SERVICIO CIVIL DE CARRERA EN COLOMBIA: PERSPECTIVAS Y

SERVICIO CIVIL DE CARRERA
EN COLOMBIA: PERSPECTIVAS
Y RESULTADOS DE LA
PROFESIONALIZACIÓN DE LA
FUNCIÓN PÚBLICA*
CIVIL SERVICE CAREER IN COLOMBIA:
PROSPECTS AND RESULTS TO TEACHER
CIVIL SERVICE
Julián Raúl Flórez López**
Fecha de recepción: 4 de marzo de 2015–Fecha de aprobación: 14 de abril de 2015.
Forma de citar este artículo en APA:
Flórez López, J. R. (enero-junio, 2015). Servicio Civil de Carrera en Colombia: Perspectivas y resultados de la profesionalización de la Función Pública. Summa Iuris, 3(1), 87-115.
Resumen
El presente estudio realiza un diagnóstico de la función pública en Colombia, teniendo en
cuenta que este país ha adoptado una legislación tendiente a profesionalizar la función
pública de su respectivo gobierno a partir del año 2004. El presente trabajo tiene como
eje central el análisis de los resultados obtenidos por la Ley 909 de 2004, la cual, regula el
empleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública en Colombia. El paradigma
de investigación del presente trabajo es de tipo institucional, acompañado de una metodología cualitativa e interpretativa, para intentar realizar un análisis del servicio civil de
carrera en este escenario y evaluar así, su posible desarrollo y progreso a la luz de esta
última iniciativa legislativa.
Palabras Clave: Función pública, profesionalización, servicio civil, burocracia, administración pública.
*
Este artículo es resultado del proyecto de investigación denominado: “Servicio civil de carrera en Colombia
y México: Perspectivas y resultados de la profesionalización de la función pública”, que inició en el mes de
septiembre de 2012 y finalizó en julio de 2013. Este proyecto de investigación se realizó en el marco de elaboración de la tesis para obtener el título de Magíster en Ciencias Políticas por la Universidad de Salamanca, España.
Abogado por la Universidad Libre de Colombia; Magister en Ciencia Política por la Universidad de Salamanca, España. Docente-investigador tiempo completo y Coordinador del semillero de Ciencia Política de la
Universidad Cooperativa de Colombia, sede Cartago.Correo electrónico: [email protected]
**
Revista Summa Iuris | Vol. 3 | No. 1 | pp. 87-115 | enero-junio | 2015 | ISSN: 2339-4536 | Medellín-Colombia
Julián Raúl Flórez López
Abstract
This study analyzes the civil service in Colombia, considering that this country has, from
the year 2004, adopted legislation aimed at professionalizing the civil service of their
governments. This work has as central axis analysis results obtained by Act 909 of 2004,
which regulates public employment, the civil service and public management in Colombia. The research paradigm of this work is institutional, accompanied by a qualitative and
interpretative methodology, to attempt an analysis of the civil service in this scenario
and thus assess its possible development and progress in the light of this last legislative
initiative.
Keywords: Public function, professionalization, civil service, bureaucracy, public ad-
ministration.
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Servicio civil de Carrera en Colombia: Perspectivas y resultados de la Profesionalización de la Función Pública
Civil service career in Colombia: Prospects and results to teacher civil service
INTRODUCCION
El presente estudio realiza un diagnóstico institucional de la función
pública en Colombia, teniendo en cuenta que este país ha adoptado una
legislación tendiente a profesionalizar la función pública de su respectivo
Gobierno a partir del año 2004. Se sabe que la administración pública es
el eje central del aparato gubernamental, responsable del mantenimiento
y sostenibilidad de sus políticas. En Iberoamérica, la administración pública posee características propias que desde la fundación de los mismos
Estados se han mantenido hasta la fecha. La burocracia, entendida como
aquella estructura mediante la cual el Estado ejerce su poder y logra administrar sus bienes, en el ámbito iberoamericano presenta otro tipo de organización bastante distinta a las burocracias de Europa y Norteamérica.
Las burocracias en Iberoamérica guardan un componente importante y es
la estrecha relación y dependencia del ejecutivo, es decir, del Gobierno.
Como consecuencia de esto, prácticas clientelistas son muy frecuentes
en la administración pública, cuyo mismo diseño la expone a ser utilizada como herramienta para el afianzamiento y negociación de intereses
políticos, lo que genera que los cargos públicos sean adjudicados o de
cualquier forma comprometidos con antelación a comicios legislativos o
presidenciales.
El gran reto de los gobiernos iberoamericanos es afrontar esta crisis
institucional por la que atraviesan en la actualidad sus administraciones;
la reestructuración de sus burocracias es el primer paso para poder avanzar hacia la construcción de un Estado que brinde servicios de calidad y
genere bienestar social. En este sentido, la profesionalización de la carrera administrativa es la primera estrategia para generar el cambio. Es por
eso que países como Colombia, dándose cuenta de esta necesidad, impulsaron iniciativas legislativas con la intención de atacar el consolidado
clientelismo que se presenta en sus entidades estatales. El proceso no ha
sido fácil, ciertamente, estas reformas han tenido que afrontar prácticas
informales ya largamente establecidas, así como acciones tendientes a
frenar y desprestigiar sus objetivos, que no son más que la consolidación
de una burocracia profesionalizada con miras a prestar un servicio de calidad basado en principios éticos que valoren la función pública.
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Otra cuestión que juega un papel importante en la configuración de
las burocracias profesionales es el sistema de mercado, que tiene una
creciente influencia en las ideas sobre organización administrativa. Con
la instauración y el afianzamiento de la economía de mercado como modelo dominante en los países iberoamericanos, el concepto de la función
pública cambia de paradigma, pasando hacia una concepción empresaria
o gerencial del Estado, lo cual ha traído como resultado que muchos de
los países de Iberoamérica privaticen diversos servicios públicos y que se
gestionen muchos aspectos de la organización administrativa como si se
tratara de una empresa privada.
El presente trabajo tiene como eje central el análisis de los resultados
obtenidos por la Ley 909 de 2004 (incorporación de personal a través del
sistema de carrera administrativa) la cual regula el empleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública en Colombia. Se estudiarán los
cambios que su cuerpo normativo ha generado, si efectivamente se ha
obtenido una mejor, más eficiente y eficaz administración pública. La Ley
presenta diversos aspectos propios de las ideas gerenciales o neo-gerenciales en administración pública, y esto sin duda puede debilitar sus efectos sobre la profesionalización del sistema administrativo, pues el neogerencialismo se inclina más bien por promover el empleo temporario, con
criterios y formas de contratación propios de la gestión privada (es decir,
sin concursos). Es interesante notar que dichas ideas neo-gerenciales
pueden entrar en conflicto con los principios fundamentales del empleo
público consagrados en la Constitución, que son los principios clásicos
de las burocracias weberianas, tales como el mérito, la estabilidad del empleo y el fuerte énfasis en la ética pública; mientras las propuestas neogerenciales se enmarcan, en cambio, dentro de un esquema de gestión
que admite la contratación discrecional de carácter temporal. Tratándose
de una reglamentación que opera a nivel central, es decir, de aplicación
general para todo el territorio colombiano, la presente investigación analiza en todo su contexto normativo la mencionada ley.
La evaluación se hará mediante el análisis de los diversos estudios
que se han hecho respecto al tema: diagnósticos, estadísticas y resultados. La literatura es diversa y concluyente. No obstante, se observa en el
modelo colombiano, un amplio margen de discrecionalidad en el nombra90
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miento de cargos públicos de alto nivel por parte del ejecutivo. Esta concesión a nociones gerencialistas de flexibilidad puede generar, sin embargo, espacios para que se mantenga una cultura clientelista, dificultando
así la implementación real de la ley en lo que concierne a la consolidación
de un servicio público profesional. Al fin y al cabo, los nombramientos
de cargos públicos de medio y bajo nivel no son enteramente ajenos a la
influencia que pueden ejercer los altos cargos, con el riesgo consiguiente
de desvirtuación del sistema; esta circunstancia también contribuye a reforzar una práctica que va en contra de la profesionalización de la carrera
administrativa, se hace referencia a la provisionalidad o precariedad en el
empleo. La provisionalidad se entiende aquí como aquella delegación de
funciones de un determinado cargo público a personas que si bien pueden
tener las suficientes aptitudes para desempeñarlas, no han realizado el
debido proceso de selección y evaluación (concurso) que garantice que su
formación es la adecuada e idónea para el desempeño de las labores asignadas. Esta práctica es muy común en países como Colombia; y se da en
muchas ocasiones en cargos de nivel directivo o gerencial, pero también
en cargos de gestión media o muchas veces en puestos subordinados.
Esto produce un desequilibrio notable en el proceso de profesionalización de la carrera administrativa, puesto que el número creciente de los
cargos de carácter provisional, que adquieren una continuidad en el tiempo, hace que estos mismos empleados instauren acciones judiciales tendientes a obtener un nombramiento en propiedad, lo que muchas veces ha
producido un choque jurisprudencial y en ocasiones promulgaciones de
leyes que atentan contra la integridad profesional que la función pública
debe ostentar. De esta forma se acogen para el desarrollo de la presente
investigación estos factores que son los determinantes para lograr un estudio consecuente y útil de la carrera administrativa en Colombia, de tal
manera que a través de dicho estudio se logren plantear soluciones a la
problemática que se presenta al momento de la implementación de las
respectivas normativas y evaluar los resultados que han alcanzado durante la vigencia que han tenido desde su promulgación hasta la actualidad.
Por lo tanto la pregunta de investigación sería la siguiente: ¿Es apropiado el diseño de la nueva legislación de Colombia, Ley 909 de 2004, para
implantar un servicio civil de carrera profesionalizado?
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El punto de partida empírico y normativo es el siguiente: La administración pública colombiana podrá ofrecer óptimos rendimientos y contribuir a la consolidación de la democracia en el país, en la medida en que
sus funcionarios públicos de niveles alto, medio y subordinados obtengan
estándares de profesionalización y sus designaciones sean a través de
un servicio profesional de carrera administrativa, las entidades en que se
desempeñen se alejen de intereses políticos y mantengan su independencia respecto a éstos y a sus prácticas clientelares. Esto se logrará siempre
y cuando la administración pública, a su vez, maneje un vínculo estrecho
e interdependiente con la sociedad civil en la planeación, aprobación, implementación y evaluación de las políticas públicas promovidas por cualquiera de estos actores.
El paradigma de investigación del presente trabajo es de tipo institucional e histórico, acompañado de una metodología interpretativa y cualitativa (Peters, 2003). Esto por cuanto lo que se intenta realizar es una
descripción general de la situación actual del servicio civil de carrera en
este país, pero con referencia a los antecedentes normativos e históricos,
es decir, a los intentos legislativos de crear servicios civiles de carrera en
el pasado, y su fracaso en la realidad política, como documentan diversos
estudios e informes recopilados. El estudio se integra así en la corriente
metodológica del institucionalismo histórico, para intentar una reconstrucción y análisis de la evolución del servicio civil de carrera en este escenario desde sus orígenes y evaluar así su posible desarrollo y progreso
a la luz de esta reciente iniciativa legislativa.
1. ORIGEN Y DESARROLLO HISTÓRICO DEL
SERVICIO CIVIL DE CARRERA COLOMBIANO
Es abundante la literatura que describe los orígenes del servicio civil de carrera en Colombia. La mayoría muestra uniformidad en los datos
aportados, tanto en sus causas, como éxitos y fracasos. Se pueden sintetizar los eventos más representativos que marcan el nacimiento de la idea
de la profesionalización de la función pública en el Estado colombiano y
su puesta en práctica identificando al mismo tiempo todos los factores
que han obstruido o por el contrario optimizado la profesionalización de
la función pública colombiana. Se hará también un recuento de las entida92
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des que se han formado para regular, fomentar y controlar la profesionalización del servicio civil de carrera, lo cual dará una idea mucho más clara
de las prácticas institucionales que plantearon o intentaron plantear los
gobiernos para lograr una profesionalización de la carrera administrativa.
El primer antecedente puntual que se tiene en cuanto a la instauración real de una profesionalización del servicio civil de carrera se remonta
al gobierno de Alberto Lleras Camargo en el año 1938 quien adoptando
posturas del gobierno liberal y progresista del ex presidente Alfonso López Pumarejo logró expedir y promulgar la Ley 165, en la cual se logran
establecer artículos dirigidos a estructurar la burocracia Colombiana. La
ley 165 consagró la estabilidad laboral de los servidores escalafonados
en ella y además consagró derechos como el ascenso, el reconocimiento
económico por vacaciones, cesantías, indemnizaciones por accidente de
trabajo, seguro de vida, auxilio por enfermedad, pensión de jubilación. Finalmente, la ley crea el Consejo Nacional de Administración y Disciplina,
que elaboraba el escalafón de los empleados (González, 2010, p. 149).
De este modo, el Gobierno, ciertamente con el ánimo de impulsar, promover y edificar una profesionalización certera y efectiva de los cargos
públicos, creó el Consejo Nacional de Administración y Disciplina, encargado no solamente de la elaboración de los escalafones de los empleados,
sino también de realizar los estudios de los reglamentos que se aplicarían
a los concursos y más importante aún servir como jurado calificador de
los exámenes presentados por los aspirantes a los cargos públicos.
Tal y como lo expresa Ávila (2002) los problemas de la ley “eran ya
evidentes a mediados de la década de los 40”. En un escrito de la época,
la Comisión de Disciplina atribuía el fracaso de la carrera a “la hostilidad
de los jefes hacia la misma (Ávila, 2002). El panorama de la administración era muy desalentador entonces, pues el clientelismo político se había
vuelto prácticamente dominante. La fuerte polarización política y social
producto de la gran conflictividad entre los partidos políticos tradicionales, Conservador y Liberal, hizo que se hiciera tanto más remota la idea de
una administración imparcial y profesional. Por el contrario, los puestos
en el Estado eran tratados como un botín de ganancias, apetecido por las
élites. La función pública solo era un instrumento de poder mediante el
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cual las camarillas políticas podían establecer sus estrategias electorales comprometiendo naturalmente cargos públicos para asegurar votos y
confianza en su futura gestión.
El desarrollo incipiente de lo que entonces era un sistema nuevo hubiera debido producirse en el marco de la compleja realidad política del
país, caracterizada por la llegada al poder del Partido Conservador en
1946 y la intensificación de la violencia entre los seguidores de los partidos tradicionales. Como indica Ávila, la “polarización entre las dos colectividades se sintió también en la administración pública, en la cual hubo
cada vez menos espacio para los liberales” (2002, p. 64). El Partido Liberal
directamente se abstuvo de participar en las elecciones de 1950.
Un estudio realizado por el Banco Mundial en la misma época, dirigido
por el economista norteamericano Lauchlin Currie, diagnosticó el grave
estado de la profesionalización de la función pública en Colombia. El estudio calculaba que, de un total de 50.000 funcionarios del gobierno, habían ingresado a la carrera administrativa menos de 1500 y apenas 42 lo
habían hecho con base en exámenes, es decir por concurso (Ávila, 2002,
p. 7). Se manifiesta así la amplia discrecionalidad que existía en el nombramiento de los cargos públicos dentro del Gobierno.
De este modo, la sanción de la ley 165 no había pasado de ser una
pura expresión retórica de la profesionalización de la función pública y no
tuvo una implementación real en el Gobierno. Es interesante preguntarse
por la forma efectiva en que se realizaba el ingreso al escalafón de carrera
administrativa, y los expertos coinciden en que el ingreso no se hacía por
la vía del concurso, sino por el mecanismo de la “inscripción extraordinaria”, que, como señala Martínez Cárdenas, “permitía incorporar a quienes
venían desempeñando los empleos sin ser sometidos a concurso público
alguno” (2010, p. 112). Por la misma fecha, en el año 1948, un nuevo intento del Gobierno por reformar y llevar a cabo la profesionalización de la
carrera administrativa se manifiesta con la expedición de la Ley 141, que
se acompaña con la conformación de varias comisiones de estudio de
reformas y ordenamiento del tema de la carrera administrativa.
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Se crea así la Comisión Interparlamentaria del Servicio Civil, compuesta por tres senadores y tres representantes, que se encargaría de
proponer normas sobre funciones de los cargos, así como de establecer
su categorización, la remuneración, las condiciones de ingreso al servicio
público y los procedimientos para determinar la idoneidad de los aspirantes, trámites para el ascenso y desvinculación (Martínez Cárdenas, 2010,
p. 112)
No obstante, debido a las circunstancias antes descritas, la implementación real de esta norma tampoco dio resultado. Las disputas entre
los partidos Liberal y Conservador por el control de los cargos públicos
(garantía real de sus triunfos electorales), generaron enormes conflictos
políticos que atentaron contra la gobernabilidad del Estado colombiano.
Es por eso que en 1957 se lleva a cabo un plebiscito producto e iniciativa
de los partidos Liberal y Conservador con la finalidad de poner fin a un
conflicto que estaba tomando matices verdaderamente alarmantes tanto
por la descomposición del aparato estatal como por el cruento enfrentamiento que se vivía en aquel entonces entre los militantes de ambos
bandos, que produjeron guerras civiles intermitentes. Este plebiscito tenía como finalidad la instauración de un equilibrio en el nombramiento
de cargos públicos entre militantes de ambos partidos, con la intención
de recuperar la gobernabilidad y estabilidad institucional. El plebiscito de
1957 fue una iniciativa de los dos partidos oficiales para dividirse de forma equitativa las cuotas de poder del Estado.
En este sentido, en lo referente a la administración pública, se convino
que el Gobierno tendría la responsabilidad de mantener fuera del alcance
político de ambos partidos la carrera administrativa, asegurando la imparcialidad política de sus funcionarios y llevando a cabo concursos de mérito para la designación de cargos burocráticos. Los cargos que no fuesen
de carrera debían repartirse de forma equitativa, entre ambos partidos.
La Ley 19 de 1958 se conoció como el Estatuto del Servicio Civil y de
Carrera Administrativa y también creó una comisión nacional del servicio civil, así como la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP).
(Ávila, 2002, p. 8). La comisión se creó con el propósito de clasificar los
cargos que debían ser designados mediante concurso de méritos; al mis95
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mo tiempo, el Departamento Administrativo del Servicio Civil y de Carrera
se constituyó con la finalidad de que escogiera las personas idóneas para
los cargos públicos y, posteriormente enviarlos a la Comisión Nacional
del Servicio Civil para que, a su vez y a petición de la entidad nominadora,
realizara los respectivos nombramientos.
También con la Ley “se conformó en el Consejo de Estado una sala
de consulta especializada llamada Sala del Servicio Civil, a la que se someterían todos los proyectos de Ley o de decretos sobre estos asuntos”
(Martínez Cárdenas, 2010, p. 112). Aquí se observa un cambio sustancial
que se manifiesta en la regulación normativa que se le imparte a la profesionalización de la función pública. Así, esto es un intento arriesgado e
innovador por realizar un cambio real en la administración. La creación
de diversas instituciones y la nueva valoración que se tiene de la función
pública y los derechos que de ella se derivan como bien se puede observar
en el hecho de la creación de una sala especializada en el Consejo de Estado, es una medida que valdría la pena resaltar en este punto. En efecto,
la función pública hasta 1958 carecía de un respaldo institucional y legal,
lo que hacía que las leyes anteriores a esta fuesen letra muerta y normas
abstractas de difícil aplicación.
En 1960, se expide el decreto ley 1732, el cual realiza una clasificación
del empleo público, distinguiéndolo de esta manera: los empleos pertenecientes a la carrera administrativa son la regla general en la administración pública, como excepción a estos se encuentran los empleos de
libre nombramiento y remoción. Se definió quiénes eran funcionarios de
la rama ejecutiva y quiénes formaban parte del servicio civil de carrera.
Se emitieron limitaciones al poder nominador de los jefes de entidades
públicas para contratar y remover funcionarios. También se fijó el objeto
de la carrera administrativa y su alcance, que en esta ocasión, gozó de
gran amplitud (Martínez Cárdenas, 2010, p. 112). No obstante, todas estas
reformas e innovaciones fueron dispares e insuficientes frente a la realidad política colombiana. La ocupación de los cargos se regía de acuerdo
a preferencias y pactos políticos desde antaño y la ley no tuvo una aplicación real.
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Un estudio realizado por una firma consultora norteamericana en
1968 arrojó el siguiente diagnóstico: En la práctica el estatuto de la administración nunca tuvo aplicación, los estudios de clasificación de cargos
eran obsoletos, existía gran arbitrariedad en la asignación de sueldos por
parte de altos funcionarios y el proceso de selección y reclutamiento estaba dominado por reglas informales (Ávila, 2002, p. 9). A consecuencia
de esta evaluación y de las circunstancias descritas, en 1968 se liquidó
la Comisión del Servicio Civil. El Gobierno se dio cuenta de lo lejos que se
encontraba todavía de implementar un servicio civil de carrera profesional
y, decidió expedir el Decreto-Ley 2400 de 1968, que regulaba todo lo concerniente a la contratación de personal civil en la rama ejecutiva.
El empleo público se determinó como la serie de funciones inscritas
en la Constitución, la ley y reglamentos de entidades públicas dictados
por sus jefes respectivos. Y se señaló también que los empleados civiles
de la rama ejecutiva integraban el servicio civil de carrera. Nuevamente se
realiza una distinción entre empleos de carrera y libre nombramiento y remoción, y se facultó al Gobierno para cambiar el carácter de los empleos.
Se indicaron las condiciones de ingreso y el tipo de nombramientos: ordinario, de prueba y provisional (Ávila, 2002, p. 9). Es importante resaltar en
este punto que la norma también contemplaba la evaluación del desempeño del funcionario, que se realizaba de acuerdo a las pautas indicadas por
el Gobierno, de igual forma generó incentivos para aquellos trabajadores
que mostraran un óptimo desempeño en sus cargos. Respecto a la profesionalización de la carrera administrativa la ley dispuso que esta debía
cumplir con el objetivo de edificar y potenciar la administración pública,
enfocándose en maximizar su eficiencia y generando igualdad de acceso
a los cargos públicos, fomentando la estabilidad y los incentivos para el
trabajador, entre estos, la capacidad de ascenso en la jerarquía burocrática.
La ley fue muy enfática en mencionar que el nombramiento en el cargo, la estabilidad en el mismo y las oportunidades para ascender estarían
sujetos a concurso de méritos, cuya organización estaría a cargo del Gobierno. La selección de personal se realizaría mediante concurso público
abierto, en este escenario, el aspirante debía demostrar que cumplía con
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los requisitos para el cumplimiento de su función, lo cual se probaba allegando sus respectivos títulos y obteniendo una calificación satisfactoria
en los exámenes.
El período de prueba era obligatorio para el funcionario que efectuaba
su ingreso; además, tenía que contar con un certificado de buena conducta y eficiencia del secretario general de la entidad para obtener los derechos de carrera (Ávila, 2002, p. 10). Reaparece el Departamento Administrativo del Servicio Civil, cumpliendo un papel fundamental en cuanto a la
planificación de la logística para la organización de recursos humanos, la
dirección y estructuración de los sistemas de clasificación y salario, también en esta ocasión interviene en el cambio de plantas de personal. Junto
con la ESAP, es el encargado de formular proyectos de capacitación, crear
programas de bienestar, constituir la normativa para la clasificación de los
servicios y diseñar los reglamentos de las carreras especiales, establecer
una base de datos y servir de guía a las entidades públicas del Estado para
el manejo y administración de su personal.
La reglamentación del Decreto-Ley 2400 llegó con la expedición del
Decreto 1950 de 1968, reglamentó todas las normas relacionadas con
administración de personal civil. Este decreto reglamentario realizó una
clasificación de los empleos, dispuso los mecanismos para la creación
de plantas de personal, consagró la vacancia temporal y definitiva de los
cargos, introdujo nuevas formas de provisionalidad junto con sus respectivas competencias legales, invistió al presidente de facultades para crear,
suprimir y modificar empleos, elaboró el procedimiento de inducción al
cargo, determinó causales de retiro del servicio, constituyó el régimen disciplinario, planteó estímulos para los funcionarios, consagró el derecho
de los empleados a capacitación y perfeccionamiento de conocimientos,
adoptó principios para la selección de funcionarios de carrera y realizó
la clasificación de los cargos que se mantiene vigente hasta hoy (Ávila,
2002, pp. 10-11).
Hay que agregar también, después de la anterior descripción que recoge de manera sustancial los rasgos normativos más sobresalientes del
Decreto-Ley 2400 junto con su Decreto Reglamentario el 1950, que si bien
una de las principales directrices de esta iniciativa fue la descentraliza98
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ción operativa de las entidades en lo que respecta a la selección de su
personal, en la práctica el nivel territorial quedó relegado a un segundo
plano o aproximándonos a un tratamiento más real fue descartado, ya que
la ley fue interpretada a favor de los intereses de nivel central-nacional.
Este fenómeno se explica nuevamente por las arraigadas prácticas
clientelistas que no permitieron que su poder nominador, que también tiene como finalidad la obtención de recursos públicos para el sostenimiento
de la burocracia, se polarizara con esta descentralización administrativa
de las entidades:
“Aunque existía el decreto y era apto para su aplicación nacional, al mismo
tiempo convivían intereses diametralmente opuestos, pues el fenómeno del
clientelismo se encontraba arraigado bajo la piel de los encargados de implementar la política en el momento” (González Rodríguez, 2010, p. 151).
Nuevamente, la lucha por los recursos públicos las encabezan las élites políticas a las que constitucionalmente se les ha otorgado el poder de
manejar, organizar e impulsar el buen funcionamiento del aparato estatal,
las ambiciones y pretensiones partidistas dejan otra vez sin validez los intentos que, a través del Congreso, se realizan para promover y consolidar
una función pública profesional basada en una burocracia estructurada,
consistente y competente.
Naturalmente, todo esto significa que el mérito termina siendo uno
de los requisitos más eludidos por parte de los directores y secretarios
de la entidades públicas con la facultad de nominar el personal de sus
organizaciones, la redes clientelares fuertemente asentadas en el nivel
central de la administración tratan de maniobrar e interpretar la ley a favor
de sus intereses para desviar nuevamente los recursos hacia sus arcas,
quedando relegadas presupuestalmente las entidades públicas de nivel
territorial, lo que hace que la administración carezca de un sentido real y
proporcional al momento de ofrecer bienes y servicios a sus contribuyentes, en este caso los ciudadanos.
En 1987 se expide la Ley 61, que nuevamente hace alusión a los empleos de libre nombramiento y remoción. En esta disposición, todos los
empleos que no pertenezcan a esta clasificación serán considerados de
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carrera, mediante la aplicación de un criterio residual. La ley hace mención también de conceptos como la insubsistencia, el retiro, la carrera diplomática y consular (González Rodríguez, 2010, p. 151).
1.1. El servicio civil de carrera y la constitución
de 1991
Pocos años después, la administración colombiana, en virtud de la
nueva Carta Constitucional de 1991, inicia un proceso de cambio tanto
estructural como conceptual de la función pública acogiendo los preceptos del llamado neo-gerencialismo, que “se origina con las reformas de
la administración pública puestas en práctica por el Gobierno de Nueva
Zelanda, a comienzos de la década de 1980” (Ferraro, 2009, p. 123).
Para entender mejor en qué consisten estas reformas es válido aportar una sucinta y concisa definición que recoja, en efecto, sus principios
más importantes:
“Las reformas de Nueva Zelanda se proponen entonces reorganizar la administración pública, de modo que los funcionarios directivos de la administración tengan que actuar como los gerentes en el sector privado, es decir,
con el mismo tipo de flexibilidad en el empleo de recursos y en la contratación de personal y con los mismos incentivos” (Ferraro, 2009, p. 124).
En este sentido existe un fenómeno en toda Latinoamérica en lo que
respecta al cambio de paradigma en cuanto al dinamismo y operatividad
de sus burocracias estatales producto de los fuertes cambios sociales,
políticos y económicos que a la fecha afectaban significativamente la gobernabilidad de los Estados de esta región y hacían necesaria una transformación sustancial de su administración pública.
En Europa occidental y en los países anglosajones los cambios se
presentaron en virtud de crisis económicas de gran magnitud y los requerimientos cada vez mayores por parte de la población de una prestación
de bienes y servicios por parte del Estado, circunstancia que no ocurrió
en Latinoamérica, en donde las causas del cambio en sus administraciones se remiten a presiones ejercidas por parte de misiones y organismos
internacionales, en asocio con crisis de gobernabilidad que hacían más
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factible la intromisión de recomendaciones técnicas por parte de expertos
internacionales, que ofrecían a su juicio una solución a la problemática de
sus burocracias (Ramió Matas y Salvador, 2003, p. 64).
Colombia naturalmente no escapó de las crisis sociales y políticoinstitucionales que acontecían en la región, por lo que aceptó y adoptó
medidas que, a juicio de los legisladores de ese entonces, eran idóneas
para la modernización y progreso de la administración pública del Estado.
Con la finalidad de contribuir al crecimiento de una cultura de lo público, el Gobierno colombiano, en 1951, adoptó medidas sugeridas por organismos internacionales como la misión CURRIE, Lebret, AID y CEPAL, que
cumplieron con la función de introducir en Colombia directrices económicas y asesorías sobre el modo en que se debía conducir la administración,
lo que dio como resultado, la adhesión a políticas neo-liberales durante la
década de los 80 y 90 (González Montoya, 2006, p. 1).
Realizando un breve análisis sobre las consideraciones anteriores, es
válido resaltar que la Constitución de 1991 muestra una gran influencia
neo-liberal, lo que se evidencia en muchos apartados del cuerpo normativo de esta carta política. Este factor que se podría llamar “ideológico”
que abanderó la creación y asentó sus principios sobre la normativa de
esta Constitución, lógicamente auspició la formación de un escenario en
donde políticas recomendadas por organismos internacionales y en ocasiones por otros Estados, referidas lógicamente a exportar un modelo
neo-gerencial de la función pública, tuviesen una firme acogida por parte
de los legisladores y específicamente de las élites políticas encargadas de
diseñar y controlar la agenda de gobierno.
Las apreciaciones que se realizaron respecto a establecer nuevos lineamientos para el manejo y la organización de la administración pública
eran en cierta medida acertadas para afrontar el fuerte clientelismo que
imperaba en la designación de cargos públicos, a nivel nacional y territorial; es por eso que uno de los pilares de la función pública, que de hecho,
se estableció constitucionalmente, era la de la descentralización de las
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entidades estatales, con el propósito de frenar esas prerrogativas nominales que ofrecían a los líderes políticos la oportunidad de controlar el
nombramiento de personal en los diversos organismos del Estado.
La Asamblea Constituyente previó que para edificar una administración pública eficiente y eficaz, que prestara bienes y servicios de calidad
a sus ciudadanos, era necesario extinguir la fuerte influencia de las camarillas políticas sobre los nominadores, reducir las atribuciones discrecionales de altos funcionarios a través de la desconcentración y la descentralización administrativa, de la mano del Ministerio Público al que se le
confirió la facultad investigadora de supervisar el manejo de los recursos
y de asumir los procesos disciplinarios por causa de corrupción y desviación de dineros, así como reforzar la participación de los partidos y
sindicatos para que su papel en las cuestiones administrativas se realice
con la mayor rectitud (Martínez Cárdenas, 2010, p. 113).
En medio de este intento por cambiar el dinamismo de la administración pública colombiana, se expide la Ley 27 de 1992 cuya finalidad fue la
de regular la vinculación de personal a las entidades del Estado. En este
sentido, reglamentaba el artículo 125 de la Carta Política, el cual le otorga
a la función pública rango constitucional y al mismo tiempo establece que
los empleos y entidades estatales (entiéndase su vinculación) son de carrera, indicando dentro de este mismo artículo que los nombramientos del
personal de las entidades se realizarán por medio de concursos públicos,
en donde se indicarán los requisitos para acceder y ascender dentro de la
jerarquía burocrática, vinculación y ascenso que tendrá como elemento
principal para la selección respectiva el mérito del aspirante.
La administración pública colombiana tendría que sortear y resolver
un problema de gran envergadura, en este caso, el gran margen de provisionalidad que existía en el nombramiento de cargos públicos, un margen
bastante considerable que obedece, en gran parte, a la sujeción y dependencia clientelista al momento de reclutar personal para las entidades
estatales. Es por eso que no aconteció nada novedoso, en su artículo 22
la Ley 27 de 1992 transgrede el principio del mérito, consagrado en el artículo 125 de la Constitución.
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Civil service career in Colombia: Prospects and results to teacher civil service
En esta ocasión, se ordenó que los empleados del nivel territorial que
estuviesen ocupando cargos de carrera a la fecha de entrar en vigor esta
Ley podrían en el plazo de un año allegar la documentación que acreditara
su idoneidad para el desempeño del cargo y de esta forma adquirir derechos de carrera administrativa (Martínez Cárdenas, 2010, p. 114).
Nuevamente se contraviene el principio del mérito, ya que el legislador mediante la expedición de normas que favorecen el nombramiento
directo de personal, es decir, excluyendo taxativamente el concurso de
méritos, transgrede el principio más importante que debe regir en la función pública, dando oportunidad a la designación de cargos sin el debido
proceso que amerita el nombramiento en las entidades del Estado, contrariando un mandato constitucional, como bien se refleja en la norma citada
con anterioridad.
Se trata pues de ingresos de carácter extraordinario que se realizan por la incapacidad política tanto de legisladores como gobernantes
de organizar y dirigir el aparato Estatal, la incompetencia que se refleja
al momento de eludir la gran problemática que representan las plantas
paralelas, denominación que se le da a esas burocracias que de manera
informal, adquieren consistencia en la administración pública, cuya configuración se debe a la gran discrecionalidad que detentan ciertos políticos, “caciques” de prolongadas redes clientelares que, en última instancia
definen y seleccionan el tipo de cargos y personal que constituirán las
entidades del Estado.
Respecto a este tema, se puede sacar a colación la siguiente afirmación: La década de los 80 se caracterizó por ser la época en la cual se vincularon más personas a la carrera administrativa, concretamente en los
gobiernos de Belisario Betancur y Virgilio Barco. La selección de personal
se efectuó a través del mecanismo denominado “la ventanilla siniestra”,
es decir, por medio de inscripciones extraordinarias, pasando por alto los
concursos. Las personas que ejercieron funciones de carrera, obtuvieron,
sin ningún tipo de restricción tales derechos (Puentes González, 2008, p.
158).
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La Comisión Nacional del Servicio Civil, que se constituyó en rigor de
la creación y aplicación de la Ley 27, y cuya finalidad, también descrita
en la Constitución del 91, era administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos, estaba conformada por siete miembros; los directores
del DASC y de la ESAP, un representante de la Federación de Municipios,
un representante de la confederación de gobernadores y delegado del
presidente de la República, y dos representantes de los empleados cuyo
nombramiento era facultad del presidente de la República entre ternas
presentadas por los empleados de carrera administrativa (Puentes González, 2008, p. 165).
Esto significa que, si bien la carrera administrativa no tuvo mucho que
hacer frente a los nombramientos extraordinarios y los altos índices de
discrecionalidad, constitucionalmente se abrió paso a una organización
en donde por primera vez se incluían representantes de la entidades descentralizadas, de carácter municipal y departamental, lo que equilibraba
un poco la composición de un órgano tan importante para el funcionamiento y la implementación de políticas encaminadas a la profesionalización burocrática. Sobrevino la sanción y promulgación de la Ley 443 de
1998, que a juicio de los legisladores pretendía reivindicar los principios
básicos de la administración pública y, promover una transición real hacia la profesionalización total de la función pública; no obstante, en esta
oportunidad, la Comisión Nacional del Servicio Civil, responsable de llevar
a cabo los concursos para el acceso a la carrera administrativa, estaba
conformada en su mayoría por miembros del Ejecutivo.
Con el objetivo de tener una legislación unificada e incorporar las pautas, principios y demás juicios mencionados en diversas ocasiones por
la Corte Constitucional, se fomentó la creación de una normativa sobre
función pública y carrera administrativa cuyo resultado fue la sanción de
la ley 443 de 1998, pero esta no tuvo una duración prolongada, ya que la
mayoría de su articulado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, puesto que contravenía los principios de la carrera administrativa
dispuestos en la Constitución (Martínez Cárdenas, 2010, p. 114).
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Fue así como transcurrieron cinco años de vacío normativo, en donde
solo se evidenció el abandono y el desinterés del Gobierno por profesionalizar la función pública y llevar a cabo los concursos para ocupar las
vacantes en las diferentes entidades del Estado. Esto solo ya demostró
la fuerte incidencia que tienen las redes clientelares en la administración
pública y el gran poder que los altos mandos de Gobierno tienen para proveer cargos en todo tipo de entidades y a cualquier nivel. Luego de todo
este proceso histórico, en donde se recogen diversas iniciativas legislativas y grandes esfuerzos de la Corte por regular y establecer los principios
rectores de la carrera administrativa, se expide la Ley 909 de 2004 sobre
empleo público, carrera administrativa y gerencia pública que rige actualmente la función pública en Colombia.
2. LEY 909 DE 2004: UN INTENTO DE
PROFESIONALIZACIÓN BUROCRÁTICA
La Ley 909 de 2004 es otro intento por parte del legislador para resolver los diversos problemas por los que atravesaba la burocracia administrativa, no obstante, un elemento importante en el contenido de la
presente Ley es el concepto de gerencia pública. Si bien los lineamientos
neo-gerenciales se empezaron a implementar desde la promulgación de la
Constitución de 1991, es en esta Ley en donde se plantea de forma directa
la esencia misma de estas reformas: La Nueva Gerencia Pública, la cual
contempla diversos aspectos que se dividen en tres grandes grupos:
1) Organización: Multiplicidad de organizaciones más pequeñas con
estructuras horizontales, separación de asesoramiento y ejecución
de políticas, tercerización de servicios de apoyo (consultores privados).
2) Personal: Empleo temporal-diversidad de empleos, ejecutivos-jefe
con contratos temporales, habilidades gerenciales para personal
superior.
3) Procedimientos: Libertad gerencial y responsabilidad por resultados,
responsabilidad basada en los productos generados, presupuestos
por programas sobre la base de recursos devengados (Ferraro,
2009, p. 132).
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Estos parámetros concuerdan de forma exacta con las directrices que
rigen la normativa de la Ley 909, entre los más representativos se tiene
la reconstrucción de la Comisión Nacional del Servicio Civil otorgándole
autonomía administrativa y patrimonial, y que debe estar integrada por
tres miembros de rango ministerial, cuya selección la efectuarían la ESAP
o la Universidad Nacional previamente cumplidos los requisitos para la
ocupación del cargo.
Otro rasgo importante de la Ley fue la denotación gerencial que se les
arrogó a los cargos directivos del Estado, es decir, se resaltó la trascendencia de su responsabilidad administrativa ante él, sin embargo, y este
es un punto que se debe considerar con atención, estos niveles directivos
seguirían siendo empleos de libre nombramiento y remoción tanto a nivel
nacional como territorial.
La inclusión de los empleos temporales tiene que ver con el principio
de flexibilidad laboral, un rasgo eminentemente neo-gerencial, esto quiere
decir que los directores de entidades públicas pueden contratar personal
de forma transitoria de acuerdo a las necesidades del momento, contradiciendo de forma directa uno de los principios fundamentales de la función
pública y es que el trabajador debe gozar de estabilidad laboral.
Los propósitos de un régimen de carrera administrativa deben ser, en
esencia, la aplicación real de los principios de eficacia y eficiencia en la
función pública, el mantenimiento y protección de la estabilidad en los
cargos públicos, la erradicación del clientelismo y conductas inmorales y
antiéticas en la administración, junto con empleo riguroso de los principios
de orden y excelencia en el desempeño de la función (González Rodríguez,
2010, p. 153).
Otro de los lineamientos de la Ley que contiene un fuerte carácter neogerencial es la inclusión de una nueva causal de retiro llamada “Razones
de Buen Servicio mediante Resolución Motivada” (Banco Interamericano
de Desarrollo, 2006, p. 178). Esta causal se refiere a la acción que pueden
ejercer las entidades respecto a un funcionario que, en el desempeño de
sus funciones no logre las metas propuestas por la misma entidad y que
afecten la prestación de servicios.
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Existe en este punto una gran reticencia hacia el debido proceso que
se le debe realizar a un funcionario del Estado. Sobre este tema, la norma justifica dentro de su cuerpo un modelo de retiro sumario en donde
se prescinde de una investigación disciplinaria del empleado cuyo medio
probatorio es la resolución motivada de la entidad, quedando dudas sobre
si este tipo de retiro beneficia el establecimiento de un orden burocrático
especializado que ofrezca incentivos y seguridad a sus funcionarios. Respecto a la provisionalidad, la Ley pretende resolver esta arraigada práctica mediante la implementación de concursos de mérito para cubrir las
diversas vacantes que hasta ese momento ocupaban funcionarios cuya
investidura es de carácter provisional.
Se evidencia que se trata de concursos abiertos de mérito, en donde
cualquier ciudadano indistintamente de si está vinculado o no a la administración puede participar siempre y cuando cumpla las condiciones
para ejercer el cargo al que aspira, sin embargo, la ley es clara al otorgar
preferencias a aquellos funcionarios que, de manera provisional hubiesen
desempeñado funciones de carrera, en virtud de su antigüedad, experiencia y conocimiento (Banco Interamericano de Desarrollo, 2006, p. 178).
Vistas en forma concreta las reformas neo-gerenciales que contiene
la Ley 909 de 2004, es preciso analizar su impacto real sobre la profesionalización burocrática del Estado.
2.1. Diagnóstico institucional de la ley 909 de
2004
El diagnóstico es uniforme respecto a las diversas fuentes consultadas: La carrera administrativa, en Colombia, no se ha adaptado a las
circunstancias reales del país, en el sentido de que sus normativas distan
mucho de la situación política que realmente impera; por lo que resulta
que tales reglamentaciones no tienen una efectividad en la práctica.
Se mantienen las mismas tradiciones clientelares de antaño en las
instituciones, por lo que el empleo público se concibe como un favor que
ofrecen los políticos para alcanzar fines personales o partidistas, lo que
hace que la función pública se desvalorice y la cultura de lo público sea
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inexistente, otro motivo más para que cualquier tipo de legislación tendiente a frenar tales prácticas y a profesionalizar la administración sea un
intento inoficioso (Martínez Cárdenas, 2010, p. 124).
Frente a esta primera evaluación de la nueva ley que rige la función
pública en Colombia, se puede afirmar que su argumento es coherente y
válido por cuanto se respalda en la historia y evolución de la función pública en el Estado colombiano.
Debido a la fuerte tradición clientelista que rige las designaciones
en los diversos cargos del Estado, cuyo núcleo y soporte son las élites
políticas, se maneja de forma inescrupulosa la burocracia estatal, como
garantía y respaldo de ambiciones electorales.
Siguiendo las causales arrojadas por el Banco Interamericano de Desarrollo (2006), la deficiencia de la profesionalización burocrática es el
resultado de cuatro factores:
“1) La inestabilidad de los marcos jurídicos del Servicio Civil vis a vis
una excesiva profusión de normas;
2) La persistencia de una cultura burocrática con alta desmotivación
en relación a la gestión;
3) La fuerte tradición clientelista, efecto del acceso al empleo público
y
4) La ausencia de una cultura ligada a los resultados y la planificación
estratégica”(Banco Interamericano de Desarrollo, 2006, p. 193).
Respecto a estas causales, llama la atención la observación que se
lanza respecto a la profusión normativa para regular la administración pública, en efecto, las normas que el legislativo ha promulgado han sido tan
diversas y en algunas ocasiones tan ambiguas que su aplicación no se
ajusta a las condiciones reales del dinamismo burocrático y las necesidades del Estado. La cuarta causal dictaminada por el Banco Interamericano
de Desarrollo (2006) es bastante convincente.
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Es claro que la cultura del servidor público colombiano amerita una
transformación de valores donde la ética y el profesionalismo sean condiciones esenciales para el desempeño de una labor, debido a los altos
índices de provisionalidad, las enormes redes clientelares y la desidia del
Gobierno por hacer efectivos los concursos abiertos de mérito. Los servidores públicos colombianos han sido cómplices en cierta forma de la organización y naturaleza de la función pública, es un problema de tradición,
de cultura de la misma carrera administrativa.
El diagnóstico de la Ley 909 arroja el siguiente resultado: La cultura
de lo público requiere una participación activa de la ciudadanía que ofrezca la oportunidad de evaluar la consecución de los fines y las responsabilidades que se han asignado a los servidores, una forma de participación
directa del ciudadano en la rendición de cuentas que se le exigen a los
directores de las entidades, y, hasta la fecha, no ha sido posible instaurar
mecanismos como el presupuesto estatal con construcción ciudadana,
en cooperación y coordinación con las entidades territoriales, los líderes
comunitarios, para el desarrollo de políticas públicas que satisfagan verdaderas necesidades de la comunidad.
Más lejos todavía está la idea de revocar el mandato de servidores
públicos elegidos por elección popular, que haciendo proyecciones y estimaciones de políticas inscritas en su agenda, nunca implementaron esa
idea (González Montoya, 2006, p. 12).
Es menester, de acuerdo al juicio anterior, que el Gobierno constituya y desarrolle espacios en donde los ciudadanos estén informados de
los cargos públicos que esté ofertando el Estado, también es necesaria
la creación y promoción intensiva de plataformas que trasmitan y propaguen los pormenores de las políticas públicas que el Gobierno despliegue
o desee desplegar, lo que significa que un elemento fundamental en la planeación de las políticas debe ser la participación ciudadana y la capacidad
y competencia de ejercer control sobre los presupuestos del Estado y el
diseño de sus entidades.
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Lo ideal sería que cada entidad desarrollara independientemente su
sistema, adaptándolo a la naturaleza de los servicios que presta y realizara su esquema de evaluación de funcionarios, en consonancia y relación
directa con las directrices dictadas por los gerentes públicos (González
Montoya, 2006, p. 13).
Ahora bien, en Colombia ha sido ardua la tarea de consolidar una
función pública que coopere y ayude a satisfacer las necesidades de los
ciudadanos, una función pública profesionalizada, guiada por principios
éticos y una verdadera vocación de servicio.
Por el contrario, el país se encuentra frente a una situación de incertidumbre y fracaso. Prolifera la sanción de normas, se realizan reiteradamente pactos entre élites políticas, y, más preocupante aún, se le otorga
un rango constitucional a la función pública, pero sin que esto se refleje
de ninguna manera en las prácticas. Como señala un autor colombiano, no
importa lo que digan la Constitución y las leyes, “pareciera que estamos
destinados a pensar de una manera, hablar de otra y actuar de forma distinta” (Puentes González, 2008, p. 178).
Los compromisos políticos, tan frecuentes al momento de expedir
una nueva ley que regula la función pública, no han minimizado el efecto
sobre la capacidad discrecional de los funcionarios de gobierno de alto
nivel. Cada vez que el legislador expide una nueva norma, los dirigentes
políticos se encargan de invalidarla en la práctica, lógicamente la frustración del ciudadano que aspira vincularse al Estado es enorme.
En este caso, la Ley 909 no hizo más que reforzar esta frustración,
ya que con sus empleos temporales, en vez de consolidar una burocracia profesionalizada, ha creado escenarios en donde el nominador tiene la
facultad de crear el cargo, contratar y desvincular de forma inmediata al
funcionario que ocupe una determinada posición.
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CONCLUSIONES
La carrera administrativa se creó con la finalidad de estructurar una
burocracia profesionalizada, cuyo personal posea los méritos suficientes
para una eficiente y eficaz prestación de servicios. La estabilidad en el cargo
es otro elemento fundamental junto con los incentivos y posibilidades
de ascenso que se le deben suministrar al servidor. Es por esto que el
Estado “debería ampliar su cobertura a ciertos cargos de dirección, con
la finalidad de avanzar en el logro de la eficacia, eficiencia y progreso
en la prestación de los servicios públicos y de los cometidos estatales”
(González Rodríguez, 2010, p. 161).
Este planteamiento se aproxima mucho más a la estructuración de
una “burocracia weberiana”, en donde los cargos directivos de las entidades son de carácter permanente, es decir, que lo que se intenta es aplicar
el concurso de méritos a la gran mayoría de cargos que hacen parte de la
jerarquía de la función administrativa y garantizar el mantenimiento del
personal tanto de niveles altos, como medios y bajos.
De alguna manera, este sistema “weberiano” es la antítesis del sistema neo-gerencialista, por cuanto no contempla características tales como
empleos temporales, flexibilidad laboral y procedimientos de remoción
sumaria. Este elemento también sería un obstáculo para el dinamismo
de las redes clientelares en manos de las élites políticas ya que no tendrían poder nominador sobre cargos de gran importancia necesarios para
utilizarlos como prebendas para llegar al poder. Para finalizar, González
afirma que lastres como la corrupción y el ineficiente dinamismo de la
administración encuentran su causa “en el carácter parcializado y poco
cualificado en el ingreso y desempeño de quienes prestan sus servicios al
Estado, especialmente en cargos de gerencia pública y dirección intermedia” (2010, p. 161).
Los cargos de gerencia, en su afán por flexibilizar y modernizar las
burocracias, no atendieron los dictados de la ley, más bien se convirtieron
en los nuevos instrumentos de los políticos mediante los cuales ejercen
ahora de forma más arbitraria la selección de cargos y su creación. El
ideal de profesionalización cada vez se hace más lejano y la administra111
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ción pública se encuentra más permeada de inconsistencias tanto en su
organización burocrática como en la planificación y aplicación de sus políticas.
Es casi imposible, en un panorama como este, que se puedan llevar a
cabo concursos abiertos de mérito y que, en efecto, el ciudadano mantenga la esperanza y confíe en que el Estado podrá ofrecerle estabilidad laboral. Las condiciones que plantea la ley no son acordes a la realidad administrativa y política del país, es necesario replantear un modelo ajustado a
las necesidades materiales de la nación, donde pueda llevarse a cabo una
verdadera profesionalización de la función, abierta y transparente, “generando una ruptura con el camino recorrido (pathdependency) será posible
superar la perpetuación de la exclusión de la mayoría de la población del
proceso de formación del Estado colombiano y la perpetuación de los mismos grupos sociales en el poder”(Martínez Cárdenas, 2010, p. 124).
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