmente sostenible. Se trata de
una situación que se ve agravada, además, con la cesión de competencias efectuada por
aquellas CC.AA. que carecen de financiación, y que podría imposibilitar el desarrollo
competencial de los Entes Locales.
Téngase presente que nos hallamos ante una etapa en la que las demandas de los
ciudadanos respecto de los servicios públicos locales se encuentran en constante
crecimiento. Es más, la propia configuración de los municipios se ve afectada por el
crecimiento económico y por los cambios sociales.
13
Como seguramente se recordará, el primer Pacto Local tuvo su origen en la Asamblea Extraordinaria convocada al
efecto por la Federación Española de Municipios y Provincias en 1993, a raíz de la necesidad de dotar de nuevos
recursos financieros a los Entes Locales, que veían como les eran atribuidas diversas competencias sin la oportuna
previsión de financiación. Así las cosas, a través de este primer Pacto Local se pretendió clarificar el ámbito
competencial de la Administración Local.
14
Y ello es así a pesar de que son justamente los Municipios los que presentan una mayor proximidad con los
ciudadanos, circunstancia esta última que facilita considerablemente la satisfacción de las exigencias de aquellos.
19
Pues bien, dada esta situación, en la actualidad se plantea la necesidad de
acometer la revisión del régimen jurídico-financiero de los Gobiernos Locales. Y uno de
los principales instrumentos previstos a este respecto en la reforma de los distintos
Estatutos de Autonomía es el de los Pactos Locales. Estos Pactos se han revelado como
una fórmula apropiada para reforzar la financiación de los Entes Locales. 15
Es por ello por lo que, dentro del actual proceso de reforma del sistema de
financiación autonómica objeto de revisión a partir de los contenidos de los nuevos
Estatutos de Autonomía, ha de replantearse el sistema de financiación de los Entes
Locales. Debe procederse así, no ya sólo a la revisión de sus distintos recursos
financieros, sino también a la creación de otros nuevos. Y, en este sentido, el
reforzamiento de los Pactos Locales ha de contribuir a lograr el acuerdo y el
compromiso de las distintas Administraciones (estatal, autonómica y local), partiendo
de la experiencia de los Pactos Locales y Autonómicos ya existentes. 16
Ahora bien, ¿quién debe representar a los Entes Locales en la aprobación de un
nuevo Pacto Local en el que se incluya una reforma del sistema de financiación local?
¿Ha de ser el Estado el titular de la reforma del sistema de financiación al amparo de un
nuevo Pacto Local o, por el contrario, dicho papel debe ser asumido por las CC.AA.?
15
Como seguramente se recordará, el origen del primer gran Pacto Local se remonta a 24 de septiembre de 1996,
fecha en la que se concretó un acuerdo-compromiso entre el Ministerio de Administraciones Públicas y la Federación
Estatal de Municipios y Provincias recogido bajo el título “Bases para el Pacto Local” que, con posterioridad, sería
aprobado por el Gobierno el 19 de julio de 1997, adquiriendo la denominación de “Bases para la negociación del
Acuerdo para el desarrollo del Gobierno Local”. Dos fueron los fundamentos sobre los que se asentó dicho Pacto: la
necesidad de participación de la Administración Local en el Estado Autonómico; y la asunción de nuevas
competencias por parte de los Entes Locales, procediéndose a la modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, por la
Ley 11/1999, de 21 de abril. Con posterioridad, y dadas las escasas novedades introducidas por este primer pacto en
materia financiera, hacia el año 2005 se llevó a cabo una segunda fase en materia de Pactos Locales, procediéndose a
la creación del llamado “Libro Blanco para la reforma del Gobierno Local”, dentro del cual volvieron a plasmarse las
demandas de los Entes Locales.
16
A este respecto cabe citar, por ejemplo, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, el Pacto Local
de 3 de noviembre de 2005, fruto de las distintas negociaciones llevadas a cabo en el marco de la Comisión Nacional
de Administración Local entre la FEMP y el Gobierno central, y articulado sobre la base de tres grupos homogéneos
de medidas, a saber: las relativas al esfuerzo competencial; las referidas a la participación de las Entidades Locales en
la toma de decisiones y aquellas otras medidas destinadas a la vertebración administrativa del territorio. De cara a
compensar las nuevas competencias asumidas, se acordó en dicho Pacto mejorar los recursos transferidos,
procediéndose a la creación de dos nuevos fondos: el Fondo de Apoyo Municipal y Provincial (FAMPRO) y el Fondo
de Inversión de Tecnología Local. Por su parte, dentro del ámbito de la Comunidad Valenciana cabe aludir a la
celebración, en el año 2004, de la 10ª Asamblea de la Federación Valenciana de Municipios y Provincias, dentro de la
cual se plantearon diferentes propuestas destinadas a la aprobación de una futura Ley de Régimen Local de la
Comunidad Valenciana, así como del Pacto Local Valenciano. También dentro de la Comunidad de Galicia cabe
aludir al llamado Pacto Local de la Comunidad de Galicia, suscrito el 20 de enero de 2006. Y, por lo que a la
Comunidad de Madrid se refiere, debe citarse la Ley 3/2003, de 11 de marzo, para el desarrollo del Pacto de la
Comunidad de Madrid.
20
A priori parece lógico considerar que dicha función debe ser asumida por ambos.
Y ello con independencia de que, en la práctica, puedan ser los entes autonómicos los
que asuman un mayor protagonismo, máxime si tenemos en cuenta que es a las CC.AA.
a quienes corresponde llevar a cabo la cesión de competencias a los Entes Locales en
sus distintos Estatutos de Autonomía. Dicho de otro modo, son las Comunidades
Autónomas las Administraciones que actualmente mantienen las competencias
demandadas por los Entes Locales. Pues bien, a día de hoy tan sólo los Estatutos de
Cataluña y de Andalucía hacen referencia a las competencias de los municipios y
provincias. 17
Ciertamente el legislador autonómico se halla imposibilitado para agotar a través
de su regulación el sistema tributario local, imponiendo un régimen de carácter
uniforme en todo el territorio nacional. Tal y como se encargó de precisar el Tribunal
Constitucional en su Sentencia 32/1981, de 28 de julio, “(…) La garantía constitucional es
de carácter general y configuradora de un modelo de Estado, y ello conduce, como
consecuencia obligada, a entender que corresponde al mismo la fijación de principios o
criterios básicos en materia de organización y competencia de general aplicación en todo el
Estado. La fijación de estas condiciones básicas no puede implicar en ningún caso el
establecimiento de un régimen uniforme para todas las Entidades Locales de todo el Estado,
sino que debe permitir opciones diversas, ya que la potestad normativa de las Comunidades
18
Autónomas no es en estos supuestos de carácter reglamentario” . Trataba así de poner de
manifiesto el Tribunal Constitucional que, como titulares que son de un derecho a la
autonomía constitucionalmente garantizada, los Entes Locales no pueden ser dejados, en
lo que respecta a la definición de sus competencias y a la configuración de sus órganos
de gobierno, a la interpretación que pueda realizar cada Comunidad Autónoma de dicho
derecho.
¿Debe ser la Comunidad Autónoma la encargada de facilitar a los Entes Locales
los recursos necesarios para la realización de las competencias transferidas? Desde
nuestro punto de vista así es, al amparo de lo establecido en el art. 142 CE, encargado
17
Véanse a este respecto los arts. 84 del Estatuto catalán, declarado constitucional por la Sentencia del TC de 28 de
junio de 2010, y 92 y 96 del Estatuto andaluz.
18
Añade el intérprete supremo de nuestra Constitución en dicho pronunciamiento que “En el respeto de esas
condiciones básicas, por tanto, las Comunidades Autónomas podrán legislar libremente. Esta es la interpretación
que debe darse al art. 149.1.18ª de la Constitución, interpretación que, por lo demás, es la única compatible con el
tenor literal de tales preceptos y la que, desde otra perspectiva, permite armonizar los principios de unidad y de
autonomía que la Constitución consagra (arts. 2 y 137). Ciertamente no será siempre fácil la determinación de qué
es lo que haya de entenderse por regulación de las condiciones básicas o establecimiento de las bases del régimen
jurídico, y parece imposible la definición precisa y apriorística de ese concepto”.
21
de regular el principio de suficiencia financiera. Ahora bien, ha de quedar claro que el
citado precepto constitucional contiene un mandato que debe entenderse dirigido a
todos los poderes públicos, esto es, no ya sólo al Estado y a la Comunidad Autónoma de
que se trate, sino también al propio Ente Local. Y es que, de conformidad con lo
dispuesto en dicho precepto, las Haciendas Locales han de disponer de los medios
suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones
respectivas, nutriéndose fundamentalmente de tributos propios y de participación en los
del Estado y de las Comunidades Autónomas.
Nótese por tanto que la cuestión relativa a la atribución competencial se presenta
en el actual proceso de reforma estatutaria como una de las cuestiones más conflictivas
dentro del diseño del nuevo sistema de financiación autonómica y local.
¿Ha llegado el momento de efectuar un replanteamiento constitucional de la
titularidad de la potestad legislativa que permita diseñar un nuevo sistema financiero
para los Entes Locales? Como ya hemos tenido oportunidad de precisar, sólo algunos de
los Estatutos de Autonomía recientemente aprobados atribuyen competencias en materia
de recursos locales. Es el caso, por ejemplo, del Estatuto de Autonomía de Cataluña,
aprobado mediante Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, en cuyo art. 218.2 se señala,
como ya se ha indicado que “La Generalitat tiene competencia, en el marco establecido por
la Constitución y la normativa del Estado, en materia de financiación local. Esta competencia
puede incluir la capacidad legislativa para establecer y regular los tributos propios de los
gobiernos locales e incluye la capacidad para fijar los criterios de distribución de las
19
participaciones a cargo del presupuesto de la Generalitat” . Recuérdese que este artículo
ha sido recientemente declarado inconstitucional por la Sentencia del TC de 28 de junio
de 2010 relativa al Estatuto de Cataluña.
Por su parte los Estatutos de Autonomía de Aragón y de Andalucía se atribuyen
“la tutela financiera de los Entes Locales”, sin perjuicio de las competencias del Estado y
con respeto a la autonomía que a los mismos les reconoce la Constitución. Así lo
establecen los arts. 114 de la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del
Estatuto de Autonomía de Aragón y 192.3 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo,
de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía.
19
Añade asimismo el apartado quinto del citado precepto del Estatuto catalán que “Corresponde a la Generalitat el
ejercicio de la tutela financiera sobre los gobiernos locales, respetando la autonomía que les reconoce la
Constitución”.
22
¿Qué consideraciones nos merece esta nueva regulación? ¿Existe un fundamento
constitucional que respalde dicha regulación? ¿Puede una ley autonómica incidir sobre
una materia como la relativa a la tributación municipal, sobre la que inciden ya el Poder
Legislativo (a través del principio de reserva de ley) y el poder municipal?
A priori son varios los títulos competenciales que han de ser tomados en
consideración. En primer lugar, las competencias asumidas por las CC.AA. en relación
con el Régimen Local, al amparo de las cuales la regulación estatal del sistema
tributario local no puede impedir que aquéllas, respetando los límites establecidos por el
Estado, configuren el Régimen Local en sus respectivos territorios de aquella manera
que estimen más conveniente. En segundo término, las competencias estatutariamente
atribuidas a las CC.AA. sobre las funciones que corresponden a la Administración del
Estado sobre las Corporaciones Locales y cuya transferencia autorice la legislación
sobre Régimen Local, objeto de regulación por el art. 148.1.2 de la Constitución. Y,
finalmente, las competencias asumidas por las CC.AA. respecto a la “tutela financiera
de los Entes Locales”, destinadas a velar por los intereses financieros de estas últimas.
Así las cosas, si bien con carácter general el legislador estatal ha de dejar un
cierto margen de intervención normativa a las CC.AA. en la ordenación del sistema
tributario local, se plantea igualmente la necesidad de que la ordenación y el ejercicio
del poder tributario del Estado no condicione las competencias materiales asumidas por
los entes autonómicos en relación con el Régimen Local. 20
Por otra parte, sabido es que el art. 149.1 CE atribuye a la competencia exclusiva
del Estado la llamada “Hacienda General”. Y, ciertamente, parece difícil poder
identificar la tributación municipal con la “Hacienda General”. En este sentido se ha
llegado a apuntar la posibilidad de considerar que los elementos básicos de los tributos
municipales constituyen “Hacienda General”, siendo el resto competencia de las
CC.AA. Ahora bien, ¿qué quedaría entonces para la autonomía municipal garantizada
por el art. 140 CE? ¿Puede hablarse, tal y como hace la Constitución, de la existencia de
20
Véanse a este respecto, entre otras, las Sentencias del Tribunal Constitucional 13/1992 y 49/1995, en las que se
afirma que “Ha de exigirse el ejercicio coordinado de las competencias financieras y de las competencias materiales
de los entes públicos que integran la organización territorial del Estado, de modo que no se produzca un
vaciamiento –material y financiero- correspondiente a las esferas respectivas de soberanía y autonomía de los entes
territoriales”.
23
“tributos propios” de los municipios cuando “lo general” pertenece al Estado y lo “no
general” a las CC.AA.?
Desde luego no parece que resulte posible incluir dentro de la “Hacienda
General” a la totalidad de la Hacienda Local. Piénsese, de entrada, que el propio
calificativo de “General” está limitando ya el círculo competencial del Estado. No toda
la Hacienda es competencia de éste, sino únicamente la “General”. A mayor
abundamiento cuando, haciendo uso de su competencia en materia de Hacienda
General, el Estado regula cuestiones referentes a la Administración Local, no puede
llegar a desconocer la delimitación competencial existente a este respecto entre el
propio Estado y determinadas Comunidades Autónomas. 21
Así las cosas habría que estimar que el término “Hacienda General” comprende,
no ya sólo la Hacienda del Estado, sino también lo básico y fundamental de las otras
Haciendas no estatales. Y nótese que nos estamos refiriendo únicamente al “núcleo de
interés general”, no a toda la regulación de las mismas. 22
Existen además determinadas materias de la Hacienda Local de carácter no
básico y, en consecuencia, susceptibles de ser desarrolladas por las CC.AA. en el
ejercicio de la competencia atribuida por el correspondiente Estatuto de Autonomía.
Lógicamente, ello nos obliga a determinar qué cuestiones tienen el carácter de “básico”
y cuales otras no. Y, a este respecto, creemos que habrá que considerar como “básicas”
aquellas normas encargadas de enunciar los recursos de las Entidades Locales, así como
las que tipifican el hecho imponible de los tributos, las que fijan los límites de acceso al
crédito o las que determinan la participación en los recursos del Estado o el contenido
necesario y la estructura fundamental de los Presupuestos. En cambio, no tendrían dicho
carácter las normas encargadas de establecer la cuantificación y la gestión de los
tributos o aquellas encargadas de la fijación de aspectos no fundamentales del
Presupuesto y de su tramitación.
Por su parte el art. 149.1.18º CE considera como competencia exclusiva del
Estado “Las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen
21
En este sentido se pronunció el Tribunal Constitucional, entre otras, en su Sentencia 179/1985, de 19 de diciembre.
22
Ello posibilitaría armonizar lo dispuesto en el art. 149.1.14 CE con lo establecido en el art. 149.1.18,
correspondiendo así al Estado, en virtud de ambos títulos, la regulación de las bases de las Haciendas Locales.
24
estatutario de sus funcionarios (…) procedimiento administrativo común (…) expropiación
forzosa (…)”. ¿Significa ello que el llamado “régimen jurídico de las Administraciones
Públicas” engloba al sistema tributario, de manera que todo aquello que no
constituyesen “bases” quedaría bajo competencia de las CC.AA. o, simplemente, cabría
la posibilidad de que fuese regulado por ellas? Desde nuestro punto de vista parece más
acertado estimar que dichas bases se refieren a materias estrictamente administrativas,
propias del Derecho Administrativo, y no a la tributación municipal.
En todo caso conviene recordar que, tal y como tiene declarado el Tribunal
Constitucional (véase, por todas, la Sentencia 179/1985), los arts. 149.1.14º y .18º CE
fundamentan la afirmación de que la potestad de regular el sistema financiero local
corresponde al Estado. Y ello con independencia de que, como el propio Tribunal se ha
encargado de precisar, dicha labor pueda llevarse a cabo con una cierta “libertad de
configuración”, ateniéndose en todo caso a los límites necesarios derivados de la
consagración constitucional de la autonomía financiera local. 23
Dispone como ya sabemos finalmente el art. 133.2 CE que “Las Comunidades
Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la
Constitución y las leyes”. ¿Debe interpretarse la expresión “leyes” en el sentido de leyes
del Estado? Téngase presente a este respecto que, de conformidad con lo establecido en
el apartado primero del citado precepto, la potestad originaria de establecer tributos
corresponde al Estado mediante ley. Así las cosas, cabría la posibilidad de interpretar
que ambos apartados del art. 133 CE garantizan la preservación de la unidad del
ordenamiento y la igualdad básica de los contribuyentes en todo el territorio nacional.
Ahora bien, una segunda línea de interpretación susceptible de ser adoptada a
este respecto sería aquella fundamentada en el valor de los Estatutos de Autonomía y
del sistema de fuentes de nuestro sistema constitucional, de conformidad con la cual
dentro del concepto de “ley” habría que incluir igualmente a la ley autonómica. De este
modo, al referirse el art. 133 CE a la sujeción de la potestad tributaria de las Entidades
Locales a las leyes, no se estaría aludiendo únicamente a las leyes estatales, sino
también a las autonómicas.
23
Así lo puso de manifiesto el TC, entre otras, en su Sentencia 192/2000.
25