Los desafíos del desarrollo en América Latina
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Couv_ASavoir_N4_ESP_BAT_2.qxp 25/08/11 15:29 Page 1 Septiembre 2011 Los desafíos del desarrollo en América Latina 04 Sin embargo, para ello requiere disponer de ventajas comparativas, definir sistemas de cooperaciones originales y diversificadas así como construir estrategias de alianza. Un objetivo que implica identificar y puntualizar los grandes desafíos económicos y sociopolíticos de la América Latina contemporánea. Es propósito de este trabajo contribuir a ese conocimiento. COORDINADORES DEL TRABAJO Carlos QUENAN Economista, profesor en el IHEAL Sébastien VELUT Geógrafo, profesor en el IHEAL Serge ALLOU Socioeconomista, GRET participó en la coordinación del estudio inicial CONTACTO Eric JOURCIN Departamento para América Latina y el Caribe, AFD jourcine @ afd.fr A SAVOIR Los desafíos del desarrollo en América Latina / Institut des Amériques / Septiembre 2011 Dinámicas socioeconómicas y políticas públicas Más allá de una diversidad de situaciones nacionales y regionales, América Latina presenta rasgos comunes que le confieren un lugar particular en el mundo. Una posición que se destaca por una serie de atributos, de éxitos, de evoluciones positivas pero también por un cierto número de rezagos y de problemas que frenan su desarrollo. Todas estas características constituyen sendos motivos de intervención para una institución de desarrollo como la AFD. Los desafíos del desarrollo en América Latina A SAVOIR 04 Dinámicas socioeconómicas y políticas públicas Institut des Amériques A SAVOIR ASavoir_N4_ESP_BAT_4.qxp 25/08/11 16:50 Page 1 Los desafíos del desarrollo en América Latina Dinámicas socioeconómicas y políticas públicas Institut des Amériques Con la participación del GRET COORDINADORES Carlos QUENAN Economista, profesor en el IHEAL Sébastien VELUT Geógrafo, profesor en el IHEAL CONTACTO Eric JOURCIN Departamento para América Latina y el Caribe, AFD jourcine @ afd.fr ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 2 À Savoir Creada en 2010 por el Departamento de Investigación de la AFD, la colección À Savoir reúne análisis de la literatura o estudios sobre temas de interés operacional. Realizadas a partir de las investigaciones y de la experiencia adquirida en el terreno por investigadores y operadores de la AFD y de sus socios, las obras publicadas en esta colección son concebidas como instrumentos de trabajo. Están destinadas a un público de profesionales, especialistas del tema o de la zona concernida. Todas nuestras publicaciones se pueden consultar en línea: http://recherche.afd.fr Publicaciones anteriores de esta colección: À Savoir No 1 : La régulation des services d’eau et d’assainissement dans les PED The Regulation of Water and Sanitation Services in DCs o À Savoir N 2 : Gestion des dépenses publiques dans les pays en développement À Savoir No 3 : Vers une gestion concertée des systèmes aquifères transfrontaliers Este estudio fue realizado en 2010 por el Institut des Amériques, a petición del Departamento para América Latina y el Caribe (ALC) de la AFD. Fue dirigido por Carlos Quenan y Sébastien Velut. Por parte de la AFD, la relación con el departamento ALC y el seguimiento de los trabajos estuvieron a cargo de Alejandra Caracas y Eric Jourcin. Traducción: Monica ROLLINGER [ Advertencia ] Los análisis y conclusiones de este documento son responsabilidad de sus autores. No reflejan necesariamente el punto de vista de la AFD o de sus instituciones socias. Director de la publicación: Dov ZERAH Director de la redacción: Robert PECCOUD Concepción y realización: Ferrari /Corporate – Tel: 33(1) 42 96 05 50 – J. Rouy / Coquelicot Impreso en Francia por: STIN ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 3 Prólogo Desde hace una década, en la Agence Française de Développement (AFD) se han producido cambios importantes que se caracterizan por un aumento considerable de sus financiamientos, una diversificación de sus instrumentos financieros así como la extensión de los sectores y de las zonas geográficas en los que interviene, en particular en América Latina. La AFD se sitúa hoy como uno de los principales protagonistas de la ayuda oficial al desarrollo pero también como un banco dinámico y un vector de influencia francesa en los países emergentes. Las orientaciones estratégicas de la AFD y los países en los que interviene son definidos por el gobierno francés. América Latina es una zona de intervención reciente. Con el objetivo de promover un “crecimiento verde y solidario”, la AFD recibió la autorización para intervenir en Brasil en 2007, en Colombia y en México en 2009. La AFD interviene hoy por medio de préstamos no bonificados a favor de contrapartes soberanas o no soberanas, en particular Estados, gobiernos locales, empresas públicas, instituciones financieras y organizaciones no gubernamentales. Otras estructuras del grupo AFD pueden intervenir en todos los países de la región como lo hace PROPARCO, filial especializada en el financiamiento del sector privado, o el Fondo Francés para el Medio Ambiente Mundial (FFEM, por sus siglas en francés) cuyo secretariado es dirigido por la AFD. La intervención en América Latina se basa en el fortalecimiento de las relaciones con Europa, y en particular con Francia, arraigadas históricamente en lazos culturales, intelectuales, económicos y políticos. La crisis financiera internacional mostró el peso que ejercieron los países asiáticos, pero también los latinoamericanos, en la recuperación económica mundial por lo que América Latina, debido a su potencial de crecimiento, debe considerarse como un socio estratégico. No obstante, la región enfrenta desafíos que pesan sobre su desarrollo, en particular el déficit de infraestructuras, las desigualdades sociales y geográficas, fuertes problemas climáticos y de medio ambiente así como una inserción incompleta a nivel regional y mundial. Es lo que muestra el presente estudio publicado en la colección “A Savoir” de la AFD, realizado junto con el Institut des Amériques y gracias a la colaboración de una red de más de 15 investigadores especialistas de América Latina. Complemento de numerosos documentos y artículos recientes, sus trabajos sintetizan y contribuyen, así lo espero, al conocimiento de las características socioeconómicas, de las políticas públicas y del papel del Estado en América Latina al tiempo que permiten una mejor comprensión de las realidades de los países de la región y de su diversidad. Dov ZERAH Director General Agence Française de Développement ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 4 A SAVOIR Presentación de los autores Coordinadores del trabajo: Carlos QUENAN Profesor, Instituto de Altos Estudios de América Latina (IHEAL), Universidad París 3 Sorbonne Nouvelle, economista Sébastien VELUT Profesor, IHEAL, Universidad París 3 Sorbonne Nouvelle, geógrafo Serge ALLOU, responsable de programas, GRET, socioeconomista, Co-coordinó el estudio inicial Bénédicte BADUEL, economista en Natixis y en doctorado en el IHEAL Alfredo BENITES, profesor en el IHEAL y en el Instituto de Estudios Políticos (Sciences Po), Director de Proyectos en la CNFPT Marie-Noëlle CARRÉ, en doctorado en el IHEAL, Universidad de París 3 Sorbonne Nouvelle Jean-François CLAVERIE, El Observatorio de los Cambios en América Latina (LOCAL), sociólogo María Eugenia COSÍO-ZAVALA, profesor, Universidad de París Ouest Nanterre La Défense y CREDAL, demógrafa Georges COUFFIGNAL, profesor, IHEAL y Universidad París 3 Sorbonne Nouvelle, politólogo Jean-Marc FOURNIER, profesor, Universidad de Caen Hubert GOURDON, profesor agregado emérito, Universidad de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines, politólogo Bruno LAUTIER, profesor, Universidad París 1, Instituto de Estudios del Desarrollo Económico y Social (IEDES), sociólogo Jaime MARQUES PEREIRA, profesor, Universidad de Picardie Jules Verne – CRIISEA, economista Mathilde MONDON-NAVAZO, en doctorado de economía, Universidad París 3 Sorbonne Nouvelle Daniela ORDOÑEZ ARROYO, economista Catherine PAQUETTE VASSILLI, investigadora, Instituto de Investigación para el Desarrollo (IRD, por sus siglas en francés), urbanista Yves SUREL, profesor, Universidad de París 2, politólogo Edgardo TORIJA-ZANE, economista, Natixis, profesor en la Universidad París 3 y en la Universidad Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines François Michel LE TOURNEAU, investigador, CNRS-CREDA, geógrafo [4] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 Índice ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 5 Resumen /Abstract 9 Introducción: Las dinámicas económicas y sociales de América Latina: Los grandes desafíos 11 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas 19 Resumen Introducción 1.1. El crecimiento económico de América Latina en una perspectiva histórica 1.2. Los años 2000: crecimiento económico, mejora de la gestión macroeconómica y resistencia a la crisis internacional 1.3. Tendencias de la distribución de ingresos y del mercado laboral 1.4. Financiamiento de la economía y evolución del sistema financiero 1.5. Inserción comercial externa y tendencias de la especialización internacional Conclusión Bibliografía 19 30 48 56 64 73 79 2. Demografía, pobreza y desigualdades 83 Resumen 2.1. El pasado histórico de la población: despoblación y flujos de inmigración 2.2. Los cambios demográficos 2.3. La pobreza y las desigualdades 2.4. Las políticas demográficas Conclusión Bibliografía Anexos estadísticos 83 84 88 98 103 106 107 109 3. El papel del Estado 111 21 22 3.1. El Estado en América Latina: democratización y gobernanza 111 Resumen 111 3.1 .1 . Saldar el pasado militar 113 3.1.2. Justicia constitucional y Estado de derecho 116 3.1.3. Violencias y contenciosos. El proceso de integración de los indígenas en América Latina 120 3.1.4. Estudio sobre la gobernabilidad 124 3.1.5. Gobernabilidad y presidencialismos de coalición 125 3.1.6. Mayorías negativas y Gobierno dividido 130 3.1.7. Hiperpresidencialismo y Gobernabilidad 133 3.1.8. Las zonas grises de la democratización: violencia, corrupción y narcotráfico 137 Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [5] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 6 Índice A SAVOIR 3.1 .9. Sobre la democracia participativa 3.1.10. Los enigmas de la Constitución boliviana de 2009 Bibliografía 3.2. Las problemáticas de la acción pública Resumen 3.2.1 . Problemas públicos y lógicas de agenda 3.2.2. ¿Quién gobierna la acción pública en América Latina? 3.2.3. Burocracias e implementación de políticas públicas Bibliografía 3.3. La descentralización: una voluntad de ahondar la democracia Resumen 3.3.1. El marco institucional: Estados unitarios y Estados federales 3.3.2. Mandatos electivos y gobiernos locales 3.3.3. Recursos financieros y humanos limitados Anexos 4. Políticas públicas 4.1. La política fiscal Resumen 4.1 .1 . La evolución de la presión fiscal y de la estructura de los ingresos 4.1.2. Dinámica del equilibrio presupuestario: ajuste del gasto 4.1.3. Balance de las reformas 4.1.4. Los impactos distributivos 4.1.5. Perspectivas de cambios e inercias del sistema fiscal frente a las nuevas incertidumbres de la economía mundial Bibliografía 4.2. Las políticas sociales 4.2.1 . Los sistemas de protección social Bibliografía 4.2.2. Políticas de redistribución y de transferencias sociales Bibliografía 4.3. Las políticas de inversión urbana Resumen Introducción 4.3.1. Movilidad intra-urbana: una nueva prioridad a nivel de la región 4.3.2. Vivienda: un tema todavía urgente y prioritario dentro de la inversión urbana 4.3.3. Regeneración urbana: una tendencia en progreso, pero que aún debe desarrollarse mucho más 4.3.4. Servicios urbanos: se requieren importantes inversiones. Ejemplos del agua potable y de los residuos urbanos sólidos 4.3.5. Más allá de lo urbano: invertir en grandes infraestructuras regionales, el otro gran desafío de América Latina Conclusión Bibliografía [6] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 140 141 142 143 143 144 149 154 159 161 161 162 168 171 176 189 189 189 190 194 196 203 205 210 212 212 252 254 291 293 293 295 297 304 310 314 317 320 322 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 7 Índice 4.4. Las políticas y desafíos ambientales Resumen Introducción 4.4.1. Las transformaciones del medio ambiente en América Latina 4.4.2. Los principales factores de degradación ambiental 4.4.3. América Latina y los cambios ambientales planetarios 4.4.4. Las políticas públicas del medio ambiente Conclusión Bibliografía Anexo 5. Las relaciones Unión Europea – América Latina 5.1. Las relaciones políticas Unión Europea – América Latina 5.2. La cooperación para el desarrollo 5.3. Las relaciones comerciales Conclusión Bibliografía 325 325 326 327 338 349 355 367 369 371 373 374 375 378 383 385 Conclusión general 387 Lista de siglas y abreviaciones 389 Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [7] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 8 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 9 Resumen América Latina ha registrado considerables avances en los últimos años. A nivel político, después de los periodos de dictadura militar de los años 1970 y 1980, prácticamente todos los países llevaron a cabo su transición democrática. Este continente, muy rico en recursos naturales renovables y no renovables, tuvo un crecimiento fuerte a partir del año 2000. Muchos países de la región trataron de conjugar el dinamismo económico con una mayor equidad a través de nuevas políticas sociales. Los países de América Latina no escaparon al impacto de la crisis económica global pero la enfrentaron con mayor éxito que durante las anteriores crisis gracias a una mejor gestión macroeconómica y a una reducción de la vulnerabilidad financiera. Sin embargo, la región aún enfrenta desafíos importantes. Dado el contexto de inestabilidad internacional, antes de encaminarse por la vía del crecimiento y del desarrollo sustentable tendrá que superar algunos obstáculos como la baja productividad, el nivel relativamente bajo del ahorro y de la inversión interna, las fuertes desigualdades regionales y sociales así como un nivel de esfuerzo insuficiente en materia de investigación y de innovación. En este trabajo se exponen las dinámicas económicas y sociales que se registran en el continente latinoamericano así como sus consecuencias para las políticas públicas de los países de la región. Para ello se presentan principalmente las grandes tendencias a nivel económico, demográfico, social y de medio ambiente así como las características más destacadas de los sistemas políticos. El análisis pretende abarcar tanto los elementos que son comunes a toda la región como la diversidad de dinámicas y trayectorias nacionales, regionales e incluso locales para así contribuir a la comprensión de los grandes desafíos económicos y sociopolíticos de América Latina. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [9] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 10 A SAVOIR Abstract Latin America has made considerable headway over recent years. From a political stance, after various episodes of military dictatorship during the 1970s and 1980s, democratic transition has occurred in almost all of the countries. The continent, which is richly endowed in both renewable and non-renewable natural resources, has experienced buoyant growth during the 2000s. Additionally, many countries in the region have sought to dovetail this economic dynamism with greater equity by implementing new social policies. While Latin American countries have not escaped the effects of the global economic crisis, they have nonetheless managed to counter it more successfully than was the case with previous crises, thanks to their improved macroeconomic management and reduc ed financial vulnerability. Yet, the region is still facing substantial challenges. In an unstable international environment, it will need to surmount obstacles such as low productivity, a relatively low level of domestic savings and investment, large geographical and social inequalities and insufficient efforts in the areas of research and innovation, in order to settle into a sustainable path of growth and development. This study describes the economic and social dynamics now underway on the Latin American continent and the resulting consequences for public policy in the region’s countries. To do so, it presents the main economic, demographic, social and environmental trends, as well as the foremost features of the various political systems. The analysis brings further insights to understanding the major economic and socio-political challenges for Latin America by seeking to capture not only the points common to the region as a whole, but also the diversity of national, regional and even local dynamics and pathways. [ 10 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 11 Introducción Las dinámicas económicas y sociales de América Latina: los grandes desafíos Carlos QUENAN, Sébastien VELUT y Serge ALLOU Una modernización económica desigual Durante las últimas décadas, el crecimiento económico fue mediocre y muy volátil. Las crisis financieras de finales de los años 1990 y de principios de los años 2000 afectaron fuertemente a las economías latinoamericanas. La segunda parte de la década fue mucho más favorable. El ciclo de crecimiento que se abrió en 2003 fue paralelo a la reducción de la vulnerabilidad financiera lo que permitió una buena resistencia a la crisis económica internacional. Sin embargo, además de la persistente volatilidad de la actividad económica, varios obstáculos limitan el potencial de crecimiento de la región como el mediocre desempeño en materia de productividad, un progreso a nivel de innovación todavía muy insuficiente y el nivel relativamente bajo del ahorro interno y de la inversión local. En tanto la mayoría de los países de la región buscan un equilibrio entre los principios del mercado, tal y como se preconizaban en los años 1990 en nombre del “consenso de Washington”, y el regreso moderado a un Estado intervencionista en la sociedad y en la economía, la inserción internacional de la región cambia, en particular gracias al incremento de la demanda china. En paralelo, Brasil ha consolidado su posición como potencia regional con ambiciones mundiales. Sin retomar en su totalidad la idea de economías duales hay que destacar que existen, por un lado, sectores muy competitivos caracterizados por innovaciones tecnológicas y financieras como es el caso de la gran agricultura de exportación, la aeronáutica, el transporte internacional o el turismo que se localizan o se apoyan en grandes regiones metropolitanas y que representan un papel motor para el crecimiento económico. Por otro lado, hay sectores que padecen rezagos tecnológicos, que no cuentan con personal calificado ni con una red empresarial que los apoye. Es el caso de algunos sectores económicos pero también de ciertas regiones cuyo desarrollo está trabado en forma permanente. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 11 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 12 Introducción A SAVOIR Fuerzas y debilidades de los Estados Los Estados latinoamericanos tienen numerosos problemas pero no por ello dejan de ser protagonistas esenciales, poderosos, capaces de influir en los procesos globales. Son Estados que fueron importados e impuestos por las élites de origen europeo que a principios del siglo XIX tuvieron la iniciativa de las independencias nacionales y, hasta hoy, ese mimetismo ha perdurado. En paralelo, se llevaron a cabo cambios de importancia: a pesar de las dificultades, los Estados latinoamericanos y sus administraciones se profesionalizaron. Elaboraron y retomaron tradiciones administrativas y jurídicas, a veces exageradamente complejas, marcadas por el peso de un legalismo inmovilizador. Pero también mostraron su capacidad para innovar y experimentar a diferentes niveles de gobierno: Brasil fue uno de los primeros países en utilizar el voto electrónico lo que facilitó la participación de los analfabetas. También fue en Brasil donde se instauró el presupuesto participativo local que después tendría un amplio desarrollo. Más recientemente, en Bogotá, la gestión urbana del antiguo alcalde, Antanas Mockus, un caso entre muchos otros de ediles modernizadores, fue un laboratorio de innovaciones urbanas. Esto prueba que los Estados latinoamericanos disponen de capacidades significativas en sus países, en las instituciones regionales –por ejemplo en la Comisión Económica para América Latina (CEPAL)– y a nivel internacional. En la mayoría de los países, las élites intelectuales están bien preparadas y están acostumbradas al contacto internacional. Muchos de los miembros de estas élites estudiaron en las mejores universidades del mundo y disponen de relaciones tanto en el continente americano como en Europa. A nivel regional algunas de estas relaciones se han institucionalizado (como la asociación Mercociudades que agrupa a las municipalidades urbanas de países que pertenecen al MERCOSUR), y otras se han quedado a nivel informal. Pero todas contribuyen a la rápida circulación de experiencias y saberes. Lo cual prueba que existe una gran permeabilidad, un interés y una capacidad en los Estados latinoamericanos para implementar innovaciones técnicas y organizacionales pero también demuestra que los responsables políticos y sus consejeros ya tienen un conocimiento bastante preciso de lo que existe y de lo que se puede hacer. La limitada presión fiscal –significativamente inferior a la de los países de la OCDE– constituye un obstáculo de importancia para fortalecer la acción pública y para construir sociedades caracterizadas por una mayor cohesión social. Es muy baja en los pequeños países menos desarrollados, como Guatemala o Paraguay, así como en los países petroleros (Ecuador, México, Venezuela), en los que el Estado se beneficia directamente de la renta petrolera. Sin embargo llega al 35% en Brasil y a más de 30% [ 12 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 13 Introducción en Argentina. Pero, para el conjunto de la región, los medios de la acción pública no son significativos. En la actualidad diversos estados latinoamericanos promueven reflexiones y acciones para tratar de buscar alternativas a un modelo de crecimiento excesivamente orientado hacia la producción de materias primas. De igual forma, el Estado chileno que dispone de considerables reservas financieras acumuladas durante años de estricta disciplina presupuestaria, pudo atenuar el impacto de la crisis gracias a su fondo contra-cíclico. Las desigualdades y el lugar de la clase media América Latina es el continente de las desigualdades. Cualquiera que sea el indicador elegido para medirlas se trata de uno de los rasgos estructurales del conjunto de la región aún cuando existen fuertes diferencias entre los países más desiguales (Brasil, Chile y Colombia) y los países menos desiguales (Costa Rica, El Salvador, Uruguay, Venezuela) [ 1 ]. Entre otras traducciones de este nivel de desigualdades se observa, en concreto, la persistente y elevada proporción de poblaciones pobres o indigentes. La parte de pobres, variable según el crecimiento económico, era del 33% en el conjunto de la región en 2008, la de los indigentes del 12% en la misma fecha, lo que corresponde respectivamente a 180 millones de pobres y a 72 millones de indigentes.[ 2 ] No obstante, existen diferentes dispositivos para reducir las desigualdades. Por una parte las transferencias sociales del tipo seguros de salud y por la otra las transferencias monetarias y no monetarias hacia los más pobres. En el primer sistema (seguro médico, seguro de desempleo y la pensión de jubilación) hubo una profunda transformación después de las dificultades financieras generadas, principalmente, por la desarticulación de las relaciones salariales establecidas durante el período de crecimiento de la postguerra (principalmente el desarrollo del sector informal y de la precariedad laboral) y por los problemas de finanzas públicas en los años 1980. Las reformas, al principio, consistieron en privatizar la seguridad social y el sistema de jubilaciones introduciendo los fondos de pensión. Más tarde, el Estado reintervino en los sistemas, reguló aún más las empresas prestatarias, garantizó mínimos para la población que no puede cotizar, e incluso hasta renacionalizó el sistema de jubilaciones como sucedió en Argentina. [1 ] El índice de Gini se utiliza en diferentes partes de este informe como indicador de desigualdades en materia de distribución de ingresos. Los coeficientes correspondientes a cada país pueden no coincidir debido a la diversidad de las fuentes utilizadas. Sin embargo, en todos los casos se constata una posición similar de los distintos países dentro de la jerarquía regional en materia de amplitud de las desigualdades. [2] Según el país considerado y la tasa de cambio, el umbral de pobreza se sitúa entre 1 y 2 USD por día y el umbral de indigencia entre 0,50 y 1 USD (Banco Mundial). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 13 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 14 Introducción A SAVOIR Por otra parte, los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (Conditional Cash Transfer Programmes , CCTP), transferencias hacia los más pobres, se han generalizado en unos quince países. La Bolsa familia brasileña que retoma programas existentes y los sistematiza, es emblemática de esos programas que se focalizan en las familias más pobres. Son de un monto poco elevado y generalmente conllevan condiciones tales como la asiduidad escolar de los niños y el seguimiento sanitario. Estos programas son muy bien evaluados a nivel internacional y desde el punto de vista sanitario su impacto es positivo, aunque en materia de capacitación de las poblaciones sus resultados son más bien hipotéticos y en lo que concierne a una eventual salida de la pobreza todavía no son concluyentes. Uno de los aspectos esenciales de la distribución de ingresos y de su evolución en el tiempo es el de las clases medias que constituyen grupos importantes en los países más desarrollados (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México). Se trata de un conjunto vasto, diversificado, que abarca desde trabajadores calificados hasta ejecutivos. Afectada por las crisis financieras y por la reducción de empleos públicos y parapúblicos, la clase media sufrió pero hoy tiende a reconstituirse bajo otras formas, vinculadas en particular a las actividades más dinámicas. Se trata de un grupo social cuyos ingresos y estatuto provienen de su nivel de capacitación por lo que el sistema educativo y universitario tienen un papel esencial en la reproducción de este grupo. La clase media, bien preparada en universidades públicas y privadas, constituye un grupo primordial para toda política de desarrollo. Ahí se encuentran, en gran parte, las “capacidades” que podrán imaginar y aplicar reformas innovadoras a distintos niveles. Al mismo tiempo, uno de los mayores objetivos políticos del poder gubernamental sigue siendo el de favorecer la ascensión social de los pobres hacia la clase media, por medio principalmente del acceso a la educación, al empleo, a la salud y a la vivienda. Las poblaciones: nueva situación demográfica e integración de la diversidad América Latina es una región relativamente poco poblada: ahora que todos los países de América Latina están llegando, progresivamente, al final de la transición demográfica apenas se cuentan alrededor de 550 millones de habitantes. Algunos (Argentina, Chile, Cuba, Uruguay) ya se encuentran en un estado avanzado o muy avanzado de esta transición. En cambio Bolivia, Guatemala, Haití y Paraguay apenas están en el estado inicial. Por ello, los desafíos demográficos han cambiado. En términos cuantitativos, la desaceleración del crecimiento demográfico favorece el incremento del ingreso por [ 14 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 15 Introducción habitante. Asimismo, la desaceleración del crecimiento urbano que se debe tanto al estancamiento del ritmo de crecimiento natural como al fin de la gran ola de éxodo rural, reduce la magnitud de algunos problemas urbanos específicos como son la vivienda y los servicios. Estos problemas adoptan formas diferentes y a veces más intensas. Además, el “stock” de problemas acumulados sigue siendo considerable y es necesario pensar en renovar, cuidar y mejorar lo que ya existe tanto a nivel material como a nivel de las formas de gestión. El final de la transición demográfica significa, en un principio, la disminución de la relación de dependencia (el “dividendo demográfico”) debido al crecimiento de la población en edad activa. Puede ser un factor de dinamismo económico y de reducción del gasto público. Sin embargo, con el aumento de la esperanza de vida que rebasa casi en todos lados los 70 años, el envejecimiento se ha convertido en un problema para el que no se ha previsto nada, ni en los sistemas de jubilación o de salud, ni a nivel de la vivienda o de las actividades para los “seniors”. Por otra parte, los censos más recientes que se llevaron a cabo en 2010 incluyen preguntas relativas a la pertenencia a poblaciones indígenas. Esta pregunta que durante mucho tiempo se omitió, traduce la renovada preocupación por integrar y conocer mejor a estas poblaciones. Las identidades étnicas que durante mucho tiempo se estigmatizaron ahora se reivindican: de hecho, la parte de la población que se declara indígena aumentó entre los censos de los años 1990 y los de los años 2000. Por consiguiente, la cuestión del desarrollo ya no puede estudiarse únicamente a nivel del conjunto de la población, también debe tomar en cuenta esta diversidad. Es un desafío social así como político que cuestiona el funcionamiento de las democracias. El medio ambiente: un capital que se debe preservar y valorizar Las condiciones ambientales son, sin duda, una de las principales ventajas de América Latina dado lo bien dotado que está el continente en materia de recursos naturales renovables y no renovables. La densidad demográfica relativamente baja, los espacios disponibles para la extensión de cultivos, los recursos acuíferos, son atributos bien identificados y muy codiciados. Es más difícil valorizar la biodiversidad, los paisajes, las condiciones climáticas. A pesar de ello, el desarrollo económico de América Latina se ha hecho en detrimento de las condiciones medioambientales y se ha traducido en una degradación de sus tierras, en una disminución de las superficies forestales, en situaciones agudas de Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 15 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 16 Introducción A SAVOIR contaminación del aire y del agua, en pérdidas de biodiversidad y en una exposición a riesgos de origen entrópico, en particular en las zonas urbanas. Por lo tanto, todavía queda por recorrer un largo camino antes de que América Latina pueda emprender la vía de un “crecimiento verde”. No obstante, bajo presión de las opiniones públicas nacionales e internacionales cada vez más atentas y exigentes, los Estados han avanzado en materia de protección de la naturaleza así como en su manera de tratar los principales problemas ambientales. Desde ese punto de vista, la extensión y la mejoría en la gestión de las zonas protegidas y, más generalmente, la creación de legislaciones ambientales, van por buen camino. El sector del medio ambiente se ha convertido en un importante ámbito de expresión y de movilización social así como en un área para experimentar gobernanzas que vinculen a protagonistas públicos y privados, instituciones nacionales e internacionales. El tema de la organización territorial ocupa un lugar central en esta evolución. Se trata de un tema en el que los desafíos rebasan al campo mismo del medio ambiente para cuestionar las formas de la acción pública. Democracias perfectibles pero enraizadas Las democracias latinoamericanas son imperfectas como lo son todas las democracias, aún las más avanzadas. Ahora bien, después de los episodios de dictaduras militares de los años 1970 y 1980, la transición democrática se llevó a cabo en todos los países según esquemas y ritmos diversos, provocando nuevas formas de constitucionalismo. Contrariamente a otras regiones del mundo, América Latina cuenta con una verdadera tradición en la reflexión sobre las constituciones, que remonta a la época posterior a las independencias: Diego Portales en Chile o Juan Bautista Alberdi en Argentina encarnan esta tradición del siglo XIX. De modo que la democracia formal, asentada en una constitución, no es algo ajeno en este continente apegado al legalismo de las formas. Las transiciones democráticas de los años 1980 y 1990 se esforzaron en saldar pasivos, en particular al abrir –difícilmente– el tema de las violaciones de los derechos humanos, en lo cual se opusieron a las instituciones militares. Esta operación de catarsis está lejos de haber terminado. Ello no ha impedido que los gobiernos latinoamericanos retomen aquellos viejos vicios del presidencialismo exacerbado, encarnado por diferentes personalidades y aplicado a diferentes niveles, según los países. Este presidencialismo está inscrito en las constituciones que confieren al presidente un amplio poder e incluso en los sistemas [ 16 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 17 Introducción de partidos que no están lo suficientemente estructurados como para hacer contrapeso en el seno de los parlamentos. Sin embargo, se modera gracias a la limitación de mandatos a uno o dos periodos –salvo en Venezuela y, obviamente, en Cuba. No obstante, los Estados latinoamericanos han podido avanzar por la vía de la descentralización a nivel de las regiones y de los Estados tanto en los países federales como en los Estados unitarios que han implementado medidas de descentralización. De esta manera las grandes ciudades se han convertido en lugares de fortalecimiento para los procedimientos democráticos, de inventiva, de participación y de consolidación de la ciudadanía, en torno a desafíos y en niveles que cada habitante puede percibir de manera más inmediata. A pesar de estos avances, el poder político sigue estando bajo influencia de la corrupción y de la violencia que con frecuencia van de la mano. La infiltración de las mafias en los Estados, en particular de las mafias relacionadas con el tráfico de drogas, ha tenido un efecto deletéreo sobre la organización del poder. En varias regiones, sobre todo en Centroamérica, en Colombia y en México, donde las bandas criminales reclutan a jóvenes, la violencia se ha instalado de manera duradera. Por lo tanto, la cuestión de la democracia no se limita ni a la manera de ejercer la ciudadanía dentro del respeto de la diversidad, ni a los equilibrios de los poderes entre los diferentes niveles: incluye también la capacidad de los gobiernos para garantizar la seguridad de sus conciudadanos y el respeto de sus derechos. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 17 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 18 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 19 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas Carlos QUENAN y Edgardo TORIJA-ZANE Resumen Con una población cercana a los 550 millones de habitantes y una mayoría de países con ingreso intermedio, América Latina que representa el 8.1 % de la población del planeta, el 7.5% del PIB mundial y el 5% del comercio internacional, no se ha destacado en las últimas décadas por el dinamismo de su crecimiento económico. En particular, desde los años 1980 se ha observado un recrudecimiento de las crisis monetarias y financieras en la región. A partir de entonces, en América Latina se agravó el carácter mediocre y volátil del crecimiento así como se acentuó la brecha con los países más desarrollados a nivel del ingreso por habitante. No obstante, en el marco de un contexto internacional favorable en los años 2000, la región tuvo un crecimiento más dinámico y redujo su vulnerabilidad financiera, lo que le permitió resistir a la crisis económica internacional que se desencadenó en 2007. Así, después de la recesión de 2009, que finalmente resultó moderada, se observó el inicio de una recuperación bastante vigorosa y la región latinoamericana registró un crecimiento de 6% en 2010. El fuerte crecimiento económico y la alta rentabilidad que registró la región en comparación con los principales centros financieros, dieron origen a una llegada masiva de capitales que ha favorecido la apreciación de las monedas latinoamericanas. Consolidar la recuperación en curso y abrir un nuevo ciclo de actividad económica sostenible depende, más allá de un contexto internacional que sigue siendo muy inestable, de la capacidad de los países latinoamericanos para enfrentar los problemas que pueden obstaculizar la dinámica del crecimiento. A pesar de la diversidad de las situaciones nacionales, en casi todos los países de la región se observa que el mercado laboral incluye una alta proporción de empleos de baja calidad, que los diferentes sectores de la economía (gobierno, bancos, empresas) enfrentan dificultades de financiamiento y que hay un subdesarrollo del sistema financiero. En cuanto a la inserción comercial exterior, se observa también que el grado de concentración geográfica Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 19 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 20 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR disminuye y, al menos hasta los años 1990, que hay diversificación en términos de productos exportados. La disminución de esta concentración y la evolución de la diversificación en términos de producto son resultado, en gran medida, de la creciente importancia que ha cobrado la llegada de China, desde los años 2000, como socio comercial de América Latina. En resumen, identificamos cuatro obstáculos principales que limitan el potencial de crecimiento de la región: la volatilidad del crecimiento, los resultados mediocres en materia de productividad, el progreso aún muy insuficiente a nivel de la innovación y el nivel relativamente bajo del ahorro y de la inversión internos. Dentro de este marco, las perspectivas de crecimiento a mediano y a largo plazo dependen fundamentalmente de la evolución del contexto internacional y de una serie de variables internas, en particular de la tasa de inversión. En un contexto de crecimiento mundial moderado, en nuestra hipótesis central prevemos para el periodo 2010-2020 que la actividad económica en América Latina se incremente a un ritmo de 4.4% en promedio anual asociado a una tasa de inversión de 22% para el conjunto de la región. Se trata de una hipótesis más bien optimista en términos históricos pero insuficiente desde el punto de vista de los imperativos de la región, en particular en términos sociales. [ 20 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 21 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas Introducción Con una población cercana a los 550 millones de habitantes y una mayoría de países con economías de ingreso intermediario, América Latina que representa el 8.1 % de la población del planeta, el 7.5% del PIB mundial y el 5% del comercio internacional, no se ha distinguido en las últimas décadas por el dinamismo de su crecimiento económico. Desde la segunda mitad del siglo XIX cuando se integraron de manera perdurable en la economía mundial, los países latinoamericanos se han estabilizado en una posición intermedia dentro de la jerarquía económica mundial. Sin embargo, a partir de los años 1980 se observó en la región un recrudecimiento de las crisis monetarias y financieras. Desde entonces, el carácter mediocre y volátil del crecimiento en América Latina se agravó y la brecha con los países más desarrollados se acentuó. No obstante, gracias al contexto internacional favorable de los años 2000, la región tuvo un crecimiento más dinámico y redujo su vulnerabilidad financiera lo que le permitió resistir a la crisis económica internacional que se desencadenó en 2007. Por lo tanto, ahora se trata de saber si, tras los choques externos desfavorables registrados durante la fase más aguda de la crisis internacional, la región es capaz de sentar las bases de un crecimiento robusto y sostenido. Al destacar los rasgos sobresalientes de los resultados macroeconómicos de la región durante las últimas tres décadas, no hay que olvidar que existe una gran diversidad de situaciones nacionales. Las características comunes del conjunto de la región, que vamos a considerar bajo la forma de hechos estilizados, coexisten con una gran diversidad de trayectorias nacionales sobre todo en materia de organización del mercado laboral, del peso y del papel del Estado, así como de la articulación entre dinámica interna y tipo de inserción internacional. Nuestros análisis toman en cuenta principalmente las siete grandes y medianas economías de la región, es decir Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Venezuela que representan más del 90% del PIB de América Latina así como Bolivia, Ecuador y Uruguay. El caso de otros países se abordará de manera puntual según la temática estudiada. Después de presentar las grandes tendencias históricas, destacaremos las especificidades del ciclo de fuerte crecimiento de 2003-2008, interrumpido por los choques desfavorables que se produjeron a raíz de la crisis económica internacional. Sin embargo, gracias a las políticas macroeconómicas rigurosas y a una reducción de los factores de vulnerabilidad en la mayoría de los países latinoamericanos, la región supo resistir a las turbulencias internacionales: no hubo crisis financieras y la recesión fue moderada si se compara con la de otras zonas del mundo. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 21 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 22 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR No obstante, la disminución de la vulnerabilidad financiera y la existencia de márgenes de maniobra para llevar a cabo políticas contracíclicas son tan sólo algunas de las componentes de las estrategias de desarrollo. Para profundizar nuestro análisis sobre los factores determinantes del crecimiento y del desarrollo de la región, vamos a examinar las tendencias en materia de distribución del ingreso y del funcionamiento del mercado laboral, los modos de financiamiento de la economía y de la evolución del sistema financiero, así como los rasgos destacados de la inserción comercial externa. A modo de conclusión, en la última sección vamos a examinar los principales obstáculos estructurales del desarrollo económico de la región. Tomando en cuenta los retos que se presentan y que constituyen los grandes desafíos económicos del desarrollo de los países latinoamericanos, finalmente nos interesaremos en las perspectivas de crecimiento a mediano y largo plazo. 1.1. El crecimiento económico de América Latina en una perspectiva histórica Desde la época de las independencias de la mayoría de las naciones latinoamericanas que se llevaron a cabo durante las dos primeras décadas del siglo XIX, los resultados y el modelo de desarrollo económicos de la región han pasado por diversas etapas. En una primera fase, que corresponde al periodo de 1820 a 1870, en el que América Latina apenas representaba de 2 a 2.5% del PIB mundial, la diferencia entre el ingreso por habitante de esta región y el de las zonas más desarrolladas del mundo se incrementó (Maddison, 2001). En una segunda fase, esta diferencia se estabilizó durante un siglo: en promedio, entre 1870 y 1980, el ingreso por habitante de la región fue equivalente al 30% del registrado en las zonas más desarrolladas (CEPAL, 2008). Esto corresponde a dos etapas bien distintas. La primera, que va de 1870 hasta la gran crisis que inició en 1929, corresponde a la apertura y a la inserción sostenida en la economía mundial a través de la exportación de materias primas –mineras y agrícolas– hacia los grandes centros desarrollados de la época. Esta etapa de inserción en la economía mundial corresponde a lo que se llama con frecuencia la “primera globalización” que se vio favorecida por la revolución en los transportes y estuvo vinculada al auge que registraron en la región las inversiones extranjeras directas de origen británico, principalmente en el sector de las infraestructuras. El dinamismo económico fue particularmente significativo en los países del Cono Sur: en Chile y sobre todo en Argentina y en Uruguay, exportadores de carne y de productos agrícolas característicos de los climas templados. [ 22 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 23 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas Cuando este modo de desarrollo se agotó debido a la gran crisis económica internacional de los años 1930, la región tuvo una segunda etapa de sostenido crecimiento a partir de los años 1940-1950. Esta, que se llevo a cabo entre finales de la segunda guerra mundial y finales de los años 1970, corresponde a la implantación y a la consolidación de regímenes de crecimiento más autocentrados y asociados a la implementación de estrategias de industrialización por sustitución de las importaciones. Durante este periodo, la diferencia entre el PIB por habitante de la región y el de los países más avanzados se estabilizó a pesar de que la región tuvo un crecimiento dinámico (algo más de 5% en promedio anual entre 1950 y 1980). De hecho, los países más avanzados –Estados Unidos, Europa Occidental y Japón– registraron también un aumento continuo de su actividad económica durante los “Treinta Gloriosos”, es decir las tres décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Por lo que este periodo se caracterizó, en la región, por la ausencia de catch-up en términos globales: el PIB por habitante de la región aumentó de 3% en los años 1950-1980 es decir un ritmo de crecimiento ligeramente inferior al del grupo de países más desarrollados representados por los que hoy integran el G7 [ 3 ]. Sin embargo existe, al igual que en el periodo que va de finales del siglo XIX a las primeras décadas del siglo XX, una diversidad de trayectorias nacionales y algunos países como México y sobre todo Brasil –economías de gran tamaño que favorecen la expansión del mercado interior y de la industrialización– registraron un proceso de ‘catch-up’ durante esta fase (cuadro 1). En cambio, a partir de los años 1980 y hasta los años 2000, se observó un verdadero retroceso relativo de la región como resultado de la crisis del modelo de desarrollo vinculado con la industrialización por sustitución de las importaciones (o sea de la producción local de bienes industriales anteriormente importados) y con el fortalecimiento del mercado interior. Aún cuando registraba tasas de crecimiento más que respetables, la región se caracterizó por desequilibrios crecientes a nivel macroeconómico (sobre todo con una inflación alta y creciente en varios países de la región), a nivel de presupuesto y a nivel exterior. Los límites de este modo de desarrollo fueron evidentes a partir de la crisis de la deuda de las cuentas externas que se desencadenó por las dificultades que tuvo México, en agosto de 1982, para cumplir con sus compromisos externos. Debido al peso de la restricción financiera consecutiva a la crisis de la deuda externa, la mayoría de los países latinoamericanos que se vieron marginalizados de manera duradera en los mercados internacionales de capitales tuvieron que adoptar medidas de austeridad durante los años 1980. Al mismo tiempo, en un contexto de nuevas [3] Se trata de Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Inglaterra, Italia y Japón. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 23 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 24 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR controversias teóricas sobre el tema del crecimiento y del desarrollo, adoptaron el enfoque liberal preconizado por las instituciones financieras internacionales. Con el objetivo de promover la emergencia de economías regidas por las leyes de la competencia, más abiertas y competitivas, las políticas de ajuste y las reformas estructurales se generalizaron. Dentro de esta perspectiva, la inversión privada y las exportaciones se convertían en motores del crecimiento y favorecían así el regreso de la viabilidad financiera externa. Con las privatizaciones y el repliegue del Estado, con la desregulación de la economía –en particular la liberalización financiera interna y externa– y la apertura al mercado internacional, el objetivo era establecer un nuevo entorno institucional y una amplia restructuración de la oferta. En un contexto de austeridad y de restricción financiera externa, los años 1980 fueron finalmente una “década perdida” para el desarrollo: el PIB por habitante registró una tasa de crecimiento, en promedio anual, de -0.4% lo que, por supuesto, acrecentó la diferencia del ingreso per cápita con los países desarrollados en tanto los países emergentes como China iniciaban un proceso de catch-up rápido que prosiguió durante los años 1990 y 2000 (véase cuadro 1). En lo esencial, esta situación no cambió en los años 1990. Por supuesto los países de la región reintegraron los mercados internacionales de capitales debido, por una parte, a la renovada confianza que manifestaron los inversionistas internacionales gracias a las reformas implementadas en la mayoría de esos países y, por otra parte –y sobre todo– a los cambios operados en la coyuntura financiera internacional a principios de los años 1990, en particular las bajas tasas de interés en vigor en Estados Unidos que incrementaron el atractivo de los rendimientos que ofrecían los países latinoamericanos. Por lo tanto, la afluencia masiva de capitales extranjeros –aunada a los esfuerzos realizados a nivel del ajuste interno– indujo una nueva dinámica macroeconómica y un repunte del crecimiento pero, al mismo tiempo, dio origen a efectos perversos y a riesgos significativos para el conjunto de los países que tienen acceso a los mercados financieros internacionales. En efecto, en un contexto de liberalización financiera y de abandono progresivo de las restricciones de convertibilidad, la crisis mexicana de diciembre de 1994 –llamada “crisis tequila”– reveló los riesgos que corrían los países que se caracterizaban por una apertura financiera total, un sistema bancario poco sólido, una fuerte apreciación del cambio real y una agravación del déficit de la cuenta corriente. Luego, el efecto de contagio suscitado por la crisis mexicana quedó ampliamente rebasado por el impacto negativo que tuvieron las crisis asiática y rusa de 1997-1998 en el conjunto de las economías emergentes y en particular en las economías de América Latina (principalmente a través de los choques comerciales y financieros desfavorables). De esta manera, se observaron nuevas crisis monetarias y/o financieras en los países latinoamericanos (en particular en Brasil en 1999, Ecuador en 2000, Argentina en 2001, Uruguay en 2002, etc.) que afectaron fuertemente el crecimiento a finales de los años [ 24 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 25 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas 1990 y a principios de los años 2000, a tal grado que se habla de una “semi-década” pérdida 1998-2002. En resumen, dentro de un marco de inestabilidad financiera creciente, los años 1990 constituyen, en términos de resultados del crecimiento, una prolongación de los años 1980. Por ello durante estas dos últimas décadas, más que sentir la ausencia de la recuperación, en la región se acentuó esa brecha que la separa de las zonas más desarrolladas (véase cuadro 1). Más aún, el resultado en materia del crecimiento fue muy decepcionante en comparación con otras zonas emergentes y en desarrollo (gráfico 1). Sólo algunas pequeñas economías como Bolivia, Trinidad y Tobago, República Dominicana escaparon, a partir de los años 1990, de la mediocridad que caracterizó a la región hasta principios de los años 2000 (ver cuadro 1), además de Chile que registró un ciclo de fuerte crecimiento a partir de la mitad de los años 1980 y pasó a ser considerado por muchos como un modelo o un ejemplo a seguir. Obviamente, aún cuando existe una gran diversidad de recorridos económicos nacionales, la fragilidad y la inestabilidad del crecimiento latinoamericano así como las graves crisis monetarias y financieras que afectaron a la región, marcaron el final del consenso que se forjó en los años 1990 en torno a la pertinencia de las reformas estructurales, es decir sobre las propuestas del “Consenso de Washington” [ 4 ]. Este cuestionamiento dio origen a nuevos debates sobre las políticas económicas, sobre los regímenes de cambio, los objetivos y modalidades de la liberalización financiera. Más ampliamente, los años 2000 se destacaron por nuevos planteamientos teóricos y prácticos sobre las estrategias de desarrollo a seguir. En términos más generales, se busca un nuevo equilibrio entre crecimiento y equidad así como un enfoque y un discurso que tiendan a promover un papel más activo del Estado, en particular en la regulación de los regímenes de crecimiento [ 5 ]. A nivel de los resultados macroeconómicos, la situación de los años 1980 y 1990 contrasta con la que prevalece a partir de 2003. En efecto, contar con un contexto internacional favorable fue una condición decisiva para que se iniciara un ciclo de [ 4 ] La expresión “Consenso de Washington “, utilizada por primera vez por el economista John Williamson a finales de los años 1980 (Williamson, 1990) se refiere al proceso de convergencia intelectual desarrollado a partir de las ideas preconizadas por la administración de los Estados Unidos (en particular del Tesoro), y por la tecnocracia de las instituciones multilaterales (FMI y Banco Mundial) en relación a la necesidad de adoptar en los PED, después de la crisis de la deuda, políticas de gestión macroeconómica rigurosas y de liberalización. El citado Consenso se traduce en una decena de recomendaciones (disciplina presupuestaria, liberalización comercial, seguridad jurídica…). Además del trabajo de Williamson sobre el Consenso de Washington véase sobre el tema: Adelman (2001), Boyer (2002) y CEPAL (2002). [ 5 ] Ver por ejemplo Ffrench-Davis (2005). Una presencia más importante del Estado no se traduce forzosamente por un regreso del “nacionalismo económico” (nacionalizaciones masivas) salvo en los casos de Argentina, Bolivia y Venezuela (en distintos grados). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 25 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 26 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR crecimiento inédito entre 2003 y 2008. En este nuevo ciclo, América Latina reanudó con una tasa de crecimiento cercana al 5%. El conjunto de la región, formada principalmente por países de ingreso intermedio –salvo algunas excepciones– con un nivel de desarrollo humano medio [ 6 ], registró una fase de recuperación. (Véase cuadros 1 y 2 y gráfico 2 . ) Cuadro País/región 1 PIB/habitante y catch-up económico “Catch-up " (diferencia de crecimiento en relación al G7, puntos porcentuales) Tasa de crecimiento anual media (%) PIB por habitante, 2008, USD 1950-1980 1981-1990 1991-2002 2003-2008 1950-1980 1981-1990 1991-2002 2003-2008 Argentina 1.4 - 1.3 0.7 7.4 Bolivia Brasil - 1.8 - 3.7 - 0.9 6 8 320 4.7 0.1 3.5 4.4 1.5 - 2.3 1.9 3 1 718 3.9 0.2 1.4 2.7 0.7 - 2.2 - 0.2 1.3 9 830 Chile 1.6 2.6 4.4 3.6 -1.6 0.2 2.8 2.2 11 330 Colombia 2.6 1.4 0.7 3.7 -0.6 -1 - 0.9 2.3 4 180 Ecuador 3.4 - 0.5 - 0.3 4.2 0.2 - 2.9 - 1.9 2.8 4 220 México 3.6 - 0.7 1.2 2 0.4 - 3.1 - 0.4 0.6 9 010 Perú 1.7 -4 1.8 5.7 - 1.5 - 6.4 0.2 4.3 4 810 Republica Dominicana n.d. 0.2 3.8 4.24 n.d. - 2.2 2.2 2.8 5 160 Trinidad y Tobago n.d. - 3.3 4.2 7.7 n.d. - 5.7 2.6 6.3 20 550 Uruguay 1.4 - 0.5 1.7 5.5 - 1.8 - 2.9 0.1 4.1 12 040 Venezuela 0.3 -1 - 0.6 5.4 - 2.9 - 3.4 - 2.2 4 7 060 América Latina 2.8 - 0.4 1.1 4.5 -0.4 - 2.8 - 0.5 3.1 n.d. PED 3.4 1.5 4.3 3.5 0.2 - 0.9 2.7 2.1 n.d. China 2.3 8.7 8.4 10.1 -0.9 6.3 6.8 8.7 3 325 G7 3.2 2.4 1.6 1.4 n.d. Fuente: CEPII, CEPAL y Global Insight. [6] El índice de desarrollo humano, o IDH, es un índice estadístico compuesto (salud y longevidad, educación y nivel de vida), creado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en 1990 para evaluar el nivel de desarrollo humano de los diferentes países. El índice va de 0 (más bajo) a 1 (el nivel más alto de desarrollo humano). [ 26 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 27 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas Cuadro 2 PIB/habitante y desarrollo humano Rango Indicador de desarrollo humano Clasificación PIB por habitante Clasificación mundial Chile 0.878 44 11,330 47 Argentina 0.866 49 8,320 56 Uruguay 0.865 50 12,040 45 México 0.854 53 9,010 54 Venezuela 0.844 58 7,060 66 Brasil 0.813 75 9,830 53 Colombia 0.807 77 4,180 78 Perú 0.806 78 4,810 70 Ecuador 0.806 80 4,220 85 Paraguay 0.761 101 2,200 98 Bolivia 0.729 113 1,718 101 Fuente: ONU y IHS-Global Insight. Gráfico 1 PIB real (índice 1960 = 100) Unión Europea Estados Unidos América Latina Asia-Pacífico Medio Oriente y Magreb 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 1980 1990 2000 Fuente: Maddison, University of Groningen. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 27 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 28 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR Gráfico 2 América Latina: PIB real (%) 10 10 1961-1970 promedio de 5.1% 9 8 2003-2008 promedio de 4.8% 1991-2000 promedio de 2.5% 7 6 8 6 5 4 4 3 1971-1980 promedio de 5.8% 2 1 2 0 0 1981-1990 promedio de 1.8% -1 -2 -2 -3 -4 -4 1960 1970 1980 1990 2000 Fuente: Maddison, University of Groningen y CEPAL. Recuadro 1 Chile: una economía sólida pero con un dinamismo decreciente Chile, que con frecuencia es citado como ejemplo, incluso presentado como modelo, tuvo un crecimiento fuerte desde mediados de los años 1980 gracias a las reformas estructurales lanzadas a mediados de los años 1970 cuando el golpe de estado que puso fin al gobierno de Salvador Allende (1970-1973) provocó una ruptura radical del marco institucional en vigor. Pero contrariamente a lo que generalmente se piensa, atribuir el éxito de la economía chilena a los beneficios de la aplicación de un enfoque liberal “puro” es por lo menos inexacto. Los buenos resultados que tiene la economía chilena desde 1984 resultan de una combinación de factores que ha provocado un círculo virtuoso. El modelo que prevaleció hasta principios de los años 1970 se enfrentaba a la persistencia de una inserción comercial mono-exportadora (exportaciones de cobre) lo que se traducía en crisis recurrentes de la balanza de pagos, en ahorro e inversión bajos, en la atonía de la producción agrícola y en la sobre-indexación de los salarios en relación a la productividad. En un contexto de déficit presupuestario importante y de fuertes tensiones en torno a la distribución de ingresos, el resultado fue un régimen de bajo crecimiento y de inflación alta. [ 28 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 29 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas El dinamismo de la actividad económica y de la acumulación, a partir de la segunda mitad de la década de 1980, se basó en la flexibilidad salarial y en la pérdida de influencia de los sindicatos que permitieron orientar el reparto de ingresos a favor de los beneficios. En un marco de apertura comercial y de estabilidad macroeconómica, sumamente favorable a la expansión del sector privado, el aumento de las inversiones fortaleció las transformaciones efectuadas en el sector agrícola, en la década de 1960, a raíz de la reforma agraria. Lo cual permitió consolidar al sector de las exportaciones agrícolas y agroindustriales. Estas transformaciones son las que dan origen a un régimen de inflación baja y de fuerte crecimiento. Desde la década de 1980, el crecimiento es impulsado por la inversión y por las exportaciones. De hecho, Chile adoptó una estrategia de nichos en los sectores de materias primas o con poco grado de elaboración (frutas, pescados frescos, refrigerados o congelados, vinos, harina de pescado, madera, pasta de papel…) que amplió la especialización tradicional que giraba en torno al cobre. La inserción comercial de Chile también se orientó hacia una mayor diversificación del destino geográfico de las exportaciones, en particular hacia Asia. Si en los años 1990 los gobiernos civiles elegidos después de la dictadura militar (1973 -1989) mantuvieron las características esenciales del nuevo régimen de crecimiento, también adoptaron políticas que tenían por objetivo fortalecer la demanda interna y modernizar las infraestructuras. Además reformaron la política fiscal, modificaron la legislación laboral, prestaron mayor atención a los aspectos sociales y trataron de controlar los movimientos internacionales de capitales. Mientras que la mayoría de los países de la región registraron resultados mediocres durante los años 1980 y 1990, Chile tuvo un largo ciclo de crecimiento entre 1984 y 1997 con un aumento de 7% del PIB en promedio anual, lo que le permitió reducir considerablemente la pobreza aunque no impidió que las desigualdades se acrecentaran. Después de la interrupción que se produjo en este ciclo debido al choque externo desfavorable de la crisis asiática de 1998, el crecimiento no recuperó el dinamismo que tuvo durante los años 1990. Las finanzas públicas se mantienen sanas, la deuda pública es baja y el sistema financiero sólido, lo que se traduce en una persistente reducción de la vulnerabilidad financiera que explica la resistencia de este país frente a la crisis económica internacional que comenzó en 2007. Pero ante la realidad de un crecimiento menos dinámico (entre 2000 y 2007, el PIB creció de 3,7% en promedio anual) las autoridades buscan fortalecer la investigación y la innovación de manera a fomentar, en lo futuro, una mayor diversificación del aparato productivo. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 29 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 30 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR 1.2. Los años 2000: crecimiento económico, mejoramiento de la gestión macroeconómica y resistencia a la crisis internacional Durante los años 2000, el auge del crecimiento se conjugó –de manera excepcional si se consideran los resultados de las economías latinoamericanas durante las últimas décadas– con excedentes de la cuenta corriente (gráfico 3). Bajo otros términos, durante las fases de expansión de la actividad económica, el aumento de las importaciones, más rápido que el de las exportaciones, se traducía en general por un déficit exterior que podía bloquear el crecimiento si las condiciones de financiamiento se volvían problemáticas. Además, desde los años 1970 las fases durante las cuales las economías de la región registraron una aceleración del crecimiento –segunda mitad de la década de los años 1970 y una parte del decenio de los años 1990– coincidieron con importantes entradas de capitales (gráfico 4) que constituyeron el preludio de graves crisis monetarias y financieras. En la fase 2003-2008, el incremento en las exportaciones de materias primas y en los precios de estos productos, respaldado por el dinamismo de la demanda asiática y sobre todo china, permitió a los países de la región –en particular los países de Sudamérica cuya especialización internacional conlleva fuertes ventajas comparativas en el sector primario– [ 7 ] evitar que surgiera alguna restricción financiera externa. En otras palabras, el comportamiento de la actividad económica en el periodo 20032008 estuvo más vinculado a la evolución favorable de los términos del intercambio que al ciclo financiero (entradas o salidas netas de capitales). [ 7 ] En particular Argentina y Brasil en los sectores agrícola y agroalimentario, Chile en lo que concierne al cobre, Perú en materia de metales así como Venezuela y Ecuador para el petróleo. [ 30 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 31 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas Gráfico 3 América Latina: PIB real (%, eje horizontal) y saldo corriente (% del PIB, eje vertical) 2 2006 2005 2004 0 0 4 2007 2003 1990 4 2009 8 2008 2002 1991 -2 1996 1995 2000 2001 1999 1992 1997 1993 1994 -4 1998 6 Fuente: EIU. Gráfico 4 América Latina: PIB real y flujo de capitales Saldo financiero (miles de millones USD, esc. I Crecimiento del PIB (%, esc. D) 120 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 -5 100 80 60 40 20 0 -20 -40 1980 1985 1990 1995 2000 2005 Fuente: Maddison, University of Groningen y CEPAL. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 31 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 32 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR Dado que la importancia que tiene un entorno internacional favorable como elemento de explicación en la recuperación de las economías latinoamericanas no se plantea como tema de discusión, la cuestión es entender, de manera más precisa, cuál es el peso respectivo que ejercen las dinámicas internas y las condiciones exteriores en el ciclo de crecimiento 2003-2008 (Osterholm et al., 2007). Utilizando un modelo de vectores autoregresivos (VAR) con datos trimestrales para el periodo 1994 a 2006, estos autores tratan de medir la influencia de los factores externos en las variaciones del PIB de Latinoamérica. Observan que entre 50% y 60% de la variación del PIB de la región se explica por los choques externos. Si el problema se aborda desde el ángulo de la contribución al crecimiento de las diferentes componentes del PIB (consumo privado de los hogares, gastos de consumo de las administraciones públicas, inversión, exportaciones), se observa que el peso de la demanda externa (bruta) explica por lo menos un 40% del crecimiento económico de países como México, Chile, Bolivia y Brasil en el ciclo de crecimiento 20032008, y ello tomando en cuenta únicamente los efectos “directos” (esta cifra está subestimada si se incluye la inversión de los sectores cuya producción se orienta hacia la exportación). En otros países como Argentina o Venezuela, que registraron un crecimiento del PIB real bastante extraordinario (49.8% y 62.8% respectivamente entre 2003 y 2009), el crecimiento está vinculado, en buena parte, a una demanda interna que se regeneró después de las severas crisis que estos países sufrieron a principios de la década del 2000 (cuadro 3 y gráfico 5). Cuadro 3 Oferta y demanda agregada a precio constante Oferta y demanda agregada a precio constante (variación entre 2008 y 2003 en %) Consumo Inversión Exportaciones Demanda PIB agregada Importaciones Oferta global 167,0 58,5 Privado Público Argentina [ 32 ] 49,2 31,9 133,7 45,4 58,5 49,8 Bolivia 21,6 18,7 52,6 48,2 30,8 26,5 45,4 30,8 Brasil 29,6 16,9 99,7 39,7 37,5 26,5 105,6 37,5 Chile 38,0 28,7 82,2 37,8 44,1 26,9 97,2 44,1 Colombia 27,9 22,9 97,3 52,1 40,7 30,4 92,1 40,7 Ecuador 31,0 31,4 65,7 43,8 41,0 31,9 64,3 41,0 México 23,8 5,7 19,8 40,3 24,7 18,2 49,0 24,7 Perú 36,1 32,9 126,6 53,7 52,5 44,5 99,8 52,5 Uruguay 35,3 19,7 105,0 74,6 50,1 37,6 103,9 50,1 Venezuela 96,1 56,8 334,8 3,5 99,9 62,8 287,1 99,9 © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 33 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas Factores explicativos de la dinámica macroeconómica entre 2003 y 2008 – Contribución de los diferentes rubros de cuentas nacionales al crecimiento de la oferta y la demanda global (puntos de crecimiento). Consumo Inversión Exportaciones Demanda PIB agregada Importaciones Oferta global Privado Público Argentina 29.9 Bolivia 12.4 Brasil 15.8 Chile 18.0 Colombia 15.5 Ecuador México 4.0 18.8 5.8 58.5 46.2 12.3 58.5 1.7 5.7 11.0 30.8 20.6 10.2 30.8 2.3 10.6 8.8 37.5 22.8 14.8 37.5 2.6 13.1 10.4 44.1 20.3 23.8 44.1 3.7 14.6 6.9 40.7 25.3 15.4 40.7 15.1 2.0 12.8 11.0 41.0 22.9 18.1 41.0 12.5 0.5 3.6 8.1 24.7 14.4 10.4 24.7 Perú 22.1 2.5 19.4 8.5 52.5 38.0 14.5 52.5 Uruguay 20.4 2.0 13.3 14.5 50.1 30.5 19.6 50.1 Venezuela 48.1 7.8 43.2 0.8 99.9 52.4 47.6 99.9 Fuente: estimaciones de los autores, datos de Global Insight. Gráfico 5 Descomposición del crecimiento del PIB (2003-2008, % de crecimiento) Exportaciones Inversión Consumo privado Consumo público 60 50 40 30 20 10 M éx i co ile Ch liv ia il as Br Bo Ec ua do r bia m lo Co Ur ug ua y ú Pe r nt ge Ar Ve n ez ue ina la 0 NB: retiramos la componente importada del consumo privado y de la inversión. Por falta de estadísticas detalladas, hicimos la hipótesis de que la mitad de las exportaciones corresponden a productos destinados al consumo y la otra mitad a la compra de bienes de capitales. Fuente: estadísticas oficiales y cálculos de los autores. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 33 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 34 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR La crisis económica global interrumpió el ciclo de crecimiento 2003-2008. En efecto, como lo hemos destacado, la crisis internacional afectó fuertemente a América Latina a partir de septiembre del 2008 provocando una reacción casi instantánea de las variables financieras, aún cuando este efecto fue, finalmente, de corto alcance (Baduel, Ordoñez y Quenan, 2010): en su mayoría estas variables registraron una rápida recuperación a partir del segundo trimestre de 2009 y la mayoría de los países no tuvieron que enfrentar una interrupción duradera del financiamiento externo. Así, entre septiembre del 2008 y marzo del 2009 se observó un aumento generalizado de las primas de riesgo de los bonos soberanos. Desde marzo del 2009 la situación mejora gracias a la disminución de la aversión del riesgo y a una abundante liquidez global. Lo cual provocó el regreso de los flujos de capitales hacia la región y dio a la mayoría de los países latinoamericanos un acceso más fácil a los mercados internacionales del crédito. Asimismo, las monedas de los países de la región sufrieron una sensible depreciación a finales del 2008/principios del 2009 antes de observar una nueva apreciación general a partir de marzo/abril del 2009. En paralelo, después de la profunda depresión de las bolsas locales a finales del 2008, se observó a partir de marzo del 2009 una rápida recuperación del dinamismo de la mayoría de las plazas financieras latinoamericanas. Los efectos negativos de la crisis internacional se sintieron también –y sobre todo– a través del canal comercial. De manera que en América Latina la crisis se reflejó en el fuerte deterioro de los intercambios comerciales tanto en volumen como en valor. Por el lado del volumen de las exportaciones, la CEPAL calcula que las exportaciones regionales disminuyeron en un 9% en 2009. Debido principalmente al derrumbe de la demanda internacional (en particular de los países industrializados), las cantidades exportadas registraron una caída fuerte, sobre todo en los países exportadores de bienes manufacturados que tienen como principal cliente a Estados Unidos (Centroamérica, México). Por el lado de los países exportadores de commodities la caída del volumen exportado fue menor gracias a que la demanda china se mantuvo. A nivel de valores, los montos intercambiados se vieron afectados entre finales del 2008 y principios del 2009 por la brutal caída de los precios de los productos primarios lo que perjudicó directamente a los países exportadores netos de materias primas. Sin embargo, para los países importadores netos, la baja de las cotizaciones permitió reducir las tensiones sobre el saldo corriente en un contexto de contracción del crédito internacional. Los precios de las materias primas, dato clave para ciertas economías de la región, registraron una notable alza a partir de principios del 2009. El aumento del precio internacional de estos productos fue una bocanada de oxígeno para los países exportadores de materias primas que tienen un acceso restringido a [ 34 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 35 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas los mercados internacionales de capitales (Argentina, Venezuela) y cuyas finanzas públicas dependen fuertemente de las ventas externas de esos productos (por ejemplo, Ecuador y México). De modo que aún cuando los términos del intercambio sufrieron un deterioro en el conjunto del año 2009, éste fue menor a lo previsto inicialmente. Por otra parte, en el conjunto del año la reducción de las exportaciones en valor no causó, en las principales economías de la región, ningún deterioro importante en los saldos de las balanzas comerciales dado que las importaciones también se vinieron abajo debido a la recesión. La crisis también afectó a América Latina a través del deterioro en el saldo de otras operaciones de la cuenta corriente. Es el caso de las remesas que representan una parte significativa del PIB de ciertos países de la región (los pequeños países de Centroamérica y el Caribe, Ecuador, México, etc.) (ver gráficos 6a y 6b). Aún cuando estos fondos son menos volátiles que otros flujos de capitales, los efectos de la crisis sobre los países desarrollados (en particular sobre Estados Unidos y España) y sus consecuencias sobre los mercados laborales provocaron una caída en las transferencias de los migrantes latinoamericanos hacia sus países de origen. Según las estimaciones del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), las remesas registraron una baja de 15% en 2009 [ 8 ]. [8] Datos del BID: http://www.iadb.org/news-releases/2010-03/english/remittances-to-latin-america-stabilizingafter15-drop-last-year-fomin-6671.html Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 35 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 36 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR Gráfico 6 América Latina: remesas de trabajadores migrantes (a) miles de millones de dólares 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1980 1985 1990 1995 2000 2005 Fuente: CEPAL. (b) % del PIB República Dominicana Salvador Bolivia Ecuador México 20 15 10 5 0 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 Fuente: EIU. [ 36 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 05 06 07 08 09 10 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 37 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas Los choques desfavorables que resultaron de la crisis internacional provocaron una recesión moderada –disminución del PIB de cerca de 2%– en 2009: la región se vio relativamente poco afectada por la crisis si se compara con otras zonas del mundo (gráfico 7). Es cierto que, como lo señalan algunos observadores y analistas (Machinea, 2010), si se evalúan los efectos de la crisis financiera por medio del nivel de crecimiento de 2009 se podría sobreestimar la capacidad de resistencia de la región. Si en cambio se evalúa el impacto de la crisis a través de la diferencia que hubo entre la dinámica de crecimiento del periodo 2005-2007 (ciclo de fuerte crecimiento de la región) y la del crecimiento de 2009, América Latina se destaca como una de las regiones que más fue afectada. En 2009, su crecimiento retrocedió de 7 puntos en relación al crecimiento promedio anual del periodo anterior (gráfico 8). Sin embargo, esta observación debe relativizarse. Por una parte, debido a un efecto básico: la brusca desaceleración del crecimiento latinoamericano se explica esencialmente por el crecimiento muy dinámico que se había registrado en los años anteriores a la crisis. Por otra parte, querer evaluar la resistencia de América Latina en su conjunto puede resultar simplista. Se debe tomar en cuenta la diversidad de impactos que produjo la crisis en los diferentes países de la región. Cuando algunos países como Brasil (ver recuadro 2) que tenían un fuerte crecimiento antes de la crisis internacional pudieron resistir, otros se vieron fuertemente afectados. Muy en particular México, que ya tenía un crecimiento anémico antes de la crisis (inferior al promedio regional desde el inicio de los años 2000), resultó muy vulnerable a los choques de 2008-2009 debido a su estrecha vinculación económica con Estados Unidos (ver recuadro 3). Dado que representa cerca del 30% del PIB latinoamericano y que fue el país de la región que experimentó la mayor recesión en el 2009 (-6.5%), México jaló hacia abajo el resultado económico de la región. Pero si se excluye a México, las consecuencias de la crisis en América Latina resultan mucho menos dramáticas: el crecimiento regional es entonces nulo en 2009 y su desaceleración mucho menos significativa (algo menos de 5 puntos porcentuales). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 37 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 38 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR Gráfico 7 Tasa de crecimiento en 2009 (%) 8 6 CEI 2.3 Unión Europea América Latina 6.6 2 PECO 4 - 3.7 - 4.1 - 6.6 0 - 1.8 -4 África Asia emergente -2 -6 -8 Fuente: FMI – WEO, abril 2010. Gráfico 8 Diferencias de crecimiento: promedio 2005-2007 vs 2009 (en puntos porcentuales) - 14.6 CEI - 9.7 PECO - 7.2 América Latina Unión Europea - 7.0 - 6.0 Economías desarrolladas - 5.4 Economías en des. - 3.8 - 3.2 Fuente: FMI – WEO, abril 2010. [ 38 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 África Asia en des. ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 39 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas Si bien los choques externos desfavorables fueron de magnitud comparable a los que América Latina enfrentó durante la crisis de la deuda exterior a principios de los años 1980 (OCDE, 2009), la región resistió mejor a la crisis económica internacional iniciada en 2007. Evitó una recesión más profunda y pudo hacer frente a las turbulencias internacionales sin sufrir –como había sucedido en el pasado– crisis monetarias o financieras. Esta capacidad de resistencia a la crisis es resultado de varios factores convergentes hacia una perspectiva de reducción de la vulnerabilidad financiera: en la mayoría de los países de la región observamos que, en los años 2000, se mejoraron los saldos de las finanzas públicas y se redujeron los coeficientes de endeudamiento público, al tiempo que se fortaleció la situación financiera exterior gracias a un considerable aumento de las reservas de cambio y a una solidez reforzada de los sistemas bancarios internos. Muy en particular, el buen estado de las finanzas públicas y los márgenes de maniobra que tuvieron los gobiernos de los diferentes países de América Latina en términos de medidas contracíclicas fueron factores decisivos. Ellos permitieron establecer rápidamente estímulos fiscales que, aún siendo de menor magnitud que los implementados por los países desarrollados [ 9 ], y gracias a las políticas monetarias expansionistas que con frecuencia los acompañaron, contribuyeron a mitigar las tensiones recesionistas. Aún cuando el deterioro muy moderado de los saldos presupuestarios que esto produjo podría reducir los márgenes de maniobra de futuras políticas de apoyo a la demanda interna, después de varios años de mejoría las finanzas públicas estaban bajo control así como el endeudamiento soberano (gráfico 9). Por lo tanto América Latina no forma parte de esas zonas y de esos países que, a corto plazo, podrían atravesar graves crisis vinculadas al descontrol de la deuda pública. [9] Sólo Chile y Perú han implementado planes de recuperación consecuentes, que representaron alrededor de 3% del PIB en 2009. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 39 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 40 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR Gráfico 9 Deuda pública en América Latina (% del PIB) Deuda pública externa Deuda pública interna Deuda pública total 70 60 50 40 30 20 10 0 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 Fuente: CEPAL. Además, dentro de un contexto de reducción de la deuda externa y de acumulación de reservas internacionales (cuadro 4) que se conjugó con las necesidades de financiamientos externos relativamente moderados en 2009, no se requirió un ajuste drástico de las cuentas externas. Finalmente, los sistemas bancarios son hoy más sólidos que en los años 1990: el riesgo de crédito disminuyó aún cuando en 2009 se observó un aumento de la cartera vencida. La situación de la mayoría de las economías de la región es satisfactoria en lo que atañe al riesgo de liquidez y al riesgo de insolvencia, y se observa una baja exposición al riesgo de mercado, aún cuando los desequilibrios en divisas representan cierta fragilidad para algunos países [ 10 ]. La mejor relación entre los préstamos externos netos y el crédito que distribuye el sistema, talón de Aquiles del sistema bancario de numerosos países emergentes durante la actual crisis internacional, constituye además un factor de solidez [ 11 ]. [10] En un contexto en el cual el grado de dolarización de las economías ha disminuido en términos generales (Baduel, Koagne, Prat y Rodado, 2010). [ 11 ] Ese fue el caso de numerosos países de Europa Central y Oriental así como de Corea del Sur. [ 40 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 41 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas Cuadro 4 Indicadores de sostenibilidad externa (a) Deuda externa (en miles de millones USD) 1990 1995 2000 2005 2010 Argentina Total (miles de millones USD) 62.2 98.5 140.9 125.0 122.0 Corto plazo (miles de millones USD) 10.5 21.4 28.3 34.8 26.7 Pública (miles de millones USD) 46.9 54.9 81.6 54.2 73.1 Total (% del PIB) 44.0 38.2 49.6 68.2 36.2 Total (miles de millones USD) 4.3 5.3 5.8 6.9 6.2 Corto plazo (miles de millones USD) 0.2 0.3 0.4 0.2 0.2 Pública (miles de millones USD) 3.7 4.5 4.1 4.6 2.8 87.8 78.5 68.9 72.3 32.1 119.7 160.5 241.6 187.4 310.0 23.7 31.2 31.0 24.0 40.8 Bolivia Total (% del PIB) Brasil Total (miles de millones USD) Corto plazo (miles de millones USD) Pública (miles de millones USD) 87.5 98.3 96.1 93.9 99.6 Total (% del PIB) 25.8 20.9 37.5 21.3 16.0 19.2 22.0 37.3 45.4 88.8 Chile Total (miles de millones USD) Corto plazo (miles de millones USD) 3.4 3.4 6.2 7.1 20.8 Pública (miles de millones USD) 10.4 7.2 5.3 9.1 11.6 Total (% del PIB) 60.1 30.8 49.5 38.4 45.8 17.2 25.0 33.9 37.7 50.9 1.4 5.5 2.9 6.2 4.1 Pública (miles de millones USD) 14.7 13.9 20.8 22.6 35.0 Total (% del PIB) 36.0 24.0 36.1 26.1 18.3 12.1 13.9 13.6 17.1 13.9 Corto plazo (miles de millones USD) 1.8 1.3 0.8 1.7 1.6 Pública (miles de millones USD) 9.9 12.0 11.2 10.6 7.3 Total (% del PIB) n.d 68.8 85.1 45.9 23.4 Colombia Total (miles de millones USD) Corto plazo (miles de millones USD) Ecuador Total (miles de millones USD) Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 41 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 42 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR 1990 1995 2000 2005 2010 México Total (miles de millones USD) 104.4 165.4 150.9 167.9 186.6 Corto plazo (miles de millones USD) 16.1 37.3 18.9 6.6 10.0 Pública (miles de millones USD) 76.0 93.9 81.5 108.5 118.2 Total (% del PIB) 37.0 53.3 24.0 19.8 18.4 20.0 30.8 28.6 28.9 35.6 5.3 9.7 3.9 3.2 5.1 Pública (miles de millones USD) 13.6 18.9 19.2 22.5 20.8 Total (% del PIB) 69.2 57.5 53.7 36.4 24.7 Total (miles de millones USD) 4.4 5.3 8.1 14.5 13.8 Corto plazo (miles de millones USD) 1.2 1.3 1.9 4.0 1.7 Pública (miles de millones USD) 3.0 3.8 5.5 7.8 11.8 47.5 27.5 40.4 83.2 34.1 33.2 35.5 42.0 45.7 57.9 2.0 3.1 8.2 10.1 11.3 Pública (miles de millones USD) 24.5 28.2 27.4 30.9 43.8 Total (% del PIB) 68.2 45.9 35.8 31.4 28.6 448.1 617.8 760.6 750.2 969.7 Perú Total (miles de millones USD) Corto plazo (miles de millones USD) Uruguay Total (% del PIB) Venezuela Total (miles de millones USD) Corto plazo (miles de millones USD) América Latina Total (miles de millones USD) Corto plazo (miles de millones USD) Pública (miles de millones USD) Total (% del PIB) 76.7 127.4 115.0 110.6 137.9 328.3 376.6 394.9 418.5 493.0 39.0 34.1 36.4 28.1 21.6 Fuente: EIU. [ 42 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 43 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas (b) Reservas de cambio 1990 1995 2000 2005 2010 Argentina Total (miles de millones USD) 6.0 16.0 25.2 28.1 48.9 En meses de importaciones 10.5 7.4 9.1 9.7 9.7 % deuda ext. corto plazo 57.4 74.8 88.8 80.6 183.4 Cociente de cobertura (1) 49.3 57.3 68.7 64.5 117.0 Total (miles de millones USD) 0.2 0.7 1.2 1.8 8.1 En meses de importaciones 2.3 5.3 6.8 7.5 16.5 % deuda ext. corto plazo 133.1 227.4 291.3 987.9 5166.0 Cociente de cobertura 48.1 99.6 127.1 200.2 497.1 Total (miles de millones USD) 9.2 51.5 33.0 53.8 261.6 En meses de importaciones 3.9 9.8 5.5 6.6 13.9 % deuda ext. corto plazo 38.7 164.8 106.6 224.2 640.5 Cociente de cobertura 29.8 109.4 67.3 111.0 268.9 Total (miles de millones USD) 6.7 14.8 15.4 16.9 26.9 En meses de importaciones 8.8 9.7 8.4 5.3 4.8 % deuda ext. corto plazo 198.4 430.9 248.8 238.8 129.0 Cociente de cobertura (1) 118.3 184.6 131.8 101.7 71.4 4.9 8.5 9.0 15.0 25.9 Bolivia (1) Brasil (1) Chile Colombia Total (miles de millones USD) En meses de importaciones 8.5 6.3 7.5 7.2 7.2 % deuda ext. corto plazo 339.1 152.7 313.7 242.1 634.3 Cociente de cobertura (1) 154.7 88.7 139.2 120.6 174.1 Ecuador Total (miles de millones USD) 1.0 1.8 1.2 2.1 3.6 En meses de importaciones 4.8 3.8 2.9 2.2 2.3 % deuda ext. corto plazo 55.3 136.7 148.1 125.0 229.5 Cociente de cobertura 41.1 65.5 58.1 45.9 57.5 (1) (1) = reservas de cambio en % de la suma del volumen de deuda a corto plazo y de tres meses de importaciones. Fuente: EIU. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 43 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 44 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR 1990 1995 2000 2005 2010 México Total (miles de millones USD) En meses de importaciones 9.9 17.0 35.6 74.1 109.5 2.3 2.5 2.2 3.7 4.3 % deuda ext. corto plazo 61.3 45.7 187.9 1126.5 1099.4 Cociente de cobertura (1) 34.1 29.6 53.5 110.2 126.8 Perú Total (miles de millones USD) 1.8 8.6 8.6 14.2 37.3 En meses de importaciones 5.2 10.7 10.7 11.2 14.4 % deuda ext. corto plazo 33.2 88.9 219.7 441.9 729.8 Cociente de cobertura 27.9 71.2 136.0 202.3 289.6 Total (miles de millones USD) 1.3 1.7 2.8 3.1 7.8 En meses de importaciones 9.0 5.6 7.9 7.9 10.6 104.9 125.4 144.7 77.7 451.9 77.8 75.2 93.5 60.0 198.3 Total (miles de millones USD) 11.8 9.7 15.9 29.6 27.7 En meses de importaciones 14.9 6.9 8.9 12.0 7.5 (1) Uruguay % deuda ext. corto plazo Cociente de cobertura (1) Venezuela % deuda ext. corto plazo 588.0 317.4 194.0 293.2 245.4 Cociente de cobertura (1) 269.6 133.4 117.6 169.4 123.8 52.6 130.2 147.7 238.7 557.2 América Latina Total (miles de millones USD) En meses de importaciones 5.2 6.4 4.7 5.7 8.2 % deuda ext. corto plazo 68.7 102.2 128.5 215.8 404.0 Cociente de cobertura (1) 49.2 69.3 70.8 101.0 163.6 (1) = reservas de cambio en % de la suma del volumen de la deuda a corto plazo y de tres meses de importaciones. Fuente: EIU. [ 44 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 45 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas Sin embargo, disminuir la vulnerabilidad financiera y contar con márgenes de maniobra para llevar a cabo políticas contracíclicas son tan sólo algunos de los factores que pueden provocar y consolidar una dinámica de crecimiento fuerte y sostenible. Para lograrlo es necesario que la evolución de la distribución de ingresos favorezca el dinamismo de la actividad económica, un financiamiento estable y suficiente de la economía asociado a un sistema financiero sólido y a un sector privado dinámico así como una inserción comercial externa capaz de favorecer un aumento sostenido del crecimiento. Recuadro 2 Brasil: une economía diversificada con perspectivas favorables País-continente con cerca de 200 millones de habitantes, Brasil cuenta con un atributo principal desde el punto de vista económico: su aparato productivo muy diversificado, resultado de un proceso de industrialización que se fue desarrollando después de la Segunda Guerra Mundial. Desde esa época, el sector industrial creció en forma constante hasta representar el 35% del PIB en 1980. A partir de entonces, el grado de industrialización comenzó a disminuir (aunque de manera menos marcada que en otros países latinoamericanos) debido a la apertura comercial y al marco recesivo que predominó durante los años 1980. Tres características principales reflejan la importancia del desarrollo industrial. Primero, la existencia de sectores muy sofisticados como, por ejemplo, la industria aeronáutica. La empresa brasileña Embraer, líder en algunas ramas de esta industria, compite con Bombardier por el tercer lugar en la clasificación mundial de constructores aeronáuticos detrás de Airbus y Boeing. Luego, la existencia del polo del estado de São Paulo, eje del aparato productivo brasileño. Con 22% de la población del país (o sea más de 40 millones de habitantes), 35% del PIB total, 32% de las exportaciones, 30% de la producción de patentes y 50% de la investigación científica brasileña, es uno de los polos industriales más importantes del mundo. Por último, el alto grado de desarrollo industrial dio origen al auge de las exportaciones de manufacturas (de aviones, autobuses y otros medios de transportes de pasajeros, de material de transporte, de teléfonos celulares). A pesar de la importancia que han cobrado en los últimos años las exportaciones agrícolas y agroindustriales –en particular las de soya–, las exportaciones manufactureras representan actualmente cerca del 50% de las exportaciones totales. A los factores positivos que se observan por el lado de la oferta, en los últimos años se han sumado, dentro del marco del ciclo de crecimiento 2003-2008, otras señales que reflejan cierto dinamismo por el lado de la demanda. De modo que antes de que se sintieran los efectos de la crisis económica internacional, Brasil pasaba por una fase de auge de la demanda dosméstica, la cual resurgió en 2010 con el Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 45 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 46 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR crecimiento que tiende a embalarse nuevamente. Más allá de la importancia que tiene el incremento del crédito para el consumo, el rebote de 2010 refleja una dinámica de fortalecimiento de la demanda interna que se percibe desde hace varios años y que está vinculada al aumento de los ingresos per cápita, a la evolución favorable del mercado laboral, a la expansión de las clases medias y a las nuevas oportunidades de inversión que se perfilan a corto plazo (nuevos yacimientos de petróleo, las infraestructuras para la Copa del Mundo de Fútbol de 2014 y para los Juegos Olímpicos de 2016…). Si las perspectivas económicas para los próximos años parecen más bien positivas, persisten un cierto número de retos. A corto plazo, la gestión de los movimientos de capitales (entradas/salidas masivas de capitales volátiles en función de la coyuntura internacional, presiones sobre el tipo de cambio) y del auge de la demanda, que podría ahondar el déficit corriente y generar crecientes tensiones inflacionistas, serán temas centrales de las decisiones de política económica (presupuestaria y monetaria). A mediano plazo, más allá de corregir algunas debilidades estructurales como el retraso en materia de infraestructuras, las desigualdades aún bien marcadas o una fiscalidad cuya complejidad constituye un obstáculo para el desarrollo del sector privado, la fragilidad del capital humano persiste como un reto ineludible. Aún más importante: el régimen de crecimiento de Brasil, hasta ahora esencialmente impulsado por el consumo, se caracteriza por tasas de ahorro interno y de inversión local relativamente bajas (difícilmente rebasan el 20% del PIB). Ahora que Brasil requiere aumentar las inversiones productivas indispensables para alcanzar un crecimiento potencial superior al 5%, el aumento del ahorro interno se ha convertido en algo crucial para evitar una excesiva dependencia de los capitales externos. Recuadro 3 México: un régimen de crecimiento estancado Después de haber sido el epicentro de la crisis de la deuda externa en 1982 y de la tempestad financiera de finales de 1994 conocida como la crisis “tequila”, México atravesó las crisis asiática, rusa y brasileña sin demasiado daño: el contagio financiero y comercial que produjeron se vio compensado en buena parte por el sostenido dinamismo de la economía estadunidense. Pionero en la implementación de reformas estructurales de inspiración liberal, este país que cuenta con unos 100 millones de habitantes, registra desde mediados de los años 1980 una transformación radical que se traduce por una creciente integración productiva con Estados Unidos. Gracias al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) que firmó con Canadá y Estados Unidos en 1994, consolidó el desarrollo de las exportaciones [ 46 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 47 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas manufactureras –en particular las exportaciones de las maquiladoras, es decir del sector de ensamblaje– que se destinan al mercado estadunidense y que se convirtieron en una fuente mayor de crecimiento durante la segunda mitad de los años 1990. Durante este periodo, México tuvo un crecimiento robusto que rebasó el promedio latinoamericano hasta finales de los años 1990. La desaceleración de la actividad en Estados Unidos, a principios de los años 2000, puso término a este ciclo de crecimiento sostenido. Y contrariamente a la situación que prevaleció entre 1996 y 2000, la nueva fase de crecimiento iniciada en 2002 –pero interrumpida por la crisis internacional en 2007/2008– fue mucho menos dinámica. Los años 2000 se caracterizaron por una actividad económica más bien mediocre con un ritmo de crecimiento inferior al promedio regional. De hecho, este régimen de crecimiento centrado en exportaciones favorecidas por el bajo costo de la mano de obra (comparado con los salarios en Estados Unidos) no estimula el desarrollo de la cadena productiva ni promueve la fabricación de productos con un mayor valor agregado. Por el contrario, con la creciente apertura de la economía mexicana se ha observado una fragmentación de la cadena productiva. Con este modelo de desarrollo es particularmente difícil crear empleos de calidad y bien remunerados lo cual fragiliza los motores del crecimiento interno. Así, se ha observado que el consumo, y sobre todo la inversión, tuvieron menor impulso durante los años 2000 que durante la segunda mitad de los años 1990, lo que fortaleció un círculo vicioso de crecimiento mediocre. Por otra parte, el Estado no parece tener márgenes de maniobra para respaldar el crecimiento por medio de políticas presupuestarias más expansionistas. Aún si en los últimos años los coeficientes entre deuda pública y deuda externa mejoraron ampliamente gracias a políticas de austeridad, las finanzas públicas siguen siendo frágiles. La disminución de la vulnerabilidad financiera del país –que también se basa en un sistema bancario sólido– constituye un gran avance. Sin embargo, la mejoría en la situación de las finanzas públicas reposan sobre bases precarias. Los ingresos y los gastos del Estado siguen siendo sumamente pro-cíclicos debido a su dependencia respecto a los ingresos petroleros, lo cual restringe la capacidad de acción de las políticas públicas. Sabiendo que la extracción de petróleo disminuirá en las próximas dos décadas, resulta indispensable implementar reformas que permitan a los ingresos presupuestarios aminorar su dependencia al petróleo. Sin embargo, estas reformas enfrentan una fuerte resistencia en el país donde la presión fiscal es particularmente baja (alrededor de 10% del PIB). Ahora que los motores internos del crecimiento parecen estar afectados de manera perenne, la extrema dependencia de México hacia su vecino del norte condena a este país a seguir la coyuntura económica estadunidense. Algo preocupante cuando se sabe que el lugar de México en el mercado estadunidense se reduce paulatinamente a favor de los productos chinos frente a los cuales, a pesar de su cercanía geográfica, tiene dificultades para mantenerse competitivo. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 47 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 48 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR 1.3. Tendencias de la distribución de ingresos y del mercado laboral América Latina es a menudo considerada como el continente de las desigualdades. En particular, son muy fuertes a nivel de la distribución de ingresos, rubro en el que durante las últimas décadas se ha registrado sistemáticamente un coeficiente de Gini superior a 0.5. Según una clasificación en cuatro categorías propuesta por la CEPAL, a principios de los años 2000 sólo Uruguay –país que representa una proporción muy pequeña de la población total de la región– se incluía en el grupo de países con índice de Gini bajo, aunque su índice de Gini es de 0.46, un nivel por encima de los coeficientes generalmente registrados en los países desarrollados. Estas desigualdades tienen su origen en un largo proceso histórico que consolidó una distribución muy desigual de los activos y de los ingresos desde la época de las conquistas española y portuguesa (de Ferranti et al., 2004). En el caso de América Latina, las desigualdades fueron de la par con una situación de pobreza elevada que concierne a una tercera parte de la población total de la región [ 12 ]. Sin embargo, la evolución reciente de los coeficientes de Gini permite observar un cambio en los años 2000. Las desigualdades se acentuaron en una decena de países de la región (cuadro 5), entre los años 1980 y los años 2000. En cambio desde 20022003 se observa un movimiento en sentido inverso. En efecto, numerosos países de la región registraron una disminución en los índices de Gini durante los años 2000. [ 12 ] Aún cuando, según la CEPAL, el número de pobres ha disminuido de 226 millones en 2003 a 180 millones en 2008 antes de remontar a cerca de 190 millones después de la recesión de 2009. [ 48 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 49 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas Cuadro 5 Índice de Gini 1980s Argentina 2000s Última cifra 0.44 (1986) 0.49 (1998) 0.52 (2002) 0.48 (2006) n.d. 0.58 (1997) 0.60 (2002) 0.57 (2007) Bolivia Brasil 1990s 0.59 (prom. 1981-89) 0.58 (prom. 1991-99) 0.56 (prom. 2001-07) 0.55 (2007) Chile 0.45 (1987) 0.55 (1998) 0.54 (2004) 0.52 (2006) Colombia 0.53 (1988) 0.58 (1998) 0.58 (2003) 0.58 (2006) Ecuador 0.50 (1987) 0.53 (1998) 0.61 (2003) 0.54 (2007) México 0.46 (1984) 0.48 (1998) 0.59 (2003) 0.51 (2008) Perú 0.45 (1986) 0.46 (1996) 0.54 (2002) 0.50 (2007) Uruguay 0.42 (1989) 0.45 (1998) 0.44 (2003) 0.46 (2006) Venezuela 0.44 (1989) 0.49 (1998) 0.48 (2003) 0.43 (2006) Fuente: WDI, Banco Mundial. La tendencia a la baja de las desigualdades de ingreso durante los últimos años en 12 de los 17 países de la región que cuentan con datos comparables, se confirma en un análisis detallado que también busca esclarecer las causas de este cambio en el caso de los cuatro ejemplos que conforman una muestra representativa de los países con ingresos intermediarios de la región: Argentina, Brasil, México y Perú (López-Calva et al., 2009). Uno de los primeros factores que contribuyó a reducir las desigualdades tiene que ver con la implementación de programas de transferencias condicionadas de ingresos, cuyas características y alcance se analizarán más adelante. Un segundo factor que, según los autores de este estudio, contribuyó de manera favorable a reducir las desigualdades, es de carácter estructural. Está relacionado con la expansión de la educación básica o sea con la sensible reducción, en las dos últimas décadas, de la parte de población que no cuenta con estudios primarios terminados. El aumento de capacitación de los más pobres sería el generador de una mejoría de las remuneraciones de los sectores más desfavorecidos. No obstante, estos autores estiman que esta mejor preparación tendrá un beneficio limitado para las poblaciones desfavorecidas ya que rápidamente van a tropezar con la barrera de la educación superior ( acces-to-tertiary education barrier ) donde su acceso se verá obstaculizado por la menor calidad de su educación secundaria. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 49 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 50 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR En cualquier caso, la evolución de las desigualdades y de la pobreza que caracterizan a la región depende fundamentalmente de las tendencias del mercado. La creación de un número suficiente de empleos de calidad junto con un aumento significativo de la productividad y de los ingresos reales constituye un elemento decisivo para que el crecimiento influya en la reducción de las desigualdades y de la pobreza que a su vez podría fortalecer la demanda y el dinamismo de la actividad económica. La evolución del mercado laboral en América Latina es resultado de un proceso contradictorio de inclusión y exclusión social (Weller, 2001). Durante el período de sustitución de importaciones y de crecimiento “hacia adentro” (1950-1980), una creciente proporción de la población activa se integró a actividades urbanas relacionadas con procesos de industrialización. Pero, al mismo tiempo, una parte importante de los que migraron del campo hacia los centros urbanos fueron excluidos de esos procesos y tuvieron que limitarse a desarrollar actividades precarias de muy baja productividad, dando así un impulso decisivo al desarrollo del sector informal. Durante la “década perdida” de los años 1980, los factores de integración al sector formal perdieron bastante fuerza y la mayoría de los nuevos puestos de trabajo se crearon en el sector informal con lo que la heterogeneidad estructural de las economías se acentuó. Al mismo tiempo que disminuía la parte correspondiente de la agricultura en el empleo total, se frenó la expansión del empleo industrial y el sector de los servicios acaparó entonces, a nivel regional, más de la mitad del empleo total. En los años 1990, que se caracterizaron por una recuperación económica limitada debido a un nuevo ciclo de crisis financieras, la evolución del mercado laboral confirmó la persistencia de las tendencias registradas desde los años 1980: la tasa de desempleo se mantuvo elevada y el sector informal siguió creciendo. En forma paralela, durante los años 1990, las reformas de orientación liberal se generalizaron. Empero, la desregulación del mercado laboral no fue prioridad de los programas de reformas [ 13 ], aún cuando en la mayoría de los países de la región se observó, de facto, a niveles distintos, una creciente flexibilización de ese mercado. El ciclo de crecimiento de los años 2000 tuvo un impacto positivo en el mercado laboral que fue frenado por los efectos negativos de la crisis económica internacional. Así, entre 2003 y 2008 se observó un incremento del empleo que se tradujo en una disminución generalizada de la tasa de desempleo. La tasa de desempleo urbano de [ 13 ] Con excepción del “Plan Laboral” implementado en Chile en 1979 y de la reforma de 1986 en Panamá no hubo modificaciones radicales a nivel del mercado laboral y de la relación salarial. Más aún en las “diez reformas” del consenso de Washington ya evocado (Williamson, 1990) no se incluye la reforma del mercado laboral, a pesar de que se considera en la parte “desregulación” junto con otras seis dimensiones. [ 50 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 51 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas la región, tal y como la calcula la CEPAL, alcanzó 11% en 2003 para situarse después en 7.4% en el 2008 y luego subir hasta 8.3% con la recesión de 2009. El ciclo de crecimiento que registró recientemente la región también influyó sobre la evolución del sector informal. A pesar de una gran diversidad de realidades nacionales, este último se mantuvo en aumento constante desde principios de los años 1990: entre 1990 y 2003 pasó de cerca de 43% a un poco más de 47% del empleo total urbano en los siete países más grandes de la región (cuadro 6). Esta proporción bajó entre 2003 y 2008 gracias al dinamismo de la actividad económica formal: si se toma en cuenta a cinco países de la región (Colombia, Ecuador, México, Panamá y Perú), alcanzó 37.9% en 2008 antes de remontar ligeramente (38.7%) (CEPAL/OIT, 2010) [ 14 ]. Por supuesto, a pesar de que la parte relativa del sector informal disminuyó en los años 2000, los niveles son todavía muy elevados por lo que se supone que persiste una alta proporción de empleos de baja calidad. Objeto de polémicas y de numerosos debates teóricos, la informalidad constituye para muchos autores un factor de mantenimiento, e incluso de fortalecimiento, de esa heterogeneidad estructural que caracteriza a los países latinoamericanos (Cimoli et al . , 2006) y que tiene importantes efectos sobre la naturaleza y el tamaño de las empresas. Según estudios recientes, la “competencia desleal” del sector informal constituye uno de los principales obstáculos para el crecimiento de las empresas en América Latina [ 15 ]. Pero dado el costo prohibitivo que representa, en muchos casos, acceder al sector formal debido a las pesadas gestiones administrativas y a la compleja fiscalidad, la informalidad perpetúa micro-empresas y pequeñas empresas de muy baja productividad. [ 14 ] A pesar de esas observaciones, no se ve que la relación entre evolución del sector informal y el ciclo económico sea algo evidente en América Latina (Galli et al., 2003). [ 15 ] En efecto, al utilizar los datos del World Bank Enterprise Survey (WBES), se observa que esta “competencia desleal” que se traduce en costos mucho más bajos en el sector informal constituye una restricción muy importante –la tercera después de la corrupción y de la inestabilidad macroeconómica– para el crecimiento de las empresas (Pagés, 2010). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 51 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 52 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR Cuadro 6 Estructura del empleo (%) Sector informal Sector formal Argentina 1990 52 48 2003 46.5 53.5 1990 40.6 59.4 2003 44.6 55.4 Brasil Chile 1990 20.9 79.1 2003 21.5 78.5 1990 45.7 54.3 2003 61.4 38.6 1990 38.4 61.6 2003 41.8 58.2 1990 52.7 47.3 2003 55.9 44.1 Colombia México Perú Venezuela 1990 38.6 61.4 2003 53.6 46.4 1990 42.8 57.2 2003 47.4 52.6 América Latina Fuente: OIT, CEPAL. Otro hecho destacado de la evolución de los mercados laborales se refiere a las tendencias en materia de salarios y remuneraciones. Si se toma en cuenta la evolución de las remuneraciones promedio reales desde 1990 (cuadro 7), se observa que existe en este ámbito, como en otros, una diversidad de realidades nacionales. Sin embargo, fuera de los casos de Brasil, Chile y Colombia, a este nivel se observa un estancamiento [ 52 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 53 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas e incluso un retroceso en los años 1990 (en particular en los casos de Argentina, Perú y Venezuela). En cambio, en los años 2000, muy especialmente después del 2003-2004, se observa un aumento de las remuneraciones reales. Ahora bien, desde una perspectiva a largo plazo este avance resulta bastante moderado. Cuadro 7 Remuneraciones reales (índice, base 1992 = 100) 1995 Argentina 2005 2000 98.3 99.9 2008 104.7 135.2 (*) Brasil 115.1 120.5 102.7 110.1 Chile 115.8 131.6 142.8 149.3 Colombia 112.6 130.4 137.3 139.4 México 99.3 98.4 109.0 114.1 Perú 105.1 96.1 100.3 101.9 Uruguay 102.6 105.7 86.2 97.5 Venezuela 73.2 73.7 59.5 60.4 ( ) Esta cifra puede estar sobre estimada, el índice de inflación oficial que se utiliza para el cálculo es materia de controversia. * Fuente: CEPAL. Ahora bien, si se estudia la dinámica del régimen de crecimiento de los países de la región y de sus efectos en términos distributivos, las tendencias en materia de evolución de los salarios reales deben relacionarse con la evolución de la productividad del trabajo (cuyo incremento es bastante mediocre como veremos más adelante). Diversos estudios han señalado que su incremento está vinculado positivamente con el incremento de los salarios reales pero el aumento de estos últimos es más flojo que el de la productividad (Ruesga et al., 2006). Este hecho estilizado se confirma al calcular el aumento de salarios reales y de productividad para los siete países más grandes de la región en el periodo 1994-2008 (crecimiento promedio de remuneraciones reales: 0.8%, crecimiento promedio de la productividad: 1.45%). Obviamente, esta tendencia regional abarca situaciones muy diferentes. No se trata aquí de analizar los diversos casos nacionales en los que la distribución de ganancias de productividad depende de compromisos socio-institucionales específicos. Pero se pueden destacar casos como los de Chile en el que se observa un aumento bastante estable de la productividad entre 1990 y 2008 (2.8% en promedio anual), similar al de los salarios reales. En cambio, el caso de Argentina es bastante representativo de Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 53 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 54 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR la tendencia global de la región, en particular durante los años 1990. Durante el periodo de expansión de 1992 a 1998, el aumento de productividad (crecimiento anual de 3.7%) fue mucho más dinámico que el de los salarios reales (-0.1 % en promedio anual). Esta diferencia, que se acentúa cuando se examinan los resultados de productividad y de salarios reales en la industria, refleja la reorientación que tuvo el régimen de crecimiento de este país en el marco de la apertura total de los años 1990 (Miotti y Quenan, 2006) (ver recuadro 4). El crecimiento de la productividad industrial durante los años 1990 batió incluso récords históricos (cerca de 6% en promedio anual). Aún cuando el empleo retrocedió, el “salto de productividad” fue señal indiscutible de una modernización del aparato productivo realizada sin un aumento de salarios reales, lo que constituyó una considerable diferencia en relación a los periodos anteriores, en particular a los años 1970 cuando las ganancias de productividad se distribuían de manera relativamente equilibrada (aunque no sin conflictos) entre beneficios y salarios. Cuando la economía se abrió a la competencia internacional, la presión competitiva y el alto desempleo contribuyeron a orientar la distribución de esas ganancias hacia los beneficios. Como ha sucedido en otros casos similares, este esquema perjudicó al dinamismo de la demanda interna que en Argentina estaba respaldada por la expansión del crédito. Recuadro 4 Argentina: en búsqueda de la prosperidad perdida Después de gozar, entre 1870 y 1930, de la prosperidad de una economía basada en la renta exportadora de alimentos y de materias primas agrícolas, y de un desarrollo industrial precoz que se fortaleció después de la gran crisis de los años 1930, Argentina entró en una larga fase de decadencia durante la segunda mitad del siglo XX. El crecimiento fue mediocre y las tensiones inflacionistas se agravaron con el tiempo. Estas tensiones condujeron a la crisis de mediados de los años 1970 que trastornó el modo de funcionamiento de la economía que había prevalecido desde la post-guerra y que se caracterizaba por la importancia decisiva del mercado interior en la dinámica de crecimiento. La junta militar que dirigió al país entre 1976 y 1983 intentó entonces una primera gran acción de estabilización, de apertura y de desregulación de la economía. Esta experiencia fue un rotundo fracaso y exacerbó la inestabilidad de la economía argentina. La deuda pública y el endeudamiento externo crecieron hasta alcanzar niveles insoportables que dieron origen a crisis financieras recurrentes. Se abrió entonces una fase de retroceso en la industrialización que acarreó una degradación de las condiciones de vida de un amplio sector de la población. Como reacción a los fenómenos de hiperinflación de 1989 y 1990 se intentó un reordenamiento general en torno a un régimen monetario de “convertibilidad” (paridad [ 54 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 55 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas fija entre la moneda nacional y el dólar, y establecimiento de límites estrictos para la creación monetaria) que se llevo a cabo en paralelo con un amplio programa de liberalización que implicó grandes transformaciones estructurales e institucionales, en particular privatizaciones masivas, un repliegue del Estado, el reimpulso de procesos de liberalización financiera y de apertura comercial. En el decenio de los años 1990 se instaló una dinámica de crecimiento muy dependiente del crédito –y por tanto, en ausencia de un incremento suficiente de exportaciones, del financiamiento externo– y muy poco generadora de empleos. En esas condiciones, los choques exógenos que se produjeron a finales de esta década debido a la crisis asiática, rusa y brasileña desestabilizaron al crecimiento y condujeron a la implementación de ajustes deflacionistas –por ejemplo, reducción de salarios nominales– que provocaron un brusco incremento de desigualdades y pobreza. Eso condujo en 2001 a un escenario de crisis multidimensional. Es decir, una crisis de legitimidad que repercutió sobre la estabilidad política y social del país y convergió con una persistente degradación de las finanzas públicas así como con una crisis bancaria provocada por masivos retiros de depósitos. La gravedad de esta crisis que se reflejó en particular en la cesación de pagos de la deuda pública, en la brusca devaluación de la moneda nacional, en la ruptura generalizada de contratos, en un profundo deterioro de la situación de los bancos y en un verdadero “shock de pobreza” para la población del país, suscitó el temor de que se abriera un largo periodo de turbulencias y de inestabilidad. Sin embargo, en un contexto internacional muy favorable, en particular por el incremento en precios y volúmenes de las materias primas –sobre todo de origen agrícola– exportadas por este país, el crecimiento recobró fuerza a partir de 2003. El regreso a un excedente presupuestario y a un superávit de cuenta corriente permitió recuperar márgenes de maniobra en la política económica y reducir la vulnerabilidad financiera del país. Esto explica en buena medida la capacidad de resistencia frente a la crisis económica internacional que comenzó en 2007. Sin embargo, no está claro que Argentina haya emprendido una trayectoria de crecimiento fuerte y sostenido que le permita reanudar con aquella época de oro que tuvo entre finales del siglo XIX y las primeras décadas del siglo XX. Por una parte, para sentar un ciclo largo de crecimiento es necesario superar diversos obstáculos estructurales como el rezago en materia de desarrollo y en la modernización de las infraestructuras –en particular en el sector de la energía. Por otra parte, la baja intermediación financiera que en estos últimos años se ha sumado a las polémicas sobre la verdadera tasa de inflación, no favorecen el desarrollo de la inversión privada. Asimismo, la medición de la inflación se encuentra desde hace cuatro años en el centro de una polémica sin resolver: la diferencia entre la medición oficial y las cifras –mucho más elevadas– de los analistas privados y de las mediciones de las provincias provoca confusión en las expectativas de los agentes y crea un ambiente de desconfianza hacia la política económica del país. A su vez, este país se caracteriza por su gran dificultad para establecer compromisos socio-institucionales estables. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 55 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 56 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR 1.4. Financiamiento de la economía y evolución del sistema financiero El financiamiento del crecimiento es un tema crucial para el desarrollo de la región. Desde que se abrió a las inversiones externas, sobre todo a partir de los años 1970, la actividad económica en América Latina se ha financiado por medio de una combinación de capitales extranjeros e internos, encauzados por circuitos bancarios y mercados de bonos y acciones. Una parte del financiamiento circula fuera del sistema bancario y del mercado de capitales que provienen directamente del ahorro de las empresas (autofinanciamiento). Durante los años 2000, el nivel de ahorro interno de las economías de América Latina tuvo una evolución favorable ya que entre 2007 y 2009 representó el 22% del PIB, mejorando el 19% que había alcanzado entre 2000 y 2002 . Gracias al aumento en los precios de las materias primas, a la mejoría de los términos del intercambio, lo cual se tradujo en excedente comercial, así como a las políticas presupuestarias que tenían por objetivo la reducción del endeudamiento público, numerosos países de América Latina se convirtieron durante los años 2000 en proveedores de ahorro neto para el resto del mundo como lo prueban los excedentes de la balanza corriente alcanzados en ese periodo (ver gráfico 3). Ese fue en particular el caso de Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela, países que disminuyeron de manera importante su nivel de deuda externa (ver cuadro 4). En un contexto internacional que se caracterizó por la abundancia de liquidez, todos los países de la región registraron considerables entradas de capitales incluyendo los países superavitarios en cuenta corriente. En relación al tema de la abundancia de estos capitales en un contexto de expansión de la liquidez mundial, un nuevo consenso destacó la importancia de acumular reservas internacionales en los bancos centrales como una manera de proteger a las economías de la inestabilidad de algunos flujos especulativos (Bastourre et al., 2006). Así, una parte considerable de estas inversiones financieras extranjeras se reinvirtieron en los principales centros financieros internacionales. Países como Brasil, Chile y México hacen inversiones extranjeras directas en cantidades importantes a través de sus multinacionales que constituyen el grueso de las “Multilatinas” (Casanova, 2009). Las cifras relativas a la formación bruta de capital también registraron un alza, aún cuando ésta fue menos pronunciada. En promedio, la tasa de inversión pasó del 18% del PIB en 2000-2002 al 21% del PIB antes de que la crisis internacional se intensificara en 2008 (caída de Lehman Brothers). La brecha entre ahorro e inversión fue positiva [ 56 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 57 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas de manera ininterrumpida entre 2003 y 2007 de modo que la región logró excedentes externos en ese periodo que se tradujeron en una considerable disminución del endeudamiento externo neto con respecto al resto del mundo. Desde 2008, América Latina se encuentra de nuevo en una situación de déficit externo (ver gráfico 3). Por su parte los diferentes sectores de la economía (gobierno, bancos, empresas) presentan configuraciones específicas en términos de financiamiento. Los déficits presupuestarios –que antes de la crisis de 2008 estaban a la baja– fueron financiados principalmente por recursos internos (fiscalidad, préstamos) lo que se tradujo en una disminución del endeudamiento externo público relativo al PIB (ver gráfico 9). Argentina, Chile y desde el 2007 Bolivia, Ecuador y Perú presentaron un saldo presupuestario excedentario. En el caso de Argentina, este superávit presupuestario se debe en parte a la cesación de pago de una parte considerable del servicio de la deuda en bonos (2001) y a la reestructuración posterior de esos pagos en 2005 y 2010. Algunos países cuyos principales recursos de exportación son explotados por empresas estatales (Chile, Venezuela), constituyeron fondos contracíclicos y/o soberanos que invierten principalmente en activos en divisas. Los gobiernos deficitarios (Brasil, México, Uruguay) se financian principalmente a través de los mercados internos. A diferencia de los años 1990, los gobiernos latinoamericanos no recurrieron a los mercados internacionales de capitales (o muy poco) para financiar su gasto, de manera que el peso de la deuda pública financiada por el mercado interno aumentó considerablemente, sobre todo en Brasil. Aún cuando en su conjunto el sector privado dispone de un excedente de ahorro, parte del financiamiento del crecimiento se siguió apoyando en la llegada de capitales extranjeros. En primer lugar, la inversión directa extranjera se mantuvo en un nivel elevado, en particular en el periodo 2007-2008. Luego, las grandes empresas de países como Brasil, Chile, México, recurrieron a mercados de capitales internacionales por medio de la emisión de acciones y obligaciones en los mercados internacionales (gráfico 10). Por último, el financiamiento externo por la vía del endeudamiento bancario sigue aún presente en estos países (gráfico 11). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 57 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 58 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR Gráfico 10 Emisión de bonos en los mercados internacionales (miles de millones USD) Brasil Colombia México Chile 25 20 15 10 5 0 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 Fuente: EIU. Gráfico 11 Créditos de los bancos internacionales a los países latino-americanos (miles de millones USD) Brasil Colombia México Chile 400 300 200 100 0 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 Fuente: Bank for International Settlements (BIS). [ 58 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 59 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas Sin embargo, la inversión privada se financia en su mayoría por medio del ahorro interno. La situación de los países en materia de financiamiento bancario es también heterogénea con un rasgo común que es que la intermediación financiera se mantiene relativamente subdesarrollada en numerosos países. La profundidad del sistema bancario, medida por el coeficiente M3/PIB, es de 69% en Chile, de 54% en México pero de sólo 29% en Perú y de 22% en Argentina. En éste último país, el autofinanciamiento y formas alternativas de financiamiento como la fiducia son relativamente importantes en el modo de financiamiento del crecimiento de las empresas. Dado que los sistemas estadísticos no describen en forma detallada los orígenes del financiamiento, es particularmente difícil detallar la contribución de cada una de las fuentes al gasto de inversión privada. Sin embargo, es posible presentar algunas estimaciones (cuadro 8) a partir de evaluaciones sobre el peso que representa la inversión real en relación al PIB y deduciendo de ello la inversión extranjera directa (IED), el aumento de la deuda externa del sector privado (tomando en cuenta que una parte financia fusiones y adquisiciones y no la formación de capital) y el alza del crédito doméstico en el sector privado (fuera del crédito a los hogares y del capital circulante). El resto es una estimación del autofinanciamiento dado que, por lo general, en los últimos años, ha sido limitado el volumen de emisión de obligaciones de las empresas latinoamericanas en los mercados domésticos, salvo algunas excepciones puntuales. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 59 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 60 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR Cuadro 8 Fuentes de financiamiento del sector privado (2006-2008) Inversión total (*) Financiamiento de la inversión privada Endeudamiento externo EndeudaFDI miento Interno (bancos) Inversión – sector público Inversión – sector privado Alza del saldo del crédito bancario en el sector privado ( **) Promedio anual – % del PIB Argentina 5.7 17.9 Inversión Extranjera Directa ( ***) Variación del endeudamiento externo del sector privado Otras fuentes (Autofinanciamiento de las empresas, emisiones de bonos en el mercado interno…) Promedio anual – % del PIB 0.4 0.6 1.4 15.5 Bolivia 7.9 7.9 0 0.7 2.7 4.5 Brasil 5.8 11.7 4.6 0.6 3.6 3.0 Chile 5.5 15.6 3.6 1.9 9.1 1.0 Colombia 10.1 14.5 1.4 1.1 1.3 10.6 Ecuador 8.6 14.1 0.6 0.3 1.2 12.0 México 7.1 14.3 0.2 0.6 0.7 12.8 Perú 7.5 14.6 2.4 1.0 4.8 6.3 Uruguay 4.7 13.3 0.7 1.6 - 0.3 11.4 Venezuela 11.0 11.4 1.1 0.0 - 0.9 11.2 Fuentes: bancos centrales, FMI, CEPAL, estimaciones de los autores. * Estimación de la distribución entre inversión pública y privada basada en el peso histórico de cada sector en relación al total, ( ) según los cálculos de Solimano y Soto (2006). ** ) Neto de crédito para consumo. ( *** ) Tomamos 23% de la IED, o sea la parte de estos flujos que se traducen en América Latina por un alza de la formación bruta ( de capital fijo según las estimaciones de Jiménez y Podestá, 2009). En el reciente periodo de 2006 a 2008, el peso del financiamiento externo de las empresas privadas brasileñas, chilenas y mexicanas fue ampliamente superior al de países como Ecuador, Perú y Venezuela. Con un acceso muy limitado al mercado de capitales internacionales desde la cesación de pago de la deuda soberana de 2002, las empresas argentinas recurren de manera importante al autofinanciamiento. La actividad bancaria, por su lado, se financia principalmente por medio de fuentes internas (en particular depósitos, véase cuadro 9) ya que la parte de la deuda externa neta en el balance disminuyó significativamente. Dada la incertidumbre persistente del contexto financiero internacional que incluye riesgos importantes en materia de [ 60 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 61 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas refinanciamiento externo de los bancos, en los años que vienen el desarrollo del sistema bancario de los países de América Latina debería seguir expandiéndose en función de la disponibilidad de recursos domésticos. Sin entrar en el detalle de las estrategias particulares de desarrollo del sector, conviene señalar que el reverso de la medalla de una situación relativamente sólida en términos de balance de las instituciones financieras (exposición externa baja, nivel de cartera vencida relativamente bajo), es su relativo subdesarrollo, como lo muestran tanto el poco peso que, en algunos países (Argentina, Perú), tiene dentro del PIB la cartera de créditos bancarios concedidos cuando se compara con los estándares internacionales, como el importante grado de dolarización de los depósitos (cuadro 9). Esto es una de las consecuencias de las crisis recurrentes y de la elevada volatilidad macroeconómica que caracterizaron a los países de la región, salvo algunas excepciones como Colombia (recuadro 5). En Brasil, Chile y México se ha desarrollado bastante el acceso al crédito para los hogares (gráfico 12), pero se mantiene inferior al de los países desarrollados (en Europa Occidental la suma de créditos inmobiliarios y de crédito para consumo representa alrededor del 70% del PIB). Por lo general, el subdesarrollo del sistema financiero concierne también a los mercados de acciones dado que la capitalización bursátil, en términos de PIB, es también inferior a la de otras regiones emergentes [ 16 ]. Cuadro 9 Estadísticas del sistema financiero (2009) Bancos comerciales Cociente depósitos sobre préstamos totales (%) Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador México Perú Uruguay Venezuela 81.0 76.7 64.4 64.0 39.9 79.0 54.7 73.4 66.9 78.2 Capitalización bursátil (% del PIB) Crédito al sector privado (% del PIB) 13.1 31.5 38.0 63.0 29.0 25.4 27.0 28.0 28.1 20.6 Grado de dolarización de los depósitos (%) 6.4 50.3 0.0 6.3 0.0 100.0 4.9 32.5 74.1 0.0 15.9 16.0 36.6 78.1 35.9 8.7 21.4 43.7 0.7 (2007) 4.5 (2006) Fuente: Banco Mundial, FMI, CEPAL. [ 16 ] Por ejemplo, esta relación es en 2008 de 64% en China, 82% en Rusia, 177% en África del Sur y de 53% en India, en tanto que es de 31% en América Latina (en su conjunto), según los datos del Banco Mundial. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 61 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 62 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR Gráfico 12 Crédito para el sector privado (% del PIB) Crédito para el consumo Crédito inmobiliario Crédito comercial 70 60 50 40 30 20 10 n.d. 2001 2009 2001 2009 2001 2009 2001 2009 2001 2009 2001 2009 2001 2009 2001 2009 0 AR AR BR BR CH CH CO CO MX MX PE PE UR UR VZ VZ AR = Argentina BR = Brasil CH = Chile CO = Colombia MX = México PE = Perú UR = Uruguay VZ = Venezuela Fuente: OCDE. Recuadro 5 Colombia: una economía poco volátil Los indicadores económicos de Colombia han mostrado una gran estabilidad, algo poco común a nivel de la región latinoamericana. En efecto, contrariamente a los ciclos de crecimiento en otros países latinoamericanos que se han caracterizado por periodos de aceleración seguidos con frecuencia por profundas recesiones, la actividad económica de Colombia creció, en promedio, durante los últimos cincuenta años, a un ritmo anual de 4.3%, además de mostrar una baja volatilidad. Los choques que sacudieron a la región en las últimas décadas tuvieron poco impacto en Colombia. Este país, que se vio moderadamente afectado por la crisis de la deuda de los años 1980 y que (mantuvo un ritmo de crecimiento promedio positivo durante la “década pérdida”), nunca suspendió los pagos de su deuda pública, lo que le permitió mantener un acceso bastante estable a los mercados financieros internacionales. La economía colombiana también presenta cierta estabilidad en la evolución de los precios. Contra-riamente a numerosos países latinoamericanos, nunca ha experimentado episodios de hiperinflación. [ 62 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 63 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A nivel político, este país cuenta con estabilidad institucional, continuidad en políticas públicas y, contrariamente a numerosos países de la región, no ha sido escenario de un golpe de estado desde los años 1950. Por lo tanto, Colombia se destaca como una economía con un marco macroeconómico y político estructuralmente estable y con un crecimiento relativamente dinámico en el largo plazo. Sin embargo, esta tendencia se vio perturbada a finales de los años 1990 por la repercusión de los choques que afectaron a las economías asiáticas. En 1999, Colombia registró su primera recesión desde los años 1930 (contracción del PIB de un poco más de 4%) lo que hizo evidente su fragilidad en términos de saldo presupuestario y saldo de la cuenta corriente, factores que hasta hoy cuentan entre los principales puntos vulnerables de su economía. De 2003 a 2008, al igual que sucedió en toda la región, la economía colombiana tuvo un ciclo de crecimiento dinámico que se benefició de un contexto externo favorable (mejoría en los términos del intercambio, importantes flujos de IDE) así como de un fuerte aumento de la demanda interna. A nivel sectorial, la construcción y los sectores relacionados con la energía fueron los motores de la economía y no los sectores tradicionales como la agricultura que retrocedió en términos de participación en el PIB. La economía enfrenta límites estructurales que frenan su potencial de crecimiento y desarrollo. A nivel macroeconómico la gestión fue más rigurosa durante los años 2000 –tanto a nivel monetario como a nivel de las finanzas públicas– lo que permitió algunos avances. Sin embargo, el país sigue teniendo un déficit presupuestario recurrente y una deuda pública relativamente elevada. Ahora bien, contrariamente a lo que sucedió en otras economías de la región, la fase de fuerte crecimiento que precedió a la crisis económica internacional de 2007 no generó ningún superávit de la cuenta corriente ni excedente presupuestario. Para que Colombia pueda instalarse de manera perenne en una trayectoria de crecimiento fuerte será necesario que, tal como se plantea en otros países de la región, aumenten las tasas de ahorro e inversión internas. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 63 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 64 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR 1.5. Inserción comercial externa y tendencias de la especialización internacional El modelo de economía abierta ha sido uno de los rasgos destacados de la evolución de América Latina durante las últimas dos décadas (gráficos 13 a y b). Gráfico 13 Exportaciones de bienes y servicios (% del PIB) Bolivia (a) Ecuador México Chile Uruguay 50 45 40 35 30 25 20 15 10 90 91 92 (b) 93 94 Perú 95 96 97 98 Venezuela 99 00 01 Brasil 02 03 04 05 Argentina 06 07 08 09 08 09 Colombia 40 35 30 25 20 15 10 5 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 Fuente: EIU. [ 64 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 05 06 07 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 65 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas Esta apertura contribuyó a una inserción creciente de la región en los procesos de internacionalización de la economía mundial, lo cual se reflejó en una serie de transformaciones en torno a la especialización de las economías de los países latinoamericanos. Sin embargo, a pesar de que se advierte una diversificación de la oferta de exportación, la especialización internacional de la región gira todavía, en la mayoría de los casos, en torno a la explotación de recursos naturales. De hecho, comparando con otras zonas y países, su posición en la globalización en términos de especialización, medida por el indicador de contribución al saldo [ 17 ], permite observar que la región presenta, en su conjunto, desventajas muy marcadas a nivel de la industria y, en menor grado, en los servicios comerciales. Estas desventajas se equilibran con las ventajas en los sectores primarios (Miotti y Quenan, 2007). Si observamos más de cerca la situación de los países de la región, lo primero que vemos es que su parte correspondiente en las exportaciones de servicios comerciales modernos (en particular finanzas, turismo y transporte) se contrajo ligeramente durante los años 2000. En segundo lugar se observa que Brasil y México tienen una especialización más equilibrada que incluye, en términos agregados, ventajas o ligeras desventajas a nivel de la industria y de los servicios. En tercer lugar, la configuración de la región (con un predominio de ventajas comparativas en el sector primario) se explica por el hecho de que prácticamente todos los países de Sudamérica, sin sorpresa, se caracterizan por una especialización en materias primas: algo que es muy marcado en el caso de Argentina, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela. Lo es menos en el caso de Brasil aunque la tendencia a la primarización aumenta en ese país. Finalmente, en cuarto lugar, es interesante destacar que entre los países seleccionados, tres economías de pequeño tamaño, Costa Rica, República Dominicana y Uruguay, presentan ventajas comparativas –crecientes en los dos primeros casos– en los servicios (Miotti y Quenan, 2007). Tomando en cuenta estas características se pueden distinguir, como lo hace la literatura que aborda este tema, tres grandes perfiles de inserción comercial externa en América Latina [ 18 ]. Un primer grupo corresponde a algunos pequeños países del Caribe como la República Dominicana que ya evocamos o de Centroamérica como el caso también ya mencionado de Costa Rica o entonces el caso de Panamá –por la importancia de los servicios de transporte relacionados con el Canal– que se caracterizan por el peso decisivo que representan sus exportaciones de servicios y por sus intercambios comerciales fuertemente concentrados en Estados Unidos. [17] Para una presentación del indicador de contribución al saldo aquí considerado referirse a Lafay (1987). [18] Tomando en cuenta en esta ocasión el caso del Caribe. Ver por ejemplo Machinea y Vera (2007). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 65 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 66 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR El segundo grupo corresponde a la situación de México y de la mayoría de los pequeños países de Centroamérica que están integrados, a través de zonas francas de exportación o/y otras formas de maquiladoras, en cadenas de producción que valorizan el bajo costo relativo de la mano de obra. Su principal mercado es, de lejos, Estados Unidos. En la mayoría de los casos cuentan con un alto grado de diversificación de sus exportaciones en términos de sectores y de productos. México es un buen ejemplo de esta configuración ya que el destino de sus exportaciones tiene un alto grado de concentración geográfica y, al mismo tiempo, si se compara con los países que analizamos más en particular en este capítulo, tiene una diversificación importante en términos sectoriales (cuadro 10), como lo muestra el índice de HilferdingHirschmann [ 19 ]. El tercer perfil corresponde, en esencia, a los países de Sudamérica. A diferencia de los otros dos grupos, las exportaciones en estos casos están constituidas en su mayoría de productos primarios o con bajo grado de elaboración basado en recursos naturales (cuadro 10). En este grupo, Brasil constituye un caso bastante peculiar –seguido de cerca por Argentina– ya que además de la diversificación geográfica elevada, presenta una fuerte diversificación sectorial gracias a la importancia de sus exportaciones industriales que equivalen a cerca del 50% del total. El caso de Venezuela es opuesto al de Brasil: presenta una elevada concentración tanto a nivel geográfico como en términos sectoriales debido a su persistente especialización petrolera, destinada en gran medida al mercado estadounidense. [19] El índice de Hilferding-Hirschmann (IHH) se establece al sumar el cuadrado de los pesos de un sector o de un país con el total de las exportaciones de una economía. Cuanto más elevado y más próximo del valor 1 es el IHH de un sector, más serán concentradas las exportaciones. [ 66 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 67 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas Cuadro 10 Grado de diversificación de las exportaciones Diversificación geográfica de las exportaciones – Índice Hilferding-Hirschmann (72 mercados de exportación) El indicador va de 0 (muy fuerte diversificación) a 1 (concentración máxima) 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2008 1970-2008 2008 Argentina 0.06 0.08 0.1 0 0.09 0.08 0.07 Bolivia 0.1 4 0.27 0.14 0.20 0.1 9 0.28 Brasil 0.08 0.1 0 0.08 0.08 0.08 0.06 Chile 0.09 0.08 0.08 0.08 0.08 0.07 Colombia 0.1 7 0.1 8 0.22 0.22 0.20 0.1 7 Ecuador 0.22 0.36 0.21 0.23 0.25 0.22 México 0.55 0.51 0.68 0.70 0.61 0.60 Perú 0.1 5 0.1 6 0.1 0 0.1 2 0.14 0.09 Uruguay 0.08 0.14 0.1 5 0.08 0.1 1 0.06 Venezuela 0.36 0.33 0.44 0.52 0.41 0.46 Diversificación sectorial – Índice Hilferding-Hirschmann (72 productos) 1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2008 1970-2008 2008 Argentina 0.1 3 0.11 0.06 0.06 0.09 0.06 Bolivia 0.32 0.29 0.11 0.1 8 0.22 0.27 Brasil 0.1 3 0.05 0.04 0.04 0.07 0.05 Chile 0.35 0.21 0.1 3 0.1 5 0.21 0.1 8 Colombia 0.37 0.29 0.1 2 0.08 0.22 0.09 Ecuador 0.43 0.34 0.23 0.27 0.32 0.33 México 0.07 0.20 0.05 0.05 0.09 0.06 Perú 0.1 6 0.1 4 0.1 2 0.12 0.1 4 0.15 Uruguay 0.1 6 0.1 2 0.08 0.08 0.1 1 0.08 Venezuela 0.44 0.43 0.32 0.53 0.43 0.67 Fuente: cálculo de los autores, datos de Chelem. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 67 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 68 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR En términos generales, se observa que el nivel de concentración geográfica disminuye y que, al menos hasta los años 1990, los productos exportados se diversifican. Durante los años 2000, la diversificación del destino geográfico fue, en muchos casos, paralela a la disminución del nivel de diversificación sectorial. En buena parte, esto es consecuencia de la emergencia de China en el comercio exterior de la región (cuadro 11) y resultado, en particular, del desarrollo de las exportaciones latinoamericanas de materias primas hacia ese país. De hecho, si el ritmo de crecimiento de los intercambios con la región mantuviera la tendencia actual, China podría convertirse, hacia el 2015, en el segundo socio comercial de la región (CEPAL-OIT, 2010). Esto no es sólo resultado de la fuerte demanda china en materias primas y de las relaciones de complementariedad que la nación asiática mantiene, sobre esta base, con los países de Sudamérica. China no es sólo competencia para países de la región que, como México, cuentan con una dinámica exportadora centrada en Estados Unidos, sino que también está incrementando su participación en las importaciones latinoamericanas. Por ello, en el comercio sino-latinoamericano, el saldo de América Latina es fuertemente deficitario, sobre todo en el caso de México (cuadro 12). Por lo tanto, para entender mejor las perspectivas de desarrollo de la región durante los próximos años, es indispensable evaluar el potencial de las relaciones económicas de América Latina con China, no sólo en el terreno de la complementariedad sino también en el de la competencia con los diferentes países de la región. [ 68 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 69 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas Cuadro 11 Estadísticas comerciales Argentina Exportaciones (2009) Países Brasil Unión Europea Chile Estados Unidos China Importaciones (2009) Parte del total (%) 20.4 18.5 7.9 6.6 6.6 Países Brasil Unión Europea China Estados Unidos Paraguay Parte del total (%) 29.3 16.9 13.4 13.4 3.0 Exportaciones: productos agrícolas (50.6%), manufacturas (31.9%), combustibles y minerales (14%). Importaciones: manufacturas (86.1%), combustibles y minerales (8.8%), productos agrícolas (5.1%). Brasil Exportaciones (2009) Países Unión Europea China Estados Unidos Argentina Japón Importaciones (2009) Parte del total (%) 22.3 13.2 10.3 8.4 2.8 Países Unión Europea Estados Unidos China Argentina Japón Parte del total (%) 22.9 15.8 12.5 8.8 4.2 Exportaciones: manufacturas (38%), productos agrícolas (37.7%), combustibles y minerales (21.3%). Importaciones: manufacturas (75.9%), combustibles y minerales (17.6%), productos agrícolas (6.4%). Chile Exportaciones (2009) Países China Unión Europea Estados Unidos Japón Corea del Sur Importaciones (2009) Parte del total (%) 23.2 18.0 11.3 9.2 5.8 Países Estados Unidos Unión Europea China Argentina Brasil Parte del total (%) 16.8 15.5 11.8 10.9 6.7 Exportaciones: combustibles y minerales (56.7%), manufacturas (11.4%), productos agrícolas (27.1%). Importaciones: manufacturas (58.9%), combustibles y minerales (23.2%), productos agrícolas (7.8%). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 69 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 70 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR Colombia Exportaciones (2009) Países Estados Unidos Unión Europea Venezuela Ecuador Suiza Importations (2009) Parte del total (%) 39.9 14.4 12.3 3.8 3.2 Países Parte del total (%) Estados Unidos Unión Europea China México Brasil 28.9 15.7 11.3 7.0 6.5 Exportaciones: combustibles y minerales (49.6%), manufacturas (27.4%), productos agrícolas (18.2%). Importaciones: manufacturas (81.7%), combustibles y minerales (5.6%), productos agrícolas (11.5%). México Exportaciones (2009) Países Estados Unidos Unión Europea Canadá Brasil Colombia Importaciones (2009) Parte del total (%) 80.7 5.1 3.6 1.1 1.1 Países Estados Unidos China Unión Europea Japón Corea del Sur Parte del total (%) 48.1 13.9 11.6 4.9 4.7 Exportaciones: combustibles y minerales (15.8%), manufacturas (75.1%), productos agrícolas (6.8%). Importaciones: manufacturas (80.4%), combustibles y minerales (9%), productos agrícolas (8.6%). Perú Exportaciones (2009) Países Estados Unidos Unión Europea China Suiza Canadá Importaciones (2009) Parte del total (%) 17.2 15.8 15.3 14.8 8.6 Países Estados Unidos China Unión Europea Brasil Ecuador Exportaciones: combustibles y minerales (44.1%), manufacturas (12.2%), productos agrícolas (18.1%). Importaciones: manufacturas (72%), combustibles y minerales (15.3%), productos agrícolas (12.3%). [ 70 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 Parte del total (%) 19.8 14.9 11.3 7.7 4.7 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 71 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas Uruguay Exportaciones (2009) Países Importaciones (2009) Parte del total (%) Brasil Unión Europea Argentina China Rusia 20.4 15.4 6.4 4.3 4.0 Países Parte del total (%) Argentina Brasil China Unión Europea Estados Unidos 23.6 21.1 11.9 10.8 8.2 Exportaciones: productos agrícolas (73.5%), manufacturas (23.8%), combustibles y minerales (1.6%). Importaciones: manufacturas (62.5%), combustibles y minerales (25.3%), productos agrícolas (12.2%). Venezuela Exportaciones (2009) Países Importaciones (2009) Parte del total (%) Estados Unidos Antillas Holandesas Unión Europea Taiwan Brasil 32.0 15.8 7.0 3.2 2.2 Países Parte del total (%) Estados Unidos Colombia Unión Europea China Brasil 26.7 14.5 12.8 9.5 9.0 Exportaciones: combustibles y minerales (95.3%), manufacturas (2.7%), productos agrícolas (0.2%). Importaciones: manufacturas (73%), combustibles y minerales (4.9%), productos agrícolas (16.3%). Fuente: OMC. Cuadro 12 Balance comercial América Latina–China (en miles de millones USD) 2005 Argentina Brasil Bolivia Chile Colombia Ecuador México Perú Uruguay Venezuela 0.97 1.00 - 0.12 1.85 - 1.37 - 0.99 - 16.56 0.95 - 0.12 - 0.84 2006 0.35 - 0.20 - 0.16 1.46 - 1.76 - 0.96 - 22.75 0.68 - 0.19 - 2.07 2007 0.08 - 2.93 - 0.21 5.1 0 - 2.53 - 1.57 - 27.90 0.55 - 0.38 - 4.02 2008 - 0.71 - 5.34 - 0.28 3.05 - 4.09 - 1.93 - 32.65 - 0.34 - 0.74 - 4.40 2009 - 1.15 3.25 - 0.24 6.41 - 2.75 - 1.75 - 30.31 0.71 - 0.59 n.d. Fuente: CEPAL. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 71 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 72 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR Otro problema que plantea la creciente importancia de China en el comercio exterior de América Latina tiene que ver con el dinamismo de las exportaciones primarias de la región hacia China y lo que implica en términos de una eventual “primarización” o “re-primarización” de las economías. Si en términos de financiamiento el impacto es en principio positivo –a menos de que el déficit exterior hacia China aumente–, el efecto más o menos benéfico de las exportaciones primarias sobre el crecimiento es objeto de un debate que hasta ahora no ha dado resultados concluyentes. Muchos estudios han insistido en los magros efectos que tienen las exportaciones primarias en términos de cadena productiva, de beneficios en economía de escala o entonces en externalidad positiva para el resto de la economía [ 20 ]. Varios autores observan una relación positiva entre la tasa de crecimiento del PIB y el incremento de la parte proporcional representada por los bienes de contenido tecnológico alto e intermedio en las exportaciones totales de los países en desarrollo (Ocampo et al., 2005). Sin embargo, esta relación no resulta clara en el caso de los países latinoamericanos. Parece que los países que han logrado buenos resultados en términos de crecimiento y de desarrollo gracias a una proporción elevada de exportaciones primarias –Australia, Canadá, países nórdicos, Nueva Zelanda–, llevaron a cabo una diversificación de las mismas a favor de exportaciones en productos manufacturados con mayor intensidad tecnológica intermedia y alta. En todos estos casos, la diversificación es fruto de un esfuerzo acentuado en materia de innovación y, en la medida en que la rentabilidad relativa de las diversas actividades favorece con frecuencia la producción primaria, también lo es de un proceso “no espontáneo” que resulta de la asociación y de acciones concertadas entre el sector público y el sector privado (Machinea et al., 2007). [20] En relación a estos debates referirse, por ejemplo, a Sachs y Warner (1995) o Lederman y Maloney (2003). [ 72 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 73 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas Conclusión Obstáculos estructurales para el crecimiento y perspectivas a mediano y largo plazo En el marco de un contexto internacional favorable, la primera década del siglo XXI se destaca por el dinamismo del ciclo de crecimiento 2003-2008, por una mejor gestión macroeconómica, por la disminución de la vulnerabilidad financiera y la existencia de márgenes de maniobra para implementar políticas para hacer frente a la crisis internacional. Después de la recesión del 2009 que finalmente resultó moderada, se emprendió una recuperación bastante vigorosa por lo que en el 2010 la región latinoamericana registró un crecimiento superior al 5%. Cabe destacar que algunos países como Brasil tuvieron que recurrir a políticas más restrictivas para mitigar las señales de sobrecalentamiento que se observaron en la economía durante el primer semestre de 2010. El fuerte crecimiento económico y la rentabilidad elevada que se registraron en la región, comparado con los principales países desarrollados que llevan a cabo políticas monetarias muy expansionistas, provocaron entradas masivas de capitales que favorecen la apreciación de las monedas latinoamericanas. Las autoridades tratan de contrarrestar esta tendencia ya que las entradas de capitales y la apreciación pueden conducir a desarrollar burbujas en los mercados domésticos, a mermar la competitividad de los países y, a mediano plazo, a generar las condiciones de una fuga de capitales vinculada a cambios bruscos en las expectativas de rentabilidad. En un entorno internacional aún muy inestable, consolidar el repunte en curso y comenzar un nuevo ciclo de actividad económica, dinámica y sostenida, depende de la capacidad de los países latinoamericanos para superar las trabas que limitan el potencial de crecimiento de la región. Identificamos cuatro grandes obstáculos estructurales para el crecimiento y el desarrollo económico de la región, los cuales constituyen un igual número de retos para la segunda década de este siglo. En primer lugar, el alto grado de volatilidad macroeconómica que caracteriza a la región y constituye un obstáculo importante para su avance económico. No sólo tiene una tasa de crecimiento que, en una perspectiva histórica, es de menor importancia que en otras regiones emergentes (Asia en particular), como lo mostramos anteriormente, sino que además registra una variabilidad del crecimiento mucho mayor que otras economías (cuadro 13). Aún cuando la situación de Colombia, economía bastante estable, contrasta fuertemente con la de Venezuela, o la de Argentina, en donde el crecimiento ha sido más volátil, la amplitud del ciclo económico para el conjunto de Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 73 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 74 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR la región es mayor que la de los países más desarrollados incluso de las otras regiones emergentes. Esta volatilidad del crecimiento ha persistido incluso en los años 2000. Las causas de la volatilidad del ingreso son múltiples: las variaciones de los términos de intercambio, los cambios en la dinámica del consumo privado... En particular, durante estas últimas décadas, la volatilidad del crecimiento se vio influenciada por la de la inversión, principalmente pública. En efecto, los datos sobre el periodo 19802003 muestran que la volatilidad de la inversión pública, afectada por los ajustes presupuestarios recurrentes, superó a la de la inversión privada (Solimano et al., 2006). Una excesiva variabilidad del crecimiento tiene consecuencias importantes: como se ha demostrado, una volatilidad elevada afecta negativamente las expectativas de los agentes económicos y perjudica, a largo plazo, el nivel de la inversión productiva (Ffrench-Davis, 2005). Cuadro 13 Volatilidad del ciclo económico (diferencia-tipo del crecimiento, %) 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-1999 2000-2008 1961-2008 Venezuela 3.4 3.6 4.6 Argentina 4.5 3.9 4.7 Perú 3.1 2.6 8.4 Rep. Dominicana 8.6 3.5 5.0 Chile 2.9 7.5 6.9 Uruguay 3.1 3.3 5.5 Trinidad yTobago 1.1 3.5 4.5 Ecuador 2.3 2.4 4.5 Brasil 3.1 2.7 México 1.9 Bolivia 1.7 Colombia 1.2 América Latina 1.5 Asia-Pacífico 3.0 Estados Unidos 2.1 Unión Europea 0.8 Mundo 1.1 5.6 8.7 5.4 5.0 7.4 5.4 4.8 3.0 5.3 2.7 3.6 5.2 3.6 1.2 5.1 3.4 7.2 4.7 2.6 4.6 4.5 3.7 6.8 4.5 4.7 2.3 1.6 3.8 2.2 4.0 3.7 2.2 3.4 2.6 3.4 1.7 1.5 2.9 1.8 1.6 3.1 2.2 2.3 1.4 2.4 1.8 2.4 2.5 1.9 1.0 2.6 1.1 2.1 2.5 2.3 1.5 1.2 2.0 1.7 1.2 1.0 1.1 1.6 1.5 1.1 1.0 0.9 1.4 Fuente: Maddison, CEPAL. [ 74 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 75 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas En segundo lugar, los magros resultados a nivel de la productividad son otro obstáculo estructural para el desarrollo económico de la región. Salvo en el caso de la agricultura, las ganancias de productividad en la región son sistemáticamente inferiores a las que se obtienen, desde los años 1970, en los países industrializados y en los países asiáticos (gráfico 14). El aumento de productividad se ha convertido, según numerosos autores, en el reto mayor al que deberán enfrentarse los países de la región durante los próximos años. Lo cual explica el creciente interés por este tema: además de la mejoría en factores generalmente identificados como determinantes para los resultados en materia de productividad (como la educación), algunos trabajos recientes se han interesado en factores menos estudiados. Entre estos, cabe mencionar los costos elevados de transporte que impiden a los países aprovechar los beneficios propiciados por su apertura al comercio internacional, el bajo crédito que obstaculiza la inversión y no es propicio para que las empresas puedan acceder al progreso tecnológico, el pesado y complejo sistema de impuestos que desalienta a los productores y que, como lo hemos destacado, contribuye a que proliferen las micro empresas y pequeñas empresas de muy baja productividad del sector informal (Pagès, 2010). En tercer lugar, el comportamiento de la región a nivel de la innovación, uno de los factores que influye en la productividad, se puede considerar de manera separada dada su importancia dentro de la perspectiva de la diversificación del aparato productivo. La generación y/o la adaptación del progreso técnico y el desarrollo de la capacidad para innovar con el objetivo de crear nuevos productos y favorecer la difusión de mejores prácticas y procedimientos en las estructuras productivas, cuentan entre las principales fuentes de crecimiento. Si se toma uno de los indicadores más utilizados para medir el esfuerzo de innovación, es decir los gastos de investigación y desarrollo en porcentaje del PIB, se observa que para el conjunto de América Latina alcanza apenas 0.7%. Sólo Brasil rebasa el 1%, que es el cociente más elevado de la región pero es sensiblemente inferior al de los países más desarrollados o al de otros países que han experimentado un proceso de recuperación rápida en las últimas décadas (por ejemplo Corea del Sur que, durante los últimos años, se ha situado ligeramente por encima de 3%). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 75 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 76 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR Gráfico 14 Resultados en materia de productividad (Crecimiento promedio en %) América Latina Asia emergente Economías industriales 6 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 Agricultura 1975-1990 Agricultura 1990-2005 Industria 1975-1990 Industria 1990-2005 Servicios 1975-1990 Servicios 1990-2005 Fuente: BID. En cuarto lugar, la inversión productiva todavía es de un nivel demasiado bajo como para poder asentar una dinámica de crecimiento fuerte y sostenido. La tasa de inversión de América Latina es inferior a la de otras regiones del mundo (gráfico 15) pero está en aumento si se compara con el nivel sumamente bajo que registraba en los años 1980 y 1990. Desde el 2003, pasó de 17.3% a cerca de 20% en 2008/2009. No obstante, la tasa de este período reciente se sigue ubicando por debajo de la que registraba en el período 1950/1980. Durante esa fase de sustitución de importaciones y de economías semi-cerradas, la tasa de inversión fue, en promedio anual, de 21%. [ 76 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 77 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas Gráfico 15 Inversión (% del PIB) Asia emergente China OCDE América Latina 45 40 35 30 25 20 15 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Fuente: Global Insight. Dentro de este marco, las perspectivas de crecimiento a mediano y largo plazo dependen de manera crucial de la evolución del entorno internacional y del comportamiento de variables internas, sobre todo de la tasa de inversión. Tomando en cuenta las hipótesis del Banco Mundial, de la EIU y de Global Insight, el crecimiento mundial será de 3.7% en el periodo 2010-2020 (cuadro 14). Esta previsión incluye una estimación para el crecimiento chino de 8% en la década 2010-2020 –contra 9.9% en 1990-2009– lo cual supone que su demanda de productos primarios procedentes de los países de la región, en particular de los sudamericanos, se mantendrá en un nivel elevado. De ese modo, con una tasa de inversión de 22% –más o menos equivalente a la del periodo 1950-1980– el crecimiento regional sería de 4.4% durante el periodo 20102020. Se trata de un escenario central que es bueno en términos históricos pero insuficiente desde el punto de vista de los imperativos de la región, sobre todo en términos sociales. En un escenario optimista se requeriría un crecimiento económico del orden de 5 a 6% en promedio anual asociado a una tasa de inversión de alrededor de 25% del producto. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 77 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 78 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR Cuadro 14 Escenario de crecimiento Inversión (% del PIB) Crecimiento del PIB (promedio, %) 1990-2009 Inversión (% del PIB) Crecimiento del PIB (promedio, %) 2010-2020 previsiones Argentina 18.5 3.9 21.8 4.1 Bolivia 15.8 3.8 17.3 4.0 Brasil 17.4 2.5 22.5 4.8 Chile 22.2 5.1 23.1 4.5 Colombia 19.6 3.4 22.0 3.7 Ecuador 20.3 3.2 19.0 2.9 México 19.7 2.5 22.1 3.8 Perú 19.9 4.2 23.9 5.1 Uruguay 15.7 2.8 18.9 3.7 Venezuela 23.6 3.1 22.5 3.2 América Latina 18.8 2.8 22.1 4.4 OCDE 21.1 2.1 19.1 2.0 China 35.5 9.9 38.1 8.0 Mundo 21.8 2.7 23.8 3.7 Fuente: elaborado por los autores en base a proyecciones del Banco Mundial, de la EIU y del IHS-Global Insight. [ 78 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 79 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas Bibliografía ADELMAN, I. 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Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 79 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 80 1. Dinámicas económicas: tendencias y perspectivas A SAVOIR GALLI, R. y D. KUCERA (2003), “Informal Employment in Latin America: Movements over Business Cycles and the Effects of Worker Rights”, International Labour Organization (ILO) e International Institute for Labour Studies Working Paper n o 145, Ginebra. JIMÉNEZ, J.P. y A. PODESTÁ (2009), “Inversión, Incentivos Fiscales y Gastos Tributarios en América Latina”, Macroeconomía del Desarrollo, n o 77, CEPAL, Santiago. LAFAY, G. (1987), “Avantage comparatif et compétitivité”, Économie Prospective Internationale n o 29, París, enero. LEDERMAN, D. y W. F. MALONEY (2003), “ Trade Structure and Growth ” , World Bank Policy Research Working Paper no 3025, Washington DC. LÓPEZ-CALVA, L.F. y N. 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Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 81 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 82 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 83 2. Demografía, pobreza y desigualdades María Eugenia COSÍO-ZAVALA Resumen Después de la despoblación histórica que América Latina había registrado desde 1492 con el arribo de los europeos y como consecuencia de epidemias y guerras, en el siglo XIX recibió muy importantes flujos de migraciones. Luego, a partir de 1930, la reducción de la mortalidad condujo a una explosión demográfica. En la segunda cuarta parte del siglo XX, la disminución de la fecundidad permitió una reducción de las tasas de crecimiento poblacional hasta un nivel que en la actualidad es de 1.1 2% al año. No hay una sino varias transiciones demográficas, por lo que las poblaciones se encuentran en situaciones muy diferentes en países como Argentina, Cuba y Uruguay cuyo crecimiento es bajo, o en países como Bolivia o Guatemala que aún están en pleno crecimiento demográfico (3.5 niños por mujer). Por consiguiente, el bienestar social y la pobreza atañen a las poblaciones de manera muy diferenciada. En los países de bajo crecimiento y de baja fecundidad hay un envejecimiento de la población, los de fuerte crecimiento y fuerte fecundidad aún están en la fase de rejuvenecimiento de su población. Por lo tanto, la relación de dependencia, después de haber aumentado durante la fase de reducción de la mortalidad (rejuvenecimiento de la población), disminuyó rápidamente durante la fase de reducción de la fecundidad (envejecimiento). Al respecto se habla de “dividendo demográfico” que es un período de duración limitada durante el cual la proporción de poblaciones dependientes disminuye en relación a las que se encuentran en edad activa. Por lo contrario, esta relación aumentará a partir de 2030 durante la fase final de envejecimiento. De modo que las transiciones demográficas tienen una gran importancia en términos de crecimiento y de estructura de la población. Es un fenómeno universal e ineluctable con grandes consecuencias económicas y sociales aún si los países latinoamericanos se destacan por una fuerte heterogeneidad de las situaciones demográficas. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 83 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 84 2. Demografía, pobreza y desigualdades A SAVOIR Con 180 millones de pobres y 71 millones de indigentes, América Latina es el continente más desigual del mundo. No obstante, en el periodo 2002-2008 las tasas de pobreza y de indigencia disminuyeron. Estas mejorías provienen del crecimiento económico sostenido que se registró durante ese periodo y de algunos avances en la distribución de riquezas. Las medidas de lucha contra la pobreza han rendido frutos pero se han visto afectadas por la reciente crisis económica. Algo preocupante ya que la distribución del ingreso sigue siendo sumamente desigual y aunque la mayoría de la población pertenece a las “clases medias” que se sitúan por encima del umbral de pobreza, éstas resultan todavía muy vulnerables como lo mostró la triste experiencia de la crisis económica de los años 1980 y el notable incremento de la proporción de pobres. Una situación particularmente tangible para los grupos más vulnerables, sobre todo los de indígenas y de afro-descendientes. Si se quiere hacer un balance de las políticas demográficas en América Latina se puede observar que la disminución de la fecundidad se llevó a cabo en un tiempo récord y a un ritmo excepcional. Dió como resultado ese “dividendo demográfico” que permitió reducir las tasas de pobreza. Por lo tanto, desde ese punto de vista las políticas son un éxito. Después de la conferencia del Cairo (1994), se redefinieron las políticas demográficas y en su centro se colocó el bienestar de la población, la igualdad entre mujeres y hombres así como los derechos humanos. Hay que esperar ahora que, por fin, se entienda plenamente la importancia que tienen las cuestiones demográficas para que se integren al desarrollo económico y social. 2.1. El pasado histórico de la población: despoblación y flujos de inmigración Los indígenas de América, originarios de Asia, se instalaron en forma progresiva en todo el continente hace más de 11 mil años, en particular sobre las altas planicies andinas y en Centroamérica. Ahí se desarrollaron grandes civilizaciones agrarias con poblaciones relativamente importantes. Sin embargo, por falta de datos es imposible conocer la población de América en 1492 cuando Cristóbal Colón arribó. Es un tema sumamente polémico ya que las estimaciones van de 13 millones según Rosenblat (1954) a 100 millones de acuerdo a Cook y Borah (1960) [ 21 ]. Sin duda alguna, la caída demográfica a partir de la colonización fue terrible aunque no podemos cuantificarla realmente. La población indígena fue diezmada debido a [21] Para mayor información, véase Cosío-Zavala (1998). Ver también el libro de Livi-Bacci (2006). [ 84 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 85 2. Demografía, pobreza y desigualdades las enfermedades, las guerras, el trabajo forzado y hubo que esperar hasta el siglo XVII para que el crecimiento demográfico natural volviera a ser positivo [ 22 ]. En 1570, la población de América Latina era de 11 millones de habitantes. Para compensar la falta de mano de obra indígena, se importaron alrededor de 15 millones de esclavos africanos entre finales del siglo XVI y finales del siglo XIX. En 1825, Alexander von Humboldt calculaba que el número de habitantes en América Latina era de 23 millones, en su mayoría negros, mestizos, mulatos y criollos. En su época, una minoría de la población (36%) se señalaba aún como “indígena”. Para compensar el vacio de población también se requirieron, en el siglo XIX, grandes corrientes de inmigración europea. Entre 1800 y 1957, llegaron 30 millones de inmigrantes europeos en particular a Argentina, Brasil y Cuba [ 23 ]. En 1900, la población de América Latina era de 63 millones de habitantes, menos que la población de Estados Unidos (76 millones) que un siglo antes era inferior. Hubo que esperar hasta 1950 para que la población latinoamericana fuera de nuevo más numerosa que la de Estados Unidos (respectivamente 166 y 158 millones), un cambio de equilibrios demográficos que sería definitivo. Durante el periodo colonial, la población se concentró en las costas, cerca de los puertos, de las plantaciones, de las minas o de las capitales administrativas, con frecuencia antiguas ciudades precoloniales. Este patrón poblacional sigue vigente y las zonas más pobladas son con frecuencia las costas o las antiguas capitales. [22] El crecimiento natural es la diferencia entre nacimientos y defunciones. [23] Todas estas evoluciones se analizan en detalle en Cosío-Zavala (1998). Veáse también Sanchez Albornoz (1994). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 85 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 86 2. Demografía, pobreza y desigualdades A SAVOIR Mapa 1 Densidad de población Más de 500 hab/km2 50 a 500 hab/km2 5 a 50 hab/km2 menos de 5 hab/km2 Cartografía: S. Velut, 2005. Fuente de datos: CIESIN.GPW.http://sedac.ciesin.columbia.edu/plue/gpw/ Ahora bien, contrariamente a la idea bastante antigua de una América Latina vacía de habitantes, en el siglo XX se registró una urbanización y un crecimiento acelerado de la población que acentuaron los desequilibrios poblacionales y las desigualdades socioeconómicas. [ 86 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 87 2. Demografía, pobreza y desigualdades Cuadro 15 Población, ingreso por habitante y densidad América Latina 2008/ habitante Indicadores Países Argentina Población (en miles) Ingreso Nacional bruto por hab. en p.p.a (en USD) * Densidad promedio (hab./km2) 40 666 14 020 15 Belize 313 6 040 13 Bolivia 10 031 4 140 9 Brasil 195 423 10 070 23 Chile 17 135 13 270 23 Colombia 46 300 8 510 41 Costa Rica 4 640 10 950 91 Ecuador 13 775 7 760 49 El Salvador 6 194 6 670 294 Guatemala 14 377 4 690 132 Honduras 7 616 3 870 68 México 110 645 14 270 57 Nicaragua 5 822 2 620 45 Panamá 3 508 11 650 46 Paraguay 6 460 4 820 16 29 496 7 980 23 3 372 12 540 19 Venezuela 29 044 12 830 32 Conjunto 544 817 Perú Uruguay 29 * En paridad de poder adquisitivo (PPA). Fuente: INED, www.ined.fr y “Todos los países del mundo” (2009). ( ) Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 87 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 88 2. Demografía, pobreza y desigualdades A SAVOIR 2.2. Los cambios demográficos A partir de 1950, la población latinoamericana [ 24 ] aumentó mucho: de 63 millones de habitantes en 1900, pasó a 589 millones en 2010, o sea 9.4 veces más. En 1930, la población latinoamericana representaba el 3% de la población mundial, en 1950 el 6.5% y en 2010 el 8.5%, lo que corresponde a un crecimiento demográfico superior al promedio global (Cosío-Zavala, 1998; Naciones Unidas, 2010). América Latina incluye a países muy poblados (como Brasil), pero también a poblaciones muy pequeñas, en particular en Centroamérica (como la de Belice) sin contar el Caribe. Cerca de las tres cuartas partes (72%) de la población del subcontinente latinoamericano está concentrada en cuatro países: Argentina, Brasil, Colombia y México. La población de Sudamérica (que no incluye a México, país de América Latina situado en Norteamérica) se concentra en un 87% en cinco países: Argentina, Brasil, Colombia, Perú, Venezuela (cuadro 15). 2.2.1. Las transiciones demográficas Desde finales del siglo XIX, y sobre todo a partir de 1930, la mortalidad empezó a bajar en todos los países. A partir de 1970, fue la fecundidad la que disminuyó rápidamente. Sin embargo, en el subcontinente latinoamericano se observa una gran diversidad de situaciones demográficas directamente relacionadas con las condiciones socioeconómicas. En su conjunto, las transiciones demográficas son a la vez tardías y sumamente rápidas en todos los países pero se dan en periodos diferentes. Gracias al progreso médico y sanitario, desde los inicios del siglo XX, la mortalidad disminuyó precozmente en Argentina, en Cuba y en Uruguay, los países de mayor emigración europea. Luego, a partir de 1930, la mortalidad bajó en toda América Latina. Por consiguiente, el crecimiento demográfico se aceleró durante tres a cuatro décadas antes de que la fecundidad disminuyera a su vez a partir de 1970 (CosíoZavala, 1998). [24] Para el CELADE (Centro Latinoamericano de Demografía), la población de la región “América Latina” incluye a los países de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPALC) incluyendo las antiguas colonias inglesas y holandesas así como los departamentos franceses de las Antillas. La región CEPALC incluye en total 41 países o territorios, independientes o no. [ 88 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 89 2. Demografía, pobreza y desigualdades Los modelos de transición de la mortalidad dividen a los países latinoamericanos en cuatro grupos: l En el primer grupo (Argentina, Chile, Costa Rica, Cuba y Uruguay), en 2005-2010, la esperanza de vida al nacer es de 80 años para el sexo femenino. Es el grupo de las transiciones avanzadas. l Un segundo grupo (Brasil, Colombia, Ecuador, México, Nicaragua, Panamá, Perú, República Dominicana, El Salvador y Venezuela) que en 2005-2010 registra más de 75 años de esperanza de vida para las mujeres, es el de las transiciones medias. l En el tercer grupo (Guatemala, Honduras, Paraguay), la esperanza de vida es superior a los 70 años para el sexo femenino en 2005-2010. Es el grupo de las transiciones en aceleración. l Por último, el grupo de Haití y Bolivia con menos de 70 años de esperanza de vida femenina al nacer, en 2005-2010. Sin embargo se registra ya una reducción de la mortalidad aún cuando la mortalidad infantil es todavía relativamente elevada [ 25 ] (cuadro 16). [25] Con niveles en Haití y Bolivia respectivamente de 49 y 46 defunciones de menores de un año por 1000 nacidos vivos (cuadro 16). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 89 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 90 2. Demografía, pobreza y desigualdades A SAVOIR Cuadro 16 Esperanza de vida al nacer y tasa de mortalidad infantil País Conjunto Hombres Mujeres América Latina 73.4 70.4 76.6 21.7 Argentina 75.2 71.6 79.1 13.4 Bolivia 65.5 63.4 67.7 45.6 Brasil 72.4 68.8 76.1 23.6 Chile 78.5 75.5 81.5 7.2 Colombia 72.8 69.2 76.6 19.1 Costa Rica 78.8 76.5 81.2 9.9 Cuba 78.2 76.2 80.4 5.1 Ecuador 75.0 72.1 78.0 21.1 El Salvador 71.8 68.8 74.9 21.5 Guatemala 70.2 66.7 73.8 30.1 Haití 60.6 59.0 62.4 48.6 Honduras 72.1 69.7 74.5 27.8 México 76.1 73.7 78.6 16.7 Nicaragua 72.9 69.9 76.0 21.5 Panamá 75.6 73.0 78.2 18.2 Paraguay 71.8 69.7 73.9 32.0 Perú 71.4 68.9 74.0 21.2 República Dominicana 72.2 69.2 75.5 29.6 Uruguay 76.2 72.8 79.9 13.1 Venezuela 73.8 70.9 76.8 17.0 ( ) Defunciones anuales de menores de un año por 1000 nacidos vivos. * Fuente: CEPAL (2007). [ 90 ] Mortalidad infantil * © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 91 2. Demografía, pobreza y desigualdades Después de tres cuartos de siglo de reducción de la mortalidad, las diferencias regionales se cristalizaron aún más en función de los ritmos de disminución de la fecundidad. En el Cono Sur (Argentina y Uruguay) y en Cuba, la fecundidad fue baja desde finales del siglo XIX. A partir de finales de los años 1960, los métodos modernos de control de la natalidad se propagaron ampliamente empezando por Chile y Costa Rica. A partir de 1970, la fecundidad disminuyó rápidamente en Brasil, Colombia, México, Panamá, Perú, República Dominicana, El Salvador, Venezuela. Sin embargo, otros países de Centroamérica (Guatemala, Honduras, Nicaragua), Bolivia, Haití y Paraguay registraron en esa época un leve descenso de la fecundidad. En 2005-2010, la fecundidad total se estimó en 2.3 hijos por mujer para el conjunto del subcontinente latinoamericano [ 26 ]. Sólo cuatro países latinoamericanos, entre los más pobres, conservan tasas globales de fecundidad superiores a 3.5 hijos por mujer: Haití, Bolivia (3.6 y 3.5 respectivamente), Guatemala (4.1 hijos por mujer) y Paraguay (3.5). Todos los demás países (con excepción de Honduras), en 2005-2010, se sitúan en un nivel inferior a 3 hijos por mujer. [26] Se trata del conjunto América Latina y el Caribe según lo toma la CEPALC. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 91 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 92 2. Demografía, pobreza y desigualdades A SAVOIR Cuadro 17 Tasa de fecundidad total, 1960-2010 Países 1960 1965 1970 1975 1985 1990 1995 2000 2000 2005 2005 2010 * 4.0 3.5 Baja 1960 1985 en % Países andinos Bolivia 6.6 6.5 5.0 4.3 Colombia 6.8 Chile 5.4 Ecuador 24.2 5.0 3.2 2.8 2.6 2.5 52.9 3.6 2.7 2.2 2.0 1.9 50.0 6.7 6.0 4.0 3.1 2.8 2.6 40.2 Perú 6.9 6.0 4.1 3.2 2.9 2.7 40.5 Venezuela 6.7 4.9 3.6 2.9 2.7 2.6 46.3 Argentina 3.1 3.1 3.0 2.6 2.4 2.3 3.2 Brasil 6.2 4.7 3.1 2.5 2.3 2.2 50.0 Paraguay 6.6 5.7 4.9 4.2 3.8 3.5 25.8 Uruguay 2.9 3.0 2.5 2.4 2.3 2.2 13.8 Costa Rica 7.2 4.3 3.4 2.6 2.3 2.1 52.8 El Salvador 6.8 6.1 3.9 3.2 2.9 2.7 42.6 Guatemala 6.5 6.2 5.7 5.0 4.6 4.1 12.3 Honduras 7.4 7.1 5.4 4.3 3.7 3.3 27.0 Nicaragua 7.3 6.8 5.2 3.9 3.3 2.9 28.8 Panamá 5.9 4.9 3.2 2.8 2.7 2.6 45.8 Cuba 4.7 3.5 1.8 1.6 1.6 1.6 61.7 Haití 6.3 5.8 5.9 4.4 4.0 3.6 6.3 México 6.8 6.5 3.6 2.8 2.5 2.1 47.0 Rep. Dominicana 7.3 5.6 3.6 2.9 2.7 2.6 50.7 Países atlánticos Centroamérica México y el Caribe * En 2005-2010, son estimaciones que se basan en las proyecciones de las Naciones Unidas. Fuente: CELADE (2010). ( ) [ 92 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 93 2. Demografía, pobreza y desigualdades Los modelos de transición de la fecundidad dividen a América Latina en cinco grupos (Schkolnik, 2004): l Una transición muy avanzada en Cuba (1.6 hijo por mujer en 2005-2010). l Una transición avanzada: Argentina, Brasil, Chile, Uruguay (entre 1.9 y 2.3 hijos por mujer en 2005-2010). l Una transición en plena evolución , el modelo mayoritario : Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Panamá, Perú, El Salvador, Venezuela (entre 2.2 y 2.7 hijos por mujer en 2005-2010). l Una transición moderada : Honduras, Nicaragua (menos de 3.5 hijos por mujer en 2005-2010). l Una transición incipiente: Bolivia, Guatemala, Haití, Paraguay (entre 3.5 y 4 hijos por mujer en 2005-2010). La píldora, el dispositivo intrauterino y sobre todo la esterilización femenina, han sido los principales métodos anticonceptivos utilizados. El aborto, aunque es ilegal en todos los países, salvo en Cuba, se practica ampliamente [ 27 ]. “El apoyo oficial a los programas de planificación familiar en la mayoría de los países impulsó el desarrollo y el uso de los métodos anticonceptivos modernos entre las categorías sociales que no limitarían sus nacimientos si no existieran esos programas" (Cosío-Zavala, 1998, p. 70). [27] A falta de cifras exactas, se estima que cada año alrededor de cuatro millones de mujeres abortan en la región (OMS, 2004). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 93 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 94 2. Demografía, pobreza y desigualdades A SAVOIR Cuadro 18 Países de América Latina clasificados según las situaciones de las transiciones Transiciones de la mortalidad Transiciones de la fecundidad Muy avanzada Avanzada Media Cuba Avanzada Mayoritaria Moderada Colombia Ecuador México Panamá Perú República Dominicana El Salvador Venezuela Nicaragua Incipiente Argentina Chile Costa Rica Uruguay Brasil En curso Inicial Honduras Guatemala Paraguay Haití Bolivia Los cinco grupos de transiciones de la fecundidad tienen fuerte resonancia con las situaciones socioeconómicas nacionales, en particular con los niveles de pobreza y las desigualdades socioeconómicas. Las transiciones avanzadas fueron precoces en países de inmigración europea. Las transiciones medias se observaron en países que tuvieron un fuerte crecimiento, tanto demográfico como económico, durante el siglo XX. Las transiciones moderadas e incipientes corresponden a los países más pobres (cuadro 18). El cuadro 18 clasifica a los países según los grupos de transiciones de la mortalidad y los grupos de transiciones de la fecundidad. Se observa una fuerte correspondencia entre los dos tipos de clasificaciones. En cada país también se observan diferencias entre las transiciones demográficas avanzadas de las categorías sociales más favorecidas, más escolarizadas, más urbanizadas y las transiciones atrasadas de las categorías más pobres, en particular las poblaciones indígenas. [ 94 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 95 2. Demografía, pobreza y desigualdades Ahora, hay que observar que entre 1960 y 1975 la correlación entre el crecimiento económico y el crecimiento demográfico era positiva y que cambió de orientación y pasó a ser negativa a partir de los años 1975-1980 (Blanchet, 1999). Lo que significa que en los países en donde ciertos grupos sociales mantienen una fecundidad elevada después de este periodo y un fuerte crecimiento demográfico, el aumento rápido de población tuvo consecuencias negativas en las condiciones de vida socioeconómicas, abriendo una brecha entre los grupos sociales que limitaron su fecundidad y los que no lo hicieron. Por lo tanto, no sólo a nivel de países se observan diferentes modelos demográficos, también se ven en el interior mismo de las sociedades. Las diferencias de ritmo de las transiciones demográficas separaron a las poblaciones en grupos diferenciados, lo cual tiene consecuencias sobre la evolución actual y sobre los efectivos (crecimiento demográfico, mortalidad, fecundidad) pero también sobre las tendencias demográficas futuras, en particular en términos de envejecimiento. 2.2.2. El envejecimiento de la población y el dividendo demográfico Las transiciones demográficas en América Latina tuvieron consecuencias importantes en la distribución por grupos de edades de la población. Al principio, la disminución de la mortalidad provocó un aumento en el grupo de los menores de 15 años y rejuveneció a las poblaciones pero luego la disminución de la fecundidad causó una rápida disminución en la proporción de niños de 0 a 14 años. Por ahora, el porcentaje de ancianos es aún reducido (menos de 10%, cifra que se alcanzará en 2025), por lo que el mayor aumento se registró en la proporción de adultos entre 15 y 59 años. Sin embargo, en 2010 ya hay más de 40 millones de latinoamericanos que tienen 65 años o más, lo cual significa que en 20 años estos efectivos casi se duplicaron (21 millones en 1990) y que se duplicarán una vez más de aquí a 2030. Las previsiones para el 2050 son de 142 millones de personas con más de 65 años lo que representa casi una quinta parte de la población (Naciones Unidas, 2009). Por lo tanto, la relación de dependencia [ 28 ] después de haber aumentado durante la fase de descenso de la mortalidad (rejuvenecimiento de la población), disminuyó rápidamente durante la fase de reducción de la fecundidad (gráfico 16). Al respecto se habla de “dividendo demográfico” que es un periodo de duración limitada durante el cual las poblaciones dependientes disminuyen en relación a las que se encuentran en edad productiva. En cambio, la relación aumentará a partir del 2030 durante la fase final de envejecimiento y esto de manera definitiva. [28] Es la relación entre los efectivos de la población “dependiente” (los jóvenes menores de 15 años y las personas mayores de 60 años) y los efectivos de la población en edad productiva (personas entre 15 y 59 años). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 95 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 96 2. Demografía, pobreza y desigualdades A SAVOIR Por eso las transiciones demográficas tienen una gran importancia en términos de crecimiento y de estructura de la población. No es sólo un fenómeno universal e ineluctable, determinado fuertemente por la heterogeneidad de las situaciones demográficas en los países latinoamericanos, sino que también tiene fuertes consecuencias económicas y sociales. Gráfico 16 Evolución de las relaciones de dependencia en América Central y del Sur (1950-2050) América Central América del Sur 120 100 80 60 40 20 2050 2040 2030 2020 2010 2000 1990 1980 1970 1960 1950 0 Fuente: Naciones Unidas (2009). El cuadro 19 muestra el tiempo que requiere la relación de dependencia para pasar del máximo al mínimo, un tiempo variable según los países latinoamericanos que va desde 76 años en Paraguay hasta 17 años en Cuba. Algunos países latinoamericanos ya terminaron este periodo de dividendo demográfico (Cuba desde 1991), otros lo terminarán dentro de varias décadas (como Guatemala que lo terminará en 2050). Sea como sea, el dividendo demográfico contribuyó a reducir la pobreza, en particular en los años 1990-2002 durante los cuales, en los hogares, el ingreso per cápita proveniente del trabajo aumentó regularmente como resultado de la disminución de las tasas de dependencia, de la reducción del tamaño promedio de los hogares así como del descenso de la fecundidad (Naciones Unidas, 2009). [ 96 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 97 2. Demografía, pobreza y desigualdades Los efectos del dividendo demográfico son menos significativos en 2002-2008 dado que la fecundidad ya no baja tanto. Por consiguiente, las tasas de pobreza están cada vez más influenciadas por las tasas de empleo y por los ingresos de las personas ocupadas en los hogares. El dividendo demográfico que la CEPAL menciona como uno de los “motores de combate” contra la pobreza junto con el crecimiento económico y el gasto social (CEPAL, 2009), se atenúa con el envejecimiento ineluctable de la población latinoamericana, siendo que la proporción de personas con más de 60 años pasó de 6% entre 1950 y 1975 a 8% en 2000, 10% en 2010 y 25% en 2050 (Naciones Unidas, 2009). Cuadro 19 Años de principio y de fin de la reducción de las relaciones de dependencia País Año de valor máximo Argentina 1989 Año de valor mínimo 2032 Bolivia 1974 2041 Brasil 1964 2007 Chile 1966 2011 Colombia 1965 2017 Costa Rica 1965 2014 Cuba 1974 1991 Ecuador 1965 2025 El Salvador 1968 2028 Guatemala 1988 2050 Haití 1970 2039 Honduras 1972 2040 México 1966 2022 Nicaragua 1965 2035 Panamá 1968 2020 Paraguay 1962 2038 Perú 1967 2017 Republica Dominicana 1965 2027 Venezuela 1966 2020 Fuente: CELADE, proyecciones 2007. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 97 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 98 2. Demografía, pobreza y desigualdades A SAVOIR 2.3. La pobreza y las desigualdades América Latina es el continente más desigual del mundo y lo es con certeza desde 1985 como lo han mostrado las comparaciones con los índices de Gini para Asia, África Subsahariana y Septentrional, Europa Central y Oriental, la Comunidad de Estados Independientes, el Medio Oriente (FMI, 2007). En 2008, la tasa de pobreza [ 29 ] era de 33%, o sea 11% menos que en 2002 (44%). En cambio, la tasa de indigencia que había disminuido de un tercio en relación a su nivel de 2002 (19.4%), subió en el 2008 a 12.9% (contra 12.6% en 2007) debido al alza de precios en los alimentos (cuadro 20). Las mejorías en el periodo 2002-2008 provienen del crecimiento económico sostenido durante ese periodo y de algunos avances en la distribución de riquezas. Se estima que en 2008, en América Latina había 180 millones de pobres y 71 millones de indigentes, o sea respectivamente 21 y 26 millones menos que en 2002. Esta evolución a la baja marca una ruptura con las décadas anteriores ya que desde 1980 las tasas de pobreza y de indigencia se habían mantenido en aumento. Por lo tanto las medidas de lucha contra la pobreza sí rindieron frutos aunque ahora se han visto afectadas por la reciente crisis económica (CEPAL, 2009). Cuadro 20 Indicadores de pobreza y de indigencia en porcentajes de la población, 2002 y 2008 América Latina Porcentaje de pobres Total Urbano Porcentaje de indigentes Rural Total Urbano Rural 2002 44.0 38.4 61.8 19.4 13.5 37.9 2008 33.0 27.6 52.2 12.9 8.3 29.5 Variación 2002-2008 (en %) - 25 - 28 - 16 - 33 - 39 - 22 Fuente: CEPAL, 2009. [29] La tasa de pobreza es la proporción de personas por debajo de la “línea de pobreza”, o sea el ingreso necesario para satisfacer las necesidades básicas. La indigencia considera únicamente la satisfacción de las necesidades alimentarias. [ 98 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 99 2. Demografía, pobreza y desigualdades La pobreza en las zonas rurales (52.2%) representa alrededor del doble de la pobreza urbana (27.6%). La indigencia es tres veces más importante en las zonas rurales (29.5%) que en las zonas urbanas (8.3%). Por lo tanto lo que afecta en particular a las poblaciones rurales es la pobreza extrema. Antes de 1980 la población pobre era esencialmente rural pero hoy, dada la elevada urbanización de la población latinoamericana, el 66% de los pobres vive en las ciudades. Sin embargo, la pobreza rural disminuye menos que la urbana. La reducción de las tasas de pobreza rural y urbana fue respectivamente de 16% y de 28% entre 2002 y 2008 en tanto las tasas de indigencia rural y urbana se redujeron respectivamente de 22% y de 39% en el mismo lapso (cuadro 20). Los países latinoamericanos se ven afectados por la pobreza y la indigencia de manera distinta. Así, los niveles más bajos se registran en Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay seguidos por Brasil, Panamá y Venezuela con tasas inferiores a la media del subcontinente. Colombia, Ecuador, México, Perú, República Dominicana y El Salvador tienen tasas de pobreza entre 35 y 48%. Bolivia, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Paraguay tienen tasas de pobreza superiores al 50% y de indigencia mayores de 30% (cuadro 21). Se observaron avances significativos en el caso de Brasil, Perú y Uruguay (-3% como mínimo), de Costa Rica y Paraguay (-2% como mínimo), de Panamá y de Venezuela (-1% como mínimo). En los casos de Ecuador y la República Dominicana no hay variaciones significativas y México registra una deterioro (aumento de 3.1 % de pobreza entre 2006 y 2008) debido a la crisis económica que la afectó más que a otros países. En cambio, la indigencia aumentó en todos los países salvo en Brasil, Perú y Paraguay (CEPAL, 2009). En términos generales, en 2008, América Latina efectivamente avanzó hacia el primer objetivo del Milenio, o sea la reducción de la mitad de la pobreza extrema entre 1990 y 2015 ya que la tasa de indigencia de 12.9% se sitúa a 2% del objetivo (11.3%). La región ya recorrió el 85% del camino en 72% del tiempo previsto. Brasil y Chile rebasaron el objetivo desde hace varios años, así como Perú desde 2008. Costa Rica, Ecuador y México avanzaron más rápido que el promedio en tanto los avances siguen siendo insuficientes en el resto de los países. Sin embargo, el retroceso que se registra en el periodo actual retrasa el momento en el que podrán alcanzarse los objetivos del Milenio en términos de reducción de la pobreza. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 99 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 100 2. Demografía, pobreza y desigualdades A SAVOIR Cuadro 21 Indicadores de pobreza y de indigencia en porcentaje de la población, en 2008 País Indicador de pobreza (%) América Latina Indicador de indigencia (%) 33.0 12.9 Argentina * 21.0 7.2 Bolivia ** 54.0 31.2 Brasil 25.8 7.3 Chile* 13.7 3.2 Colombia 42.8 22.9 Costa Rica 16.4 5.5 Ecuador 39.0 14.2 El Salvador*** 47.5 19.0 Guatemala* 54.8 29.1 Honduras** 68.9 45.6 México 34.8 11.2 Nicaragua**** 61.9 31.9 Panamá 27.7 13.5 Paraguay 58.2 30.8 Perú 36.2 12.6 Republica Dominicana 44.3 22.6 Uruguay 14.0 3.5 Venezuela 27.6 9.9 Años (* ) 2006 (** ) 2007 (*** ) 2004 (**** ) 2005 Fuente: CEPAL, 2009. Sin embargo, la distribución del ingreso es todavía sumamente desigual: 40% de los hogares más pobres perciben el 15% del ingreso total, en tanto el 10% de los más ricos acumulan en promedio 34% del ingreso total. Entre los dos, se encuentra la mayoría de la población repartida en “clases medias” muy heterogéneas en términos de condiciones de vida, las cuales perciben ingresos que las sitúan por encima del umbral de pobreza pero que no llegan a los niveles de los dos deciles más elevados. Brasil y Colombia son los países más desiguales, Venezuela y Uruguay los menos desiguales. [100 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 101 2. Demografía, pobreza y desigualdades La vulnerabilidad de estas clases medias se pudo observar a la luz de la crisis de los años 1980: las tasas de pobreza crecieron en el conjunto de América Latina de 8 puntos (pasando de 40.5% en 1980 a 48.3% en 1990 en el pico de la crisis), y no regresaron a su nivel de 1980 más que 25 años más tarde, o sea en 2005. De igual forma, se requirieron 14 años para que el PIB per cápita regresara al nivel de 1980, lo que sucedió en 1994 (CELADE, 2010). Gracias al periodo de fuerte crecimiento económico entre 2002 y 2008, se registró una disminución de 5% en los índices de Gini, lo que equivale a una reducción de las desigualdades en la distribución de ingresos. Los países que registraron las mayores reducciones son Venezuela (-18%), Argentina (-10%), Perú (-9%), Bolivia, Nicaragua, Panamá y Paraguay (-8%). A la inversa, en algunos países la concentración del ingreso aumentó como fue el caso de Chile, Guatemala y República Dominicana (cuadro 22). Cuadro 22 Índices de Gini (2002 y 2008) Países 2002 2008 Argentina 0.578 0.519 Bolivia 0.614 0.565 Brasil 0.639 0.594 Chile 0.564 0.584 Colombia 0.569 0.522 Costa Rica 0.488 0.473 Ecuador 0.513 0.480 El Salvador 0.525 0.493 Guatemala 0.542 0.585 Honduras 0.588 0.580 México 0.514 0.515 Nicaragua 0.579 0.532 Panamá 0.567 0.524 Paraguay 0.570 0.527 Perú 0.525 0.476 República Dominicana 0.537 0.550 Uruguay 0.455 0.446 Venezuela 0.500 0.412 Fuente: CEPAL, 2009. El año de las encuestas varía según los países. 2002 corresponde a la fecha más próxima entre 2000 y 2002, 2008 es la fecha más próxima entre 2004 y 2008. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 101 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 102 2. Demografía, pobreza y desigualdades A SAVOIR Entre los grupos más vulnerables se identificaron a los niños menores de 15 años, a las mujeres y a los grupos étnicos minoritarios (indígenas, afrodescendientes). La pobreza de los niños no bajó tanto como en otros grupos de población ya que el cociente entre las tasas de pobreza de los niños menores de 14 años y las de los adultos aumentó en todos los países latinoamericanos, sobre todo en Brasil, Panamá y Uruguay (CEPAL, 2009, p.26). De igual forma, los grupos étnicos (indígenas y afrodescendientes) son entre 1.2 y 3.4 veces más pobres que el resto de la población, un riesgo que está en aumento en todos los países salvo en Brasil (CEPAL, 2009, P.28). Los censos del año 2000 permitieron hacer estimaciones en 15 países sobre los efectivos de población de los grupos autóctonos (indígenas) que en total representan cerca de 30 millones (cuadro 23). En general, son ellos los más pobres y los más marginados. Cuadro 23 Efectivos y porcentaje de la población autóctona. Censos nacionales de los años 2000 País Argentina Efectivos Porcentaje 402,921 1 .1 5,008,997 62.2 Brasil 734,127 0.4 Chile 692,192 4.6 Colombia 892,631 2.0 Costa Rica 63,876 1.7 Bolivia Ecuador 830,418 6.8 4,610,440 41.0 427,943 7.0 México 6,101,630 6.3 Nicaragua 443,847 8.6 Panamá 285,231 10.1 Paraguay 88,529 1.7 8,500,000 32.0 Venezuela 506,341 2.2 Conjunto 29,589,123 Guatemala Honduras Perú Fuente: Guzmán et al., 2006. Estimación especial de CEPAL/ CELADE según los censos de población, las encuestas específicas y las proyecciones según el criterio de autodefinición de pertenencia. [ 102 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 103 2. Demografía, pobreza y desigualdades 2.4. Las políticas demográficas La Conferencia de Bucarest de 1974 (Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre Población), propuso a los gobiernos la implementación de políticas poblacionales dentro del marco del Plan de Acción Mundial sobre Población. Esta conferencia se había inspirado de las reflexiones de los economistas neomalthusianos sobre las relaciones entre población y desarrollo, las cuales eran refutadas por los natalistas y por los optimistas. La conferencia provocó acalorados debates ya que en 1974 todos los gobiernos todavía no se habían sumado al Plan de Acción que suscitaba una gran oposición [ 30 ]. Diez años después, en la segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre Población que se realizó en México en 1984, se observó una evolución en la posición de los gobiernos latinoamericanos frente al acelerado incremento demográfico. El Plan de Acción Mundial tuvo una aceptación muy mayoritaria. Para entonces, ya era una evidencia que un fuerte crecimiento demográfico acentuaba los problemas económicos y sociales a todos los niveles. En la mayoría de los países se implementaron políticas poblacionales con propuestas conformes a las recomendaciones internacionales como programas de planificación familiar, de educación en materia poblacional y de promoción de los derechos de la mujer. Se trataba de integrar la planificación demográfica a la planificación del desarrollo. Además, algunos países procuraron garantizar institucionalmente los derechos humanos, según el ideal de las Naciones Unidas, como lo hizo México que modificó su Constitución (artículo 4) de modo a reconocer el derecho a todo ciudadano de decidir de manera libre sobre el número y el espaciamiento de sus hijos. Entre todos los países latinoamericanos, sólo Argentina pretendía incrementar su población [ 31 ]. Se crearon algunas instituciones como los consejos nacionales de población (CONAPO) o algunos organismos que impulsaban los programas de promoción de los métodos anticonceptivos dentro de las instituciones de salud. Los primeros países que lo hicieron fueron Chile y Honduras (1965), Colombia (1967), Costa Rica así como varias islas del Caribe entre 1965 y 1970 (Jamaica, República Dominicana, Puerto Rico). En cambio, Brasil no adoptó ninguna política demográfica oficial y en su lugar algunas instituciones privadas como Bemfam ofrecieron servicios eficaces para el control de la natalidad. [30] Para una presentación completa de estos debates, véase Cosío-Zavala (1994). [31 ] Ídem y véase también Cosío-Zavala (1998). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 103 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 104 2. Demografía, pobreza y desigualdades A SAVOIR Si se quiere hacer un balance de las políticas demográficas en América Latina hasta los años 1990, se puede observar que el descenso de la fecundidad se produjo en un tiempo récord y a un ritmo excepcional (cuadro 17). Dio como resultado el “dividendo demográfico” que permitió reducir las tasas de pobreza. Por lo tanto desde ese punto de vista, estas políticas fueron un éxito. Sin embargo, a nivel institucional se observa una gran variedad de formas de intervención y de organización. Desde políticas con objetivos demográficos muy explícitos como fue el caso de México (a partir de la ley de 1973 [ 32 ] ), hasta el caso de Brasil que adoptó una política de “laisser faire ”. Ahora bien, los resultados en términos de descenso de la fecundidad fueron muy similares en estos dos países ya que la difusión de los métodos anticonceptivos modernos y las intervenciones de instituciones sanitarias fueron decisivas, con o sin organizaciones gubernamentales. Para las clases sociales poco escolarizadas y pobres se destinaron programas de distribución de medios anticonceptivos modernos como la píldora, el dispositivo intrauterino o la esterilización femenina que es un método ampliamente utilizado por las mujeres latinoamericanas. De modo que la fecundidad bajó mucho en el subcontinente salvo en los países más atrasados como Bolivia, Guatemala, Haití y Paraguay (cuadro 17). La tercera Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo de 1994 que se llevó a cabo en El Cairo redefinió completamente el Programa de Acción Mundial sobre Población. Innovó al interesarse en temáticas nuevas como la salud reproductiva que incluye todos los servicios que conciernen a la maternidad, a la vida sexual y al VIH/Sida para las mujeres y para los hombres, y al proponer a los gobiernos proteger los derechos reproductivos y sexuales, luchar contra la violencia y mejorar la condición de la mujer, de las minorías vulnerables y de las poblaciones pobres en términos de nivel de vida, de educación y de salud. La lucha contra la pobreza y las desigualdades sociales era parte del programa de El Cairo. Los programas de planificación familiar perdieron su especificidad y se incluyeron en los programas sociales integrados. La Iglesia católica manifestó en El Cairo su decidida oposición al aborto y Argentina se mostró su más fiel apoyo durante esta conferencia. Empero este desacuerdo doctrinal sobre los programas de control de la natalidad, desde hace 30 años la Iglesia católica no se ha opuesto frontalmente a los gobiernos sobre el tema y en cambio ha propuesto programas de paternidad responsable en base a métodos de abstinencia periódica (Bolivia, Perú). [32] El objetivo de una tasa de crecimiento de 1% en el año 2000 se adoptó en 1976. Sin embargo en el 2000 era de 1.8% [104 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 105 2. Demografía, pobreza y desigualdades Los dispositivos establecidos por el Plan de Acción Mundial de El Cairo se centraron en el bienestar de la población y en los derechos humanos. Cuestionaron el papel del Estado que fue primordial para establecer las políticas demográficas durante los años 1970-1990 pero que siempre estuvo fuertemente respaldado por iniciativas privadas (como el Bemfam en Brasil). Sin embargo, los gobiernos se comprometieron a hacer respetar los principios y garantías del Plan de Acción Mundial sobre Población así como el seguimiento de los objetivos de El Cairo hasta 2014, tarea coordinada por el Centro Latinoamericano de Demografía ( CELADE), integrado a la CEPAL de las Naciones Unidas. Así, se constata lo siguiente: las políticas demográficas no tuvieron mucha incidencia en la reducción de las desigualdades sociales y en la mejoría de las condiciones de vida en América Latina. Se observa también una fuerte fecundidad de las jóvenes adolescentes, en alza en la mayoría de los países lo que se destaca como uno de los fracasos de estas políticas (Guzmán et al. , 2006). Por otra parte, en América Latina las poblaciones todavía padecen las consecuencias del intenso crecimiento demográfico de las últimas cinco décadas, lo que se refleja en una carencia crítica de infraestructuras básicas en términos de educación, salud, vivienda, empleo. Han surgido ya nuevos retos relacionados con el envejecimiento de la población cuyos efectos sobre los sistemas de salud y de seguridad social serán de importancia. En un contexto dolido por la inestabilidad del crecimiento económico, las opciones políticas no son evidentes. Tienen que tomar en cuenta las tendencias demográficas a largo plazo, lo que no se hace muchas veces, y sobre todo tienen que aprovechar el dividendo demográfico en curso, que ofrece un periodo relativamente largo en los países menos avanzados, para invertir en las generaciones futuras, en los jóvenes y los niños de hoy. Se puede así esperar que, por fin, las cuestiones demográficas se integren plenamente al desarrollo económico y social. Los actores políticos tienen que erigirlo en prioridad para los próximos 30 años ya que los retos demográficos se van a agudizar fuertemente y ya no serán de ayuda para mejorar el bienestar de la población, contrariamente al periodo anterior cuando el dividendo demográfico participó efectivamente en la reducción de la pobreza. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 105 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 106 2. Demografía, pobreza y desigualdades A SAVOIR Conclusión La transición demográfica, la disminución de la fecundidad, el dividendo demográfico y las políticas poblacionales contribuyeron a la lucha contra la pobreza en América Latina fortaleciendo el impacto del crecimiento económico y de las inversiones sociales públicas. Pero el periodo favorable que reducía la carga inducida por los niños pequeños ha quedado prácticamente atrás, el envejecimiento de la población enfrenta a las poblaciones latinoamericanas con nuevos retos. En el futuro, los factores demográficos tendrán una influencia negativa sobre el crecimiento económico y social. Por lo tanto, corresponderá a las dinámicas económicas, a las políticas públicas y al Estado ayudar a las familias a sobrellevar la carga creciente inducida por el incremento de poblaciones ancianas, lo cual sucederá en todos los países latinoamericanos tarde o temprano, según sus ritmos de transición demográfica. En los países más pobres, el dividendo demográfico todavía tendrá impacto durante un periodo limitado por lo que será conveniente tratar de aprovecharlo de manera útil a través de inversiones sociales y creación de empleos. [ 106 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 107 2. Demografía, pobreza y desigualdades Bibliografía BLANCHET, D. 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[ 108 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 2.33 2.69 África América Latina Fuente: Naciones Unidas (2009). 2.14 1.97 2.17 Oceanía 2.75 2.47 2.21 2.35 2.12 1.46 2.58 2.59 2.42 2.51 1.92 1.10 0.68 0.83 2.04 19651970 2.43 2.61 2.25 2.35 2.08 0.97 0.59 0.78 1.93 19701975 2.31 2.79 1.86 2.07 1.12 0.93 0.49 0.65 1.72 19751980 2.06 2.87 1.85 2.06 1.55 1.03 0.38 0.59 1.71 19801985 1.89 2.78 1.85 2.03 1.57 1.02 0.43 0.59 1.71 19851990 1.70 2.57 1.58 1.78 1.59 1.08 0.1 8 0.44 1.49 19901995 1.56 2.41 1.38 1.59 1.42 1.04 0.02 0.33 1.34 19952000 1.42 2.37 1.21 1.43 1.32 0.97 0.1 0.30 1.21 20002005 1.12 2.29 1.1 4 1.37 1.31 0.96 0.09 0.34 1.18 20052010 16:21 Asia 1.77 América del norte 0.96 1.09 1.98 19601965 25/08/11 Países menos desarrollados 1.17 0.99 Europa 1.84 19551960 Tasas de crecimiento anuales promedio (%) Países más desarrollados Mundo Continente o región ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp Page 109 2. Demografía, pobreza y desigualdades Anexos estadísticos Cuadro 24 Tasa de crecimiento de la población mundial por región 1950-2005 Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [109 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 110 2. Demografía, pobreza y desigualdades A SAVOIR Gráfico 17 Tasas anuales de crecimiento natural por continentes (en %) América del norte América Latina Asia Europa África Oceanía Tasas anuales de crecimiento en % 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 - 0.5 1955-60 1960-65 1965-70 1970-75 1975-80 1980-85 1985-90 1990-95 1995-00 2000-05 2005-10 Años Fuente: Naciones Unidas (2009). [ 110 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 111 3. El papel del Estado 3.1. El Estado en América Latina: democratización y gobernanza Hubert GOURDON Resumen El movimiento de democratización en los sistemas políticos de América Latina se observa y se evalúa, la mayoría de las veces, a partir del modelo de la democracia pluralista, cuyos elementos constitutivos son producto de una sedimentación histórica efectuada en los Estados Occidentales. Según esta perspectiva, los logros que evocamos deberían inscribirse en un recorrido flechado con etapas que señalen los avances alcanzados. Así, para empezar, en una sección consagrada a saldar las cuentas del pasado militar, hemos formulado la hipótesis de que es poco probable que resurjan gobiernos militares, para luego, en una segunda etapa, dar cuenta de la emergencia de un tratamiento jurisdiccional de los abusos cometidos. Enseguida, observamos el desarrollo del Estado de derecho que, en algunos Estados, se hizo en paralelo a este tratamiento jurisdiccional. Como consecuencia, en Colombia surgió “un gobierno de jueces” y en los Estados concernidos por la cuestión indígena, su gestión implicó fuertemente a la justicia. En cambio, resulta más problemático para los partidos políticos establecer relaciones entre los poderes públicos (poderes ejecutivo y legislativo) que permitan a los gobernantes promover políticas públicas –lo que los latinoamericanos llaman la gobernabilidad. En el marco de una forma de Estado presidencialista –adoptada de manera unánime en los países de la región–, la gobernabilidad depende de la existencia de una coalición de partidos cuyos representantes en el parlamento apoyen las iniciativas presidenciales, y la “calidad” de esta gobernabilidad depende de la naturaleza de la coalición: perfecta en el caso de una coalición homogénea como la de la Concertación chilena cuando estuvo en el poder (1990-2010), por eclipses en el caso de coaliciones heterogéneas y fragmentadas como las del Presidencialismo de coalizão brasileño, inexistente en el caso de la formación de una “mayoría negativa” Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 111 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 112 3. El papel del Estado A SAVOIR como lo muestra en la actualidad el gobierno dividido en México. Sin embargo existe una gobernabilidad sin coalición, desarrollada por un hiperpresidencialismo, que en Venezuela se ha institucionalizado y que, a nuestro parecer, representa la experiencia más significativa. La globalización acompaña a esta democratización pero condiciona también a las instituciones y sus resultados. Este movimiento se considera esencialmente desde el punto de vista económico, pero en realidad implica a muchos otros ámbitos de la vida social. El término de liberalización con el que se le vincula no da cuenta, en efecto, del hecho que entre sus actores también hay diversos grupos como mafias y otros. Los inmensos flujos de riquezas engendrados esencialmente por el narcotráfico provocan fenómenos de violencia y de corrupción que alteran profundamente el funcionamiento de las estructuras formales que rigen al pluralismo de los Estados de América Latina. Los pocos procedimientos de democracia participativa contenidos en las constituciones recientes de América Latina y que se exponen en una sección de este trabajo dedicada a esta forma de democracia, nos permitió señalar su importancia relativa, e incluso, abordar los efectos perversos de algunas de sus manifestaciones. La descentralización que es un elemento importante de esta democracia participativa es objeto de un análisis específico. En el inventario crítico de “el estado de los Estados” en América Latina, después de las “astronómicas desigualdades de ingresos”, Mario Vargas Llosa (El País, 14/02/2005) citó en forma enumerativa los fenómenos de “marginalización”, de “desempleo y pobreza”, de “corrupción”, de “analfabetismo”, de “criminalidad y de narcotráfico”, de “éxodo de poblaciones” y para terminar la presencia de “gobiernos dictatoriales y populistas”. Esta evaluación suscita obviamente algunas reservas. En efecto, el carácter abrumador de los términos utilizados no se puede abstraer de la personalidad del autor que ha sido, y es todavía, defensor de una globalización política y económica con una inspiración neoliberal que ha generado un rechazo más o menos radical de la mayoría de estos Estados. Por otro lado, se puede esperar que desde 2005, fecha de publicación del artículo, las políticas públicas elaboradas en América Latina hayan borrado o atenuado algunos de los estigmas señalados. Pero cualesquiera que sean los debates suscitados por la evocación de algunos de estos estigmas, ahora que parece descartada la hipótesis de que resurjan regímenes militares, nos parece imposible aceptar la observación propuesta por Vargas Llosa en relación a la persistencia de dictaduras, aún cuando se vinculen a la llegada de gobiernos llamados “populistas”. Nuestros primeros análisis se van a consagrar al [ 112 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 113 3. El papel del Estado saldo de este cargado y largo pasado militar que pesó sobre los regímenes políticos latinoamericanos. Enseguida abordaremos los avances democráticos, como el establecimiento de un Estado de derecho por medio de una justicia constitucional. Una vez destacados estos elementos positivos, abordaremos entonces temas cercanos a los que evocó Vargas Llosa. Así, en el saldo negativo de la democratización emprendida se incluirán las dificultades de los gobernantes y de sus organizaciones partidistas para adaptarse a las estructuras constitucionales del presidencialismo, conservadas o modificadas por los textos procedentes de la transición militar. Una inadaptación que en América Latina se maneja a través del tema de la gobernabilidad. Seguirá después el censo de disfuncionamientos que sin ser propios de las sociedades o de los sistemas políticos latinoamericanos sí los afectan en particular: se trata de fenómenos de corrupción y de violencia que interfieren con el narcotráfico lo que decuplica los daños. Sólo al final abordaremos el tema de una ingeniería constitucional y civil cuyos elementos provienen en gran parte de la democracia participativa y serán presentados en una sección relativa a este invento latinoamericano. 3.1.1. Saldar el pasado militar Es evidente que la democratización que emprendieron los regímenes políticos a partir de los años 1980, al término de la última ola de autoritarismos militares, se caracteriza por ser un movimiento ciertamente progresivo pero obstinado. Desde ese punto de vista resulta ejemplar la manera en la que saldaron su pasado militar Estados como Argentina, Brasil y Chile que con seguridad se encuentran entre los más afectados por esa violencia de Estado que ejercieron los gobiernos de las “Fuerzas Armadas”: 40 mil muertos y desaparecidos tan sólo en Argentina (19761983). En primer lugar analizaremos el caso chileno ya que probablemente sea ese Estado y su proceso de devolución de poderes a las autoridades civiles los que padecieron durante más tiempo y con mayor fuerza una verdadera tutela militar. Este proceso de transferencia de poderes que comenzó en octubre de 1988, con la derrota del general presidente Pinochet en el referéndum con el que pretendía mantenerse en el poder por un periodo adicional de 8 años, siguió en 1989 con la negociación de un pacto constitucional. Este último suponía que el general Pinochet aceptara su derrota electoral a cambio de incluir dispositivos que concedían a las fuerzas armadas un derecho de injerencia en todas las decisiones relativas a su integridad y sobre todo su impunidad por los crímenes cometidos durante los primeros años de la dictadura (1973-1978). El arresto del general Pinochet en Londres (octubre de 1988) y las consecuencias jurisdiccionales de su regreso a Chile (marzo 2000) dieron origen a una segunda revisión constitucional en 2005. Esta última, Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 113 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 114 3. El papel del Estado A SAVOIR que eliminó los “enclaves autoritarios”, se centró esencialmente en vaciar el texto de todas esas disposiciones que garantizaban a las fuerzas armadas cierta participación política y que pesaban sobre la soberanía de las autoridades civiles. En suma, se necesitaron alrededor de 15 años de conflictos larvados o declarados para que al fin los militares asumieran todas las consecuencias de su subordinación a las autoridades civiles entre las cuales se incluye la responsabilidad penal por las violaciones a los derechos humanos perpetradas cuando el ejército estaba en el poder. De modo que los juicios continúan. En la actualidad prosiguen en Argentina y la opinión pública descubre, gracias a las revelaciones que hacen los inculpados ante los jueces, la crueldad del terror de Estado del que fueron víctimas durante el último gobierno militar (1976-1983). Es la paradoja de esta sociedad que esclarece los hechos de un pasado que muchos hubieran preferido dejar bajo el velo del olvido. Ello explica probablemente la trayectoria de las políticas relativas a las violaciones de los derechos humanos, marcadas por indecisiones y retrocesos. Sólo así se puede entender el itinerario algo caprichoso del general Videla, primer presidente de la junta militar (1976-1979) que fue inculpado y condenado a cadena perpetua en 1985, fue amnistiado y liberado en 1990, estuvo bajo arresto domiciliario en 1998 y que hoy está encerrado en una prisión militar en espera de ser enjuiciado por secuestro de menores. Esta conclusión represiva se debe a la voluntad deliberada del presidente justicialista [ 33 ] Néstor Kirchner que, deseoso de enfrentarse con las fuerzas armadas, decidió romper con esa política del olvido plasmada por las diversas leyes promulgadas para clausurar el contencioso y leyes de amnistía que sus predecesores Alfonsín y Menem adoptaron. La abrogación de dichas leyes en 2003 y 2006 obligó a los soldados que habían beneficiado de esta legislación a presentarse de nuevo ante el juez. Estas peripecias jurídico-políticas que implican a autoridades jurisdiccionales y poderes públicos alternativamente no son ni grotescas ni insignificantes. Podrían parecer grotescas porque obligan a comparecer ante el juez a ancianos en los que es difícil reconocer la figura altanera de los gobernantes llenos de galones. No son insignificantes porque, como ya lo destacamos, permiten a la opinión pública asistir a la revelación y al reconocimiento de abusos que, por clandestinos que hayan sido ya que atañeron principalmente a las facciones militantes del movimiento peronista, se nutrieron de las complicidades y abdicaciones silenciosas de una gran parte de la población. [33] El Partido Justicialista es un partido argentino fundado en 1945 por el general Juan Domingo Perón. [ 114 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 115 3. El papel del Estado En Brasil, donde la última experiencia de gobiernos militares duró unos veinte años (1964-1985), algunas interrogantes sobre el pasado militar se materializaron muy recientemente a través de investigaciones judiciales. Las condiciones de la transición, totalmente controladas por las fuerzas armadas, concluyeron en 1988 con una constitución redactada con participación de los militares. Además, si su ejercicio del poder tuvo efectivamente una dimensión represiva, no lo fue de manera sistemática ni permanente y se combinó con esfuerzos muy originales por asociar a la estructura esencialmente militar del poder algunas estructuras representativas del bipartidismo (muy controlado) que establecieron y uno de cuyos dos elementos, el Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB), constituye una de las formaciones clave del multipartidismo actual. Ello explica, quizás más que cualquier otro factor, lo tímido y tardío que han sido los procedimientos en contra. De manera que así se extinguen, en el continente, las perspectivas de gobiernos militares. Lo cual no excluye los golpes de Estado y las tentativas de golpes de Estado. Desde los llamados años de “la transición”, se han podido contar una media docena: tres tan sólo en 1992, de los cuales dos en Venezuela (el primero en febrero de 1992 con el que surgió en el escenario político el comandante Hugo Chávez) y el tercero en Perú que comentaremos más adelante. Se puede citar, en 1996 en Paraguay la tentativa del general Lino Oviedo, en 2000 en Ecuador la del coronel Lucio Gutiérrez que, por lo menos en el inicio, tuvo un recorrido que se puede comparar con el de Hugo Chávez: encarcelado después del fracaso de su tentativa en el 2000, liberado y amnistiado, fue elegido presidente de la República en 2002; pero ahí termina la comparación entre estos dos destinos ya que en abril del 2005, debido a manifestaciones populares, Lucio Gutiérrez se tuvo que exiliar. La lista se completa con Venezuela, una vez más, y una tentativa de derrocar a Hugo Chávez (“el burlador burlado”) en abril del 2002 que después de haber sido elegido presidente en dos ocasiones (1998 y 2000), en el espacio de una noche y una mañana pasó de haber dimitido, a ser depuesto para finalmente ser restablecido en funciones que, según él, nunca dejo de ejercer. Recordemos también la expulsión “manu militari” del presidente constitucional de Honduras, Manuel Zelaya, el 28 de junio de 2009. Este asunto concluyó con la elección en noviembre de ese mismo año de un nuevo presidente, Porfirio Lobo, que tuvo la cortesía de acompañar él mismo al aeropuerto al ex presidente constitucional que entre tanto había regresado. Para cerrar una lista que no pretende ser exhaustiva citemos, en Ecuador, el muy reciente motín policiaco (septiembreoctubre 2010) que intentó desestabilizar, hasta ahora sin pasar a mayores, a la presidencia Correa. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 115 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 116 3. El papel del Estado A SAVOIR Sin duda, de la exposición de estos eventos se deduce que en Latinoamérica las fuerzas armadas no han perdido toda oportunidad de participar a su manera (fuerte) en la solución de los problemas políticos. Pero, y ésta es la primera observación que se tiene que hacer, para las fuerzas armadas ya no se trata únicamente de “participar” en la solución de problemas políticos y tampoco, como en la década de 1980, de emprender por su propia y única iniciativa un golpe de Estado con el objetivo de constituir un gobierno militar. Es la enseñanza que se puede sacar del desarrollo y de la conclusión de uno de los golpes de Estado más ejemplares de estos años. Se llevó a cabo en Perú, en abril de 1992, y fue iniciativa del presidente en ejercicio Fujimori, que controló tanto el desarrollo del mismo como sus resultados a través de la formación de un gobierno provisional, que él mismo dirigió y que concluyó con la elaboración de una nueva constitución en 1993. De hecho en materia de golpes de Estado los militares no sólo han perdido la iniciativa y el derecho de constituir su gobierno sino que, además, en la mayoría de las veces estos pronunciamientos militares fracasan debido, entre otras razones, a la violenta reacción de la opinión internacional. El autogolpe de Fujimori que acabamos de evocar y la reciente expulsión de Manuel Zelaya son excepciones en los que se pueden percibir los límites cuando se analizan detalladamente su desarrollo y sus resultados. De modo que uno de los primeros avances indiscutibles de la democratización en América Latina sería la plena y total aplicación del principio de subordinación de las fuerzas armadas que ya se había enunciado en las primeras constituciones. Obviamente no es el único. Sin embargo, la reivindicación de un Estado de derecho que se inscribió en la mayoría de los textos constitucionales publicados a partir de los años 1980, suscita todavía muchas interrogantes. Estas últimas conciernen en particular el estatuto del juez encargado del respeto de los grandes principios generosamente distribuidos por los textos, el tema de su independencia en relación al gobernante, el de la organización de la administración de la justicia y el tema de una justicia que sea accesible para el conjunto de los ciudadanos. Pero al institucionalizar una justicia con capacidad para velar por el respeto constitucional de las normas emitidas por los gobernantes, los constituyentes impulsaron un proceso que confirió a esta noción de Estado de derecho una nueva dimensión jurídica y política. 3.1.2. Justicia constitucional y Estado de derecho En efecto, en paralelo al declive de un militarismo político, en América Latina se desarrolló una institucionalización de la justicia constitucional. El control de constitucionalidad es una atribución que se incluye desde las primeras constituciones. Así, [ 116 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 117 3. El papel del Estado se puede mencionar, tan sólo por citar las que por su longevidad se destacaron en la historia constitucional latinoamericana, a la Constitución de la Confederación argentina de 1853 que define las atribuciones de una Suprema Corte en términos tomados directamente del texto de la Constitución de los Estados Unidos de 1787: “el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitución” (art.97). Ahora bien, en esta materia resulta evidente que las mismas palabras no produjeron los mismos efectos. En Argentina, la hegemonía de los presidencialismos militares, que prácticamente monopolizaron el ejercicio del poder hasta 1983, era incompatible con la evolución de un poder judicial con resultados comparables a los de la Suprema Corte en Estados Unidos. Por ello, lógicamente, cuando llegó el momento de saldar este pasado la justicia adquirió progresivamente suficiente audacia para probar las armas que la Constitución le había conferido. Sucedió en Argentina donde las iniciativas del presidente Néstor Kirchner antes citadas pudieron apoyarse, a partir de 2003, en decisiones de no conformidad con la Constitución pronunciadas por la Suprema Corte para abrogar dos legislaciones anteriores (las llamadas leyes del “punto final” y de la “obediencia debida” de 1986 y de 1987) que se habían inspirado en una estrategia de reconciliación nacional basada en el olvido. Hoy, la justicia argentina ejerce su derecho de injerencia sobre el conjunto de la Constitución y no se limita a tomar decisiones en materia de derechos humanos. Al intervenir en su calidad de garante del equilibrio de los poderes públicos, ha enfrentado las decisiones de la presidencia dirigida por Cristina Kirchner desde diciembre de 2007. Esta última, con el objetivo de escapar al control de un Congreso donde la oposición es mayoritaria desde las elecciones legislativas del verano 2009, manifestó cierta voluntad por utilizar la vía del decreto para adoptar medidas que, según la justicia, requerían la participación del poder legislativo. Así, en enero de 2010, derogó el decreto del Fondo del Bicentenario creado para recibir las reservas de divisas del Banco Central que servirían al pago de los intereses de la deuda externa. Esta iniciativa presidencial suscitó gran emoción en la opinión pública ya que recordó aquellas medidas confiscatorias del 2001, adoptadas para resolver la crisis económica y financiera, pero que hicieron tambalearse a las clases medias. Habían tenido también suficiente eco en el medio político como para que la oposición amenazara con un procedimiento de destitución presidencial. Esta irrupción de la justicia en el combate político no es una peculiaridad argentina. El papel del Tribunal Constitucional chileno fue determinante para iniciar el proceso de transición de un gobierno militar a una democracia civil a finales de la década de 1980. Dos de estas decisiones que se emitieron en plena dictadura (1986 y 1987), y que imponían la inserción de una codificación de tipo pluralista en la organización Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 117 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:21 Page 118 3. El papel del Estado A SAVOIR del referéndum de octubre de 1988, contribuyeron de manera decisiva a la derrota electoral del general presidente Augusto Pinochet. Ahora bien, en la actualidad este Tribunal se ha convertido en una institución en todo el sentido de la palabra. Reúne a la élite del gremio jurista, tanto académicos como profesionales en ejercicio, y no sólo resuelve grandes problemas de sociedad sino que también propone e impone, en el debate público, la articulación ideológica que da origen a estos temas de sociedad adoptando para ello la manera de formular decisiones propia de la Suprema Corte de Estados Unidos. Al respecto, su fallo del 7 de mayo de 2004 que reconocía el derecho al divorcio, contencioso particularmente delicado en Chile donde según el art. 1 de su Constitución, “la familia es el núcleo fundamental de la sociedad”, puso un término al airado debate público iniciado unos quince años antes por una propuesta de ley, presentada ante la Cámara de Diputados, para autorizar el divorcio. El término de poder judicial cobra pleno sentido cuando se aplica a la vida política colombiana. Sin exagerar, se puede considerar que los debates políticos más importantes son producto de un enfrentamiento entre la presidencia y la Corte Constitucional creada por la Constitución de 1991. Una confrontación que se exacerbó desde la elección del presidente Álvaro Uribe, en el 2002, en torno a un programa para edificar la paz civil centrado en la victoria militar de las Fuerzas Armadas sobre las guerrillas, en particular la de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Los conflictos entre la Corte y el presidente fueron numerosos. Se materializaron por decisiones de la Corte, primero sobre las políticas de guerra y de paz elaboradas por la presidencia, en particular sobre el manejo de las operaciones militares y la magnitud de los poderes de excepción sistemáticamente aprobados por un Congreso totalmente partidario de la estrategia “uribista”. En el 2005, las decisiones de la Corte también concernieron la naturaleza de las medidas de reintegración propuestas a aquellos miembros de la red de organizaciones paramilitares que habían aceptado deponer las armas. Sus decisiones también tuvieron que ver con otros ámbitos. Una de ellas, formulada el 28 de febrero de 2010, acabó con las maniobras del partido “uribista” para someter al pueblo un proyecto de modificación de la Constitución que autorizara un tercer mandato presidencial. Esta última decisión merece que se le analice de cerca ya que destaca la dimensión política de la Corte que, en este caso, se erigió de manera particularmente audaz en contrapoder de las iniciativas presidenciales. Efectivamente, por su naturaleza misma esta decisión ataca de frente las consecuencias más directas de la aplicación del principio de soberanía del pueblo tal y como se desprende de un concepto [ 118 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 119 3. El papel del Estado exclusivamente mayoritario de la democracia. Lo hace por dos razones: en primer lugar, la Corte asume la responsabilidad de provocar el fracaso de un proyecto de referéndum que, según los resultados de diversos sondeos y encuestas de opinión, tenía grandes posibilidades de aprobarse; en segundo lugar, al prohibir la candidatura a la elección presidencial de la personalidad que, indiscutiblemente, se encontraba en mejor posición para ganarla, se oponía a la voluntad popular de elegir al candidato que deseaba. Consciente de esta audacia y del riesgo de desestabilización, la Corte orquestó cuidadosamente la comunicación de su fallo por medio de conferencias de prensa organizadas a lo largo de todo el tiempo que duró la elaboración del mismo. Fue durante una de ellas, particularmente solemne, cuando anunció su decisión de rechazo. El presidente Uribe reconoció inmediatamente su derrota. Pero lo más sorprendente fue la argumentación de la Corte para justificar su decisión. Reconoció que no se había sentido acotada por una definición stricto sensu de sus competencias que, en materia de una ley convocatoria a un referendo constitucional se limitan, en efecto, a sancionar “vicios de procedimiento” (art. 241, al.2); de hecho se sintió investida de una misión general de guarda de las “estructuras fundamentales de la Constitución” que, según ella, quedaban irremediablemente comprometidas por la iniciativa referendaria. Nuestro propósito no es el de concluir a partir de este ejemplo colombiano que en América Latina, después de los militares, hoy sean los jueces los que propician los golpes de estado. Sin embargo, en este continente la justicia no interviene únicamente para resolver litigios entre los poderes públicos con un afán de equilibrio. Resulta, en efecto, que hay nuevos actores sociales que están apelando a la justicia, y en particular a la justicia constitucional, para hacer valer derechos económicos, sociales o culturales reconocidos por la Constitución. Recurrir a un juez, intérprete de la Constitución, presenta una doble ventaja: por su papel de guardián de los valores y de los principios proclamados por la Constitución así como por ser accesible para el simple ciudadano, tiene facultad para tomar decisiones prácticamente sobre el conjunto de los litigios. Además, y quizás sea la ventaja más importante, transformar los conflictos sociales en litigios de orden jurisdiccional podría pacificar la vida política. Sin embargo, con ello no queremos decir que en la práctica siempre se dé esta misión de pacificación. Así, en Estados Unidos, el proceso de integración de los negros pasó en forma alternativa por violencia y contenciosos. Parece que hoy la integración de las poblaciones indígenas de América Latina también esté pasando por esa alternancia. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 119 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 120 3. El papel del Estado A SAVOIR 3.1.3. Violencias y contenciosos. El proceso de integración de los indígenas en América Latina Cuando se evoca la intervención de nuevos actores en América Latina se piensa naturalmente en los indígenas que, en México, en Centroamérica y en Sudamérica (esencialmente en los Estados andinos) se forjaron su identidad política a partir de los años 1970. El término “indígenas” ya no se utiliza exclusivamente para calificar a individuos marginalizados como lo hacían en el pasado los especialistas de la cuestión indígena. Desde ese punto de vista, una de las misiones del Estado, dirigido por autoridades étnicamente “neutras” (o sea blancas y de cultura latina) sería la de proponer una panoplia de políticas públicas de desarrollo económico y cultural de integración o de asimilación que aportaría a los indígenas los beneficios de la plena ciudadanía, es decir una ciudadanía de tipo universalista que incluya el acceso a los derechos inscritos en el texto constitucional. Esa visión antropológica de los indígenas no está muy lejos de la que había justificado, muy al inicio de la colonización (1658), el mensaje contestatario de la Brevísima Relación de la Destrucción de las Indias de Bartolomé de Las Casas: indígenas que sufren pero que están dispuestos a recibir una terapia constitucional (o marxista) como en otra época recibieron la de los Santos Evangelios. Con organizaciones que ellos mismos crearon o revitalizaron, estos indígenas se transformaron progresivamente en actores colectivos para reivindicar una particularidad cultural fuera del alcance de toda política de asimilación. En un mismo movimiento emprendieron, por diversos medios, una larga marcha durante la cual, a través de un proceso de “etnificación” de sus reivindicaciones políticas, el concepto de “indígena” cobró un sentido nuevo y combativo. Este combate recurrió, y todavía recurre, a todos los medios incluyendo los de la violencia. Los ejemplos relativos al uso de esta violencia durante el periodo que escogimos y que va desde los años 1980, llamados de la transición democrática, hasta el periodo actual, son numerosos y abarcan prácticamente todo el espacio latinoamericano. Uno de los más conocidos, por el eco que tuvo en la opinión pública globalizada, fue la rebelión en el Estado de Chiapas que se destacó por haber ocupado, en 1994, bajo la dirección del Subcomandante Marcos, la ciudad histórica de San Cristóbal de las Casas. Aunque en este enfrentamiento, la movilización “indígena” no contribuyó tanto a las opciones ideológicas de sus líderes como a reclutar tropas. El Subcomandante Marcos, el más conocido de todos ellos, supo perfectamente globalizar una versión del marxismo cuyo modo de expresión, totalmente nuevo en el seno de esta ideología, privilegió la burla. Su imagen, cabeza cubierta por un pasamontañas con una pipa en la boca, rivalizó incluso durante un tiempo con la imagen crística del Che. [ 120 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 121 3. El papel del Estado Tanto patrimoniales como identitarias, las luchas de las comunidades indígenas buscan hoy, de manera más prosaica, controlar la explotación de los recursos mineros y energéticos situados sobre el territorio que el texto constitucional les reconoce. Esta lucha por el control del “territorio” es sumamente reveladora, dentro de los sistemas políticos en los que se desarrolla, de las tensiones manifiestas entre, por un lado este reconocimiento de las entidades étnicas y culturales que reivindican competencias de tipo económico y, por el otro lado, la persistencia de un Estado jacobino que, sin importar el tipo de régimen político, quiere mantener el control de los recursos indispensables para la elaboración de políticas públicas nacionales de desarrollo. Si el conflicto, a veces, gira en torno a la propiedad del subsuelo, lo que principalmente está en juego es el modo de distribución de las riquezas provenientes de la extracción así como la decisión de las autoridades competentes para recurrir a ello. A este respecto, el enfrentamiento que se produjo entre los militantes de la Asociación Interétnica del Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) y las fuerzas policiacas, los 5 y 6 de junio del 2009, en el norte de Perú, es sintomático. Se originó con la iniciativa de algunos miembros de la asociación de bloquear el acceso a una zona de explotación petrolera y gasera en protesta por dos decretos legislativos del gobierno de Alan García que establecían un nuevo régimen jurídico de explotación del subsuelo de tierras que, hasta entonces, se destinaban al bosque y a la agricultura. Ahora bien, este régimen jurídico no había previsto la participación de las autoridades representativas de las “comunidades nativas” en la toma de decisiones. Sumamente violento, el enfrentamiento causó 33 víctimas y terminó en el retiro espectacular de las autoridades del Estado central. En efecto, después de una declaración solemne del jefe de Estado por la televisión en la que reconsideró las condiciones de implementación de su política energética, el Congreso anuló los dos decretos legislativos y unas semanas más tarde, el Primer Ministro Yehude Simón entregó su renuncia. El asunto concluyó con la constitución de un nuevo gobierno. El modo de participación de esas comunidades indígenas en la vida política no siempre asume este carácter violento y espectacular. Por ser numerosos y múltiples, los conflictos que pautan la vida cotidiana de estas comunidades se resuelven a menudo por una negociación con las autoridades del Estado central, y en caso de fracaso, se llevan ante la justicia. Entonces, además de los individuos también comparecen los representantes de instituciones y de categorías sociales entre las cuales algunas ya se frecuentaban pero sin conocerse realmente o entonces sin imaginar su existencia recíproca. Esa es una de las numerosas paradojas de los sistemas políticos de América Latina, el de los nuevos términos con los que se desarrolla el encuentro entre dos tradiciones: la precolonial, revisada y quizás reinventada, de esas entidades que son Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 121 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 122 3. El papel del Estado A SAVOIR o se convierten en “comunidades nativas”, con la cultural y profesional, tan viva como la anterior, que desde el inicio de la colonización anima a la casta de los “abogados”. Esos enemigos se han convertido de alguna manera en complementarios y estos últimos se alegran de contar, gracias a estos nuevos contenciosos, con elementos para su sobrevivencia e incluso su prosperidad. Hacer el inventario de los actores que intervienen en los diferentes modos de participación política en América Latina, entre los cuales se cuenta la justicia, nos conduce a evocar algunos actores que provienen de otros horizontes. Por ejemplo las ONG que si bien en el terreno la mayoría de ellas son de dimensión nacional, no sobrevivirían si no estuvieran incorporadas a una red mundial dominada por el capital intelectual y financiero de las grandes ONG de los países desarrollados. En el ámbito multicultural y de los derechos humanos se piensa en la poderosa empresa Human Rights Watch que cuenta con muchos expertos jurídicos egresados de las grandes universidades estadunidenses; en esta área, la enseñanza más prestigiosa se imparte desde los años 1980 en el departamento de estudios internacionales de la facultad de derecho de Harvard en donde alrededor de 15 de los 200 juristas egresados cada año son especialistas de derechos humanos [ 34 ]. El “patchwork” de esta sociedad juridizada es paralelo a la multiplicidad de textos invocados: constitucionales obviamente, internacionales como los bien conocidos y frecuentemente citados de la Convención 169 de la OIT (1969) y, más recientemente, de la Declaración de las Naciones Unidas sobre el derecho de los pueblos autóctonos (2007), sin olvidar la interpretación muy ritualizada que hacen estas “comunidades nativas” de ciertos conceptos utilizados en estos textos y que les confieren una nueva dimensión que, viéndolo bien, no se relaciona ni con la Constitución ni con la tradición. Se piensa en particular en el concepto de “territorio” del que la muy poderosa Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE) dio en ese país, en 1999, una definición sumamente significativa: “ un espacio físico integral, intergeneracional, inalienable, intransferible, indivisible, colectivo e imprescriptible, que pertenece a una comunidad, a un pueblo o a una nacionalidad y que incluye: la superficie, el subsuelo, (…) los bosques, los ríos y lagunas; la fauna, la flora, los recursos genéticos y los diferentes ecosistemas”. Esta definición es significativa ya que nos incita a mirar con mayor atención la esencia del proceso de “tradicionalización” que en América Latina parece propagarse entre los miembros de estas “comunidades nativas” a los que se conoce con diferentes nombres según los Estados. Así en Bolivia, la Constitución ratificada por el referéndum de enero del 2009 los identifica como “pueblo indígena originario campesino” (art.3). En efecto, [34] Véase Delazay y Garth (2002). [ 122 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 123 3. El papel del Estado estos grupos se han ganado su lugar en una legislación que les otorga un estatuto con garantías y competencias. Pero esta conquista constituye una identidad que se desprende precisamente de las garantías y competencias inscritas en la ley: una identidad que resulta entonces vano buscar en fenómenos y atributos preconstitucionales relacionados con la cultura y la etnicidad [ 35 ]. Los conflictos los resuelve entonces la justicia, cuyo papel es esencial mas no exclusivo. Lo hemos dicho, y los violentos acontecimientos de los que dimos cuenta lo demuestran. En relación a la cuestión indígena, se observa más bien un ir y venir entre violencia y contenciosos. Así, regresando al recorrido político del Subcomandante Marcos, el punto de partida fue efectivamente un conflicto armado. Pero al concluir en 1996, tenemos los Acuerdos de San Andrés que dieron origen a una nueva redacción del art. 2 de la vieja Constitución de 1917 que, al consagrar el multiculturalismo de la nación mexicana abrió de hecho la fase contenciosa de la gestión del conflicto. Cinco años después, la ley del 14 de agosto de 2010 se adoptó con una interpretación muy restrictiva de los derechos que otorga esta reforma constitucional. La voluntad de las comunidades indígenas de oponerse a esta legislación se manifestó más tarde por la vía jurisdiccional. En su contra, las municipalidades indígenas de 11 Estados (México es una federación formada por 31 Estados) presentaron 321 recursos por inconstitucionalidad. Muy esperada, la decisión de rechazo de la Suprema Corte de la Nación basada en una declaración de incompetencia significó una cita errada con el Estado de derecho (Poniatowska, La Jornada, 08/09/2001) y contribuyó, probablemente unos años más tarde (2006), en Oaxaca, a la ocupación de la ciudad con múltiples actos de violencia durante varias semanas. Pero ni la sordera de la justicia constitucional, ni los acontecimientos, pusieron un término, en México como en el resto de América Latina, a la voluntad de proseguir con una estrategia de “juridización” de las reivindicaciones indígenas. El creciente poder de la justicia contribuyó de manera decisiva para establecer, en la cultura jurídica y política de América Latina, una actitud relativamente nueva en el conjunto de los gobernantes que, al fin, toman en serio a la Constitución. La justicia no sólo interpreta los derechos que, inscritos en este texto, determinan las relaciones entre los gobernantes y los ciudadanos, sino que al hacerlo resultó además, en América Latina, lo suficientemente creíble como para resolver también los conflictos de intereses suscitados por las demandas de nuevos actores en el debate público. Se trata efectivamente de un avance que, junto con el distanciamiento de los militares, prueba la indiscutible democratización de los sistemas políticos de América Latina. [35] Véase Courtney (2008). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 123 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 124 3. El papel del Estado A SAVOIR Sin embargo para completar este cuadro sobre el recorrido democrático es necesario abordar los desvíos e incluso los impasses. Basta para ello escuchar a los propios latinoamericanos y sus dudas sobre la eficacia del modelo institucional que han adoptado sus Estados. Por lo tanto, nos toca a continuación, analizar lo que llaman “gobernabilidad”. 3.1.4. Estudio sobre la gobernabilidad La gobernabilidad significa la capacidad de un gobierno para obtener, en el seno de asambleas representativas, una mayoría que transforme en leyes los proyectos de su iniciativa. Así como se reconoce que la capacidad de emitir políticas públicas está sujeta a condiciones más complejas, también se debe reconocer que sin esta gobernabilidad (así entendida) su implementación resulta imposible. Ahora bien, hay dos hechos indiscutibles: primero el de la importancia de las políticas públicas nacionales. Han quedado atrás aquellos tiempos en los que las políticas de crecimiento y de desarrollo tenían que ir acompañadas de planes de desregulación del Estado. A partir de los años 1990, en el seno mismo de la Escuela de Chicago, cuyos economistas habían propagado su integrismo neoliberal en el terreno latinoamericano, se enseñó el derecho e incluso la obligación que tienen los Estados de controlar los procesos de crecimiento económico. De hecho, se ha llegado a un consenso según el cual el mercado es un asunto demasiado importante como para que el Estado lo abandone al libre juego de los intereses privados así sean estos globalizados. El segundo punto que debe llamar nuestra atención es que todos los Estados de América Latina, sin excepción, han adoptado el modelo de gobierno presidencial; lo que en español se llama el Presidencialismo. Este modelo de Estado implica el cúmulo de las funciones de jefe de Estado y de gobierno por parte del presidente, una separación orgánica entre el ejecutivo y el legislativo así como la existencia de dos procesos electorales distintos que explican y legitiman esta separación orgánica y que, a escala nacional, pautan los dos grandes momentos de la participación electoral: las elecciones del presidente (poder ejecutivo) y de los representantes (poder legislativo), ambas por sufragio universal directo. Este sistema que confiere igual legitimidad a los dos poderes da origen, obviamente, a divergencias y a veces a conflictos entre la mayoría presidencial y la parlamentaria que la autonomía recíproca que les garantiza la Constitución (el Congreso no destituye al presidente que a su vez no disuelve al Congreso) no les permite resolver; o más bien, formulándolo en términos más sutiles pero más reales, les permite no resolver. Llevando a lo extremo la lógica del modelo presidencial, esto significa que un presidente puede permanecer como presidente pero sin gobernar. Para evitar una situación de este tipo que conduciría a una parálisis [ 124 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 125 3. El papel del Estado gubernamental, la primera estrategia que desarrolla un presidente, al día siguiente de su elección, es identificar o crear una mayoría parlamentaria que, al respaldar sus opciones políticas, dará a su presidencia las virtudes de la “gobernabilidad ”. 3.1.5. Gobernabilidad y presidencialismos de coalición Tratando de establecer una tipología de los presidencialismos tal y como han funcionado (o no han funcionado) en América Latina, tendríamos hoy, en el que podría ser el mejor de los casos, al presidencialismo de coalición. En este tipo de régimen los ejecutivos se esfuerzan, al término del compromiso, de reunir en el seno de las asambleas representativas a una mayoría resultante de una alianza entre partidos políticos que acepten discutir sus iniciativas políticas. Esto puede materializarse de manera muy diferente según los Estados. Así en Chile, entre 1990 y 2010, se realizó lo que sería lo más próximo a la perfección del presidencialismo de coalición. Ello, en la medida en que la alianza entre los partidos políticos, destinada a ser mayoría en la presidencia como en el Congreso (la concertación) y pactada antes de la campaña electoral, se fundó tanto en base a la selección de la candidatura presidencial como a la elaboración de un programa de gobierno e incluso, por una parte, a la formación del equipo presidencial. En efecto, esta concertación resultaba del hecho que los partidos políticos afiliados, esencialmente el Partido Socialista y la Democracia Cristiana, por su arraigo histórico lejano y una implicación común en la victoria electoral de octubre de 1988 sobre el general Pinochet, tenían una identidad capaz de conservar a una clientela electoral. Además, un modo de escrutinio sumamente complejo confería a estos partidos una sobre-representación que contribuyó en mucho al carácter mayoritario de su alianza. Pero todos los presidencialismos de coalición en América Latina no comparten esta lógica chilena según la cual, por una necesidad muy cercana de la que rige al régimen parlamentario, el jefe de gobierno es el representante de la mayoría en el Congreso. Así en Brasil, al igual que en Chile, desde la ratificación de la Constitución de 1988 se forja en el seno del Congreso una coalición partidista en torno a un programa de gobierno. Ahora bien, la historia parlamentaria de Brasil nos enseña que eso que los brasileños llaman comúnmente el presidencialismo de coalizão puede resultar una misión difícil e incluso peligrosa para el presidente que lo aplica. En efecto, en 1992 bajo la presidencia de Fernando Collor, se enfrentó al voto casi unánime del Congreso a favor de un procedimiento constitucional de destitución presidencial. En 20042005, esta misión presidencial enfrentó las tentativas de la oposición para aplicar este procedimiento, más con el objetivo de arruinar las posibilidades de la presidencia de Lula de pretender a un segundo mandato que de poner término a su presidencia. En Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 125 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 126 3. El papel del Estado A SAVOIR los dos casos de las presidencias Collor y Lula, las acusaciones de corrupción que provocaron la aplicación o la tentativa de aplicación de este procedimiento reflejan efectivamente el grado de respeto de los miembros de la clase política a una ética del interés general. Pero nos aportan indicaciones aún más interesantes sobre la naturaleza de las armas que tienen a su disposición. En efecto, fue gracias a un uso poco ortodoxo de la flexibilidad del sistema de partidos que la presidencia Lula superó la rigidez de la estructura presidencial de organización de poderes. Dicho en términos más directos, la corrupción fue durante los años Lula de 2004 y 2005 el ingrediente indispensable para implementar sus políticas presidenciales. Al respecto, mencionaremos el siguiente acontecimiento. El asunto empieza en el 2003 cuando las investigaciones de diversas comisiones parlamentarias revelan tentativas de compra de votos parlamentarios por parte del Secretariado de la presidencia y de su director, también presidente del Partido de los Trabajadores (PT), José Dirceu. Se llevaron a cabo mientras se discutían en el Congreso los textos relativos a la reforma de la fiscalidad y del sistema de seguridad social. El uso de la corrupción resultó, en este caso, ser consecuencia de dos efectos: un efecto de estructura que concierne la situación de los partidos políticos brasileños y un efecto de ruptura, resultado de una programación de profundos cambios económicos y sociales establecida por el PT del presidente Lula. En lo que concierne a este efecto de estructura, se observa que el sistema político brasileño es a la vez una caricatura y una síntesis de todas las patologías que se pueden identificar en los partidos políticos de América Latina: en primer lugar la fragmentación; durante la legislatura de 2002-2006, 19 partidos tenían representantes en la Cámara de Diputados y del total de 513 diputados sólo 91 eran del partido presidencial. Mencionemos también la intensidad de las migraciones partidistas que durante el primer año de legislatura involucró a 125 diputados o sea más de la quinta parte de los miembros de la Cámara. Este nomadismo se facilita porque, a pesar de dos decisiones (2002 y 2006) del Tribunal Supremo Electoral para crear entre ellas una compatibilidad vertical, las alianzas que realizan los partidos políticos son distintas según la territorialización de las elecciones, federal cuando se trata por ejemplo de elegir al gobernador, o nacional cuando se trata de elegir a las dos cámaras del Congreso. Esta autonomía de los partidos políticos en relación al electorado radica en el poco impacto que tiene la pertenencia partidista de un candidato con limitada influencia sobre el voto del elector. A escala nacional, el proceso de identificación se da durante las elecciones presidenciales y concierne sobre todo la personalidad de los candidatos. Es lo que explica que en 2002 (al igual que en 2006) la disparidad entre el porcentaje de votos [ 126 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 127 3. El papel del Estado a favor del presidente Lula fuera superior al que obtuvo su partido el PT (un poco más de 20%). Brasil cuenta con un multipartidismo que garantiza el carácter pluralista de la democracia pero es un multipartidismo sin sistema de partidos dado que los partidos políticos, sin referentes ideológicos claramente perceptibles por sus electores, no mantienen entre ellos relaciones de alianza o de oposición con la suficiente regularidad y previsibilidad para establecer estrategias claras de gobierno y de oposición. En vista de estas consideraciones, se imponen dos conclusiones: en primer lugar, dado el estatuto minoritario del partido presidencial en el seno de las cámaras representativas, el presidencialismo brasileño es obligatoriamente un presidencialismo de coalizão. Se entiende por tanto que debido a esta autonomía de los partidos en relación a su electorado y a esta cultura del nomadismo de los congresistas, el momento difícil al día siguiente de las elecciones presidenciales no es el de la formación de la coalición mayoritaria. En efecto, tanto la mayoría de los partidos políticos como las personalidades que los integran están abiertos a este tipo de negociación y ello independientemente de las decisiones que adopte su partido. Así, en enero de 2004, se pudo retocar y ampliar la mayoría presidencial gracias a una cohabitación sorprendente entre partidos de izquierda como el PT y el Partido Laborista Brasileño (PTB) con el PMDB que asume una posición reformista más moderada que la que reivindica el principal partido de oposición, el Partido de la Socialdemocracia brasileña (PSDB) del ex presidente Enrique Cardoso. De hecho, los momentos en los que se entablan las negociaciones más delicadas entre los partidos de la alianza mayoritaria son esos debates, puntuales y repetitivos, que se llevan a cabo en el seno del Congreso a partir de proyectos presidenciales que al final resultan en una metamorfosis muy problemática de esta coalición heterogénea y riesgosa en bloque mayoritario. Ahora bien, esta metamorfosis de la coalición en mayoría es tanto más aleatoria que se produce, con la conquista de la presidencia por parte del PT, lo que hemos llamado un efecto de ruptura. En efecto, la toma de la administración presidencial por parte del PT introduce entre los responsables de ese presidencialismo de coalición a un verdadero intruso. No fue tanto la ideología heterogénea del partido presidencial –un socialismo sincrético ligando referencias marxistas a referencias religiosas inspiradas por la corriente católica progresista de la teología de la liberación– lo que inquietó a la clase política brasileña. Fue paradójicamente la voluntad de pragmatismo, inscrita en las propuestas de políticas públicas presentadas ante el Congreso, y que tenían por objetivo una redistribución de las riquezas, ciertamente muy relativa, pero con consecuencias inmediatamente perceptibles. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 127 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 128 3. El papel del Estado A SAVOIR Desde luego, los protagonistas de este combate (pues se trató de un verdadero combate), presidencia y oposición, utilizaron exclusivamente los recursos del sistema, pero los utilizaron todos. El PT, obsesionado por la voluntad de respetar su agenda, previno las debilidades de su coalición y para “fidelizar” a sus miembros aplicó un sistema de acercamiento individualizado basado en retribuciones financieras mensuales (el mensalão). A primera vista parece extravagante integrar en la rúbrica de los “recursos del sistema” prácticas que, de toda evidencia, corresponden a la corrupción. Sin embargo, quienes tuvieron la iniciativa no carecieron de argumentos para justificarlo. Primero, destaquemos que estas prácticas existían bastante antes de que el PT las utilizara. Eran parte de una rutina parlamentaria. El lado escandaloso de este asunto reside más bien en el carácter racionalizado y sistemático del acercamiento operado ante los diputados. Por otra parte, estas maniobras se destinaban a “sedentarizar” a congresistas dispuestos a ceder al nomadismo, ¿acaso no se les debería entonces considerar como partícipes de una empresa de “moralización” de los usos parlamentarios? Por último, –en el caso de que este último argumento pareciera sofisticado– queda el de la primacía maquiavélica de la ética de los fines, la de cumplir las promesas electorales de promoción de una justicia social, sobre la de los medios que en este caso sólo parecen condenables a partir de criterios que conciernen a una moral de orden privado, ajena a lo político. Por supuesto, la oposición dirigida por el PSDB no fue a librar batalla en ese terreno de la filosofía política. Teniendo eco en la opinión pública gracias a campañas de prensa, en particular las que organizó el semanario Veja que dispone a nivel nacional de una amplia red de difusión, su punto de apoyo fue poner de relieve el fenómeno de la corrupción para manifestar claramente su voluntad de derrocar al gobierno. La expresión exacta y muy metafórica que se utilizó fue la de “sangrar al gobierno” (“sangrar o goberno”) , es decir quitarle todas las posibilidades de gobernar y, para ello, había que esforzarse por todos los medios de demostrar la implicación directa del presidente Lula en el mensalão , con la idea principal de que esto llevaría a activar el procedimiento constitucional de destitución o, en caso de fracaso, a erosionar de tal forma su estatuto presidencial que la hipótesis de un segundo mandato se viera comprometida. La destacada victoria de Lula en la segunda vuelta de la elección presidencial de octubre 2006 (algo más de 60% de los sufragios expresados) confinó el conflicto al mero espacio judicial. Sin embargo, hay que señalar que durante el año anterior a las elecciones, la actividad política tanto de la oposición como de la presidencia se limitó a implementar estrategias para atacar, defenderse o esquivar en detrimento de la negociación de políticas públicas. De modo que este capítulo de la vida política brasileña no sólo tiene un interés histórico. También prueba que la [ 128 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 129 3. El papel del Estado gobernabilidad a la que el régimen presidencialista brasileño puede aspirar es tanto más aleatoria que se encuentra ligada a la realización de una coalición mayoritaria cuya existencia y permanencia empujan al equipo presidencial a utilizar recursos extralegales y peligrosos en relación a su perennidad. La victoria, en la segunda vuelta de las elecciones presidenciales del 31 de octubre del 2010, de Dilma Roussef, candidata del PT y sobre todo protegida del presidente Lula, no descartó este peligro. Elegida en base a un programa de fortalecimiento de políticas para reducir las desigualdades que había preparado su predecesor, dispone de una mayoría en el Congreso amplia pero, una vez más, heterogénea. En vista de estas dos experiencias, la chilena y la brasileña, se infiere que aún cuando ambas corresponden al modelo del presidencialismo, son radicalmente opuestas. Los elementos que rigen la organización constitucional de sus poderes públicos son en efecto aproximadamente los mismos, con una igual necesidad de disponer de una coalición mayoritaria. Pero la naturaleza de los actores –en este caso los partidos políticos– incita a usos que confieren a la experiencia chilena, lo vimos, un carácter de estabilidad y previsibilidad del que carece la experiencia brasileña. Ahora, si al criterio relativamente restringido de la gobernabilidad (solidaridad más o menos grande entre la coalición mayoritaria y el gobierno) que hasta ahora ha guiado nuestro análisis comparativo, agregamos el de la naturaleza de las políticas públicas en debate, podríamos vernos obligados a matizar estas conclusiones que, a priori, parecen valorizar la experiencia chilena. En efecto, para atribuir a los desórdenes de la vida política brasileña el estatuto que merecen, es conveniente recordar el efecto de ruptura provocado por los programas sociales propuestos a voto en el Congreso. Aún cuando algunos de estos programas (y a veces los gobernantes) salieron un poco desgastados de la maquinaria congresista, intentaron dar respuesta a las aspiraciones de cambio de una sociedad que es objeto de fuertes diferencias sociales (véase el informe Lautier sobre políticas sociales). A la inversa, si se hace el balance de las políticas públicas de este tipo realizadas en Chile por las presidencias de la Concertación (1990-2010), se observa un déficit tanto más decepcionante que las dos últimas presidencias estuvieron encabezadas por representantes del partido socialista. Es cierto que, en este país, el último recuerdo que se tiene de un “efecto de ruptura” provocado por iniciativas presidenciales remonta a los tumultos de la década de los años 1970 y de la presidencia de Salvador Allende que terminó en 1973 con la institucionalización de un gobierno cuya naturaleza militar no autoriza un debate sobre la gobernabilidad. No hay duda alguna que en Chile más que en Brasil, el trauma que causó la dictadura militar y las condiciones de su establecimiento contribuyeron a moldear, en el seno de los partidos de la Concertación, una cultura política acosada por el temor de lo que pudiera tener como consecuencia adoptar el efecto de ruptura. Si ello permitió Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 129 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 130 3. El papel del Estado A SAVOIR que la cohesión del aparato mayoritario se acrecentara, lo fue en detrimento de la producción de políticas públicas distributivas. Probablemente, durante las elecciones presidenciales de diciembre 2009, este tipo de políticas faltaron en el programa del candidato de la Concertación que no supo ganarse a todos los electores de la izquierda y fue derrotado en la segunda vuelta por Sebastián Piñera, candidato de una alianza de partidos de la derecha. Los resultados de esta alianza partidista en las elecciones parlamentarias (la Concertación sigue siendo mayoría en el Senado) presagia que, para la presidencia, el proceso de formación de coaliciones mayoritarias será más aleatorio. Sin embargo, recordémoslo, la época de los regímenes militares ya pasó. De modo que en la América Latina de hoy, los partidos políticos deben negociar y resolver sus conflictos haciendo uso de los únicos recursos que les propone la Constitución, es decir las estrategias presidenciales con miras a crear en el Congreso una coalición mayoritaria. Es la enseñanza que se saca, más allá de sus diferencias, de las experiencias chilena y brasileña. Ahora bien, ¿sigue éste siendo el caso? En efecto, existen dos modelos de relaciones presidencia-Congreso que, no obstante sus diferencias, muestran los dos una ausencia de esa coalición mayoritaria: primero, aquella en la que las coaliciones se forman en el Congreso pero son elaboradas por los propios parlamentarios. Su propósito es exclusivamente oponerse a las iniciativas presidenciales sin por ello tener capacidad para proponer, ni por tanto, elaborar políticas de sustitución. La formación y la existencia en un largo plazo de estas mayorías, llamadas negativas, representan un fenómeno relativamente reciente en América Latina. Fue identificado en los años 2000 bajo el apelativo de Gobierno dividido lo cual ilustra perfectamente la falta de acción pública que amenaza a este tipo de gobierno. En el lado opuesto, ya lo hemos dicho, se manifiestan tipos de presidencialismos mucho más conocidos porque parecen ser parte de una tradición latinoamericana y a los que hoy se aplica el concepto de hiperpresidencialismo. Así es como se califica a fenómenos de concentración extrema de todos los poderes en beneficio de un presidente jefe de Estado, jefe de gobierno y líder del partido mayoritario en el seno del Congreso. En este tipo de régimen, la acción presidencial se desarrolla estando exenta de esos compromisos que resultan de la negociación de coaliciones. 3.1.6. Mayorías negativas y Gobierno dividido El modo de funcionar actual del presidencialismo mexicano es el que mejor ilustra este enfrentamiento Congreso-presidencia en el que los proyectos gubernamentales se han atorado en medio de interminables procedimientos parlamentarios que, las más de las veces, los bloquean aún antes de que accedan a la fase final del debate. Es lo [ 130 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 131 3. El papel del Estado que ha sucedido con un proyecto de reforma fiscal que salió listo y acabado de la administración presidencial en 2007 pero que sigue a la espera de ser incluido en la orden del día de la Cámara de Diputados y del Senado. Ahora bien, en un país donde el índice de presión fiscal (10%) es uno de los más bajos de América Latina, se trata de un texto crucial para poder llevar a cabo políticas de desarrollo. Una misma impotencia se observa en materia de políticas energéticas, donde el tema de los estatutos de la empresa pública petrolera PEMEX (modernización y/o privatización), que es objeto de amplios debates en la prensa, no accede al voto parlamentario. En cuanto a las políticas de seguridad, su aplicación (cuya evaluación queda por hacer) se debe a una interpretación presidencial de la Constitución que permitió adjudicárselas exclusivamente al ejecutivo. El rechazo de participar en los proyectos gubernamentales se explica, una vez más, por la configuración de los partidos políticos, por su programa y, sobre todo, por las relaciones que éstos mantienen entre sí. Este último elemento sigue condicionado al recorrido del Partido Revolucionario Institucional (PRI) que de 1946, fecha de su fundación, hasta 1997 ejerció un control absoluto de la representación a nivel federal. En 1997 perdió la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y en julio del 2000, su representante y secretario general, Francisco Labastida, fue derrotado en las elecciones presidenciales por el candidato de una coalición de derecha dirigida por el Partido Acción Nacional (PAN), Vicente Fox. Sin embargo el PRI, lejos de desaparecer, se mantuvo como primer partido en términos de sufragios recabados. Con 39% de votos alcanzados durante las elecciones legislativas de 2009, no sólo está por reconquistar la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados sino que además tiene posibilidades de ganar la presidencial del 2012. Dentro de un contexto en el que la competencia electoral existe a todos los niveles, tanto federal como a nivel de los Estados, los representantes del PRI, cuyo acuerdo es indispensable para lograr una coalición mayoritaria, rechazan por principio negociar con la administración presidencial sobre políticas que pudieran servirle a esta última en los enfrentamientos electorales siguientes. Por lo tanto habría que imputar el inmovilismo que afecta actualmente a la maquinaria gubernamental mexicana a la falta de sentido cívico de esos parlamentarios. Efectivamente, es probable que los representantes del PRI estén más preocupados por restaurar la hegemonía de la que gozaron durante más de 70 años que por contribuir a encontrar una solución para las crisis de seguridad y de desarrollo por las que atraviesa México. Pero, ¿acaso no es la estructura misma del régimen presidencial la que, al garantizar la independencia orgánica de las relaciones ejecutivo-legislativo, contribuye a inhibir las actitudes de los parlamentarios del PRI y a mantenerlos en estrategias de rechazo? Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 131 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 132 3. El papel del Estado A SAVOIR Entre los comentaristas políticos como entre los propios políticos, se han alzado algunas voces para proponer la idea de una “parlamentarización” del presidencialismo mexicano de modo a vincular, de manera estrecha, el ejercicio del poder presidencial con las variaciones de las mayorías parlamentarias. Ello permitiría que los electores tuvieran claro el papel de los partidos en la implementación de las políticas gubernamentales. Este tipo de reflexión deja de lado un fenómeno cultural determinante que concierne el sentimiento de desconsideración que prima en la opinión pública hacia la clase política y muy en particular hacia los parlamentarios. Si la elección del jefe de gobierno dependiera de los manejos parlamentarios con toda seguridad se produciría un movimiento de rechazo hacia el ejecutivo presidencial. Es el fenómeno que se pudo observar en Bolivia durante los últimos años del “presidencialismo parlamentarizado” que precedió la elección presidencial de Evo Morales en 2005. En ese sistema, le tocaba al Congreso decidir, durante la segunda vuelta, entre los dos candidatos que habían encabezado los resultados de la primera vuelta. La multiplicidad de candidaturas provocada por el estado de fragmentación en el que se encontraba el sistema de partidos boliviano erigió a esa segunda vuelta ante los parlamentarios en la etapa decisiva de la conquista presidencial. Pero esa imagen presidencial no resistió ante las maniobras que se dieron para su elección ya que tenían por objetivo, según las palabras de un observador, “repartos del botín según el criterio de que el Estado es una suerte de supermercado al servicio de los que lo controlan”. Sin embargo, la historia del parlamentarismo en América Latina no justifica su institucionalización. En total se puede mencionar, sea a favor o en contra, un sólo acontecimiento turbio en la vida política chilena (1891-1925) y un referéndum en Brasil, en 1993, en el que el modelo parlamentario propuesto al pueblo fue rechazado por la mayoría. El caso mexicano, por singular que sea, nos recuerda nuestras primeras conclusiones según las cuales la calidad de la gobernabilidad está relacionada con la naturaleza de las coaliciones mayoritarias: excelente en Chile con la Concertación presidencial, aleatoria en el Brasil del Presidencialismo de coalizão, inexistente en un México en donde el PRI tiene como objetivo principal recuperar su hegemonía pasada. En cambio, en la hipótesis de una institucionalización del hiperpresidencialismo, el instrumento indispensable sería el control de las asambleas representativas por parte de un partido presidencial mayoritario. A la ausencia de coalición corresponde entonces un absolutismo presidencial con lo que en principio deberían producirse las condiciones de una gobernabilidad óptima. [ 132 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 133 3. El papel del Estado 3.1.7. Hiperpresidencialismo y gobernabilidad El hiperpresidencialismo no es nada nuevo en América Latina. Pero en el pasado los presidencialismos eran de tipo caudillista y utilizaban la legalidad constitucional para ejercer un poder personalizado o entonces de corte militar y el golpe de estado original por definición relegaba la Constitución y su aplicación a tiempos mejores. El caso histórico más interesante para el análisis de los hiperpresidencialismos actuales es, paradójicamente (si nos referimos a lo expuesto anteriormente), el de “la dictadura perfecta” que ejerció en México el PRI desde su creación en 1929 (bajo el nombre de Partido Nacional Revolucionario) hasta la década de 1990 cuando perdió progresivamente diferentes elecciones (en particular la presidencial). La confusión de todos los poderes en beneficio de una personalidad que cumula las funciones de jefe de Estado y de líder del partido no impedía que se invocara constantemente la legitimidad democrática. Esta práctica de la confusión de poderes combinada con un liderazgo sobre un partido mayoritario y de declaraciones de apego a la soberanía popular, en la actualidad la observamos de nuevo en algunos Estados de la región andina. Comienza siempre con una victoria en las elecciones presidenciales: la de Hugo Chávez en Venezuela que en 1998 ganó su primera competencia presidencial con una mayoría de 56.2% de los sufragios expresados, la de Evo Morales en Bolivia (2005), o entonces la de Rafael Correa en Ecuador (2006). Prosigue con la convocación de una asamblea constituyente y la elaboración de una nueva Constitución, en 1999 en Venezuela, en 2008 en Ecuador y en 2009 en Bolivia. La preocupación principal de estos nuevos gobernantes –de esta nueva generación de gobernantes, nos gustaría decir– es, entonces, de dotar a la función presidencial que ya ejercen de instrumentos constitucionales necesarios para el cumplimiento de esa misión de cambio que se han fijado. Dado que estamos ante la codificación de un hiperpresidencialismo racionalizado, en cada uno de estos tres textos constitucionales que acabamos de mencionar ésta se incluye de manera idéntica. Sus componentes se pueden enlistar: elección presidencial por sufragio universal directo, implementación de sistemas de delegación legislativa sumamente amplios, atribución al presidente del derecho de disolución de las cámaras representativas con una responsabilidad unilateral ante el presidente de estas últimas que a su vez no lo pueden destituir y, por último, una ampliación del horizonte presidencial por medio de la supresión de las disposiciones constitucionales que, tradicionalmente en América Latina, al alero de la prohibición de “continuismo”, impedían la reelegibilidad presidencial. Las etapas del recorrido de Chávez ilustran perfectamente la importancia de esta última disposición. Después de ser electo presidente en 1998 para un mandato de cinco años no renovable, en 1999 redactó una Constitución que le permite aspirar a ejercer dos mandatos Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 133 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 134 3. El papel del Estado A SAVOIR consecutivos de una duración de seis años. Después del fracaso electoral de su reforma constitucional de diciembre del 2007 que codificaba un mandato de siete años cuya renovación dependía únicamente del voto popular, volvió a la carga. En febrero de 2009, salió triunfante de un referéndum que en materia de duración del mandato regresa al texto de 1999 pero eliminando la cláusula limitativa de dos mandatos consecutivos. De modo que si en 1998 había iniciado una carrera presidencial que tenía por horizonte el año 2003, hoy dispone de una agenda que, con una candidatura presidencial en 2012, lo llevaría hasta 2018 y más aún. Es la perspectiva que explícitamente abrió desde que recibió los resultados del referéndum de diciembre de 2009. La oposición en Venezuela rechaza violentamente estas estrategias del poder chavista para perpetuarse y denuncia la intención dictatorial. Ello por dos razones. La primera reposa sobre la dimensión de los cambios programados y realizados por Hugo Chávez. A partir de una interpretación de la doctrina bolivariana, que se ha convertido en doctrina oficial del Estado, desde el 2008 utiliza los recursos de la delegación legislativa para proceder a su codificación. Entre la treintena de decretos-leyes emitidos desde la Ley Habilitante legislativa aprobada por el Congreso en enero del 2007 y destinados a esta misión mencionemos simplemente –porque su título es particularmente explícito– el que creó la Comisión presidencial para la formación ideológica y política y la transformación de la economía capitalista en un modelo de economía socialista. Pero, por la vía del decreto-ley, también está modificando profundamente las estructuras del Estado. Así, un decreto-ley asignó a las fuerzas armadas, ayudadas por una milicia nacional bolivariana, una empresa de movilización ideológica del conjunto de la sociedad con lo que rompió el principio de neutralidad que garantizaba, según la Constitución de 1999, su carácter profesional (ley orgánica del 31 de julio del 2008). Asimismo, el modelo federal elaborado por este mismo texto entra en rivalidad con la creación de un “Poder Popular” cuyas organizaciones dependen directamente de la presidencia. De hecho se observa, y la presidencia no lo oculta, que a través del uso de las delegaciones legislativas está reinyectando sistemáticamente las medidas constitucionales rechazadas por el pueblo en el referéndum de diciembre del 2007. Además de estas armas ideológicas y jurídicas cuyo uso, obviamente, no está en conformidad con la legalidad constitucional, la presidencia dispone de los recursos financieros provenientes de la renta petrolera y sometidos a su propia discreción gracias al control que tiene de la empresa pública Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA) y que obtuvo después del fracaso de las huelgas del personal en 2003. La segunda razón que explica la violencia de las reacciones suscitadas en el seno de la oposición por la revisión del estatuto presidencial, reside en la naturaleza de la participación política que funda la legitimidad democrática del programa de cambio [ 134 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 135 3. El papel del Estado aplicado por Hugo Chávez. Centrada en categorías sociales que se consideran explotadas y marginadas, esta participación las moviliza con mecanismos ajenos a los de la representación tradicional. En efecto, está vinculada a la identificación que hay entre la masa de estos marginados y la persona de Chávez. Se trata de un carisma muy peculiar que lo iguala con esos marginados en nombre de quienes gobierna. Lo extraordinario no reside en la personalidad misma del líder, sino en su capacidad de mimetismo que, al hacerlo un ser como cualquier otro, eleva a estos marginados a los niveles del gobierno que dirige. Probablemente sea esta aptitud por la similitud lo que hasta ahora ha permitido que el carisma de Hugo Chávez resista al proceso de desgaste que generalmente se observa en este tipo de legitimidad; un proceso de desgaste que en este caso podía ser previsible dado que los resultados del poder, muy cuestionables en particular en materia de seguridad, son temas de discusión de una opinión pública que, a pesar de todos los esfuerzos de la administración presidencial, sigue siendo pluralista. Se entiende pues la amplitud de las protestas de la oposición contra la revisión del estatuto presidencial en lo que concierne a abolir la prohibición de la reeligibilidad, revisión que efectivamente se adoptó, como ya lo vimos. Se debe al hecho, repitámoslo, de que esta movilización de estratos populares, que confiere la mayoría a un poder que reivindica opciones revolucionarias, parece depender de la capacidad única que tiene la personalidad presidencial de dar respuesta a su demanda de identificación. Es por ello que los oponentes consideraron que la primera presidencia Chávez fue “un mal negocio” ya que transformó a una masa social de pobres en mayoría política. Si bien debió haberse cerrado en 2003, ahora podría prolongarse hasta 2018 y quizás más allá. No obstante, en la agenda política de la oposición venezolana hubo una fecha que les pareció más próxima. Por absoluto que parezca, este hiperpresidencialismo mantiene la exigencia de un vínculo mayoritario entre la presidencia y la Asamblea Nacional para que el trabajo gubernamental pueda efectuarse. De esta forma, el decreto-ley que, en lugar de la Constitución es actualmente la “norma de las normas”, implica el voto previo de una ley habilitante por parte de esta Asamblea. Por su composición, este voto era hasta hace poco una simpe formalidad ya que los partidos de oposición que habían boicoteado las elecciones legislativas de 2005 no tenían representantes. Sin embargo desde las elecciones de septiembre 2010 la oposición adoptó una estrategia muy distinta buscando crear una coalición unida y única a base de candidaturas unitarias. Muy motivada por la incertidumbre de los resultados de encuestas y sondeos de opinión, la “Mesa de la Unidad Democrática” –organización al mando de esta estrategia electoral– logró cierto éxito. Obtuvo en efecto una representación (65 curules de los 163 con los que cuenta la Asamblea Nacional) que le permitiría constituir la minoría de bloqueo necesaria para oponerse al voto de leyes orgánicas Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 135 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 136 3. El papel del Estado A SAVOIR así como a las habilitantes de las delegaciones legislativas que exigen una mayoría de dos tercios. Pero en realidad estas elecciones llegaron muy tarde pues a partir del voto de la Ley Habilitante del 31 de enero de 2007 la presidencia había lanzado, como lo vimos previamente, un enorme trabajo de transformación de las instituciones y de nacionalización del sistema económico y financiero: una avalancha de decretosleyes que para bloquearlos requiere una mayoría (dos tercios) muy alejada de los resultados que obtuvo la oposición. Al término de esta ponencia sobre la gobernabilidad, observamos que gran parte de la acción política de los gobernantes en América Latina se consagra a buscar una mayoría parlamentaria que sea compatible con las opciones presidenciales. Desde ese punto de vista no se distinguen en nada de los gobernantes del conjunto de las democracias pluralistas aún cuando esta acción política se da dentro de configuraciones de extrema confusión de los poderes. Sabemos, en Francia, que el hiperpresidencialismo no es una forma de Estado que esté reservada al ciudadano latinoamericano. Por otra parte, la desaparición de gobiernos militares y el desarrollo del Estado de derecho son puntos a favor para integrar completamente a los Estados latinoamericanos en la categoría de las democracias pluralistas. Ahora bien, esta conclusión aún cuando se basa en hechos irrefutables, suscita reservas relacionadas con un planteamiento doblemente criticable. En primer lugar considera las evoluciones de los sistemas políticos como inteligibles a partir de un modelo, en este caso la democracia pluralista, cuyos elementos constitutivos son producto de una sedimentación histórica efectuada en los Estados occidentales. Según esta perspectiva, los logros que evocamos deberían inscribirse en un recorrido flechado que señale las etapas de los avances realizados pero también el retraso que habría que recuperar. Este tipo de determinismo, que comparte gran número de observadores, presenta el riesgo de producir análisis de tipo dualista: utópicos cuando tratan de identificar los elementos del pluralismo de los “Estados del centro”, realistas o críticos cuando identifican lo que falta o no existe en los “Estados de la periferia”. Ahora bien, junto al movimiento de democratización se desarrolla el de la globalización de orden económico, que lo acompaña pero que también condiciona tanto a las instituciones como los resultados. El término de liberalización que da cuenta de ello no refleja el hecho de que, entre sus actores, también proliferan otros grupos como las mafias. Los inmensos flujos de riquezas que generan y su apropiación de las mismas alteran profundamente el funcionamiento de las estructuras formales que rigen el pluralismo de los Estados nacionales. Este fenómeno que se manifiesta con peculiar violencia en América Latina implica a todos los Estados, que se trate de los Estados del Centro o de los de la periferia. [ 136 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 137 3. El papel del Estado 3.1.8. Las zonas grises de la democratización: violencia, corrupción y narcotráfico La novedad en América Latina no reside en la existencia de fenómenos de corrupción y de violencia. El recuerdo de las violencias de Estado aún está vivo. Se han manifestado en el presente por medio de las comparecencias judiciales que permiten a los ciudadanos chilenos y argentinos, en particular, enterarse del sistema de terror de Estado impuesto por los últimos gobiernos militares. No sólo destaca la dimensión de la represión (40 mil muertos y desaparecidos en Argentina de 1976 a 1983), sino también el uso racionalizado de la tortura: su duración, que podía prolongarse durante meses y hasta años sobre una misma persona; los sitios que fueron desviados de su vocación inicial (la famosa Escuela Superior de Mecánica de Buenos Aires); la intensidad combinada con la variedad de procedimientos importados o inventados; la falsa clandestinidad con el objetivo de que cada uno supiera sin por ello poder prever ni el porqué, ni el cómo, ni obviamente el cuándo. Esta violencia de Estado no ha sido monopolio de los gobiernos militares. Con menos ritual, también se ha producido durante revueltas o incluso simples manifestaciones que las fuerzas armadas han reprimido obedeciendo a órdenes de gobiernos civiles. Recordemos la masacre de estudiantes en octubre de 1968 en la plaza de Tlatelolco, en la ciudad de México, en vísperas de los Juegos Olímpicos, caso en el que la justicia aún no ha determinado todas las responsabilidades; o entonces los 500 muertos del Caracazo, en Venezuela en febrero de 1989, cuando las tropas, por orden del presidente Carlos Andrés Pérez, dispararon sobre manifestantes que participaban en un movimiento popular. La implicación de las fuerzas armadas en esta represión tuvo como resultado divisiones internas que dieron origen al golpe de estado de febrero de 1992 dirigido por el teniente coronel Chávez y más tarde a su candidatura a la elección presidencial de 1998. Mencionemos también, en octubre de 2003, los disparos sobre poblaciones indígenas que preparaban en El Alto una marcha hacia La Paz y que causaron la muerte de 30 personas, lo cual también tuvo consecuencias importantes en el futuro del sistema político boliviano. La renuncia del presidente Sánchez Lozada y las dos presidencias interinas que siguieron fueron un preliminar de la elección de Evo Morales en diciembre de 2005. La corrupción también es una compañera familiar del ciudadano latinoamericano. Concierne a los gobernantes, por supuesto, y los escándalos provocados pueden estallar hasta en Estados donde los dirigentes contaban con una relativa reputación de integridad. En el 2004, en Costa Rica, dos ex presidentes, Rafael Calderón (19901994) y Miguel Ángel Rodríguez (1998-2002), ambos del Partido de Unidad Social Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 137 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 138 3. El papel del Estado A SAVOIR Cristiana (PUSC, derecha) fueron inculpados por corrupción pasiva y sobre un tercero, José María Figueros (1994-1998) del Partido Liberación Nacional (PLN) de Oscar Arias, pesaron fuertes sospechas. De modo que la República de Costa Rica, de 1990 a 2004, fue presidida por tres jefes de Estado pertenecientes a dos partidos, uno de derecha y otro de izquierda (social demócrata) pero los tres a la cabeza de gobiernos corruptos. Se menciona a la República de Costa Rica porque su gestión parecía al abrigo de este fenómeno. En México y Perú, es muy diferente. Desde hace tiempo y casi en forma cotidiana, la prensa denuncia casos de corrupción. Los efectos de esta repetitiva comunicación sobre la opinión pública no siempre resultan ser aquellos en los que se piensa más naturalmente, como serían efectos de creciente rechazo que descalificaran a los gobernantes. Muy difundida, la corrupción no es sólo un hecho de los políticos sino también de los funcionarios cualquiera que sea su nivel. Considerada como un “recurso” para uso del conjunto de los ciudadanos, se le admite. Como lo destaca Hernando de Soto en un libro algo olvidado hoy (de Soto, 1986), el comportamiento corrupto es resultado del costo demasiado elevado de la legalidad en una sociedad en la que cumplir con la ley requiere una inversión, en cantidad de tiempo y de conocimientos, superior al precio del bien obtenido. Sin embargo, su conclusión es errónea cuando señala que la corrupción es sólo un efecto y no una causa. Efectivamente, tiene como consecuencia, lo cual es seguro y se puede verificar a nivel contable, el desecar los flujos de políticas públicas y contribuir al sub-equipamiento de los servicios públicos así como a la escasez y a la baja calidad de los bienes propuestos. En México en el 2006 se estimó (según las cifras publicadas por la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo) que las sumas que desaparecen de los circuitos públicos equivalen a 10% del PIB. Por lo tanto sería el creciente número de desvíos lo que maximizaría la lógica individualizada del cálculo costos-ventajas que origina la generalización de los actos de corrupción. El fenómeno más reciente del narcotráfico se sumó y decuplicó la dimensión de estos otros dos fenómenos que son la violencia y la corrupción. A partir, principalmente, de una actividad primaria de cultura de la hoja de coca por definición territorializada, se creó desde América Latina una red de organizaciones destinadas a una coordinación globalizada de empresas de producción, de transformación y de distribución. Entre los dos extremos de la cadena que une al consumidor de la droga con el productor de la hoja, situados a miles de kilómetros uno del otro, surgieron los carteles, esas organizaciones transnacionales que racionalizan las transformaciones y la comercialización. Implantados, en parte, en las ciudades fronterizas mexicanas de Tijuana, en Baja California, y de Ciudad Juárez en el Estado de Chihuahua, están a punto, según parece, de ganar la guerra que declaró el presidente Felipe Calderón a principios de su mandato. Este último se vio obligado a retirar, en abril del 2010, las tropas federales que había [ 138 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 139 3. El papel del Estado movilizado tres años antes (marzo 2007). El procedimiento de introducción de las fuerzas armadas y las condiciones de su retiro ilustran perfectamente las dificultades de esta lucha. La intervención se originó por la necesidad de desarmar a las policías locales acusadas de corrupción y el retiro se debió a los resultados catastróficos de esta misma intervención: mencionemos tan sólo el número creciente de asesinatos, 242 en marzo 2010 tan sólo en Ciudad Juárez entre los que se contaban muchos civiles asesinados por las propias fuerzas armadas lo que provocó hostilidad por parte de la población, exasperada por los abusos de esos soldados. Actualmente están siendo sustituidos por contingentes de policías federales. De hecho, los enormes recursos financieros de los que disponen estos carteles –se habla de un presupuesto cercano a los 29 000 millones de dólares– y lo poco que les cuestan sus sicarios [ 36 ], les permite utilizar todas sus armas, las de la violencia (están mejor armados que las fuerzas regulares) pero también el miedo y la corrupción. Su estrategia no es destruir al Estado, sino cercarlo de manera a obtener la licencia liberal favorable a su vocación empresarial. Estas organizaciones desean simplemente reducirlo a la impotencia. Y aparentemente ya lo han logrado si nos referimos al calificativo de “estado fallido” que las autoridades estadunidenses ya atribuyeron al Estado mexicano. Sin embargo, la naturaleza del narcotráfico y sus ganancias resultantes pueden tener como consecuencia no sólo la parálisis del Estado sino también la perversión de organizaciones que, por apego a ideologías revolucionarias, en sus inicios habían optado por la lucha armada. Confundiendo los medios con los fines, se integraron en las redes de narcotráfico para seguir rentabilizando su nueva función de guardias del acceso a los territorios de producción. El caso emblemático de esta transformación es el de la guerrilla de las FARC. Este cambio no implica, a corto o mediano plazo, que renuncien a la violencia. Esta última se nutre de la desestructuración de la sociedad provocada por los núcleos de conflicto que surgen en el seno mismo de la sociedad civil y se crea así el “mercado laboral” que conviene a su propagación. En los sectores de la sociedad afectados por estos conflictos, se contrata a jóvenes (sicarios) para quienes la vida tiene el precio de la prima que se les paga para terminar con ella. Los reclutan tanto las guerrillas y otras mafias (por ejemplo las nuevas estructuras creadas a partir del fracaso de las políticas de reintegración de los grupos de paramilitares negociadas a partir de 2005) como las propias fuerzas armadas. El llamado caso de los “falsos positivos” sacó a la luz pública, en el 2008, la arbitrariedad de algunas prácticas de unidades militares. Para probar su eficacia y percibir los premios prometidos, reclutaban en los pueblos edificados en los alrededores de Bogotá a jóvenes a los que prometían [36] En América Latina, el término sicario designa a los asesinos a sueldo con objetivos bien definidos. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 139 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 140 3. El papel del Estado A SAVOIR dinero y empleo, los mataban, vestían los cadáveres de guerrilleros y los transportaban hasta las zonas de combate, a cientos de kilómetros, haciendo creer así que eran resultado de la eficacia de su acción. Todo ello a costa del sacrificio de la vida de estos jóvenes... La corrupción y sobre todo la violencia son características que se observan en todos los Estados de América Latina desde los primeros años de la historia de sus independencias y más adelante durante la formación de los Estados-Naciones. Es algo muy cierto en Colombia, México y Centroamérica. Pero es evidente que con la irrupción y el desarrollo del narcotráfico, su propagación y sus efectos se han decuplicado. 3.1.9. Sobre la democracia participativa La reivindicación de la democracia participativa surge en América Latina en el transcurso de los años 1980. Para restituir la palabra a un pueblo desposeído de su poder de decisión y de control por los mecanismos mismos de la representación, propone entre sus recetas algunos mecanismos de democracia directa, en particular el referéndum que en los textos constitucionales está presente con una panoplia completa, desde aquellos que ratifican textos elaborados por los gobernantes hasta los de iniciativa popular que pretenden eliminar toda intervención de los representantes en la elaboración de la ley. Pero existe un tipo de referéndum que merece una atención particular: se trata de ése que, semejante a la fórmula del “recal” inscrito en la Constitución de algunos Estados de los Estados Unidos, se introdujo bajo el apelativo de referendo revocatorio en las recientes constituciones de los Estados andinos, en Venezuela (1999), en Ecuador (2008) y en Bolivia (2009). Se aplica a todos los magistrados electos, y su inscripción en la Constitución tanto como su uso suscitan algunas interrogantes en lo que concierne a la magistratura presidencial. Veamos el caso venezolano: resulta en efecto que reunir las condiciones para llegar a una destitución presidencial es difícil y hasta prácticamente imposible. Se requiere, primero, que el número de sufragios alcanzados por la moción de rechazo sea igual o superior al que permitió la elección. Luego, es sobre todo necesario que previo a la moción propuesta a voto se haya organizado una petición que haya recabado un número de firmas igual o superior al 20% de los electores inscritos (2 millones 400 mil en la fecha en la que el procedimiento se inició) en las listas electorales. La regularidad de estas firmas será controlada por el Consejo Nacional Electoral (CNE). La campaña de colecta de firmas iniciada en octubre de 2003 con la creación de una “coordinación democrática” que reunió, como lo había anunciado, a “las fuerzas vivas de la sociedad civil”, prosiguió en diciembre de 2003 con la entrega ante el CNE de 3 millones 650 mil 53 formularios. Este examen particularmente meticuloso concluyó, en agosto del 2004, con un [140 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 141 3. El papel del Estado indiscutible resultado de rechazo a esta moción: 60% de votos en contra. Se ve bien en este caso cuán dudoso puede ser el uso del apelativo “democracia participativa” cuya versión mínima supone un mayor acercamiento entre el gobernado y el gobernante. En efecto, la aplicación de este “referendo revocatorio” que implica una movilización intensa y a largo plazo de múltiples organizaciones de la sociedad civil requiere una inversión muy fuerte (colecta de firmas) a la que difícilmente se puede recurrir con frecuencia, por lo menos a escala nacional. En la actualidad en Venezuela, lo hemos visto, la oposición prefiere centrarse en las próximas elecciones legislativas que son procedimientos de participación de manejo más fácil y flexible, aún cuando sean instrumentos de la llamada democracia representativa. Nos falta por abordar las acciones de descentralización que también están relacionadas con la democracia participativa. Por su importancia, a continuación serán objeto de un capítulo aparte. 3.1.10. Los enigmas de la Constitución boliviana de 2009 Producto de una larga crisis política marcada desde los años 2000 por una movilización multiforme de poblaciones indígenas, el texto constitucional elaborado en Bolivia, en condiciones caóticas, por la asamblea constituyente en 2007, luego modificado por el Congreso en 2008 y ratificado por referéndum en 2009, establece una ruptura con la tradición liberal y universalista que rige al constitucionalismo latinoamericano. En efecto, según este texto, la persona accede a una identidad política bajo dos formas. La primera es la ciudadanía que le atribuye derechos relativos a los dos grandes principios de libertad e igualdad; hasta ahí nada que no corresponda a los cánones establecidos por el constitucionalismo clásico. La segunda concierne a un individuo que pertenece a una entidad que el texto boliviano califica de “nación y pueblo indígenas de origen campesino”; dispone entonces de derechos y valores específicos vinculados a la identidad preconstitucional de estas entidades. Estos derechos que le son reconocidos según un sistema de atribuciones propio a estas comunidades quedan sin embargo sometidos a un control de conformidad con los principios y valores reconocidos por la Constitución. El reconocimiento de estas comunidades y de su legitimidad histórica contribuyó ampliamente a la complejidad de una distribución territorial de poderes sumamente descentralizada. Esta descentralización, sólo a costa de incertidumbres y de contradicciones se adapta a la exigencia de un Estado central –que el constituyente no quiso olvidar– capaz de conducir políticas públicas nacionales de desarrollo. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 141 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 142 3. El papel del Estado A SAVOIR Bibliografía COURTNEY, J. (2008), The Moral Force of Indigenous Politics, Cambridge University Press, Nueva York. DABENE, O. (dir.) (2007), Amérique latine, les élections contre la démocratie, Presses de Sciences Po, París. DE SOTO, H. (1986), El Otro Sendero. La Revolución Informal, Editorial El Barranco, Lima. DEZALAY Y. y B. GARTH (2002), La mondialisation des guerres de palais. La restructuration du pouvoir d’État en Amérique latine, entre notables du droit et Chicago boys, Seuil, París. GARZON, J.C. (2008), Mafia & Co. La Red Criminal en Mexico, Brasil y Colombia, Editorial Planeta Colombiana, Bogotá. LANZARO, J. (2001), Tipos de Presidencialismo y Coaliciones Políticas en America Latina, CLACSO, Buenos Aires. LE BOT, Y. (2009), La grande révolte indienne, Robert Laffont, París. LOUVET, M. 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El déficit de conocimientos está sin duda relacionado, en primer lugar, con el estado del objeto en la medida en que la debilidad y/o politización que se observan a menudo en las estructuras administrativas dificultan la colecta de datos tanto como la identificación de los problemas del análisis. Como ejemplo mencionemos lo complicado que puede ser el acceso a los archivos o incluso a los actores competentes. Así, algunos investigadores enfrentan limitantes por la falta de clasificación de documentos oficiales, por los incesantes cambios que caracterizan a los funcionarios o entonces por la desaparición de esas estructuras que eran objeto de su estudio. También, a menudo resulta difícil hacer entrevistas a pesar de que, desde el punto de vista metodológico, se trata de una manera privilegiada de entrar al meollo del análisis de las políticas públicas (Pinson et al. , 2007). Los entrevistados tienen tendencia a disimular informaciones o datos útiles por razones personales y/o políticas. Aún cuando estas reacciones no son específicas de los contextos latinoamericanos, el carácter sistemático de estas posturas así como la imposibilidad de cotejar las entrevistas con otros datos fragiliza el análisis. Por último, los datos, en particular los estadísticos, a pesar de las publicaciones de las organizaciones internacionales, pocas veces son homogéneos por lo que muy frecuentemente se dificulta la comparación. Sin duda, la otra serie de razones se debe, en parte, a la postura que a menudo asumen los actores o los investigadores en relación a las políticas públicas. Lo que llama la atención de un observador exterior es la especial profusión de escritos normativos y militantes que se emprenden sobre numerosos ámbitos. No siempre se separa el análisis y la acción como se busca hacerlo por ejemplo en Francia y los trabajos publicados tienden a producir tanto diagnósticos como soluciones para los problemas estudiados. El caso se da especialmente en políticas sociales donde algunos trabajos tienen un carácter académico tanto como de valoración. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 143 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 144 3. El papel del Estado A SAVOIR Más a fondo y contrariamente a lo que sucede en otras zonas geográficas, a menudo el análisis de las políticas públicas es indisociable de interrogantes o análisis relacionados con la formación y evolución del Estado y del régimen político (Collier et al., 1991). La falta de madurez del aparato administrativo deja sin respuesta el tema del Estado no sólo desde el punto de vista normativo (¿cuál debe ser el lugar del Estado en la sociedad?), pero también desde un punto de vista práctico (¿cuál debe ser la forma y la intensidad de la acción pública?). De modo que las políticas públicas no siempre se analizan por sí mismas sino porque manifiestan una evolución mayor del Estado y del aparato administrativo. Ejemplo típico, en un reciente número de Critique Internationale que se consagró a las reformas administrativas en América Latina, Philippe Bezès recuerda cuán indisociables resultan, en estas sociedades, la implementación y la evolución de las estructuras administrativas, necesarias para la acción pública, de los temas relativos a la estabilización del Estado y de su aparato burocrático (Bezès, 2007). A pesar de diferentes escollos, los trabajos existentes, a menudo relacionados con la sociología y la economía, como las publicaciones de las organizaciones internacionales o de los actores movilizados, así como varias tesis en curso, en específico en Francia, sobre diferentes sectores de intervención pública, permiten elaborar un panorama rápido de las características y retos actuales de las políticas públicas en los países latinoamericanos. Con el fin de facilitar la exposición, centraremos nuestra atención en tres elementos principales: l destacar, antes que nada, que los problemas públicos a los que se enfrentan estos países presentan peculiaridades desde el punto de vista de su intensidad como de las temáticas abordadas; l mostrar enseguida que los procesos de decisión se caracterizan por el peso de actores externos a las instituciones políticas nacionales y por la persistencia de lógicas políticas y sociales dominadas por el clientelismo y la inestabilidad institucional; l retomar, finalmente, diagnósticos a menudo presentes que hacen hincapié en la debilidad administrativa y la falta de control de los actores burocráticos sobre la implementación de las políticas públicas. 3.2.1. Problemas públicos y lógicas de agenda Aún cuando esta idea es con frecuencia considerada como simplista y esquemática, el análisis de las políticas públicas reposa poco o mucho en la idea que los actores [144 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 145 3. El papel del Estado político-administrativos son estimulados por eventos, movilizaciones y/o presiones impulsadas por actores públicos y privados situados a diferentes niveles del gobierno. En función de las capacidades de acción y de las oportunidades políticas, los actores gubernamentales llevan a cabo un tipo de filtración en el seno de estas dinámicas de emergencia de manera a inscribir en la agenda gubernamental los problemas que determinarán más tarde el contenido de la acción pública. En relación a esta doble dinámica de emergencia y de inscripción en la agenda, los países latinoamericanos presentan varias especificidades. Estas se deben antes que nada a los problemas socioeconómicos, objetivos con los que se enfrentan estos países. Como ejemplo, se pueden mencionar varios indicadores, en particular aquellos que dependen de los “umbrales” de desarrollo tradicionalmente vinculados a estas sociedades. En el informe anual del PNUD de 2009, los primeros países latinoamericanos clasificados en el índice de desarrollo humano son Argentina, Uruguay y Cuba, situados respectivamente en los lugares 49, 50 y 51 del índice [ 37 ]. Como se sabe, este índice permite agregar a la medida tradicional de desarrollo esencialmente centrada en el PIB, algunos factores adicionales relativos a la salud, la educación y la esperanza de vida. Tomemos el ejemplo de Argentina, generalmente el país latinoamericano mejor situado en este índice, que se clasifica en el lugar 50 sobre 177 en relación a la esperanza de vida, 31 sobre 151 países en lo que se refiere a la tasa de alfabetización de adultos y finalmente en el 62 sobre 181 en lo que concierne al PIB por habitante. Otro indicador a menudo citado es el Índice de Gini que mide la desigualdad y permite mostrar que muchos países de la zona se caracterizan por tasas sumamente elevadas, en particular Bolivia (60.1 ), Colombia (58.6) o Brasil (57). Aunque a veces suscitan ciertas discusiones o entonces no dan más que una imagen evidentemente parcial del desarrollo de estas sociedades y de los problemas que enfrentan, estos índices se han ganado poco a poco una auténtica legitimidad gracias a las comparaciones que permiten establecer ya que señalan cierto número de problemas prioritarios para los Estados concernidos. De hecho, estas observaciones repetidas, sean fruto de investigaciones o de informes dirigidos por organizaciones internacionales o bien emanen directamente de actores político-administrativos locales, han nutrido en forma duradera la agenda de los gobiernos latinoamericanos en estos últimos años. Por ejemplo, se puede considerar que la creciente publicidad que se hace de los problemas relacionados con la salud y las estructuras médicas son un efecto más o menos directo de estos indicadores internacionales que destacan las “insuficiencias” [37] Los datos se pueden consultar en línea: http://hdr.undp.org/fr/statistiques/. Véase también PNUD, 2009. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 145 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 146 3. El papel del Estado A SAVOIR o los “retrasos” de los países concernidos. Así en Brasil, programas como los de la Bolsa Familia impulsados por el gobierno de Lula junto con el Banco Mundial, alentaron la implementación de políticas de transferencias monetarias condicionadas que tenían como objetivo tanto luchar contra la pobreza como garantizar un ingreso de subsistencia a las familias más pobres. El tema de la pobreza, los problemas de salud relacionados con la malnutrición y las tasas poco elevadas de escolarización son, dentro de esta perspectiva, problemas cuyos lazos se pudieron establecer justamente gracias a estos índices internacionales, y que este dispositivo busca manejar precisamente de forma conjunta. Por otro lado, más allá de la publicidad más o menos amplia que se da a estas cifras y a estas estadísticas, a menudo los actores movilizados se apoderan de ellas para sus reivindicaciones o para justificar intervenciones directas en el terreno. Por ejemplo, las debilidades endémicas del sistema escolar brasileño que a menudo se destacan en los informes internacionales (Brasil ocupa el lugar 71 de 151 países según el índice de desarrollo humano publicado en 2007), fueron objeto de mucha publicidad por parte de fundaciones o asociaciones, nacionales o internacionales, que de esta forma pudieron justificar su intervención directa en el terreno en complemento de estructuras político-administrativas tradicionales (Trindade, 2006). Más allá de estas problemáticas directamente relacionadas con las características socioeconómicas de los países latinoamericanos, otros problemas públicos, más o menos asociados de forma directa a este primer conjunto, también alimentan la agenda gubernamental. Es el caso, en especial, de las cuestiones de infraestructura de los transportes, de los problemas ligados a la educación o entonces de tensiones suscitadas por esa urbanización rápida que se lleva a cabo en varios Estados. El asunto de las infraestructuras de los transportes, por ejemplo, se ha convertido a menudo en un tema determinante en ciudades de crecimiento continuo. Para tomar un solo ejemplo, la población de Bogotá que se estimaba en menos de 3 millones de habitantes a principios de los años 1970, aumentó a 5.5 millones en 1993 antes de rebasar los 7 millones de habitantes, según las más recientes estimaciones. Más allá de los problemas de infraestructuras relacionados con la gestión de esta población en rápido crecimiento, tanto a nivel de los transportes como de la vivienda, estas evoluciones demográficas también se han señalado a menudo como uno de los posibles factores del aumento de la criminalidad junto con la guerra civil y la intensificación del tráfico de drogas. De esta forma, según algunas estimaciones, la tasa de homicidios llegó hasta 81.2 homicidios por cien mil habitantes, con lo que Bogotá se consideró, en esa época, en una de las ciudades más peligrosas del mundo (Velásquez, 2007). [146 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 147 3. El papel del Estado Los problemas de saturación del tráfico, de contaminación y de inseguridad provocados por esta evolución demográfica justificaron entonces algunas iniciativas destacadas. Ese fue el caso, por ejemplo en Bogotá, a partir de los años 1990, con la reforma que emprendió el entonces alcalde, Antanas Mockus, que dio lugar a la creación de una red de autobuses, el TransMilenio, y que cambió de fondo la geografía urbana en la capital colombiana. En este caso, lo interesante es que esta iniciativa también se pensó como elemento de un plan más amplio de solución a los problemas urbanos, en particular la violencia y la criminalidad. La irrupción de estos asuntos en la agenda fue inseparable de la producción de nuevos diagnósticos y de nuevas soluciones, lo cual tuvo un efecto duradero en las políticas públicas en Bogotá, en Colombia, y por difusión, en otros países latinoamericanos. En base a un discurso original y a nuevas maneras de presentar estos problemas, Antanas Mockus fue capaz de influir tanto en el comportamiento de los individuos como en los ejes prioritarios de las políticas implementadas”. En especial, al presentar la violencia como una patología social que había que combatir, Mockus logró convencer a los actores concernidos de la necesidad de desarrollar acciones profilácticas (prevenir comportamientos violentos limitando la detención de armas de fuego, cerrando los bares después de ciertas horas, etc.) así como acciones curativas (aumento de medios para la policía, regulación del tráfico vial, etc.). De acuerdo a lo que se llama a veces el enfoque cognitivo y normativo de las políticas públicas, la emergencia de estos problemas públicos fue por consiguiente sinónimo de estructuración y de valorización de un nuevo paradigma de la acción pública, dicho de otra manera de un conjunto de valores, de principios y de imágenes que determinan los comportamientos de los actores político-administrativos y suscitan reorientaciones significativas de varias políticas públicas (Hall, 1993; Surel, 2000). Otro tema de infraestructuras a menudo presente en la agenda gubernamental son las redes de distribución de ciertos bienes y servicios públicos, en específico el agua. Bien público fundamental como lo ha demostrado Elinor Ostrom con su teoría de los “Communs” (Ostrom, 1990), el agua fue en efecto un tema de movilización social y de reformas importantes en los años 1990 para solucionar a la vez problemas de urbanización y a veces también permitir una racionalización de la gestión de los recursos necesarios para el desarrollo de los cultivos. Este ámbito de la acción pública que en los años 1990 a menudo fue objeto de reformas orientadas hacia la privatización de los servicios de agua, en especial por influencia del “consenso de Washington”, en ocasiones alimentó conflictos muy violentos que llevaron al Estado y a las municipalidades locales a mantener estos asuntos de forma duradera en la agenda. Así en el 2000, violentas protestas en la ciudad de Cochabamba, en Bolivia, condujeron a un conflicto duradero, en ocasiones calificado de “guerra del agua”, Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 147 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 148 3. El papel del Estado A SAVOIR que fue un vector de polarización de las divisiones sociopolíticas antes de servir para justificar el regreso del Estado en la gestión de esta industria de red (Mayaux, 2006). Se podría prolongar la lista de estos temas que hoy son centrales en la manera en la que los gobiernos conciben sus tareas de gestión y de regulación, pero lo que llama la atención es, una vez más, la intensidad y la gravedad de los problemas a los que se enfrentan estos países. Se trate de desarrollo, de medio ambiente, de urbanismo, de educación, de pobreza, etc., los problemas estructurales que se imponen en la agenda de los gobiernos son a menudo comunes a estos países e influyen en toda la acción política. Al observar ciertas dinámicas nuevas que emergen, vemos además que los actores sociales no son necesariamente los principales vectores para activar la agenda. La debilidad de los actores representativos tradicionales, en especial los sindicatos, deja el juego relativamente abierto a otras formas de grupos de intereses, en particular empresas u organizaciones no gubernamentales. Desde ese punto de vista, el ejemplo más caricaturesco es sin duda la influencia que ha ejercido en forma constante el “consenso de Washington” sobre las élites latinoamericanas (véase infra). Aún cuando los efectos concretos de este conjunto de orientaciones de la acción son objeto, desde hace poco, de evaluaciones prudentes debido a cambios en las estructuras administrativas y en las políticas públicas menos importantes que lo anticipado, no hay duda alguna de que estas propuestas han tenido un impacto importante en el debate público y en la agenda gubernamental. En efecto, permitieron valorizar cierto número de reformas que conciernen a las políticas fiscales, a la liberalización de los mercados o entonces a las privatizaciones ya evocadas. También facilitaron la llegada al poder de los partidos y/o los líderes que se presentaron como los promotores de una modernización sociopolítica basada en una mayor apertura hacia el exterior. En paralelo a estos procesos exógenos, la activación o reactivación de la agenda es a menudo resultado de un evento traumático que determinará, al menos durante algunas semanas, el sentimiento de una urgencia de acción que, sin embargo, puede no desembocar en un resultado favorable. Las inundaciones y deslizamientos de terreno que se produjeron en varias ciudades brasileñas en el 2010 volvieron a colocar en primera línea a problemas públicos más o menos presentes y de manera difusa en la agenda, en particular los problemas relacionados con la localización y los modos de construcción de las viviendas, o entonces los problemas de acción vinculados con la situación relativa de ciertas comunidades. Algunos accidentes especialmente graves como los avionazos, también hicieron hincapié en el problema de la vetustez de ciertas [ 148 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 149 3. El papel del Estado infraestructuras aeroportuarias o de aparatos que pertenecen a compañías locales. Al respecto, América Latina no difiere en nada de los demás países en lo que concierne a esas dinámicas que influyen en la agenda. Un accidente especialmente grave o una catástrofe natural tienen efectos análogos en los países occidentales aún cuando, una vez más, la intensidad del problema y su gravedad son a menudo “marcas” distintivas de los Estados latinoamericanos. Si se quiere resumir este primer conjunto de temas, se pueden recordar varias características de la agenda de los problemas públicos en América Latina: una estructura de problemas dominada por cuestiones ligadas al nivel relativo de desarrollo y/o por la densidad o gravedad excepcional de los problemas relacionados con el medio ambiente, con los fenómenos de urbanización y con la criminalidad; enfoques de actores emergentes que consideran que la sociedad civil desempeña un papel desigual de activación y de movilización; la influencia de presiones exógenas y, a veces, una importante permeabilidad de las agendas gubernamentales a las presiones ejercidas por organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales y por países extranjeros (en particular Estados Unidos). Saturada por problemas estructurales importantes, la agenda gubernamental en América Latina da con frecuencia la impresión de caos y de discontinuidad, algo que observamos bajo otras modalidades en otras etapas de la acción pública. 3.2.2. ¿Quién gobierna la acción pública en América Latina? Uno de los temas centrales en ciencias políticas, y en especial en el análisis de las políticas públicas es, por supuesto, la cuestión de los actores y de sus formas de gobierno. En su obra clásica, Who Governs? Democracy and Power in an American City, el politólogo estadunidense Robert Dahl había tratado de demostrar que bajo la influencia de las lógicas inherentes a toda toma de decisión, el gobierno de las sociedades adoptaba un sistema generalmente pluralista, principalmente en los regímenes políticos que habían institucionalizado los principios democráticos (Dahl, 1961). Mejor aún, en estos últimos años, numerosas investigaciones han demostrado que las formas contemporáneas de gobierno se habían diversificado todavía más. El término genérico de gobernanza (Le Galès, 1995),que a menudo se relaciona con estas transformaciones, abarca a la vez un proceso de desterritorialización de la acción pública (las políticas se definen de manera más o menos coordinada entre varios niveles de gobierno), de desmonopolización (el Estado ya no es más que un actor entre otros de un complejo juego de compromisos e intercambios) y de despolitización (la decisión depende de un número cada vez mayor de actores o de instituciones legítimas en función de su experiencia y por efecto de un mecanismo político de delegación). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [149 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 150 3. El papel del Estado A SAVOIR Dinámicas tan complejas y a veces difícilmente separables como la globalización, la descentralización y la integración regional se identifican a menudo como los factores explicativos de estos movimientos que afectan a los Estados y a las políticas públicas en el periodo contemporáneo. Al respecto, América Latina constituye un excelente laboratorio para interrogar y mejor caracterizar esas lógicas de gobernanza. Primero por una razón histórica mayor: el Estado, como ya lo hemos dicho, a menudo se presenta como inacabado y a veces como poco legítimo, lo que se refleja, en especial, en su persistente incapacidad para imponer un monopolio fiscal que le permita disponer de los recursos financieros necesarios para su acción. Luego, porque a América Latina a menudo se la presenta como el área geográfica en donde mejor se ha dado una doble dependencia hacia una gran potencia, Estados Unidos, y hacia organizaciones internacionales. Lo que sin duda sintetiza fuertemente a estos elementos es el famoso “Consenso de Washington”, una serie de principios de acción elaborados en los años 1990 por economistas como Williamson, por organizaciones internacionales como el Banco Mundial y el FMI, respaldados por Estados Unidos. Resumiendo, este “consenso” reposaba sobre varios ejes considerados como decisivos para las políticas públicas en América Latina, todos ellos más o menos determinados por la idea de ortodoxia financiera y presupuestaria, única opción para restaurar a la vez el libre funcionamiento del mercado y la autoridad del Estado regulador. Estos preceptos tuvieron una fuerte influencia en los países latinoamericanos durante varios años y determinaron en particular una reducción del gasto público con el riesgo, a menudo, de que surgieran crisis políticas y sociales sumamente fuertes. Esta permeabilidad entre instituciones y actores políticos internos se corrigió un poco en estos últimos años, en particular gracias al efecto de las reformas institucionales y a las alternancias políticas que alimentaron, a veces de manera sustanciosa, una reorientación de las políticas públicas. De esta forma, en muchos países como en Bolivia o en Colombia, se produjeron revisiones constitucionales ligadas a políticas de descentralización que modificaron las jerarquías de competencias y reorientaron los procesos de decisión en materia de acción pública. Aún cuando la organización de los poderes sigue siendo asimétrica en muchos países, parece que la gobernanza multiniveles se instala paulatinamente y se valora a los alcaldes de las grandes ciudades tanto como se valora cada vez más a instituciones y actores locales. En algunos casos es bastante antigua, como lo muestra en especial Tulia Falleti en el caso de las políticas de descentralización en Argentina y en Brasil que, en particular en este último país, datan del periodo dominado por regímenes autoritarios (Falleti, 2007). [ 150 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 151 3. El papel del Estado El otro cambio político-institucional importante se relaciona con la “presidencialización” de los procesos de decisión. No porque el fenómeno en sí sea especialmente nuevo: después de todo, la figura del “Caudillo” es todavía una característica de América Latina, tanto en la práctica política como en la expresión artística, en particular en literatura. Algo más original es la codificación institucional y jurídica de este papel que ahora confiere a las elecciones presidenciales un lugar determinante en la definición de los marcos y orientaciones de las políticas públicas. Es también el compromiso fuerte que varios presidentes en ejercicio manifiestan hacia varias reformas de gran alcance. Por mencionar sólo algunos ejemplos, ese fue el caso de Lula en Brasil con el programa Bolsa Familia, de Uribe en Colombia con las cuestiones de seguridad y las relaciones entre el gobierno y la guerrilla, o entonces de Lagos en Chile con las cuestiones culturales. Cada uno de estos presidentes comprometió también una parte de su capital político con estas reformas al encargarse del seguimiento de la medida más allá del simple procedimiento de decisión. Se podrían incluso ampliar estos ejemplos al nivel local con el caso de las reformas antes mencionadas de Mockus en Bogotá, y considerar también que ciertos altos funcionarios aseguraron la continuidad y la legitimidad de la estructura o del departamento que tenían a su cargo, como fue el caso de Manuel Estela en Perú con la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, la SUNAT (véase infra). Esta personalización de los procesos de decisión y de las estructuras administrativas, aún cuando no sea inédita, sí resulta excepcional por su magnitud relativa y por la influencia que parece tener sobre las políticas públicas. En efecto, en muchos casos el éxito, y por ende el fracaso de las políticas evocadas, depende de la permanencia en el poder de los actores políticos que tuvieron esa iniciativa. De modo que el proceso de decisión resulta sumamente politizado, dado que depende de actores políticos que fueron elegidos o cuya legitimidad depende de su cercanía con un actor político (caso de Estela con Fujimori). Además, resulta segmentado y sujeto a efectos de ciclo pautados, en especial por la sucesión de elecciones y/o la alternancia en el poder. Por último, esta politización y esta personalización del proceso de decisión reflejan una vez más la estabilidad y la influencia muy variables de los actores burocráticos sobre las orientaciones de la acción gubernamental. Como complemento de estos elementos estructurales, también es necesario subrayar que la llegada concomitante de gobiernos de “izquierda”, aún cuando este término genérico a menudo oculta diferencias importantes, también situaron en primera línea a las nuevas políticas (que valorizan la lucha contra la pobreza, nacionalizan los recursos naturales, desarrollan infraestructuras). De manera desigualmente explícita Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 151 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 152 3. El papel del Estado A SAVOIR y sistemática según los países, estas alternancias simultáneas fueron la ocasión para criticar el impacto de las políticas inspiradas por el Consenso de Washington y para reafirmar la soberanía de los Estados latinoamericanos sobre sus propias opciones políticas. De esta forma el endurecimiento de relaciones que se observó, en ocasiones, entre los países de la zona y Estados Unidos, a veces se nutrió de una crítica a la hegemonía estadunidense sobre la región. Sin duda, uno de los países más emblemáticos de este cambio es la Venezuela de Hugo Chávez en donde las políticas sumamente dependientes de la “variable personal” a menudo se justificaron por la voluntad de liberarse de la tutela de Estados Unidos en especial al nacionalizar los sectores energéticos y los de la gestión de los recursos naturales. Esta afirmación de una independencia relativa también puede efectuarse hacia la comunidad internacional. Al respecto podemos mencionar la política de Brasil en materia de patentes de medicamentos, en específico para la lucha contra el sida, que se presentó a la vez como una respuesta a las estrategias comerciales de los grandes grupos farmacéuticos y como el vector de desarrollo de una forma de independencia sanitaria del país hacia ciertos males. Sin embargo hay algunas excepciones, en especial Colombia, en la época de Uribe, cuya cercanía con Estados Unidos fue uno de los sellos de su opción política en materia de acción pública. Misma situación en los países de Centroamérica, como El Salvador, en donde la transferencia de experiencia y de políticas públicas desde Estados Unidos es todavía importante, en particular en lo que concierne a políticas de lucha contra la criminalidad (véanse las transferencias de política después de las implantaciones de bandas delincuentes inspiradas de las organizaciones similares de las grandes ciudades estadunidenses). Por último, la integración regional, aún cuando fuera decepcionante y por obligación, pudo facilitar los intercambios de ideas y de experiencia así como conducir a varios países hacia reformas similares. Por supuesto, en América Latina los procesos de integración se caracterizan más bien por la debilidad de sus instituciones comunes, por persistentes reticencias para transferir competencias a nivel supranacional en varios ámbitos de la acción pública y por una gran fragmentación de las iniciativas (Dabène, 2009). No obstante, desde el punto de vista de las políticas públicas sucede que, un poco al igual que la integración europea, los intercambios suscitados por estas lógicas de integración resultaron en una mutualización de los diagnósticos y de las soluciones, al mismo tiempo que socializaron a las élites político-administrativas en estas mismas orientaciones. Los programas sociales de ayuda, ejemplo de los cuales es la ya mencionada Bolsa Familia, se han desarrollado en estos últimos años en Brasil y en México para buscar una solución a la pobreza de algunos sectores de la población. Los intercambios entre los dos países sobre el tema parecen reales y fructuosos. [ 152 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 153 3. El papel del Estado Aún cuando los marcos políticos e institucionales de las políticas públicas cambiaron hacia una “renacionalización” de las opciones públicas, cabe precisar que el proceso de decisión sigue bajo control muy parcial de los actores político-administrativos locales. La dependencia de esos países en términos de recursos y de experiencia de acción es todavía fuerte, en especial en algunos ámbitos y para ciertos países. Las políticas de desarrollo alternativo, que adoptan en especial la forma de incentivos para cambiar las lógicas de producción agrícola al erradicar o limitar el cultivo de la coca en varios países, siguen siendo estructuradas, financiadas e implementadas esencialmente por organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales o entonces por países no latinoamericanos. Lo que ha cambiado no es tanto la dependencia relativa como las fuentes y formas de interacción características de esas presiones externas. Así, en el análisis de estas políticas en Perú se observa que las organizaciones estadunidenses, tipo USAID, tienen ahora una presencia relativamente menor y que la acción pública es cada vez más resultado de la inversión local de fundaciones privadas, en particular alemanas, que tratan de elaborar nuevas políticas en asociación con los actores locales. De la misma manera, la gestión de los servicios públicos no siempre está racionalizada dado que las recientes reformas provocaron principalmente la renegociación de los contratos de concesión en lugar de restituirle al Estado la competencia directa en estos ámbitos de acción. Si la naturaleza de la relación de fuerzas entre actores internos y externos en ocasiones permitió un mejor equilibrio, estos cambios recientes apenas autorizan a muchos de estos países a prescindir de manera muy parcial y puntual de una influencia exterior que todavía es necesaria, especialmente en lo que concierne a la experiencia y a los medios de acción. Por último, subsisten todavía formas más tradicionales de “captura” del proceso de decisión, ya sean ligadas a las relaciones clientelistas a menudo consideradas como determinantes en estos países, al peso de ciertas grandes compañías o de ciertas élites sociales, o entonces a la influencia de ciertas instituciones sociales como las iglesias o las comunidades indígenas. En muchos casos, es la contraparte del proceso de politización y/o de personalización ya evocado. La decisión queda bajo influencia, sigue siendo elaborada y finalizada por redes restringidas de actores, cercanos a algunas organizaciones políticas o agentes económicos. De esta manera, toda tentativa de estudio del proceso de decisión en el caso de Venezuela parece frenada no sólo por la escasez de los recursos documentales sino también por la gran volatilidad del contenido y de los actores influyentes durante el proceso de decisión. A veces parece que las decisiones se toman de manera circunstancial y arbitraria. También pueden tener un carácter contradictorio a unos meses de intervalo, como fue recientemente el caso en torno a varias reformas sucesivas del sistema universitario venezolano. La permeabilidad del aparato de Estado a grupos o instituciones sociales exteriores al marco burocrático Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 153 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 154 3. El papel del Estado A SAVOIR en el sentido estricto, también ha sido una característica, en estos últimos años, del caso de Bolivia en donde la irrupción del Movimiento Al Socialismo (MAS), que llegó al poder con la elección de Evo Morales, contribuyó en ocasiones a cuestionar las redes de acción pública hasta entonces generalmente controladas por las compañías y los grupos de interés de la región de Santa Cruz, y a crear otras redes estructuradas alrededor del partido presidencial. 3.2.3. Burocracias e implementación de políticas públicas Los límites de las instituciones y de los actores políticos tradicionales, en los que a menudo se hace hincapié, se completan con las debilidades estructurales a nivel de las burocracias, de las capacidades administrativas y de los procedimientos de implementación de las políticas públicas. No es algo específico de los países latinoamericanos dado que la implementación se considera como una fase crucial, a menudo conflictiva y muy parcialmente controlada de la acción del Estado. De manera clásica, a menudo se le describe como una dilución, más o menos extensiva, de la decisión en condiciones locales del ejercicio de la acción pública. Pressman y Wildavsky, en una obra de referencia indispensable en este ámbito de estudio, habían mostrado que en Estados Unidos sucede que, según la fórmula empleada, “las políticas decididas en Washington desaparecen en Oakland” (Pressman et al., 1973). Contrariamente a un concepto convencional reductor, la comprensión de las políticas públicas no se resume al análisis de la decisión, también debe incorporarse el estudio de las condiciones y modalidades objetivas de su aplicación en el terreno. Ahora bien, estos factores “locales” a menudo se caracterizan por medios objetivos poco relacionados con las metas fijadas durante la decisión o entonces por la resistencia más o menos inesperada de “clientelas” concernidas por la acción pública. Para retomar una expresión utilizada por Mény y Thoening, la implementación es una manera, característica de toda política pública, de “proseguir con la lucha” en otros momentos y por otros medios (Mény et al., 1987). En el caso de los países latinoamericanos, una vez más, la particularidad reside más en la forma y en la intensidad de los problemas que estos países enfrentan, que en una originalidad esencial. Lo que se observa en varios estudios es la incapacidad de los actores en el terreno, sean administrativos o privados, para tomar a su cargo y hacer efectivas las decisiones lanzadas a nivel central. Muchas de las reformas emprendidas se “diluyen” así en la realidad de contextos locales desigualmente controlados por el aparato burocrático o que son objeto de movilizaciones sociales fuertes en contra de las políticas adoptadas. [ 154 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 155 3. El papel del Estado Una de las nociones empleadas frecuentemente por los analistas de los Estados latinoamericanos así como por las organizaciones internacionales es la de “capacitybuilding” o entonces “State capacity”. En los trabajos comparativos sobre los regímenes latinoamericanos realizados a partir del estudio de las reformas administrativas, Barbara Geddes mostró desde 1994 que uno de los problemas cruciales de la acción política y de las políticas públicas residía en la incapacidad de los actores políticos para apoyar sus decisiones en instituciones y competencias burocráticas reales (Geddes, 1994). Uno de los indicadores con frecuencia citados y que ya evocamos en relación al lugar del Estado en general, está relacionado con los resultados de las administraciones latinoamericanas en materia de recaudación de recursos. En estudios sucesivos, la OCDE ha podido mostrar que en este tema la capacidad de las burocracias para obtener, por medio del impuesto, los recursos necesarios para sus acciones es todavía bastante desigual. Así, mientras Brasil se caracterizaba en 2004 por una relación entre el producto del impuesto y el PIB bastante satisfactorio (alrededor de 36%, lo cual es comparable a los resultados de los países de la OCDE), otros Estados, específicamente Perú y México, contaban con ingresos públicos cuya parte en el PIB era muy inferior, alrededor de 15 a 20% del PIB (OCDE, 2006). Con excepción del caso chileno, a menudo presentado como ejemplo de una administración eficaz, en especial en varias publicaciones del BID, los países latinoamericanos parecen tener muchas dificultades para obtener por medios burocráticos clásicos los recursos financieros necesarios para la acción concreta. Más allá de la cuestión fiscal, abundan ejemplos de acciones públicas que, una vez elaboradas, se diluyen durante la implementación debido a los limitados medios y competencias de la mayoría de las administraciones en los países latinoamericanos. En Brasil, se han denunciado de manera recurrente las políticas de educación por su incapacidad a luchar de manera eficaz contra la baja tasa de alfabetización en algunas zonas y/o en ciertos sectores de la población. En varios países algunas administraciones esenciales, en particular la administración fiscal, han sido gangrenadas por la corrupción, el clientelismo y/o una capacitación limitada de su personal. Por último, el sistema hospitalario también ha sido objeto de críticas debido a su falta de equipo y de capacitación del personal de salud. Estos ejemplos dispersos a veces han sido objeto de análisis transversales, considerados como diagnósticos previos a la implementación de las reformas administrativas importantes. Desde hace algunos años, las investigaciones de Merilee Grindle, en particular, se centran en el estudio comparativo de las burocracias latinoamericanas (Grindle, 2000). Entre sus diagnósticos, se destaca la denuncia de la persistencia del clientelismo y la crítica recurrente de una fuerte politización de los funcionarios. En Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 155 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 156 3. El papel del Estado A SAVOIR base a un estudio realizado por Iacoviello y Zuvanic (Iacoviello et al., 2006, citado en Grindle, 2010), Grindle establece que el porcentaje de puestos de funcionarios públicos que dependen de un nombramiento político es a veces muy elevado: el 9% de los puestos en Bolivia, 9.52% en Brasil y hasta 17.76% en Guatemala están sujetos a dicha politización, en tanto otros países, al menos formalmente, han logrado limitar esos sesgos potenciales (tasa de 0.26% en Argentina, de 1.34% en Chile o de 1.08% en Colombia). A pesar de estas reformas recientes, Grindle concluye que “los estudios de caso indican que de los administradores de rango intermediario hasta los consejeros presentes a niveles superiores, muchos están todavía sujetos a nombramientos y dimisiones arbitrarias” (Grindle, 2010, p. 21). De ello deduce un cuadro comparativo con los resultados relativos de las administraciones latinoamericanas en torno a tres dimensiones principales; la eficacia, la importancia relativa de los nombramientos por mérito y la capacidad reconocida de los funcionarios en el lugar. Brasil y Chile se caracterizan por resultados relativamente elevados lo que prueba el funcionamiento relativamente satisfactorio de sus administraciones. En el caso de Brasil, la parte de los nombramientos por mérito es de 87% en tanto los índices de eficacia y de “competencia” figuran también entre los más altos. Simétricamente, Ecuador, Perú y El Salvador se distinguen por resultados muy bajos en las tres dimensiones arriba mencionadas. Con el cúmulo de los diagnósticos, a veces difundidos por organizaciones internacionales [ 38 ], se han generado numerosas tentativas, bajo distintas formas, para rebasar estos límites de la burocracia tradicional. Primero, con la implantación de administraciones nuevas, inspiradas del mundo empresarial y alentadas por las organizaciones internacionales y/o defendidas por nuevas coaliciones gubernamentales. Frente al problema de recaudación tributaria, el gobierno de Fujimori en Perú trató, por ejemplo, de establecer una nueva administración fiscal, la Superintendencia, integrada por jóvenes economistas a veces reclutados en el extranjero y pagados en base a un índice mucho mayor que el de los funcionarios “clásicos”. La idea subyacente era no sólo dotar al Estado peruano de una estructura adaptada a la búsqueda de un mejor resultado fiscal por medio de la competencia técnica de sus economistas, sino también prevenir toda tentativa de corrupción de los funcionarios por medio de salarios más altos y carreras mejor valorizadas (Cuvi, 2009). [38] Ver el sitio creado por el BID sobre estas cuestiones: http://www.iadb.org/idbamerica/sectorhomepage.cfm?thisid=6&lanid=4 [ 156 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 157 3. El papel del Estado Otro intento de solución, la privatización de cientos de actividades que se confiaron a empresas consideradas más competentes y menos susceptibles de ceder a los arreglos tradicionales como sucedió en varias industrias de transporte y de red. La privatización total o parcial de la gestión del agua, de los transportes urbanos o de las actividades de recolección y tratamiento de basura permitió establecer acuerdos público-privado que se estiman garantes de una mayor eficiencia de la acción en estos ámbitos considerados cruciales. Por último, las debilidades endémicas de las burocracias clásicas a menudo han instigado iniciativas privadas de empresas pero también de asociaciones u organizaciones no gubernamentales que se encargan de políticas insuficientemente apoyadas por el Estado. Ese fue el caso en Brasil, donde los límites estructurales de las políticas de educación han permitido a fundaciones o asociaciones crear sus propias estructuras para completar, o incluso sustituir al sistema educativo clásico. De igual forma, para esquivar los bloqueos ejercidos por intereses locales, públicos o privados, las asociaciones y/o organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales practican un “derecho de tanteo” en materia de políticas de preservación del medio ambiente. Estos ajustes provocados por los desarreglos a nivel de la implementación no siempre son perennes y a su vez fomentan problemas adicionales. De esta manera, la creación de administraciones ad hoc , muy especializadas y a menudo muy apegadas a los empresarios, políticos o administrativos que contribuyeron a crearlas y a establecerlas, no garantiza una verdadera continuidad ni una institucionalización duradera de estructuras y procedimientos administrativos legítimos. Si retomamos aquí el caso peruano antes mencionado, es interesante observar que la Superintendencia resultó muy permeable a las evoluciones de la coyuntura política y al retiro de las personas que la habían iniciado. Otro ejemplo, la implementación de nuevas estructuras para la gestión de carreras públicas en México, el servicio profesional de carrera, que se estableció a partir de 2003 pero de manera muy parcial y politizada como para permitir una verdadera renovación de la gestión del personal administrativo. Por otra parte, dentro de un contexto dominado por el cuestionamiento del “consenso de Washington” y debido a los límites objetivos de las asociaciones público-privado, la privatización de políticas públicas es una solución a la que se recurre cada vez menos. El encarecimiento de los servicios, el sentimiento de una “traición” de prácticas o de intereses locales, son a veces problemas relacionados con estas transferencias que han terminado por justificar que estas políticas vuelvan a ampararse en el Estado. La gestión del agua por ejemplo se confió de nuevo a las municipalidades locales, en ocasiones incluso al Estado, de manera a producir un servicio público más próximo Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 157 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 158 3. El papel del Estado A SAVOIR a los ciudadanos y mejor ajustado a las necesidades expresadas por los grupos sociales como por las empresas concernidas. Al igual que sucede con otras dinámicas de la acción pública, las condiciones y modalidades de la implementación son reflejo de las especificidades de la realidad latinoamericana que se destacan en particular por sus políticas híbridas entre prácticas tradicionales, presiones internacionales y una voluntad reformadora más o menos perdurable. Philippe Bezès lo muestra perfectamente en su artículo antes mencionado, en el que insiste, en especial, sobre los elementos de continuidad y sobre las reformas parciales que caracterizan a las reformas burocráticas recientes. En su opinión, “los modos de funcionar y de organizarse de las administraciones de los regímenes anteriores no democráticos, a menudo sedimentaron la distribución del poder, favorecieron divisiones sociales, legitimaron y difundieron representaciones colectivas, estructuraron intereses, apoyos, incentivos y recursos, desarrollaron ciertos tipos de lealtades que reposan sobre el clientelismo y contribuyeron a las prácticas de grupos sociales al desarrollar patrones de respuesta para la sociedad y los oponentes” (Bezès, 2007, p. 27). De la misma manera, las reformas administrativas tropiezan con los anteriores marcos institucionales cuya inercia intrínseca se completa con las movilizaciones que buscan defender los intereses ganados. Aquí se retoma esa idea según la cual las tensiones y evoluciones que están en el centro de las políticas públicas y del funcionamiento de las burocracias en América Latina, también son determinantes para todo análisis de los fenómenos de consolidación de los regímenes democráticos y del Estado en esas mismas sociedades. [ 158 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 159 3. El papel del Estado Bibliografía BEZÈS, P. (2007), “Construire des bureaucraties wébériennes à l’ère du New Public Management ?”, Critique Internationale , n o 35, París. COLLIER, D. y R. COLLIER (1991), Shaping the Political Arena. Critical Junctures, the Labor Movement, and Regime Dynamics in Latin America , Princeton University Press, Princeton. CUVI, J. (2009), La réforme de Sunat : construction institutionnelle et captation politique de l'administration fiscale péruvienne (1990-2000), mémoire de M2, Sciences Po, París. DABÈNE, O. 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La descentralización: una voluntad de ahondar la democracia Jean-François CLAVERIE Resumen Tres etapas han marcado la descentralización en América Latina: l la creación, al término de las independencias, de Estados federales: Argentina, Brasil, México, Venezuela. l la institucionalización en los años 1980 de los países unitarios que permitieron consolidar la democracia; l por último, desde los años 2000, la descentralización pasó de un nivel formal a una afirmación del poder de los gobiernos. Entre los Estados federales hay que distinguir los países de federalismo formal como Venezuela, los países en donde el peso del Estado federal predomina y frena la autonomía de los Estados federados como Brasil y México, así como Argentina en donde las provincias tienen poderes muy importantes pero fragilizados por el sistema de transferencia financiera llamada de “coparticipación”. La descentralización de los países unitarios se construyó a partir de un movimiento municipalista y a partir del debilitamiento de los Estados, enfrentados a la necesidad de dar respuesta a las crisis económicas de los años 1990. Chile es una excepción en la medida en que estas crisis lo afectaron menos, lo cual explica su retraso para descentralizarse. En lo que toca a la gobernanza de las administraciones locales hay que hacer hincapié, por un lado en la debilidad de su capacidad de gestión, en la corrupción –mal endémico en muchos países que no afecta necesariamente a los países más pobres (Argentina, México)–, en la fragilidad de sus recursos financieros, en los problemas de recaudación de impuestos, en la dificultad de llevar a cabo políticas estructurantes debido a mandatos cortos y a menudo sin posibilidad de reelección. Al lado de estas fragilidades, la evolución actual muestra que una nueva élite política ha surgido, bien preparada ya sea gracias a estudios universitarios o a prácticas sociales anteriores (miembros de ONG o sindicalistas). Además han surgido nuevos modos de gestión local, más transparentes. Estas nuevas prácticas también son más participativas, más democráticas y menos Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 161 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 162 3. El papel del Estado A SAVOIR clientelistas. Un movimiento de mancomunidades busca rebasar las diferencias políticas o territoriales para enfrentar los grandes retos de la gestión pública local, sean los del agua, los de los transportes o los de la basura que se encuentran en el centro de las problemáticas latinoamericanas. Estas fuerzas y flaquezas no conciernen a los mismos municipios. Los que se pueden calificar de “fuertes” representan una minoría pero son cada vez más numerosos en cada nueva elección local. Este movimiento demuestra que, al igual que existen países emergentes, hay gobiernos locales emergentes y que este calificativo no reúne exclusivamente datos económicos sino también nuevas formas de gobernanza, más democráticas. Las crisis económicas y políticas de los años 1980 en América Latina, la imposibilidad de los gobiernos nacionales para responder eficazmente a las crecientes demandas de la sociedad civil han sido en gran parte generadores de los procesos de descentralización en América Latina. Los gobiernos nacionales, a partir de esos años, decidieron poco a poco, transferir una parte de sus competencias y otorgar una autonomía más o menos amplia a los gobiernos locales. Estas transferencias reflejaban una voluntad de reestructurar su economía en un contexto de globalización que redistribuía los poderes financieros y políticos. En general, se acompañaron de una distribución más igualitaria de los recursos. 3.3.1. El marco institucional: Estados unitarios y Estados federales En paralelo a la democratización de los años 1980 y a los planes de ajuste estructural, en los últimos treinta años América Latina también vivió un movimiento de descentralización así como experimentó el creciente poder de gobiernos locales que afirmaron su voluntad de ser actores de las políticas públicas, sean éstas conducidas por los Estados centrales o iniciadas por ellos mismos, lo cual se concretizó a través de movimientos municipalistas apoyados en especial por las asociaciones nacionales de municipalidades. La más emblemática de estas asociaciones ha sido la de Ecuador (Asociación de Municipalidades Ecuatorianas, AME) que todavía en 2010 era la más representativa de América latina. Hoy, todos los niveles de gobiernos locales (municipalidades, departamentos, provincias, Estados federados) son elegidos por sufragio universal, salvo en Chile donde los ejecutivos regionales y provinciales son nombrados por el poder central (Intendentes, gobernadores), pero esto se inscribe en un proceso de descentralización que debería, a corto o mediano plazo, conducir a una elección directa. En este contexto hay que distinguir a los Estados federales y a los Estados unitarios. [ 162 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 163 3. El papel del Estado Estados Federales El federalismo en Brasil y México se inspira en gran parte del federalismo de los Estados Unidos, el de Venezuela es sólo formal desde sus orígenes y desde 1999 el gobierno de Hugo Chávez ha fortalecido ese formalismo. El federalismo argentino es atípico; no se trata de Estados como tales sino de provincias. La nación argentina se edificó a partir de provincias, y el peso demográfico (más del tercio de la población), económico (50% del PIB) y geográfico (superficie igual a la de España) de la provincia de Buenos Aires fortalece esta preeminencia histórica de las provincias. Cabe señalar que desde la crisis de 2001, el Estado federal ha cobrado mayor poder, sobre todo a través del llamado financiamiento de “coparticipación” que se aplica entre provincias y municipalidades. Esta preeminencia de las provincias se expresa en la Constitución en donde se menciona que son las provincias las que delegan una parte de sus poderes al Estado Nacional. Brasil Desde que se constituyó en un Estado-Nación, Brasil ha tenido dos formas de organización política: primero el Imperio, creado después de la Independencia de 1822 y que llegó a su término en 1889; luego, con la proclamación de la República el país se organizó en una federación. La noción de federalismo que define a un Estado federal o a una “federación” se caracteriza por la manera en la que se concibe la participación del todo y de las partes en la elaboración y en la enmienda de la Constitución: “Cada sistema de gobierno federal prevé la participación de las administraciones locales en el poder de enmienda”. Esta característica de organización implica la definición de los poderes locales que constituyen al Estado en su conjunto. La República de Brasil ha tenido desde el final del Imperio seis constituciones y en todas se ha reafirmado el carácter federativo del país. La Constitución de 1891, la primera del Brasil republicano, se inspira ampliamente del sistema de federación de los Estados Unidos –al grado de llamarse “Estados Unidos de Brasil”. Desde ese entonces, se ha planteado el problema de los poderes locales y de la definición de las entidades territoriales. En efecto, el cambio de Imperio a República implicó el cambio de provincias a Estados que hasta hoy son las componentes del Estado brasileño. La organización territorial brasileña es anterior a la Constitución de 1988 que instaura un regreso a la democracia e integra la descentralización. Garantiza la autonomía administrativa y política de la Unión de los Estados, del Distrito Federal (DF de Brasilia) y de sus municipios. Los niveles de gobiernos son tres con un estatuto peculiar para el DF. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 163 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 164 3. El papel del Estado A SAVOIR El gobierno central se define como “la Unión que reúne a los poderes ejecutivo y judicial”. El Presidente de la República, elegido por sufragio universal directo por un periodo de cuatro años se encuentra a la cabeza del ejecutivo. El presidente está secundado por el vicepresidente que asume el ejecutivo en caso de deceso o vacancia del poder. Bajo circunstancias de este tipo fue como Immar Franco, siendo vicepresidente de Fernando Collor, destituido por corrupción y delito en cuadrilla, se convirtió en Presidente de la República El poder legislativo está a cargo del Congreso nacional organizado en sistema bicameral, una cámara alta y una cámara baja, respectivamente Senado y Cámara de Diputados. Los senadores son elegidos por ocho años con una renovación de un tercio y luego de dos tercios cada cuatro años. El Senado cuenta con 81 parlamentarios, o sea tres representantes por Estado, incluido el Distrito Federal. Por su parte la Cámara de Diputados reúne a 513 parlamentarios. Se diferencia a los diputados federales de los diputados estudais o sea parlamentarios de “Estado”. Son elegidos por sufragio universal directo cada cuatro años. Contrariamente a los senadores, el número de representantes de la cámara baja es proporcional a la población de cada Estado (con un mínimo de ocho representantes para los Estados menos poblados y un máximo de 70 para el Estado de Sao Paulo). La Unión, siguiendo el modelo de Estados Unidos, está compuesta por Estados federados y son 26. Se observa que hay una transposición del sistema presidencial a nivel de los estados y en cada uno el poder ejecutivo recae en un gobernador asistido por un vicegobernador, ambos elegidos por sufragio universal directo por cuatro años, mandatos renovables una sola vez. Cada Estado adopta su Constitución en armonía con la Constitución Federal y en cada uno el poder legislativo reposa en una asamblea legislativa. El segundo nivel de poder local es la municipalidad. Se cuenta con 5 564 municipalidades en Brasil. El ejecutivo, al igual que en el esquema presidencial y en el del Estado federado, está a cargo de un alcalde (Prefecto) y un vicealcalde, elegidos por sufragio universal directo por cuatro años, mandatos renovables una sola vez. La gestión de la municipalidad está a cargo de un gobierno municipal formado por secretarios, designados y dirigidos por el alcalde. Los consejeros municipales (vereadores), elegidos por sufragio universal, se reúnen en la Cámara de los consejeros municipales (Camara dos vereadores) para ejercer el poder legislativo. Este sistema admite que el alcalde, elegido sobre una lista distinta a la de los vereadores, no cuente con la mayoría en la Cámara de los consejeros municipales. [164 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 165 3. El papel del Estado El DF de Brasilia que combina el funcionamiento de los Estados y el de las municipalidades elige a la cabeza de su poder ejecutivo a un gobernador así como a un vicegobernador por cuatro años. México El federalismo mexicano se inspiró ampliamente del de los Estados Unidos. Al igual que Brasil, el país se llama “Estados Unidos de México”. Se caracteriza históricamente por una paradójica centralización inscrita en la Constitución de 1917 que por un lado otorga un estatuto indefinido a los gobiernos locales y, por el otro, impone reglas muy centralizadoras. Un centralismo fortalecido por el Partido Revolucionario Institucional (PRI) que gobernó durante 71 años, hasta el año 2000, de manera muy autoritaria y centralizada. Hubo que esperar los años 1980 para que se redefinieran las relaciones entre el Estado federal, los Estados federados y las municipalidades a través del Plan Nacional de Desarrollo que creó instancias de coordinación entre los tres niveles y delegó competencias relativas a los servicios urbanos básicos. Finalmente, en los años 1990 con un programa nacional de solidaridad que buscaba contrabalancear a nivel social los efectos de la política neoliberal aplicada, se crearon 27 000 comités locales clientelistas que reúnen a los beneficiarios de este plan de solidaridad. Estos comités, controlados por el gobierno central a través de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) debilitaron el poder de las municipalidades. México está compuesto por 31 Estados, el DF de México (DF) y 2 397 municipalidades. La Constitución mexicana no atribuye competencias exclusivas a los 32 Estados (DF incluido) pero les delega la “dirección del desarrollo nacional” con lo que tienen toda libertad para definir, en la Constitución de su Estado, las delegaciones de competencias a nivel municipal. Sin embargo, la Constitución federal establece la lista de servicios que son responsabilidad de las municipalidades. Aquí surge claramente la verdadera naturaleza, falsamente centralizadora, del federalismo mexicano en el que el Estado federal “retoma con una mano lo que atribuye con la otra”. Argentina El federalismo argentino se caracteriza por una preeminencia histórica de las provincias. La Constitución argentina prevé que sean las provincias las que deleguen los poderes, por un lado al Estado nacional y, por el otro, a las municipalidades. En este marco institucional disponen de una muy amplia autonomía política, jurídica, administrativa y financiera que se enmarca en el sistema de coparticipación mencionado anteriormente. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 165 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 166 3. El papel del Estado A SAVOIR Argentina está compuesta por 23 provincias más el gobierno de Buenos Aires que institucionalmente se puede asimilar a una provincia, así como de 2 80 municipalidades de pleno derecho dirigidas por autoridades elegidas. Dentro del marco de la Constitución federal de 1994, el poder provincial otorga autonomía a las municipalidades. Al día de hoy, 19 provincias han otorgado esta autonomía a las municipalidades para lo cual definieron los criterios de acceso. Cabe señalar que tres de las cuatro provincias más importantes (Mendoza, Santa Fe y Buenos Aires), a 16 años de que la Constitución las haya autorizado a hacerlo, aún no han otorgado esta autonomía a sus municipalidades. Únicamente la provincia de Córdoba ha permitido la creación de numerosas municipalidades que representan, por sí solas, cerca de la quinta parte de las municipalidades argentinas. Esta preeminencia institucional de las provincias repercute en los sistemas de gobernanza local. En Argentina el poder pertenece a las provincias, que están en el centro del sistema de poder y tienen una amplia autonomía pero que ha sido frenada desde 1990 por el sistema de coparticipación impuesto por el Estado federal. Las provincias también tienen un poder sobre las municipalidades gracias a esta misma coparticipación provincia-municipalidades. En Argentina es imposible trabajar con una municipalidad sin contar con el acuerdo de la provincia, el cual está condicionado al grado de sumisión política al gobernador. La atribución del presupuesto depende en parte de su adhesión o no a la política del gobierno de la provincia. Sin embargo, es importante destacar la existencia del Centro Federal de Inversiones (CFI), algo así como un banco de desarrollo de las provincias que cofinancia los proyectos de las provincias suministrando apoyo técnico. El consejo de administración del CFI está formado por los gobernadores de las provincias y el Estado federal no tiene ningún poder sobre sus decisiones. El CFI se financia en base a una cuota proporcional que entrega cada provincia. Venezuela Formalmente federal desde 1864, Venezuela nunca ha asumido las características de una federación y ello se ha acentuado con el actual gobierno cuyas tendencias económicas así como políticas son fuertemente centralizadoras. Venezuela está compuesta por 23 Estados y 322 municipalidades. Los Estados y municipalidades deben cooperar entre sí para cumplir con las políticas decididas por el gobierno. [ 166 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 167 3. El papel del Estado Los Estados deben administrar sus bienes, recursos y las tierras ociosas según las normas decretadas por el poder central. Las municipalidades tienen competencias más amplias y sobre todo presupuestos que les permiten desarrollar políticas públicas y administrar servicios públicos en condiciones aceptables ya que pueden recabar impuestos locales que corresponden a 50% de su presupuesto y el resto lo asume el Estado Federal. Estados unitarios Las constituciones de los países unitarios, aprobadas hacia los años 1980, permitieron en un primer tiempo democratizar a los gobiernos locales al instituir elecciones por sufragio universal de los ejecutivos departamentales, provinciales y municipales. Esto, por supuesto, revolucionó la vida local anteriormente controlada por “caciques”, nombrados por un poder central a menudo dictatorial. Al principio, esta democratización significó una delegación de competencias muy restringida. Hubo que esperar los años 1990 para que el proceso de descentralización, iniciado por Colombia y su Constitución de 1991, se pusiera en marcha. Hoy se pueden distinguir tres tipos de descentralización: l Los países unitarios con la descentralización más avanzada, al menos a nivel institucional. Son los países en donde las constituciones, al igual que las leyes de descentralización, se determinaron esencialmente por tres factores: el modelo de las constituciones europeas y en particular la francesa, República descentralizada en la cual el Estado mantiene un rol muy importante; la influencia de los modos de organización social de las comunidades indígenas a las que se atribuyó estatuto de organizaciones territoriales; por último, la presión de las ONG que, en la época de las políticas de ajuste estructural, a menudo se sustituyeron a los poderes locales para responder a las demandas de las poblaciones locales muy afectadas por estas políticas. La influencia del modo de gobernanza de las comunidades indígenas así como del de las ONG permitieron institucionalizar la participación ciudadana, concepto fundamental en toda América Latina y que en sus orígenes tenía por meta fortalecer la democracia local y luchar contra la corrupción. Este primer tipo de países unitarios descentralizados reúne a Bolivia (Constitución de 2009), Colombia (Constitución de 1991), Ecuador (Constitución de 2008) y Perú (Constitución de 2002). Cabe señalar una fuerte presencia indígena en estos países, mayoritaria en el caso de Bolivia (60%), importante en el caso de Ecuador (35%) y de Perú (30%), pero menor en Colombia (4%). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 167 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 168 3. El papel del Estado A SAVOIR l El segundo tipo de descentralización concierne exclusivamente a Chile cuya descentralización está inacabada. Se inspiró del modelo francés de los años anteriores a las leyes de 1982. Los ejecutivos de las regiones y de las provincias son nombrados por el poder central. Esta fuerte centralización se debe a la geografía del país (4 200 km del Norte al Sur) así como a la herencia de la dictadura militar (1973-1989) que “legó” a los gobiernos democráticos las regiones militares convertidas en regiones administrativas. El peso del Estado central es determinante en Chile, sobre todo a través de la Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE) que mantiene un control determinante sobre las políticas públicas locales. Sin embargo, se puede considerar que Chile va a emprender una descentralización más activa y a corto plazo pasará al nivel de la descentralización francesa de 1982 otorgando una autonomía real y permitiendo la elección directa de los ejecutivos regionales. l El tercer tipo abarca a los pequeños países, sean de Centroamérica (Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua y El Salvador), o del Cono Sur (Paraguay y Uruguay). Por supuesto, representan realidades socioculturales y políticas muy diferentes. Costa Rica y Uruguay son países reconocidos por la modernidad de su organización política que incluyen una descentralización democrática y otorgan una autonomía real a las administraciones infranacionales. Los otros países se caracterizan por su extrema pobreza y por una historia política, más o menos reciente, muy conflictiva: guerras civiles en Guatemala, en Nicaragua y en El Salvador, golpe de Estado en Honduras, dictadura en Paraguay. 3.3.2. Mandatos electivos y gobiernos locales Es importante hacer algunas precisiones semánticas de manera a entender bien la realidad de los poderes locales en América Latina que revela un modo de gobernanza peculiar. Antes que nada, el término de “colectividad local” o “territorial”, muy empleado en Francia no tiene sentido en América Latina en su traducción española o portuguesa. Sólo la expresión “gobierno local” tiene sentido, lo que en sí, ya muestra la manera en la que los alcaldes y gobernadores se situaron en relación al poder central. Recrearon a nivel local las estructuras nacionales de gobierno sin contar, en su territorio, ni con los poderes ni con los recursos que son constantemente negociados con la nación y que a su vez negocian con sus municipalidades (sistema de coparticipación). Esta observación semántica también debe hacerse en el caso de los miembros de los ejecutivos locales: se trata de “secretario” en las alcaldías, provincias, Estados o departamentos. Esta palabra es la misma que la que designa a los ministros de los gobiernos [ 168 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 169 3. El papel del Estado nacionales. En Francia, los términos de “adjuntos” en el caso de las municipalidades y de “vicepresidentes” en los departamentos y regiones se emplean para designar a los ediles de la mayoría política de la administración a quien el alcalde o presidente delegó un poder para administrar un sector específico. Estas precisiones semánticas permiten comprender mejor el modo de gobierno de las administraciones locales en América Latina, inducido por el sistema electoral en vigor. Este sistema reposa sobre la elección del alcalde y del gobernador por escrutinio uninominal. Se elije entonces a una asamblea deliberante en las municipalidades o departamentos y, en los sistemas federales, a una asamblea legislativa en las provincias o Estados. Además, en muchos países, es prácticamente imposible presentarse sin el respaldo de partidos políticos nacionales, salvo en Argentina donde existen en las provincias partidos “provincialistas”. La elección separada de los ejecutivos y de los órganos deliberantes determinó un modo de gobernanza que impide implementar políticas públicas estructurantes a largo plazo y favorece los fenómenos de corrupción dado que los alcaldes o los gobernadores, que con frecuencia no cuentan con una mayoría en su asamblea deliberante, se ven obligados a negociar cada acción. Los mandatos electivos se definen también por su corta duración, en especial para los alcaldes, así como por la no reelección en muchos países. Al respecto, el más significativo es México donde los alcaldes tienen mandatos de tres años sin posibilidad de reelección. Esos modos de elección favorecen el populismo, la corrupción y el clientelismo que con demasiada frecuencia rigen las decisiones de las políticas locales. Además hay que destacar que los alcaldes, sus “secretarios” (equivalente de adjuntos al alcalde) y los miembros de las asambleas deliberantes no reciben indemnizaciones como sucede en Francia. Reciben salarios a menudo muy consecuentes, incluso en las pequeñas municipalidades y se consagran de tiempo completo a su mandato. Sin embargo, en América Latina se observa un movimiento animado por las asociaciones de alcaldes que reivindica mandatos más largos y la posibilidad de una reelección. Este movimiento surgió después de la serie de reformas constitucionales que se han aprobado en estos últimos años y que han permitido a los presidentes de la República volver a postularse (Bolivia, Brasil, Colombia y Ecuador). A pesar de todos estos frenos para realizar una descentralización asumida y para implementar las políticas públicas que den solución a las necesidades de infraestructuras, de acciones sociales, de medio ambiente de este continente, en los últimos diez años ha surgido una dinámica interesante. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 169 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 170 3. El papel del Estado A SAVOIR Está llegando una nueva élite política que cuenta ya sea con estudios superiores en su país o en el extranjero, o entonces con una experiencia adquirida en los movimientos sociales o en las ONG. Esta nueva élite política ya no depende únicamente de la necesidad de reconocimiento sino que se apoya en valores y competencias que permiten pensar en el futuro con mayor optimismo y sobre todo han permitido una cierta perennidad de sus políticas más allá de su mandato. Como ejemplo podemos mencionar entre las grandes ciudades brasileñas a Belo Horizonte, Porto Alegre y Vitoria ; en Chile a Valparaíso ; en Colombia, Bogotá y Medellín ; en Ecuador, Quito y Cuenca ; en Perú, Lima ; en Venezuela, Ciudad Guyana y Maracaibo ; en Argentina, Rosario, Morón, Córdoba y Quilmes ; en Uruguay, Montevideo y Canelones. Dentro de este contexto, es difícil citar una ciudad mexicana, no porque ese país no cuente con municipalidades cuya gestión sea de calidad sino porque la duración de los mandatos impide políticas de largo plazo. Un segundo factor positivo reside en las creaciones de redes de gobiernos locales. Estas redes muy activas permiten intercambios y sobre todo acciones transnacionales. Estas redes se han implicado en las políticas de cooperación descentralizada. El ejemplo más emblemático es la red de las Mercociudades, creada en el 2000, que reúne a las 200 ciudades más grandes del Cono Sur cuya sede se encuentra en los locales de MERCOSUR, en Montevideo. Está organizada en 14 talleres temáticos, la presidencia es anual y la asume una ciudad (en 2010 fue Rosario, en Argentina); la Asamblea general de Mercociudades se llevó a cabo en Belo Horizonte, en Brasil, los días 1,2 y 3 de diciembre 2010. Esta red se ha implicado mucho en los programas de cooperación de la Unión Europea sean los programas “URBAL” [ 39 ] o “Actores no gubernamentales y gobiernos locales” [ 40 ]. Otra red más reciente, reúne a los gobiernos intermedios: Estados federados, provincias, departamentos: OLAGI (Organización Latinoamericana de Gobiernos Intermedios), cuya sede está en Quito (Ecuador). Por último, en lo que concierne a la cooperación entre los gobiernos locales de América Latina y las administraciones locales francesas, se observa un dinamismo importante con Brasil y mucho menor con los países hispanoparlantes. Estas cooperaciones descentralizadas se han concentrado en Chile, Nicaragua y Perú. Inicialmente [39] El objetivo del programa URBAL de la Unión Europea es desarrollar las redes de cooperación descentralizada entre gobiernos locales de Europa y de América Latina sobre temas y problemas concretos de desarrollo local urbano. [40] El programa Actores no Gubernamentales y Gobiernos Locales es un programa mundial de la Unión Europea que tiene como objetivo poner en contacto a las asociaciones y a las ONG con los gobiernos locales de manera a establecer un intercambio y un espacio de trabajo sobre políticas públicas locales. [ 170 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 171 3. El papel del Estado los motivos fueron humanitarios y/o políticos pero con el tiempo se orientaron –las que perduraron– hacia aspectos técnicos por lo general relativos a la gestión de servicios públicos (agua, basura, transportes). Por otra parte, desde hace más de diez años hay cooperaciones entre la Comunidad urbana de Nantes y Cochabamba en Bolivia así como entre la Comunidad urbana de Bordeaux y varias ciudades venezolanas: Maracaibo, Ciudad Guyana, Caracas. Con México se iniciaron dos cooperaciones, por un lado entre el Consejo regional Provence-Alpes-Côte d’Azur (PACA) y el Estado de Nuevo León, y por el otro entre el Consejo regional de los Pays de la Loire y el Estado de Yucatán. No existen cooperaciones con las ciudades mexicanas por las razones evocadas anteriormente, es decir los mandatos de alcalde demasiado cortos (tres años sin posibilidad de reelección). Hay que destacar que las cooperaciones recientes de las administraciones locales francesas otorgan una particular atención a los temas relacionados con la gobernanza local y, más específicamente, con la democracia participativa, en la medida en que esta práctica se ha institucionalizado en América Latina con metodologías diversas según los países pero está perfectamente vigente gracias a una sociedad civil muy presente y a las ONG muy activas. Las administraciones locales francesas solicitan cooperaciones sobre este tema a sus socios latinoamericanos. 3.3.3. Recursos financieros y humanos limitados Los gobiernos locales en América Latina cuentan con presupuestos bajos en relación a las necesidades de su población. La contribución tributaria es baja, los mandatos cortos de los ediles no favorecen una mejoría del sistema. Esta fiscalidad se aplica a los servicios y equipamiento de locales. Por otra parte, la transferencia de recursos del nivel central son insuficientes y objeto de conflictos entre los políticos locales y los poderes nacionales. En los casos en los que existen recursos naturales, suscitan reivindicaciones de autonomía que pueden resultar en conflictos violentos como ha sucedido en Bolivia, en estos últimos años, en los departamentos de la “media-luna” (Santa Cruz, Tarija, Pando y Beni), donde se localizan reservas de petróleo y de gas. Argentina es una excepción ya que en ese país las provincias petrolíferas son las que aprovechan la renta en un 90% sobre todo la provincia de Santa Cruz, única provincia que no se fue a la quiebra durante la crisis de 2001. No es, por cierto, ninguna coincidencia política si al salir de esa crisis el gobernador de esa provincia, Néstor Kirchner, fue quien resultó elegido Presidente de la República. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 171 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 172 3. El papel del Estado A SAVOIR El recurso al préstamo sólo concierne a los gobiernos locales importantes y sobre todo a las grandes metrópolis urbanas. En estos últimos años, la intervención del BID y del Banco Mundial en grandes proyectos de infraestructuras obligaron a los gobiernos locales a ser más rigurosos en su gestión ya que las normas requeridas para estos programas son muy estrictas e implican una inversión humana y financiera importante. Las transferencias de recursos financieros no corresponden a las necesidades de los gobiernos locales y crean brechas entre los territorios ricos, esencialmente las grandes metrópolis, y los territorios pobres. En los años 1990, época de políticas económicas neoliberales, se engendró la privatización de los servicios públicos locales. Lo que provocó muchos conflictos, en especial en torno a la gestión del agua en la que estaban implicadas empresas francesas (Cochabamba y El Alto en Bolivia, Buenos Aires en Argentina). Los cambios políticos de los años 2000 marcaron una voluntad de los gobiernos locales para reapropiarse estos servicios públicos. Al respecto, hay que destacar el interés que hubo por el modelo francés de sindicatos mixtos que combinan financiamiento público y privado. De igual forma, debido a sus bajos recursos, las municipalidades latinoamericanas emprendieron un movimiento para crear mancomunidades. Esta temática de la mancomunidad se integró en las constituciones ecuatoriana y boliviana, lo que permite darle un marco legal a instituciones hasta entonces informales. Brasil desarrolló este tema a nivel de las grandes metrópolis: la más conocida de estas mancomunidades es la de los suburbios de Sao Paulo: San Andrés, San Bernardo, San Caetano (A.B.C.). No se puede abordar el tema de los recursos financieros sin evocar un tema íntimamente relacionado, los recursos humanos de los gobiernos locales. Fuera de México, donde los obreros (operativos) de las municipalidades están fuertemente sindicalizados, de Argentina, Brasil y Uruguay que cuentan con un embrión de función pública local, en todos los países se observa un sistema de “spoils system” [ 41 ] así como una rotación sistemática que no se limita a los altos “funcionarios”, esto último incluso en los cuatros países antes mencionados. Frente [41] El “spoils system” reposa sobre el principio según el cual un nuevo gobierno debe poder contar con la lealtad partidista de los funcionarios, y por lo tanto debe sustituir a los que se encuentran en esos puesto por otros que sean “fieles”. [ 172 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 173 3. El papel del Estado a este sistema, el BID y el Banco Mundial con frecuencia aplican créditos no reembolsables para fortalecer las capacidades de gestión de los gobiernos locales antes de aportarles sus créditos. Desde hace poco, los cambios políticos que resultan de las elecciones locales son propensos a frenar los “spoils system”, aunque esto se debe más a la mejor preparación de los ediles locales que reconocen la necesidad de contar con mandos medios de calidad que garanticen una permanencia de la gestión local, que a la institucionalización de un servicio civil de carrera. Cuando se promulgaron leyes para establecer este servicio civil de carrera, en particular en los Estados mexicanos, en muchos casos nunca se aplicaron porque plantean un cuestionamiento demasiado evidente del sistema político clientelista (ejemplo del DF de México). En paralelo se organizaron cursos de capacitación para los agentes locales pero fuera de algunos casos destacados (Quito, Rosario, Medellín, grandes ciudades brasileñas), estos cursos no fueron racionalizados y no se apoyaron en ningún trabajo de análisis de las necesidades ni de ingeniería de formación. Se plantea entonces la cuestión de la toma de decisiones y de la relación del poder local con la sociedad civil. Si como lo hemos observado, las administraciones locales en América Latina se consideran como verdaderos gobiernos locales y destacan la participación de los ciudadanos en la gobernanza de su territorio, la realidad es a menudo diferente, aún cuando sea riesgoso avanzar generalidades en un continente tan diverso por sus historias políticas y culturales. Sin embargo, podemos destacar los siguientes puntos flacos: l mandatos cortos en las municipalidades, a menudo con imposibilidad de reelección; l ediles políticos locales bien pagados para un mandato electivo que asumen de tiempo completo. Esta situación, decidida por el legislador para luchar contra la corrupción tuvo el efecto inverso ya que, en la mayoría de los casos, incitó a los ediles locales a querer ganar mucho más dinero en poco tiempo; l complicadas gestiones jurídicas y administrativas en los procedimientos de toma de decisiones establecidos para luchar contra la corrupción. Dado que la mayoría de los países no cuenta con órgano de control financiero externo, no se alcanza el objetivo inicial lo que frena la toma de decisión; Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 173 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 174 3. Le rôle de l’État A SAVOIR l recursos humanos que son fruto de un muy fuerte clientelismo, y por tanto competencias que con frecuencia no corresponden a las necesidades de las administraciones. Al respecto, cabe señalar que el clientelismo es más de orden personal que político. Que el nuevo alcalde elegido sea del mismo partido que el anterior no impedirá que se proceda al cambio de los funcionarios locales; l la falta de una “función pública”, sobre todo a nivel de los mandos medios que deben garantizar la permanencia de la gestión local más allá de los cambios políticos; l posibilidades limitadas para obtener crédito que frenan las aptitudes para realizar proyectos estructurantes a largo plazo. También es necesario señalar algunos puntos fuertes que pueden parecer contradictorios en relación a las flaquezas mencionadas anteriormente. Pero en realidad destacan la diversidad de situaciones y la heterogeneidad de un continente que incluye a gobiernos locales con problemas del “Tercer Mundo” y a otros que han emprendido la vía de una modernidad que en ciertos aspectos se encuentra incluso por delante de las administraciones locales del “Primer Mundo”: l élites políticas más jóvenes, bien preparadas, a menudo en el extranjero, o entonces con experiencia profesional después de haberse formado en ONG lo que les permitió confrontarse a la realidad en el terreno y mantener una cercanía con los ciudadanos; l la llegada muy importante (en ocasiones en mayor proporción) de las mujeres al ámbito político así como a la alta administración local, por lo general más implicadas que los hombres en las políticas públicas y, sobre todo, mucho menos concernidas por la corrupción; l la presencia de ONG muy activas y cuyas actividades a menudo se parecen más a las de un gabinete de estudio o de una empresa con posibilidades financieras importantes. En los años 1990 de crisis económica, se sustituyeron a las instituciones públicas deficientes y permitieron organizar a la sociedad para que viviera correctamente o incluso sobreviviera. De esta manera ganaron peso político y social ineludible para la gobernanza local. Por otro lado, las ONG tienen un papel preponderante a nivel local en los programas de cooperación implementados por los donantes internacionales (PNUD, UE) que a menudo prefieren trabajar con las ONG que con los gobiernos locales por confiar más en relación a la transparencia en el uso de los fondos de cooperación; [ 174 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 175 3. Le rôle de l’État l otro punto fuerte que se debe destacar concierne el hecho de que los gobiernos locales toman en cuenta las problemáticas relacionadas con las políticas ambientales y de desarrollo rural más allá de las que estén vinculadas a la biodiversidad y a la Amazonia. Si bien América Latina enfrenta una urbanización “salvaje”, que a menudo se considera como ineluctable, ha surgido una voluntad de afrontarla y se implementan programas que buscan anclar a las poblaciones en las áreas rurales, programas a cargo de comunidades indígenas, en particular. Esta voluntad empieza a ser apoyada a nivel de algunos gobiernos (Ecuador, Bolivia). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 175 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 176 3. El papel del Estado A SAVOIR Anexos Estados federales Argentina Gobiernos Locales Poderes Ejecutivos Asambleas deliberantes Poder judicial 23 provincias. Gobernador y vicegobernador (Sufragio universal [SU] directo – 4 años). Cámara legislativa bi o monocameral (SU directo – 4 años). • Tribunal superior 2180 municipalidades. Alcalde (electo separadamente por SU (4 años, reelección autorizada en la mayoría de las provincias). Consejo deliberante (SU directo, duración del mandato según la provincia). Ciudad autónoma de Buenos Aires Jefe de gobierno o gobernador electo, con el vicegobernador (SU directo desde 1994 – 4 años, mandato renovable una sola vez). Legislatura de 60 diputados (SU directo – 4 años, renovación parcial cada 2 años – reelección autorizada pero no inmediata). Organización político administrativa de la magistratura, • Ministerio publicó. 1054 estructuras infra-municipales. [ 176 ] de justicia, • Consejo © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 (idem provincias). ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 177 3. El papel del Estado Argentina Estado federal Estados federados Municipalidades Poderes delegados por las provincias Competencia general Autonomía relativa: las provincias definen su alcance y su contenido. Competencias exclusivas: • acuerdos internacionales, • propiedad de los recursos naturales de su territorio, • educación secundaria (por transferencia). Competencias exclusivas: • colecta y tratamiento de los residuos sólidos, • construcción y mantenimiento de las carreteras, • evacuación de las aguas usadas y de lluvia, • parques, mercados y cementerios, • POS, normas de construcción, • limpieza y alumbrado público circulación y reglamentación del transporte público. Competencias compartidas con el Estado federal: • educación superior, • salud preventiva, • estaciones de autobuses, • vivienda, • luz y gas. Competencias compartidas con las provincias: • educación primaria, • salud básica, • agua y saneamiento, • carreteras regionales. Competencias de hecho: • mantenimiento de los edificios escolares, • servicios de salud. Répartition des compétences Reparto de competencias Financiamiento de los Gobiernos Locales Provincias Municipalidades Recursos: • transferencias establecidas por la ley: régimen de coparticipación, • derechos sobre subsuelo: recursos naturales, • impuestos sobre la renta, bienes inmuebles, sellos y vehículos. Recursos: • transferencias fijos de las provincias (coparticipación), • subsidios de servicios, • impuestos sobre servicios municipales, medio ambiente, empresas. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 177 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 178 3. El papel del Estado A SAVOIR Cuadro 25 Brasil Gobiernos Locales Poderes Ejecutivos Asambleas deliberantes Poder judicial 27 Estados. Gobernador y vicegobernador (Sufragio universal [SU] directo – 4 años). Asamblea Legislativa Diputados electos por SU directo (4 años) – número según la representación del Estado en la Cámara de Diputados de la Unión. • Jueces Distrito Federal de Brasilia. Gobernador (SU directo – 4 años). Asamblea de Distrito Diputados electos por SU directo (4 años) – número según la representación del DF en la Cámara de Diputados de la Unión. 5 561 municipalidades. Prefeito (= alcalde) (SU directo – 4 años Renovables 1 vez). Cámara Municipal 9 a 55 consejeros según la población, electos por SU directo (4 años renovables 1 vez). Organización político administrativa 8 000 distritos inframunicipales . [ 178 ] de primera instancia. • Tribunal de Justicia del Estado. Sub-prefeituras (= alcaldías anexas). © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 179 3. El papel del Estado Cuadro 26 Brasil Répartition des compétences Reparto de competencias Financiamiento de los Gobiernos Locales Estado federal Estados federados Municipalidades Interés nacional o regional Interés nacional o regional Autonomía administrativa y política Competencias exclusivas: • relaciones con los Estados extranjeros, • planes nacionales o regionales de desarrollo social o económico, • concesión de algunos servicios (telecomunicaciones, radiodifusión). Competencias exclusivas: • explotación del gas, • reuniones supramunicipales, • todas las competencias que no son prohibidas por la Constitución Federal. Competencia general sobre temas locales. Competencias compartidas: • patrimonio y turismo, • salud, • medio ambiente, • educación y cultura, • justicia y policía, • política social, y desarrollo económico. Competencia exclusiva: • creación de distritos que dependen principalmente de las municipalidades: • educación preescolar y primaria, • centros de salud, • deportes y esparcimiento, • cultura y turismo, • urbanismo: zonas, inspección, autorización de actividades comerciales e industriales. Estados Federados Municipalidades Recursos: • transferencias discrecionales del Estado Federal. Recursos: • parte de la explotación de recursos naturales, • transferencias del Estado Federal y de Estados Federados, • impuesto a la propiedad, impuestos sobre servicios, • préstamos, • acceso al crédito limitado. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 179 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 180 3. El papel del Estado A SAVOIR Cuadro 27 México Organización políticoadministrativa Gobiernos Locales Poderes Ejecutivos Asambleas deliberantes 31 Estados + Distrito Federal de México. Gobernador (SU directo – 6 años no renovables). Asamblea legislativa (SU directo – 6 años no renovables) 2 397 municipalidades. Elección común de los representantes municipales por SU directo por 3 años no renovables. Alcalde [ 180 ] 5 a 20 consejeros en función del tamaño de la municipalidad. © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 Poder judicial Representante judicial – controla al ejecutivo. ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 181 3. El papel del Estado Cuadro 28 México Estado Federal Répartition des compétences Reparto de competencias Estados Federados Municipalidades Competencia general Competencia general pero autonomía relativa: los Estados federales crean las municipalidades y definen sus competencias. Competencias municipales a menudo garantizadas por los Estados: • agua, • urbanismo, • carreteras, • recaudación tributaria. Dependen principalmente de las municipalidades: • agua potable y saneamiento, • parques, mataderos, mercados, cementerios, transportes urbanos, • limpieza y alumbrado público, • policía y circulación. Competencias eventuales: • urbanismo, • desarrollo, • medio ambiente. Competencias compartidas: • educación y salud definición de políticas, reglamentación y control, • ayuda social: control. Financiamiento de los Gobiernos Locales Competencias compartidas: • educación: técnica y administrativa, • salud: recursos humanos, materiales y presupuestarios, • ayuda social: reparto de fondos a las municipalidades. Competencias compartidas: • locales escolares, • ayuda social: uso y control de fondos. Estados federados Municipalidades Recursos: • sistema nacional de coordinación fiscal: los Estados redistribuyen las transferencias del Estado federal según montos fijos. Recursos: • sistema nacional de coordinación fiscal – subsidios discrecionales, • impuesto a la propiedad, • impuestos, • préstamos. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 181 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 182 3. El papel del Estado A SAVOIR Estados unitarios Bolivia Organización políticoadministrativa Répartition des compétences [ 182 ] Gobiernos Locales Poderes ejecutivos Asambleas deliberantes 9 departamentos. Gobernador (SU directo – 5 años). Consejo departamental (SU directo – 5 años, mandato renovable una sola vez). 112 provincias. Subprefecto. Consejo provincial. 313 municipalidades. Posibilidad de crear regiones metropolitanas para las ciudades . 500 000 h. Alcalde elegido por el consejo municipal (5 años, mandato renovable una sola vez). Consejo municipal (SU directo – 5 años, mandato renovable una sola vez). Territorios indígenas. Alcalde elegido por SU directo – 4 años. Estatuto propio en proceso de elaboración. © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 183 3. El papel del Estado Bolivia Reparto de competencias Nivel regional (departamento) Nivel municipal • mantenimiento del orden (gobernador), • planificación y promoción • planificación y promoción del desarrollo, del desarrollo económico y social (planes departamentales), • electrificación rural, irrigación y apoyo a la producción, investigación y desarrollo técnico-científico, medio ambiente y turismo, asistencia social), • salud, educación y asistencia social, • estado civil. • educación, salud, cultura, deporte, • agua potable, saneamiento, residuos sólidos, ordenamiento territorial, catastro, alumbrado público, mercados, mataderos, cementerios, • servicios sociales (poblaciones vulnerables), • defensa del consumidor, • vivienda, • medio ambiente, • seguridad. Competencias compartidas: construcción y mantenimiento de las vías de comunicación terrestres. Financiamiento de los Gobiernos Locales Nivel regional Niveau municipal Recursos: • regalías departamentales, • Fondo departamental de compensación, • 25 % del impuesto especial sobre les hidrocarburos, • transferencias relacionadas al personal de salud, de educación y de las políticas sociales, • transferencias extraordinarias del Tesoro, • impuestos sobre les servicios, • créditos del Fondo nacional de desarrollo regional. Recursos: • impuestos, impuestos y patentes (1/3 del presupuesto municipal), • Fondo nacional de inversión productiva y social (57 %), • créditos del Fondo nacional de desarrollo regional. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 183 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 184 3. El papel del Estado A SAVOIR Cuadro 29 Chile Organización políticoadministrativa Répartition des compétences [ 184 ] Gobiernos Locales Poderes ejecutivos Asambleas deliberantes 12 regiones + región metropolitana de Santiago. Intendente nombrado por el Presidente de la República (4 años). Consejo regional, elección indirecta por los consejos municipales (4 años, reelegible). 51 provincias. Gobernador nombrado por el Presidente de la República (4 años). Consejo económico y social consultativo: • miembros permanentes, • miembros elegidos por las organizaciones sociales provinciales (4 años). 345 municipalidades. Alcalde elegido por SU directo – 4 años. Consejo municipal (SU directo – 4 años, reelegible). © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 185 3. El papel del Estado Cuadro 30 Chile Nivel regional Nivel municipal Regiones: muy bajo grado de autonomía. Competencia general: promoción del desarrollo socioeconómico y cultural. Competencias exclusivas de los Intendentes: • orden público, • coordinación de las oficinas regionales de los ministerios. Competencias exclusivas: • plan regulador y de desarrollo comunal, • permiso para construir, • alumbrado y salubridad pública, • parques y jardines, • desarrollo comunitario, • educación primaria y secundaria, • salud básica. Competencias compartidas con el gobierno central y con las municipalidades: • promoción del desarrollo. Competencias compartidas con las regiones o con el gobierno central • cultura, • medio ambiente, • políticas sociales, • capacitación y empleo, • apoyo a la producción, • turismo, deportes y esparcimiento, • urbanismo y vivienda social, • infraestructuras sanitarias, • transportes públicos, • defensa civil, • cultura, igualdad de genero. Nivel regional Niveau municipal Recursos: • transferencias: Inversiones públicas de Decisión Regional (IDR), entre las cuales el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y contratos de programación, • fiscalidad marginal: impuestos sobre carreteras, autopistas y puertos. Recursos: • impuesto a la propiedad, permisos de actividad comercial, tenencia de vehículo, • transferencias: Fondo común municipal. Reparto de competencias Financiamiento de los Gobiernos Locales Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 185 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 186 3. El papel del Estado A SAVOIR Cuadro 31 Colombia Répartition Organización des político compétences administrativa Gobiernos Locales Poderes ejecutivos Asambleas deliberantes 32 departamentos. Gobernador (SU directo – 4 años, sin reelección inmediata). Asamblea departamental (SU directo – 4 años sin reelección inmediata). 1 120 municipalidades. Alcalde (SU directo – 4 años, sin reelección inmediata). Consejo Municipal (SU directo – 4 años sin reelección inmediata). 5 distritos entre los cuales Bogotá. Régimen municipal específico en relación con la importancia de las municipalidades concernidas. Divisiones infra-municipales. Alcalde de la municipalidad. Entidades territoriales indígenas. Asamblea local electa . Consejo formado según la usanza de las comunidades. Posibilidad de establecer entidades territoriales supra e infra-departamentales (regiones y provincias). [ 186 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 187 3. El papel del Estado Cuadro 32 Colombia Reparto de competencias Nivel regional Nivel municipal Competencias regionales: • planificación y desarrollo económico y social, • coordinación de entidades prestatarias de servicios públicos, • policía. Competencias de responsabilidad municipal: • agua, saneamiento, • luz, teléfono, •transportes urbanos, • ordenamiento urbano y catastro, • planificación del desarrollo, • policía. Competencias compartidas con el nivel regional • educación, salud, deportes, • agua potable y saneamiento, • vivienda, • promoción de la participación ciudadana. Financiamiento de los Gobiernos Locales Nivel regional Nivel municipal Recursos: • transferencias del “situado fiscal”. Recursos: • impuestos sobre la industria, el comercio, la propiedad, el automóvil, las construcciones urbanas., • transferencias del “situado fiscal”, • parte del IVA, • transferencias atribuidas a las políticas sociales. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 187 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 188 3. El papel del Estado A SAVOIR Ecuador Organización políticoadministrativa Répartition des compétences Reparto de competencias Gobiernos Locales Poderes ejecutivos Asambleas deliberantes 23 departamentos. Prefecto + vice-prefecto (SU directo – 4 años, mandato renovable una sola vez). Consejo provincial integrado por representantes de las municipalidades. 231 municipalidades. Alcalde + vice-alcalde (SU directo – 4 años, mandato renovable una sola vez). Consejo municipal (SU directo – 4 años, mandato renovable una sola vez) + representantes de las Juntas Parroquiales. 798 Juntas Parroquiales. Presidente (SU directo – 4 años, mandato renovable) (el mejor electo de la asamblea de los “vocales”). Asamblea electa de los “vocales” (SU directo – 4 años, mandato renovable). Departamentos Municipalidades Municipalidades • carreteras, • gestión del agua, • medio ambiente, • agricultura y pesca, • cooperación • ordenación urbana, • saneamiento, • transportes públicos, • equipo de salud y de educación, • patrimonio, • catastro, • incendio, • cooperación internacional. • presupuesto participativo, • actividades productivas internacional. comunitarias, • control de la ejecución de las obras de las municipalidades. Competencias compartidas: planificación territorial. Departamentos Municipalidades Municipalidades Recursos: Financiamiento de los Gobiernos Locales [ 188 ] • El autofinanciamiento de los 3 tipos de gobiernos locales tiene que situarse entre el 5% y el 15% de los fondos transferidos por el Estado. • Los gobiernos locales pueden recibir una parte (que queda por establecer) de la renta de los recursos naturales de su territorio. (N.B.: las leyes que establecen de manera precisa los financiamientos de los gobiernos locales fueron votadas en la Asamblea nacional en junio del 2010). © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 189 4. Políticas públicas 4.1. La política fiscal Jaime MARQUES PEREIRA Resumen A lo largo de la última década, en la mayoría de los países de la región, la política fiscal se ha destacado por sus logros en materia de estabilización de la economía. Son avances vinculados, en gran parte, a una coyuntura externa sumamente favorable. Esta última permitió un aumento del crecimiento que autorizó una mayor presión fiscal combinada a un alza del gasto y a una disminución del ratio de la deuda pública. Una tendencia que es especialmente efectiva en los países en los que el nivel de ingresos era anteriormente más elevado. No obstante, hay que reconocer que en materia de fiscalidad perdura una insuficiencia general de reformas. El problema concierne más específicamente a la renovación de la estructura de ingresos, necesaria para que la política fiscal contribuya a reducir las desigualdades y a mejorar el potencial de crecimiento. Tal diagnóstico concierne al conjunto de la región pero incluye fuertes diferencias nacionales. Estas últimas explican los factores estructurales del alza de la presión fiscal como son el desarrollo de la protección social, la diversificación productiva y la capacidad administrativa de cobrar impuesto. En un primer punto de este estudio se analiza la evolución del nivel y de la estructura de los ingresos. Un segundo punto examina los factores del ajuste presupuestario y el cambio de la estructura de gastos. Un tercero establece un balance de los factores relativos al carácter aún marginal de las reformas. Por último se exponen las principales dimensiones del carácter regresivo de la política fiscal en materia de distribución de ingresos. La conclusión aborda las diferencias entre Argentina, Brasil y México que ponen en evidencia los factores de cambio y de inercia de la política fiscal, los cuales condicionan su potencial de palanca del desarrollo. Dentro de esta perspectiva se explora también el carácter aleatorio de los equilibrios presupuestarios, resultado del incierto futuro de la economía mundial. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 189 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 190 4. Políticas públicas A SAVOIR 4.1.1. La evolución de la presión fiscal y de la estructura de los ingresos Las significativas diferencias que se observan en la evolución de la capacidad para incrementar el gasto del Estado pueden relacionarse con un cambio en la estructura de los ingresos vinculado a la liberalización comercial. Una tipología de países, establecida de acuerdo al nivel de presión fiscal, precisa los determinantes estructurales que, además, explican la insuficiencia de este cambio en la estructura de los ingresos. Los datos recabados por la CEPALC (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) sobre la evolución de la presión fiscal (cotizaciones sociales incluidas) para el conjunto de los gobiernos centrales (salvo el Caribe) muestran un progreso lento a nivel del promedio regional pero muy desigual. Las diferencias nacionales permiten distinguir tres grupos de países en función de una diferencia superior o inferior de 3 puntos del PIB en relación a la media ponderada del cociente entre la presión fiscal y el PIB de la región. Esta tipología, establecida por Cetrángolo y Gómez Sabaini (2006) en base al promedio de 2004, es todavía pertinente si la comparamos con los datos más recientes. Distingue a: l un primer grupo (Argentina, Brasil, Uruguay) en el que la presión fiscal subió en promedio de 20.6% del PIB en 1980 a 30.3% en 2009. En Brasil, el ratio llegó hasta 34.3%; l un segundo grupo que reúne a la mayoría de los países andinos y centroamericanos. La presión fiscal pasó de 14.1% en 1980 a 17.4% en 2008 pero bajó a 16.4% en 2009; l un tercer grupo, en donde la presión fiscal también registró poco progreso pero en base a niveles más bajos. Este grupo incluye a cuatro pequeños países –Ecuador, Guatemala, Haití y Paraguay– además de México y Venezuela. El cuadro 33 destaca algunas especificidades notables de estas evoluciones nacionales. En primer lugar se destacan los casos de Brasil y de Argentina, que registran el mayor avance. En lo que concierne al primero, el alza ha disminuido de ritmo desde el 2004. Por otra parte, en el periodo 1999-2009, se observa un aumento superior a 3 puntos del PIB en Bolivia, Ecuador, Haití y Nicaragua. Finalmente, hay que señalar el caso de México, único país en donde el nivel de la presión fiscal se estancó. [ 190 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 12.9 Costa Rica 11.5 13.9 10.6 Ecuador Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 191 ] 14.4 12.8 Fuente: elaborado por el autor a partir de CEPAL estad. Media simple Haití 12.5 7.3 7.6 6.7 Guatemala 10.1 11.4 18.7 9.1 11.1 Venezuela 9.2 11.9 México 9.9 8.8 Paraguay 7.3 10.5 10.8 Grupo 3 8.6 10.1 El Salvador 9.4 Bolivia 14.8 11.7 17.5 Perú 7.1 7.7 10.1 Colombia 11.4 14.7 Panamá 14.1 5.5 9.1 13.3 9.6 10.1 13.6 10.2 13.0 13.7 15.4 12.0 10.6 16.3 14.2 14.2 16.6 11.2 13.7 20.3 21.8 27.3 23.1 1995 15.1 7.9 10.9 13.6 11.6 11.5 12.0 11.3 12.4 16.8 14.1 11.8 11.3 16.0 17.5 14.3 17.7 12.3 14.4 21.5 23.0 30.4 24.9 2000 16.0 8.9 11.8 13.3 12.8 10.8 12.9 11.8 13.3 18.1 14.7 14.3 12.8 14.4 19.3 15.5 17.1 13.3 15.3 26.4 22.0 32.2 26.9 2004 17.8 10.6 11.5 14.3 16.0 9.8 13.0 12.6 14.7 20.9 17.2 15.5 15.0 16.5 22.1 16.3 19.9 15.6 17.4 30.7 24.2 34.4 29.8 2008 17.6 11.7 10.8 14.5 17.9 11.3 14.5 13.4 14.1 21.6 15.3 15.0 13.1 17.0 22.2 15.7 16.1 13.8 16.4 31.6 25.1 34.3 30.3 2009 14.5 7.1 10.1 14.3 10.8 11.5 11.7 10.9 12.2 14.8 14.5 11.9 11.0 15.6 15.2 14.2 17.2 12.2 13.9 20.9 22.2 27.8 23.6 15.0 7.9 10.8 13.4 11.3 11.2 12.3 11.2 12.6 16.4 14.9 13.0 11.9 15.6 16.7 14.6 17.5 12.6 14.6 21.5 22.3 29.5 24.4 17.2 10.3 11.7 15.3 14.7 10.6 13.2 12.6 14.3 19.9 16.0 15.1 14.4 15.7 21.3 16.1 18.3 14.3 16.5 28.7 23.5 33.6 28.6 Promedio Promedio Promedio 1990-2004 1995-2004 2004-2009 16:22 Republica Dominicana 9.0 12.9 14.7 10.9 10.9 16.0 21.2 26.4 21.2 1990 Nicaragua 18.5 14.1 Grupo 2 19.1 18.3 14.5 19.2 Argentina 14.7 20.0 Uruguay Honduras 22.7 Brasil 18.7 1985 25/08/11 Chile 20.6 Grupo 1 1980 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp Page 191 4. Políticas públicas Cuadro 33 Ingresos fiscales (con contribuciones para la seguridad social) 1980 – 2009 (% PIB) – gobierno central ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 192 4. Políticas públicas A SAVOIR En los años 1980, siguiendo el cauce de la liberalización comercial, se impuso la necesidad de una disminución de los ingresos fiscales del comercio exterior. Esta baja ha proseguido hasta la actualidad de manera muy desigual según los países. Para algunos, representa una restricción presupuestaria determinante ya que el aumento paralelo del impuesto indirecto sobre las transacciones locales hasta ahora sólo ha compensado parcialmente la pérdida de ingresos fiscales relacionados con el comercio exterior (Cetrángolo et al., 2009). El último balance general a nivel regional, antes mencionado, pone de relieve las siguientes características en el periodo 1990-2003 (Cetrángolo et al., 2006): l la disminución de 18 a 11% de los ingresos del comercio exterior se relaciona con la desaparición de los impuestos de exportación, salvo en Argentina donde se restablecieron al término de la crisis de 2002; l la generalización y el fortalecimiento de los impuestos generales sobre bienes y servicios cuya parte subió de 21.1 % a 33.4%; l el incremento de la parte correspondiente al impuesto sobre la renta (“ingresos fiscales directos”), en la cual de 60 a 70% depende de las empresas; l una reducción de impuestos selectivos (llamados “específicos sobre bienes y servicios”), aunada, sin embargo, a nuevos impuestos llamados “heterodoxos” como el gravamen de movimientos financieros. Esta evolución se observa en toda la región. Sin embargo observamos que las diferencias de nivel de presión fiscal conllevan algunas peculiaridades. En el primer grupo, la disminución del impuesto sobre el comercio exterior es anterior a 1990. En esta fecha, ya no representaba más que 6.8% de los ingresos. En 2001, se redujo a 1.7%. En cambio, en los otros dos grupos, este impuesto sigue representando más del 10%. Cabe señalar, además, el fuerte aumento de los impuestos generales sobre bienes y servicios en el tercer grupo (de 18.1 a 38.7%). Finalmente, el grupo de países con mayor presión fiscal muestra una menor participación del impuesto sobre la renta pero también la mayor parte de ingresos correspondientes a contribuciones sociales. También se observa la relación inversa: entre más baja es la parte de esos ingresos, mayor es la parte del impuesto sobre la renta. De 2003 a 2008, esta estructura de ingresos no cambió fundamentalmente. Esos años de mayor crecimiento señalan sin embargo los límites del cambio de las partes correspondientes a los diferentes tipos de impuesto. l [ 192 ] La parte del impuesto sobre la renta sigue creciendo. © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 193 4. Políticas públicas l La de las contribuciones sociales se recupera ligeramente en el primer y tercer grupo después de haber bajado en el intervalo 1990-2003. En el segundo grupo de países, el movimiento fue inverso: su participación pierde, entre 2003 y 2008, los dos puntos de PIB que había ganado de 1990 a 2003. l La parte correspondiente del impuesto al consumo parece llegar a su límite. Los “impuestos generales sobre bienes y servicios” bajaron algo en el primer grupo, subieron en el segundo y permanecen estables en el tercero. Los “impuestos específicos” bajaron, principalmente en el segundo y tercer grupo. l En lo relativo al comercio exterior, su parte sigue disminuyendo alrededor de dos puntos en cada grupo. Gráfico 18 Estructura de los ingresos fiscales (1990, 2003) Ingresos fiscales directos Impuestos específicos sobre bienes y servicios Contribuciones sociales Presión Fiscal (en %) Impuestos generales sobre bienes y servicios Comercio y transacciones internacionales Otros impuestos 23.0 12.0 8.5 12.6 27.1 16.2 11.2 16.3 1.7 5.0 13.8 7.3 1.5 1.8 4.1 2.5 16.5 8.7 15.6 15.6 26.3 100% 14.2 30.2 10.6 80% 12.5 10.6 10.6 19.8 20.8 6.8 18.1 10.6 6.9 13.3 60% 11,7 8.7 14.8 16.5 15.4 13.9 40% 27.1 30.7 31.0 38.7 33.4 21.1 18.1 21.1 23.4 22.8 22.6 25.8 26.7 25.3 26.1 Grupo 2 Grupo 3 América Latina Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 América Latina 20% 19.3 0% Grupo 1 1990 2003 Fuente: Cetrángolo y Gómez Sabaini, 2006. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 193 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 194 4. Políticas públicas A SAVOIR Gráfico 19 Estructura de los ingresos fiscales (2008) Ingresos fiscales directos Impuestos específicos sobre bienes y servicios Contribuciones sociales Presión Fiscal (en %) Impuestos generales sobre bienes y servicios Comercio y transacciones internacionales Otros impuestos 29.8 17.3 12.5 17.8 1.5 2.4 3.1 2.4 11.6 12.3 15.6 100% 28.0 6.0 80% 10.8 7.8 5.2 8.3 37.1 38.3 35.1 29.4 32.4 29.4 31.7 Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 América Latina En porcentaje del PIB 10.6 8.9 60% 40% 20% 5.9 26.2 0% Fuente: Elaborado por el autor a partir de datos de CEPAL estad. El aumento de ingresos revela indicios sobre un cambio de tendencia relacionado principalmente, por un lado con las contribuciones sociales (la disminución en el segundo grupo señala una necesidad de comparativos detallados en la materia) y, por el otro, con el impuesto al consumo. 4.1.2. Dinámica del equilibrio presupuestario: ajuste del gasto El análisis de los factores del saldo presupuestario pone en evidencia una evolución general en todos los países de la región durante el periodo 2002-2008. Un reciente estudio muestra (Kacef et al., 2010) que los países con excedente primario pasaron de 7 a 14, en un grupo de 19. En los años 2005-2006, su alza de excedente primario se basó principalmente en el aumento de ingresos, más vigoroso que el incremento del cociente entre gasto y PIB, a la inversa de los años 2003 y 2004 durante los cuales estos ingresos subieron menos. El aumento de ingresos ha bajado de ritmo desde 2007. A finales de 2009, el grupo estudiado presentó un déficit primario de 1% del PIB, después de haber alcanzado un excedente de 1.4% el año anterior. Sólo seis países [ 194 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 195 4. Políticas públicas tenían un excedente primario a finales de 2009. El último informe económico anual de la CEPAL señala que en los países con ingresos mayoritariamente dependientes de los recursos naturales, estos ingresos disminuyeron de 3.9% en 2009. La baja fue de 1.3% en un grupo de países menos especializado y de 0.5% en países donde esta especialización está poco presente (CEPAL, 2009b , p. 38). Los datos recabados en el estudio de Kacef y Lopez-Monti señalan lo sensible que es el gasto primario al ciclo económico. En la coyuntura favorable de 1995 a 2001, éste crece de 3 puntos de parte del PIB y después, hasta el 2004, baja en 11 de 17 países analizados, a raíz de un cambio en el ciclo. Entre 2005 y 2007, el alza de 2% del cociente al PIB lo remontó al pico de 2001. l La primera fase de alza es general, salvo en Paraguay y en Honduras. Las causas y la dimensión son variables (en Brasil, el alza llega a 5.5% impulsada por el gasto corriente no salarial). Se observa un alza similar en relación al costo salarial (Honduras, Uruguay) o a los gastos de pensión, gasto social y de capital (Bolivia, Chile). l La segunda fase de alza media del gasto, 1% del PIB, oculta disparidades acentuadas. Venezuela presenta un alza de 9.5%, Argentina, Brasil y Colombia un alza de 2.5%. En cambio Centroamérica, que no benefició de ingresos más elevados sobre productos de exportación, experimenta una baja de 0.5%. En algunos casos, la rigidez presupuestaria contribuye a un alza del gasto institucionalmente vinculada al alza de los ingresos (Brasil, Chile, Colombia). La capacidad para lograr un excedente primario, compatible con un alza del gasto pareció haber llegado a su límite aún antes del cambio de coyuntura externa. Considerando el bajo nivel del gasto público latinoamericano comparado, se observa que márgenes mínimos de maniobra en la política fiscal parecen tener importantes consecuencias, como lo sugieren las siguientes observaciones de un estudio del FMI (Clements et al., 2007). l El aumento del gasto público hubiera podido ser mayor, dado el incremento del PIB efectivo, cercano al del PIB potencial, sin embargo frenó la baja de los cocientes entre deuda pública y PIB en la fase ascendente del ciclo. l El nivel de inversión pública, que fue de 5 a 6% del PIB en el periodo 2000-2006, es inferior al de Asia en desarrollo y al de África (situado en torno a 8%). Sólo Europa emergente se encuentra en un nivel más bajo, 3.6%. La baja observada a lo largo de la última década en América Latina parece relacionada con las privatizaciones realizadas anteriormente. No se vio plenamente compensada por la inversión privada. La calidad de las infraestructuras no está a la altura del nivel de desarrollo y el déficit es considerable en algunos países (Paraguay, Argentina). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 195 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 196 4. Políticas públicas A SAVOIR l El empleo público representa una parte del empleo total similar en los países de la OCDE (alrededor del 20% pero el cociente con la población es de mitad inferior, 3.0% contra 7.7%). El déficit de calidad del servicio público se destaca en particular en lo referente a la educación. 4.1.3. Balance de las reformas El cambio, así sea marginal, que hubo en la estructura de la presión fiscal muestra que, a pesar de todo, permitió un avance en los países donde su nivel era históricamente más elevado y donde el peso de las contribuciones sociales es más significativo. No obstante, el incremento de ingresos puramente fiscales fue más rápido que el de la seguridad social. Por el contrario, los niveles más bajos de fiscalidad conciernen a los países donde ésta se basa por mucho en los recursos naturales (Ecuador, México, Panamá y Venezuela) así como aquellos que tradicionalmente tienen dificultades para aumentar sus recursos fiscales (como Guatemala, Haití y Paraguay). Estos últimos países tienen en común una mayor dificultad para sustituir los ingresos que provienen del comercio exterior. Ahora bien, con el fortalecimiento de las integraciones regionales este imperativo será cada vez más apremiante. El avance rápido del gravamen al consumo se consideró como la solución pero no bastó para compensar la pérdida de ingresos basados en el comercio exterior. Otro desafío, también común, es que la creciente demanda de gasto, vinculada a la universalidad y a la madurez de las pensiones de jubilación, induce un incremento del impuesto sobre el factor laboral, además de nuevos impuestos llamados heterodoxos, en especial sobre los débitos y créditos. A ello se agregan las dificultades de recaudación de la administración fiscal, dada la dimensión de la evasión y de la economía informal (el tema se aborda en el punto siguiente relativo a la equidad fiscal). Este conjunto de restricciones institucionales no se puede analizar sin referirse al vínculo con el ciclo de la política fiscal. A su vez, este tema remite a opciones de política económica y a sus determinantes políticos que varían, por supuesto, en función de las especificidades de cada país –entre las cuales está, en primer lugar, la diversidad en materia de descentralización fiscal. Límites y necesidades de una reforma fiscal de mayor dimensión El cambio institucional en materia fiscal se considera como inacabado, principalmente la parte referente a la estructura de ingresos y gastos. Hace diez años, uno de los especialistas más conocidos, Tanzi (2001), caracterizó la dificultad de implementarla con la metáfora de “termitas fiscales” para designar a los factores de reducción de ciertos ingresos y de alza institucionalizada de ciertos gastos. Con lo cual resulta que las reformas no son más que un apilar de medios que permiten generar mayores ingresos en margen del sistema. Tal diagnóstico sigue vigente (Cetrángolo et al., 2009). [ 196 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 197 4. Políticas públicas Algunas medidas sugieren que la dificultad es antes que nada administrativa. Por ejemplo, el impuesto sobre transacciones financieras podría recaudarse a través de los bancos por retención a cuenta. Se puede considerar que el problema, al final, tiene que ver con una falta de voluntad política para llevar a cabo el cambio de estructura fiscal, cuya necesidad se destaca en todos los estudios. Los cambios observados en la estructura de ingresos confirman que su evolución no ha alterado fundamentalmente el dispositivo normativo del impuesto heredado de aquella época de economías cerradas cuando las finanzas ocupaban un lugar menor. El alza en el nivel de presión fiscal depende así esencialmente del rendimiento del impuesto sobre los ingresos. Su aumento encubre un problema de lucha contra la evasión fiscal pero por otro lado está vinculado al potencial de crecimiento determinado por el conjunto de las políticas públicas. La evolución de la estructura de ingresos del primer grupo es, desde ese punto de vista, significativa. De ello dependerá el aumento de los ingresos fiscales en particular porque, en este grupo, el gravamen sobre bienes y servicios se reduce particularmente. La competencia de las importaciones a la que se enfrenta la producción local, limita las posibilidades de convertirla en palanca del alza de ingresos. Cabe destacar que el aumento de crecimiento en los años 2000 no permitió recuperar la disminución registrada en la participación de las contribuciones sociales durante los años 1990 cuando la apertura económica indujo una reducción del empleo y un aumento del sector informal. A ello se suma el carácter regresivo de la política fiscal. Lo cual constituye uno de los aspectos más problemáticos de su reducida capacidad para contribuir a un crecimiento de largo plazo. En el punto siguiente se precisan las principales evidencias y los obstáculos, económicos y políticos, que enfrentan las reformas de la fiscalidad para que ésta sea más distributiva. A pesar de este balance más bien negativo en cuanto a la capacidad de los países latinoamericanos para emprender una reforma fiscal que condicione el alza del nivel de crecimiento potencial, la consolidación de los equilibrios presupuestarios genera por lo general una visión más bien optimista. Los cambios de la estructura tributaria que están en curso demuestran, por otro lado, una flexibilidad que ha inducido en un aumento de la capacidad de gasto. Además, los avances en términos de gobernanza consolidan este optimismo (Lora y Cárdenas, 2007; Filc y Scartascini, 2006). Con excepción de tres países de Centroamérica, todos los demás disponen de una forma de restricción cuantitativa del gasto, del déficit o de la deuda pública con grados de rigidez variables. En Chile, el principio contracíclico es una norma legislativa. Al respecto cabe mencionar el desarrollo de los fondos de estabilización: fondos de compensación por la baja de precios (existen desde mediados de los años 1980 para Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 197 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 198 4. Políticas públicas A SAVOIR el cobre en Chile, y desde los años 1940 para el café en Colombia); fondos de reserva presupuestaria alimentados por las privatizaciones y los saldos corrientes en fase alta del ciclo; más recientemente, fondos alimentados por los ingresos del petróleo así como los fondos presupuestarios introducidos después de las nuevas leyes de responsabilidad fiscal. Para terminar, numerosas reglas jerárquicas sobre la toma de decisión restringen los poderes parlamentarios y/o aumentan el poder del ministro de finanzas. Al respecto cabe mencionar que en 12 países se han promulgado normas de transparencia de la información fiscal (homogeneidad de los datos, pasivos contingentes, medición del costo de las exoneraciones, publicidad de los métodos de previsión, análisis de impacto). Ciclo, fiscalidad y política económica Sin embargo, cabe destacar que el carácter contra-cíclico de las políticas fiscales es aún relativo. Martner (2007) muestra que son propensas a ser menos contracíclicas cuando la brecha del PIB efectivo en relación al PIB potencial es positiva. Algunos países –Argentina, Bolivia, Costa Rica, Colombia, Ecuador, Panamá y Paraguay– son procíclicos tanto al alza como a la baja. Si se consideran los periodos en función de una brecha creciente o decreciente (hasta 2006 decrece para luego ser positiva), la mejoría del saldo estructural es entonces contracíclica y se observa la misma diversidad. Si se sigue la segunda medición –la del cambio de una tendencia al déficit por una tendencia hacia el excedente–, el comportamiento de la deuda pública revela también el efecto contracíclico de la fiscalidad. En paralelo a las mejorías coyunturales se observa una tendencia discrecional de reducción de la deuda. De ahí la conclusión del autor en el sentido de que la discreción no es sinónimo de irresponsabilidad fiscal. Además es necesario insistir sobre la magnitud de las diferencias del problema en el interior de la región. Los datos agregados según la tipología de países establecida en función de niveles de presión fiscal, muestran su importancia. [ 198 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 199 4. Políticas públicas Gráfico 20 Saldo de la deuda pública total (interna + externa) Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 América Latina 100 90 80 En porcentaje del PIB 70 60 50 40 30 20 10 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: elaborado por el autor a partir de datos de CEPAL estad. El alza muy fuerte, a principios de los años 2000, del saldo de la deuda pública en el grupo de países de mayor presión fiscal destaca la importancia que representan, dentro de los márgenes de maniobra de la política fiscal, la política cambiaria y la coyuntura externa. El alza muy significativa de la demanda externa y de los precios de las materias primas, después de las crisis cambiarias registradas con la llegada del nuevo milenio, contribuyó a reducir muy fuertemente el cociente al PIB del saldo de la deuda pública en el primer grupo (-40 puntos entre 2002 y 2005). Gracias a un crecimiento en aumento, se logró incrementar en forma simultánea ingresos y gastos. El hecho no se debe únicamente al vigoroso crecimiento de la economía mundial durante los años 2002-2007. También tiene que ver con el cambio en la política económica. El decidido apoyo que dieron Argentina y Brasil a su demanda interna resultó ser una variable determinante del círculo virtuoso entre aumento del gasto público y crecimiento, muy en particular para el primer país donde fue más intenso gracias a la reestructuración de la deuda que disminuyó el peso de los intereses hasta su promedio histórico (ver cuadro 35 en la conclusión) y a una intervención más decisiva Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 199 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 200 4. Políticas públicas A SAVOIR para limitar la apreciación cambiaria. En Brasil, el apoyo a la demanda reposó esencialmente en una importante alza del crédito, en especial del crédito al consumo, y en el alza de salarios. Sin embargo, su crecimiento fue netamente inferior al de su vecino debido a que tiene que lidiar con tasas de interés que, no obstante haberse reducido, se mantienen muy altas, y con una intensa competencia generada por las importaciones, acentuada por la apreciación cambiaria. En uno y otro caso, se manifiestan oposiciones políticas muy fuertes al alza de la presión fiscal. Por otro lado, el carácter sostenible de un círculo virtuoso entre ésta y el crecimiento podría ceder ante los efectos perversos de la política económica. Impedir la apreciación cambiaria manteniendo, como lo hace Argentina, la tasa de interés de referencia a un nivel bajo (y por tanto los intereses de la deuda pública), se hace a costa de una fuerte inflación (más de 20% hoy). La solución contraria que aplica Brasil, implica un aumento alarmante del déficit comercial manufacturero [ 42 ]. Por lo tanto, hay un dilema de política económica que señala los límites del círculo virtuoso entre alza de la fiscalidad y del crecimiento. Este dilema plantea el problema de la determinación política de las opciones aplicadas. Es innegable que la reducción de la presión externa favoreció la implementación de este círculo virtuoso, sin embargo este último también depende de la voluntad política. Desde este punto de vista, se puede considerar que las relaciones de fuerzas presentes son un obstáculo para reformas más radicales. No obstante, considerar a la política fiscal como un medio para reducir las desigualdades condiciona en parte el dinamismo de regímenes de crecimiento que se basan, antes que nada, en el mercado interior como es el caso de Argentina y de Brasil. Ahora bien, consolidar tales regímenes es el proyecto de desarrollo del MERCOSUR, contrariamente al del TLCAN para México. Este patrón de integración regional consolida la reorientación del modelo de desarrollo de un régimen de crecimiento, antes que nada impulsado por la demanda interna, hacia un modelo donde el motor es la exportación industrial. Esta transición se había perfilado por iniciativa de sectores patronales de México que desde los años 1980 promovían en Estados Unidos la deslocalización. Colocándola dentro de esta perspectiva a más largo plazo, la evolución de la estructura fiscal de los países del primer grupo de la tipología, previamente elaborada, demuestra una voluntad política de acrecentar el papel económico del Estado, voluntad que en México se había manifestado muy poco a lo largo de las tres últimas décadas (Marques Pereira et al., 2001; Marques Pereira et al., 2004). [42] Para mayor detalles, en lo que concierne a Argentina, véase Marques Pereira (2007), y sobre Brasil, véase Bruno y Marques Pereira (2010 a y b). [200] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 201 4. Políticas públicas La descentralización fiscal Sin detallar esta determinación social, lo cual rebasa el marco de este estudio, es necesario mencionar una dimensión directamente relacionada con la fiscalidad, es decir su descentralización. Desde ese punto de vista resulta muy instructivo comparar a los tres países más grandes de la región. La mayor incidencia de la descentralización en Argentina y en Brasil es resultado de un imperativo de la legitimidad política que en parte vincula la del gobierno central con los poderes infranacionales dentro del marco de sistemas políticos federales. Se puede considerar que en estos dos países, el alza continua de la presión fiscal del gobierno central corresponde a una voluntad para limitar el poder de influencia del clientelismo de los poderes locales en la elección presidencial. Una preocupación que no existe en México, dada la capacidad de organización corporativista de la sociedad que ha desplegado el poder central. Esta herencia histórica formaliza más bien el carácter federal del sistema político. Esta oposición de regímenes de organización de los poderes públicos se refleja ahora, a una escala supranacional, en la diferencia de opciones de integración que representa la alternativa entre unión aduanera y simple tratado de libre comercio. De esta manera, se destaca como un factor determinante de las diferencias de evolución de los sistemas fiscales latinoamericanos. Sólo Argentina y Brasil cuentan con un alto nivel de descentralización fiscal. La parte del gasto público que corresponde a los gobiernos locales se incrementó en promedio regional de 13.1 % a 19.3% entre 1985 y 2004 (Lora et al., 2007). Fuera de los dos países antes mencionados, sólo Colombia otorga mayor autonomía tributaria a los gobiernos locales. En el conjunto de la región se observa que la descentralización de las responsabilidades del gasto empezó en los servicios de infraestructura urbana y, más recientemente, se emprendió en los servicios de educación y de salud, en los de vialidad interurbana, en la vivienda, la policía y el sector eléctrico. No obstante se considera inacabada, muy particularmente en estos últimos sectores en los que apenas ha sido delineada. Un grupo de países se ha erigido en pionero –Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia y México. Cabe mencionar que los pequeños países son menos propensos a descentralizar, a excepción de Nicaragua en materia de planes de estudio y prácticas educativas. En relación a las transferencias que acompañan a la descentralización del gasto, algunos países (Bolivia, El Salvador, Perú) han definido mecanismos de automaticidad en esta última década. Argentina que ha establecido reglas ‘ad hoc’ en algunos servicios descentralizados, resulta una excepción. Por último, hay que señalar la reciente implementación de dispositivos para limitar el poder de endeudamiento de los gobiernos locales. Este poder había sido uno de los principales problemas fiscales de Brasil y Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [201 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 202 4. Políticas públicas A SAVOIR de Colombia en los años 1990. Más tarde Ecuador, México y Perú imitaron las medidas adoptadas por estos dos países para limitar el endeudamiento infranacional. Se considera a Brasil como un modelo exitoso de reforma fiscal en materia de descentralización (véase recuadro n o 6). 6 Fortalecimiento y control del federalismo fiscal en Brasil Recuadro La República federal de Brasil puede ser considerada como una de las organizaciones políticas más descentralizadas del mundo desde que adoptó la nueva Constitución de 1988. Esta última se inscribe en un ciclo histórico de dictadura centralizadora/ democratización descentralizadora. La Constitución de 1988 implicó una descentralización significativa de los ingresos fiscales y del poder político, en beneficio de los gobiernos de los Estados y de las municipalidades. Permitió que estas entidades crearan nuevos impuestos y modificaran las tasas. La parte de transferencias del gobierno federal que corresponde a las municipalidades aumentó en forma considerable en estos últimos años. En paralelo, se descentralizaron responsabilidades en materia de protección social y de servicios públicos. Una nueva ley de responsabilidad fiscal del año 2000 consagró la reestructuración de las finanzas públicas para resolver y prever la insolvencia financiera del gobierno federal, de los Estados y de las municipalidades. Todo nuevo gasto permanente generado por entidades infranacionales debe vincularse con una nueva fuente permanente de financiamiento, sea un nuevo impuesto o el aumento de la tasa de un impuesto ya existente. Se establecen límites al gasto público y se enmarca el financiamiento privado. La ley ya produjo efecto. Desde el año 2004 se comprobó un equilibrio presupuestario. No obstante, la compensación interregional sigue suscitando debate (Gonçalves, 2005). Cuadro 34 Brasil: presión fiscal y división federativa 1960-2005 (porcentajes) Años Presión Ingreso directo Ingreso fiscal disponible fiscal Federal Estados Municipios Total Federal Estados Municipios Total 1960 17.41 64.0 31.3 4.7 100 59.5 34.1 6.4 100 1965 18.99 63.6 30.8 5.6 100 54.8 35.1 10.1 100 1983 26.97 76.6 20.6 2.8 100 69.8 21.3 8.9 100 1988 22.43 71.7 25.6 2.7 100 60.1 26.6 13.3 100 1991 25.24 63.4 31.2 5.4 100 54.7 29.6 15.7 100 2005 38.94 68.4 26.0 5.6 100 57.6 25.2 17.2 100 Fuente: Afonso y Meirelles (2006). [202] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 203 4. Políticas públicas 4.1.4. Los impactos distributivos América Latina es la región más desigual del mundo. El hecho se arraiga en una larga historia. Un reciente estudio (Medina et al., 2008) señala que en 1960 la media del coeficiente de Gini de la región superaba en más del doble a la de Europa del Este, que en ese entonces era la región más igualitaria. Esta medición sugiere que en las dos décadas siguientes la situación mejoró ya que la media disminuyó de 53.2 a 49.3. Este nivel de desigualdad es todavía más de 2 puntos superior al de África subsahariana, y de 16 puntos mayor al de los países de la OCDE de alto ingreso (datos tomados de Morley, 2001). Sin embargo, el coeficiente de Gini para la región (ponderado en función de las partes nacionales) muestra una mejoría en los años 1970 y un retroceso en la década que siguió. De este modo, en 1990 retrocedió a su nivel de 1980 y presentaba ese mismo nivel en 1995. En los diez años que siguieron, la mejoría fue general para el conjunto de la región, con excepción de la República Dominicana. Brasil registró la mayor reducción (de 0,640 a 0, 584). Los países menos desiguales (Uruguay, Costa Rica, Venezuela) registraron un coeficiente inferior a 0.5%. La comparación con los países de la OCDE señala la importancia que tienen para la reducción de las desigualdades, el impuesto y los ingresos de transferencias. Gráfico 21 Efecto distributivo del impuesto y transferencias – Países de la OCDE y de América Latina Desigualdad después de impuestos y transferencias Desigualdad antes de impuestos y transferencias 60 50 40 30 20 10 Suecia Reino Unido España Portugal Polonia Países Bajos Italia Luxemburgo Grecia Irlanda Francia Alemania Finlandia Bélgica Dinamarca Austria Perú México Colombia Chile Brasil Argentina 0 Fuente: Santiso, 2008. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [203] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 204 4. Políticas públicas A SAVOIR Estos datos comparativos plantean el problema del carácter regresivo de la fiscalidad latinoamericana, incluyendo en lo que concierne a las contribuciones sociales. El problema distributivo de la política fiscal en la región nunca se ha tomado en cuenta. Como lo recuerda Cetrángolo et al. (2009), las reformas estructurales de los últimos veinte años nunca tuvieron como meta reducir las desigualdades por medio del impuesto. Los autores destacan que muchos estudios sobre el efecto distributivo de los diversos tipos de impuestos determinaron su carácter regresivo para Argentina, Chile, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Perú y El Salvador. Además, señalan que si bien el impuesto sobre la renta puede presentar una fuerte progresividad, como es el caso en la Comunidad Andina (CAN), al final su impacto distributivo es mínimo debido a su baja recaudación: por ejemplo, en Colombia, la tasa marginal superior del impuesto es de 30% pero la tasa efectiva, que concierne al 10% de los más ricos, es apenas superior al 3%. Ecuador es un caso aparte. En general, su fiscalidad es progresiva gracias al IVA: genera una redistribución de ingresos de 2 puntos de Gini. Para el conjunto de América Latina, el Gini después de impuestos se incrementa de 0.564 a 0.574 en tanto para la UE 15 baja de 0.470 a 0.330 después de impuestos y transferencias (Cetrángolo et al., 2006). Por otro lado, cabe mencionar que el gasto social fue procíclico y más volátil que el gasto agregado. A pesar de su alza, su carácter regresivo muestra los límites de las políticas de focalización. El 20% más pobre de la población beneficiaria recibe menos de una quinta parte del monto, o sea 15%, en tanto el quintil superior acapara 30.4%. En materia de protección social, este último recibe 10 veces más que el quintil inferior, es decir 51.2% contra 5.6%. Sólo los gastos para educación primaria y asistencia son claramente favorables para los pobres. En promedio, este último gasto sólo asciende a 1.5% del PIB (Clements et al., 2007). Se considera que el bajo nivel de efectividad del impuesto sobre la renta es uno de los tres obstáculos para la equidad del sistema fiscal, junto con el nivel de imposición y la composición de los impuestos. La informalidad no es la única dimensión de la evasión fiscal. En el extremo opuesto, la capacidad de los Estados para detectar la evasión “sofisticada” de las compañías extranjeras requiere una modernización administrativa que, para la mayoría, está fuera de su alcance. Se calcula que la evasión relativa al impuesto sobre la renta se sitúa entre 45 y 65% lo que equivale a una brecha de imposición potencial cercana a 4.6% del PIB (Jiménez et al. , 2008). El tema de la evasión no es objeto de un seguimiento sistemático por parte de la administración fiscal. Al respecto, es relevante que México sea el único país de la región en donde el Congreso Nacional haya decidido implementar una observación sistemática por medio de la realización de estudios académicos (Álvarez Estrada, 2009). [204] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 205 4. Políticas públicas Recuadro 7 Evasión fiscal, informalidad: el ejemplo de Ecuador A pesar de la amplia literatura que existe sobre la informalidad en América Latina, el tema de su implicación en la fiscalidad se ha estudiado poco. Se menciona como un tema fundamental en el reciente informe “equidad y tributación” de la CEPAL que hace una síntesis de una serie de estudios nacionales sobre siete países, entre los cuales Ecuador. En el marco de una reciente reforma fiscal, este país implementó un “régimen impositivo simplificado” que instituye una cuota fija para los ingresos generales. Los salarios e ingresos de actividades económicas deben ser inferiores a 60 000 USD y la actividad en cuestión debe contar con menos de diez empleados. Dicho régimen está destinado al 75% de microempresas no declarantes. Se calcula que lo ganado en relación al régimen general es de 30 a 50%. La pérdida de imposición aunada a la informalidad de las actividades comerciales de los hogares no declarantes se evalúa en 30% de la imposición potencial de los patrones y trabajadores independientes (cuentapropistas). Sin embargo, dados los términos conclusivos del autor de ese informe nacional, esta mejoría de la administración fiscal puede parecer vana. La idea que ha promovido el Consenso de Washington para dar prioridad a la eficacia institucional de la administración fiscal no toma en cuenta la corrupción ni la inseguridad jurídica ni tampoco el incumplimiento de contratos (Barreix et al., 2008). Fuente: parte 1.6 de los trabajos previos. 4.1.5. Perspectivas de cambios e inercias del sistema fiscal frente a las nuevas incertidumbres de la economía mundial Las diferencias entre Argentina, Brasil y México permiten acotar el peso de las herencias históricas desde el punto de vista de su inserción económica internacional y de las dificultades que generan en las perspectivas de evolución de las políticas fiscales. Para ello se comparan los promedios de ciertos indicadores en los periodos 1990-2008 y 2003-2008. De esta manera se mide lo que ha sido, en el transcurso de los últimos años, el grado de evolución de la tendencia a largo plazo desde el inicio de las políticas de liberalización económica implementadas en los años 1980 y 1990. Se observa así que la tasa de crecimiento promedio se duplicó en Argentina y en Brasil mientras que en México no se modificó. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [205] [206] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 2.6 4.1 Promedio 1990-2008 640 382.4 761 457.9 597 269.1 713 154.0 Promedio 2003-2008 Promedio 1990-2008 Promedio 2003-2008 3.1 3.1 8.5 Promedio 2003-2008 328 417.2 6 763.1 6 124.5 4 069.6 3 715.6 8 409.8 7 599.1 (1) Precios constantes (dólares de 2000), (2) Ídem, (3) % PIB. Fuente: elaborado por el autor a partir de CEPAL estad. México Brasil 4.0 Tasa de PIB variación per cápita del PIB (2) 1.9 1.7 2.9 1.2 7.4 2.8 31.9 22.4 16.9 10.7 13.8 9.7 3.1 3.8 5.3 4.9 4.8 4.8 Tasa X/PIB Sector de primavariación rio/PIB del PIB (3) per cápita 21.6 25.8 30.8 30.7 84.2 62.2 1.4 1.6 13.7 13.6 1.8 2.3 1.5 2.4 7.1 7.0 1.8 1.9 10.5 8.8 7.2 6.8 10.2 9.4 Deuda/ Salarios Intereses Subsidios y PIB (3) transferencias corrientes 2.7 2.0 4.2 4.3 1.9 1.3 3.9 3.7 5.0 4.5 4.7 4.4 2.6 2.6 4.5 3.9 4.6 4.7 2.5 1.7 12.5 11.1 9.7 9.9 1.9 1.4 1.6 1.2 1.6 1.5 Educación Salud Seguridad Vivienda Social Gasto público social (3) 16:22 278 109.7 Promedio 1990-2008 PIB (1) Gastos de capital 25/08/11 Argentina País Gastos corrientes Seleccionados (3) ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp Page 206 4. Políticas públicas A SAVOIR Cuadro 35 Determinantes de la evolución del gasto público – Argentina, Brasil, México ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 207 4. Políticas públicas La creciente importancia de la inserción internacional en los años recientes es considerable: México registra un incremento de la participación de sus exportaciones en el PIB de 9.5 puntos, seguido por Brasil con 6.2 y Argentina con 3.1 . Más allá de la concomitancia que hay, como ya hemos indicado, entre la opción de una política económica más o menos favorable a la dinámica del mercado interno y el nivel de incremento de la presión fiscal y del gasto público, es necesario destacar la importancia de los cambios institucionales en materia de protección social y su incidencia en la fiscalidad. El cuadro 35 muestra que México es el país que registra el mayor aumento en los gastos por transferencias y subsidios así como en el gasto público social. Sin duda hay que considerar que después de la privatización del sistema de protección social esto resulta un imperativo político inevitable. No obstante, la mayor elasticidad del índice de Gini en relación a los ingresos de transferencias, comparado con la que se registra en relación a los ingresos laborales, se observa en México pero también en Brasil, a la inversa de Argentina (Medina et al., 2008). El caso brasileño sugiere que la capacidad de incrementar los ingresos de las transferencias corre de la par con un crecimiento económico más distributivo. Para el mismo periodo (1999-2005), el coeficiente de Gini de Argentina disminuye menos que el de Brasil: 0.013 contra 0.072. México registra una reducción comparable a la de Argentina, o sea 0.014. Estas diferencias no señalan únicamente la importancia de los ingresos de transferencias en la reducción de las desigualdades. También sugieren que la maximización del incremento del empleo y del crecimiento en Argentina durante los años 2000 es, a ese nivel, una política insuficiente. Estas observaciones fortalecen la hipótesis de que el diagnóstico común que se hace sobre la inercia de los sistemas fiscales debe relativizarse. Este último con seguridad es válido en lo relativo a la estructura de los ingresos pero aún a este nivel, lo hemos visto, la inercia no es homogénea en el conjunto de la región. Ya señalamos la importancia de la voluntad política de una intervención del Estado que promueve el crecimiento por estimulación de la demanda, lo que contribuyó a su interacción positiva con el alza de ingresos y de gasto público compatible con la reducción del peso de la deuda pública. Dentro de esta perspectiva, el esfuerzo de redistribución es, sin duda, una variable esencial. Esta última da la medida de la importancia que representa la posibilidad de acrecentar el impacto de los impuestos y de los ingresos de transferencias sobre la reducción de las desigualdades. Desde el punto de vista de este horizonte a largo plazo de la relación entre crecimiento y distribución, también hay que considerar la incidencia fiscal de las reformas de Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [207] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 208 4. Políticas públicas A SAVOIR protección social. El estudio de Cetrángolo y Gómez Sabaini (2006) destaca que las modificaciones de los sistemas de seguridad social de reparto, generalmente, conllevan un incremento del financiamiento fiscal del acceso universal a la salud. Por otra parte, los autores señalan la posibilidad de una evolución hacia un sistema mixto. Así, en Argentina, las dos terceras partes del gasto para pensiones dependen de un financiamiento fiscal, en tanto las cotizaciones obligatorias de salud se destinan al sector privado. En cambio, Brasil ha desarrollado un financiamiento fiscal de la oferta médica universal sin afectar a otros tipos de retenciones sociales. Además, hay que agregar que Argentina decidió recientemente restablecer el sistema público de pensiones de reparto que había sido privatizado en los años 1990. El tema es ampliamente discutido. Hay quienes estiman que la medida tenía como meta garantizar el control de la compra de títulos de la deuda pública. En cualquier caso, la protección social constituye una variable que influye en la necesidad del alza de ingresos. Cierto, el esfuerzo del alza de los gastos sociales se restringió como lo señalan los datos arriba mencionados, pero a la inversa de México, la democratización en Argentina y en Brasil incide en un cambio de modelo económico que corresponde a una voluntad de incrementar la capacidad del Estado en materia de regulación económica y social. La gran incógnita es ahora saber si la evolución de la economía mundial seguirá o no favoreciendo esta transición. Se sabe que las tasas de inversión se han recuperado muy poco y se mantienen muy por debajo de los países asiáticos de fuerte crecimiento. Sin duda, la perspectiva de que China mantenga a un nivel elevado su demanda de materias primas se puede confirmar ahora por la voluntad que muestra de reorientar su crecimiento hacia la demanda interna. Sin embargo, la perspectiva de una menor demanda de los países avanzados, Estados Unidos y Unión Europea, presagia un deterioro del saldo corriente –y, con ello, un probable apretón de la presión externa en Argentina y Brasil. Desde ahora, Brasil ya se está enfrentando a la necesidad de frenar su crecimiento para limitar el déficit de la cuenta corriente y el alza de la inflación observada en 2010. Desde ese punto de vista, el alza de las tasas de interés, se ha dicho, es problemática. Además, incrementa el costo de la deuda pública. Hay que ver que el cociente con el PIB de la deuda pública y de los gastos de intereses que implica, en lo esencial, no se ha modificado en promedio durante los dos periodos considerados. La perspectiva del aumento de las tasas (parte de la deuda está indexada sobre la tasa de interés corriente) incita a una reducción de los gastos y, en especial, a postergar inversiones públicas. Por lo tanto, no sólo se cuestiona el aumento del crecimiento a corto plazo sino también el crecimiento potencial. Queda por ver si los imperativos [208] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 209 4. Políticas públicas políticos no van a inducir una modificación de estas políticas. El alza de las tasas de interés agrava la apreciación cambiaria al reducir el efecto tributario sobre los movimientos de capitales especulativos. La pérdida de competitividad no se compensa más que, eventualmente, en el sector de las materias primas cuya cotización está en auge pero amenaza al sector industrial. El recargo del servicio de la deuda pública indexada a la tasa de interés agrava la restricción presupuestaria. En esas condiciones, limitar la apreciación cambiaria gracias a tasas de interés mucho más bajas resulta una alternativa, en particular porque el crecimiento económico podría mejorar y, por lo mismo, inducir un aumento de los ingresos públicos y del empleo. En cambio, el caso mexicano es emblemático de la inercia del sistema fiscal y del papel que podría desempeñar en el desarrollo. La descomposición de su sistema corporativista bajo el impacto de la liberalización y de su desviación parcial en economía de la droga, algo que ya se señalaba hace diez años (Marques Pereira et al., 2004), parece ser el principal factor explicativo. Este análisis de los determinantes de la evolución de los sistemas fiscales puso en evidencia su importancia estratégica en el desarrollo de América Latina. Muestra, en particular, que las enseñanzas del pasado se han tomado en cuenta, lo que permite relativizar ese diagnóstico común y bastante ambivalente sobre la dificultad de rebasar esas inercias responsables de que el cambio de la estructura de ingresos haya sido insuficiente ante las necesidades de suministro de bienes públicos. A partir del momento en que la crisis mundial de 2008 parece incidir en restructuraciones fundamentales de los patrones de desarrollo, se puede suponer que Argentina y Brasil, a pesar de una restricción presupuestaria probablemente más significativa, van a proseguir con las que ya delinearon. La conciencia sobre la importancia que tiene la política fiscal no puede sino fortalecerse. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [209] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 210 4. Políticas públicas A SAVOIR Bibliografía AGOSIN, M., A. BARREIX y R. MACHADO (2005), Recaudar para Crecer: Bases para la Reforma Tributaria en Centroamérica, BID, Washington DC. AFONSO, J. y B. MEIRELLES (2006), Carga Tributária Global no Brasil, 2000/2005: cálculos Revisitados, Caderno de Pesquisa, n o 61, Núcleo de Estudos em Políticas Públicas/ Universidad Estadual de Campinas (nepp/unicamp), Campinas. ÁLVAREZ ESTRADA, D. (2009), “ Tributación directa en América Latina, equidad y desafíos. Estudio del caso de México ”, Serie Macroeconomía del desarrollo, no 91 CEPAL, Santiago de Chile. BARREIX, A. y J. ROCA (2008), “¿Necesita Ecuador un Tribunal Fiscal en el ámbito administrativo? ”, Revista Fiscalidad, n o 2. Instituto de Estudios Fiscales del Ecuador, Quito. BRUNO, M. y J. 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Los sistemas de protección social Bénédicte BADUEL Resumen Este capítulo presenta las grandes características de los sistemas de protección social así como algunas particularidades nacionales bajo tres modalidades que son el ahorro para el retiro, el seguro de salud y la protección laboral. La protección social ha estado presente en América Latina desde principios del siglo XX ya que en diversos países se crearon sistemas institucionalizados a partir de los años 1920-1930. Sin embargo, estos regímenes no quedaron a salvo de los problemas que la región ha enfrentado en los últimos 50 años. Frente a las crecientes dificultades de los sistemas en términos de sostenibilidad financiera (costo relacionado con los parámetros actuariales, por ejemplo) así como de eficiencia económica (costo de la gestión administrativa) y social (baja cobertura, etc.), en los años 1980 y 1990 se aplicaron importantes modificaciones a estos sistemas. Las reformas que se generaron dentro de un marco intelectual favorable al retroceso de la participación pública, tuvieron como meta, en todas partes, la desregulación, la descentralización y la privatización de los sistemas, lo cual se produjo en paralelo a una flexibilización de los mercados laborales. A nivel de los sistemas de pensión, esto se tradujo por la introducción de pilares de capitalización individual administrados por fondos de pensión privados. En el ámbito de la salud, la gestión del seguro de salud y de la atención médica se abrió al sector privado. Veinte años después de las reformas, los beneficios asociados a los cambios de regímenes se han cumplido parcialmente y las principales fragilidades estructurales de los sistemas persisten (en especial un sesgo a favor de los regímenes contributivos aún cuando los mercados laborales se caracterizan por una tasa de informalidad elevada). Mientras América Latina registraba a partir de 2003 un ciclo de fuerte crecimiento combinado con mejoras en sus fundamentales macroeconómicos y financieros, todo ello dentro de un contexto internacional especialmente favorable, las reformas por su lado se readaptaron y hoy se observa, en todas partes, una reintervención del Estado por medio de la consolidación de pilares de solidaridad en el seno de sistemas menos fragmentados. [ 212 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 213 4. Políticas públicas No obstante, aún quedan muchos retos para lograr los objetivos planteados en términos de equidad y eficacia. Dentro de este marco, las acciones que deben considerarse como prioritarias son la inclusión de los diferentes regímenes dentro de sistemas integrados que favorezcan la solidaridad inter-pilares así como la implementación de acciones adecuadas y centradas en los grupos de poblaciones sub-representados en los sistemas actuales (mujeres, jóvenes, trabajadores independientes, rurales). Ahora que la intervención del Estado podría incrementarse debido al fortalecimiento de las prestaciones no contributivas, asegurar recursos financieros a largo plazo –que no dependen del ciclo económico (dado que la protección social es más bien contracíclica)– es un desafío mayor, tanto como lo es la lucha contra la evasión sobre las contribuciones sociales. Este último punto también pasa por una mejoría en la calidad de las prestaciones, actualmente criticada por la opinión pública, lo que desfavorece la adhesión efectiva a los sistemas. Desde ese punto de vista, el papel del sector público como prestador de servicios, regulador y garante de la oferta privada no debe subestimarse. Introducción La protección social tiene una historia consecuente en América Latina: Desde los años 1920-1930 se crearon dispositivos institucionalizados, o sea bastante antes que en otros países hoy también considerados como emergentes. Esos sistemas, administrados por el sector público, se concibieron con una dimensión especialmente generosa si se les compara con los estándares internacionales. Desgraciadamente, muy pronto enfrentaron cierto número de disfunciones. En particular, no se adaptaron a las evoluciones demográficas de los países y en los años 1970 mostraron sus límites. Desde el punto de vista de su financiamiento, se vieron afectados por el comportamiento procíclico de las finanzas públicas durante ese periodo así como por la debacle económica y financiera de la región en los años 1980. Las reformas implementadas en los años 1990 –a raíz de los programas de reestructuración de la deuda en los años 1980– se centraron, en todas partes, en desregular las economías, favoreciendo la apertura hacia el exterior (liberalización comercial y financiera) y la privatización de numerosas actividades hasta entonces administradas por el sector público. De modo que en ese ambiente favorable al repliegue del Estado, se realizaron importantes modificaciones a los sistemas de protección social, orientadas en la mayoría de los casos hacia la privatización. Chile fue un país pionero en este sector al introducir una amplia reforma de sus sistemas de pensión y de salud a partir de 1981. Más tarde, durante la década de 1990, casi todos los otros países de la región implementaron, a su vez, reformas similares (aún Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 213 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 214 4. Políticas públicas A SAVOIR cuando la experiencia chilena es hasta ahora la más radical y más completa). Colombia y Perú reformaron sus sistemas de seguridad social en 1993; sin embargo sus sistemas públicos no desaparecieron sino que entraron a competir con nuevos regímenes privados. Argentina y Uruguay reformaron sus sistemas en base a un modelo similar pero con criterios de afectación preestablecidos entre régimen público y régimen privado en 1994 y 1995. En 1995, la reforma mexicana del sistema de seguridad social se basó en el modelo chileno pero varios sectores de actividad quedaron fuera de la reforma y mantuvieron regímenes especiales. Finalmente, en 1997, Bolivia también implementó importantes reformas e introdujo al sector privado en el sistema de seguridad social. No obstante estas reformas de gran magnitud, cierto número de insuficiencias que se habían identificado en los primeros sistemas perduraron después de las modificaciones. Además, la estructura misma de las instituciones de seguridad social, basada en gran parte en el pilar contributivo, mostró serios límites en términos de bienestar social. En ese contexto, los sistemas de protección social, en particular en su componente “salud” y “pensión”, observaron durante la última década las primicias de una reintervención del Estado a través de la creación de regímenes solidarios no contributivos que intervienen como complemento del pilar principal basado en contribuciones privadas. Las modalidades del pilar contributivo también cambiaron con el tiempo para adaptarse a las nuevas condiciones económicas y demográficas. Los sistemas de pensión Modalidades de las reformas de los sistemas de pensión en la región Antes de las reformas estructurales de los años 1990, los sistemas de pensión latinoamericanos eran regímenes de reparto con prestaciones definidas y administrados por el sector público. Sin embargo, estos últimos enfrentaron rápidamente problemas estructurales y de gestión en los años 1970 y 1980. Ante el envejecimiento de la población (que acrecentó de manera considerable el costo de las pensiones), las disfunciones de la gestión administrativa de los regímenes [ 43 ] y el comportamiento procíclico de los sistemas contributivos en el marco de un ciclo económico fuertemente volátil y marcado por crisis económicas graves, resultaba necesario implementar reformas de gran magnitud. Estas reformas se centraron, en la mayoría de los casos, en desregular los sistemas y en privatizarlos total o parcialmente por medio de la creación de un pilar ahorro para el retiro por capitalización individual con contribuciones definidas y prestaciones variables. Además de garantizar la sostenibilidad [43] Estas disfunciones eran tales que, en muchos casos, las cotizaciones eran elevadas en tanto que las prestaciones eran relativamente mediocres. [ 214 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 215 4. Políticas públicas económica, financiera y actuaria de los regímenes, las reformas también tenían como meta racionalizar sistemas hasta entonces bastante fragmentados y segmentados entre diferentes categorías de trabajadores. La reforma chilena de 1981 fue la más radical y la más completa en la medida en que la gestión integral del ahorro para el retiro del régimen principal se trasladó al sector privado. Las reformas que después se llevaron a cabo en los demás países de la región fueron más o menos semejantes. Sin embargo, con el objetivo específico de aliviar la deuda previsional asociada a los costos del cambio de régimen, algunos países mantuvieron un régimen público en paralelo a la introducción de un pilar privado de capitalización individual en el régimen contributivo. En efecto, el costo relacionado con la pérdida de contribuyentes del sistema público, cuando este último tenía que seguir pagando las pensiones de los trabajadores ya jubilados o trasladando el reconocimiento de las cotizaciones ya acumuladas al sector privado, supuso un importe fiscal sumamente elevado que muchos países buscaron limitar. La magnitud de la privatización fue por tanto desigual en la región. Al término de las reformas, se distingue a tres tipos de organización de los sistemas de pensiones (véase cuadro 36): l el modelo “sustitutivo” que prescindió del sistema público de reparto y lo sustituyó íntegramente por un régimen privado por capitalización; además de Chile, fue el caso de Bolivia [ 44 ] y de México; l los sistemas “mixtos” en los que se procedió conjuntamente a la reforma del sistema público y a la creación de un sistema privado que entraron en competencia entre sí; fue la opción que adoptaron Colombia y Perú. Existen empero variantes de este modelo: en Argentina, por ejemplo, había libertad para elegir entre los sistemas pero la decisión era irrevocable (antes de la nacionalización de los fondos de pensión que realizó en septiembre de 2008 el gobierno de Cristina Kirchner), en tanto en Ecuador y en Uruguay la afectación a uno u otro de los regímenes se hace en función del nivel de salario; l por último, otros países como Brasil o Venezuela mantuvieron sistemas públicos de reparto pero introdujeron reformas paramétricas con el objetivo de mejorar el perfil de sostenibilidad financiera y actuarial de los regímenes. No obstante, Brasil dispone de fondos de pensión en el marco de un régimen de cotizaciones voluntarias. Este sistema de pensión complementaria cubre poco más de 6.5 millones de personas y en la actualidad se sitúa como el octavo más grande del mundo. [44] No obstante, en el caso de Bolivia, está en curso un proceso de nacionalización de las dos administradoras que operan en el mercado de fondos de pensión. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 215 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 216 4. Políticas públicas A SAVOIR Cuadro 36 Sistemas de pensión en los países latinoamericanos Tipo Detalles Argentina Público Antes del 10/2008: opción inicial entre el sistema público de reparto y el sistema privado por capitalización individual. Los fondos fueron nacionalizados en octubre 2008 sellando así el regreso a un sistema público de reparto. Bolivia Privado Sistema privado contributivo obligatorio. Nacionalización de los fondos de pensión privados e introducción de un pilar público de solidaridad. Brasil Público Sistema público segmentado entre los trabajadores del sector privado y las diferentes categorías de funcionarios. Existencia de un sistema privado complementario. Chile Privado Sistema privado obligatorio de contribuciones definidas. Implementación de un pilar de solidaridad por el gobierno en 2008. Colombia Mixto Dos opciones: régimen público de prestaciones definidas y sistema privado. Ecuador Mixto Sistema público de reparto o privado por capitalización según el nivel de ingreso (obligatorio y voluntario). México Privado Sistema privado por capitalización. Perú Mixto Competencia entre el sistema público de reparto y el sistema privado por capitalización. Uruguay Mixto Sistema público de reparto o privado por capitalización según el nivel de ingreso. Venezuela Público Ley orgánica del sistema de seguridad social aprobada en 2002 para la implementación de un sistema mixto pero no entrado en vigor desde entonces. El sistema público sigue funcionando. Fuentes: Federación Internacional de Administradoras de Fondos de Pensiones (FIAP), Superintendencia de Bancos y Seguros del Ecuador, Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), Assoçiação Brasileira das Entidades de Previdência Complementar (ABRAPP). Los partidarios de las reformas adoptadas a partir de los años 1990 habían destacado numerosas ventajas vinculadas a la creación de regímenes de pensión por capitalización para oponerlos a los sistemas de reparto que mostraban muchas insuficiencias. En efecto, además de los problemas en términos de cobertura poblacional, las evoluciones demográficas en relación a las opciones paramétricas planteaban interrogantes sobre la solvencia de los sistemas. Lo que es más, la fuerte volatilidad económica asociada al estado de las finanzas públicas suscitó dudas en cuanto a la capacidad del Estado para llevar a cabo de manera conveniente su misión de garante y de prestador de la protección social. Dentro de ese contexto, se consideró que la introducción de sistemas por capitalización privatizados aportaría numerosas ventajas tanto en términos financieros como de eficacia: [ 216 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 217 4. Políticas públicas l la posibilidad que tendrían los trabajadores de elegir libremente entre administraciones privadas que están en competencia reduciría los costos administrativos, mejoraría la gestión de los fondos y por tanto la calidad de las prestaciones; l los trabajadores serían cada vez más propensos a afiliarse y a cotizar en los regímenes privados pues se sentirían más directamente comprometidos con prestaciones generadas por sus propias contribuciones y sin un lag generacional como sucedía con los regímenes de reparto; eso debería permitir una mayor cobertura de los sistemas; l por último, la introducción de estos sistemas provocaría externalidades positivas a nivel macroeconómico, en particular con una disminución a término del pasivo del sector público y un impacto favorable sobre el desarrollo de los mercados de capitales locales. Balance de los sistemas reformados Hasta ahora, el balance muestra que no se han logrado buena parte de los beneficios previstos para los diferentes sectores. Desde luego, los rendimientos de los nuevos sistemas son en muchos casos razonables: según los datos de la FIAP y de la Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensión (AIOS) la rentabilidad real anual media de los fondos de pensión desde que se implementaron los regímenes por capitalización individual es de alrededor del 7% en Bolivia, del 9% en Chile y en Uruguay, 11% en Colombia, 5% en México y 10% en Perú. Una evolución más favorable que la lograda por los salarios reales para el mismo periodo. Además, la experiencia chilena muestra que, bajo ciertas condiciones, los regímenes por capitalización permiten ampliar y profundizar el mercado de capitales doméstico, favoreciendo así a otros sectores de la economía. No obstante, las principales limitantes de los antiguos sistemas no se han resuelto todavía (o sólo parcialmente): l el impacto esperado en materia de competencia no ha sido concluyente, principalmente por una rigidez de la demanda (baja reactividad de los consumidores ante los precios, falta de información y de conocimientos de los sistemas, falta de educación financiera) y de disfunciones en la supervisión que han conducido a comportamientos oligopolísticos de las Administradoras de Fondos de Pensión (AFP); l los costos administrativos se han mantenido elevados (véase cuadro 37): el papel pernicioso de los vendedores (que reciben importantes comisiones por los traslados de los afiliados de una AFP a otra) y los gastos adicionales (de marketing , por ejemplo) de las AFP impidieron una fuerte baja de los gastos relacionados con la gestión del ahorro para el retiro. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 217 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 218 4. Políticas públicas A SAVOIR Cuadro 37 Estructura de las cotizaciones para los fondos de pensión (2008) Contribución De lo cual (en % del salario corresponde imponible) para el fondo De lo cual corresponde para la prima de seguro De lo cual corresponde para la Comisión AFP Peso de la comisión en la contribución total Bolivia 12.21% 10.00% 1.71% 0.50% 4.1 % Colombia (1) 16.00% 11.50% 1.42% 1.58% 9.9% Chile 12.68% 10.00% 1.24% 1.44% 11.4% 6.50% 6.50% - - México (2) Perú 12.75% 10.00% 0.88% 1.87% 14.7% Uruguay 15.00% 11.999% 1.009% 1.993% 13.3% (1) Colombia: La tasa de cotización incluye una participación de 1.5% para el Fondo de Garantía de Pensión Mínima; (2) México: La cotización no incluye el seguro por invalidez regido por el IMSS (Instituto Mexicano del Seguro Social). Fuente: FIAP . l [ 218 ] las tasas de cobertura (véase gráfico 22) aumentaron poco y se mantienen bajas a causa de la escaza inclusión en el sistema de los trabajadores independientes e informales, así como de una falta de confianza de la opinión pública en relación a los sistemas. La cobertura es inferior al 50% de la masa salarial en la mayoría de los casos y en la última década no hubo incremento significativo a pesar de la mejora en el mercado laboral. Algunas categorías, que no tienen obligación legal de contribuir al ahorro para el retiro, en realidad no vieron el interés de hacerlo (por ejemplo, los trabajadores independientes). A la inversa, otras categorías están sub-representadas en los regímenes actuales debido a la desigualdad en las condiciones de acceso y por lo tanto al llegar a la vejez son más vulnerables al riesgo de pobreza. También se observan perfiles de afiliación muy heterogéneos según el nivel de ingreso (la cobertura es más baja para los primeros deciles), según el sector de actividad (los rurales, los informales y los trabajadores independientes están sub-representados) y según el género (las mujeres están en general menos cubiertas que los hombres). Además, la falta de adaptación de los sistemas a las condiciones del mercado laboral y las disfunciones relativas a la gestión de la evasión fiscal también explican las numerosas insuficiencias que perduran en el pago de cotizaciones de los afiliados. Así, en la mayoría de los países, la parte de los afiliados que cotizan efectivamente no llega al 60% (véase gráfico 23) y los perfiles de densidad de contribución son muy heterogéneos entre las diferentes categorías socioprofesionales. Incluso en Chile, que a nivel regional cuenta con la mayor cobertura, la tasa se ha estancado relativamente © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 219 4. Políticas públicas desde mediados de los años 1970 en tanto que el nivel de vida de la población se incrementó fuertemente en el mismo periodo; Gráfico 22 Afiliados a los fondos de pensión (1990-2008) Bolivia Colombia Chile México Perú 02 05 Uruguay 140 Afiliados a los fondos de pensión (en porcentaje de la población activa) 120 100 80 60 40 20 0 90 93 96 99 08 Fuente: FIAP y OIT. Gráfico 23 Contribuyentes efectivos a las AFP en porcentaje de los afiliados (1990-2008) Colombia Chile México 96 99 Perú Uruguay Parte de los afiliados a las AFP que contribuyen efectivamente% 80 60 40 20 90 93 02 05 08 Fuente: FIAP. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 219 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 220 4. Políticas públicas A SAVOIR l las cotizaciones se mantienen elevadas en relación a pensiones relativamente mediocres. La tasa de reemplazo sobre el periodo 2003-2010 alcanza alrededor de 65% en México y en Perú, y menos de 50% en Argentina (antes de la nacionalización) y en Chile, lo que incita todavía menos a los trabajadores a contribuir. Esto se verifica aún más en el caso de quienes no tienen una obligación legal de contribuir (trabajadores independientes) o para quienes las condiciones actuales son particularmente desfavorables (ingresos bajos o perfiles de contribución cortos en algunos casos); l para los países que han mantenido un sistema público en paralelo al sistema privado, la idea que la competencia entre los dos sistemas tuviera externalidades positivas sobre la eficacia de la gestión administrativa pública no se ha verificado y los sistemas se han mantenido fragmentados. En Colombia, aunque el régimen público cubre alrededor del 20% de la población activa, la deuda previsional vinculada al sector público se estima en cerca del 200% del PIB. Además de los compromisos hacia los cotizantes del régimen principal, la existencia de regímenes especiales para los funcionarios así como los costos asociados a la transición parcial hacia el régimen por capitalización individual influyen en la solvencia fiscal del sistema. En Perú, el pilar público del régimen contributivo principal no es todavía financieramente autosuficiente. En 2005, las transferencias del Estado representaban cerca del 75% de los gastos totales del régimen. Los costos de transición también se mantienen elevados y las tasas de remplazo en el sector público son menores que las del régimen privado. Recuadro 8 El sistema de pensión brasileño Después de haber desarrollado, en los años 1920-1930, sistemas de pensión adecuados para diferentes sectores de su actividad económica con estructuras de financiamiento y prestaciones particulares, Brasil unificó su sistema de pensión en 1960 con la Lei Orgânica da Previdência Social . Fortaleció la integración del sistema en 1977 con la creación del Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social que se hizo cargo de la gestión administrativa así como de aplicar la política en materia de protección social y es administrado por el ministerio del mismo nombre. Actualmente, el sistema de pensión (en su modalidad contributiva) se organiza en torno a tres regímenes: l el régimen general administrado por el Instituto Nacional do Seguro Social (INSS); l regímenes especiales para los servicios públicos y los ministerios; l un régimen complementario administrado por el sector privado y abierto a los cotizantes de estos otros dos regímenes. Estos regímenes son independientes desde el punto de vista de su legislación y de su financiamiento. [220] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 221 4. Políticas públicas De las grandes economías de la región, Brasil es –junto con Venezuela– el único país en haber mantenido un régimen contributivo principal Pay As You Go (PAYG) y público gracias a que introdujo reformas paramétricas. En efecto, desde el punto de vista financiero se consideró que adoptar un régimen por capitalización era poco sostenible debido a sus muy importantes costos de transición. Por lo tanto, en 1999 y 2003 se lanzaron dos grandes olas de reformas paramétricas buscando principalmente incrementar la equidad de los diferentes regímenes (con el objetivo de que convergieran obligaciones y prestaciones a más largo plazo) y mejorar la sostenibilidad financiera de los mismos (principalmente por medio de una modificación del modo de cálculo de los beneficios). En particular, el salario de referencia para el cálculo de la pensión se modificó y pasó de un equivalente de la remuneración de los últimos 36 meses al valor promedio del 80% de los mejores salarios del periodo total de contribución. Asimismo, para tener derecho a una pensión por tiempo de cotización se introdujo un fator previdenciario; éste ajusta la prestación en función de la edad, de la esperanza de vida y del tiempo de cotización del beneficiario con el objetivo de desalentar toda jubilación precoz de aquellas personas que tengan derecho gracias a la duración de su cotización [ 45 ]. Por último, en 2003, el límite máximo de la pensión se aumentó. A pesar de las diferencias estructurales de los sistemas de pensión brasileños y de otras economías de América Latina, algunas de las fragilidades de los regímenes descritas anteriormente se aplican también al caso de Brasil. Según las cifras de 2007, alrededor de 30% de la población activa se encuentra al margen del pilar contributivo del sistema de pensión y sólo la mitad de los trabajadores activos cotizan efectivamente. Según el Ministerio de Seguridad Social, de los 29 millones de brasileños que no están dentro del sistema, cerca del 55% podrían estarlo si contaran con mayores incentivos para afiliarse. Dentro de este contexto, varias medidas están en proyecto para tratar de aumentar la tasa de cotización, por ejemplo una reducción de la tasa de cotizaciones para trabajadores independientes o la promoción de incentivos particulares a favor de las categorías sub-representadas (empleados domésticos, trabajadores rurales, mujeres, etc.). Después de una fuerte baja en los años 1990, la cobertura del sistema parece haber recobrado una tendencia al alza durante el ciclo de fuerte crecimiento que la economía brasileña registró a partir de 2003. Además, gracias a la implementación de prestaciones no contributivas, la cobertura para las personas mayores es superior a la del periodo de actividad lo que ha contribuido a limitar el riesgo de pobreza de los seniors. La participación creciente de esos gastos en el costo del sistema podría empero poner en riesgo su viabilidad financiera si no se acompaña de un alza de la cobertura del pilar contributivo. [45] No obstante, numerosos sectores de la población se opusieron al fator previdenciario; el parlamento votó su abrogación en mayo 2010. Sin embargo, el presidente Lula estaba en contra de esta decisión y vetó su aplicación en junio. En cambio, se aprobó un alza de 7.7% de las prestaciones. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 221 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 222 4. Políticas públicas A SAVOIR En paralelo y a pesar de las reformas paramétricas que también se introdujeron en el régimen especial del servicio público y del ejército (que cubre alrededor de 9 millones de personas), éste es todavía muy generoso y sigue requiriendo un financiamiento neto. De modo que en términos agregados las pensiones son, junto con la educación, uno de los primeros rubros de gasto del Estado brasileño aún más importante que el gasto en salud. Por otro lado, la evasión de cotizaciones y los diferentes tipos de fraudes contra el sistema han llevado a Brasil a promulgar en los años 2000 la Lei de crimes contra Previdência social , que fortalece la autoridad del Ministerio de la Seguridad Social contra los delitos. Además desde 2007, la recaudación de las contribuciones para el retiro se incorporó a la del sistema fiscal general de manera a aumentar su eficacia. Por último, persisten algunas disfunciones en la articulación entre el régimen obligatorio y el régimen complementario así como en la regulación y supervisión de este último. Si el régimen complementario permite acrecentar los ingresos en el retiro y por lo tanto la tasa de reemplazo total para sus contribuyentes, también pone en evidencia las fuertes desigualdades socioeconómicas que existen dentro de la población activa brasileña y tiende a reproducirlas en la vejez. De esta forma, si el monto de una pensión de jubilación del régimen general fue en promedio de 644 BRL (alrededor de 350 USD) en 2007, la que otorgó el régimen complementario (que sólo cubre a 6.5 millones de personas) fue de 3 400 BRL (1 840 USD). Dentro de este contexto de fallas persistentes en el funcionamiento de los sistemas de pensión de la región, en los años 2000 se llevaron a cabo múltiples adaptaciones. Éstas buscaron mejorar el pilar contributivo administrado por los fondos de pensión así como fortalecer un sistema global unificado de pensión que incluyera un pilar no contributivo de modo a ampliar la cobertura, favorecer una mayor equidad de los regímenes y acrecentar su eficacia. Adaptaciones recientes en los sistemas de pensión latinoamericanos A nivel del pilar contributivo, las autoridades de regulación de las AFP desempeñaron un papel central en la dinámica de mejoramiento de los sistemas. Para incitar a los trabajadores a afiliarse y a cotizar, se llevaron a cabo campañas de sensibilización y de educación financiera. En efecto, “la educación previsional” resulta una variable clave para incrementar la valorización y la implicación de los trabajadores en los regímenes de pensión contributivos por capitalización individual. Se ha observado una relación positiva entre el conocimiento de los sistemas de pensión y su participación en los mismos (Martínez et al., 2009). De igual forma, se observa que el desconocimiento sobre el funcionamiento del régimen de pensión impide a los afiliados tomar decisiones activas como escoger su AFP, decidir entre cotizar para una pensión [222] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 223 4. Políticas públicas complementaria o jubilarse de manera anticipada, determinar su plan de pensión (anualidades o retiros programados), optar por una compañía de seguros de vida en caso de pensión por anualidades, etc. Dentro de ese marco, la reciente reforma implementada en Chile, en 2008, incluyó la creación de un Fondo de Educación previsional que financia programas de capacitación sobre el sistema de pensión. También se aplicaron medidas para incrementar la competencia en el mercado de las AFP y para reducir las comisiones que cobran los fondos de pensión. En Chile, por ejemplo, después de una discusión en el seno del gobierno sobre la posibilidad de crear una AFP pública, se organizó una licitación y en febrero de 2010 se introdujo una nueva administradora de fondos de pensión –Modelo. Por otra parte, el gobierno simplificó la comisión cobrada por las AFP (supresión de la comisión fija). La Superintendencia de Pensiones llevará a cabo una licitación cada dos años y a la AFP que proponga los gastos de gestión más bajos se le atribuirán automáticamente, por los siguientes 24 meses, los nuevos contribuyentes del sistema. Además, para optimizar el resultado de las AFP en términos de rendimiento/riesgo y tomando en cuenta la conjunción entre la progresiva madurez de los sistemas reformados y el desarrollo de los mercados financieros domésticos, se dio flexibilidad a los regímenes de inversión de los fondos de pensión de manera que estos últimos puedan sacar un mayor provecho de las oportunidades de mercado. Las posibilidades de inversión en renta variable y en activos extranjeros se incrementaron progresivamente mitigando así la participación de los fondos de pensión en los bonos públicos locales (que en parte financia la deuda previsional relacionada con el cambio de régimen). Sin embargo, esta última se mantiene elevada para algunos países (48% en Colombia, 65% en México y 82% en Uruguay en 2008). Una de las mayores innovaciones de la década 2000 fue la implementación de los “fondos múltiples” dentro de los sistemas de fondos de pensión. Estos fondos que se iniciaron en Chile en 2002, se aplicaron en Perú y en México en 2003 y 2005, también se prevé lanzarlos en Colombia en 2011. Estos “fondos múltiples” (o multifondos) permiten que las administradoras de fondos manejen varios fondos con reglas de inversión diferentes y un acceso condicionado por ciertas características del contribuyente (edad y grado de aversión al riesgo). Lo cual permite a los fondos más “riesgosos” exponerse a activos con mayor volatilidad de corto plazo pero con un rendimiento de largo plazo más importante que se adapta a la perspectiva de larga duración del ahorro para el retiro de los cotizantes más jóvenes (véase cuadro 38). En la medida en que por ahora las tasas de reemplazo son decepcionantes y la esperanza de vida se incrementa, resulta crucial favorecer el aumento de la rentabilidad de los recursos administrados por las AFP de modo a elevar el monto de las prestaciones otorgadas dentro de un contexto en el que las cotizaciones están predefinidas. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [223] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 224 4. Políticas públicas A SAVOIR Cuadro 38 Características de los “multifondos” Tipos de fondos Parte de inversión en renta variable Selección del fondo A (+ riesgoso) de 40% a 80% H. hasta 55 años, M. hasta 50 años B de 25% a 60% Todos menos jubilados Perú Otras características Hasta 35 años Los afiliados pueden repartir M. de 36 a 50 años, sus cotizaciones H. de 36 a 55 años entre diferentes fondos y pueden M. a partir cambiar de fondo de 51 años, dentro de una AFP H. a partir dos veces de 56 años por año sin cargo. C de 15% a 40% D de 5% a 20% E (- riesgoso) no autorizado 5 hasta 30% menos de 26 años menos de 26 años 4 hasta 25% menos de 36 años de 27 a 36 años 3 hasta 20% menos de 45 años de 37 a 45 años 2 hasta 15% menos de 55 años de 46 a 55 años 1 no autorizado “de crecimiento" hasta 80% hasta 60 años "mixto" hasta 45% hasta 60 años "de preservación" hasta 10% Chile México Asignación por defecto 56 años y más Cada afiliado sólo puede escoger un solo fondo para sus cotizaciones obligatorias y voluntarias y puede cambiar de fondo dentro de la misma AFP sin límites ni cargos. Los afiliados pueden transferir sus aportes de fondos a otro cada tres meses. Las cotizaciones menos de 60 años obligatorias sólo pueden afectarse a un solo fondo pero no hay restricciones para las más de 60 años contribuciones voluntarias. Fuentes: FIAP, Superintendencia de Pensiones (Chile), CONSAR (México), Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (Perú). [224] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 225 4. Políticas públicas Por otro lado, se han tomado medidas para aumentar la cobertura de los sistemas con la implementación de incentivos para las categorías sub-representadas. Si la creación de regímenes intermediarios es una de estas modalidades, incrementar la cobertura del seguro de pensión también requiere mejorar las políticas laboral y fiscal. En Brasil, por ejemplo, para favorecer la formalización de los trabajadores (y por lo tanto posibilitar su afiliación al seguro social), un proyecto en curso prevé modificar la forma de cálculo de la contribución patronal que pasaría de un monto basado en el salario a uno correspondiente al valor agregado de la empresa. Estas nuevas reformas, establecidas en los años 2000, son parte de una lógica que promueve sistemas de pensión más inclusivos e integrados, multipilares, que compaginan los regímenes contributivos con un régimen público de pensión solidaria y con regímenes intermediarios cuyo objetivo sea promover nuevos incentivos de afiliación y contribución. Por lo general, en la región, la protección social ha tenido un fuerte sesgo a favor del pilar contributivo y las medidas no contributivas para proteger a los grupos de población más vulnerables han estado a cargo de los programas de lucha contra la pobreza y no de las autoridades responsables de la protección social. Además, a la inversa de los sistemas de pensión por reparto, los sistemas privatizados en base a la capitalización individual imposibilitan los traslados solidarios entre los afiliados de modo que las desigualdades socioeconómicas de la vida activa tienden a reproducirse en la vejez. Dentro de ese contexto, los países de la región han introducido en forma progresiva, en la estructura de los sistemas de pensión, prestaciones no contributivas. En Brasil (programa de pensión para los trabajadores rurales que pueden justificar un periodo de actividad de 12 años en el sector agrícola) y en Bolivia (programa de pensión universal, Bonosol, ahora llamado Renta Dignidad), la creación de pensiones mínimas permitió aumentar la cobertura vejez (en tanto se estancaba la cobertura contributiva de la población activa) y de este modo reducir la pobreza de las personas mayores. En 2005, la pensión no contributiva sumaba algo más de 7 millones de beneficiarios rurales. Actualmente, casi todos los países de la región disponen de sistemas de jubilación con una pensión mínima garantizada; sin embargo, estas pensiones son en general modestas en relación a los ingresos del periodo activo (en un contexto en el que los salarios mínimos son ya muy bajos) y por lo tanto no siempre solucionan el problema de la pobreza. Varios países (Chile, Colombia, México principalmente) prevén también pagos complementarios del Estado durante el periodo de cotización para ciertas categorías de afiliados. Además, la deficiente articulación entre los distintos pilares contribuyó a crear conflictos de intereses entre los diferentes esquemas de contribuciones y de prestaciones, provocando efectos adversos en relación a los objetivos establecidos (como un “desincentivo” para contribuir de ciertos grupos de población, lo cual no favoreció el aumento Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [225 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 226 4. Políticas públicas A SAVOIR de la cobertura). A tal efecto, la reforma chilena de 2008 comprueba la reciente tendencia regional hacia el regreso de una intervención pública favorable a una mayor equidad de acceso y de prestaciones del sistema de pensión así como a la creación de un sistema único integrado. Esta reforma, implementada bajo el mandato de la presidenta Michelle Bachelet, tenía por objetivo clave limitar el riesgo de pobreza de las personas mayores por medio de una mejor cobertura del sistema. Para proteger a los grupos más vulnerables, el gobierno chileno creó un nuevo pilar de solidaridad (administrado por el Instituto de Seguridad Social recién creado) que, dentro del sistema integral de pensión, se conjugó con el régimen contributivo y permite garantizar una pensión mínima no contributiva a quienes se encuentran en margen del sistema contributivo así como crear nuevos incentivos para las categorías de población que, por lo general, tienen una cobertura de pensión baja (jóvenes, mujeres, trabajadores independientes) pero que cuentan con cierta capacidad de cotización para integrarse al régimen contributivo. El incentivo del Estado consiste principalmente en un aporte previsional solidario (Pensión Máxima con Aporte Solidario, PMAS) para completar la pensión que el cotizante recibe por medio del régimen principal en el caso de que ésta sea inferior a cierto monto. También se otorga un subsidio previsional durante el periodo de cotización para los jóvenes trabajadores de bajos ingresos y para las mujeres (que además perciben un bono sobre su cuenta individual por cada nacimiento o adopción). Por otra parte, el régimen de trabajadores independientes será obligatorio y se alineará progresivamente con el de los trabajadores asalariados (esta primera categoría profesional es hoy una de las menos cubiertas por el régimen). Se estima que el costo total de la reforma será inferior al 1% del PIB anual de aquí a 2017 [ 46 ]. Ahora bien, si el esquema de capitalización individual imposibilita el principio de solidaridad, el fortalecimiento de los pilares de ayuda plantea un problema de financiamiento. En efecto, a corto plazo la consolidación del pilar no contributivo resulta necesaria (tomando en cuenta el riesgo de pobreza combinado con la baja cobertura actual de los sistemas de pensión) pero los mecanismos son sumamente costosos para los poderes públicos y los recursos presupuestarios de los Estados de la región son limitados. Fuera de la viabilidad –en términos absolutos– del financiamiento de estas nuevas estructuras, existe también un riesgo de desvío de fondos en otros sectores clave (educación, salud, políticas activas en el mercado laboral, inversión productiva, en infraestructuras, investigación y desarrollo, etc.). De modo que resolver los problemas estructurales como la baja cobertura y poca participación de los agentes con capacidad contributiva todavía es un reto mayor. En ese sentido, la implementación [46] Para una presentación más exhaustiva de la reforma chilena de 2008, véase Benavides, 2009. [226] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 227 4. Políticas públicas de regímenes intermediarios subsidiados resulta una opción interesante para motivar a afiliarse y a cotizar a las personas que cuentan con ingresos pero cuyo monto o frecuencia no les permite (o sólo en malas condiciones) tener acceso a una pensión contributiva. Este tipo de medidas permiten a la vez aumentar los coeficientes de cobertura y disminuir el peso del pilar de solidaridad (en su modalidad asistencial). La inserción de diferentes esquemas de contribuciones y de prestaciones en un sistema integrado también es un elemento clave para garantizar coherencia entre los diferentes mecanismos de incentivos y de protección. En un estudio publicado por el Banco Mundial (Forteza et al., 2009), los autores llevan a cabo una simulación de las tasas de cobertura y de rentabilidad interna de los sistemas, para obtener en función de parámetros actuales una estimación de las futuras pensiones otorgadas por los regímenes de pensión de diferentes países latinoamericanos así como determinar los incentivos para afiliarse. Ponen en evidencia que la correlación entre diferentes pilares puede tener un impacto en la toma de decisiones de los contribuyentes. De manera que, según ellos, los regímenes argentino y uruguayo desfavorecen los periodos de cotización cortos lo cual expone al riesgo de pobreza en la vejez a los trabajadores independientes o temporales en tanto que, en los casos ecuatoriano y venezolano, los incentivos para tener periodos de contribución largos son muy bajos y podrían favorecer comportamientos de riesgo moral [ 47 ]. En cambio, los regímenes chileno, mexicano y brasileño presentan un mejor equilibrio entre la garantía contra el riesgo de pobreza de las personas mayores y los incentivos para cotizar durante su vida activa. Por último, la lucha contra la evasión sobre las cotizaciones sociales también debe ser tema prioritario dado el costo fiscal que implican estas fugas. Los fondos de pensión y la crisis económica actual: ¿hacia una mayor participación en el financiamiento de las economías nacionales? Mientras que los sistemas de pensión reformados siguen presentando serias carencias y generan descontento en la opinión pública, la crisis económica internacional (que en el caso de América Latina se sintió en especial después de septiembre de 2008 tras la quiebra de Lehman Brothers) puso el tema de los fondos de pensión en el centro del debate público. [47] Término comúnmente utilizado en economía para señalar el hecho de que un agente parcialmente aislado de un riesgo (relacionado con la presencia de un tercero asegurador) se comporta de forma más arriesgada que si tuviera que asumir totalmente las consecuencias de dicha toma de riesgo. Aquí utilizamos el término “riesgo moral” para destacar la posibilidad de que un pilar de seguridad social no contributivo demasiado generoso (en relación a las prestaciones del pilar contributivo) debilite los incentivos de los agentes para afiliarse al pilar contributivo. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [227] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 228 4. Políticas públicas A SAVOIR En efecto, la fuerte devaluación de todos los activos financieros provocó una caída de la rentabilidad de los fondos de pensión (véase gráfico 24), lo que puso en duda su capacidad para pagar pensiones decentes en un contexto de fuerte volatilidad financiera. De esta forma, en 2008, todas las AFP latinoamericanas registraron rendimientos negativos que en los casos de Chile y de Perú fueron de alrededor de un 20% Gráfico 24 Rentabilidad anual real de los fondos de pensiones latinoamericanos (en %), 1981-2008. Bolivia Colombia Chile México Perú 30 20 10 0 - 10 - 20 - 30 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 Fuente: FIAP. Además, como algunos gobiernos ya habían expresado su hostilidad hacia el pilar privado de las pensiones, en algunos casos la crisis resultó más bien un pretexto para su nacionalización. Así, más que ser resultado de una situación crítica del sistema privado, la decisión del gobierno argentino de nacionalizar los fondos de pensión en septiembre del 2008 fue producto de una voluntad política por regresar a un sistema público de reparto. En 2007, una primera medida que autorizaba a los afiliados del sistema privado a reincorporarse al sistema público [ 48 ] ya había permitido que varios miles de afiliados se trasladaran hacia los sistemas a cargo de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Por otra parte, aunque las AFP eran grandes inversionistas de títulos públicos argentinos, el control sobre los fondos de pensión [48] Antes, la decisión entre régimen público o privado era libre pero irrevocable. [228] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 229 4. Políticas públicas permitió al gobierno reducir su pasivo en relación a los acreedores locales y aumentar sus recursos financieros (algo así como 23 millones USD de activos en manos de los fondos de pensión argentinos) en un contexto de escasez de capitales a escala internacional. De igual forma, Bolivia aprovechó la situación de fragilidad de las AFP nacionales para valorizar la idea de un regreso al sistema público que se encuentra hoy en curso. Sin embargo, esos ejemplos de decisiones radicales no se generalizaron a otros países de la región. En efecto, los rendimientos se mantuvieron a un nivel correcto y la recuperación de los mercados financieros a partir del segundo trimestre de 2009 mostró que la volatilidad de corto plazo no tenía necesariamente graves consecuencias sobre la rentabilidad a largo plazo (que corresponde al horizonte de inversión de los fondos de pensión). Sin embargo, la regulación de las AFP y las decisiones relativas a su régimen de inversión resultan elementos claves del éxito económico y social de los sistemas de pensión por capitalización. En especial, han ganado terreno los debates en torno al papel de los fondos de pensión como apoyo para el crecimiento nacional. En efecto, la importancia de los recursos administrados por estas instituciones y su horizonte de rentabilidad a largo plazo abrieron la vía a una mayor participación de las AFP en el financiamiento de las economías (en particular en proyectos de infraestructura) en un contexto en el que los países trataban de estabilizar sus recursos financieros para implementar planes contracíclicos y hacer frente a las dificultades estructurales de las economías. Dentro de un contexto de ahorro nacional estructuralmente débil [ 49 ] y de mercados de capitales poco desarrollados y poco profundos (que complican el financiamiento a largo plazo de los actores privados en el mercado nacional), el ahorro previsional administrado por las AFP es considerable (véase gráfico 25 y 26) y bien adaptado a necesidades de financiamientos de largo plazo. Por otra parte, ante el deterioro del valor de casi todas las clases de activos financieros, las AFP se mostraron cada vez más interesadas por inversiones alternativas susceptibles de presentar perfiles de rendimiento/riesgo más favorables que los activos tradicionales. [49] En la mayoría de los casos, la tasa de ahorro nacional no rebasa el 20% del PIB. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [229] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 230 4. Políticas públicas A SAVOIR Gráfico 25 AFP latinoamericanas: fondos administrados en 2000, 2005 y 2009 (en % del PIB) 2000 2005 2009 80 72 70 63 60 48 50 40 30 19 17 20 11 10 12 10 7 4 5 3 0 Colombia México Perú Chile Fuentes: FIAP y Economist Intelligence Unit (EIU). Gráfico 26 AFP latinoamericanas: fondos administrados entre 1999 y 2010 (en miles de millones de USD) Colombia Chile México Perú 140 120 100 80 60 40 20 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Fuente: FIAP. [230] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 2008 2009 2010 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 231 4. Políticas públicas Dentro de ese marco, se abrió una amplia reflexión para mejorar los instrumentos de inversión directa en proyectos de infraestructura locales adaptados a los criterios de inversión de las AFP. De este modo Chile creó a partir de 1998 un “bono de infraestructura” autorizando a las AFP a financiar las compañías concesionarias de proyectos de infraestructura y recientemente México introdujo instrumentos estructurados en el mercado de capitales para permitir a los fondos de pensión participar en el financiamiento de las infraestructuras nacionales. De igual forma en Perú, por ejemplo, los fondos de pensión participaron en la implementación de un “fondo de infraestructuras” en 2009. Se prevé que la dotación total del fondo sea de 600 millones USD con contribuciones diversas (BID, CAF, gobierno, etc.) y los fondos de pensión peruanos se han comprometido en aportar 300 millones USD o sea 50% del fondo. Si la participación directa de los fondos de pensión en las infraestructuras se ha limitado por ahora a las infraestructuras de transporte, no se excluyen otras inversiones por ejemplo en la construcción de hospitales o de escuelas. En México, en especial, se destaca la participación de las AFP en la vivienda social (tienen 51% de la cartera del INFONAVIT y 24% de la cartera de FOVISSTE [ 50 ] ). Si bien los fondos de pensión gozan de poca legitimidad ante la opinión pública, una mayor participación en el desarrollo nacional podría acrecentar la visibilidad de las AFP a los ojos de los ciudadanos latinoamericanos (aún cuando esta participación no tiene que suplantar su función primera que es el pago de pensiones las más altas posibles). En ese sentido el papel del regulador público que fija los criterios de inversión para las AFP (tipos de activos, sector institucional, grado de liquidez, rating, etc.) determina en gran parte la rentabilidad de los fondos de pensión, y por tanto, las pensiones que se pagan. El seguro de salud Todas las constituciones de los países de América Latina reconocen el derecho de acceso a los servicios de salud y en teoría garantizan una cobertura universal por lo menos para servicios básicos. Sin embargo, en la realidad, la cobertura de los sistemas de salud es insuficiente a pesar de que es superior a la de los sistemas de pensión. Al igual que sucedió con las prestaciones de jubilación, la protección en materia de salud se enfrentó hasta los años 1980 a las disfunciones propias de las economías de la región, lo cual se reflejó, principalmente, en dificultades para el financiamiento de la salud así como para la gestión y atribución de las prestaciones. De este modo, las reformas que iniciaron en este periodo –con la reforma chilena de 1981– y luego fueron promovidas por las instituciones internacionales y difundidas, a distintos niveles, en [50] Fondos públicos orientados hacia la promoción del desarrollo de la vivienda de interés social por medio de créditos para la construcción y créditos hipotecarios subsidiados para los estratos sociales de bajo ingreso. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 231 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 232 4. Políticas públicas A SAVOIR las otras economías de la región buscaron fortalecer la eficacia de los sistemas, incrementar la equidad y lograr una mejor calidad de servicios. Esto se realizó por medio de dos modalidades principales: la descentralización de los servicios y la introducción del sector privado tanto a nivel de la gestión de los asegurados (compañías de seguros de salud privadas) como a nivel de la prestación de los servicios de salud (hospitales privados) sin que exista necesariamente una relación exclusiva entre administradores y prestadores del sector público, por una parte, y los del sector privado por la otra. Aún cuando las reformas se llevaron a cabo prácticamente en todos los países, su magnitud y sus modalidades fueron en realidad bastante diferentes, lo cual dificulta la identificación de tipos precisos de estructuras para los sistemas de salud. Sin embargo, se pueden destacar diferentes grados de integración de los sistemas entre pilar contributivo y pilar no contributivo: l sistemas integrados (en los que existe un principio de solidaridad en el financiamiento entre los regímenes de seguro y de asistencia) financiados de manera no exclusivamente contributiva y con cobertura universal. Tanto el sector público como el privado pueden efectuar las prestaciones con un grado de interacción heterogéneo entre los dos; es por ejemplo el caso de Brasil; l sistemas parcialmente integrados financiados por las contribuciones y por transferencias del Estado, cuentan con una cobertura diferente entre el pilar contributivo y el pilar no contributivo. Por otra parte existe cierta diferenciación en el financiamiento y la prestación entre sector público y sector privado; es el caso de Colombia y –en cierta medida– de Chile que dispone de un sistema dual en el que sólo hay solidaridad dentro de una de las modalidades del sistema; l regímenes totalmente fragmentados, sin traslados entre los diferentes pilares del sistema y sin prestación universal [ 51 ], en los cuales existe cierta heterogeneidad a nivel mismo de las prestaciones otorgadas por el sector público; es la situación en la que se encuentra la mayoría de los países de la región: Argentina, Bolivia, Ecuador, México, Perú, Uruguay… [51 ] Veremos en lo que sigue del capítulo que las reformas más recientes tenían por objetivo fortalecer la implementación de prestaciones de base por medio de la garantía de paquetes mínimos de servicios en prácticamente todos los países. [232] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 233 4. Políticas públicas Modalidades de las principales reformas de los países latinoamericanos en el ámbito de la salud Al igual que en el caso de las pensiones, la ola de reformas en el sector de la salud comenzó con la experiencia chilena de 1981 que se llevó a cabo en torno a las dos modalidades arriba citadas: la descentralización y la privatización parcial. De modo que la gestión de los servicios generales de salud se delegó al nivel municipal y la de los hospitales a “zonas de salud” (es decir, agrupación de municipios). Por otra parte, la gestión del seguro de salud se abrió al sector privado a través de las Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES). Los trabajadores chilenos que tienen obligación de cotizar con el 7% para el seguro de salud pueden optar por pagar sus contribuciones a la administración pública o a una ISAPRE. Estas últimas proponen numerosos paquetes de “planes de salud” en función de los recursos, la edad, la situación familiar, etc. del cotizante. Para los que se quedan en el sector público, la gestión y las prestaciones están a cargo del Fondo Nacional de Salud (FONASA) y para los servicios generales de salud los cotizantes pueden optar por médicos privados, subsidiados por el Fondo. El FONASA es financiado por las contribuciones de los afiliados con capacidad contributiva y por las transferencias públicas para la gestión del pilar no contributivo del sistema. En caso de hospitalización, los cotizantes del sector público acuden a hospitales públicos y los del sector privado a establecimientos privados aún cuando en la práctica y por diversas razones (cercanía geográfica, especialización patológica, etc.), estos últimos recurren con frecuencia a los prestadores públicos. Como en el caso del ahorro para el retiro, el nuevo sistema de salud chileno se caracterizó por una inclusión bastante baja y por la falta de un paquete básico de prestaciones en la definición inicial del sistema. Se caracterizó también por una fuerte segmentación social ya que las personas de altos ingresos acuden a las ISAPRES donde pueden acceder a planes completos de salud mientras que las personas de bajos ingresos por lo general se quedan en el sistema público. Dentro de este contexto, en 2003, el pilar de solidaridad del sistema se fortaleció con el programa AUGE (Plan de Acceso Universal con Garantías Explícitas) que garantiza el acceso universal a los servicios de atención médica para un número determinado de patologías. El FONASA y las ISAPRES tienen obligación de proporcionar prestaciones que se incluyan en el paquete AUGE. La reforma colombiana de 1993 retomó muchos elementos de la reforma chilena pero buscó evitar la segmentación social que se observó en el caso chileno. Estableció dos pilares entre los cuales se creó un mecanismo de solidaridad: l un primer pilar contributivo en el que los trabajadores contribuyen con un 12% de los cuales el 1% se destina al fondo de solidaridad; Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [233 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 234 4. Políticas públicas A SAVOIR l un segundo pilar para personas con un nivel de ingreso que no permite integrar el pilar contributivo. El subsidio del Estado para este pilar puede ser total o parcial: su financiamiento está garantizado por los recursos del fondo de solidaridad y transferencias públicas (transferencia del presupuesto e impuestos del petróleo). Existe un paquete mínimo de servicios de salud para los dos pilares pero que no es idéntico: el Plan Obligatorio de Salud (POS) y el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (POSS). A pesar del objetivo inicial para que las prestaciones básicas de los dos regímenes convergieran, las del régimen subsidiado (POSS) son un 50% inferiores a las del régimen contributivo (POS). En 2008, la Corte Constitucional colombiana publicó un fallo (T-760/2008) que obligó al Estado a tomar una serie de medidas para garantizar la igualdad de los dos paquetes hacia el 2010. Esta decisión se basó en las quejas que cierto número de ciudadanos presentaron ante la justicia para denunciar el incumplimiento del derecho a la salud. Actualmente, se prepara un proyecto para crear un nuevo paquete universal de garantías de prestaciones mínimas, el Plan Limitado Único de Salud (PLUS). No obstante, es criticado porque se le considera menos ventajoso que el POS actual. La gestión del seguro de salud está a cargo de las Entidades Promotoras de Salud (EPS) que proponen planes de seguro de salud y orientan a sus afiliados hacia los servicios médicos por medio de su propia red o de otras empresas prestadoras del sector privado o público (como en el contexto chileno, los hospitales públicos colombianos gozan de gran autonomía, principalmente para administrar recursos financieros). Las EPS tienen que proponer un paquete básico de salud y pueden ofrecer planes complementarios. Teóricamente tienen la obligación de aceptar la gestión de los afiliados del régimen subsidiado: pero en la práctica estos últimos están a cargo de las Administradoras de Régimen Subsidiado (ARS), que son parte del sector público, pero que pueden orientar a los afiliados hacia prestadores tanto públicos como privados. La reforma brasileña del sistema de salud (1988) se diferencia ampliamente de los dos ejemplos anteriores debido a que creó un Sistema Unificado de Salud (SUS), de acceso universal, gratuito e integral (incluye un pilar no contributivo) financiado por impuestos y por contribuciones (trabajadores y empleados), y administrado por el sector público. Sin embargo, el sistema está todavía muy fragmentado y el sector privado sigue estando muy presente en la oferta de los servicios de salud. En la práctica se distinguen varias formas para acceder a los servicios de salud en Brasil: [234] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 235 4. Políticas públicas l el SUS universal, gratuito e integral, financiado por impuestos y por contribuciones, cuyas prestaciones son suministradas directamente por el sector público o por servicios que este último ha externalizado y entregado al sector privado; l planes de seguro de salud propuestos por prestadores privados y financiados con los recursos de los trabajadores y de los patrones que acuden al sector privado para las prestaciones de salud; l regímenes especiales de algunos funcionarios y del ejército, financiados por el sector público pero que utilizan la oferta privada; l profesionales de la salud privados y autónomos, de acceso directo a cambio del pago inmediato de la prestación. Esta integración del sistema se dio en paralelo a una descentralización creciente de la gestión y del financiamiento de los servicios de salud hacia los Estados y las municipalidades. Si el SUS se puede considerar como un éxito ya que el 90% de los brasileños aseguran que recurren a él (Piola et al., 2009), menos del 30% lo utiliza de manera exclusiva; de modo que el sector privado representa cerca de la mitad del total de los gastos de salud y reúne alrededor del 70% de las camas de hospital. A pesar de la implementación de algunas reformas de magnitud más restringida, en su mayoría los sistemas de salud de otros países de la región todavía están fragmentados. Por ejemplo, en México no hay articulación entre el financiamiento público y el régimen contributivo. El pilar de solidaridad del régimen es bajo y la prestación de los servicios básicos pasa en general por programas específicos de lucha contra la pobreza centrados en categorías particulares de la población como el programa IMSS-Oportunidades [ 52 ] subsidiado por el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). México introdujo recientemente un paquete básico de prestaciones médicas gratuitas, el Seguro Popular de Salud (SPS) destinado a los más pobres que también busca limitar las contribuciones de pagos directos que frenan la demanda de categorías sociales de bajos ingresos. Está financiado en un 97% por el sector público (Estado federal y Estados). En otros países como Bolivia o Venezuela, se crearon paquetes de prestaciones básicas destinadas a las poblaciones más vulnerables y por ello menos cubiertas por los sistemas existentes. La experiencia boliviana empezó con la implementación de un Seguro Nacional de Maternidad y Niñez en 1996 que después se extendió a otras categorías de la población con el Seguro Básico de [52] Para una presentación más completa de los programas de lucha contra la pobreza, véase el capítulo 4.1.2 sobre las políticas sociales de redistribución y de transferencia para luchar contra la pobreza y las disparidades. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [235 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 236 4. Políticas públicas A SAVOIR Salud (SBS) en 1999. No obstante, estas prestaciones incluyen sobre todo servicios de medicina general y pocas prestaciones hospitalarias; las patologías más graves no se incluyen. En Venezuela, a partir de 2003 se lanzó el plan Barrio Adentro con el objetivo de consolidar la prestación de servicios básicos para las poblaciones desfavorecidas (primero en la capital y luego en todo el país) por medio del desarrollo de una red ambulante de gabinetes médicos y luego por la implantación de consultorios populares. El financiamiento de la salud en América Latina A pesar de la diversidad de las reformas y de los actuales regímenes de protección de la salud (seguro y asistencia) así como de las múltiples combinaciones entre el sector público y privado a nivel de la gestión, del financiamiento y de las prestaciones, el financiamiento de la salud en la región presenta similitudes entre los diferentes países que van más allá de la estructura de los sistemas. Además, ponen en evidencia que la privatización de la salud ha sido menos completa que la de los sistemas de pensión (véase cuadro 39). [236] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 336 42.9 21.1 58.8 Gasto directo de los hogares como porcentaje del gasto privado en salud Gasto directo de los hogares como porcentaje del gasto total en salud Gasto de la seguridad social en salud como porcentaje del gasto general del Estado en salud 64.3 24.5 0 34.3 58.8 252 8.4 41.6 17 22 53.2 361 6.2 58.7 Chile 70.1 7.7 48.7 239 6.1 84.2 Colombia 40.1 45.8 75.2 78 5.8 39.1 Ecuador 58.9 50.8 93.1 256 5.9 45.4 México 39.2 55.9 97 48 5.7 42.4 Paraguay 42.4 31.3 75.3 94 4.3 58.4 Perú 35.1 13.1 50.3 431 8 74 Uruguay 33.7 47.1 88.1 222 5.8 46.5 Venezuela 16:22 79.4 47 5 69.2 Brasil 25/08/11 Fuente: World Health Statistics, 2010. 10 Gasto del Estado en salud per cápita (USD) 50.8 Gasto general del Estado en salud como porcentaje del gasto total en salud Gasto total en salud en % del PIB Argentina Bolivia ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp Page 237 4. Políticas públicas Cuadro 39 Financiamiento de la salud en América Latina (2007) Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [237 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 238 4. Políticas públicas A SAVOIR En todos los países, incluso en aquellos donde el sector privado domina la prestación de servicios médicos, el financiamiento de la salud cuenta con 40 a 60% de participación del Estado (salvo en el caso de Bolivia y de Colombia en donde la participación es mayor). Esta participación corresponde a las inversiones realizadas para la prestación de servicios de salud en el sector público, al costo de la gestión de los regímenes públicos (regímenes generales públicos y regímenes específicos de algunas categorías de trabajadores como los funcionarios, el ejército, etc.) y a la externalización –y más recientemente al subsidio– de algunos servicios. Dentro de este marco, la participación del sector público ha estado creciendo últimamente, en particular debido al fortalecimiento de los pilares de solidaridad que incluye la creación de paquetes de prestaciones mínimas garantizadas. En efecto, prácticamente todos los países de la región han creado estos paquetes de prestaciones básicas aún cuando no siempre sean universales (por ejemplo, en México y en Perú) o que no incluyan el tratamiento de enfermedades graves (Bolivia). Esto ha provocado el alza de los gastos de salud del sector público que ahora cuentan entre los primeros rubros del gasto público (junto con las pensiones y la educación o la vivienda) por lo que la problemática de los recursos públicos es ahora parte central del problema del financiamiento de la salud. De esta forma, en 2007, el costo del sistema de salud que asume el sector público representó desde un 5.4% del presupuesto en Brasil hasta un 18.8% en Colombia. Por supuesto, los gastos de salud por habitante todavía son bajos en relación a los países industrializados (en donde el gasto promedio per cápita es de 2 699 USD) pero también en relación a otros países de ingreso intermediario. Los países andinos (Bolivia, Ecuador, Paraguay y Perú) se encuentran muy mal situados con gastos por habitante inferiores a 100 USD (datos de 2007). De este modo, se observa una correlación bastante fuerte del nivel de desarrollo económico y social con el desarrollo de la protección de la salud. Los países mencionados, algunos de los cuales tuvieron ciclos de crecimiento muy dinámicos [ 53 ] recientemente, todavía se caracterizan por la magnitud de su sector informal, de las desigualdades territoriales así como sociodemográficas vinculadas con la existencia de poblaciones indígenas marginalizadas. En cambio, Argentina, Chile y Uruguay, registran las mejores situaciones en términos de gastos de salud por habitante y estos mismos países son los que cuentan con los sistemas de mayor cobertura (superior al 60%). Otra característica destacada de la región es que los gastos directos de los hogares son en su mayoría altos, lo cual refleja las fallas de los sistemas de seguridad social en [53] Es principalmente el caso de Bolivia y de Perú; véase sobre el tema la primera parte de este estudio, “Dinámicas económicas”. [238] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 239 4. Políticas públicas términos de cobertura del pilar contributivo por el sistema público o por planes de seguro prepagados contratados con los prestadores privados. Existe una relación inversa entre gastos directos y nivel de ingresos de manera que las personas más pobres son las que carecen de planes de salud prepagados. En algunos países, el peso importante de estos gastos en la totalidad del gasto de salud plantea el problema de la inclusión de los sistemas en la medida en que, para las categorías más pobres, estos gastos constituyen una barrera para la demanda de atención médica. De modo que los gastos de salud directos que efectúan los hogares representan alrededor del 35% de los gastos totales promedio de salud en la región y hasta 50% en algunos casos (Ecuador, México, Venezuela). Para los hogares brasileños, por ejemplo, la salud es el cuarto rubro de gastos. En todos los casos, el aumento total de los gastos de salud se explica sobre todo por el alza de los gastos privados. Además, a pesar del alza en los gastos de salud por parte del sector público, su asignación no siempre ha sido eficaz en términos de equidad y la acción pública ha acentuado en algunos casos las desigualdades de ingreso que prevalecen en la sociedad fracasando de esta manera en uno de los objetivos clave de las reformas emprendidas. En muchos casos, el alza en los gastos de salud ha favorecido sobre todo a los quintiles más ricos. En Bolivia, por ejemplo, el 44% de los gastos[ 54] se destinan al sistema de seguridad social (que no cubre más que a 20% de la población), algo más de 30% al sector privado (que cubre alrededor del 10% de la población) y sólo el 22% es para el sector público que, sin embargo, cubre al 65% de la población. Además, en todos los países, algunas categorías de población (funcionarios y militares por ejemplo) siguen beneficiando de regímenes sumamente ventajosos que no se han incluido en las reformas y que representan un costo elevado para el sector público a pesar de que cubren a una pequeña parte de la población. Finalmente, la implementación de pilares de solidaridad realmente inclusivos con una garantía de prestaciones universales, requiere una capacidad de financiamiento fuerte por parte de los Estados así como fuentes de ingresos no contributivas. Lo cual requiere, en especial, una desconexión de las finanzas públicas y de los ciclos económicos así como una fuerte capacidad de recaudación fiscal. A parte de Brasil, las tasas de imposición teóricas y efectivas son muy bajas si se comparan con la experiencia internacional, lo cual dificulta la implantación de prestaciones universales financieramente sostenibles. Por otro lado, la persistencia de sistemas poco integrados en la mayoría de los casos (salvo en Brasil) impide la redistribución entre los diferentes pilares del sistema y por lo tanto imposibilita toda transferencia solidaria entre afiliados del sistema contributivo y beneficiarios del sistema no contributivo. [54] Gastos directos de los hogares. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [239] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 240 4. Políticas públicas A SAVOIR Balance de las reformas y perspectivas para los sistemas de salud en la región Además de los problemas relacionados con el financiamiento de la salud, otros escollos impidieron que los sistemas reformados lograran plenamente sus objetivos iniciales. Primero, desde el punto de vista de la descentralización, se observó que ésta no aportaba los beneficios previstos en términos de una mejor gestión, de una simplificación del acceso y por lo tanto de la equidad, e incluso que podía tener efectos adversos. En efecto, la descentralización de la gestión de los servicios de salud no siempre se conjugó con la adecuada transferencia de recursos financieros que está vinculada a la nueva misión de las entidades regionales y municipales por parte de los gobiernos centrales. Ello contribuyó a fortalecer las desigualdades territoriales en el acceso a la atención médica y a su calidad. En ese contexto, observamos una fragmentación de los sistemas (competencia entre niveles de gobiernos y entidades geográficas) así como “des-economías” de escala que tuvieron consecuencias negativas en la calidad global de las prestaciones suministradas. A nivel de la privatización, la apertura al sector privado con frecuencia se llevo a cabo en un contexto de fragilidad de la institución reguladora y supervisora. Esta situación engendró diferentes tipos de abuso por parte de los prestadores privados: prácticas anticompetitivas, fraudes a nivel de las prestaciones subsidiadas por el sector público y otras prácticas poco éticas. En los países que disponen de regímenes privados y públicos parcial o totalmente integrados, observamos desigualdades de trato entre asegurados en función de su afiliación (cobertura pública contra planes privados) y a prácticas de selección por parte de compañías de seguros médicos. Por ejemplo en el caso de Colombia observamos, por un lado fallas en la identificación de los beneficiarios del régimen subsidiado y por el otro dificultades para respetar el derecho a la salud así como para suministrar efectivamente las prestaciones previstas en los paquetes de mínimo garantizado, prácticas que afectaron al sistema de salud. El Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN), utilizado principalmente para identificar a los derechohabientes del pilar subsidiado (total o parcial) del sistema de salud, se vio manchado por casos de corrupción y numerosos fraudes. Al cotejar los 32.9 millones de personas registradas en el SISBEN con los datos de la declaración de ingresos, se puso en evidencia que 63 000 personas no deberían ser beneficiarios (215 000 personas si se cuentan las personas que tienen a cargo). Respecto al derecho a la salud, en Colombia se ha vuelto algo común que los ciudadanos recurran a la justicia para hacer valer sus derechos en términos de acceso a las prestaciones de salud (alrededor de 90 000 demandas al año en promedio). Estos pleitos representaron un significativo costo adicional para el sistema de salud (alrededor de 625 millones USD en 2008 en relación a las prestaciones garantizadas por el régimen contributivo). [240] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 241 4. Políticas públicas Además de estos problemas específicos, muchas de las disfunciones de los sistemas de pensión se repiten en los mecanismos del seguro de salud aún cuando la cobertura global (incluyendo el pilar no contributivo) es en general más alta. A pesar de que la mayoría de los países crearon paquetes de prestaciones de mínimo garantizado, las fallas administrativas, las desigualdades territoriales y un nivel elevado de co-pagos obstruyeron la aplicación efectiva de una cobertura universal. A la inversa, la cobertura del seguro de salud contributivo es todavía limitada en la región. Por ejemplo, en Bolivia ampara sólo a un 20% de la población con importantes desigualdades para los sectores rurales y las poblaciones más pobres. Lo que es más, las prestaciones suministradas en el marco del pilar de solidaridad son en general de menor calidad que las del régimen principal, lo cual plantea interrogantes en términos de igualdad en el acceso y en la calidad de la atención que representan un reto para la equidad de los sistemas. La diferencia de calidad puede ser resultado de múltiples factores explícitos o implícitos como el propósito de contar con prestaciones básicas diferenciadas (el caso de Colombia), un trato desigual de las diferentes categorías de afiliados por parte de los prestadores de salud (caso de Brasil) o la brecha de calidad entre prestadores públicos y privados (en muchos caso, la excelencia médica está todavía vinculada a los hospitales privados). En la mayoría de los países, el sector privado sigue dominando la oferta en materia de salud (cubre al 25% de la población en Brasil, al 18% en Chile) tanto a nivel del seguro de salud (planes contributivos) como a nivel de la atención. Fortalecer la garantía de servicios básicos universales es todavía un reto para la región a pesar de los avances logrados en la última década y que se perciben en los indicadores de salud de América Latina (véase cuadro 40). En Brasil, el acceso a los servicios básicos es más o menos universal y las encuestas de satisfacción destacan el alza del nivel de satisfacción de la población en relación a estos servicios a pesar de que la calidad de la atención hospitalaria genera todavía descontento. En Bolivia, la reforma de 1994 permitió un fuerte aumento de la cobertura gracias, principalmente, a la creación de un paquete básico universal de salud. No obstante, si el acceso a los servicios de medicina general ha mejorado gracias a estos diferentes programas, el acceso a los servicios hospitalarios todavía es restringido para las poblaciones que no están cubiertas por el régimen contributivo. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [241 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 242 4. Políticas públicas A SAVOIR Cuadro 40 Avance en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (OMD) relativos a la salud Mortalidad infantil Salud materna Lucha contra las enfermedades infecciosas graves Argentina Por buen camino Puede lograrse si se realizan cambios Por buen camino Bolivia Puede lograrse si se realizan cambios Mala Puede lograrse si se realizan cambios Brasil Por buen camino Por buen camino Objetivo logrado Chile Por buen camino Por buen camino Por buen camino Colombia Por buen camino Por buen camino Ecuador Puede lograrse si se realizan cambios Por buen camino Puede lograrse si se realizan sont réalisés México Realizado Puede lograrse si se realizan cambios Por buen camino Paraguay Mala Mala Mala Perú Puede lograrse si se realizan cambios Puede lograrse si se realizan cambios Mala Uruguay Por buen camino Por buen camino Por buen camino Venezuela Por buen camino Por buen camino Puede lograrse si se realizan cambios Fuente: OMD, Naciones Unidas. De modo que los sistemas de salud en América Latina se caracterizan por su fragmentación y su segmentación entre los diferentes pilares pero también según las diferentes categorías de trabajadores y de prestadores, lo cual obstaculiza la eficacia global de los sistemas y plantea problemas importantes en términos de equidad pero también de financiamiento. [242] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 243 4. Políticas públicas La protección laboral Como lo hemos señalado en las secciones precedentes, las características de los sistemas de seguridad social en la región están intrínsecamente relacionadas con las particularidades de los mercados laborales, principalmente con la presencia de un amplio sector informal. La sección “protección laboral” está aún más vinculada debido a que se conjuga con políticas de acción directas en estos mercados. En efecto, se pueden distinguir dos modalidades de protección laboral: l políticas llamadas “activas” que buscan favorecer el buen funcionamiento de los mercados laborales, es decir promover la creación de empleos, mejorar la calidad del empleo, favorecer la capacitación continua, apoyar a los trabajadores independientes y a la pequeña empresa, etc.; l políticas llamadas “pasivas” que buscan proteger a los trabajadores ante las fluctuaciones de los mercados laborales por medio de indemnizaciones de despido y seguros de desempleo. Sin ahondar sobre el primer tema (que está fuera del marco de este capítulo), es importante señalar que, dado el alto costo financiero de las políticas pasivas de protección laboral, los países de la región con frecuencia dieron prioridad a las políticas activas, principalmente a través del impulso a la creación de empleos públicos. Sin embargo, dentro del contexto de desregulación y de flexibilización que experimentaron los mercados laborales durante la década de 1990, el efecto de estas políticas es ambiguo. En efecto, últimamente se ha observado un alza del empleo y una reducción del desempleo pero esta tendencia es sobre todo resultado del dinámico crecimiento que ha tenido la región en un periodo reciente. Además, con frecuencia ha tenido por correlato a una bajada en la calidad del empleo que se ha caracterizado por generalizar contratos precarios y temporales en una región donde el sector informal es todavía importante. A nivel de las políticas pasivas, la protección laboral se articula más particularmente en torno a la indemnización por despido (que se ha generalizado en el conjunto de los países de la región) y a un seguro de desempleo que existe solamente en algunos países (Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Uruguay y Venezuela) y que se aplica únicamente a los empleos formales ya que forma parte del marco del régimen contributivo de la seguridad social. De manera general, en la región, la protección laboral es claramente imperfecta. En lo que concierne a la indemnización por despido, es una medida que con frecuencia se ha considerado como una protección ineficaz que contraría el buen funcionamiento de los mercados (principalmente al frenar la movilidad de los Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [243] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 244 4. Políticas públicas A SAVOIR trabajadores). En efecto, dado que su monto aumenta con el tiempo de trabajo, puede por un lado desalentar el despido de personas con antigüedad lo que constituiría un obstáculo para la entrada de nuevos trabajadores; por otro lado puede acarrear una mayor rotación de los asalariados (generalización de contratos de tiempo determinado y cortos), debido a que las empresas no quieren exponerse al riesgo de tener que pagar una indemnización alta. Además, debido a la evolución de los mercados laborales en la década reciente (es decir, la precarización), en la actualidad se despide a pocos trabajadores “sin razón válida” lo cual disminuye el alcance de la indemnización por despido. La indemnización de desempleo sólo existe en un reducido número de países y corresponde a un seguro de desempleo que otorga por derecho el sistema de seguridad social (pilar contributivo) o entonces a una protección de desempleo que se obtiene por acumulación de recursos en la cuenta individual del trabajador. Implica contribuciones patronales, salariales y a veces una participación del Estado. En algunos casos, los dos sistemas coexisten (Brasil, Chile, Ecuador). En Chile, el seguro de desempleo se basa en un sistema de cuentas de depósito individuales y en un fondo de desempleo solidario financiado por las contribuciones patronales y estatales que otorga una compensación a los desempleados que hayan agotado el saldo de su depósito antes del término del periodo de cobertura. Sin embargo, hasta ahora el acceso a las prestaciones del fondo ha sido muy restrictivo y excluye a muchos beneficiarios potenciales. No obstante, aún con este esquema más completo de protección laboral, subsisten carencias principalmente en la cobertura y beneficios otorgados. En efecto, el monto de las prestaciones suministradas es por lo general bajo dado que la tasa de cobertura es baja así como el nivel de los salarios mínimos y medios en la mayoría de las economías latinoamericanas [ 55 ]. Además, debido a la cantidad de contratos precarios o informales muchos trabajadores asalariados no tienen acceso al seguro de desempleo. En los países que lo han establecido, el dispositivo cubre entre 3% y 9% de los desempleados. El sistema excluye en particular a los trabajadores del sector informal y en muchos casos también a los trabajadores independientes. En cuanto al pilar no contributivo su protección también es muy reducida y se limita, en el mejor de los casos, a un acceso a los servicios de salud y eventualmente de pensión, en su modalidad no contributiva, vinculado en general a servicios de menor calidad. No obstante, recientemente se ha observado en algunos países una mayor implicación estatal en los fondos de seguro de desempleo (Brasil, Chile) con el fin de completar los sistemas de cuentas de depósito individuales ya existentes. [55] En efecto, según los datos de la OIT, en 2009 los salarios mínimos se situaban entre 92 USD al mes en Bolivia y 375 USD en Argentina. [244] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 245 4. Políticas públicas Por último, la protección laboral en América Latina es limitada, fragmentada y carece de eficacia: l limitada ya que, por un lado, las políticas activas en el mercado laboral no lograron impedir su precarización dentro de un marco de desregulación que no incluyó medidas de protección adecuadas contra las fluctuaciones de la demanda laboral; y por otro lado las políticas pasivas están vinculadas al empleo formal con lo que se excluye a una parte importante de las poblaciones activas; l fragmentada ya que coexisten diferentes mecanismos de protección laboral (indemnizaciones de despido), de protección de los ingresos frente al riesgo de pérdida del empleo (seguro de desempleo), prestaciones no contributivas y políticas activas para mejorar los mercados laborales. Ahora bien, estas diversas acciones no siempre son compatibles y dejan abiertas cierto número de brechas en relación a la situación de los trabajadores informales e independientes (que ni las políticas activas, ni las pasivas han resuelto hasta ahora), la protección contra el desempleo de larga duración (que depende de las políticas activas), la promoción de la reinserción más que de la estabilidad del empleo (políticas activas como, por ejemplo, la formación continua contra las políticas pasivas de tipo indemnización de despido); l carece de eficacia ya que el concepto de protección laboral así como los problemas registrados en el control y la regulación de las prestaciones permitieron algunos comportamientos de riesgo moral, principalmente en torno a los incentivos para la formalización destinados a ciertas categorías socioprofesionales. No obstante, es importante destacar que no existe una relación estricta entre desregulación del mercado laboral y sensación de inseguridad frente al riesgo de pérdida del empleo. En efecto, como lo señala la CEPAL (Weller, 2009), algunos países que cuentan con un mercado laboral relativamente flexible (Argentina, Chile, Uruguay) son también algunos de los que han implementado los esquemas más completos de protección laboral a escala regional y que registran el sentimiento de inseguridad laboral más bajo. Por medio del uso del término “flexiguridad”, los autores muestran que la flexibilización de los mercados laborales no es necesariamente contraria a la seguridad del empleo si se acompaña de medidas apropiadas: protección financiera para limitar el riesgo relacionado con la pérdida de ingreso, y políticas activas de capacitación y de reinserción que favorezcan la movilidad de los trabajadores. Además de la importancia de los mecanismos de protección frente al riesgo de pérdida del empleo, también resulta importante fortalecer las políticas activas en el mercado laboral (en específico su articulación con las políticas pasivas) debido a su impacto sobre el conjunto del sistema de seguridad social. En efecto, hasta ahora el acceso a la seguridad social está principalmente vinculado a un empleo formal y los pilares no contributivos de los sistemas se han desarrollado poco en la región. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [245] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 246 4. Políticas públicas A SAVOIR Conclusión: los desafíos de la protección social en América Latina La historia de la protección social en América Latina es antigua y está marcada por las grandes evoluciones económicas y sociales de la región en el siglo XX y principios del XXI. Si bien los generosos regímenes creados antes de los años 1950 se enfrentaron a las evoluciones demográficas, a los problemas de finanzas públicas y a la ineficacia de la gestión administrativa, a partir de los años 1980, América Latina fue un campo de experimentación para la implementación de políticas económicas de orientación liberal. En el ámbito de la protección social, los beneficios relacionados con la apertura al sector privado y a la desregulación no lograron dar solución a los problemas estructurales mayores de la región por lo que progresivamente se observó una reintervención del Estado en los años 2000. Este último interviene en un momento en el que los países latinoamericanos benefician de una coyuntura internacional favorable y se encuentran en un ciclo de crecimiento fuerte ligado a una mejoría de los fundamentales macroeconómicos y financieros (reducción de los ratios de deuda pública y externa, en varios casos excedentes gemelos, etc.). Una de las causas importantes del fracaso de las reformas en relación a los beneficios previstos es que la desregulación y la privatización se produjeron cuando los mecanismos de regulación eran escasos, por no decir inexistentes en la región. Esta falta de control de los actores privados suscitó comportamientos contrarios a los intereses de las poblaciones; las consecuencias fueron importantes si se toma en cuenta la misión social vinculada a la protección en el retiro, salud o empleo. Además, la desregulación también afectó al mercado laboral que registró una mayor precariedad de los contratos, lo que dificultó la inclusión de los trabajadores en las estructuras contributivas de la seguridad social y por tanto pesó en forma negativa sobre el aumento de las recientes tasas de afiliación a pesar de la baja general registrada en las tasas de desempleo. En este contexto, la protección social enfrenta actualmente desafíos mayores, en especial en términos de cobertura y de financiamiento de los sistemas. Garantizar a todos un acceso a la protección social supone un aumento de la cobertura de los pilares contributivos de los sistemas y una voluntad para superar las desigualdades entre los diferentes grupos socioeconómicos en términos de acceso a los regímenes [246] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 247 4. Políticas públicas contributivos. Por otro lado, con el reciente fortalecimiento de los pilares de solidaridad de los sistemas, se plantea el problema de su sostenibilidad financiera. En efecto, los recursos presupuestarios de los Estados de la región son limitados y, dado que los diferentes pilares de los sistemas están fragmentados, la solidaridad financiera interpilares es baja. La cobertura de los sistemas es todavía baja a nivel del pilar contributivo y aumentó poco durante las últimas décadas. En una región en la que el sector informal es una característica estructural del mercado laboral (que representa casi 40% de los trabajadores en promedio), los sistemas que se basan principalmente sobre el pilar contributivo excluyen de jure una parte importante de la población lo cual tiende a acentuar las fuertes desigualdades de las sociedades latinoamericanas. De modo que ciertas categorías de la población están ampliamente sub-representadas: trabajadores independientes, rurales, mujeres y minorías étnicas a menudo marginalizadas. El problema de las desigualdades de género ocupa un lugar creciente en las reflexiones sobre la inclusión de los sistemas de protección social. Las mujeres que ganan en promedio menos que los hombres y que en general tienen un perfil de cotización más corto y una esperanza de vida más larga, cuentan con pensiones más bajas que las de los hombres tanto en nivel como en términos de tasa de reemplazo. La cobertura también es muy desigual según las categorías de ingresos: si la cobertura global de los sistemas es en general inferior al 60% de la población activa, la cobertura del último quintil es aún más baja y no rebasa 40%. No obstante, el problema de la cobertura de la protección social en América Latina va más allá de la segmentación del mercado laboral. En efecto, dentro del propio pilar contributivo la afiliación y la contribución efectiva a los regímenes son bajas y las reformas de las últimas décadas no han logrado modificar profundamente estas características de los antiguos sistemas. Según la CEPAL, el número de personas empleadas y contribuyentes de los sistemas de seguridad social ascendía a 57% en 2005 contra 63% en 1990. De modo que la idea de que los incentivos para afiliarse y cotizar fueran más fuertes con un sistema privado e individualizado no se comprueba aquí. El hecho tiene varias explicaciones, entre las cuales se pueden mencionar las siguientes: l los pocos incentivos o la exclusión de los trabajadores independientes en términos de afiliación a la seguridad social (debido a prestaciones poco adaptadas a las características del trabajo independiente que generan una percepción de que el costo/beneficio es desfavorable para esta categoría de trabajadores) principalmente cuando los perfiles de cotización son cortos debido a una densidad de contribución baja (empleos temporales espaciados, por ejemplo). Tomando en cuenta las carac- Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [247] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 248 4. Políticas públicas A SAVOIR terísticas de los mercados laborales en la región, el problema de la densidad de contribución no se limita a los trabajadores independientes. Por ejemplo, según un estudio del Banco Mundial (Ribe et al. , 2010), en Argentina, Chile y Uruguay, el trabajador promedio contribuye efectivamente a la seguridad social sólo durante la mitad de su vida activa (tomando en cuenta, entre otros, los periodos de desempleo y los traslados entre sectores formal e informal); l una baja valorización de la protección social por parte de los ciudadanos que no sólo se debe a la baja calidad de las prestaciones sino también a una falta de conocimiento de los sistemas. La idea general en torno a los sistemas de protección social es que las reformas ahondaron las desigualdades en la atención, afectaron la calidad de las prestaciones, aumentaron el descontento en relación a estos sistemas, lo cual no favoreció el alza del número de contribuciones y de afiliaciones. De acuerdo con el informe Latinobarómetro 2008, el 85% de los ciudadanos latinoamericanos considera que la administración de la salud debe ser en su mayoría estatal y un 82% piensan lo mismo en el caso de las jubilaciones (de los cuales el 90% en Chile donde el sistema privatizado es el más completo y antiguo de la región); l en cierta medida, el fortalecimiento de pilares de solidaridad poco coordinados con el funcionamiento del pilar contributivo pudo generar, entre ciertas categorías de personas (trabajadores independientes o temporales, por ejemplo), un desincentivo por afiliarse al régimen principal. Además, tanto en el caso de los asalariados como de los empleadores, en la región se registra una alta evasión fiscal sobre las cotizaciones. Por ejemplo, según Busso et al. (BID, 2010) en Chile esta evasión es de 34% en las empresas con más de 10 trabajadores. Una vez más, el perfil de las empresas influye en su propensión para cotizar efectivamente pues la tasa de evasión es más elevada en las pequeñas empresas. Una situación que resulta de una tasa de contribución relativamente alta para las cotizaciones de los empleadores en la mayoría de los países (véase cuadro 41). [248] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 249 4. Políticas públicas Cuadro 41 Contribuciones patronales para la seguridad social (* ) En % del salario Argentina 39.7 Bolivia 22.2 Brasil 29 Chile 25.2 Colombia 36.8 Ecuador 15.5 México 31.5 Perú 27 Venezuela 14.2 * Se incluyen las contribuciones para la jubilación, invalidez y sobrevivientes, enfermedad, ( ) maternidad, riesgos de trabajo, ayudas familiares, desempleo, vivienda e impuesto laboral. Fuente: BID (2010). De modo que para mejorar los pilares contributivos, es necesario luchar contra la evasión de cotizaciones sociales por parte de los afiliados y atraer a aquellos trabajadores con capacidad contributiva que los sistemas actuales desalientan (por ejemplo, los trabajadores independientes que tienen cotizaciones sumamente elevadas que corresponden a la suma de la participación empleado y empleador). La organización basada en el modelo de capitalización individual con la que cuentan la mayoría de los países y la fragmentación de los diferentes regímenes de protección social dificultan la creación de mecanismos de solidaridad entre los diferentes pilares por lo que el costo de la asistencia social se concentra casi en su totalidad en el sector público. Lo cual plantea el problema del financiamiento de la protección social en Estados que tienen una capacidad presupuestaria limitada y en los que es difícil concebir una fuerte alza de su capacidad de gasto a corto plazo debido a los numerosos obstáculos para la eficacia de la política fiscal. De igual forma, el problema de la formalización del empleo en la región y unas tasas de cotizaciones sociales relativamente altas hacen difícil proyectar un alza de cotizaciones sociales. Dentro de este contexto y ante la necesidad de un horizonte temporal largo para el fortalecimiento de la protección social (hoy el reto es evitar el riesgo de pobreza en la vejez de poblaciones activas poco integradas a los regímenes contributivos de la seguridad social), resulta primordial garantizar recursos a largo plazo para el financiamiento de la protección Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [249] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 250 4. Políticas públicas A SAVOIR social que estén desconectados de los ciclos macroeconómicos. En ese sentido, la iniciativa chilena de crear un fondo soberano destinado a garantizar las obligaciones del sector público hacia el sistema de pensiones (pensión no contributiva, obligaciones ligadas a la transición hacia el sistema privado y subsidios en el marco del régimen contributivo) es un ejemplo positivo que podría reproducirse en otros países ahora que las reservas de cambio se encuentran a un nivel históricamente alto. El Fondo de Reserva de Pensiones, creado en el 2006 gracias a las aportaciones del ex Fondo de Estabilización del Cobre (actualmente Fondo de Estabilización Económico y Social) con un monto inicial de 604.5 millones USD es alimentado por aportes anuales equivalentes a por lo menos 0.2% del PIB del año anterior. A la fecha del 31 de abril del 2010, el valor del fondo se estimaba en 3 365 millones USD. Además, es necesario contar con una mejor atribución del gasto vinculada a una mejor definición de los objetivos prioritarios en materia de protección social. En efecto, los gastos sociales públicos se sitúan actualmente entre 5% y 25% según las economías de la región (véase gráfico 27) y presentan cierta estabilidad desde hace quince años. Si bien las reformas recientemente introducidas en los sistemas suponen que habrá un alza de la contribución del sector público, los gastos de seguridad social no rebasarán el 10% según los países (son de 9.8% del PIB en Argentina en el 2007, de 4.7% en Chile y 7.6% en Colombia según la CEPAL – Uthoff, 2009). Lo cual pone en evidencia la persistente y muy importante fragmentación de los diferentes sistemas en los que algunas modalidades, a pesar de estar vinculadas a la protección social (acceso a la salud, pensión para algunas categorías de la población), son administradas por programas de lucha contra la pobreza. Esto ha generado desigualdades en la atención debido a prestaciones diferenciadas para categorías de la población con perfiles comparables. Ahora que las disfunciones propias de la segmentación de los regímenes son evidentes, una mejor integración de los diferentes pilares de la seguridad social con estrategias de acción integrales resulta una etapa esencial para consolidar sistemas más inclusivos y eficientes. En efecto, el problema de la eficacia del gasto público supone la implementación de políticas adecuadas que tomen en cuenta tanto a las poblaciones a las que se destinan estas reformas, como a la regulación del sector privado y a la gestión administrativa pública. Dentro de ese contexto, el gasto público en el ámbito de la protección social también tiene que ser más progresivo. [250] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 251 4. Políticas públicas Gráfico 27 Gasto público social (en % del PIB) Argentina Ecuador Bolivia México Brasil Perú Chile Uruguay Colombia Venezuela 30 25 20 15 10 5 0 1990 1993 1996 1999 2002 2005 Fuente: CEPAL. Por ello ahora que América Latina enfrenta importantes retos en términos de política fiscal y de mercado laboral, la protección social que está intrínsecamente relacionada con estos dos sectores tiene que conciliar con las debilidades estructurales de la región para garantizar una protección universal al conjunto de sus ciudadanos. Las reformas de los años 1990 que se caracterizaron por el retroceso del Estado mostraron que los mecanismos del mercado no tenían capacidad para remediar las fallas de los sistemas públicos anteriores. El retorno de la intervención estatal que se ha comprobado en estos últimos años es positivo pero enfrenta desafíos importantes para garantizar su viabilidad dado que las disfunciones estructurales presentes en los sistemas anteriores a las reformas de los años 1990 persisten en su mayoría. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 251 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 252 4. Políticas públicas A SAVOIR Bibliografía BADUEL, B. y C. QUENAN (2009), “Quel avenir pour les régimes de retraite en Amérique latine ?”, Flash Économie, n o 201, 27 abril 2009, Recherche Économique, Natixis, París. BENAVIDES, P. (2009), “ What Lessons can we Learn from Systematic Reform, in Particular in Countries that have Funded Systems. Good practices in Social Security: The Pension Reform in Chile ”, ISSA Technical Seminar on Pensions, París. BERTRANOU, F. (2005), “ Restricciones, Problemas y Dilemas de la Protección Social en América Latina: Enfrentando los Desafíos del Envejecimiento y la Seguridad de los Ingresos ”, Bienestar y Política Social, Vol. 1, no 1, México. BID (2010), “ The age of productivity. Transforming economies from the bottom up ”, Carmen Pagés (ed.), Palgrave Macmillan, Washington DC. BONTURI, M. (2002), “ The Brazilian Pension System: Recent Reforms and Challenges Ahead ”, OECD Economics Department Working Papers, n o 340, OECD Publishing, París. 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Éstos, que se inspiraron de los planes mexicanos Progresa (1997) y Oportunidades (2002), se han implementado en unos quince países. Consisten en distribuir subsidios a familias muy pobres bajo la condición de que envíen a los niños a la escuela y acudan regularmente a los centros de salud. Su objetivo es por lo tanto doble: disminuir la extrema pobreza y acrecentar el capital humano de los pobres. Estos programas no constituyen la totalidad y, con frecuencia, tampoco son la parte más importante de los programas de transferencia de ingresos. En muchos casos (como el de la Bolsa Familia brasileña) reúnen –y se sustituyen– a programas anteriores. En otros casos, coexisten con ellos. Por último, en ciertos casos el carácter restrictivo, y hasta excluyente, de estos CCTP provocó la creación de programas de transferencias monetarias complementarios. En torno a los CCTP hay consenso en las instituciones internacionales además de que gozan de gran legitimidad en cada país. Aún cuando en algunos países conciernen hasta una cuarta parte de la población, en el gasto público representan una parte mínima ya que el monto de las prestaciones es muy bajo. La primera parte de este artículo está dedicado a la presentación de las características generales de estos programas (condicionalidades, población concernida, nivel de las ayudas, impacto sobre los ingresos, educación y salud, impacto político, etc.). La segunda parte presenta más en detalle los cuatro programas más importantes (Argentina, Brasil, Chile, México). La tercera parte sitúa a los CCTP en relación a otros programas de transferencias de ingresos: en algunos países –en particular en Brasil–, en los que se han popularizado mucho menos, estos últimos tienen un impacto y un costo superiores a los CCTP. Algo que se acentúa cuando se toman en cuenta las jubilaciones y las remesas de los emigrantes. La cuarta parte estudia las transferencias sociales en el marco más general de las políticas sociales; se observa que sólo pueden cumplir con su papel en materia de educación y de salud si se combinan con políticas voluntaristas de oferta de servicios públicos y también se destaca que, en su actual formato, no tienen la capacidad para [254] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 255 4. Políticas públicas dar respuesta al principal reto de los próximos años: la pauperización de las personas mayores. Por último, en la quinta parte se examinan las consecuencias de las transferencias sociales sobre la pobreza y las desigualdades: si bien logran reducir significativamente la pobreza extrema así como la intensidad de la pobreza, tienen muy poca incidencia sobre la pobreza “simple”. Su impacto, que en materia de reducción de las desigualdades es real, se ve compensado por el carácter antiredistribuidor de las jubilaciones. De manera que en los países más grandes (Argentina, Brasil, Colombia, México), el conjunto (transferencias sociales + jubilaciones) resulta generalmente anti-redistribuidor. Para concluir, se insiste en el impacto político e ideológico que tienen los programas de transferencias de ingresos y que va más allá de su peso financiero: en América Latina, la conciencia de un “derecho a la asistencia” se está imponiendo como una componente de la ciudadanía, lo cual incide para que la difusión y la ampliación de este tipo de programas sean irreversibles. Introducción Las políticas sociales de redistribución y de transferencias se asimilan por lo general a los Conditional Cash Transfer Programmes (CCTP). Éstos, que se inspiraron del plan mexicano Programa de Educación, Salud y Alimentación ( Progresa, 1997), que se transformó en Oportunidades en el 2002, se implementaron progresivamente a partir del 2002 en quince países latinoamericanos [ 56 ]. En esencia, consisten en distribuir subsidios (pocos) a familias muy pobres bajo la condición de que envíen a los niños a la escuela y acudan regularmente (madres e hijos) a los centros de salud. Ahora bien, estos programas relativamente recientes (fuera de Progresa todos son posteriores al 2000) no constituyen la totalidad y, con frecuencia, tampoco son la parte más importante de los programas de transferencia de ingresos. En muchos casos, reúnen y se sustituyen a programas anteriores y más centrados en poblaciones particulares. En otros casos, coexisten con ellos. Por último, en ciertos casos el carácter restrictivo, y hasta excluyente, de estos CCTP ha generado la creación de programas de transferencias de ingresos complementarios. [56] Tales programas existen en los siguientes países: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, El Salvador, Uruguay. Se encontrará en Valencia Lomelí (2008) una presentación y numerosos detalles sobre estos planes. Véase también CEPAL, 2007 (pp.132-133) y CEPAL, 2009 (cap.2, pp.35-47). El libro que sintetiza las evaluaciones del Banco Mundial sobre los CCTP (Fizbein et al., 2009) no está únicamente dedicado a América Latina pero alrededor de dos terceras partes de los ejemplos analizados provienen de ese continente. Cada programa nacional es objeto de una abundante literatura tanto institucional como académica. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [255 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 256 4. Políticas públicas A SAVOIR Los CCTP suscitaron consenso muy rápidamente: en el 2000, cuando el Progresa apenas tenía tres años, el International Food Policy Research Institute (IFPRI) publicó una primera evaluación muy positiva [ 57 ]. Rápidamente, el medio académico hizo lo mismo (las primeras publicaciones datan de 2002, sean evaluaciones del programa mexicano o estudios para lanzar los programas argentino, chileno y brasileño) al igual que los bancos de desarrollo (Banco Mundial y BID). La CEPAL (CEPAL, 2009) los consideró como un elemento central de la “reforma de las reformas” (es decir la rectificación a las reformas neoliberales de los años 1990) y destacó su carácter innovador. A pesar de este consenso internacional [ 58 ], estos programas no se adoptaron bajo el efecto de una presión de las instituciones internacionales sino que respondieron ampliamente a condiciones y restricciones internas bastante diferentes según cada caso (elecciones, crisis social en Argentina, conflictos entre los diferentes niveles de gobierno, etc.). De esta manera, los gobiernos en el poder fueron a buscar en la “caja de herramientas” asistencial lo que era nuevo, poco costoso y electoralmente productivo. El desarrollo de los CCTP, y más ampliamente, de las políticas de transferencia de ingresos, plantea un conjunto de interrogantes sobre el futuro de las políticas sociales en América Latina. La primera consiste en saber si serán el eje central de la lucha contra la pobreza, o si al menos concentrarán las medidas esenciales que acompañan una política que se focaliza de nuevo en el pro-poor growth . La segunda consiste en determinar si los CCTP disminuyen la vulnerabilidad (sacando de la pobreza a sus beneficiarios de manera duradera) o si únicamente buscan que las personas en situación de extrema pobreza puedan sobrevivir. La tercera consiste en definir si esas transferencias de ingresos modifican la tradicional diferencia entre “seguro” y “asistencia” y si introducen nuevos derechos sociales, y con ello una fuerte presión política. La primera parte de este artículo presenta las características generales de los CCTP; la segunda detalla los cuatro programas más conocidos y más importantes en cuanto al número de los beneficiarios (Argentina, Brasil, Chile, México). La tercera parte estudia los otros programas de distribución de ingresos y sus vínculos con los CCTP, en tanto que la cuarta permite entender las relaciones entre el conjunto de esos programas y las políticas sociales en general. La quinta parte, previa a la conclusión, está consagrada al impacto de estos programas sobre la pobreza y las desigualdades. [57] El IFPRI, organismo privado con sede en Washington, publicó en el 2000 alrededor de quince estudios sobre el Progresa mexicano y sus efectos en materia de educación, de uso de los servicios de salud, etc. Estos informes se resumen en IFPRI, 2002. [58] El consenso no era sólo internacional; también existía en cada país: en ninguna de las campañas electorales recientes ni los partido, ni la iglesia, ni la sociedad civil cuestionaron a los CCTP. [256] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 257 4. Políticas públicas Características generales de los CCTP A pesar de la diversidad de sus orígenes y de su dimensión de un país a otro, los CCTP presentan características comunes; a continuación se exponen las ocho principales. 1. Están destinados a las familias (con niños) en situación de extrema pobreza (siempre) y de pobreza “simple” (a menudo); ello genera problemas de definición respecto al umbral, a la identificación y al registro. En la mayoría de los países, el tope del ingreso familiar que da derecho al pago de subsidios se expresa en porcentaje del salario mínimo; las variaciones de este último son pues un determinante mayor del número de beneficiados. El carácter familiar de esas transferencias implica también fenómenos de exclusión: solteros y viudos, parejas (jóvenes o mayores) sin hijos, personas mal identificadas (desplazadas y/o aisladas de su familia [ 59 ] ). 2. Los CCTP son de condicionalidad limitada. En general, las condiciones son de dos tipos: ayuda escolar (generalmente se exige a los niños en edad escolar un mínimo de 85% de presencia en la escuela) y visitas periódicas a los centros de salud, en particular para los niños y mujeres embarazadas o que dieron a luz recientemente. Esta condicionalidad es la base de un discurso sobre el papel de los CCTP en la “formación de capital humano”. Las condiciones anexas, sean del tipo workfare (obligación de aceptar empleos “de interés general” como en Argentina, véase a continuación) o de participación en actividades “de ayuda psicológica y de comportamiento” (Chile, Panamá) son pocas y poco eficientes. 3. Los montos de las ayudas son muy bajos (en general alrededor de 20 a 30 USD mínimo per cápita a lo que se pueden agregar becas escolares) lo cual no significa que sean despreciables para los beneficiados. Las evaluaciones demuestran que estas ayudas permiten reducir la extrema pobreza (o sea la mitad del umbral de pobreza) pero que influyen mucho menos en la pobreza “simple”. 4. El porcentaje de la población concernida es sumamente variable [ 60 ] : muy elevado en los dos países en los que estos programas han sido más mediatizados (23% en México, 26% en Brasil) y en Ecuador (37%); en los otros países varía de 2.5% (Nicaragua) a 18% (Bolivia); es más bajo en los países en los que los índices de pobreza son los más altos (1.5% en Paraguay, 2.5% en Nicaragua, 8% en Perú). Aún cuando el número de beneficiados es alto, el costo total de estas transferencias es bajo, lo que constituye un indicador del muy bajo nivel de las prestaciones individuales. Su parte del PIB varía de 0.04% a 0.84% con un promedio de 0.25% (CEPAL, [59 ] Factor particularmente importante en Colombia. [60] Las cifras, tomadas de CEPAL (2009), datan, según los países, de 2007 a 2009. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [257 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 258 4. Políticas públicas A SAVOIR 2009): 0.04% en Nicaragua, en El Salvador y en Paraguay; 0.43% en México, 0.41% en Brasil y 0.84% en Ecuador. No es sorprendente que los países más “ricos” destinen una parte más importante del PIB a gastos sociales (de 22 a 24% en Argentina, en Brasil y en Uruguay) y los más pobres una parte menor (Guatemala, Nicaragua, Paraguay, El Salvador se sitúan entre 4 y 6%). La misma jerarquía existe en lo que se refiere tan sólo a los CCTP [ 61 ] : lejos de ser un instrumento para “recuperar” el ingreso de las familias más vulnerables en los países más pobres, los CCTP incrementan las diferencias entre pobres de diferentes países dentro del mismo continente. 5. Aún cuando el uso electoralista de estos programas es frecuente y ello a pesar del “blindaje electoral”, es decir a la promesa de los políticos de no utilizar estos programas en su argumentación durante el periodo preelectoral (véase la reelección de Lula en Brasil en 2006, por ejemplo), los CCTP sobreviven a las alternancias electorales y no se pueden asimilar a las políticas clientelistas tradicionale, sean “políticas sociales focalizadas” instrumentalizadas por caciques locales, o un “clientelismo de Estado” implantado por el partido en el poder o por el jefe de Estado [ 62 ] . En sus inicios, los CCTP eran generalmente considerados como un medio para paliar verdaderas discriminaciones económicas y sociales: por ejemplo, la situación de los amerindios en las zonas más “marginalizadas” de México o la pobreza de las zonas rurales del Nordeste brasileño. Sin embargo, con el tiempo cambiaron de dimensión y de sentido político para transformarse en derecho social. La cuestión política que actualmente se plantea en varios países se refiere a la emergencia de un “derecho del ciudadano a la asistencia”. 6. La “focalización” de los CCTP se evalúa en general como satisfactoria, en el sentido en que son efectivamente los más pobres los que reciben los subsidios. Según los cálculos de la CEPAL (2007), en lo que concierne a los gastos de asistencia en general, para el conjunto de los países de América Latina, el quintil más pobre percibe 33% de las transferencias de asistencia y los dos quintiles más pobres reunidos perciben 55%. En cambio, para los CCTP, el quintil más pobre percibe entre 55% y 75% de las transferencias de asistencia (según los países) y los dos quintiles más pobres reunidos perciben a menudo más del 80% [ 63 ] : la focalización es por lo tanto mejor que para los demás gastos de asistencia. El número de beneficiarios de los CCTP es superior al de la población en situación de extrema pobreza en varios países (Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, México – [61 ] Ecuador es la excepción. [62] Al igual que para el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) lanzado por el presidente mexicano, Carlos Salinas de Gortari, entre 1989 y 1994. [63] 83% en Chile, 81% en Nicaragua, 80% en Brasil, pero sólo 62% en México, según Valencia Lomelí (2008), que cuenta alrededor de 10 estudios sobre el tema. [258] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 259 4. Políticas públicas CEPAL, 2009) [ 64 ] y esas transferencias conciernen incluso a una parte muy importante de la población pobre (“extrema” o no) en algunos países (84% en Ecuador, 83% en Brasil, 71% en México [ 65 ] ). Sin embargo, es indudable que numerosos “no pobres” benefician de “fugas” (leakages): 16% de los beneficiarios en México, 21% en Colombia y 24% en Brasil (Valencia Lomelí, 2008). Las evaluaciones precisas de las personas en situación de extrema pobreza que no perciben estas transferencias son muy pocas. Si llegan a representar hasta un 20% en los países en los que estos programas están muy desarrollados (Brasil y México), pueden rebasar el 90% en aquellos en donde los programas son embrionarios (Nicaragua y Paraguay). Hay diversas razones: en algunos países (Colombia y Ecuador), los apoyos se entregan a través de redes bancarias y los pobres que residen en localidades desprovistas de agencias son excluidos; en otros, el problema radica en que muchos indigentes no tienen documentos de identidad (Perú), o entonces que, por haberse desplazado recientemente, no están registrados en su municipalidad de residencia (Colombia) lo que plantea un problema. Otros factores, ligados a la actitud de los “beneficiarios” también pueden influir: rechazo de la estigmatización que genera el uso de la designación de pobre, rechazo de someterse a ciertas condiciones [ 66] , etc. 7. El impacto en términos de “producción de capital humano” es real; el que incumbe a las tasas de escolaridad o a ciertos indicadores sanitarios (carencias alimenticias, enfermedades endémicas, mortalidad perinatal e infantil, etc.) es en general positivo y medible al cabo de algunos años. Los impactos medibles con mayor facilidad son las tasas de inscripción de los niños en edad escolar; sus incrementos gracias a los CCTP son significativos [ 67 ] . Se han realizado algunos estudios cualitativos sobre los mejores resultados intelectuales de los niños beneficiarios y prueban avances notables [ 68 ] . En materia sanitaria, algunos indicadores simples muestran importantes avances: aumento del número de niños pequeños recibidos en consulta médica (Fiszbein et al., 2009) [ 69 ] o de la proporción de niños vacunados. El impacto [64] Ello no significa que todas las personas en situación de extrema pobreza reciban CCTP ya que en la mayoría de los países hay “pobres no indigentes” que pueden pretender a esas transferencias. 65] La cifra es de 41% en promedio no ponderado para el conjunto de América Latina. [66] Por ejemplo, la obligación de dar mantenimiento a los locales escolares, en el caso de México. [67] Varían de 2 a 10% según las edades y los países (Fiszbein et al., 2009, p.128). Las cifras más bajas no son en general señal de un fracaso del programa sino de un efecto de saturación. De este modo las inscripciones para los cinco años de primaria en México, por ejemplo, aumentan solamente en un 2% porque la cifra ya era de 94% antes de Progresa. [68] Como el de Paxson y Schady (2008) en Ecuador que se refería a la aptitud para el lenguaje, las capacidades de memorización y los “behavioral problems” (problemas de conducta) de los niños de 3 a 6 años y concluían que había un efecto muy importante para los 10% más pobres pero muy bajo para los deciles situados arriba. .[69] El país donde este impacto es mayor es Colombia (aumento de 22 a 32% según las edades). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [259 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 260 4. Políticas públicas A SAVOIR que tiene este acceso a la atención médica (y a una mejor alimentación) es menos evidente [ 70 ] ; sin embargo, en varios estudios se han observado algunos impactos positivos: disminución de la prevalencia de la anemia [ 71 ] , baja de la mortalidad infantil (de 11% en México) y materna, disminución de la incidencia de numerosas enfermedades tanto infantiles como de adultos (diabetes, enfermedades cardiovasculares, etc.) [ 72 ]. En cambio, los efectos a largo plazo (mejor productividad relacionada con la “calidad del capital humano”) son todavía puramente retóricos. Cualquiera que sea el grado de sofisticación de técnicas econométricas correspondientes a una “casi ciencia experimental”, es imposible establecer una relación clara entre el aumento de la estatura de los niños, o de su capacidad de memorización, con el incremento del ingreso individual, o incluso del PIB. Esto plantea el problema del sentido del debate sobre la asistencia y las políticas sociales en general; mejorar el nivel de educación, el del estado de salud, etc., de la parte más pobre de la población, ¿debe evaluarse en relación a objetivos tales como la cultura, el bienestar, etc.[ 73 ] , o principalmente a partir de su presunta contribución al crecimiento económico? 8. Los efectos sobre la vulnerabilidad son todavía indiscernibles y es imposible dar respuesta a la siguiente pregunta: ¿qué pasaría con las poblaciones a las que se dejaría de otorgar subsidios? Algunos países han fijado límites temporales para el pago de subsidios, alegando sobre todo problemas financieros o dudas sobre la eficacia política de estos programas más que el hecho de comprobar que se alcanzó la meta en materia de repliegue de la pobreza o que se formó “capital humano” (Villatoro, 2008). Entre estos países, se destacan México (3 años) y Brasil (2 años). No obstante, estas “salidas forzadas” no se aplican ya que siempre existe una cláusula de reconducción de las ayudas. Ningún país (salvo Chile que estableció una salida progresiva) se expone al riesgo político de enfrentar cesaciones de ayudas a un número importante de beneficiarios; la condición sería implementar mecanismos de reinserción profesional y de “capacitación” que en ningún lado existen (Leon, 2008). De modo que se crea entonces una categoría de asistidos permanentes cuya gestión política representa uno de los mayores retos generados por los mecanismos de transferencias de ingresos en América Latina. [70 ] La estatura promedio de los niños menores de un año, por ejemplo, aumenta en general de medio centímetro a un centímetro por año en las familias beneficiarias del Progresa mexicano; no obstante es imposible saber si este efecto perdura (Fiszbein et al., 2009). [71] Para una síntesis véase Fiszbein et al., 2009 (pp.150-151). [72] El caso de México se ha particularmente desarrollado en Fernald et al., 2005. [73] Que se podría calificar de “Senniens”, y expresar en términos de acceso a “libertades” en el vocabulario de este autor, ampliamente reproducido por el PNUD. [260] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 261 4. Políticas públicas Cuatro casos emblemáticos de transferencias condicionadas de ingresos Estos cuatro casos (México, Brasil, Argentina y Chile) se escogieron por las siguientes razones: l son los cuatro más importantes en términos de población concernida (en cifras absolutas), o de la parte que sus programas representan en el gasto público “social”; l son los más “popularizados” por las instituciones internacionales que los han erigido en modelos a reproducir; l el hecho de que las evaluaciones sobre el impacto de estos programas sean todas muy positivas se puede confrontar con sus características a menudo muy diferentes. Desde el punto de vista metodológico se trata, por lo tanto, de saber qué midieron estas evaluaciones: ¿los efectos concretos y medibles?, ¿los principios y los métodos?, ¿su funcionalidad en una retórica política? México El Progresa se implementó entre 1997 y 1999 en las zonas rurales más pobres y se extendió a las periferias urbanas en 2002 bajo el nombre de Oportunidades . Su objetivo inicial no era solamente aumentar los ingresos de los más pobres sino también combatir la transmisión intergeneracional de la pobreza al acrecentar el “capital humano” de los jóvenes rurales para permitirles insertarse en el mercado laboral. Estuvo precedido de un gran esfuerzo de “cartografía social”: a cada localidad [ 74 ] se le atribuyó un “índice de marginalidad” en base a encuestas directas [ 75 ] . El Progresa se implementó en tres fases (las zonas más marginalizadas el primer año, un poco menos marginalizadas el segundo año y las menos marginalizadas el tercero) en 1997, 1998 y 1999, lo que supuestamente creaba las condiciones de una observación casi experimental (por ejemplo, la asistencia a la escuela mejoró inmediatamente en las primeras zonas beneficiadas). Es uno de los CCTP más antiguos y más importantes (concierne a 23% de la población); sigue siendo poco costoso (0.43% del PIB, o sea 11.6% del gasto público social en 2008). Dio origen a la popularización de los CCTP debido a que contó con la promoción del Banco Mundial, del BID y de la CEPAL, así como a ciertas características que a menudo se reprodujeron en otros lugares: subsidios para las madres, gestión “participativa”, condicionalidades en materia de educación y de salud. No obstante, estas últimas generaron exclusiones: por un lado algunos trabajadores nómadas (como [74] Es decir fracciones de “municipio” (los cuales, en México, son vastos y heterogéneos). [75] Estas investigaciones suscitaron críticas, entre otras cosas porque a menudo eran efectuadas por estudiantes que encuestaban durante el día, cuando los campesinos estaban en el campo. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 261 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 262 4. Políticas públicas A SAVOIR los jornaleros agrícolas estacionales) quedaron fuera del programa, y por el otro, las localidades más desfavorecidas (sin escuela ni centros de salud) no eran “elegibles” debido a la ausencia de condiciones con las que los beneficiarios tenían que cumplir (Bey, 2008, p.889). Las dos grandes originalidades del Progresa-Oportunidades son: por una parte que los subsidios se atribuyen a las mujeres –supuestamente mejores administradoras del presupuesto familiar– y por la otra que la selección de los beneficiarios y el control del respeto de las condiciones están a cargo de mujeres de la comunidad (conocidas como promotoras y luego como vocales). Esta feminización del programa se basa en parte sobre hechos objetivos: la fuerte proporción de familias monoparentales (sin hombre o en la que el hombre emigró) o el control esencialmente materno de la asiduidad escolar. Se basa también en estereotipos cuestionables (como el hecho de que si los hombres recibieran la ayuda la gastarían en bebidas alcohólicas) y fortalece la división sexual del trabajo[ 76 ]. Los subsidios otorgados son bajos: de 12 a 23 USD mensuales por niño escolarizado en primaria, una suma que puede ascender a 74 USD para los estudiantes de educación media superior. Se agregan 17 USD para los gastos de salud, apoyos para la adquisición de útiles escolares y becas escolares (más altas para las niñas que para los niños), que supuestamente cubren –entre otras cosas– los gastos de residencia en la ciudad para los niños de familias rurales a nivel de la secundaria. Para paliar ciertos mecanismos de exclusión ya mencionados, se instauró en 2006 una ayuda para las personas mayores sin recursos; su monto empero es muy bajo (23 USD). El total de los apoyos que recibe un “hogar” está limitado a un monto máximo que se actualiza anualmente (era de 156 USD al mes en 2008). Estos apoyos se entregan durante tres años, son renovables una vez (lo cual es insuficiente para permitir una escolaridad larga de los niños becados). Las condiciones son de dos tipos: asistencia regular a la escuela de los niños en edad escolar (y más allá para los becados) y seguimiento médico familiar (consultas médicas trimestrales y sesiones mensuales de educación sanitaria). En materia de salud, se trata por tanto esencialmente de prevención: los centros de salud en general no disponen de material o de personal competente para realizar operaciones quirúrgicas y asistir partos. Las prótesis (dentales u oculares) no están cubiertas (Bey, 2008, p.892). La eficacia del Progresa-Oportunidades en materia de salud depende por lo tanto estrechamente de la evolución general del sistema de salud. Lo cual condujo a la creación, en 2004, del Sistema de Protección Social de Salud, cuyo principal elemento [76] Cosa que denunciaron autores calificados de feministas como Molyneux (2007). [262] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 263 4. Políticas públicas es el Seguro Popular destinado a las personas hasta entonces sin seguro (agricultores y trabajadores del sector informal). Con el Seguro Popular se pretendía evitar los “gastos catastróficos” [ 77 ] que en el caso de los campesinos pobres son una causa frecuente para la venta de su tierra. No obstante, la gran mayoría de los gastos se destina hoy a la atención básica y a los “servicios esenciales” (Barba Solano, 2010). La extensión de Progresa a los barrios pobres citadinos (y su cambio de nombre a Oportunidades) en 2002 tuvo efectos rápidos en materia de escolarización (que rebasa 98% a nivel primario). También cambió su lógica: en el medio rural se trataba esencialmente de permitir a las familias de trabajadores muy pobres elevarse al nivel del umbral de pobreza para que escolarizaran a sus hijos y, eventualmente, ahorraran y mejoraran sus técnicas de producción. En medio urbano, los beneficiarios son ante todo desempleados o subempleados “informales” con apoyos demasiados bajos como para poder salir de esa situación. Las evaluaciones críticas del Progresa en México contrastan con los halagos expresados por las instituciones internacionales [ 78 ]. Si el impacto sobre las tasas de escolarización se ha comprobado, la calidad de la educación disminuye en áreas rurales debido a la falta de inversiones en infraestructuras y en personal. Lo mismo se puede observar en materia de salud, aún cuando la situación mejora aproximadamente desde 2005 en un número importante de sectores (desnutrición infantil, cáncer del útero, salud dental y ocular de los niños, higiene alimenticia y anticoncepción). Por otra parte, varias observaciones antropológicas ponen en evidencia algunos efectos de estigmatización (y de auto-exclusión): las familias pueden ser señaladas como “familias Oportunidades ” con derechos de segunda zona (derecho para acceder al centro de salud pero no al hospital, por ejemplo); a otras se les puede denunciar por el “mal” uso de los subsidios (gastos “extravagantes” [ 79 ] o pago de deudas). Por último, los casos de uso del programa con fines clientelistas locales son frecuentes (por ejemplo, vocales que tratan de utilizar su situación para integrar el consejo municipal o entonces que cobran su apoyo). No obstante, Oportunidades sigue siendo la referencia mayor de las organizaciones internacionales en materia de programas de transferencias de ingresos, en América Latina como en otros lugares, debido a su antigüedad y al grado de sofisticación de las evaluaciones que lo conciernen. [77] Se trata de gastos de salud que rebasan 30% del ingreso familiar disponible (fuera de la alimentación). [78] Los efectos en materia de reducción de la pobreza serán analizados más adelante. [79] Lo que a veces califica a gastos que nada tienen que ver con una diversión, por ejemplo está prohibido utilizar los subsidios de Progresa para cambiar el techo de la vivienda. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [263] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 264 4. Políticas públicas A SAVOIR Brasil La Bolsa Familia , creada en 2003 por el gobierno de Lula, reunió programas iniciados por municipalidades o Estados federados que luego el gobierno federal extendió ( Bolsa Escola, Bolsa alimentação, Programa para la erradicación del trabajo de los menores, Auxilio gás ). Sustituyó al programa Hambre Cero, una de las piezas maestras del programa electoral de Lula en 2002. Al contrario del caso mexicano, el objetivo era llegar inmediatamente a la totalidad de la población en situación de extrema pobreza, lo que suponía una gigantesca operación de “catastro”, es decir proceder a censar a toda la población que declara ingresos inferiores al umbral de atribución de los subsidios. Se llevó a cabo con la ayuda de un banco público (la Caixa Econômica Federal ). A toda la población potencialmente beneficiaria se le entregó una tarjeta con un chip electrónico con la que podía retirar los subsidios en los cajeros automáticos (lo que eliminaba a los intermediarios y disminuía los riesgos de desvíos). Este registro bancario es también fundamento de un programa de lucha contra la “exclusión bancaria” lanzado en 2009. Una vez instaurada la ayuda, la Bolsa Familia tenía dos objetivos: (i) unificar los programas estatales de transferencias de ingresos que cuentan con financiamientos federales (al mismo tiempo que se simplificaron las gestiones administrativas y se armonizaron los criterios de acceso) y (ii) extender esos programas a todos los pobres del país. La ayuda es reservada para las familias en situación de extrema pobreza con un ingreso inferior a 70 Reais (BRL) per cápita , con o sin hijos [ 80 ], y a las familias pobres (de 70 a 140 BRL mensuales per cápita) con uno o varios hijos menores de 15 años (o menores de 17 años si prosiguen sus estudios). Las familias en situación de extrema pobreza reciben el “beneficio básico” de 68 BRL [ 81 ], a lo que se suman 22 BRL por niño (el “beneficio variable”), o 33 BRL para los adolescentes de 16 a 17 años. El tope de ayudas es de tres “beneficios variables” + dos “beneficios por adolescente” y el monto máximo monetario para una familia es de 200 BRL (es decir 68 + 3x22 + 2x33), o sea 108 USD lo que representa el 39% del salario mínimo. Estas cifras suscitan tres observaciones: l el monto en porcentaje del salario mínimo se ha mantenido estable (era de 40% en 2005); ahora bien, el salario mínimo aumentó de 155% en valor nominal desde [80] Lo cual es una diferencia importante con México. [81] El principio no ha cambiado desde 2003; Se da aquí el valor de las ayudas correspondiente a junio 2010, en BRL. La tasa de cambio en junio 2010 era de: 1 BRL = 0,54 USD. El sueldo mínimo en la misma fecha era de 510 BRL. Estos datos se actualizan regularmente en el sitio web del Ministerio de Desarrollo Social: www.mds.gov.br/bolsafamilia. [264] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 265 4. Políticas públicas mediados del 2002 (justo antes de la elección de Lula) mientras que los precios al consumo se incrementaron en un 66%. En otras palabras, el fuerte aumento del salario mínimo repercutió en la Bolsa Familia a pesar de que no hay obligación legal (a diferencia de lo que sucede con otras transferencias como el beneficio de prestación continua [BPC] y las jubilaciones rurales). El temor expresado en 2003 en el sentido de que la Bolsa Familia no fuera más que un instrumento electoral efímero y disminuyera una vez que Lula fuera reelecto, resultó sin fundamento. También se comprueba que el salario mínimo es, junto con el movimiento de formalización creciente del empleo, el mayor determinante de la reducción de la pobreza en Brasil y ello tanto de forma indirecta (por medio de su papel en la determinación del nivel de las transferencias) como directa; l las condiciones son similares a las que se describieron anteriormente para México: obligación para niños y adolescentes de acudir regularmente a la escuela (un mínimo de 85% de presencia); seguimiento del calendario de vacunación de los niños de 0 a 6 años y cumplimiento de las consultas pre y post natales para las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia. No obstante, estas condiciones son mucho menos imperativas que en México (en particular en materia de salud) y el tema de la presencia escolar es menos determinante (al momento de lanzar Bolsa Familia , la tasa de escolarización de los niños entre 7 y 15 años rebasaba ya el 98%). Si a ello se agrega el hecho de que las familias sin hijos en situación de extrema pobreza también tienen derecho a recibir un apoyo, esto confirma que el aspecto “desarrollo del capital humano” es mucho menos pronunciado en Brasil y el aspecto “redistribución del ingreso” es de un nivel comparable; l al encargar a las municipalidades el cuidado de verificar el nivel de ingreso de los beneficiarios, se abrió la puerta a toda forma de clientelismo. En 2004, el gobierno suprimió y luego restableció (ante los casos evidentes de cobro indebido de los apoyos) el control sobre la observación de las condiciones. A pesar de ello, el número de radiaciones de los beneficiarios es bastante bajo. El incremento de gastos en el rubro de la Bolsa Familia fue espectacular durante el gobierno de Lula ya que pasó de 3.4 miles de millones de BRL (3.6 millones de familias beneficiarias) en 2003 a 8.5 miles de millones de BRL (11.1 millones de familias) en 2006. Después, el número de beneficiarios se estancó debido a un efecto de saturación (12 millones de hogares, 50.4 millones de individuos en 2009). Es comparable (en proporción) al caso mexicano, también a nivel de la dependencia (0.41% del PIB); la parte del gasto público social de 1.7% es en cambio bastante más bajo ya que los gastos sociales totales son mucho más elevados en Brasil. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [265 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 266 4. Políticas públicas A SAVOIR El Banco Mundial, como en el caso del Progresa-Oportunidades mexicano, erigió a la Bolsa Familia en un ejemplo a seguir a nivel mundial. En un informe de evaluación que data de 2007 (Lindert et al., 2007), evoca el “interés mundial” por este “laboratorio” y alaba a los responsables del ministerio brasileño del Desarrollo Social: “Estamos sumamente impresionados por su implicación, su profesionalismo y su excelencia técnica. Para concebir e implementar el programa Bolsa Familia, realmente ‘corrieron un maratón a un ritmo de esprínter ’”. Este informe dedica varias páginas al tema del targeting (focalización) para concluir que “el programa Bolsa Familia está sumamente bien focalizado” y señala en especial que el cuartil de ingresos más pobre recibe el 80% de las ayudas y que el 85% de ese 20% que se entrega indebidamente ( the leakages ) se percibió en el cuartil siguiente. Cabe destacar que el otro aspecto, el de la mala “focalización”, es decir la proporción de familias pobres que no reciben la Bolsa Familia , se aborda en sólo cuatro líneas en ese documento (p. 47). La caza de “falsos pobres” parece concentrar todas las preocupaciones aún cuando se menciona que “no todos los leakages provienen del fraude” (nota 78); los fraudes intencionales se estiman en un 7% del total de los beneficiarios (p. 74). En términos de política interior, y especialmente en términos electorales, el balance de la Bolsa Familia es muy positivo. Durante la campaña para la reelección de Lula, Rosani Cunha, Secretaria Nacional de Ingreso y Ciudadanía del Ministerio de Desarrollo Social, señaló que los gastos del rubro Bolsa Familia beneficiaron a la casi totalidad de las familias “pobres” pero no representaron más que 0.4% del PIB y agregó, con un cinismo sin duda inconsciente: “es una inversión bastante baja si se toman en cuenta estos resultados”. [ 82 ] El impacto político de la Bolsa Familia no se basa tanto en la importancia de los apoyos individuales, ni en la cantidad de estos apoyos, como en la naturaleza del “foco”: las familias pobres, muy concentradas en las regiones pobres. Dicho de otra manera, la aplicación de los principios de la Constitución de 1988 permitió resolver el grueso de un problema político: permitir a aquellas categorías de ciudadanos, hasta entonces marginadas, que ejercieran sus derechos políticos y económicos. Estas categorías están constituidas por personas de edad y minusválidas que hicieron valer sus derechos gracias a la implementación del BPC (1993) y a jubilaciones rurales duplicadas (1991) [ 83 ]. De esta forma se observa que, paradójicamente, los marginados [82] Fuente: Ministerio del Desarrollo Social y del Trabajo, citado por la Folha de São Paulo, 11 de junio 2006. [83] Véase sobre ese tema el capítulo 4.3. “Las políticas de inversión urbana en América Latina”. [266] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 267 4. Políticas públicas tuvieron mejor atención que los demás (es decir los adultos a cargo de una familia, sin invalidez ni discapacidad): pequeños agricultores que “se aferran” todavía a su tierra o vendedores ambulantes que alternan “chambitas” no declaradas en las microempresas. La Bolsa Familia que tenía por objetivo este “foco” desempeñó un papel mayor en la lucha contra la exclusión social. Argentina El Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) se creó durante la crisis de 2001-2002. Si presentaba características cercanas a los planes mexicano y brasileño (destinados a las familias con niños, con control de la asiduidad escolar), se diferenciaba por una notable especificidad: era claramente del tipo “workfare” (activación del empleo) puesto que la primera condición para percibir los apoyos era participar en “empleos de urgencia”. No obstante, el hecho de que cada vez más beneficiarios carecieran totalmente de aptitudes para una actividad profesional condujo a la creación, en 2004, del programa Familias (un CCTP “clásico”) y al traslado progresivo de los beneficiarios de un programa a otro. Desde 2007, la CEPAL ya no incluye el PJJHD entre los CCTP (pero lo menciona en las políticas de “activación del empleo”). Al filo de los años, el debate sobre la necesidad de incluir a las personas mayores sin recursos, a los trabajadores pobres sin niños, etc., condujo a la creación, en 2004, del programa Familias por la inclusión social (Familias) del Ministerio del Desarrollo Social. Esta iniciativa instauró un sistema de transferencias monetarias hacia familias cuyo ingreso total era inferior al salario mínimo (145 USD). En 2009, las familias percibieron un ingreso mensual básico de 200 pesos ARS, (o sea 51 USD) más 45 ARS (11 USD) por niño a partir del tercero, con un máximo de 380 ARS mensuales (97 USD). Desde 2004, el traslado del PJJHD hacia Familias fue continuo, debido en parte a una mejor situación del empleo e, inversamente, a la pauperización de las personas mayores (en 2009, el PJJHD contaba con 620 000 beneficiarios contra 695 000 hogares y 3 120 000 personas a finales de 2009 para Familias , o sea el 39% de la población pobre). El costo total del programa es bajo (0.20% del PIB) en un país que, sin embargo, presenta el gasto social más importante del continente en cifras absolutas (2 000 USD anuales per cápita ) y el tercero (detrás de Cuba y de Brasil) en términos de partes del PIB. Una característica importante del programa Familias es el papel que se atribuye a la “participación local”. Se han implementado “plataformas comunitarias” que supuestamente atribuyen a los beneficiarios un papel de “facilitadores del programa” a través de su participación en la planificación, la gestión y la evaluación del programa a nivel Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [267] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 268 4. Políticas públicas A SAVOIR local; proponen a los beneficiarios algunos talleres de capacitación en servicios comunitarios, formación para la atención a las personas mayores y a la primera infancia o para el acceso al microcrédito. Las “mesas redondas de coordinación local” desempeñan el papel de intermediarios en la transferencia de recursos a las ONG y otras organizaciones de base. A través de ellas, múltiples acciones de promoción del microcrédito, de las cooperativas, de apoyo para la capacitación profesional, para la prevención sanitaria, la seguridad alimentaria, etc., están asociadas al programa Familias . Sin embargo, la participación en estas acciones no es una condición para la atribución de subsidios. El programa de transferencias monetarias se presenta como la “columna vertebral” de un conjunto de acciones sociales para las personas pobres identificadas por el programa de distribución de ingresos, y es lo que constituye su originalidad. En noviembre 2009 se creó el plan de Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH). Este plan de apoyos para las familias con niños completa Familias y presenta el mismo tipo de condicionalidades que la Bolsa Familia . Es más ambicioso que los planes mexicano o brasileño en términos de niveles de ayudas (94 USD por familia al mes) o en relación a la parte de este gasto en el PIB (0.58%). Las primeras simulaciones demuestran un impacto muy fuerte en términos de reducción de la pobreza (alrededor de -30%) y de la extrema pobreza (-60%) en especial en las provincias del Norte y de Patagonia. Si estos resultados se confirmaran, la extrema pobreza se habrá casi erradicado (representaría menos de 2% de la población) en Argentina. Chile A finales de la década de 1990, el gobierno chileno tomó conciencia que, a pesar de la constante disminución de la pobreza desde 1990, persistía un núcleo de “pobreza dura”, impermeable a las políticas públicas. En 2002, la administración Lagos implementó el programa Puente para la atribución de subsidios a las familias pobres en las zonas más marginadas y creó un fondo especial, el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS). Puente incluye también un sistema de “apoyo psicosocial” para las familias en situación de extrema pobreza que les permite beneficiar de aproximadamente cincuenta medidas para mejorar sus condiciones de vida y que van desde su inscripción en los servicios públicos y en el sistema de apoyos asistenciales, hasta la mejoría de su vivienda y de sus relaciones intrafamiliares. El programa Orígenes presenta características similares pero se destina específicamente a las poblaciones indígenas. En 2004, Puente se transformó en Chile Solidario , presentado como un sistema de coordinación de la “lucha contra la pobreza” que además de Puente reúne programas [268] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 269 4. Políticas públicas destinados a adultos vulnerables (Vínculos), a indigentes (Calle), etc. Chile Solidario ha recibido un apoyo constante de la oposición de derecha (y el nuevo gobierno que llegó al poder en 2010 lo mantuvo). Una familia beneficiaria percibe un subsidio mensual durante dos años (Bono Solidario) que va disminuyendo semestralmente: 10 500 pesos chilenos (CLP) mensuales en el primer semestre (19.5 USD), 8 000 CLP en el segundo (15 USD), etc., así como bonos extraordinarios [ 84 ]. Al término de este periodo, el apoyo puede prolongarse sólo de manera excepcional ya que el objetivo es evitar la dependencia de los beneficiarios en relación a los ingresos de sustitución. Para organizar la transición, se creó una ayuda decreciente que los “diplomados” del programa pueden recibir durante tres años (Bono de egreso). A finales de 2008, los egresados eran mucho más numerosos (208 000 familias) que los beneficiarios del Plan (125 000). A estos pagos se agregan las prestaciones asistenciales que existen desde los años 1980: el Subsidio Unitario Familiar (SUF) para las familias con hijos menores; la Pensión Asistencial de Ancianidad (PASIS) para los mayores de 65 años, o para personas discapacitadas que viven solas. El costo del programa Chile Solidario es bajo (0.1 1% del PIB en 2009), debido esencialmente a la poca cantidad de pobres en Chile (52% están cubiertos lo que representa 6.8% de la población). Estudios cualitativos muestran que los beneficiarios del programa se interesan más en la componente monetaria que en las obligaciones administrativas y “de reeducación” que se les imponen. Es el caso muy en particular de los indígenas rurales que constituyen el “núcleo duro” de la extrema pobreza. Conclusión sobre los CCTP El impacto de los CCTP a corto y mediano plazo es indudable y medible. Además de las consecuencias en términos de reducción de la extrema pobreza y de las desigualdades [ 85 ], numerosos indicadores en materia de escolaridad o de situación sanitaria muestran una significativa mejoría por un costo relativamente bajo. En cambio, según Valencia Lomelí (2008, p.498), “en lo que se refiere a la reducción de la pobreza a largo plazo, los impactos de los CCTP aún no son medibles en sentido estricto (…). Incluso entre los partidarios de la teoría convencional, hay quienes reconocen que no hay respuesta a las preguntas relativas a los impactos de largo plazo sobre el bienestar”. Es en efecto imposible medir los impactos de la estrategia [84] Ese fue el caso después del seísmo de 2010. [85] Consecuencias presentadas a continuación en: ‘El impacto de las transferencias sociales sobre la pobreza y las desigualdades’. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [269] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 270 4. Políticas públicas A SAVOIR de empoderamiento que sostiene la implementación de los CCTP. Lo que las evaluaciones miden son mejoras en relación directa con las condiciones de acceso: mejoría en las tasas de inscripción y de frecuentación escolar a tal o cual edad; reducción de los accidentes de salud pre y perinatales, etc. Estos objetivos son moralmente indiscutibles y la mejoría de los indicadores valida la pertinencia de estos programas. Sin embargo, en cuanto la observación se aleja de los servicios directamente relacionados con las condiciones de acceso, el impacto es menos evidente. Si bien es probable que exista una mejoría de las situaciones más graves de desnutrición, malnutrición y anemia [ 86 ], una vez que se alcanza el umbral mínimo en el ámbito alimentario, es difícil saber lo que las personas hacen con el dinero que se les asigna. Esta incertidumbre es el reverso de uno de los mayores argumentos a favor de los CCTP: “liberan” a los pobres. Todos los programas anteriores de lucha contra la pobreza han sido atacados desde el ángulo del encierro de los pobres en la dependencia; los CCTP les dan libertad para el uso de los recursos monetarios asignados. Por supuesto habría que establecer algunas restricciones, en especial en el caso mexicano, ya que el hecho de entregar el dinero a las madres se debe explícitamente a la desconfianza que hay en relación al uso que le podría dar el padre. En general, es efectivamente una estrategia de empoderamiento de los pobres lo que sustenta la lucha contra la vulnerabilidad: al darles acceso a un nivel de recursos que rebasa el estricto imperativo alimentario, se les permite tomar decisiones económicas racionales. La razón y la moral se han finalmente reconciliado ya que los pobres pueden, por fin, mostrar que ellos también pueden ser homines economici [ 87 ]. El consenso en torno a los CCTP denota un “consenso flojo”. Nadie lo afirma ni lo reivindica pero se puede constatar que nadie está en contra de esos CCTP. Su generalización a países con ingresos per cápita que van de 1 a 9, lejos de ser su punto flaco, es un argumento a favor de ese consenso: sirve como prueba de la excelencia técnica y moral de esas políticas [ 88 ]. El hecho de que nadie pueda decir si se ha logrado el objetivo inicial (la lucha contra la pobreza) tampoco es un obstáculo ya que [86] Valencia Lomelí (2008, p.494) cita 13 estudios que van en ese sentido, en especial algunos que se refieren a México, a Nicaragua, a Colombia y a Brasil. [87] Braun y Chudnovsky (2005) desarrollan la idea según la cual los pobres se ven capacitados para efectuar cálculos costo-beneficio racionales. [88] Tanto Chile como Nicaragua implementaron programas CCTP, pero el ingreso per cápita es 9 veces más alto en el primero que en el segundo (relación que es la misma que la existente entre los PIB per cápita de Francia y de Perú). Sin embargo, ¿quién se atrevería a decir que los instrumentos de la política social deben ser los mismos en estos dos últimos países? [270] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 271 4. Políticas públicas –al menos parcialmente– se han alcanzado otros objetivos secundarios (escolaridad, salud) y que ningún eventual efecto perverso ha sido jamás denunciado abiertamente. Los CCTP no se implementaron sin deliberación; pero sus consideraciones fueron bastante diferentes de un país a otro. En México, el debate sobre la marginación de las comunidades indígenas originó el Progresa; en Brasil fue el de la escolaridad de los niños pobres y los menores que trabajan; en Argentina, el tema del desempleo de masa en tiempos de crisis, etc. En cambio, una vez que los CCTP se implantaron en esos países, fueron analizados y alabados por el Banco Mundial, los debates iniciales desaparecieron de la memoria y el consenso descartó toda desaprobación o incluso cualquier discusión que tuviera que ver con algo más que mejorar la eficacia del sistema (los leakages ). Todo gobierno que no implementara tales CCTP estaría ipso facto asumiendo una posición en contra del consenso mundial y tendría interés en contar con sólidos argumentos para justificar su decisión. Todo partido de oposición que criticara los CCTP sería inmediatamente acusado de “no defender a los pobre” y, de hecho, ninguno se arriesga a hacerlo. Los CCTP y las otras transferencias sociales Como acabamos de verlo, los CCTP representan una parte muy pequeña del PIB (0.25% en promedio en el continente) y del gasto social total (2.3%), que a su vez es relativamente bajo (14% del PIB en promedio) (CEPAL, 2009) [ 89 ] . Representan también una magra parte de las transferencias monetarias de tipo social, esencialmente a causa del enorme peso de las transferencias de “pensiones y jubilaciones” [ 90 ]. El gráfico 28 muestra perfectamente el peso de los distintos tipos de transferencias en los ingresos de los hogares en general (color gris) y en el de los hogares que perciben estos ingresos (color verde), en promedio simple, en los 18 principales países de América Latina. [89] La definición del “gasto social total” que se utiliza es muy amplia e incluye todos los gastos de educación, de salud pero también de sanidad y, por supuesto, de todo lo que concierne a pensiones y jubilaciones así como los gastos de asistencia. [90] Es especialmente cierto para las jubilaciones de funcionarios públicos en algunos países como Brasil, dónde este asunto provocó un importante conflicto político en 2003. En 2007, según Rocha (2010, p.6), los pagos de jubilaciones del régimen de los funcionarios públicos (RPPS) representaban 40% de los pagos del régimen privado (RGPS), para un número de beneficiarios diez veces inferior. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 271 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 272 4. Políticas públicas A SAVOIR Gráfico 28 Importancia relativa de las transferencias en 18 países en porcentaje, hacia 2008 (promedio simple de los 18 países) Parte de las transferencias en el ingreso per cápita para el conjunto de los hogares Parte de las transferencias en el ingreso per cápita para el conjunto de los hogares que perciben ese tipo de transferencias. 50 36.7 40 29.6 30 20 15.9 14.5 10.3 10 9.0 7.2 6.4 1.8 0.3 0.2 0.5 0.6 Total de transferencias Prestaciones de ayuda social pública Prestaciones de ayuda social privada Becas de estudios Indemnizaciones pagadas por seguros Pensiones Jubilaciones 0 Fuente: CEPAL, 2009, sobre la base de cálculos propios a partir de encuestas-hogares de cada país. Cabe destacar varios puntos: l las jubilaciones, sean contributivas o no, son, de lejos, el tipo de transferencia más importante (36.7% de los ingresos de los hogares que perciben estas transferencias) [ 91 ] ; l les siguen las pensiones (25.2%), obligatorias [ 92 ] y no contributivas (vejez, viudez, discapacidad, divorcio, etc.); l vienen después las “transferencias de asistencia privada” (15.9%). Su peso muy importante entre los hogares que las perciben proviene principalmente del hecho que, además de las donaciones caritativas (Iglesias y ONG), este rubro incluye las remesas de los emigrantes; [91] En Brasil, según Rocha (2010, p.2), las transferencias asistenciales crecen rápidamente en relación a las transferencias constituidas por las jubilaciones, y pasan de 7% del valor de estas en el 2001 a 16% en 2008 (es decir 0.84% del PIB). [92] Incluyendo las pensiones alimentarias consecutivas a un divorcio. [272] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 273 4. Políticas públicas l las “transferencias de asistencia pública” (10.3%) incluyen esencialmente los CCTP en la mayoría de los países [ 93 ], pero también los subsidios otorgados a los gastos de primera necesidad (entre los cuales los transportes); l las transferencias para “seguro e indemnización” (14.6%) designan los pagos de seguro médico o de seguro de desempleo generalmente a cargo de instituciones privadas [ 94 ] ; l las becas escolares, a pesar de su poco peso en el ingreso total de los hogares (0.2%) ocupan un lugar importante (7.2%) en el de los hogares que las perciben. Varios puntos de importancia se destacan del estudio del conjunto de las transferencias. 1. El peso del financiamiento de los déficits de los regímenes de jubilación no se redujo, a corto plazo, por las reformas efectuadas a finales de los años 1990. Ese financiamiento es la primera forma de transferencia en los países que pasaron a un sistema de capitalización (por el hecho de la existencia de sistemas “de transición” que van a pesar sobre las finanzas públicas al menos hasta 2020); o en los que conservaron un sistema de reparto (Brasil) o que lo retomaron (Argentina). Por razones evidentes (limitación de las jubilaciones al “sector formal”, homología de las jerarquías de las jubilaciones y los salarios), esas transferencias son generalmente regresivas (antiredistribuidoras) y su peso es tal que el conjunto del sistema de transferencias lo es también. Con la creciente discontinuidad de los periodos de cotización (vinculada a la movilidad formal-informal y a la precarización), el reverso de la baja previsible de las prestaciones y de los gastos de los regímenes de jubilaciones será, dentro de 10 a 15 años, una inflación de la población mayor (extremadamente) pobre. Los CCTP “clásicos” que se destinan a las familias pobres con hijos en edad escolar van a resultar cada vez más inadecuados. Por consiguiente habrá que desarrollar sistemas específicos de transferencias hacia las personas mayores sin recursos como se hace desde hace tiempo en Brasil (1991 y 1993) o, desde hace poco, en México con el plan 70 y más (2009) [ 95 ]. [93] Brasil se destaca por la multiplicidad de otros tipos de transferencias públicas (ver a continuación). [94] Este asunto es complejo y no será detallado aquí; en Brasil, por ejemplo, alrededor de 25 millones de asegurados están afiliados a un “plan de salud” privado, que depende de una convención colectiva que, además de la atención médica, da derecho a un ingreso de reemplazo. Asimismo, existe en Colombia una obligación legal de afiliación (para los empleados del sector formal) pero su gestión la efectúan compañías de seguros privados. [95] Este programa, destinado a los “mayores” de más de 70 años sin recursos y que viven en zonas rurales (localidades con menos de 30 000 habitantes), instauró un apoyo de 65 USD mensuales, y se basa en un principio semejante a los “mínimos vejez” europeos. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [273 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 274 4. Políticas públicas A SAVOIR 2. La distinción entre ingresos “asistenciales” e ingresos vinculados a “derechos adquiridos” es cada vez menos clara (como lo prueba el ejemplo de las jubilaciones rurales no contributivas brasileñas, que se alinearon sobre el salario mínimo en 1991, y que administrativamente son “jubilaciones” pero de facto son transferencias asistenciales aún cuando estén financiadas por el régimen de jubilaciones contributivas [ 96 ] ). Las fronteras tradicionales (seguro/asistencia, derecho/favor, público/ privado, etc. [ 97 ] ) son cada vez más confusas lo que hace sumamente difíciles las comparaciones internacionales. 3. En muchos países, los CCTP se han agregado a otras transferencias más “focalizadas” (véase el ejemplo de Chile mencionado anteriormente). El asunto se ha complicado por el hecho de que muchas de esas políticas “focalizadas” son políticas locales (municipales o regionales), mucho más importantes en las zonas menos pobres (por lo que la probabilidad de “escapar” de la pobreza es entonces mayor en las regiones menos pobres). Uno de los impactos de la descentralización de las políticas de asistencia “focalizadas” fue la creación de social magnets (fenómenos de atracción de migrantes provocados por la existencia de políticas sociales locales favorables), especialmente cuando municipalidades de metrópolis “ricas” (en comparación con el resto del territorio) han sido conquistadas por partidos o alianzas de izquierda (México y São Paulo son buenos ejemplos). Por lo tanto, hay que examinar con precaución el asunto del “universalismo” de las políticas de transferencias: la mayoría no son universalistas, y la aplicación de los CCTP (que tienen vocación universalista) tiende a contrarrestar los impactos heterogéneos de las políticas focalizadas. 4. Algunas transferencias fuera de los CCTP (y fuera de las jubilaciones), que son más antiguas, están a niveles muy superiores a las prestaciones de tipo CCTP, como el BPC brasileño creado por la Ley Orgánica de la Asistencia Social (LOAS) de 1993. Es de hecho una “transferencia condicional de ingreso” que se destina a las personas mayores sin jubilación y a personas discapacitadas. Su pago está condicionado al nivel de ingresos (ingresos per cápita inferior a una cuarta parte de salario mínimo), y a las encuestas realizadas por trabajadores sociales. El monto de la prestación es igual al salario mínimo. Este programa es el programa brasileño de transferencia de ingresos más importante en volumen: 15 800 millones BRL [96] Véase Dias, 2004: estas jubilaciones se pagan a 7.6 millones de jubilados rurales que no han cotizado y que representaban en 2008, el 36% de los pagos de jubilaciones del régimen general – RGPS (Rocha, 2010, p.5). [97] A raíz de las reformas de 1993, los sistemas de salud y de jubilación colombianos resultaron particularmente complejos: las normas de acceso, las tasas de reembolso o de reemplazo son determinadas por el Estado pero son instituciones financieras privadas las que administran las cajas. Para algunos analistas, es la razón por la cual el sector privado aceptó, en apariencia fácilmente, el “universalismo” del seguro médico (véase Giraldo, 2007). [274] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 275 4. Políticas públicas a finales de 2008 (o sea 8.5 millones USD) contra 10 600 millones BRL para la Bolsa Familia (Rocha, 2010). Desde luego, concierne a mucho menos beneficiarios que la Bolsa Familia (3.3 millones, entre los cuales 2 millones de personas mayores y 1.3 millones de discapacitados, contra 12 millones de hogares y 50 millones de personas), pero su impacto es bastante más importante: el nivel de prestación es mucho más elevado (un salario mínimo) y por sí solo permite a una persona escapar de vivir en situación de pobreza, más aún cuando se trata de parejas (cada individuo recibe su prestación). De tal modo que han surgido fenómenos de redistribución intrafamiliar hacia la generación siguiente (como en el caso de las jubilaciones rurales alineadas sobre el salario mínimo), que posibilitan ahorros, compra de material, etc., que la Bolsa Familia no permite. Las políticas de transferencia, aún cuando se proclaman universales, son antes que nada resultado de un apilamiento de estratos históricos de políticas de asistencia, anteriores y posteriores a los CCTP [ 98 ]. Lo cual plantea el problema de detallar esas políticas: censo (de las políticas nacionales y locales), armonización, identificación de los ‘dobletes’ pero sobre todo procesos de exclusión (personas que escapan a la encuesta de cadastro, personas desplazadas, aisladas, etc.) y discusión alrededor de lo que puede parecer como “privilegios” dentro de la asistencia [ 99 ]. Sin embargo, la necesidad política de valorizar los “éxitos” de los CCTP por lo general deja en segundo plano este imperativo de detallar y de armonizar. Las transferencias sociales y los otros tipos de políticas sociales La atención se polarizó sobre el asunto de las transferencias sociales –especialmente sobre los CCTP– de tal manera que llegaron a ser consideradas (en particular por algunos think thanks cercanos al Banco Mundial) como casi sustitutos de las políticas sociales. Al respecto, se pueden hacer cuatro observaciones. 1. Dos países “resisten” a este entusiasmo por los CCTP: Venezuela (en donde no existen) y Cuba. Ahora bien, Cuba es de lejos el país de América Latina que cuenta con el gasto social más alto (37% del PIB); Venezuela se encuentra en una posición media (14%) pero es conocida por su política centrada en la oferta de servicios públicos “clásicos” o a través de las misiones (programas sociales temáticos –salud, [98] La Bolsa Familia desde 2009 se completó con el Salario Familia que asigna una prestación (de 18 a 25 BRL, o sea 10 a 14 USD por niño) a todos los trabajadores cuyo ingreso se sitúa por debajo o justo arriba del salario mínimo (es decir hasta 752 BRL). [99] Rocha (2010) concluye así su artículo: “La creación de un sistema único, pero eficaz y justo, ayudaría a ampliar la base política de la aceptación de las transferencias asistenciales como un mecanismo esencial e inevitable para hacer frente a la pobreza y a las desigualdades de ingresos.” Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [275 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 276 4. Políticas públicas A SAVOIR educación, vivienda, etc.– creados a partir de 2003 y basados en principios de “democracia participativa”). La más conocida es la misión Barrio Adentro, que permite el acceso gratuito a la atención médica (en su fase 3 actual incluye también prestaciones más sofisticadas como la cirugía, la imagenología, etc.) y en parte se apoya sobre una decena de miles de técnicos de salud y médicos cubanos. Existen en total 33 misiones de las cuales: la misión alimentación, la misión hábitat, la misión identidad (para que todos los ciudadanos dispongan de documentos de identidad), la misión milagro (atiende a las personas con catarata, glaucoma, etc.), la misión Robinson 1 y 2 (con ambición de erradicar el analfabetismo), etc. 2. Los CCTP son presentados como instrumentos de lucha contra la pobreza así como de “producción de capital humano”, por una parte a través de las condicionalidades, y por la otra a través de la solvencia de la demanda. En lo que concierne a la pobreza (ver previamente) y en específico la pobreza extrema, los resultados son indiscutibles aún cuando son menos importantes que los relacionados con la evolución del mercado laboral. En lo que toca a la “producción de capital humano”, casi inmediatamente surgió el problema de “cuellos de botella” en los sectores de la educación y la salud (véase acerca de este tema el caso del Progresa-Oportunidades mexicano). En todos los países de América Latina, el éxito de las políticas de transferencias monetarias dependen totalmente de las políticas de oferta de servicios públicos (en educación y salud principalmente). El éxito de los CCTP se apoya por tanto en una política de oferta de servicios públicos gratuitos o casi gratuitos, ya que nada indica de manera clara que el alza de ingresos de los “pobres extremos” conlleve un incremento en su demanda privada de educación y salud. En otros términos, las políticas de transferencias monetarias no pueden constituir un sustituto sino que solamente son un complemento de las políticas sociales. 3. A mediano y largo plazo, en toda América Latina, el tema de la pobreza y de la pobreza extrema se verá totalmente determinado por la situación de las personas mayores, debido a la evolución demográfica pero sobre todo al impacto de las reformas de los regímenes de jubilación de los años 1990. Las actuales medidas de transferencias sociales (en particular los CCTP) no podrán entonces sino mostrarse en total desfase con las necesidades previsibles: estas transferencias se destinan mayoritariamente a las familias con hijos a cargo (por lo tanto relativamente jóvenes), y – debido a la nuclearización de las familias– es utópico esperar que el llamado a la “solidaridad familiar” genere mecanismos de redistribución intrafamiliar a la altura del reto. Además, dado que esas personas mayores están casi todas inactivas, las transferencias representarán lo esencial de su ingreso y no un ingreso complemen- [276] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 277 4. Políticas públicas tario. El monto de recursos necesarios será pues, en todos lados, muy superior a los 0.2 o 0.4% del PIB, lo que actualmente corresponde al gasto de los CCTP. En caso contrario, América Latina se vería confrontada a una situación de reducción de la esperanza de vida y de ultra pauperización de los “mayores”, lo cual no es ni ética ni políticamente soportable. 4. El debate sobre “el ingreso de ciudadanía”, cuyos elementos precursores serían los CCTP, empieza a rebasar los círculos de expertos y a surgir en el escenario político a pesar de que resulta muy complejo. En efecto, debido a su diversidad, las transferencias de ingresos provocan fuertes desigualdades entre poblaciones beneficiarias (como es el caso en Brasil). Consideradas como inherentes a los derechos relativos a la ciudadanía, han adquirido un carácter irreversible. De hecho, desde el punto de vista político, para armonizarlas sólo se puede concebir una “alineación por lo alto”, un proceso que promete ser largo y difícil. Por otra parte, aunque el costo de estas transferencias se mantenga bajo en todos lados, no podrá sino aumentar en forma constante, lo cual plantea el problema de una reforma del impuesto sobre la renta (y de la fiscalidad en general) que, en todos lados, podría crear fuertes tensiones políticas. El impacto de las transferencias sociales en la pobreza y en las desigualdades En el conjunto del continente América Latina es tristemente conocida por su elevado nivel de pobreza y fuertes desigualdades. A continuación recordemos –sin entrar en los detalles metodológicos– algunos datos generales [ 100 ]. De 1990 a 2008, la parte de los indigentes y pobres no indigentes (llamados a veces: “pobres simples”) en la población disminuyó (respectivamente de 42% y 22%) más que la cantidad absoluta de indigentes (-24%) y sobre todo de pobres no indigentes (estable a 107-109 millones). Después de un periodo, entre 2002 y 2005, en el que la indigencia bajó fuertemente, desde 2006 este movimiento de reducción de la pobreza e indigencia parece estar bloqueado. [100] Datos de CEPAL, 2009; se encontrarán cifras precisas por países en el capítulo 1. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [277 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 278 4. Políticas públicas A SAVOIR Gráfico 29 Evolución de la pobreza y de la pobreza extrema, 1990-2008 (en porcentaje y en millones) Indigentes pobres no indigentes 60 48.3 50 43.5 43.8 44.0 40.5 36.3 Millones 40 34.1 33.0 30 20 10 18,6 22,5 19,0 18,5 19,4 13,3 12,6 12,9 1980 1990 1997 1999 2002 2006 2007 2008 200 204 184 180 0 300 250 221 211 193 Millones 200 150 136 100 50 62 93 89 89 97 71 68 71 1980 1990 1997 1999 2002 2006 2007 2008 0 Fuente: CEPAL, 2009, en base a cálculos propios a partir de encuestas-hogares de cada país. Estimaciones que corresponden a 18 países de la región, además de Haití; las cifras situadas arriba de las columnas representan el porcentaje y el número total de personas pobres (es decir en situaciones de pobreza y de pobreza extrema). [278] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 279 4. Políticas públicas El análisis país por país muestra que entre 2002 y 2008, los índices de pobreza y de pobreza extrema disminuyeron en casi todos los países aunque en proporciones relativamente bajas (fuera de Argentina y Venezuela). Se llama “brecha de pobreza” a la diferencia entre el ingreso medio de los pobres y la línea de pobreza, y se expresa en % de esta última [ 101 ] ; esta brecha de pobreza disminuye más rápido que la proporción de personas en situación de pobreza lo que demuestra que, más que el número de pobres, lo que disminuye es la intensidad (“la profundidad”) de la pobreza. Ahora bien, los tres países en donde los CCTP representan las masas más importantes (en términos de % del PIB) –Brasil, México y Ecuador– no se distinguen por una disminución particularmente fuerte de esos índices. [101] Es decir que si la línea de pobreza es de 100 USD, y el ingreso promedio de los pobres de 75 USD, la brecha de pobreza será de 25 USD. La línea de indigencia se construye, en cada país, a partir de la evaluación monetaria del precio de una canasta de bienes alimentarios considerados como básicos; en general se establece una línea de indigencia en zona urbana y otra en zona rural; algunos países de estructura federal (Brasil, México) establecen dos líneas de indigencia (rural-urbana) por Estado. La línea de pobreza es definida por la CEPAL como igual al doble de la línea de indigencia en zona urbana y 1.75 veces esta línea en medio rural. Véase CEPAL, 2010, p.5. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [279] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 280 4. Políticas públicas A SAVOIR Gráfico 30 Variación anual de los índices de pobreza y de pobreza extrema, 2002 -2008 (en porcentajes de variación) a Pobreza Tasa de pobreza Brecha de pobreza Cuadrado de la brecha de pobreza 0 -5 - 10 -15 -20 México b Uruguay República Dominicana El Salvador Paraguay Bolivia Guatemala Paraguay República Dominicana Uruguay b Honduras Guatemala Nicaragua Bolivia Costa Rica Ecuador b Panamá Brasil Perú Chile Venezuela Argentina b - 25 Pobreza extrema Tasa de pobreza extrema Brecha de pobreza extrema Cuadrado de la brecha de pobreza extrema 10 5 0 -5 - 10 - 15 - 20 - 25 Honduras México El Salvador Ecuador b Panamá Costa Rica Nicaragua Brasil Chile Perú Venezuela Argentina b - 30 a) El año de los datos utilizados difieren entre los países; 2002 corresponde a la encuesta más reciente del periodo 2000-2002, y 2008 a las encuestas disponibles entre 2004 y 2008. b) Zona urbana. Fuente: CEPAL, a partir de los resultados de las encuestas realizadas por los diferentes países en los hogares. [280] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 281 4. Políticas públicas Los índices clásicos de medición de las desigualdades confirman esta idea común, como lo demuestran los tres conjuntos de datos siguientes: l la parte de los 40% más pobres, de los 30%, de los 20% y luego de los 10% (más ricos) siguientes en la distribución del ingreso (gráfico 31); Gráfico 31 Estructura de la distribución de ingresos por decil en 2008 en América Latina (en porcentajes) a los 40% más pobres de los 20% a los 10% más ricos los 30% siguientes los 10% más ricos Argentina b Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador b El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Rep. Dominicana Uruguay b Venezuela 0 20 40 60 80 100 a) El año de la encuesta más reciente disponible en cada país varía entre 2004 y 2008. b) Zona urbana. Fuente: CEPAL, a partir de resultados de las encuestas realizadas por los diferentes países en los hogares. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 281 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 282 4. Políticas públicas A SAVOIR l la relación entre el ingreso del quintil más rico y el ingreso del quintil más pobre (gráfico 32); Gráfico 32 Relación entre los ingresos del quintil más rico y los del quintil más pobre (2002, 2007 y 2008) en América Latina a 2002 2007 2008 45 40 35 30 25 20 15 10 5 a) El año de los datos utilizados difiere entre los países; 2002 corresponde a la encuesta más reciente del periodo 2000-2002, y 2007 a las encuestas disponibles entre 2004 y 2007, 2008 se refiere exclusivamente a los datos correspondientes a ese año. b) Zona urbana. Fuente: CEPAL, a partir de resultados de las encuestas realizadas por los diferentes países en los hogares. [282] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 Honduras Bolivia Colombia Brasil Guatemala República Dominicana Panamá Nicaragua Paraguay El Salvador China Argentina b México Perú Costa Rica Ecuador b Venezuela Uruguay b 0 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 283 4. Políticas públicas las variaciones de los índices de Gini, Theil y Atkinson entre 1990 y 2008 (gráfico 33), que permiten observar que los países con mayor índice de Gini (Brasil con 0.63 en 1990 y 0.59 en 2008; Honduras con 0.61 en 1990 y 0.58 en 2008; Colombia con 0.60 en 1994 y 0.58 en 2008) no son aquellos en donde esos índices bajan más. En cambio Venezuela que tiene el índice de Gini más bajo del continente (0.47 en 1990; 0.41 en 2008) es también el país en donde más baja. Gráfico 33 Variación de los índices de Gini, Theil y Atkinson en 16 países de América Latina, 1990-2008 (en porcentaje de variación) a Gini Theil Atkinson (E = 1,5) 30 20 10 0 - 10 - 20 - 30 - 40 Costa Rica Ecuador b Argentina c Guatemala Paraguay c Colombia El Salvador México Brasil Honduras Chile Bolivia b Nicaragua Uruguay b Panamá b - 50 Venezuela l a) Países clasificados según la variación del índice de Gini. El año de los datos utilizados difiere entre los países; 2002 corresponde a la encuesta más reciente del periodo 2000-2002, y 2008 a las encuestas disponibles entre 2004 y 2008. b) Zona urbana. c) Zona metropolitana. Fuente: CEPAL, a partir de resultados de las encuestas realizadas por los diferentes países en los hogares. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [283] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 284 4. Políticas públicas A SAVOIR Recuadro 9 Los indicadores sintéticos de desigualdades de Gini, Theil y Atkinson La curva de Lorenz representa la distribución de los niveles de vida entre deciles de la población. Por ejemplo, en Francia, según el Observatoire des Inégalités (Observatorio de las Desigualdades) que cita la encuesta “Revenus Fiscaux” (Ingresos Fiscales) del INSEE (2007), el primer decil de la población (los 10% menos ricos) percibe 3.7% de la masa total de los niveles de vida. El segundo decil percibe 5.3% del total (por lo tanto al primer quintil –los 20% menos ricos– tiene el 9% del total), y el decil más rico recibe 24.1% del ingreso. La bisectriz corresponde a lo que sería una distribución perfectamente igualitaria. Entre más se aleja la curva de la diagonal, más acentuada es la desigualdad de los ingresos que se observa. Esquema La curva de Lorenz de distribución de ingresos (Francia, 2007) 1 y Parte acumulada de los ingresos 100% Curva que representa la parte acumulada de los ingresos (para la curva plena) y bisectriz que representa una distribución perfectamente igualitaria de los ingresos (la línea recta punteada). A B x Parte acumulada de la población 100% El índice de Gini pretende resumir la curva de Lorenz. Es representado gráficamente por la relación entre la superficie A (situada entre la curva de Lorenz y la primera bisectriz) y la superficie (A+B). Corresponde a una cifra entre 0 (situación de igualdad perfecta correspondiente a la primera bisectriz) y 1 (la situación más desigual, en la que el conjunto de los ingresos estaría en manos de un solo individuo). La CEPAL estima que el índice de Gini en 2008 es de 0,58 en los países más desiguales de América Latina (y del mundo): Brasil, Honduras, Guatemala y Colombia. En el otro extremo, se encuentra Uruguay (0,46), Costa Rica (0,48) y Venezuela (0,50). Este índice es en Francia de 0,28 y de 0,31 para el promedio de los países de la OCDE. [284] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 285 4. Políticas públicas El índice de Theil se inspira de la medición de la entropía, es decir que mide la diferencia entre una distribución igualitaria uniforme y la distribución observada. Entre más desorganizada es una secuencia, mayor es su entropía. Aquí, entre más dispersos están los ingresos, más elevado es el índice de Theil. Un índice de 0 indica una igualdad absoluta. Un índice de 0.5 indica una desigualdad representada por una sociedad en la que el 74% de los individuos tienen el 26% de los recursos y el 26% de los individuos el 74% de los recursos. Un índice de 1 indica una desigualdad representada por una sociedad en la que el 82.4% de los individuos tienen el 17.6% de los recursos y el 17.6% de los individuos tienen el 82.4% de los recursos. Este índice puede descomponerse, es decir que se puede sumar para diferentes subgrupos o regiones del país. El índice de Atkinson traduce la aversión de la población hacia la desigualdad. Un índice de Atkinson que vale x% significa que la población aceptaría perder x% parte de su ingreso actual para que la distribución sea igualitaria. Este índice depende de un parámetro de aversión por la desigualdad. Los valores utilizados en este parámetro varían de 0.5 a 2. La CEPAL optó por el valor e = 1.5 Fuente: según CEPAL (2009), inspirado por Frank Cowell, “Measuring Inequality”, LSE Handbooks in Economics, Prentice Hall, 2000. Desde el punto de vista metodológico es sumamente difícil aislar los factores de reducción de la pobreza y de las desigualdades, y sólo se ha intentado –en lo que se refiere a las transferencias de ingresos– en un número limitado de países. Un primer enfoque se tendría a través de la descomposición de las causas de la disminución de la pobreza (y del aumento de los ingresos) de los hogares pobres [ 102 ]. [102] Véase CEPAL, 2009 (p.21) ; no se puede aquí distinguir entre transferencias públicas y transferencias privadas, lo cual explica que esas transferencias resulten importantes en países como Guatemala, El Salvador y Honduras en donde las transferencias públicas son bajas pero las remesas de los emigrantes son altas. Los “otros ingresos” (ingresos por propiedades, esencialmente) incluyen la percepción ficticia del alquiler de una vivienda que se posee, lo cual explica su elevado nivel en hogares pobres. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [285 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 286 4. Políticas públicas A SAVOIR Gráfico 34 Variación anual del ingreso total por persona y por fuente de ingresos en los hogares pobres 1990-2008 (en porcentajes) a Transferencias Ingreso total Paraguay c -8 Argentina c -2 Honduras -4 Colombia -1 Bolivia b 0 Uruguay b 0 Guatemala 4 Nicaragua 1 El Salvador 8 México 2 Venezuela 12 Ecuador b 3 Costa Rica 16 Brasil 4 Panama b 20 Variación de la tasa de pobreza Ingresos de los Independientes Otros ingresos 5 Chile Variación de ingresos Remuneraciones y salarios Tasa de pobreza a) Países clasificados según la variación anual de la tasa de pobreza. El año de los datos utilizados difiere entre los países; 1990 corresponde a la encuesta más reciente de este año, y 2008 a las encuestas disponibles entre 2004 y 2008. El porcentaje de población estudiada es el mismo para los dos periodos y corresponde a la tasa de pobreza de 1990. b) Zona urbana. c) Zona metropolitana. Fuente: CEPAL, a partir de resultados de las encuestas realizadas por los diferentes países en los hogares. Cuando se dispone de datos, siempre se observa que la primera fuente de disminución de la pobreza se encuentra en la variación del producto del trabajo en sus diferentes componentes: alza de salarios, alza del empleo (es decir disminución del desempleo y del subempleo) y alza de la tasa de empleo formal. Las transferencias no tienen más que un rol secundario, salvo en Centroamérica, sean de origen privado (remesas de los emigrantes) o público [ 103 ]. En lo que se refiere específicamente a los CCTP también es difícil, desde el ángulo metodológico, aislar el impacto propio de esos programas en materia de disminución [103] Colombia constituye un caso aparte ya que el alza del ingreso de los independientes es la principal causa de la reducción de la pobreza; ello se debe en gran parte al hecho de que el ciclo económico colombiano está “desfasado” en relación al resto del continente y que el empleo formal disminuyó en los años 2000. [286] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 287 4. Políticas públicas de la pobreza. Por lo tanto aquí no se evocarán más que los dos países más grandes en los que se llevaron a cabo tales investigaciones: México y Brasil. El caso de México En México, el impacto del programa Progresa-Oportunidades en materia de reducción de la pobreza se había estimado, para el periodo 1997-2005, en sólo 2% para la zona rural y en 7% para la zona urbana (Cortés et al. , 2007). Estas cifras confirmaban que los CCTP influían mucho más en la disminución de la miseria (pobreza extrema) que en la pobreza. La explicación es simple: el máximo de ingresos es muy bajo (cercano a la línea de extrema pobreza), y la prestación es insuficiente para cubrir la diferencia entre este máximo y el umbral de pobreza. Un reciente estudio de Huesca Reynoso (2010) relativiza el impacto del programa Oportunidades sobre la pobreza. Las instituciones mexicanas definen tres tipos de pobreza “multidimensional”: (i) la “pobreza alimentaria”, que corresponde a la imposibilidad de adquirir la canasta alimentaria básica (incluso cuando se le consagra la totalidad de sus ingresos); (ii) la “pobreza de capacidades”, que también toma en cuenta los gastos mínimos de salud y educación y (iii) la “pobreza patrimonial”, que agrega vivienda y vestido. En base a simulaciones econométricas, Huesca Reynoso demuestra (para 2008) que el impacto de Oportunidades es muy reducido: la “pobreza alimentaria” pasa de una incidencia de 20.3% (sin el programa) a 18.8% (con el programa); la “pobreza de capacidades” de 27.4% a 26.2% y la “pobreza patrimonial” de 48.4% à 47.5%. En cambio, una “transferencia universal otorgada a los pobres”, definida como el monto máximo de prestaciones asignadas a un hogar a través del programa Oportunidades [ 104 ], tendría un impacto mayor en la pobreza: su incidencia pasaría a 8.25% para la “pobreza alimentaria” a 13.95% para la “pobreza de capacidades” y a 35.1 3% para la “pobreza patrimonial”. Por supuesto, el costo de esta prestación sería muy superior al de Oportunidades: si este último representaba, en el 2008, 0.43% del PIB habría que aumentarlo, con una prestación universal, a 3.1 3% para alcanzar los objetivos establecidos, en particular en términos de disminución de la “pobreza patrimonial”, la única que conduce a una disminución duradera de la vulnerabilidad [ 105 ]. [104] O sea, en 2008, 2 022 pesos mexicanos (156 USD); este tipo de simulaciones implica una profundización metodológica compleja que rebasa el marco de este artículo. [105] Después de haber evocado “el impacto apenas perceptible del programa Oportunidades sobre la repartición del ingreso a favor de los más pobres”, el autor concluye su estudio hablando de “(…) la exigencia de una nueva forma de intervención de la política social que en términos reales se traduzca en un verdadero combate contra la pobreza en México, generando con ella las condiciones para la inserción exitosa de los pobres en un vivir mejor” (p.207). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [287] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 288 4. Políticas públicas A SAVOIR El caso de Brasil En Brasil, según las estimaciones de la Pesquisa Nacional de Amostra de Domicilios (PNAD, encuesta-hogar sobre los ingresos y el consumo) de 2006, el conjunto de las “transferencias monetarias condicionadas” (BPC, jubilaciones rurales y Bolsa Familia ) permitió limitar el número de personas en situación de pobreza extrema a 21.9 millones (11.9% de la población), cifra que habría sido de 38.9 millones (21.3% de la población) sin estos programas (es decir una disminución de 44.1%) [ 106 ]. Para los pobres “simples”, en 2004, la cifra fue de 31% con los programa de asistencia y de 38% sin ellos (-18%). Un estudio muy reciente de Rocha (2010) precisa el rol que desempeñan las transferencias sociales en la disminución de la pobreza. La primera conclusión es que el principal factor de disminución de la pobreza son las jubilaciones, que permitieron reducir la pobreza de 37% a 25% de la población (o sea un reducción –o más bien un no aumento– de 47% del número de pobres). La Bolsa Familia y el BPC tienen un impacto idéntico (una disminución de la pobreza de 3.2% cada uno) y muy inferior al de las jubilaciones. Una de las peculiaridades de Brasil es que cuenta con 24 umbrales de pobreza diferentes que corresponden a los Estados Federales. Lo cual permite demostrar que el impacto de las transferencias sociales en términos de disminución de la pobreza son mucho más importantes en las regiones rurales: como los umbrales de pobreza son más bajos –sin que las prestaciones lo sean–, las transferencias sociales permiten rebasar la línea de pobreza, lo cual no sucede en las regiones metropolitanas. En las regiones rurales, la reducción del número de pobres gracias a las transferencias fue de 51% (contra 47% en todo Brasil) por jubilaciones, y de 16% (contra 6.4%) por el conjunto BPC + Bolsa Familia. A la inversa, el impacto de la Bolsa Familia en materia de reducción de la proporción de pobres es nulo en las zonas metropolitanas (lo cual no impide que la “brecha de pobreza” disminuya ligeramente). La Bolsa Familia y el BPC tienen un papel importante en la disminución de las desigualdades territoriales de ingresos y de reducción de la pobreza en las zonas más pobres; en las regiones menos pobres, disminuyen la extrema pobreza y la intensidad de la pobreza pero no la proporción de pobres. Por último, conviene insistir sobre uno de los efectos “perversos” del sistema brasileño de transferencias, muy favorable para las personas mayores [ 107 ] : en la población que rebasa 60 años la proporción de pobres es tres veces [106] Véase Pochmann et al., 2007. [107] Debido a la importancia de las transferencias de jubilaciones –incluyendo las jubilaciones rurales no contributivas– y del BPC. [288] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 289 4. Políticas públicas inferior al promedio del país mientras que en la población infantil (menores de 16 años) esta proporción es 80% superior a la media nacional (Rocha, 2010, p.16). El ejemplo brasileño muestra bien que, al analizar las relaciones entre transferencias sociales y desigualdades, es un grave error considerar de manera independiente cada tipo de transferencia y no tomarlas en su totalidad. Si se estudian únicamente los CCTP, las conclusiones parecen simples: reducen ligeramente la pobreza de las familias con hijos y mucho más la pobreza extrema y la intensidad de la pobreza. No obstante, en cuanto se analizan las jubilaciones y algunas prestaciones específicas para las personas mayores, las conclusiones se invierten en el caso de Brasil: los mayores resultan muy favorecidos en tanto que las familias con hijos pequeños son más pobres que el promedio. Queda por ver lo que sucede en otros países. La brutalidad en el cambio hacia las jubilaciones por capitalización fue muy variable de un país a otro; en algunos países (como México y Chile) fue muy fuerte y el fenómeno de “pauperización de los viejos” es brutal y se ha acentuado por el carácter “familialista” de los CCTP¨ . En otros países (como Argentina) fue menos brutal y esta pauperización es menos evidente (sin que los “ancianos” se vean por ello favorecidos, como en Brasil). Conclusión El impacto de los CCTP en América Latina no es insignificante: permiten reducir de manera notable (hasta una tercera parte) la pobreza extrema y la intensidad de la pobreza. No obstante, dado el bajo nivel del tope de recursos que dan derecho a estas prestaciones y el escaso monto de éstas últimas, reducen poco la proporción de pobres. Probablemente lo más importante sea su impacto indirecto, que está relacionado con las condiciones de acceso: alza de la asiduidad escolar y difusión de la prevención sanitaria. Esos CCTP no son más que una parte de un vasto y variado conjunto de transferencias privadas (entre las cuales las más importantes son las remesas de los emigrantes) o públicas: jubilaciones no contributivas, prestaciones para las personas mayores sin recursos o para las personas discapacitadas, prestaciones otorgadas por los poderes locales. El conjunto de esas transferencias tiene un impacto globalmente redistribuidor aunque, en el país que más las ha desarrollado, Brasil, apenas logra compensar el impacto anti redistribuidor de las jubilaciones contributivas. En otras palabras, las transferencias sociales a lo mucho, y pocas veces, logran compensar el incremento de las desigualdades engendradas por la protección social “clásica”. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [289] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 290 4. Políticas públicas A SAVOIR La incidencia política de esas transferencias es, empero, mucho más importante de lo que supone su peso en el PIB. Si originalmente fueron presentados como planes de asistencia “semi-universalistas” (con bajas condicionalidades y fuera del tradicional control clientelista), en muchos países (Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, México, etc.) se transformaron en verdaderos “derechos del ciudadano pobre” para un ingreso complementario, de hecho incondicional. La difusión en América Latina de la conciencia de un “derecho a la asistencia” como componente de la ciudadanía rompe con el doble vínculo clásico entre asistencia y estigmatización por un lado y entre asistencia y clientelismo por el otro. Las desigualdades y privilegios relativos en el acceso a esas transferencias conllevan la progresiva creación de nuevos tipos de transferencias (en especial a favor de las personas mayores) que no podrán sino conducir a una “alineación por lo alto” so pena de graves tensiones políticas. Si el peso de esas transferencias sobre las finanzas públicas en general todavía es bajo, inevitablemente se acrecentará rápidamente, lo que va a requerir, en los años que vienen, una reforma fiscal de gran magnitud así como una restructuración a fondo de los sistemas de protección social. [290] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 291 4. Políticas públicas Bibliografía BARBA SOLANO, C. 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Políticas públicas A SAVOIR GIRALDO, C. (2007), ¿ Protección o Desprotección Social ? Ed. Cesde Desde Abajo, Bogotá. HUESCA REYNOSO, L. (2010), “Analisis del Programa Oportunidades en México: Impacto en la distribucion de una aplicacion universal por tipo de pobreza”, in E. VALENCIA LOMELÍ (coord.) (2010), Perspectivas del universalismo en México, ed. Iteso/ Konrad Adenauer Stiftung, Guadalajara. IFPRI (2002), Progresa: Rompiendo el Ciclo de la Pobreza, Washington DC, disponible en la página electrónica: http://www.ifpri.org/sites/default/files/publications LEON, A. (2008), Progresos en la Reducción de la Pobreza Extrema en América latina: Dimensiones y Politicas para el Analisis de la Primera meta del Milenio, Documento de Proyecto, (LC/R.2147), CEPAL/AECID, Santiago de Chile. LINDERT, K., A. LINDER, J. HOBBS y B. 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La década del 2000 se ha caracterizado en la región por un incremento destacable de la inversión en las ciudades, en especial en tres grandes rubros. El primer rubro se refiere a la movilidad intra-urbana, considerada ahora como una auténtica prioridad por los gobiernos locales. Bajo la influencia de ciertas experiencias pioneras que rápidamente se convirtieron en emblemáticas, los proyectos de nuevos transportes colectivos se multiplicaron, auspiciados por grandes metrópolis, pero también por ciudades de dimensiones más modestas. Entre ellos, se impuso ampliamente la opción de los autobuses de gran capacidad que circulan en vías reservadas (Bus Rapid Transit, por sus siglas en inglés BRT); no obstante, los proyectos de prolongación de sistemas de transporte masivo de tipo Metro también son varios. El segundo gran campo de inversión sigue siendo la vivienda, con una demanda todavía enorme, a pesar de un contexto más favorable debido a la transición urbana avanzada y una clara reducción de la migración hacia las ciudades en la mayoría de los países. La importancia de los requerimientos actuales se debe al aumento considerable del número de familias, así como a la importancia del hábitat de origen espontáneo que deberá mejorarse en la región. Las políticas en materia de vivienda nueva tienden hoy a reformularse en torno al principio de una producción masiva a cargo del sector inmobiliario privado. Los programas de mejoramiento de vivienda son también numerosos y la regularización de los asentamientos humanos irregulares continúa ocupando un lugar muy importante, estimulada por la idea que la propiedad de la vivienda constituye también para los más pobres un capital económico posible de valorizar. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [293] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 294 4. Políticas públicas A SAVOIR Las políticas y acciones vinculadas a la “reconquista urbana” constituyen el tercer gran rubro de interés en las ciudades, aunque debe desarrollarse mucho más. En efecto, a pesar de las reflexiones que se han llevado a cabo en la materia y de los programas de revitalización que se han elaborado, todo, o casi todo, queda por hacer. Desgraciadamente, los intentos de redensificación llevados a cabo en ciertas ciudades han dado escasos resultados. Sin embargo, la idea de “compactar” las áreas urbanas no debe abandonarse. Las ciudades latinoamericanas no podrán enfrentar el desafío del desarrollo sostenible (y el de la lucha contra el cambio climático) si no se comprometen decididamente en procesos de reciclamiento de la trama urbana existente y en particular en grandes intervenciones de regeneración urbana. Actualmente, estas operaciones urbanísticas son todavía poco numerosas, debido a las dificultades ligadas a su montaje técnico y financiero. El tema de los servicios urbanos completa este panorama de inversión urbana, así como el de las infraestructuras regionales, ampliamente deficitarias, y de las que depende estrechamente la competitividad de las ciudades. En este ámbito, los grandes programas lanzados recientemente por ciertos países deberían contribuir a mejorar la situación, aunque las necesidades continúan siendo enormes. Hoy, en el contexto de una multiplicación de la inversión urbana, la articulación y la sinergia entre los diversos proyectos y programas constituyen, sin duda alguna, el principal desafío que la región tiene que enfrentar para optimizar los recursos disponibles en beneficio de la ciudad, alejándose por lo tanto de las tradicionales lógicas sectoriales. Toda nueva inversión urbana debería contemplarse y evaluarse a la luz de este principio mayor. [294] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 295 4. Políticas públicas Introducción Durante la década del 2000, América Latina fue el escenario de un aumento significativo de la inversión pública en las ciudades, en el marco de un tipo de intervención urbana claramente renovada. Esta evolución se debe a un conjunto de factores: por una parte, la continuación y la consolidación del proceso de descentralización y de democratización en la región (sobre todo con el fortalecimiento de la figura de los alcaldes); por la otra, la globalización y el nuevo papel de las ciudades dentro de este contexto (así como su ingreso en una fuerte competencia entre ellas mismas); por último, la progresión y la penetración del discurso sobre el desarrollo sostenible que, al colocar a la ciudad en el centro de las problemáticas medioambientales mundiales, contribuyo fuertemente a estimular la reflexión y la innovación en materia de intervención urbana, en una región que se caracteriza por ser la más urbanizada del mundo en desarrollo. Esta tendencia al incremento de la inversión urbana –que ahora ya está bien afianzada– debería proseguir, en especial porque las estrategias implementadas por ciertos gobiernos nacionales para superar la crisis y relanzar el crecimiento la han reforzado. Con el fin de apoyar y de relanzar sus economías, los dos grandes países emergentes de la región –México y Brasil– han lanzado planes muy ambiciosos que apuntan a la producción masiva de viviendas de interés social y a la construcción de infraestructuras en gran medida urbanas [ 108 ]. Por el hecho de que ambos países desempeñan un papel motor en América Latina y de que, por otra parte, los dos se plantean desarrollar su cooperación regional (México en dirección de América Central, en el marco del proceso de integración mesoamericana, y Brasil en dirección de la zona andina), los efectos de las políticas que implementan tendrán un impacto multiplicador. En cuanto a Chile, también debe reconstruirse parcialmente, luego del fuerte sismo que tuvo lugar a principios de 2010. Las políticas orientadas a la inversión urbana que actualmente se llevan a cabo en América Latina conciernen esencialmente a tres grandes campos: l el transporte colectivo y la movilidad intra-urbana, que se han convertido en el transcurso de la década del 2000 en una auténtica prioridad para los gobiernos locales; l la vivienda en un sentido amplio, que continúa siendo un tema de inversión muy importante, con una inclinación bastante clara de las políticas hacia el modelo de producción masiva de viviendas de interés social a cargo del sector inmobiliario privado (con el doble objetivo de reducir el enorme déficit acumulado y de apoyar el crecimiento económico); [108] Programa Nacional de Infraestructura (PNI), 2007-2012 en México; Programa de Aceleración del Crecimiento en Brasil (PAC), 2007-2010 (y PAC 2 en 2010-2014). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [295 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 296 4. Políticas públicas A SAVOIR l las políticas y acciones vinculadas a la “reconquista urbana”, focalizadas primero en los centros históricos, y luego ampliadas a áreas centrales más vastas e incluso a terrenos baldíos portuarios o industriales. Estas intervenciones en el tejido urbano existente deberían desarrollarse en el transcurso del próximo decenio, si logra resolverse lo relativo a su montaje técnico y financiero, que de momento constituye un obstáculo importante. A estos tres campos se agregan dos desafíos muy importantes a los que las ciudades van a tener que enfrentarse: los servicios urbanos, en particular agua y residuos urbanos, así como también las grandes infraestructuras regionales, actualmente obsoletas e insuficientes y que necesariamente deberán mejorarse; de lo contrario, se correría el riesgo de limitar no solamente la competitividad nacional sino también la de las metrópolis, las cuales representan centros neurálgicos para el crecimiento económico. Recuadro 10 Expansión urbana, dificultades de gobernanza y fragmentación socio-espacial: tres padecimientos graves de las metrópolis de América Latina Las metrópolis latinoamericanas se caracterizan por la persistencia de una expansión urbana constante, alimentada hoy esencialmente por movimientos de población internos a las áreas metropolitanas. Aunque se hayan realizado esfuerzos en ciertas ciudades para contener este crecimiento espacial extensivo poco conciliable con los objetivos de un desarrollo urbano sustentable, éstos casi no han dado resultados y las metrópolis se extienden rápidamente, a veces en detrimento de tierras agrícolas muy ricas, ocasionando un costo general elevado, tanto para la colectividad como para los hogares (equipamientos, transportes, infraestructuras, etc.). Esta dinámica urbana centrífuga contribuye además a hacer aún más compleja, e incluso imposible, la implementación de una gestión urbana a escala del conjunto de la metrópoli. Desde el punto de vista político-administrativo, las áreas metropolitanas latinoamericanas están fragmentadas: muchas cuentan por una parte con un territorio urbano bien consolidado que corresponde a sus límites administrativos iniciales (el Distrito Federal en México, el Distrito Capital en Bogotá, etc.), y por otra parte con una cantidad creciente de municipalidades periféricas, integradas por el proceso de urbanización y que forman ahora parte de la metrópoli. Por ejemplo, hoy en día, menos de la mitad de los veinte millones de habitantes de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México reside dentro de los límites del DF. Debido a la ausencia de mecanismos de cooperación intermunicipal eficaces y efectivos, las metrópolis funcionan cada vez más a dos velocidades. En las “ciudades centrales”, las autoridades electas enderezan paulatinamente la situación, aprovechando la neta desaceleración del crecimiento demográfico que, por fin, les permite no enfocarse solo a las urgencias. [296] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 297 4. Políticas públicas En las periferias, la realidad es muy diferente: las municipalidades, a veces todavía ampliamente rurales, se enfrentan sin recursos ni herramientas adecuados a la presión del crecimiento urbano que se ejerce en sus territorios. Actualmente, uno de los desafíos mayores, tanto para las nuevas infraestructuras como para las políticas urbanas, reside en la superación de esa divergencia territorial y en la ejecución de soluciones concebidas de una manera global, a escala del conjunto de la metrópoli. Las metrópolis latinoamericanas se encuentran fragmentadas, no sólo del punto de vista político-administrativo sino también social; en ellas coexisten –en el contexto de una segregación socio-espacial cada vez más sutil y compleja (Sabatini, 2006)– universos urbanos radicalmente diferentes, que rara vez se entrecruzan. De esta manera, la metrópoli “desarrollada”, que a menudo no tiene nada que envidiar a su equivalente en los países del Norte, se expresa hoy como un espacio urbano muy “americanizado”, tanto en su modo de desarrollo y de organización como en sus paisajes. Los grandes centros comerciales se han multiplicado, dando origen a nuevas centralidades que estructuran a la ciudad y a las prácticas de los citadinos que los frecuentan. En metrópolis que son descritas como cada vez más violentas, estos nuevos espacios públicos aparecen seguros y se adecúan más a las expectativas de las clases medias y altas que abandonan los espacios urbanos tradicionales, prefiriendo estos nuevos. Los fraccionamientos cerrados y vigilados constituyen otras de las manifestaciones visibles de lo que se califica como un proceso de “cierre” de la ciudad (Capron, 2006). La ciudad latinoamericana moderna y globalizada está hoy cada vez más compuesta de islotes de prosperidad y de seguridad muy bien comunicados entre ellos, superponiéndose a otra realidad, ampliamente mayoritaria: la de la ciudad tradicional, popular o pobre, ciudad del comercio callejero y del transporte público, cuyos centros históricos constituyen a menudo su centro neurálgico. Luchar contra esta fragmentación creciente y promover un modelo de ciudad más “inclusiva” es, en la actualidad, uno de los grandes desafíos de las autoridades, sobre todo para reducir los niveles de violencia que tienden, cada vez más, a limitar la competitividad de las metrópolis (Sabatini, 2006). 4.3.1. Movilidad intra-urbana: una nueva prioridad a nivel de la región En el transcurso de los últimos diez años, las ciudades de América Latina se han identificado ampliamente con los desafíos de la movilidad intra-urbana, al punto de que algunas de ellas han transformado el tema en eslóganes atractivos [ 109 ]. En este [109] “Ciudad de México, capital en movimiento” se ha vuelto el nuevo eslogan del Gobierno del Distrito Federal en México. En Santiago de Chile, “Movilidad es riqueza” es la expresión que ha sido utilizada para acompañar la elaboración del plan de autopistas urbanas en concesión. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [297] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 298 4. Políticas públicas A SAVOIR lapso de tiempo, las ciudades impulsaron ampliamente las inversiones en este campo y los proyectos de nuevas infraestructuras de transporte público se multiplicaron notablemente, con un claro aumento a partir de 2005. Al día de hoy, esta inversión concierne no solamente a las metrópolis capitales sino también a las aglomeraciones urbanas de dimensiones más modestas. Los financiamientos destinados a estudios de factibilidad ya son más numerosos. Se puede citar el ejemplo del Fondo Nacional de Infraestructuras mexicano (FONADIN), creado en 2008, que dispone de una línea específica de aportaciones y financiamientos para asuntos de transporte urbano destinada a los gobiernos locales. Las consultorías especializadas en este campo también han aumentado de una manera evidente. Este impulso en materia de inversión es un elemento muy positivo en una región en la que la desregulación del sector del transporte público –generalizada en los años 1980– había ocasionado el desarrollo anárquico de una oferta de transporte de mediana y escasa capacidad, operada por pequeñas empresas privadas, que tuvo impactos desastrosos para la ciudad, el medio ambiente y los usuarios (Figueroa, 2005). La supremacía de los BRT El auge de la inversión en materia de movilidad está marcado por el predominio muy claro de los BRT, autobuses de gran capacidad que circulan en vías reservadas. Aunque no se trata del primer sistema de transporte de este tipo en América Latina [ 110 ], el Transmilenio de Bogotá (inaugurado en el 2000) ha desempeñado un papel importante en la difusión de los BRT en la región. Constituye sin lugar a dudas la referencia en la materia y se ha replicado, de forma más o menos fiel, en numerosas ciudades, con el apoyo de un pequeño grupo de expertos muy dinámicos que participó en su implementación. Actualmente, más de quince ciudades en América Latina poseen un BRT, y éstas están agrupadas en el seno de una asociación: la Asociación Latinoamericana de BRT y de Sistemas Integrados de Transporte (ALABRT). Sin embargo, las características y el alcance de esos sistemas de transporte varían considerablemente de un lugar a otro. Según los casos, el BRT consiste en: l una sola o varias líneas, que simplemente se añaden al sistema de transporte público existente, pero sin intermodalidad ni integración tarifaria con el mismo. Es el caso del Metrobús de México DF, que de momento cuenta con tres líneas, que empezaron a circular en 2005, 2009 y 2011; dos líneas complementarias van a entrar en servicio en 2012. En este caso, el impacto del BRT es bastante reducido, [110] La ciudad de Curitiba poseía este servicio desde los años 1970 y Quito implementó desde 1996 el “trolleybus” eléctrico, que circula en una vía confinada. [298] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 299 4. Políticas públicas pese a que significa una mejora para los usuarios que lo utilizan. El BRT inaugurado en 2010 en Lima, el Metropolitano, es un proyecto muy semejante al Metrobús de México; l una red compuesta por varias líneas de BRT circulando en grandes ejes, alimentada por líneas de autobuses regulares integrados al nuevo sistema, permitiendo abrir el servicio a distritos periféricos (integración tarifaria y organización de la intermodalidad); la red tradicional continúa funcionando paralelamente, lo que, por otra parte, conduce a hablar de “bimodalidad” (es el ejemplo del Transmilenio de Bogotá); l varias líneas de BRT totalmente integradas a una red de transporte público, completamente reorganizada. Es el caso del Transantiago, en Santiago de Chile, que representa la reforma del transporte público intra-urbano más ambiciosa y más global en cuanto a sus objetivos en América Latina, pese a que no es la más citada y que ha tropezado con importantes dificultades para entrar en servicio (Mardones, 2008). De hecho, no todos los BRT se plantean los mismos objetivos. Muchos se han concebido, ante todo, como un modo de transporte público de masas, destinado a permitir a un gran número de usuarios un desplazamiento rápido y en buenas condiciones en ciertos itinerarios específicos. Asimismo, su puesta en servicio puede explicarse, como en el caso de México, por la imperiosa necesidad de reducir las emisiones de gas de efecto invernadero (GEI), lo que se ha logrado gracias a la sustitución, en ciertos ejes, de los vehículos viejos por unidades modernas poco contaminantes. En general, no se da prioridad a los objetivos de la transferencia de los automovilistas hacia el transporte colectivo –se cree muy poco en tales objetivos, en razón de que en América Latina el automóvil privado ocupa un lugar muy importante–, a pesar de que algunos BRT han tenido finalmente un impacto significativo a ese nivel [ 111 ]. En otros casos, menos frecuentes, estas nuevas infraestructuras se han concebido un poco a la manera de los tranvías de última generación, es decir como una oportunidad para “repensar la ciudad”, revitalizar la trama urbana y mejorar los espacios públicos. Se trata, por lo tanto, de “proyectos de ciudad” más que de transporte, y su implementación se acompaña de una serie de acciones complementarias que pueden tener un impacto significativo. De esta manera, el Transmilenio ha sido concebido como una verdadera columna vertebral en la “recuperación” de Bogotá. Colombia, junto con otras experiencias de BRT impulsadas por este tipo de ambición, ha desempeñado el papel de Nación pionera en la región en materia de intervención eficaz, innovadora e integral en el campo de la movilidad intra-urbana. [111] 6 a 10 % de los usuarios del Transmilenio habrían abandonado el automóvil por ese sistema de transporte público (Gil-Beuf, 2007). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [299] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 300 4. Políticas públicas A SAVOIR Las razones del éxito de los BRT El éxito de los BRT en relación a otras opciones de transporte colectivo masivo se confirma en muchos países en desarrollo. Ante todo, se explica por su gran capacidad de transporte, aproximada a la de un metro [ 112 ], pero con un costo entre diez y veinte veces menos elevado (Gil-Beuf, 2007), y también por la relativa rapidez y flexibilidad de su realización. Sin embargo, también se debe –ello no podría dejar de mencionarse– a la existencia en América Latina de una campaña de promoción especialmente activa realizada en las ciudades de la región por un pequeño grupo de expertos y ciertos actores de la sociedad civil, que se han fuertemente posicionado en el terreno de la movilidad “sostenible” [ 113 ]. Las dificultades que se han encontrado hasta ahora en las tentativas de introducción del tranvía en América Latina, sobre todo por las empresas francesas y en especial Alstom [ 114 ], sin duda están ligadas a la existencia de ese lobby. En el contexto del desarrollo rápido y de la imposición creciente de los BRT, llevar a cabo en una metrópoli latinoamericana un proyecto alternativo basado en el tranvía representa hoy un verdadero desafío. No obstante, en una región muy influenciada por los modelos, receptiva a la innovación y a la novedad, una experiencia exitosa de tranvía sin ninguna duda podría tener un efecto de palanca semejante al del Transmilenio a principios de los años 2000. Como instrumento de revitalización urbana, así como solución de transporte público, el tranvía se adapta particularmente a la problemática actual de las metrópolis latinoamericanas, en especial a sus centros históricos (véase a continuación) [ 115 ]. En todo caso, su introducción permitiría una diversificación de las opcio- [112] En 2005, el Transmilenio ya transportaba cerca de 1 millón y medio de pasajeros al día (Gil-Beuf, 2007). [113] Embarq, una organización no gubernamental estadounidense, cofundada con la Fundación Shell en 2002, cuya misión es asesorar a las ciudades del mundo en desarrollo en materia de movilidad, creó una red de Centros de Transporte Sustentable, de los cuales tres de cinco se encuentran ubicados en América Latina (México, Brasil y países andinos). Esos centros se han convertido en actores mayores en materia de asesoramiento a los gobiernos locales y a los ministerios encargados de los transportes y de las infraestructuras y, en la actualidad, disfrutan de una verdadera renta de situación en la materia. Embarq es el centro de recursos para el transporte sustentable del World Resources Institute (WRI), un think tank medioambiental estadounidense que trabaja en estrecha relación con el Banco Mundial, así como con el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). [114] En México, una primera tentativa de realización de una línea de tranvía que debía atravesar el centro histórico de México fracasó en 2007, pese a un estudio de factibilidad positivo (Systra y Taller Parisino de Urbanismo). El segundo fracasó en el 2010 porque las autoridades del Distrito Federal dictaminaron que era demasiado caro. [115] En noviembre de 2006, un seminario internacional tuvo lugar en la ciudad de Morelia, en México, en el que se reunieron representantes electos de las ciudades francesas, que habían instalado recientemente líneas de tranvía en sus respectivos centros históricos, y representantes electos de las ciudades mexicanas inscritas en la lista del patrimonio mundial (“Transporte y movilidades en los centros históricos mexicanos”, UNESCO/IRD/Asociación Mexicana de las Ciudades del Patrimonio Mundial). Esta reunión evidenció las potencialidades de los sistemas Tranvía en materia de revitalización de centros históricos. [300] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 301 4. Políticas públicas nes que hoy es necesaria: en efecto, a pesar de que las necesidades difieren mucho de un contexto a otro, la tendencia es la de aplicar una solución única, basada en una opción técnica escogida a priori –la de los BRT– que no es forzosamente la mejor ni la más económica a largo plazo. Inversiones también en el metro y los “trenes ligeros” Pese al dominio de los BRT, también es conveniente subrayar la existencia de inversiones en materia de trenes subterráneos o aéreos, así como de trenes ligeros. Santiago de Chile, en particular, duplicó su red de metro en el transcurso de los años 2000, con la apertura de dos nuevas líneas (actualmente, está programada otra, la sexta de la red) y la prolongación estratégica de las líneas existentes, en el marco de una intermodalidad completamente repensada (Transantiago). En São Paulo, las obras de extensión de la red prevén cinco nuevas líneas, de las que dos debían terminarse en 2010. La ciudad acaba de inaugurar el primer tramo de la línea 4 (línea amarilla), que es el primer metro automatizado de América Latina. México, que no había invertido en el metro durante la década pasada, está por inaugurar una nueva línea (la línea 12, Línea Dorada). Por otra parte, un eje de tren suburbano, un proyecto del gobierno federal, fue inaugurado en 2008; conecta al centro con las periferias del norte de la metrópoli. Se trata de la primera línea de una red que en cierto plazo debería estar integrada por tres, de las que dos permitirán traslados directos entre distritos suburbanos. En Medellín (Colombia), la red de metro aéreo también se ha ampliado, sobre todo con la incorporación del Metrocable, un metro de tipo teleférico; constituye una innovación interesante porque llega hasta un valle pequeño, a un barrio popular, donde el espacio público también ha sido objeto de obras significativas (véase el recuadro 11). Asimismo, la red de trenes urbanos de Lima está por desarrollarse. A partir de la línea que ya existe (en curso de prolongación, gracias a financiamientos otorgados por la Corporación Andina de Fomento) se prevé la construcción de seis nuevas líneas hacia el 2025. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 301 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 302 4. Políticas públicas A SAVOIR Recuadro 11 El Metrocable: una solución innovadora en materia de movilidad y de desarrollo social El Metrocable es un sistema de teleférico urbano (llamado también “tranvía aéreo”), que ilustra muy bien la capacidad de innovación de la región en materia de inversión urbana. Se trata de un medio de transporte urbano, adaptado a las topografías complicadas de ciertas ciudades y destinado en especial a incorporar mejor a barrios populares enclavados, casi inaccesibles con los medios tradicionales de transporte público. El primer proyecto de Metrocable (construido por una empresa francesa, Poma) se inauguró en Medellín en 2004, con una línea integrada a la red de metro aéreo existente. Desde el principio, el Metrocable no fue concebido como un simple proyecto de transporte sino como una inversión social, con un aspecto importante en materia de rehabilitación de barrios (recuperación de los espacios públicos a lo largo de la línea, construcción de escuelas, de centros culturales, etc.). El éxito de esta primera experiencia, en particular la identificación de los habitantes del lugar con la misma y los resultados obtenidos en materia de reducción de los índices de criminalidad en la zona cubierta por el servicio, condujo a su extensión: hoy en día, Medellín cuenta con tres líneas de Metrocable y se proyecta la cuarta. A imagen de lo que sucedió con los BRT a partir del Transmilenio, el Metrocable empezó a difundirse en América Latina y, actualmente, varias ciudades lo han adoptado. En Colombia, la ciudad de Manizales posee también una línea y un proyecto está en vías de realizarse en Bucaramanga. A principios de 2010, la capital venezolana, Caracas, inauguró su Metrocable con un derroche de publicidad ( Metrocable de San Agustín). Este proyecto, fuertemente criticado por su elevado costo, presenta características muy similares a las del Metrocable de Medellín: está integrado a la red existente de metro y cubre a una zona de hábitat popular, donde su llegada se acompañó de una inversión muy importante en materia de desarrollo social. En cuanto a la ciudad de Río, está previsto que inaugure su propio sistema en el transcurso de los próximos meses: una infraestructura realizada en el marco del Programa Acelerado del Crecimiento (PAC) destinada a una docena de favelas en el sector de Moro de Alemao. El Metrocable, que confirma el carácter pionero de Colombia en materia de infraestructura de movilidad bajo un enfoque integral y con una fuerte “rentabilidad social”, sin duda tiene por delante un futuro prometedor en las ciudades latinoamericanas. En todo caso, también contribuye a la diversificación de opciones en materia de transporte colectivo. [302] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 303 4. Políticas públicas Las infraestructuras viales intra-urbanas: inversiones que emanan esencialmente del sector privado Los años 2000 también se han caracterizado en las ciudades latinoamericanas por un importante desarrollo de infraestructuras viales urbanas concesionadas al sector privado y que han contribuido a una transformación sustancial de la movilidad intra-urbana para los automovilistas [ 116 ]. En el transcurso de los próximos años, éstas deberían multiplicarse, relativizando por lo tanto el peso de las inversiones realizadas en materia de transporte público, pero al mismo tiempo convirtiéndolas en sumamente necesarias si se quiere promover más equidad social y un derecho a la movilidad para todos. Sin lugar a dudas, Buenos Aires y Santiago de Chile son las metrópolis latinoamericanas más marcadas por este tipo de infraestructuras. En Santiago de Chile se han construido nuevas autopistas urbanas con peaje, como la Costanera norte, trazada en parte en el cauce del río Mapocho, que permite una conexión directa de los barrios acomodados (situados en el sector noreste de la ciudad) con el aeropuerto. Por otra parte, las vías existentes más importantes para el servicio urbano han sido otorgadas en concesión a empresas privadas, como el tramo de la carretera panamericana que atraviesa la ciudad o la avenida de Circunvalación Américo Vespucio. De momento, la capital mexicana se ha mantenido en parte al margen de la tendencia de privatización de las grandes infraestructuras viales urbanas [ 117 ]. Para paliar el importante déficit acumulado, el gobierno del Distrito Federal ha invertido mucho entre el 2000 y el 2006 en nuevas vías de acceso libre para los usuarios: construcción de un segundo piso muy controvertido en una parte del anillo periférico, así como de un sistema de puentes para enlazar el nuevo centro de negocios de Santa Fe con el suroeste del DF. Igualmente, en 2009 se renovó el Circuito Interior (anillo periférico interno), en el contexto de los proyectos relativos a las celebraciones del Bicentenario de la Independencia. Sin embargo, desde hace poco, las autopistas con peaje en concesión al sector privado también han surgido, a raíz de la puesta en servicio del Viaducto Bicentenario en el sector de la ciudad que pertenece al Estado de México (vecino al DF), pero también con el lanzamiento de la muy controvertida Supervía Poniente , que permitirá a los automovilistas contornar a la ciudad en el sector oeste del DF. Por último, actualmente, un proyecto de sistema de autopistas urbanas en concesión está también en proceso de estudio en Bogotá. [116] Este tipo de infraestructura se ha desarrollado en relación estrecha con los fraccionamientos cerrados; un producto inmobiliario que ha conocido un auge sin precedente en la región. [117] Curiosamente, México es sin duda alguna uno de los países de América Latina donde la privatización de los servicios urbanos se ha desarrollado menos. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [303 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 304 4. Políticas públicas A SAVOIR 4.3.2. Vivienda: un tema todavía urgente y prioritario dentro de la inversión urbana Una demanda enorme, no sólo en materia de vivienda nueva sino también en mejoramiento del stock existente. Las necesidades en materia de vivienda siguen siendo inmensas en todos los países de América Latina, sin excepción, a pesar de que las situaciones locales son bastante diferentes. Ello se explica, en primer lugar, por los déficits a menudo colosales, acumulados en el transcurso de los últimos decenios y que deben reducirse. Además, se requiere dar respuesta a la demanda proveniente de las nuevas familias, particularmente numerosas, que se crean cada año [ 118 ]. Pese a la importante desaceleración de los ritmos de crecimiento de la población urbana, debido en gran parte a los efectos de la transición demográfica, la demanda de vivienda está lejos de disminuir porque la proporción de adultos no cesa de aumentar, lo que revela los aspectos desventajosos del llamado “bono demográfico”. Asimismo, el ritmo de crecimiento del número de familias se acelera, precipitado por ciertas evoluciones demográficas urbanas y de la sociedad que se observan en la región, tales como el aumento de las separaciones de parejas, la mayor precocidad y frecuencia para dejar el hogar (sobre todo en período de crecimiento económico) y, en definitiva, la fuerte reducción de la dimensión de las familias. Aunque la producción de nuevas viviendas siempre representa un gran desafío en todos los países de América Latina, actualmente el principal componente del déficit de viviendas no es mayoritariamente “cuantitativo” sino “cualitativo” –para retomar los términos utilizados. En efecto, el número de viviendas que presentan condiciones de habitabilidad juzgadas como insuficientes (debido a la carencia de acceso a los servicios básicos o a los tipos de materiales de construcción utilizados) es ampliamente superior al de las viviendas nuevas que es necesario construir. De esta manera, en Colombia, se estima que se deben de mejorar 2.5 millones de viviendas, mientras que hay que construir 1.3 millón; en Brasil, estas cifras son de 12 millones y de 7.9 millones, respectivamente, y en México de 3.2 millones y 2.3 millones. La importancia de las urbanizaciones de origen espontáneo e irregular en la región explica esta situación (véase recuadro 12). [118] En México, por ejemplo, cada año se forman 560 000 nuevas familias (CIDOC y SHF, 2009). [304] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 305 4. Políticas públicas Recuadro 12 Barrios precarios y no integrados: la problemática de los asentamientos humanos “marginales” en América Latina Se puede estimar que en 2010, alrededor de 31% de la población urbana latinoamericana vivía en “barrios marginales” ( slums): se trata de una urbanización espontánea resultado de invasiones (numerosas en América Latina durante la segunda mitad del siglo XX) o fraccionamientos clandestinos e irregulares (segunda gran modalidad para obtener un terreno para las familias pobres en las ciudades), pero también de tugurios situados en los centros de las ciudades, así como de conjuntos de hábitat de interés social degradados [ 119 ]. Aunque la proporción de este hábitat urbano es menos importante en América Latina que en África, por ejemplo, o en la India, el número de citadinos afectados –138 millones– da una idea de la amplitud del desafío que hay que asumir. Esta cifra podría ascender a 164 millones para el 2020. Estos datos globales ocultan sin embargo disparidades muy profundas entre los países de la región: en Brasil, más de 53 millones de personas viven en ese tipo de barrios, en la región andina unos 24 millones [ 120 ], en México más de 15 millones, en Argentina, unos 13 millones, en Venezuela casi 11 millones (ONU Hábitat, 2006). Hoy en día, se considera que las carencias de esos barrios son menos agudas que las de sus equivalentes en otras regiones en desarrollo o pobres, en gran parte porque la fase de crecimiento rápido de estas barriadas ha terminado, mientras que la de consolidación progresa. Por ejemplo, actualmente en México y Brasil la tasa de crecimiento anual de los barrios marginales es inferior a 0,5%; sin embargo, permanece elevada en ciertos países, como Argentina y sobre todo Perú. Durante los dos últimos decenios, se han realizado esfuerzos importantes en todas partes para consolidar y mejorar esos barrios y la opción del desalojo o del desplazamiento está hoy cada vez mas reservada para situaciones de riesgo. Actualmente, en las ciudades de América Latina el acceso a la electricidad se ha generalizado, con una tasa de cobertura urbana superior a 95% en la mayoría de los países (con excepción de Guatemala, Perú y El Salvador). Según los datos generales disponibles, la situación sería más o menos igual con el agua potable, en razón de que se han realizado progresos notables en cierto número de países a partir de los años 2000. No obstante, estos datos deben considerarse con gran prudencia (véase sobre este tema el punto 4 sobre los servicios urbanos). Las carencias en materia de saneamiento, así como la sobreocupación de las viviendas y la mala calidad de los materiales de construcción constituyen las otras problemáticas [119] La definición de un barrio marginal, tal y como la utiliza ONU Hábitat, se refiere a la existencia de carencias en una o más de las cinco dimensiones, que son: el acceso al agua, el saneamiento, los materiales de construcción, la sobreocupación de las viviendas y la seguridad de los terrenos y del tipo de tenencia (ONU Hábitat, 2006). [120] Entre ellos, Perú cuenta con más de 17 millones, que representan más de dos tercios de la población urbana y que, por otra parte, continúan aumentando de manera significativa, a diferencia de lo que sucede en la mayoría de los demás países. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [305 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 306 4. Políticas públicas A SAVOIR tradicionales de estos barrios no integrados, a lo que se agrega la falta de equipamientos y las dificultades de acceso al transporte público y por lo tanto a la movilidad (esta última dimensión pocas veces se toma en cuenta). Más que su escasez, en general es la carestía del transporte la que crea problemas: en ciertas ciudades como Lima, los habitantes de los barrios de hábitat precario situados en zonas periféricas se ven obligados a efectuar largos trayectos a pie o a implementar diversas estrategias para limitar sus desplazamientos (Avellaneda, 2008). Las nuevas políticas de vivienda de interés social: producción masiva por el sector privado y subvención de la demanda por el Estado A diferencia de lo que sucede en cuanto a la movilidad, en el que las inversiones emanan mayoritariamente de los gobiernos locales (con excepción de algunos ejemplos como el Transantiago), las políticas de vivienda de interés social están conducidas ante todo por los Gobiernos nacionales, aunque existen también algunas experiencias innovadoras impulsadas por iniciativa de ciertas ciudades [ 121 ]. En la mayoría de los países latinoamericanos, las políticas nacionales de vivienda han registrado desde hace unos veinte años una inflexión muy importante, con el abandono del principio de que los organismos públicos eran constructores y/o promotores de viviendas de interés social, que había prevalecido hasta entonces, y la orientación hacia el estricto financiamiento de la demanda. Este nuevo marco de acción, ampliamente promovido por el Banco Mundial, se ha impuesto progresivamente: la concepción y la construcción de los conjuntos de viviendas de interés social (que en América Latina casi siempre han estado en acceso a la propiedad, salvo en Chile y en México durante un corto período) son asumidos integramente por la promoción inmobiliaria privada, sobre la base de exigencias bastante variables según los países (tamaño y costo máximo de las viviendas), mientras que los organismos públicos y las entidades financieras se encargan de otorgar créditos a los hogares adquirientes, generalmente complementados con subvenciones más o menos importantes y condicionados a la existencia de un ahorro previo [ 122]. [121] Entre estas iniciativas, se cuentan: el programa de vivienda del gobierno del DF de México, que financió la construcción y el mejoramiento de varias decenas de miles de viviendas entre 2000 y 2006 (Paquette, 2006); Metrovivienda, una empresa industrial y comercial con capital público, creada por el Distrito Capital de Bogotá a principios de los años 2000, encargada de la promoción de la vivienda de interés social. Para informaciones más amplias sobre este proyecto, visitar el sitio del Instituto de Investigación y Debate sobre la Gobernanza: http://www.institut-gouvernance.org/fr/experienca/fiche-experienca-24.html. [122] Políticas denominadas a menudo “ABC”: Ahorro, Bono (subvención), Crédito. [306] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 307 4. Políticas públicas Este tipo de respuesta institucional a la demanda de vivienda se ve hoy como un modelo del que es conveniente inspirarse, no tanto a partir del ejemplo de Chile, pese a que es el país más veterano en este campo (años 1980), sino con base a la experiencia más reciente de México y su sorprendente éxito cuantitativo. Desde principios de los años 2000, los promotores inmobiliarios privados han construido en México más de 5 millones de viviendas de interés social, bajo el esquema de urbanizaciones gigantescas edificadas en sectores periféricos de las grandes áreas metropolitanas, y que cuentan hasta varias decenas de miles de unidades idénticas de un tamaño muy pequeño. Tanto a nivel de las políticas de vivienda, como en el de la movilidad, la circulación de expertos desempeña un papel importante en la difusión de los modelos de intervención a escala de la región. En consecuencia, el éxito mexicano inspiró directamente a Brasil en la elaboración de su muy ambicioso programa de vivienda, lanzado en 2009, Minha casa, mina vida, cuyo objetivo es producir, al igual que en México, un millón de viviendas de interés social al año [ 123 ]. Chile, México y ahora Brasil son indudablemente los tres líderes de este tipo de política de vivienda en América Latina, y aunque sus objetivos son más modestos, sus vecinos siguen el mismo camino: la mayoría de los países –Ecuador, Perú, Venezuela, Colombia– han optado (o están a punto de hacerlo) por este modo de producción de vivienda de interés social. Para los tres grandes, estas políticas no se conciben solamente como una respuesta institucional a la demanda en materia de vivienda: se trata también de apoyar el crecimiento económico y de resistir a la crisis, dinamizando al sector de la construcción. En México, en 2008, las 3 000 empresas de construcción de viviendas generaban, por sí solas, no menos de 2.4% del PIB total y 61.3% del de la construcción (contra 0.6% y 16% diez años antes) y el sector de la construcción de viviendas proporcionaba directamente empleo a 1 400 000 mexicanos [ 124 ]. En Brasil se estima que la construcción de un millón de viviendas podría engendrar la creación de millón y medio de empleos directos e indirectos y generar casi dos puntos del PIB. Gracias a sus resultados cuantitativos, las nuevas políticas de vivienda son ampliamente aprobadas (sobre todo desde un punto de vista político). Sin embargo, también se critican cada vez más por sus insuficiencias y sus impactos negativos (Paquette et al., 2009). Por una parte, se considera que no puede haber, a través de estas políticas, una respuesta universal a la demanda de vivienda: como vimos, el déficit habitacional tiene también una dimensión cualitativa mayor a la cuantitativa y, en consecuencia, [123] Por otra parte, los grandes promotores mexicanos de vivienda de interés social están penetrando el mercado de Centroamérica, con el apoyo del gobierno mexicano, que anunció en ocasión de la cumbre de Villahermosa, en 2008 (organizada en el contexto del proyecto de integración MesoAmérica), el lanzamiento del Programa de Desarrollo de la Vivienda Social en Centroamérica. [124] Datos establecidos a partir de informaciones publicadas por el Ministerio de Finanzas y la Sociedad Hipotecaria Federal. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [307] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 308 4. Políticas públicas A SAVOIR hoy el desafío reside tanto en mejorar las viviendas existentes (sobre todo darles acceso a los servicios básicos) como en producir nuevas unidades. Por otra parte, esta oferta de vivienda de interés social sólo está al alcance de familias solventes, capaces de reembolsar los créditos contraídos, lo que excluye a una gran parte de la demanda, constituida por poblaciones consideradas pobres e incluso muy pobres. Por último, aunque esta producción de viviendas tienda ahora a inscribirse en el marco de la búsqueda de un desarrollo más sostenible [ 125 ], sus impactos medioambientales, urbanos e incluso sociales son enormes: expansión urbana, consumo de tierras agrícolas, aumento de la contaminación atmosférica causada por el notable crecimiento de las movilidades cotidianas, incremento de las necesidades de agua, dificultades de las familias para vivir en “ciudades dormitorios” gigantescas y en viviendas muy pequeñas (inferiores a 35 m 2), inadaptadas a las necesidades de las familias en el futuro, tensiones sociales engendradas por barrios con aspecto de guetos [ 126 ]. Estos son problemas a los que hay que añadir, muy particularmente en el contexto de la crisis financiera reciente, el endeudamiento de las familias por varias décadas, por la adquisición de un patrimonio que muy difícilmente se podrá revender y cuya esperanza de vida casi no excede a la del crédito. Vigencia de los programas “tradicionales”: vivienda progresiva, mejoramiento, regularización... Aunque representan mucho menos inversión en relación a las políticas de construcción masiva, sobre todo en cuanto a número de unidades, los programas tradicionales siguen existiendo y caracterizándose por una importante diversidad: lotes con servicio, vivienda progresiva, mejoramiento de vivienda, de servicios, de barrios, así como constitución de reserva territorial en el contexto de estrategias de prevención de la expansión del hábitat informal (véase Metrovivienda, en Colombia), o también rehabilitación de barrios de hábitat social deteriorados (Chile, México). Los programas de regularización de la tenencia de la propiedad están siempre presentes, ahora impul[125] En México, por ejemplo, las viviendas de interés social deben estar dotadas ahora de calentadores de agua solares. Si ciertos fraccionamientos nuevos respetan determinadas reglas en materia de protección del medio ambiente y de contribución a la lucha contra el cambio climático, podrán obtener una etiqueta determinada: la de DUIS (Desarrollo Urbano Integral Sustentable), que permitirá a los promotores recibir ayudas financieras para la construcción de infraestructuras y de equipamientos. En Brasil también se contempla la producción masiva de hábitat social en el marco del desarrollo sostenible: las viviendas serán alimentadas con energía solar, en coherencia con el plan nacional establecido para luchar contra los efectos del cambio climático. [126] En Chile, en lo concerniente a las poblaciones que viven en el hábitat social desarrollado desde los años 1980, expertos en materia de vivienda hablan de un nuevo problema: el de los “con techo”, en relación a la expresión que siempre se ha utilizado de los “sin techo” (Rodríguez et al., 2004). [308] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 309 4. Políticas públicas sados también por la idea del potencial que representa como capital económico para los más pobres, que se ha desarrollado ampliamente en América Latina a partir de las teorías de Hernando de Soto [ 127 ] (De Soto, 2005). Globalmente, la gran mayoría de los programas de intervención de mejoramiento se inclinan progresivamente hacia un enfoque más integral, que toma en cuenta cada vez más los espacios públicos, las condiciones de integración a la ciudad, o inclusive el refuerzo de los instrumentos de planificación y de gestión urbana locales (programa Hábitat, en México). También tienden a implicar cada vez más a múltiples actores: poblaciones y beneficiarios, ONG (Quentin, 2005) y municipalidades, como en el programa chileno Fondo Solidario de Vivienda o el Programa de Mejoramiento de la Comunidad en Paraguay (CEPAL, 2006). El BID desempeña desde hace tiempo un papel notable en el financiamiento de este tipo de acciones, con la subvención de 37 programas en el transcurso de los últimos 25 años (Rojas, 2010). En México, en el contexto del auge de la producción masiva de vivienda de interés social, todos esos programas, que se suelen calificar como “asistencialistas” (en oposición a una producción “rentable” de viviendas de interés social), se han reducido considerablemente, en términos del volumen de ayudas concernidas. Ese no es el caso en Brasil, donde el gobierno federal –en relación con los gobiernos estatales y las municipalidades y apoyándose ampliamente en una red amplia de ONG– invierte mucho en las favelas , en varios frentes: programas de regularización de la propiedad, de construcción de infraestructuras para desenclavar y proveer equipamientos (en el marco del PAC), de viviendas nuevas (que no se limitan a nuevos barrios en la periferia, como en México, sino que operan también dentro de la trama urbana existente), de mejoramiento de la vivienda, de equipamientos de salud… El programa Favela Bairro, en acción desde 1994 y ampliamente apoyado por el BID, es sin duda alguna el más emblemático, pese a que no es el único (Séon, 2008). Las favelas brasileñas se perciben hoy como un terreno de innovación, donde las inversiones que emanan de todos los actores públicos son importantes y particularmente visibles (aunque también se critican los programas realizados). Chile constituye otro ejemplo muy interesante, sobre todo porque el dispositivo de apoyo a la vivienda, inicialmente totalmente centrado en la producción masiva de viviendas nuevas, ha evolucionado desde fines de los años 90 hacia una gran [127] Sobre este tema, ver el Programa Nacional de Formalización de la Propiedad Informal (Organismo de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI), desarrollado en Perú (Saavedra, 2006). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [309] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 310 4. Políticas públicas A SAVOIR diversificación; hoy en día, no favorece únicamente la producción de vivienda social terminada; también se ha desarrollado toda una gama de líneas de financiamiento que cubren la vivienda progresiva, el mejoramiento del hábitat, la densificación de parcelas y la vivienda accesible bajo esquemas de venta-alquiler. Y uno de los progresos destacables ha sido que recientemente se han tomado en cuenta las condiciones urbanas de inserción de las viviendas por medio de un concepto innovador, el de “déficit urbano”, y no solamente del de “déficit de viviendas” (Ministerio de Vivienda y Urbanismo, MINVU, 2009). Si bien es cierto que en materia de política habitacional, México aparece hoy como una referencia por sus récords de producción de viviendas de interés social, el “activismo” y la innovación se tienen que buscar más bien en Brasil o Chile, países en los cuales la problemática se aborda en múltiples frentes y es objeto de numerosos programas muy diversificados. 4.3.3. Regeneración urbana: una tendencia en progreso, pero que aún debe desarrollarse mucho más El interés por las intervenciones en la trama urbana existente es bastante reciente en América Latina, cuya cultura urbanística dominante ha favorecido hasta el presente ante todo a las urbanizaciones nuevas. Si bien es cierto que durante la segunda mitad del siglo XX algunas operaciones han marcado profundamente a ciertas ciudades, éstas no han sido realizadas con un objetivo de regeneración urbana, sino en el marco de programas de modernización bastante radical, motivados por la construcción de grandes conjuntos de viviendas de interés social (San Borja en Santiago de Chile, Tlatelolco en México, son algunos ejemplos) o por la realización de importantes trabajos de vialidad (construcción de los ejes viales en México). El descubrimiento del potencial existente en la ciudad como tal surgió verdaderamente a finales de los años 1980 en torno a la cuestión de la rehabilitación de los centros históricos. Revitalización de centros históricos: una tarea en la que todavía queda mucho por hacer La inscripción de varios centros históricos latinoamericanos en la lista del Patrimonio Mundial de la Unesco, a partir de los años 1980 ha desempeñado un papel importante en el surgimiento del interés por la ciudad antigua. La mirada hacia esos espacios fue primero estrictamente patrimonial; sin embargo, rápidamente, a partir de los años 1990, se convirtió en más integral, con el reconocimiento de la necesidad de llevar a cabo acciones, no solamente para conservar y restaurar los edificios y monumentos históricos, sino también en materia de vivienda (nueva y usada), de espacios públicos, así como de desarrollo económico (sobre todo por medio del fomento de actividades [ 310 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 311 4. Políticas públicas turísticas) [ 128]. Sin embargo, si bien es cierto que esa idea se generalizó, tanto en el discurso como en los hechos (un gran número de programas de revitalización y planes de manejo han sido elaborados en América Latina en el transcurso de los años 1990 y 2000), hasta ahora no se han dado transformaciones urbanas verdaderamente significativas, fuera de la liberación de los espacios públicos del comercio ambulante, que varias metrópolis como Quito, Lima o México han logrado llevar a cabo. Se trata de un logro relevante para las autoridades y que no se debe minimizar dado que la reubicación de los vendedores que ocupan el espacio de la calle constituye un elemento indispensable en el proceso de revitalización de centros históricos, previo a cualquier intervención urbana en esos espacios. Hoy en día, se puede por lo tanto afirmar que pese a dos décadas de reflexión y proposiciones, los centros históricos, particularmente en las metrópolis más grandes, son todavía espacios deteriorados, pauperizados, en los que queda mucho por hacer: su rehabilitación sigue siendo uno de los grandes desafíos para los años 2010. Resulta en particular muy complejo lograr que las clases medias y/o altas vuelvan a vivir en estos espacios. El llamado “regreso al centro” de estos grupos, altamente deseado por un número creciente de gobiernos locales que tienden a considerar que se trata de un paso decisivo para poder desencadenar un verdadero proceso de revitalización, está aún lejos de ser una realidad; inclusive, los intentos llevados a cabo en este sentido por iniciativa del sector privado –como los del multimillonario mexicano Carlos Slim en México, entre 2002 y 2006–, casi no han dado resultados (Paquette, 2006). De hecho, la tarea aparece como sumamente compleja. Por una parte, se requiere de actuar en numerosos ámbitos: no solo en materia de vivienda, sino también de espacios públicos, de transporte, de redes, etc. Por otra, implica trabajar (y llegar a un consenso) con un gran número de actores y de intereses divergentes. Finalmente, se requieren mecanismos e instrumentos firmes tanto en materia de “conducción de obras” (“maîtrise d’ouvrage”) como de financiamiento sostenido: condiciones que no existen en la actualidad. El montaje institucional, financiero y técnico que ha regido en la recuperación del centro histórico de Quito, considerada como un éxito, proporciona sin embargo un ejemplo del que sería conveniente inspirarse. Por su parte, las reflexiones sobre la reorganización de la movilidad en los centros históricos, y en especial sobre la posibilidad de introducir tranvías en el corazón de ciertas metrópolis latinoamericanas (véase supra ), podrían contribuir a la renovación del enfoque de la rehabilitación de esos espacios, introduciendo una perspectiva innovadora en el tratamiento de este asunto. [128] Un programa considerado como ejemplar sobre ese tema marcó el final de los años 1990: el programa de rehabilitación íntegra del centro histórico de Quito, financiado por un crédito de 40 millones de USD del Banco interamericano de desarrollo (BID). Casi en la misma época, un programa parecido fue elaborado en México por el Fideicomiso del centro histórico, pero no se dio ninguna intervención significativa como en Quito, en particular por falta de financiación. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 311 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 312 4. Políticas públicas A SAVOIR De los centros históricos en un sentido estricto, a las áreas centrales en una acepción mucho más amplia: el surgimiento de una preocupación por la redensificación Desde el inicio de los años 2000, el interés por la trama urbana existente, primero limitada estrictamente a los perímetros históricos, empezó a extenderse hacia las áreas centrales de las ciudades y a su centro ampliado (lo que en ciertas ciudades de América Latina se denomina el “pericentro”), en especial con objetivos de “redensificación” y de “repoblamiento”. En efecto, en esos espacios, en todas las metrópolis de la región latinoamericana se ha constatado en los últimos treinta o cuarenta años una disminución importante y continua de la población residente, vinculada a cambios en el uso del suelo y a un deterioro global preocupante. La idea de “reconstruir la ciudad sobre si misma” y de optimizar los equipamientos y servicios existentes ha empezado a imponerse, motivada por las exigencias de un desarrollo más sostenible y las obligaciones de un control del crecimiento urbano periférico. Ésta suscita actualmente un interés creciente en un gran número de ciudades (Bogotá, México, Montevideo, Río, Santiago de Chile, São Paulo, etc.). Sin embargo, los dos programas lanzados hasta ahora han dado resultados cuestionables. En Santiago de Chile, ciudad pionera en la materia, un plan muy ambicioso de repoblamiento del centro ha sido implementado desde principios de los años 1990. Esta estrategia, basada en particular en el otorgamiento de un subsidio para los hogares interesados en comprar una vivienda en el área central de la ciudad, calificada como zona de renovación, ha traído como consecuencia una explosión de construcciones nuevas de naturaleza muy especulativa, cuyos resultados en materia de aumento de población residente han sido muy decepcionantes (Paquette, 2005). Por su parte, la política de redensificación de las cuatro delegaciones centrales del Distrito Federal que se aplicó en México entre 2001 y 2006 ha dado resultados similares (la población residente no ha aumentado) y ha sido fuertemente cuestionada, sobre todo porque la construcción de miles de inmuebles nuevos para vivienda no se acompañó con medidas para mitigar los posibles impactos negativos en materia de calidad de vida y de movilidad (Paquette, 2008). Estas dos experiencias constituyen éxitos rotundos desde el punto de vista inmobiliario, por cierto, pero han dado resultados muy criticables en el plano urbano: los valores del suelo aumentaron y las reservas de terrenos existentes casi han desaparecido; el potencial de las áreas centrales en materia de reciclaje urbano ha sido casi totalmente consumido. Sin embargo, las ciudades latinoamericanas no deberían abandonar el principio de la redensificación: en una región del mundo marcada por una metropolización creciente y un modelo de desarrollo urbano orientado resueltamente hacia la expansión, la reconstrucción de la ciudad dentro de sus propios límites es un imperativo ineludible en el marco de la búsqueda de un desarrollo más sostenible. [ 312 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 313 4. Políticas públicas Sin lugar a dudas, esta es una de las orientaciones que los gobiernos locales deben seguir, al tiempo que sacan todas las enseñanzas de las dos experiencias que se han aplicado en la región. No se pueden limitar únicamente a instaurar mecanismos que dinamicen la producción de viviendas nuevas en zonas definidas como de redensificación. Se deben de inventar herramientas para controlar el alza de los precios inmobiliarios y del suelo en particular, para garantizar un espacio para la vivienda popular; se tiene que trabajar en el tema clave del transporte público y en el mejoramiento de los espacios públicos… De la misma manera, debe profundizarse la idea de implementar grandes operaciones urbanas estratégicas que permitan detonar procesos de regeneración urbana amplios y duraderos. Las grandes operaciones de regeneración urbana: un tipo de intervención por desarrollar Pese a la existencia de un potencial importante en materia de reciclamiento urbano y a la necesidad cada vez más urgente de “compactar” la ciudad, de momento, este tipo de obras de gran envergadura está bastante poco difundido en América Latina. Los ejemplos de desarrollo de brownfields o análogos siguen siendo escasos: rehabilitación de ciertos espacios centrales con la creación de grandes parques (Parque de los Reyes en Santiago de Chile, Parque Tercer Milenio en el corazón de Bogotá), recuperación de enormes basureros en México (centro de negocios de Santa Fe, Parque Bicentenario); reciclaje de antiguos sitios industriales ( Paseo Santa Lucía en Monterrey, México) o aeroportuarios (Proyecto de Ciudad Parque Bicentenario en el antiguo aeropuerto de Cerrillos en Santiago de Chile), de zonas portuarias (Puerto Madero en Buenos Aires, proyecto Porto Maravilha en Río). Es sorprendente constatar la escaza reutilización que se hace del potencial existente, en una región de tradición urbana muy antigua, en la que la presión en materia de suelo disponible a precio accesible es ahora intensa y que cuenta con un gran número de ciudades multimillonarias, de las cuáles muchas son megalópolis muy bien insertadas en los circuitos de la globalización. Si bien es cierto que la celebración de los juegos olímpicos en Río, en 2016, va a dar lugar a la realización de numerosos proyectos urbanos de importancia, por su parte, las conmemoraciones de los bicentenarios de la independencia en 2010-2011, en torno a las que había mucha expectativa en algunos grandes países de la región (Argentina, México, Chile, Venezuela), no dieron ni darán seguramente el impulso esperado en la materia [ 129]. De manera general, aunque los grandes [129] La recuperación del aeropuerto de Cerrillos en Santiago de Chile es uno de los pocos proyectos urbanos concebidos en el marco de las celebraciones del Bicentenario. Sin embargo, hoy se ha cuestionado ampliamente. En México, finalmente no se realizará el proyecto de la Plaza Tlaxcoaque, en el corazón del centro histórico, aunque fue objeto de un concurso internacional de arquitectura, así como tampoco la Torre del Bicentenario, concebida por el arquitecto Rem Koolhas, que se pretendía fuera el edificio más alto de América Latina. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 313 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 314 4. Políticas públicas A SAVOIR proyectos urbanos sean numerosos en ser concebidos, su realización es escasa en la región (con excepción de los desarrollos totalmente llevados a cabo por iniciativa del sector privado). Incluso, la noción de “gran proyecto urbano” es ambigua y se presta a confusión, ya que designa indistintamente a la construcción de nuevas infraestructuras de transporte (de esta manera, la puesta en servicio de un BRT es un “gran proyecto urbano”) o incluso a los programas de acción para la rehabilitación de los centros históricos (Lungo, 2005). Sin duda alguna, una de las explicaciones de la escasa cantidad de grandes intervenciones urbanísticas impulsadas por los gobiernos locales se debe a la insuficiencia de instrumentos, tanto financieros como técnicos, que permitan su realización en asociación con la iniciativa privada, en el marco de una verdadera conducción de obras por el sector público. Esta situación podría cambiar a raíz del desarrollo de una cultura pública de grandes proyectos, así como de instrumentos que permitirían pasar a la acción (el apoyo técnico de la cooperación internacional, particularmente la cooperación descentralizada, entre municipios, podría ser aprovechado para lograr estos objetivos). Las ciudades latinoamericanas no estarán en condición de enfrentar el desafío del desarrollo sostenible (y el de la lucha contra el cambio climático) si no se comprometen con procesos de regeneración urbana planificados y dirigidos por las autoridades. 4.3.4. Servicios urbanos: se requieren importantes inversiones. Ejemplos del agua potable y de los residuos urbanos sólidos [ 130 ] Al día de hoy, el mejoramiento de los servicios urbanos, en especial en lo referente al acceso al agua potable y a la gestión de los residuos sólidos, forma también parte de los desafíos principales en muchas de las ciudades de la región para la década presente. El acceso al agua potable en las ciudades Aunque desde hace treinta años se observan mejoras importantes en materia de acceso al agua potable, este tema sigue siendo una de las preocupaciones recurrentes en las ciudades de América Latina. Las tasas de cobertura urbana se perciben como elevadas en relación a otros continentes: de esta manera, se situarían por encima de 90% en dos tercios de los países de la región: Chile, Argentina y Costa Rica figuran como los más favorecidos, mientras que Perú poseería la cobertura más deficiente, apenas superior al 80% (CEPAL, 2006). Sin embargo, se impone una gran prudencia con estos datos: la existencia de redes no garantiza un aprovisionamiento suficiente y constante. En efecto, en muchas ciudades latinoamericanas, numerosas infraestructuras [130] Esta parte ha sido redactada a partir de las contribuciones de J.-M. Fournier (Profesor en la Universidad de Caen), sobre el tema del acceso al agua potable, y de M.-N. Carré (candidata a doctorado en el Instituto de Altos Estudios de América Latina, Universidad de París 3), sobre el tema de los residuos urbanos sólidos. [ 314 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 315 4. Políticas públicas están en realidad en mal estado y la calidad del servicio y del mantenimiento es globalmente mediocre (Jordan et al., 2009). En 2006, se estimaba que alrededor de 100 millones de personas no tenían acceso al agua en la región (BID, 2006). En los diferentes países y ciudades, las situaciones son muy heterogéneas: existe un servicio casi universal y autofinanciado en Santiago de Chile (al principio, era un servicio público, que fue privatizado tardíamente), mientras que en México la perspectiva de un acceso para todos no se contempla sino a largo plazo [ 131 ]. La reaparición del cólera en la región en 1991 motivó numerosos gobiernos para invertir en este sector. Sin embargo, la noción de servicio universal no es siempre una prioridad institucional ni política. Las categorías desfavorecidas socialmente carecen de mecanismos de financiamiento y de otorgamiento de subvenciones viables y sostenibles. En general, son necesarias grandes inversiones, que los Gobiernos nacionales no están en medida de realizar solos. La descentralización, al dar más autonomía a las instancias locales, ha generado conflictos de interés entre los niveles nacionales, regionales y locales. A principios de los años 1990, el entusiasmo por el modelo de asociación público-privado (APP) incitó a pensar que existía una fórmula de gestión adecuada para alcanzar el equilibrio financiero, gracias a tarifas que permitieran cubrir los costos y que al mismo tiempo subvencionarían a las familias con ingresos más bajos. Veinte años después, el balance es mitigado. Recordemos que en América Latina el sector privado sólo se encarga de la gestión del agua para una escasa minoría de habitantes (ONU, 2009) y que, sobre este tema, las interferencias entre posiciones científicas e ideológicas son relativamente frecuentes. Por un lado, una buena parte de la opinión pública, representantes electos, universitarios y militantes de ONG han denunciado el fracaso de las privatizaciones y han enumerado sus causas: tarifas excesivas, corrupción, abuso de poder por parte de los grupos privados, abandono de las poblaciones pobres, despidos masivos, etc. Por otro lado, ciertos investigadores, así como el Banco Mundial (Chong, 2008), han subrayado los aspectos positivos en esos cambios: más beneficio financiero, aumento de la productividad, mejora de la calidad de los servicios. La cuestión de saber si el proceso de privatización tiene efectos positivos en el acceso al agua para todos y, más globalmente, en las condiciones de vida y el bienestar de las poblaciones más pobres, no se ha zanjado. En todo caso, la privatización no se percibe como un factor esencial de cambio: las soluciones técnicas, asociadas a una gobernanza pública adecuada, también pueden mejorar los servicios del agua a nivel de las categorías más desfavorecidas socialmente, en una perspectiva pro-poor (Laurie, 2007). Para enfrentar de manera sostenible el desafío del acceso al agua potable para el [131] En relación a las aguas usadas, las tasas de conexión a sistemas de evacuación son también muy heterogéneas, de 55% en Bolivia a 97% en Chile (Jordan et al., 2009). Sin embargo, esas aguas son rara vez objeto de un tratamiento adecuado y las incidencias en la salud de los citadinos son enormes. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 315 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 316 4. Políticas públicas A SAVOIR mayor número de personas y realizar con este fin inversiones importantes y necesarias, las ciudades de América Latina deberán, sin duda alguna, movilizar su capacidad de innovación y tratar de conciliar los enfoques de economistas e ingenieros, así como las prácticas y representaciones de las sociedades locales; también deberán tratar de superar los debates y los enfrentamientos ideológicos (muy arraigados en la materia y agravados por algunos casos transformados en emblemáticos), en especial en cuanto a los modelos de gestión y a la privatización. La gestión integral de los residuos urbanos sólidos Al igual que el acceso al agua, la gestión de los residuos urbanos sólidos, en especial la de los residuos domiciliarios, también es un asunto sensible en las ciudades latinoamericanas, particularmente en términos de medio ambiente y de salud pública. Para poder enfrentar un crecimiento poblacional muy rápido (ligado a la intensidad y a la rapidez de la urbanización), la solución que se ha adoptado en casi todos lados ha sido la de menor costo y de más sencilla implementación: el enterramiento en basurales. Pero si 60% de los desechos de las grandes áreas metropolitanas son llevados a rellenos sanitarios, 44% de los que se generan en ciudades de tamaño medio y casi 59% de los de las ciudades pequeñas llegan a basurales poco o nada controlados. Éstos predominan en los países más poblados de la región (México, Brasil) y en los más pobres, sobre todo en Centroamérica (Organización Panamericana de la Salud, 2005). Desde principios de los años 1980, por recomendaciones de los grandes organismos internacionales (incluyendo al BID), las grandes metrópolis de la región se han dotado de rellenos sanitarios administrados por organismos metropolitanos o empresas privadas. Las cantidades de desechos que producen los habitantes permiten rentabilizar esos equipamientos, en la medida en que, en general, las municipalidades pagan por tonelada de residuos sólidos urbanos tratada (15 000 toneladas por día en Buenos Aires, 21 000 en México, 36 000 en São Paulo). No obstante, en el transcurso de los años 1990, la urbanización se desbordó hacia esos rellenos sanitarios que, en su mayoría, llegaron al final de su vida útil a principios de los años 2000, saturados rápidamente por el aumento de la producción de desechos (ejemplo del Bordo Poniente, en México, que está en una situación alarmante). Estos sitios están en el centro de conflictos de vecindario, en los que los habitantes denuncian la calidad de la gestión y la seguridad de las instalaciones. Desde finales de los años 1990, en el marco de la adopción generalizada de legislaciones sobre el medio ambiente, es cada vez más frecuente que los residuos sean objeto de políticas públicas de gestión integrada, recomendadas y a menudo apoyadas por la cooperación internacional (GTZ, OPS-OMS, BID, Banco Mundial), así como por ONG ambientalistas. La gestión integrada, identificada por la sigla “3R” (reducir, reciclar, [ 316 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 317 4. Políticas públicas reutilizar), consiste en promover la responsabilidad ambiental de las municipalidades en lo relativo a la producción y al tratamiento de sus residuos, así como la participación ciudadana en la gestión. Se trata de limitar el enterramiento indiferenciado de los residuos, de favorecer su selección a domicilio y luego su valorización para reciclaje o para producción de energía. La integración de los miles de recuperadores urbanos que ya recolectan los materiales reciclables de una manera informal es ampliamente propiciada por estos nuevos programas. La disminución de la producción de embalajes constituye otro objetivo. Sin embargo, estas iniciativas se enfrentan a la fragmentación político-administrativa de los territorios y al carácter particular y aislado de las experiencias locales. La valorización energética de los residuos sólidos urbanos representa hoy un nuevo eje de las políticas públicas de gestión de los residuos. Ésta se apoya en acuerdos de cooperación desarrollados a escala internacional, que permiten a los países industrializados aplicar el Protocolo de Kioto sobre la limitación de emisiones de GEI. No obstante, para los países latinoamericanos implicados, ello incluye el financiamiento de procedimientos técnicos de costo elevado, como la incineración y la explotación del biogás. El segundo procedimiento se refiere esencialmente a la producción de energía a partir del metano generado por la descomposición de los desechos en los rellenos sanitarios. Ya se aplica en México, Chile, Brasil y Argentina para la producción de electricidad. 4.3.5. Más allá de lo urbano: invertir en las grandes infraestructuras regionales, el otro gran desafío de América Latina Una región muy rezagada en el tema Si bien América Latina, continente definitivamente urbano, invierte ahora cada vez más en las ciudades, en contrapartida, se considera como una región que acusa un rezago muy importante en materia de grandes infraestructuras regionales, en especial en el tema del transporte. En este plano, se situaría hoy claramente detrás del nivel del sudeste asiático (Fay et al., 2007). La región presenta carencias vitales en materia de grandes ejes de comunicación terrestres: por ejemplo, no existe una conexión de calidad entre Colombia y Panamá o entre Brasil y Perú. La densidad de carreteras pavimentadas ha disminuido en América Latina desde 1980 y en la mayoría de los países de los que se dispone de datos; menos de un tercio de la red vial nacional puede considerarse de buena calidad. El transporte ferroviario, sobre todo para las mercancías, es casi inexistente. Las infraestructuras portuarias son insuficientes y están saturadas. En un informe publicado en 2006, el Banco Mundial subrayaba la urgencia para los países de la región de elevar el nivel de sus presupuestos asignados a las infraestructuras, bajo pena de quedarse a la zaga del desarrollo, en especial detrás Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 317 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 318 4. Políticas públicas A SAVOIR de China y otros países asiáticos en plena expansión económica. Las empresas latinoamericanas perderían competitividad a causa de la obsolescencia de las infraestructuras y de sus carencias en ese campo. Incluso, debido a esta deficiencia, la región no estaría en capacidad de crear empleos ni de luchar contra la pobreza (Fay et al., 2007). Y el repunte del crecimiento podría enfrentarse a esta situación. En el transcurso de los últimos años, varios países de la región han decidido hacer esfuerzos importantes en la materia con el lanzamiento de planes ambiciosos. Tal es el caso de México, con el Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012, de Brasil con el PAC (285 mil millones de USD de inversiones previstos en el período 20072010) [ 132 ], también de Argentina (plan de infraestructuras a la altura de 21 mil millones de USD) y de Chile, incluso antes del sismo de 2010. En ciertos países, se han creado fondos destinados al financiamiento de esas infraestructuras (Fonadin en México, Fonden en Venezuela, etc.). Pero en el conjunto de la región, la amplitud de las necesidades es tal que, según ciertos expertos, esos planes serían inclusive insuficientes para enfrentar el gran desafío que los países latinoamericanos deben encarar. Se estima que la región debe invertir entre 4 y 6% de su PIB en infraestructuras durante veinte años para lograr igualar el nivel de un país como Corea del Sur (Fay et al., 2007). Un enfoque sectorial que deja de lado los desafíos de la ordenación del territorio, sin embargo claves para la competitividad de la región a largo plazo Uno de los problemas que plantean esas políticas de inversiones recientemente aplicadas en el campo de las infraestructuras es que, sin duda, están concebidas más para apoyar el crecimiento económico, o para reanudarlo, que para superar el déficit en una lógica de largo plazo, orientada hacia el necesario reequilibrio territorial. A pesar de que las disparidades espaciales, en términos económicos o sociales, son muy importantes en América Latina (primacía aplastante de las capitales, desequilibrios urbano-rurales, fuertes disparidades regionales), no se da mucha relevancia a la idea de aprovechar las inversiones en grandes infraestructuras en una perspectiva de desarrollo regional –por no decir de ordenación del territorio, en el sentido tradicional francés del término [ 133 ]– ni siquiera en un país como Brasil, donde existe una fuerte tradición en materia de planificación regional (DGCID, 2006). Las inversiones se rigen ante todo [132] En ese sentido, el nombre con el que se designa el programa de infraestructuras en Brasil (Programa de Aceleramiento del Crecimiento) es muy revelador de los objetivos prioritarios asignados a los grandes programas de infraestructuras. [133] Es decir, en el marco de una política que busca explícitamente superar los desequilibrios regionales (entre lo urbano y lo rural, entre regiones con niveles de desarrollo desiguales). [ 318 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 319 4. Políticas públicas por lógicas sectoriales aisladas (grandes operaciones o equipamientos puntuales) que favorecen a ciertas porciones del territorio ya insertadas en los circuitos de la economía globalizada, con una tendencia creciente a la puesta en situación de competencia de los espacios, sin objetivo de corrección de los desequilibrios existentes, lo que agrava las desigualdades. Además, debido a que las naciones latinoamericanas antes que nada cuentan con el sector privado para superar el rezago en el ámbito de las infraestructuras, el riesgo de que las disparidades se agraven es igualmente elevado a escala de América Latina: no sólo es desigual la capacidad de las regiones de un mismo país para atraer a los inversionistas, sino también la de los diferentes países del continente. En el momento en que México inicia inversiones sin precedentes en el campo de las grandes infraestructuras, así como también en el de la vivienda de interés social (con la perspectiva de construir verdaderas ciudades nuevas con hábitat social, hasta de medio millón de habitantes), se considera que este país carece en particular de una visión en términos de ordenación del territorio. Importantes esfuerzos habían sido realizados como la formulación del primer Programa de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006, que aportó una visión de desarrollo territorial y revalorizó la importancia de generar proyectos con una visión integral. Sin embargo, este esfuerzo no encontró continuidad en cuanto a su formulación 2007-2012: el programa 2007-2012 aún no ha sido aprobado, lo cual significa que no existen en la actualidad directrices en materia de desarrollo territorial que permitan orientar las inversiones muy importantes que se están realizando. Más allá de este ejemplo, habría que preguntarse si, en el fondo, y debido a esta ausencia de orientaciones estratégicas claras en materia de ordenación del territorio, la implementación de grandes programas de infraestructuras no representa una oportunidad perdida para América Latina: oportunidad perdida, por una parte, para promover una mayor cohesión territorial (un objetivo al que los gobiernos no están necesariamente muy sensibilizados, aunque en definitiva la competitividad a largo plazo de la región depende de ello); y oportunidad perdida, por otra parte, para dotarse también de medios suplementarios para luchar contra el creciente control espacial del narcotráfico y del crimen organizado, que constituye un problema que se agudiza en la región. Una política racional, coherente y consensada de inversiones en materia de infraestructuras podría tener un impacto fuerte en este campo. En efecto, la noocupación de ciertos espacios, mantenidos en una situación de enclave, así como la ausencia de oportunidades para las poblaciones, son factores que favorecen también que ciertos territorios caigan en manos del control de los cárteles de la droga. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 319 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 320 4. Políticas públicas A SAVOIR Conclusión: dos pistas para el futuro: promover una diversidad de opciones en materia de inversión urbana y propiciar una sinergia entre las diferentes acciones. En materia de políticas de inversión urbana, América Latina es en muchos planos un territorio de innovación, en el que las ideas circulan y se difunden muy rápidamente, facilitadas por la presencia de expertos y de un idioma común. Sin embargo, la región se percibe al mismo tiempo como propensa a reproducir de manera sistemática ciertos modelos y a adoptar alrededor de ellos una forma de “pensamiento único” que, paradójicamente, conduce a reducir de una manera considerable los beneficios de la innovación. Este fenómeno es muy perceptible en lo que concierne a las políticas de movilidad intra-urbana. En una región en la que las grandes agencias de financiamiento (Banco Mundial, BID, CAF) contribuyen a veces a reforzar esos modelos a través de sus acciones de apoyo, es importante velar por que los gobiernos nacionales, regionales o locales examinen toda la diversidad de opciones posibles y no adopten de entrada ciertas soluciones en boga, aunque éstas sean endógenas. Las decisiones técnicas no deben realizarse a priori, sino que deben resultar de un diagnóstico preciso de las problemáticas y de una reflexión profunda en torno a los objetivos trazados. Este último punto plantea la importancia de la planificación urbana (y regional) a mediano y largo plazo, que entró en crisis y debe rehabilitarse en América Latina. En nombre de los principios de una planificación estratégica a veces mal entendida, muy a menudo se impone una cultura de la improvisación y del oportunismo, en la que el lugar y el papel del sector privado ameritarían, sin duda, ser reevaluados y repensados. La importancia del sector público en el campo de las infraestructuras es cada vez más subrayada, incluso por el Banco Mundial, y la fuerte participación del sector privado no tendría por qué significar una reducción de su implicación en materia de planificación, de regulación y para garantizar los principios de equidad. A principios de 2010, el segundo desafío que las políticas de inversión urbana deben enfrentar es la articulación de las diferentes acciones e intervenciones en el territorio. Esta aparece a menudo insuficiente, debido una inercia de lógica sectorial muy [320] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 321 4. Políticas públicas acentuada [ 134 ]. Los sectores del transporte público y de la movilidad, de la vivienda, el campo de la regeneración urbana, no son universos aislados que funcionan de manera independiente y autónoma. Al contrario, están íntimamente ligados y el avance en dirección de un desarrollo más sostenible no podrá lograrse si los proyectos no se incuban de una manera integral y en sinergia de inversión. Toda nueva iniciativa debería abordarse y evaluarse bajo este gran principio. [134] En México, por ejemplo, el Metrobús, creado bajo la responsabilidad de la Dirección del Medio Ambiente del DF, atraviesa la totalidad de los barrios centrales del Distrito Federal sujetos a una política de redensificación cuya responsabilidad incumbía a la Dirección de Urbanismo y de la Vivienda. Sin embargo, no se ha establecido ningún lazo entre las dos acciones, mismas que se hubieran beneficiado con la sinergia: el repoblamiento sostenible del centro no podía encararse independientemente de una política de fomento del uso del transporte público ni de una mejora de los espacios públicos para convertirlos en espacios atractivos para los nuevos residentes (Paquette, 2008). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 321 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 322 4. Políticas públicas A SAVOIR Bibliografía AVELLANEDA, P. 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Políticas y desafíos ambientales Sébastien VELUT y François Michel LE TOURNEAU Resumen Pese a que los cambios del medio ambiente latinoamericano han sido considerables desde la conquista europea, la gran importancia que han cobrado los problemas ambientales en los debates sociales y políticos, en un sentido amplio, es algo reciente. El medio ambiente latinoamericano sufre fuertes presiones a causa del incremento de los grandes cultivos comerciales, de las considerables inversiones industriales y mineras, del crecimiento urbano y de la construcción de infraestructuras pesadas, particularmente de carreteras. La persistente deforestación, cuyo ritmo ha bajado un poco, la disminución de la calidad de las aguas, de los suelos y del aire, así como la pérdida de biodiversidad natural y cultivada, son los indicadores de esta evolución. Esta degradación ambiental afecta muy especialmente a las poblaciones pobres y a los amerindios. Las instituciones de políticas ambientales han evolucionado considerablemente con la inscripción de cláusulas relativas al medio ambiente en la mayoría de las constituciones y con la creación de ministerios, de secretarías o de comisiones nacionales de medio ambiente, que se apoyan en una legislación en pleno desarrollo. No todos los países han avanzado tanto en ese sentido: Costa Rica se caracteriza por un tratamiento precoz de los asuntos ambientales. Brasil ha avanzado considerablemente. Sin embargo, ante los grandes proyectos potencialmente portadores de transformaciones ambientales, dicho esfuerzo resulta limitado. No obstante, el imperativo se integra más que en el pasado, gracias a estudios de impacto previos y a presiones sociales, nacionales e internacionales. Si esto no logra detener algunos proyectos, sí los conduce a limitar sus repercusiones. A pesar de ello, se registran avances en el terreno de la protección in situ de la biodiversidad, con la extensión de áreas protegidas y la implementación de un cierto número de instituciones descentralizadas. Asimismo, es un ámbito donde la coordinación internacional busca asumir posiciones comunes y armonizar las iniciativas, sobre todo en lo que concierne a la gestión de las áreas protegidas (especialmente en Amazonia) y de los recursos de agua. En efecto, la sociedad civil organizada en ONG nacionales, apoyadas por organizaciones internacionales, ha ocupado fuertemente el terreno ambiental. Esta movilización ha dado lugar a formas originales de gobernanza ambiental. Pero también ha originado conflictos de un nuevo tipo en torno a asuntos ambientales y que constituyen poderosos factores de movilización. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [325 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 326 4. Políticas públicas A SAVOIR Introducción Más que un balance del asunto ambiental en América Latina, este capítulo propone examinar la forma en la que se han estructurado los cuestionamientos ambientales. En efecto, aún cuando todas las evoluciones históricas deben verse en el contexto de sus interacciones con los medios naturales, la noción misma de medio ambiente y el hecho de que esta noción se haya convertido en una categoría política ampliamente difundida en las sociedades, es algo reciente. En contradicción con una imagen a menudo difundida de sociedades poco sensibles a esta dimensión, América Latina participa en la emergencia mundial de un debate público sobre el medio ambiente y se encuentra incluso a la vanguardia en un cierto número de temas. Por supuesto, los problemas concretos no deben olvidarse ni dejarse de lado. Existen muchos “problemas ambientales”, calificados como tales sobre el terreno, y nos circunscribiremos a analizar las causas y las consecuencias de algunos de ellos. Sin embargo, es difícil establecer los límites del tema ya que, por definición, el medio ambiente lo abarca todo. Hemos preferido insistir aquí en la manera en la que los debates sobre el medio ambiente se han desarrollado en América Latina, en el cruce entre los cambios sociales y los problemas concretos y medibles. Uno de los aspectos originales de este debate es la importancia que han adquirido los dispositivos internacionales, sean los compromisos de los Estados en las grandes convenciones internacionales o entonces el activismo de las ONG, preocupadas por la preservación del medio ambiente latinoamericano. La importancia de esta dimensión y las respuestas aportadas por los gobiernos erigen al medio ambiente en un campo de innovación en términos de políticas públicas y de formas de intervención, pero también en términos de nuevos conflictos sociales. En efecto, el desarrollo económico de América Latina pasa por la valorización de los recursos naturales, renovables o no, particularmente en la fase actual de “reprimarización” de las economías (véase capítulo 1). El cambio de escala de la explotación, su extensión a nuevos espacios y la aplicación de nuevas tecnologías de producción aceleran los cambios. Ello conduce a plantearse de nuevo la pregunta sobre las transformaciones radicales a las que están sometidos los medios naturales, en un contexto en el que las regiones afectadas constituyen actualmente las últimas reservas naturales de un continente que, durante mucho tiempo, se ha percibido como una inmensidad prístina. [326] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 327 4. Políticas públicas En razón de su diversidad, el medio ambiente latinoamericano se percibe como excepcional. Desde ese punto de vista, encabeza la mayoría de las clasificaciones. Se trata también de una zona estratégica debido a la abundancia de ciertos recursos y a los equilibrios mundiales. Ahora bien, en América Latina se ha pasado de una visión que considera al medio ambiente como el único recurso que se debe valorizar a la noción de un medio ambiente que hay que preservar rápidamente: si las primeras medidas de protección estricta, como fueron la creación de parques nacionales, remontan a principios del siglo XX, fue sólo a partir de los años 1980, y sobre todo en los años 1990, cuando se afirma el paradigma del desarrollo sostenible y, en consecuencia, de la compatibilidad a la que se debe llegar entre crecimiento económico y protección del medio ambiente. Sin embargo, el debate entre “preservacionistas” y “desarrollistas” sigue abierto; estos últimos sostienen con fuerza la idea de que América Latina todavía necesita valorar sus recursos naturales para impulsar su crecimiento económico, mientras que los primeros temen que el desarrollo al proseguir su avance, en función de sus tendencias históricas, repercuta en degradaciones irreversibles. Este capítulo presenta, en una primera parte, las transformaciones del medio ambiente y sus causas, antes de interesarse en las consecuencias de los cambios ambientales planetarios. Luego se refiere a la difícil implementación de instituciones ambientales y su funcionamiento, insistiendo particularmente en el caso brasileño. La tercera parte presenta algunas innovaciones de gestión ambiental aplicadas en América Latina. 4.4.1. Las transformaciones del medio ambiente en América Latina Surgimiento de la temática ambiental Sin entrar en la historia compleja de la noción de medio ambiente en América Latina, que remitiría necesariamente a la entrada de América Latina en la globalización, hay que subrayar que el término de medio ambiente (meio ambiente en portugués) se ha afirmado como categoría de análisis científico, de organización política y de acción colectiva desde hace poco tiempo. No olvidemos que 1992, año de la conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente en Río de Janeiro, marca un hito en esta evolución que coincide con un momento de institucionalización del asunto ambiental aún cuando, obviamente, la realización de dicha cumbre se basó en los logros de una evolución previa. El término, muy difundido, reúne en un mismo conjunto a fenómenos que se estudiaban separadamente, o en otras categorías, como por ejemplo las contaminaciones Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [327 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 328 4. Políticas públicas A SAVOIR de origen industrial o urbano, la protección de paisajes y de especies, de la fauna y de la flora, la calidad de las aguas y del aire, la gestión de recursos renovables o no, incluyendo la prevención de catástrofes naturales. Sin embargo, ciertos temas han atraído más la atención que otros, como por ejemplo la deforestación en Amazonia, o también la degradación de la calidad de las aguas en los sitios industriales a partir de los años 1970. A partir de los años 1990, el afianzamiento de la temática del cambio climático ha añadido una dimensión complementaria a la cuestión ambiental, al introducir en los debates una dimensión explícitamente planetaria y de largo plazo. Esta historia y la confusión que resulta de ella son relativamente banales. En América Latina se inscribe en un contexto particular, que se requiere tener presente. Por una parte, la historia de las transformaciones de los medios naturales por la colonización y la valorización económica posee características específicas, que reflejan los cambios de modelos de desarrollo. La población de origen europeo ha desarrollado en la región una buena cantidad de sistemas de valorización del medio ambiente sin tener conocimientos previos (o teniendo conocimientos insuficientes). Por lo tanto, ha habido (y todavía hay) experiencias a veces positivas, o a menudo negativas, sin que ningún estudio previo se haya realizado. Por otra parte, esta valorización se ha hecho sin preocuparse por tener una perspectiva a largo plazo, con la idea de que siempre habría reservas de espacio disponibles, tierras “vírgenes” por valorizar, o bien con la idea de aprovechar lo más rápidamente posible las circunstancias favorables en economías cíclicas. Las tendencias a la “reprimarización” van también en el sentido de ese tipo de explotación agresiva de los recursos, al tiempo que se abre paso la idea de que América Latina es “finita” y de que la expansión encontrará un límite natural. En América Latina, la afirmación ambiental coincide también, en muchos casos importantes (Argentina, Brasil y Chile), con fases de transición democrática en las que no solamente los Estados intentan abordar mejor los problemas, sino que también se enfrentan a fuertes movilizaciones sociales que piden cambios en la manera de gobernar. En ese sentido, el medio ambiente es un terreno privilegiado de recomposición de la acción colectiva y de interacción entre actores públicos y privados. Durante mucho tiempo, en los regímenes militares, y luego al principio de los regímenes democráticos, el medio ambiente tenía un valor simbólico importante, ya que se trataba del único tema en torno al que se toleraba un cierto debate de ideas. La posición política de los movimientos ambientales –en cuyo seno la ideología católica de izquierda y la teología de la liberación ejercen aún su influencia– está todavía marcada por esta fase, ya que a menudo asocian la ecología con temáticas sociales. Por último, los asuntos ambientales adquieren una dimensión internacional a la vez en razón de los actores movilizados (entre ellos, numerosas ONG e instituciones [328] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 329 4. Políticas públicas internacionales), pero también a causa de las grandes convenciones internacionales que estructuran ampliamente los debates. El debate sobre el medio ambiente está también ligado a los procesos de integración, particularmente en México, que emprende en este terreno acciones conjuntas con los Estados Unidos. Asimismo, los instrumentos políticos circulan ampliamente, al igual que las experiencias piloto de buena gestión ambiental destinadas a servir de “modelos”. Hay que recordar también que los grandes biomas coinciden con las fronteras y que una gestión eficaz de los medios andinos, de la cuenca del Paraná, de las sabanas secas, así como de la Amazonia, exige necesariamente una coordinación entre los Estados. Las tendencias históricas Desde la época de la colonización europea el medio natural se ha transformado profundamente y se han producido diferentes tentativas de valorización económica y de poblamiento que lo han modificado. De la misma manera, numerosas experiencias han sido abandonadas por diferentes razones (crisis económica, agotamiento de los yacimientos, etc.). Algunos biomas se han perdido totalmente o han sido reducidos a proporciones exiguas –como la selva atlántica de Brasil– o entonces han sido profundamente modificados, como la pampa argentina. La colonización europea también fue una colonización biológica, que implicó la introducción de numerosas especies cultivadas o domesticadas (ganado bovino, caballos, mangos, cocoteros, café, arroz, soya, etc.), con su caudal específico (de malezas, especies invasoras), que sustituyeron o entraron en seria competencia con las especies naturales o cultivadas en todo el continente. Incluso en regiones de difícil acceso, alejadas, poco pobladas, se encuentran testimonios de transformaciones antiguas del medio ambiente, a causa de la actividad minera, de la explotación forestal o de otros recursos (caucho, recursos de pesca o de caza, por ejemplo). Por otro lado, aunque a los ojos de los profanos los medios naturales recuperen en varios decenios un aspecto “virgen”, en el fondo no se conoce bastante bien su capacidad para recuperarse luego de las perturbaciones (es decir, su resistencia). En el caso de la selva amazónica, se sabe que la reconstitución de la capa vegetal es posible, pero que esos bosques secundarios no logran llegar al nivel de biodiversidad de los bosques primarios, ni siquiera en muchos decenios. No se dispone en ningún lugar de América Latina de modelo de retorno a la situación anterior, lo que por tanto impone mucha prudencia ante las transformaciones de los ecosistemas naturales que subsisten. Las transformaciones del medio ambiente explotado no se limitan a cambios de la vegetación. Los suelos pueden ser alterados profundamente, o volverse especialmente vulnerables a la erosión. Tal es el caso de regiones antiguamente cul- Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [329] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 330 4. Políticas públicas A SAVOIR tivadas en el centro de Chile, que están hoy en vías de ser abandonadas, pero también de tierras que la agricultura ha olvidado en Brasil. Es el caso también del cultivo de nuevas tierras en regiones semi áridas, como la del Chaco. Es importante observar que los modos tradicionales de valorización del medio ambiente lograban a menudo respetar esos equilibrios frágiles: sistemas perfeccionados de cultivos y de irrigación en la alta montaña, utilización de recursos silvestres para la cosecha, etc. Pese a que fueron considerados durante mucho tiempo como arcaicos, actualmente se les percibe de una manera diferente ya que su menor rentabilidad de corto plazo puede ser mucho mejor a mediano o a largo plazo, dado que favorecen una perennidad del medio ambiente de producción. Recuadro 13 Las transformaciones ecológicas en Amazonia La Amazonia es una región fundamental en América Latina, tanto por el desafío ambiental que representa como por el hecho de que está repartida entre nueve países del subcontinente. Esta región ha permanecido mucho tiempo en estado latente porque se consideraba que la selva amazónica era muy difícil de valorizar (la imagen del “ infierno verde ”). Hasta los años 1950 sólo hubo una economía basada en la recolección y algunos productos fueron particularmente rentables durante ciertos períodos (el cacao en el siglo XVIII, el caucho entre 1850 y 1913). A partir de los años 1950, las circunstancias cambian. Por un lado, los medios mecánicos y tecnológicos permiten enfrentar a la selva, que parecía invulnerable; por el otro, el conjunto de gobiernos de la región implementan, uno tras otro, programas de valorización de su espacio amazónico por razones sociales (reducir las crisis surgidas de la mala distribución de tierras en las otras regiones por medio de la instalación de contingentes de población rural en la Amazonia), económicas (aumentar la producción agrícola y las exportaciones del sector primario y explotar recursos mineros o petrolíferos recientemente descubiertos) o estratégicas (ocupar un espacio en el que se temía que su “vacío” lo hiciera vulnerable). Estas políticas se aceleran en los años 1970 con el Programa de Integración Nacional en Brasil, que crea una red de carreteras que penetra en el macizo forestal. Las dinámicas implementadas a partir de esta época son complejas, y el papel de los diferentes actores en el proceso varía en función del país. No obstante, se pueden identificar algunas características comunes. En primer lugar, algunos frentes de explotación agresiva de recursos primarios (explotaciones forestales, búsqueda de oro) avanzan en regiones remotas, una vez agotados los recursos de las regiones más cercanas. [330] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 331 4. Políticas públicas Tras ellos progresa muy frecuentemente un frente de apropiación de tierras, a menudo ilegal, conducido por pequeños o grandes propietarios. Con frecuencia recurren a la cría de ganado bovino como actividad económica de base. Los gobiernos pueden articular este frente, en parte, con la creación de parcelas de reforma agraria en regiones alejadas. Por último, en la retaguardia de ese frente, se encuentran regiones en vías de consolidación. Debido a la presencia de una población rural (a menudo poco numerosa) y de una producción agrícola, los gobiernos locales y nacionales crean o consolidan infraestructuras de transporte y las ciudades crecen. En ese proceso, la capa forestal se erosiona al punto de reducirse a poca cosa en las regiones consolidadas (como en el centro del Estado de Rondônia, en Brasil), pese a la existencia de legislaciones protectoras. Un informe reciente del programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) indica que una superficie de 857 600 km2 habría sido deforestada en 2005 en la totalidad de la Amazonia, es decir 17% de la totalidad del bioma amazónico. En Brasil, país que representa dos tercios del conjunto de la Amazonia, un programa específico de seguimiento de la deforestación permite medir su evolución anual. De esta manera observamos, en el cuadro 42, un pico de deforestación entre 2000 y 2005 y un fuerte descenso desde entonces. Hay una intensa controversia para lograr saber si la mejora actual se debe más a la crisis económica –que inhibe las inversiones– o a la acción del gobierno federal para controlar el fenómeno. Como quiera que sea, existe un vínculo entre la actividad económica y la deforestación (Le Tourneau, 2004). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 331 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 332 4. Políticas públicas A SAVOIR Cuadro 42 Deforestación anual en la Amazonia brasileña, estadísticas del Programa Legal Amazon Monitoring and Deforestation Project (PRODES) Años Deforestación anual (km2) Años Deforestación anual (km2) 1988 21 050 2000 18 226 1989 17 770 2001 18 165 1990 13 730 2002 21 651 1991 11 030 2003 25 396 1992 13 786 2004 27 772 1993 14 896 2005 19 014 1994 14 896 2006 14 286 1995 29 059 2007 11 651 1996 18 161 2008 12 911 1997 13 227 2009 7 464 1998 17 383 1999 17 259 Fuente: Programa PRODES (INPE – Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales de Brasil), 2010. Ver: www.obt.inpe.br/prodes Los problemas ambientales contemporáneos La retracción de los espacios naturales La deforestación se ha transformado en un tema emblemático de la degradación ambiental en América Latina. Según los informes de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el ritmo de la deforestación no ha disminuido en la región: pasó de 3.8 millones de hectáreas al año en los años 1990 a 4.2 millones de hectáreas al año entre 2000 y 2005. Pese a que en Brasil la deforestación es más intensa, Venezuela, Ecuador, Paraguay y Argentina presentan también índices elevados de retroceso de los bosques. [332 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 333 4. Políticas públicas Cuadro 43 Evolución de la superficie forestal en América Latina País Superficie forestal Cambio anual (1000 hectáreas) 2005 (1000 hectáreas) 1990-2000 2000-2005 Argentina 33 021 - 149 - 150 Bolivia 58 740 - 270 - 270 Brasil 477 698 - 2 861 - 3 103 Chile 16 121 57 57 Colombia 60 728 - 48 - 47 Ecuador 10 853 - 198 - 198 México 84 146 - 400 - 156 Paraguay 18 475 - 179 - 179 Perú 68 742 - 94 - 94 Surinam 14 776 0 0 Venezuela 47 713 - 288 - 288 Fuente: FAO, 2010. Este retroceso de los espacios de vegetación natural se debe principalmente al incremento de la agricultura, pero también de la explotación de madera –ilegal o no–, basada a menudo en la selección de especies poco abundantes pero muy rentables, lo que conlleva una degradación considerable de las selvas explotadas, en relación a un volumen escaso de extracción. En Brasil, el asunto no se limita a la Amazonia, uno de los biomas más atacados pero también uno de los más protegidos en razón de su importancia simbólica. Las sabanas de la meseta central brasileña, conocidas con el nombre de cerrados, han sido particularmente afectadas por el crecimiento agrícola. En Argentina, en la actualidad, ya se están cultivando las regiones tropicales. En Paraguay, el Chaco está siendo objeto de un proceso muy rápido de valorización, fuera de todo control. Asimismo, las tierras bajas de Bolivia y del interior de Colombia ya se están viendo como los próximos espacios de conquista para la agricultura. En México, según las últimas evaluaciones de la FAO, la deforestación se ha frenado fuertemente gracias a la difusión de mejores prácticas de gestión forestal. De una manera más general, la deforestación no es sino una parte de la degradación del medio ambiente: las sabanas y los medios semiáridos también se han degradado, pero el interés biológico de esos medios, menos espectaculares que los de las selvas Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [333 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 334 4. Políticas públicas A SAVOIR tropicales húmedas, sólo ha sido reconocido recientemente. Por lo tanto, de manera general, si extendemos el concepto de deforestación a la transformación de las zonas de vegetación natural en zonas artificiales (que estén cubiertas de bosques en el sentido de la FAO o no), el fenómeno es masivo, rápido y preocupante en todo el continente. La “reforestación” registrada en el continente no compensa esa tendencia. En efecto, el incremento forestal observado en ciertos países corresponde en general a la extensión de la silvicultura industrial, que ha recurrido a especies alóctonas (eucaliptos o pinos), de crecimiento rápido, para la fabricación de pasta de papel o para la explotación de madera para uso industrial. Tal es el caso de Uruguay, donde el aumento de las superficies forestales está en correlación con el desarrollo de las grandes fábricas de pasta de papel. Asimismo, en Chile, en el centro del sur del país, la extensión de las plantaciones forestales para la producción de pasta de papel no debe ocultar el hecho de que éstas reemplazan a selvas autóctonas, con un fuerte endemismo. Por lo tanto, los “bosques” conquistados no son sino vastos “campos de árboles”; no ejercen el rol que se espera de los medios forestales en los grandes equilibrios ambientales. Por otro lado, se observa una progresión de fenómenos que se pueden asociar a una desertización; dicho de otra manera, se trata de una degradación de los suelos que desemboca en la esterilización y en la desaparición de la vegetación. El proceso general está bastante mal documentado, a pesar de la existencia de estudios nacionales. Prioritariamente, las tierras de las regiones semiáridas son las más amenazadas (Chaco, altiplanos de los Andes, pero también los cerrados ). Las causas provienen del cultivo, realizado sin precauciones suficientes, de suelos inadaptados o demasiado delgados, o entonces sensibles a la erosión hídrica o eólica. Por ser poco rentables debido a su pérdida de fertilidad, estos suelos a menudo son abandonados a los pocos años de haber iniciado su cultivo lo que los expone particularmente a la erosión. En general, hay ayudas para la reforestación pero, como se ha indicado anteriormente, éstas consisten frecuentemente en una incitación a extender las zonas de silvicultura, lo que no constituye necesariamente un progreso. La pérdida de biodiversidad natural y cultivada Muchas regiones de América Latina presentan a la vez tasas elevadas de endemismo y una rápida desaparición; éstas son calificadas de hotspots de la biodiversidad por la ONG Conservación Internacional [ 135 ]. Se trata de los cerrados y de la selva atlántica [135] Un hotspot se caracteriza por una gran diversidad de plantas endémicas (más de 1 500 especies) y una fuerte presión humana (más del 70% de la zona original desaparecido). Ver: http://www.biodiversityhotspots.org [334] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 335 4. Políticas públicas en Brasil, del bosque templado húmedo en Chile, del complejo Tumbes-ChocóMagdalena en América del Sur y del bosque de pinos y de robles de México y de Mesoamérica en Centroamérica. En otro registro y a otra escala, el PNUE ha identificado en América Latina seis países mega-diversos [ 136 ] (Brasil, Colombia, Ecuador, México, Perú y Venezuela), sobre un total mundial de 17. Por último, el continente es rico en sitios particularmente emblemáticos de la biodiversidad mundial, como las Islas Galápagos (en Ecuador) o ciertas regiones de Amazonia. La presión humana sobre ese patrimonio es fuerte. Ciertas especies simbólicas (el cóndor, el tapir) están amenazadas. Según el PNUE, en 2006, 26 especies animales y vegetales habían desaparecido totalmente debido al efecto de la deforestación amazónica y 644 habían sido incorporadas a la lista de especies amenazadas. Esta desaparición está ligada a la pérdida de hábitats, en particular debido a la deforestación, pero también al retroceso de las zonas húmedas litorales y continentales. La disposición meridiana del continente lo hace, en efecto, una vía de migración norte-sur para las aves; la desaparición de zonas de reposo crea por lo tanto un grave problema de conservación. Por otra parte, en razón de la estandarización de los cultivos y de la selección genética de especies comerciales, la diversidad de las plantas cultivadas se encuentra amenazada. Ahora bien, América Latina es el lugar de origen de muchas especies muy comunes que desempeñan un papel esencial en la alimentación mundial (maíz, papas, frijoles, tomate, quinoa, mandioca) y, por lo tanto, constituye un reservorio esencial de diversidad genética para estas. En el Río Negro, algunos estudios demuestran que las familias cultivan entre 8 y 35 variedades diferentes de mandioca; ahora bien, la extensión de los circuitos alimenticios comerciales compite con los cultivos locales, lo que acarrea el empobrecimiento –incluso la desaparición– de esta variedad genética, pese al trabajo específico de preservación de algunas instituciones (como el Centro Internacional de la Papa en Perú). Sin embargo, ciertos mecanismos específicos o nichos de mercado permiten frenar el fenómeno. De esta manera, en los Andes se nota un incremento del cultivo de la quinoa debido a la demanda específica de ese producto por parte de los países desarrollados, lo que conduce a revalorizar el patrimonio agrícola existente. [136] Países que concentran una proporción de la biodiversidad terrestre superior a la proporción del espacio terrestre que ellos representan. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [335 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 336 4. Políticas públicas A SAVOIR Los medios urbanos y el problema de los riesgos Los problemas ambientales de los medios urbanos de América Latina son más clásicos, pero también muy preocupantes porque afectan directamente a los citadinos. Están ampliamente relacionados con el crecimiento no planificado de las ciudades en lugares inadecuados (pendientes pronunciadas, sectores inundables, volcanismo, etc.), así como con el embotellamiento de los sistemas de transporte, que origina contaminaciones atmosféricas (México, Santiago de Chile, São Paulo). En el capítulo sobre las ciudades se aborda un cierto número de las problemáticas más comunes, sobre todo las relativas al tratamiento de las aguas y de los residuos urbanos, pero también las que conciernen a la calidad del marco de vida y a los espacios verdes. El crecimiento desordenado de las zonas urbanas es también un factor de riesgo para la población: riesgos sanitarios ligados a las condiciones de vida (como la contaminación atmosférica y sus consecuencias para la salud) pero también algunos riesgos, que cuentan con una mayor cobertura por parte de la prensa, y que se relacionan con los insuficientes sistemas de prevención y de protección ante fenómenos excepcionales (terremotos, precipitaciones abundantes, erupciones volcánicas). Las construcciones realizadas en sitios expuestos, en suelos a menudo inestables, son particularmente vulnerables ante estos diferentes factores, como se ha podido constatar en Brasil, tanto en Río de Janeiro, donde los deslizamientos de terreno han hecho numerosas víctimas, como en Santa Catarina en 2009, o en el Noreste en 2010, donde las inundaciones no sólo acarrearon pérdidas humanas sino que también causaron la destrucción total de muchos barrios o pueblos. Caracas conoció los mismos fenómenos en 1999, en ocasión de la “tragedia de Vargas” [ 137 ], que cobró más de 10 000 víctimas. Sin llegar a esos extremos, en Buenos Aires los barrios bajos se inundan regularmente cuando coinciden fuertes precipitaciones y una ligera subida del nivel de las aguas del Río de la Plata; en La Paz, las fuertes lluvias que caen en la hondonada donde está construida la ciudad desorganizan completamente los servicios de transporte del centro. En todos los casos, la vulnerabilidad natural se ha incrementado por la urbanización y la transformación de los medios naturales, lo que ha agravado el efecto del chorreo de la lluvia. El riesgo sísmico y volcánico concierne esencialmente a la parte andina de América y a Centroamérica. Sin detenernos aquí en los acontecimientos catastróficos de 2010 (Haití, Chile), recordemos que todas las grandes ciudades de los Andes, de Centroamérica y del Caribe han conocido este tipo de destrucciones (véase el sismo [137] Desliz de tierra provocado por lluvias torrenciales, los 15 y 16 de diciembre de 1999. [336] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 337 4. Políticas públicas de México, en 1985). No obstante, la vulnerabilidad urbana ante el riesgo sísmico mucho depende de las formas de urbanización, de las normas de construcción así como de la preparación de la población y de los servicios de protección civil. En ese ámbito, la falta de control de la urbanización por los Estados aumenta la vulnerabilidad. Las aguas marinas y continentales Los recursos de agua son una de las riquezas de una gran parte de América Latina, donde las precipitaciones son abundantes y donde se encuentran numerosos ríos que se cuentan entre los más importantes del mundo (los “mega-ríos”). Estos representan recursos considerables y de momento están desigualmente perturbados en su funcionamiento natural. Si América Latina posee algunas de las represas más grandes del planeta, y podría construir otras para satisfacer sus necesidades energéticas, algunos grandes ríos como el Amazonas, el Orinoco y el Paraná han sido poco explotados. Por lo tanto, éstos representan a la vez un enorme potencial para la navegación y la producción de energía, pero también un desafío ecológico muy importante. Los recursos subterráneos también son objeto de debates. El gran acuífero Guaraní, situado en la frontera entre Brasil, Argentina y Paraguay, inspira muchas inquietudes dentro de una perspectiva de tensiones en torno a los recursos de agua. No obstante el día en que se llegue a agotar todavía parece lejano, a pesar de que en las regiones áridas y semiáridas ya se estén produciendo tensiones debido al agua. Así, el desarrollo minero del norte de Chile está limitado por la carencia de recursos de agua, por lo que se ha considerado la importación o la instalación de fábricas de desalinización. En Brasil, luego de la implementación de perímetros irrigados a lo largo del río São Francisco en los años 1970, ese mismo río va a ser objeto de un bombeo de agua a beneficio de las regiones más secas del Noreste, lo que genera intensas polémicas sobre las consecuencias ecológicas de ese programa. También debe mencionarse el asunto de las aguas marinas. En Brasil, el gobierno designa con el nombre de “Amazonia azul” a la zona económica exclusiva que bordea sus costas [ 138 ], con el fin de destacar la importancia de ese espacio marítimo. En efecto, éste abarca una superficie equivalente a la de la selva amazónica de Brasil, es decir cerca de 3.5 millones de km 2. Este espacio inmenso es a la vez un ecosistema aún poco explotado, sobre todo desde el punto de vista de la pesca, y un desafío ambiental muy importante ya que será en altamar donde Brasil cuenta explotar los campos petrolíferos que lo convertirán en uno de los grandes productores mundiales. [138] Sobre este asunto, ver el informe del Ministerio de la Marina: http://www.mar.mil.br/dhn/dhn/amazoniazul.pdf Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [337 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 338 4. Políticas públicas A SAVOIR Los acontecimientos del Golfo de México en 2010 muestran la magnitud del desafío. En la costa del Pacífico, Chile y Perú cuentan con una de las regiones marinas de mayor productividad biológica del planeta, vinculada al sistema de la corriente de Humboldt: con menos del 1% de la superficie oceánica se produce el 10% de la pesca mundial en tonelaje (IRD). La región del Atlántico Sur también es una gran zona de pesca industrial. En todos estos casos, se plantean problemas de regulación de la pesca y de competencia entre la pesca artesanal y la industrial. El mar Caribe, completamente recubierto por las zonas económicas exclusivas (ZEE) de los países vecinos (incluyendo a los Estados Unidos),se encuentra particularmente afectado por actividades humanas como el turismo, la pesca y la explotación petrolera (incluyendo la contaminación originada por la plataforma Deepwater, destruida por una explosión el 20 de abril de 2010). 4.4.2. Los principales factores de degradación ambiental La expansión agrícola El período contemporáneo se caracteriza por una aceleración del proceso de consumo de espacios naturales con fines de expansión de la producción agrícola, especialmente en Brasil [ 139 ] y en Argentina. Esta expansión agraria no está ligada al crecimiento demográfico: el desafío ya no es la alimentación nacional sino la producción comercial para el mercado mundial. Brasil y Argentina se cuentan entre los primeros productores y exportadores mundiales de soya y de productos derivados (aceite y harina de soya). Asimismo, son grandes productores y exportadores de otros cereales, de carne de ganado bovino, de cítricos, etc. En el conjunto de América Latina, las superficies de siembras de soya pasaron de aproximadamente 22 millones de hectáreas a más de 40 millones de hectáreas, entre principios y finales de los años 2000. Esto constituye un cambio muy importante en los usos del suelo y en los modos de valorización porque se trata, generalmente, de grandes o medianas explotaciones agrícolas, fuertemente mecanizadas, que utilizan de manera importante productos químicos –especialmente el glifosato (round up )– y variedades genéticamente modificadas. En América Latina se encuentran dos de los tres principales consumidores de semillas transgénicas en el mundo, Argentina [139] Sobre el Brasil, ver el estudio de Geoconfluencias, “Brasil, la finca del mundo”, en: http://geoconfluences.ens-lsh.fr/doc/etpays/Bresil/Bresil.htm [338 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 339 4. Políticas públicas (21 millones de hectáreas cultivadas) y Brasil (15.8 millones de hectáreas), sin embargo ambos están muy por detrás de los Estados Unidos (62,5 millones). Esta extensión ha originado numerosos conflictos sociales en torno al acceso a la tierra y protestas relacionadas con la deforestación, con el pequeño número de empleos generados y con las consecuencias de los herbicidas en la salud de las poblaciones. En Brasil, además de la soya, la caña de azúcar registra un fuerte crecimiento debido a la demanda para producir etanol y en este caso también se conjuga con un “paquete tecnológico” complejo pero bien manejado por los grandes productores. El cultivo de la caña de azúcar es especialmente criticado, debido al uso de la quema antes del cultivo que emite grandes cantidades de dióxido de carbono (CO2) y de partículas. Los cultivos son industriales, consumen enormes cantidades de pesticidas y se sospecha que degradan severamente los suelos. En respuesta a estas críticas, Brasil ha adoptado un plan de zonificación de la expansión de la caña de azúcar (con autorización de un aumento de las superficies de 7 a 13 millones de hectáreas en el sur y en el centro del país) y piensa restringir el cultivo de oleaginosas en Amazonia. Actualmente se están aplicando algunos planes de mejoras en la práctica de cultivos, en particular el que prevé el abandono de la quema a partir de 2017 (2014 en ciertas regiones). La estrategia chilena de exportación de alimentos se realiza a costo de una intensa tecnificación y de un uso masivo de tratamientos químicos, así como de fuertes presiones sobre los recursos de agua. La extensión de la cría de salmón en el sur del país acarreó una grave crisis sanitaria en 2009 porque la fuerte densidad de los salmones favoreció la transmisión de enfermedades e impuso, por lo tanto, el uso masivo de antibióticos que contaminan el medio marino. Esta importante crisis ha ocasionado el desplazamiento de los criaderos hacia nuevas zonas. En Ecuador, la cría de camarones es responsable de la desaparición de los manglares en el Golfo de Guayaquil, aún cuando proporciona al país su primer recurso de exportación agrícola, delante del banano. En Brasil, la superficie agrícola útil (SAU) total aumentó de 200 millones de hectáreas en los años 1940 a 329 millones en 2006, luego de un pico histórico de 372 millones en 1985. Un desplazamiento hacia el interior del continente acompañó esta expansión: el centro oeste de Brasil se transformó en algunos años en una gran región agrícola, al precio de una deforestación acelerada y de una degradación del medio ambiente. Esta expansión franqueó las fronteras políticas: la parte oriental de Paraguay está ampliamente ocupada y explotada por agricultores brasileños (llamados brasiguayos), que prolongan sus explotaciones agrícolas en el país vecino. Fenómenos análogos se Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [339 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 340 4. Políticas públicas A SAVOIR Mapa 2 Progresión de la cría de ganado bovino en Brasil, 1974-2006 1974 Número de bovinos 2 000 000 800 000 400 000 2006 Ecosistemas Amazonia Cerrado Caatinga Mata Atlántica Pampa 0 1,000 Kilómetros Fuente: datos IBGE, cartografía François Michel Le Tourneau. [340] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 2,000 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:22 Page 341 4. Políticas públicas producen en el norte de Uruguay y en Bolivia. Dos producciones resumen particularmente los movimientos registrados en Brasil. La primera es la de soya, la segunda es la cría de bovinos. En los dos casos, la comparación entre la situación a principios de los años 1970 y la situación en 2006 muestra tanto el aumento masivo de las cantidades producidas como el desplazamiento de la producción hacia el norte. Para evitar que esta degradación penalice la exportación de productos, se han adoptado normas ambientales más rígidas o códigos de conducta. Dos ejemplos particularmente interesantes se observan en Brasil. El primero es el de la caña de azúcar, para la cual, como hemos visto, el gobierno ha implementado una zonificación estricta de las áreas de expansión, prohibiendo además que éstas se desarrollen en el bioma amazónico. El segundo ejemplo es el de la cría bovina en Amazonia. Debido a que regularmente se le acusa de ser el gran motor de la deforestación, el Ministerio Público la ha compelido a acatar la legislación ambiental. Se aceptó la firma de un acuerdo de buenas prácticas y algunos de los más grandes mataderos del país firmaron un compromiso con la ONG Greenpeace, comprometiéndose a cartografiar la localización de sus proveedores y a verificar que éstos respeten la legislación relativa al medio ambiente. El impacto ambiental de las infraestructuras La extensión de los espacios cultivados y la integración continental conllevan la realización de grandes infraestructuras. Por ahora se da prioridad a las carreteras –aunque no siempre son la mejor solución en términos ambientales– porque técnicamente son más fáciles de construir y permiten un servicio más completo en regiones incomunicadas. Sin embargo, también provocan la apertura de nuevas regiones a la colonización, a la artificialización del medio ambiente, a los cortes ecológicos y preparan el avance de la deforestación. Las carreteras: redes nacionales de integración En toda América Latina, las redes viales nacionales mejoraron a partir de los años 1950, lo que coincidió con el gran desarrollo del tráfico de automóviles y camiones. Sin embargo, esas carreteras que no eran sino caminos difícilmente transitables atrajeron a olas de migrantes que a sus orillas, en tierras aún “vírgenes”, construyeron propiedades. Los países andinos crearon carreteras que atravesaron las cordilleras para llegar a la costa; de esta manera, la montaña y el piedemonte contribuyeron a la integración regional (Gondard, 2005). En los años 1970 y 1980, se mejoraron estas redes. Los caminos se asfaltaron, a menudo gracias a préstamos de grandes organismos financieros internacionales. Para estos últimos, dicha cooperación fue una oportunidad para empezar a imponer el respeto de normas ambientales, como en el caso de la carretera Cuibá-Porto Velho (BR-364) en Brasil, cuyo asfaltado fue financiado por el Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 341 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 342 4. Políticas públicas A SAVOIR Banco Mundial, a cambio de progresos en la protección del medio ambiente y de los pueblos amerindios. A partir de los años 1990, las carreteras se transformaron en instrumentos de la integración continental. La carretera panamericana está hoy prácticamente terminada, lo que permite el tráfico norte-sur a lo largo de la costa del Pacífico (con excepción de un segmento en el istmo de Panamá). La Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), lanzada en 2000 en Brasilia, es especialmente importante. Su objetivo es coordinar los esfuerzos nacionales e incitar al desarrollo de las infraestructuras. Se organizó en diez zonas, con el fin de concluir la famosa conexión vial Pacífico-Atlántico a través de la Amazonia, antes mencionada, y al mismo tiempo de reforzar el paso de la Cordillera a nivel del Trópico del Capricornio y del eje Buenos Aires-Santiago de Chile. Sin embargo, no todos los trabajos de la IIRSA son carreteras. De esta manera, el corredor amazónico (n o 5) propone el ordenamiento de las vías fluviales para incrementar el comercio regional, así como el eje del Paraná, que coincide con el desarrollo de la Hidrovía. Algunas de esas obras han avanzado, sobre todo el asfaltado de las carreteras existentes y la mejora de puntos de paso fronterizos. Otros ejes, como el eje norte andino, se encuentran aún en fase de proyecto. En fin, otros, como el paso de las Guayanas avanzan muy lentamente: el puente del Oyapock, entre la Guayana francesa y el Estado brasileño de Amapa, se anuncia desde hace diez años y finalmente entró en servicio en 2011. Como quiera que sea, estas infraestructuras atraviesan espacios ecológicamente sensibles y suscitan numerosas inquietudes en cuanto a su impacto. De esta manera, el proyecto Hidrovía Paraná Paraguay implicaría modificaciones profundas de la hidrología del Pantanal, así que de momento ha sido frenado río arriba. En Centroamérica, la iniciativa de integración “Puebla Panamá” –que va del sur de México al canal de Panamá y une a los pequeños países de Centroamérica– ha originado una gran oposición, tanto por razones ecológicas como geopolíticas. Sin dejar de avanzar hacia la integración, el corredor ecológico mesoamericano –proyecto transnacional con el fin de proteger el medio ambiente, en coordinación con las comunidades regionales– lo ha sustituido. Se trata de un proyecto que ha puesto énfasis en los objetivos de conservación del medio ambiente, pero tiende también a una mayor integración territorial entre el sur de México y Panamá. [342] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 343 4. Políticas públicas 3 Zonas de proyectos de la iniciativa IIRSA ndi no d el n ort e Mapa Eje a Eje de las Guayanas Eje amazónico Eje Brasil Perú Bolivia Eje del Paraná Eje interoceánico central Eje de Capricornio Eje MERCOSUR-Chile Eje andino del sur Eje del sur 0 1000 km Fuente: IIRSA, S. Velut – 2009. En los años 1990, se acentuó la presión para asfaltar la carretera BR-163, que debía convertirse en un eje muy importante para la salida de la producción de soya del Mato Grosso. Debido a que este asunto era especialmente delicado, el gobierno integró la operación en un plan, “BR-163 sostenible”, que contemplaba numerosas audiencias públicas y promovía una gran zonificación de las tierras de la región, creando de paso numerosas áreas protegidas. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [343] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 344 4. Políticas públicas A SAVOIR Si la carretera panamericana está hoy prácticamente terminada (lo que permite el tráfico norte-sur en el continente, por su lado occidental), desde 2005 las miradas convergen hacia otra gran obra lanzada hace muchos decenios, pero que ya se está finalizando: la carretera transoceánica, que debe conectar al Atlántico con el Pacífico. Desde hace muchos años, la red vial brasileña permite llegar hasta la frontera peruana y el oeste de Perú dispone de infraestructuras viales desde hace tiempo, pero la conexión entre ambos países (primero a través de las llanuras amazónicas y luego del reborde oriental de los Andes) no era transitable, o muy poco. Estaba previsto que lo fuera a partir de finales del 2010, lo que podría modificar considerablemente los flujos comerciales en la región. En efecto, gracias a la conexión con tres puertos peruanos, la producción agrícola del centro-oeste de Brasil estará casi a la misma distancia del puerto atlántico de Paranaguá, gran centro de exportación de productos agrícolas, que del litoral del Pacífico, mucho más próximo de los mercados asiáticos. Las consecuencias serían la posible disminución de los costos de flete y el incremento de la competitividad, lo que podría convertir a esta nueva carretera en una arteria muy importante del comercio mundial. Ahora bien, como el trazado de la nueva carretera está situado en gran parte en el centro de la Amazonia, fácilmente se puede imaginar que las consecuencias ecológicas también serán masivas, de alcance continental e incluso mundial. Pocas alternativas ante las carreteras Las decisiones latinoamericanas en el terreno de las infraestructuras no son las más adecuadas desde el punto de vista ambiental. En efecto, el transporte vial, contaminante y poco eficaz en muy grandes distancias, ha sido favorecido en detrimento del transporte ferroviario que parece más adecuado para los grandes espacios concernidos. En forma paralela los ferrocarriles, creados durante la primera mitad del siglo XX, han sido descuidados: las infraestructuras actuales son a menudo obsoletas y poco funcionales. Sin embargo, existen proyectos para aumentar la participación de los trenes en el transporte. En Brasil se habla de una conexión ferroviaria rápida entre Río de Janeiro y São Paulo, el eje aéreo más frecuentado del país. El proyecto de conexión ferroviaria “Norte-Sur”, más o menos paralela a la carretera Belem-Brasilia, ha sido también retomado por el gobierno de Lula y poco a poco se han construido unos tramos. De alguna manera, reemplaza al proyecto precedente de integración Norte-Sur, que se apoyaba en las vías fluviales, por medio de los ríos Araguaia y Tocantins, intensamente combatido por los defensores del medio ambiente debido al gran impacto previsto en los cursos de [344] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 345 4. Políticas públicas ambos ríos. De esta manera, la navegación fluvial parece reservada a la región amazónica y al Paraná donde, si bien ya está muy desarrollada, se explotan las condiciones naturales de navegabilidad de los ríos y por lo tanto necesitan poca infraestructura para mejorarla. En Argentina se observa un impulso del ferrocarril entre las principales ciudades, luego de que se enterrara el proyecto del tren de gran velocidad entre Buenos Aires y Rosario. Los sistemas energéticos Los sistemas energéticos constituyen uno de los factores importantes de las transformaciones ambientales, no sólo por los efectos de los combustibles fósiles en el clima, sino también por los impactos directos de la explotación de la energía en las regiones de producción. Ahora bien, el consumo de energía ha aumentado fuertemente en América Latina, especialmente en los países emergentes, y tal incremento reposa principalmente en el uso de recursos fósiles. Como lo muestran el gráfico 35 y el cuadro 44, el petróleo y el gas son las principales fuentes de energía y pueden representar hasta dos tercios de la energía primaria. La energía hidráulica tiene un peso significativo en Brasil y algo menor en Venezuela. Las demás energías renovables son todavía de poca importancia, con excepción de la contribución de los carburantes de origen agrícola para las necesidades brasileñas. La energía nuclear sólo está presente en Brasil, Argentina y México. Sin mencionar el conjunto de factores que explican semejante peso de los hidrocarburos, es importante subrayar que es muy difícil hacerlo disminuir. Con excepción de Chile, de las Guayanas y de Uruguay, los países de América del Sur son productores de hidrocarburos y algunos (Brasil, Colombia, Ecuador y Perú) han hecho descubrimientos importantes durante estos últimos años. Por lo tanto, no tienen restricciones de importancia en el suministro (pese a que en Argentina se observa una preocupante disminución en los horizontes de producción). En cambio, el inicio de la producción en yacimientos situados en nuevas regiones plantea numerosas interrogantes, ya se trate de la producción petrolera en las partes amazónicas de los Estados andinos o del desarrollo del off shore profundo a lo largo de Brasil. La iniciativa ecuatoriana de congelar la explotación del yacimiento de Yasuni a cambio de un compromiso financiero de la comunidad internacional parece reunir actualmente suficiente apoyo como para ser viable. Sin embargo, las tasas de motorización y el equipamiento de los hogares no cesan de aumentar. Tal incremento ha sido considerable en Chile, debido al impulso del crecimiento económico. En los otros países emergentes, la introducción de vehículos baratos, así como un mayor acceso al crédito, permiten hoy que un gran número de Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [345 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 346 4. Políticas públicas A SAVOIR hogares adquiera un automóvil. Es el caso en especial de la clase media modesta que goza también de condiciones de acceso preferenciales a viviendas situadas en la periferia contribuyendo así a la contaminación urbana ya que se ve obligada a efectuar largos desplazamientos motorizados. Desde hace muchos años, se registran récords de ventas de automóviles en Brasil. Muchos países mantienen muy bajos los precios de los combustibles, con un récord para Venezuela. El gas también se vende muy barato a los consumidores argentinos, lo que no los incita a limitar su consumo. De esta manera, cualesquiera que sean los esfuerzos realizados en las transformaciones del suministro de energía, se corre el riesgo de que perdure la dependencia de los carburantes líquidos. Actualmente, sólo Brasil ha aportado una respuesta original con el etanol aunque puede ser criticada. Argentina trata de proseguir con el desarrollo en la producción de biodiesel a base de aceites vegetales. El asunto de esos biocombustibles plantea preguntas tanto desde el punto de vista del aporte energético, como sustituyentes de los combustibles fósiles, como desde el punto de vista de las consecuencias socioambientales a nivel de su generalización. En cuanto al primer punto, la producción de etanol a base de caña de azúcar es muy eficaz y en continua mejoría gracias a los cultivadores y a los industriales brasileños. La transformación del aceite de soya en diesel presenta menos interés energético. Las consecuencias ambientales del cultivo de la caña de azúcar son más problemáticas, pero son objeto de esfuerzos para disminuir sus impactos (por ejemplo, con un mejor uso de de los subproductos y la cogeneración de calor y de electricidad con el bagazo). América Latina ha fracasado en forma relativa en la integración de las infraestructuras energéticas. De esta manera, la interconexión de gasoductos entre países productores (Argentina y Bolivia) y consumidores (Brasil y Chile) terminó en interrupciones del suministro y en fuertes tensiones. Por esta razón, el gas es menos utilizado de lo que se había previsto y se construyen nuevas centrales que funcionan con fuel-oil o carbón, lo que acarrea las conocidas consecuencias para el medio ambiente. El gas, que emite menos partículas y menos CO2 pero con el mismo aporte energético, es subutilizado pese a que Brasil alimenta desde 2009 una parte de las ciudades del Amazonas con el gas natural extraído del yacimiento de Coarí. Por otra parte, se ha relanzado ampliamente la construcción de nuevas represas, por medio de proyectos en el río Baker (Patagonia chilena), Cóndor Cliff (Patagonia argentina), Garabi (en el río Uruguay), así como grandes programas de equipamiento en la Amazonia brasileña y en Colombia. Con una potencia instalada de 11 000 MW, la estación programada en Belo Monte, en el Xingú (un afluente muy importante del Amazonas), sería de tan importantes dimensiones como la de Itaipú. Este proyecto, [346] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 347 4. Políticas públicas acompañado por la realización de presas menos importantes y de centrales térmicas, genera protestas, aunque el gobierno brasileño asegura que emprende obras cuyas consecuencias serán cuidadosamente controladas. Gráfico 35 Aumento del consumo de energía en los grandes países emergentes de Sudamérica Mtep Colombia 35 30 25 20 15 10 5 0 Venezuela Mtep 100 Hidro 80 Carbón 60 Gas 40 Hidro Gas 20 Petróleo Petróleo 0 1990 1995 2000 2005-2008 1990 1995 2000 2005-2008 Brasil Mtep 250 Nuclear 200 Hidro 150 Mtep 30 25 20 15 10 5 0 Chile Carbón Gas 100 50 Hidro Carbón Gas Petróleo 1990 1995 2000 2005-2008 Petróleo 0 1990 1995 2000 2005-2008 Mtep 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Argentina Nuclear Hidro Gas Petróleo 1990 1995 2000 2005-2008 Fuente: S. VELUT según BP Statistical Review, 2009. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [347] [348] 9 682 64 928 1 028 45 © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 31 805 3 217 15 540 862 5 517 5 517 1 184 459 6 982 Fuente: Agencia Internacional de la Energía (AIE). Venezuela Perú 89 387 8 709 11 745 11 745 9 097 3 318 Colombia México 3 318 Chile 93 803 - 13 553 Brasil 2 312 33 972 22 798 2 336 50 541 655 3 351 3 351 17 768 1 677 37 289 Productos Gas petroleros - - 2 716 - - - 3 218 - 1 881 Nuclear 7 143 1 681 2 346 777 1 989 1 989 32 165 199 2 624 - 7 6 496 - 1 1 183 - 5 Energía Geotermia, hidroeléctrica solar y otras 541 2 561 8 240 728 4 731 4 731 72 335 791 2 539 Combustibles renovables y residuos 96 - 101 74 140 140 3 340 - 658 - - - - - - 375 - - Electricidad Calor 63 745 14 079 184 262 11 805 30 790 30 790 235 556 5 438 73 065 Total 16:23 Ecuador - 1 079 Petróleo bruto 25/08/11 Bolivia Argentina Carbón ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp Page 348 4. Políticas públicas A SAVOIR Cuadro 44 Fuentes de energía primaria en América Latina – en miles de toneladas de equivalente petróleo (2007) ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 349 4. Políticas públicas El desarrollo de las energías renovables no convencionales se sitúa todavía a un nivel muy modesto, pese a que por su abundante sol ciertas regiones latinoamericanas son lugares privilegiados para probar las centrales solares. El potencial eólico ha sido también poco explotado a pesar de que en este ámbito las inversiones aumentan, en especial en el litoral de Brasil. 4.4.3. América Latina y los cambios ambientales planetarios El lugar de América Latina en el escenario mundial de las emisiones de gas de efecto invernadero En relación a los países desarrollados, la contribución de América Latina a las emisiones de gas de efecto invernadero (GEI) no es considerable; sin embargo, ésta crece a causa del aumento del consumo energético en la región. Las emisiones por habitante son modestas: 3 toneladas Eq-CO 2 en 2004, contra 7 en Francia. Sin embargo, los inventarios presentados en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CCNUCC) no son en absoluto comparables y no cubren siempre las mismas fechas. De esta manera, si bien ciertos países (Brasil, Chile) realizaron una sola comunicación a principios de los años 2000, con datos recolectados en los años 1990, México, por ejemplo, produjo cuatro informes y el último de ellos se publicó en 2010 (así como el de Perú). Las emisiones acumuladas son bajas, muy lejos de las de los países desarrollados: según el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (GIEC), en 2004 las emisiones mundiales eran del orden de 50 GT Eq-CO 2, de las cuales aproximadamente América Latina produjo el 10% (5 GT). Una de las particularidades de la región es la importancia de las emisiones de CO2 y de metano originadas por la agricultura, los cambios de uso del suelo ( Land-use, Land-use Change and Forestry – LULUCF) y la ganadería, con una contraparte de absorciones de CO 2 ligadas al crecimiento de los vegetales y a las selvas. Según los primeros informes nacionales, las emisiones de América Latina se repartían en tres tercios: un tercio imputable a la agricultura (en especial a la ganadería), un tercio a los cambios de uso del suelo y un tercio a los usos energéticos. No obstante, esta proporción varía en cada país: los usos energéticos tienen más peso en México que en Brasil, donde se destacan los efectos del cambio del suelo. En todos los países se plantea el problema de la fiabilidad de las estimaciones en relación a la absorción de CO2 por la vegetación y los suelos. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [349] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 350 4. Políticas públicas A SAVOIR Gráfico 36 Principales emisores de GEI en América Latina (1990-2000) – en millones de toneladas de CO2 1990 2000 3,000 2,500 2,000 1,500 1 ,000 500 Chile Ecuador Bolivia Perú Colombia Argentina Venezuela México Brasil 0 Fuente: World Resources Institute (2008), “Climate Analysis Indicators Tool (CAIT). Versión 5.0”. Washington DC. Gráfico 37 Emisiones de CO2 por habitante, 1990 y 2004 – en toneladas de CO2 1990 2004 Media de América Latina y del Caribe, 2004 24 21 18 15 12 9 6 3 Trinidad y Tobago Bahamas Venezuela México Antigua y Barbuda Surinam Barbados Argentina Jamaica Cuba Chile Belice Colombia Ecuador San Kitts y Nevis Guyana Brasil República Dominicana Panamá Granada Uruguay Santa Lucía Perú Costa Rica Dominica Bolivia San Vicente y las Granadinas Nicaragua Guatemala Paraguay Honduras El Salvador Haití 0 Fuente: CEPAL, sobre la base de los indicadores de los objetivos del Milenio para el desarrollo, Naciones Unidas, Washington DC . [ 140 ] [140] Datos disponibles en línea: http://mdgs.un.org/unsd/mdg/Search.aspx?q=emissions [350] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 351 4. Políticas públicas Falta de unidad de América Latina en las negociaciones mundiales Aunque los Estados latinoamericanos hayan firmado la mayoría de las grandes convenciones internacionales sobre el medio ambiente, están muy divididos sobre la cuestión climática. De una manera general, antes de la Conferencia de Copenhague (diciembre 2009), se negaban a comprometerse con objetivos cifrados de reducción de sus emisiones, ya fuera en virtud de un “derecho al desarrollo” –afirmado por la mayoría de los países del sur– o entonces, en el caso de Brasil, en razón de un dogma diplomático, que establece que ese tipo de compromiso internacional es una traba a su soberanía nacional [ 141 ]. Las cosas han evolucionado considerablemente desde 2009. Por su parte, Brasil modificó considerablemente su posición poco antes de Copenhague, al aceptar por primera vez objetivos ambiciosos en cifras de reducción de sus emisiones. Actualmente parece ser el único que adelanta cierto número de propuestas, en especial sobre los mecanismos REDD [ 142 ], mientras que otros Estados dan la sensación de permanecer en la retaguardia. Las razones de este cambio son dobles: por una parte, el país piensa que ha logrado controlar la deforestación en Amazonia y por esa razón desea ganar dividendos en el plano diplomático; por la otra, los mecanismos de compensación de la deforestación que ha evitado pueden potencialmente aportarle miles de millones de dólares, en el caso de que se utilicen en el marco general de un mercado funcional de créditos de carbono. La posición de Brasil podría ser adoptada por Perú y Ecuador, dos países amazónicos también potencialmente favorecidos por los REDD, así como por Costa Rica, que posee una reputación de país a la vanguardia en el plano ambiental, debido a que ha implementado durante más de diez años un mecanismo de pago por servicios ambientales (por otro lado, se observa que Costa Rica había propuesto a mediados de los años 1990 una iniciativa de los países forestales, poco alejada de la propuesta actual del mecanismo REDD, que había sido abandonada debido a la oposición de Brasil). En el extremo opuesto, se encuentran los países que adoptan una posición cercana a la de Bolivia y Venezuela. Estos países rechazan los mecanismos de negociación en torno al clima porque estiman que no permiten que se escuche a los países más pobres. De esta manera, intentaron promover una cumbre alternativa a la de la ONU [141] En la medida en que las emisiones de GEI de Brasil están esencialmente ligadas a la deforestación, aceptar objetivos cifrados de reducción equivale a aceptar una política estricta de preservación en Amazonia, que Brasil rechazaba por considerarla contraria a su soberanía en esta región. [142] Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation. (Reducir las emisiones debidas a la deforestación y a la degradación de las selvas). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 351 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 352 4. Políticas públicas A SAVOIR y han insistido en el hecho de que los países desarrollados tienen hacia ellos una “deuda climática”, que deben pagar por medio de apoyos destinados a ayudar a las comunidades locales a adaptarse a los cambios actuales. Por supuesto, esta protesta se ubica en el marco más amplio de su feroz oposición a los Estados Unidos y de su cuestionamiento de la economía mundial. Entre ambos grupos, numerosos países tienden a seguir, en el plano climático, sus orientaciones diplomáticas generales. De esta manera, Chile se presenta en ese terreno (así como en los demás) como un aliado de los Estados Unidos, adoptando en cierta forma una estrategia de “pasajero clandestino”. México muestra una posición más avanzada (antes de la cumbre de Cancún de diciembre de 2010) como lo refleja su comunicación nacional de 2010. Se ha dotado de una estrategia nacional para la investigación y para la lucha contra el cambio climático, que consiste principalmente en la identificación de los problemas y de los recursos disponibles. Definió ejes de trabajo relativos, en especial, a la deforestación, a la eficacia energética y al desarrollo de energías descarbonizadas, así como a la educación para el cambio climático. Asimismo, México propuso la creación de un Fondo Mundial para la Lucha contra el Cambio Climático, que sería apoyado por los países del Anexo I y los países no incluidos en el Anexo I que deseen beneficiarse con él. La dispersión en las posiciones de los diferentes Estados puede interpretarse en función de las estrategias políticas y económicas de cada uno. En primer lugar, éstas remiten a las diferencias considerables de desarrollo entre ellos. Ciertos países todavía no han desarrollado de manera completa su infraestructura industrial y por ello se niegan a comprometerse a disminuir sus emisiones de CO2 , mientras que otros ya se mueven en sectores tecnológicos de punta, lo que les permite pensar en una transición hacia una economía poco emisora. Por otra parte, algunos son productores de petróleo (Argentina, Ecuador, Perú y Venezuela), con vocación para convertirse en el futuro en actores importantes de ese mercado, como es el caso de Brasil; otros no lo son. Los productores de petróleo no son siempre emisores masivos de CO2 , como Ecuador o Perú, cuya situación es muy diferente a la de Brasil y Argentina. El potencial científico y tecnológico de los Estados complica aún más la situación, con una posición especial de Brasil. Debido a que dispone de medios de observación de la tierra y de alternativas tecnológicas que busca promover, en especial en el sector de los agrocombustibles, Brasil ha adoptado una posición de vanguardia en las negociaciones sobre el clima. [352 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 353 4. Políticas públicas Si bien los países de América Latina no presentan un frente unido en las negociaciones sobre el clima, todos han inscrito este tema en sus agendas políticas, tanto en el plano diplomático como en el interno. Algunos han afinado estrategias nacionales de lucha contra el cambio climático (de esta manera, México, Brasil y Argentina ocupan los 4 to, 8 vo y 10 mo lugares en el Climate Change Performance Index de la ONG alemana Germanwatch) y la mayoría disfruta de las ventajas que ese tema les aporta en las relaciones bilaterales o en las solicitudes de financiamiento de mecanismos de desarrollo limpio. A América Latina le resulta difícil todavía insertarse en este tipo de desarrollo: la región no alberga sino 20% de los 2 500 proyectos de desarrollo limpio registrados a escala mundial. Son sobre todo proyectos relativos a la recuperación de metano en los basurales o en los efluentes, pero también proyectos que conciernen la producción de energía sin emisiones de carbono. Consecuencias ya patentes… Si bien en las negociaciones tienen dificultades para definir sus posiciones, en el terreno los países de América Latina ya sufren las consecuencias de los cambios climáticos. De esta manera, se constata en especial la fusión de los glaciares tropicales andinos, que perturba los flujos río abajo, disminuyendo las cantidades de agua disponibles para la agricultura [ 143 ]. Esto ya está perturbando los flujos de los torrentes andinos que irrigan los cultivos de las comunidades de montaña. También se registran variaciones en las precipitaciones que impactan las producciones agrícolas. De esta manera, una modificación ya significativa de la pluviometría en la pampa ha acarreado un desplazamiento de las isoyetas hacia el oeste; esto ha aumentado la productividad, facilitado la extensión de la soya, pero también ha producido más inundaciones. En sentido inverso, en Amazonia, los años 2005 y 2010 fueron excepcionalmente secos, mientras que 2009 se caracterizó por una creciente del Solimões que superó el nivel récord de 1950 en Manaos. Según las proyecciones, esta variabilidad de las precipitaciones debería incrementarse, con consecuencias para los cultivos en todo el continente. Ciertos escenarios convergen sobre la disminución de las precipitaciones en Amazonia, con consecuencias para la vegetación, lo que puede acarrear una disminución de la pluviometría más al sur. En efecto, los flujos de humedad provenientes de Amazonia circulan en dirección del sur y probablemente causan una parte de las precipitaciones que riegan las sabanas centrales de Brasil, [143] Esta evolución ha sido bien documentada por varios equipos de investigadores (principalmente por el del IRD Great Ice). Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [353 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 354 4. Políticas públicas A SAVOIR hasta la pampa. Otra consecuencia del aumento de la variabilidad sería sin duda un crecimiento de la frecuencia y de la violencia de las tempestades tropicales, que provocan siniestros en las zonas litorales. Evaluar el estado ambiental de un país es discutible porque las variables que hay que medir son heterogéneas y porque hay que tomar en cuenta las evoluciones temporales y los cambios de escalas (ya que las condiciones ambientales no son las mismas si nos ubicamos a nivel de los Estados o de las regiones). Sin embargo, existen propuestas para cifrar a una escala mundial el estado del medio ambiente. El Centro de Estudio sobre el Medio Ambiente de la Universidad de Yale publica así un indicador sintetizado mundial en el que se toman en cuenta diferentes parámetros que describen el medio ambiente (contaminación del aire y de las aguas, biodiversidad, deforestación, etc.) [ 144 ]. Esto permite trazar un cuadro (véase no 45), en el que se han insertado algunos países que no son latinoamericanos con el fin de establecer una comparación. Las jerarquizaciones son más interesantes que los valores, con los resultados positivos de Costa Rica, Cuba y Colombia. México, Argentina y Brasil se sitúan en el medio del cuadro, con valores próximos a los de los Estados Unidos. No es sorprendente que Haití esté al final de la lista, junto con los países de escasos ingresos (con excepción de Trinidad y Tobago), penalizado por su responsabilidad en las emisiones de GEI, a causa de su papel en la explotación de hidrocarburos y el refinamiento para una población reducida. [144] Referencias completas en el sitio internet: http://sedac.ciesin.columbia.edu/es/epi/index.html [354] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 355 4. Políticas públicas Cuadro 45 Índice de Desempeño Ambiental (EPI) 2010 Países Índice EPI Suiza 89.1 Costa Rica 86.40 Francia 78.2 Cuba 78.13 Chile 73.34 Alemania 73.2 Panamá 71.37 Belice 69.93 Ecuador 69.34 El Salvador 69.07 República Dominicana 68.44 Suriname 68.18 México 67.34 Paraguay 63.51 Guyana 59.25 Jamaica 58.04 Nicaragua 57.05 Trinidad y Tobago 54.25 Guatemala 53.97 Honduras 49.87 Haití 39.50 Fuente: Socioeconomic Data and Applications Center, Columbia University y Yale Center for Environmental Law and Policy (http://sedac.ciesin.columbia.edu/es/epi/index.html). 4.4.4. Las políticas públicas del medio ambiente Los Estados latinoamericanos se han dotado de legislaciones y de instituciones ambientales y han tratado de reforzar los medios de acción en ese terreno. No obstante, los dispositivos no son uniformes y su eficacia es discutible. Uno de los puntos de partida es la inscripción en las constituciones de normas relativas al medio ambiente, cuya consecuencia es la implementación de dispositivos institucionales. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 355 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 356 4. Políticas públicas A SAVOIR La institucionalización del asunto ambiental Los dispositivos institucionales En América Latina, la legislación ambiental se encuentra todavía en vías de constituirse. En los diferentes países se avanza hacia la creación de ministerios o de secretarías de estado del medio ambiente, con prerrogativas más o menos amplias. Estas nuevas estructuras tienen dificultades para imponerse y ser eficaces en el panorama institucional existente. La necesidad de supervisar diferentes sectores plantea problemas en relación a las competencias existentes. Por otra parte, se acusa constantemente a los ministerios del Medio Ambiente de ser trabas para el crecimiento económico porque bloquean proyectos de inversiones y no se les asignan ciertas atribuciones; por ejemplo, los parques nacionales pueden seguir siendo administrados por organismos independientes de los ministerios (en Chile) o por los gobiernos de las provincias (en Argentina). La mayoría de los países han organizado procedimientos de estudio de impacto previos a la realización de grandes proyectos. Estos pueden ser más o menos complejos y exigentes para el solicitante. De manera general, los estudios de impacto no parecen ser instrumentos suficientes para asegurar la protección del medio ambiente. Chile ha tratado de mejorar sus instituciones ambientales para responder a las críticas formuladas en el estudio previo a su ingreso a la OCDE, organismo que señalaba insuficiencias en su política ambiental. Uno de los puntos que se deben tener en cuenta en la implementación de instituciones ambientales es la articulación de niveles de poder que impliquen, por una parte, una cierta descentralización de las competencias ambientales y, por la otra, la puesta en práctica de perímetros específicos de acción. Es el caso de las agencias de las cuencas que Brasil ha experimentado y que otros países tienen intenciones de reproducir. Los espacios protegidos La protección de la naturaleza in situ comenzó en América Latina desde principios del siglo XX, aún antes que en Europa, con la creación de los parques Perito Moreno, hoy Nahuel Huapí en Argentina (1903) y Malleco en Chile (1907). Primero se les confinó a regiones poco explotadas o fronterizas, pero actualmente se extienden de una manera tal que cubren ecosistemas muy variados. Asimismo, se han convertido en lugares atractivos para el turismo internacional en fuerte expansión y en bastiones de resistencia en lo que concierne a los cambios de usos del suelo. Las superficies que abarcan son impresionantes, como lo muestra el registro de las áreas protegidas en Amazonia, efectuado por el grupo Red Amazónica de Información Socioambiental Georreferenciada (RAISG) (véase en anexo cuadro 46) [ 145 ]. [145] Las comparaciones son difíciles: actualmente, no hay una fuente confiable que incluya el conjunto de los espacios protegidos latinoamericanos, a causa de la multitud de estatus existentes. [356 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 357 4. Políticas públicas Sin embargo, los estatutos de esas áreas protegidas son sumamente variados pese a que los Estados latinoamericanos se refieren a la Convención de Washington (que establece las bases de una tipología de los espacios protegidos). En efecto, la evolución en los objetivos de la protección y su adaptación a las instituciones nacionales han ocasionado desfases. De esta manera, Argentina, por ejemplo, cuenta con áreas protegidas que dependen del Estado, de las provincias y de las municipalidades, debido a que cada provincia posee su propia legislación de protección del medio ambiente. Muchos países han reformado la legislación de protección de la naturaleza y han adoptado (o no) las categorías internacionales. La mayoría se esfuerza en poner en práctica sistemas nacionales de conservación para garantizar la coherencia de las áreas protegidas (lo que Brasil realizó en el 2000, con la ley del Sistema Nacional de Unidades de Conservación de la Naturaleza – SNUC). A nivel de la gestión, se plantea el problema de las relaciones con las poblaciones locales y amerindias, excluidas durante mucho tiempo de los procesos de decisión y de administración de los espacios protegidos. A pesar de los compromisos adquiridos, las administraciones de los parques nacionales se muestran a veces reticentes al diálogo y se satisfacen con aperturas limitadas. En cuanto a las poblaciones locales, no siempre se identifican con los objetivos de preservación de la naturaleza. Por último, la cuestión de los territorios amerindios puede parecer ambigua porque su objetivo principal es la protección de los grupos étnicos y no la del medio ambiente, pero se basa en la idea de que los modos de vida, las poblaciones y los cultivos se desarrollan en medios específicos. Los Estados hacen esfuerzos por aumentar las superficies protegidas, cubriendo un mayor número de ecosistemas. Esta extensión se lleva a cabo más fácilmente en las regiones poco pobladas, donde no entra en conflicto con las expectativas de las poblaciones locales. Por lo tanto, los espacios protegidos se han extendido ampliamente en toda la Amazonia y en Patagonia, pero con límites relativos a la efectividad de esta protección: la creación de nuevos espacios protegidos sin aumento de los medios efectivos desemboca en realidad en la multiplicación de los “parques de papel”, sin ningún efecto concreto. Algunas soluciones institucionales innovadoras, como las reservas de biósfera, aportan instrumentos complementarios para las áreas protegidas existentes. Tal es el caso, por ejemplo, de la gigantesca reserva de biósfera de la Mata Atlántica en Brasil (de una superficie de 200 000 km2), que es la más grande del mundo. Igualmente, unas reservas de uso sostenible han sido estructuradas en Amazonia; su objetivo es preservar los recursos y los modos de vida tradicionales. De una manera general, se trata de sobrepasar los límites de la protección clásica por la zonificación y la prohibición, con el fin Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [357 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 358 4. Políticas públicas A SAVOIR de favorecer modos de explotación sostenibles. En este sentido, los nuevos espacios protegidos son lugares de experimentación para las actividades agrícolas de poco impacto ambiental, el turismo alternativo y la valorización del patrimonio. La creación y la gestión de áreas protegidas son al mismo tiempo factores de cooperación entre los Estados. Tal es el caso en Amazonia, donde se empiezan a concebir los espacios protegidos a la escala de un gran conjunto. A un nivel más local, los parques y los corredores ecológicos transfronterizos empiezan a surgir, como por ejemplo el Corredor de Huemul, entre Argentina y Chile, o la Cordillera del Cóndor, entre Perú y Ecuador. Mapa 4 Los espacios protegidos en Brasil Tierras indígenas Unidades de conservación federales (Protección integral) Unidades de conservación federadas (Protección integral) Unidades de conservación federales (Uso sostenible) Unidades de conservación federadas (Uso sostenible) 0 Fuente: Kohlhepp (2001). [358 ] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 500 Kilómetros 1,000 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 359 4. Políticas públicas Experiencias emblemáticas de gobernanza ambiental La gobernanza ambiental es un terreno de innovación donde se cruzan iniciativas privadas y públicas, nacionales e internacionales. Proponemos aquí el análisis de algunos ejemplos (no exhaustivos) para ilustrar esta idea y presentar ciertas referencias que circulan a escala continental. Experiencias brasileñas de gobernanza ambiental en cooperación: los programas PPG7 y ARPA Si bien ya hemos subrayado el hecho de que Brasil ha adoptado una posición más bien “soberanista” en lo que concierne a la Amazonia, es necesario decir que este país también es capaz de mostrarse flexible en torno a los asuntos de gobernanza ambiental. Dos proyectos importantes lo ilustran: Primero, el Programa Piloto del G7 para la Protección de los Bosques Tropicales de Brasil (PPG7), que nació de una propuesta de la conferencia del G7 en Houston, en 1990. En esa época, se acusaba a Brasil específicamente por daños al medio ambiente; por lo tanto, el G7 propuso una donación de 250 millones de USD para ayudarle a yugular el problema de la deforestación. Las negociaciones avanzaron lentamente, aunque en 1992 la conferencia de Río las impulsó; luego desembocaron, en 1994, en un compromiso institucional que se consideró satisfactorio (Brasil no deseaba un programa piloteado directamente por el Banco Mundial y los donantes tampoco querían hacer una simple donación al país). Por lo tanto, el PPG7 es un programa que se inserta en las instituciones brasileñas, pero está financiado y controlado por el Banco Mundial. El programa (financiado principalmente por Alemania) comenzó y realizó muchas acciones, sobre todo de apoyo logístico para la demarcación de numerosos territorios amerindios –un tema muy delicado políticamente–, así como un programa de financiamiento “de iniciativas piloto” de desarrollo sostenible (Kohlhepp, 2001). En la cumbre de Johannesburgo, en 2002, el PPG7 se prolongó algunos años y puede jactarse de haber tenido un impacto muy importante sobre el terreno, en lo particular a nivel de la sensibilización sobre el tema del desarrollo sostenible, pese a que no ha sido muy eficaz en la lucha contra la deforestación. Otra prueba de flexibilidad institucional: el programa Áreas Protegidas de la Amazonia (ARPA), conducido conjuntamente por el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF, por sus siglas en inglés) y el ministerio brasileño del Medio Ambiente, desde 2003. Este programa se inspira de la reivindicación del WWF para que al menos 10% de cada bioma brasileño se preserve como zona protegida federal. Ante el déficit observado en Amazonia, se firmó un acuerdo con el ministerio del Medio Ambiente Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [359 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 360 4. Políticas públicas A SAVOIR y el WWF participa en las acciones, sobre todo a nivel del financiamiento, en tanto el ministerio coordina el dispositivo. El programa estaba organizado en tres fases: l la primera (2003-2006) permitió la creación de 18 millones de hectáreas de espacios protegidos, una mitad en unidades de conservación integral (sobre todo el Parque Nacional de las Montañas de Tumucumaque) y la otra en unidades de conservación de uso sostenible. De la misma manera, el programa contribuyó durante esta fase a la “consolidación” de 7.3 millones de hectáreas de unidades de conservación, creadas antes de 2002; l la segunda fase (2007-2009) y la tercera (2010-2013) preveían la creación de 19.5 millones de hectáreas de zonas de conservación integral y la consolidación de las unidades existentes, con el fin de alcanzar el objetivo de 50 millones de hectáreas de zonas protegidas en Amazonia (es decir, el 10% de la superficie de la región). De hecho, la segunda fase sólo empezó a finales de 2009 y el final del programa se aplazó hasta 2016. En paralelo, se creó un fondo financiero de manera a cubrir las necesidades de las unidades de conservación que serán creadas después de esta fecha. En general, este programa ha sido un éxito porque permitió que numerosas zonas protegidas fueran algo más que simples “parques de papel”. El desarrollo de nuevos instrumentos de protección en Chile Ante la necesaria protección de la biodiversidad, el Estado chileno se esfuerza por impulsar las iniciativas privadas de áreas protegidas. En efecto, el país se comprometió a proteger el 10% de su territorio y, por esta razón, amplió las reservas naturales del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE). Para ello, el Estado chileno hace esfuerzos para incentivar la protección a cargo de la iniciativa privada, muy especialmente para cubrir los vacios observados en ciertas regiones, como en el centro del país. El Estado que no podía adquirir terrenos por razones de costo y que no deseaba imponer normas de conservación demasiado estrictas para evitar conflictos, optó por soluciones voluntarias y negociadas, así como por la organización de iniciativas de protección, a veces con apoyo internacional. Es el caso de la iniciativa de conservación del Cordón de Cantillana (apoyada por el Fondo para el Medio Ambiente Mundial – FMAM) y del proyecto “Área de Conservación de la Cultura y el Ambiente de la Patagonia chilena” (ACCA) en Patagonia (con apoyo del Fondo Francés para el Medio Ambiente Mundial – FFEM, por sus siglas en francés). En los dos casos, el objetivo de tales esfuerzos es el de sellar acuerdos entre los [360] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 361 4. Políticas públicas actores públicos y privados presentes en el terreno para favorecer una gestión sostenible del medio ambiente y la creación de zonas de protección. A estas tentativas apoyadas por el Estado chileno se agregan las acciones de grandes propietarios privados, de empresas y de ONG que adquieren terrenos para ponerlos bajo protección. Uno de los casos más conocidos es el del hombre de negocios estadunidense Douglas Tompkins, que compró grandes propiedades en el sur de Chile (Parque Pumalin) para dedicarlas a la protección de la naturaleza. También tiene una propiedad en la provincia de Corriente, en Argentina, que va a destinar a la conservación. Estas iniciativas, que le han valido un reconocimiento internacional, son sumamente criticadas en Chile por grupos políticos que no admiten el bloqueo –por un propietario extranjero– de proyectos de interés económico que afecten a sus propiedades, tales como la continuación de la carretera austral y la eventual instalación de líneas de alta tensión. De la misma manera, el actual presidente de la República, Sebastián Piñera, posee en el sur de la isla de Chiloé una propiedad que quiere transformar en parque privado (Parque Tantauco). De momento, estos proyectos carecen de un marco legal claro que asegure compensaciones financieras a los propietarios y la permanencia de sus iniciativas. El Xingú: alianza entre productores y ONG, un asunto de etiquetado La región del río Xingú, en Brasil, es muy simbólica en los planos ambiental y cultural. En efecto, es una zona de poblamiento amerindio antiguo en la que se delimitó, a principios de los años 1960, el primer parque indígena de gran tamaño. Los artefactos culturales y las imágenes del Xingú se convirtieron, durante muchos años, en los símbolos de la Amazonia. Ahora bien, a partir de los años 1990, la conquista agrícola de tierras empezó a afectar seriamente a la región alrededor del parque, donde se encuentran todas las fuentes de los afluentes del Xingú que irrigan a la región. Los cultivos mecanizados, sobre todo de soya, y la implantación de grandes pastos perturbaron los regímenes hidrológicos, lo que acarreó una escasez de los recursos haliéuticos y produjo numerosas contaminaciones. La primera reacción del lobby indigenista y ambiental consistió en atacar frontalmente a la expansión agrícola en vano, en razón de que el gobierno federal apoyó a los grandes agricultores, proveedores de divisas gracias a la exportación de su producción. Un cambio importante de estrategia se operó en 2004: en efecto, el Instituto Socioambiental (ISA) llevó a cabo una campaña cuyo objetivo no era denunciar la presencia de los agricultores, sino trabajar en ambos lados (es decir, en el territorio amerindio y en las zonas agrícolas), con el fin de reducir los impactos ambientales por medio de la adopción de prácticas adecuadas. Desde esta época, se han multiplicado Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 361 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 362 4. Políticas públicas A SAVOIR las acciones de sensibilización en torno a la importancia de preservar las fuentes y las selvas de galería, así como los intercambios de semillas locales para permitir la reforestación de parcelas con especies forestales. El dispositivo ha sido apoyado financieramente por socios extranjeros y hoy incluye a las administraciones municipales de la región (antes directamente opuestas a los amerindios) y a las organizaciones representativas de los grandes agricultores. Está claro que aún se debe medir el impacto concreto sobre el terreno, una tarea que intenta realizar el sistema de información geográfica del ISA. El cambio de estrategia frente a las cuestiones ambientales (del enfrentamiento a la negociación) no ha sido una iniciativa aislada de la ONG ISA. La importante ONG internacional The Nature Conservancy lanzó en 2008 un programa de cooperación con el estado de Mato Grosso –considerado antes como un adversario, a causa de su apoyo incondicional a la expansión de la gran agricultura–, que busca ayudar a las propiedades rurales a respetar la legislación ambiental, sobre todo aportando su apoyo para la regularización territorial y la cartografía de las propiedades. El programa de pago por los servicios ambientales de Costa Rica En los años 1960 y 1970, el espacio forestal de Costa Rica se erosionó a un ritmo rápido, debido a la presión de la extensión de las superficies dedicadas a la agricultura, en especial para la exportación. En 1969, una primera ley sobre los bosques creó un sistema de áreas protegidas, pero resultó insuficiente para limitar la pérdida de las superficies forestales, ya que el 75% de los bosques se encuentran en terrenos privados. Ante la decadencia rápida de los bosques, que según la FAO representaban menos del 47% de la superficie del país en 2005, el gobierno ha innovado al transformar, en 1996, la Agencia Nacional de Bosques en Fondo para el financiamiento de los bosques (Fondo Nacional de Financiamiento Forestal – FONAFIFO), financiado por diferentes fuentes incluyendo un impuesto sobre los combustibles fósiles consumidos en el país. Éste, a su vez, organizó un programa de pagos de los servicios ambientales que compensa financieramente (y no sólo en forma de reducción de impuestos) a los propietarios que conserven sus propiedades en estado de bosques, a los que replanten los bosques o a aquellos que desarrollen sistemas agroforestales. El monto pagado y las prioridades asignadas a ciertas zonas son redefinidos cada año por el gobierno. Los montos son elevados: 320 USD por hectárea conservada en 2008 y hasta 816 USD por hectárea replantada. Los propietarios pueden suscribirse individualmente (en el límite de 300 hectáreas), o bien por medio de asociaciones (en el límite de 50 hectáreas por asociado). Los contratos duran 5 años y pueden [362] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 363 4. Políticas públicas renovarse una vez (dos veces en los casos de proyectos de replantación). En total, entre 1997 y 2007, se protegieron casi 600 000 hectáreas de bosques con 7 250 contratos. En el terreno también se observa su eficacia ya que el país pasó de una tasa de deforestación de 19 000 hectáreas por año en 1990 a una reforestación de casi 3 000 hectáreas por año en 2005. Si desde un punto de vista estadístico la experiencia de Costa Rica es positiva, también plantea un cierto número de interrogantes a nivel social. En efecto, el programa es eficaz porque incluye a grandes y a medianos propietarios, que son los más indicados para beneficiarse con los pagos propuestos. La capacidad de los pequeños productores para entrar en el programa es mucho menor, ya sea por las inversiones que se requieren hacer o por las exigencias burocráticas de control impuestas por el FONAFIFO. Por lo tanto, para cierto número de observadores el programa es un éxito a nivel ecológico pero no incide en la reducción de la pobreza, un objetivo que generalmente se asocia a los programas de pago por servicios ambientales. El medio ambiente y la sociedad El medio ambiente se ha convertido en un tema de movilización social en América Latina, pese a que la ecología política no ha encontrado aún su lugar. El buen resultado que obtuvo Marina Silva, del Partido Verde, en las elecciones presidenciales brasileñas es todavía un hecho aislado en el panorama político. Las ideas ecologistas son defendidas por diferentes fuerzas políticas innovadoras –como el Partido Verde que apoyó la candidatura de Antanas Mockus en Colombia, con el tema de la renovación de la ciudadanía– y no solamente en relación a asuntos ambientales. La temática ambiental, difundida masivamente por los medios de comunicación, se ha convertido en un tema de preocupación y de movilización para las clases medias urbanas, que reaccionan tanto a las transformaciones nacionales como a los proyectos locales. Aunque las poblaciones pobres se ven afectadas por los problemas ambientales, difícilmente se toman en cuenta sus planteamientos –tanto en este terreno como en otros– para mejorar su situación ya que no disponen de redes políticas eficaces. Sociedades cada vez más receptivas a la cuestión ambiental A partir de los años 1990, las sociedades latinoamericanas se han mostrado cada vez más sensibles a los asuntos ambientales. Esta sensibilización está ligada a la consolidación del papel social y político de las clases medias urbanas, especialmente en Brasil, Argentina, Chile y probablemente en México. La puesta en práctica de la Agenda 21 y de sus variantes locales ha sido la ocasión de reforzar esta toma de conciencia; de la misma manera, el medio ambiente ha sido introducido en la enseñanza escolar. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [363 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 364 4. Políticas públicas A SAVOIR Una corriente de reflexión denominada “socioambiental” relaciona preservación del medio ambiente y modos de vida tradicionales, en particular de los amerindios. A menudo ha sido vinculada con el catolicismo progresista y ha tenido sus mártires –como Chico Mendes, asesinado en 1988– y sus figuras emblemáticas, como Raoni Kayapó o Davi Kopenawa Yanomami. El medio ambiente moviliza a grandes ONG, bien implantadas en toda América Latina, muy especialmente a Conservación Internacional, The Nature Conservancy y al WWF. Estas ONG, capaces de adquirir grandes propiedades y de movilizar recursos considerables, desempeñan un papel importante en los territorios donde se implantan, así como en los debates nacionales sobre la conservación y el medio ambiente. Tienden a dar mayor prioridad a las cuestiones de medio ambiente natural, de conservación de recursos biológicos naturales y de preservación de modos de vida tradicionales, que a los problemas ambientales más inmediatos que enfrentan las poblaciones urbanas de la región. Se destacan por su capacidad para recaudar fondos por medio de proyectos financiados por la cooperación internacional (USAID, Unión Europea, GEF). Disponen de verdadera experiencia en el montaje y la gestión de proyectos, en cuestiones legales, de comunicación y de cartografía. Como parte de un movimiento mundial, se han convertido también en una fuente creíble de información científica (aún cuando la objetividad de los datos comunicados puede ser cuestionada). Su acción a través de relevos locales se aprecia de manera diversa. Los Estados a menudo han desconfiado de esas organizaciones, sospechando alguna injerencia en los asuntos internos en nombre del medio ambiente. La relación con las ONG locales puede ser tanto a nivel de la cooperación o de la subcontratación como a nivel de la competencia para acceder a los financiamientos. Algunas de estas ONG han adquirido importantes capacidades, como por ejemplo ISA en Brasil, DESCO en Perú, más interesada en los asuntos sociales, CODEFF en Chile o la Fundación Vida Silvestre en Argentina. Los conflictos Los conflictos socioambientales son una nueva expresión de las expectativas de las sociedades latinoamericanas ante la preservación de su marco de vida, pero al mismo tiempo del grado de incertidumbre en cuanto a los impactos reales de los grandes proyectos. Estos conflictos son reveladores de los cambios de actitud y de la dificultad de los gobiernos para responder a esas exigencias sociales. Se trata también de conflictos movilizadores que coinciden con las divergencias políticas habituales en el plano internacional y en el terreno de los asuntos urbanos concretos. [364] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 365 4. Políticas públicas A partir de 2003, se inició un conflicto entre Argentina y Uruguay, a causa de las fábricas de pasta de papel construidas a orillas del río Uruguay, en la localidad de Fray Bentos. Se trataba de una obra importante para el desarrollo económico del país: las plantaciones de árboles se habían fomentado desde hacía varios años para abastecer a esas fábricas en materia prima. Las protestas surgieron en la ciudad argentina de Gualeguaychu, situada frente a dos fábricas de Fray Bentos, y sus habitantes denunciaban los riesgos de contaminación del río. Las compañías Empresa Nacional de Celulosas de España (ENCE) y Botnia (Finlandia) aseguraban que las fábricas habían sido concebidas según las normas más estrictas, con el fin de eliminar cualquier riesgo. Independientemente de los riesgos reales o imaginarios, este conflicto se agudizó porque los habitantes de Gualeguaychu interrumpieron el tráfico en el puente que une a las dos localidades (también punto de paso importante entre Argentina y Uruguay). Gracias al apoyo de movimientos ambientalistas también bloquearon en determinados momentos a los demás puentes entre ambos países. El gobierno argentino de Néstor Kirchner apoyó al movimiento de protesta de Gualeguaychu y pidió a Uruguay que revocara las autorizaciones dadas a las dos fábricas, a fin de garantizar la calidad de las aguas del río. Una larga batalla jurídica internacional tuvo lugar, que en líneas generales dio razón a la posición uruguaya a cambio de ajustes menores en las fábricas o de recomendaciones sobre la puesta en práctica de mecanismos de control común sobre los efluentes. Estas decisiones no fueron del gusto de Argentina y aún menos de los militantes. No se puede excluir que el gobierno argentino no haya estado motivado únicamente por consideraciones ambientales y que también haya jugado una carta más local en la provincia de Entre Ríos. Sin entrar en los detalles de tales episodios, este caso fue un conflicto ambiental que rápidamente se transformó en un diferendo internacional entre dos países hasta entonces amigos. La relación entre Argentina y Uruguay se vio afectada durante mucho tiempo y este conflicto fragilizó al MERCOSUR, aceleró el acercamiento entre Uruguay y los Estados Unidos, y estuvo a punto de costar al antiguo presidente Kirchner su puesto de secretario de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), por carecer del apoyo de Uruguay. Sin duda, este es un caso extremo en el que la acción diplomática no logró encontrar un compromiso y más bien condujo a un endurecimiento de las posiciones. Tampoco se trata de un caso aislado: el proyecto minero Pascual Lama, en la frontera entre Argentina y Chile, originó una fuerte oposición internacional. Sin embargo, obtuvo mayor benevolencia por parte de los dos gobiernos. En el contexto del TLCAN, Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [365 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 366 4. Políticas públicas A SAVOIR un protocolo específico sobre el medio ambiente completa los acuerdos comerciales; sin embargo, ello no impidió a una empresa estadunidense proyectar la construcción de un depósito de residuos tóxicos en la ciudad mexicana de Guadalcázar (San Luis Potosí). La oposición de la municipalidad, de los habitantes y de organizaciones de protección del medio ambiente bloqueó el proyecto, lo que condujo a la empresa a entablar una demanda contra el gobierno mexicano por no respetar los derechos de los inversionistas y le permitió recibir una compensación de 16 millones de USD. Asimismo, en Ecuador, los grandes proyectos petroleros que amenazaban algunas áreas indígenas fueron fuertemente criticados y originaron movilizaciones internacionales. La proposición de internacionalización de Yasuni, hecha por el presidente Correa, es también una manera de responder a esas críticas. Por último, la Iniciativa de Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) ha sido denunciada por numerosas ONG en América Latina porque temen que la construcción de nuevas infraestructuras ocasione serios daños a los medios naturales. [366] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 367 4. Políticas públicas Conclusión La temática ambiental cambia muy rápidamente. Posee un fuerte poder de movilización y se ha convertido en una referencia esencial en los discursos y en los valores. Sin embargo, ante el hábito adquirido de explotar sin medida el medio ambiente y, por lo tanto, de dañarlo, pasar de la preocupación social a la acción efectiva no es algo que se efectúa fácilmente. El desafío de la producción se impone todavía ampliamente al de la protección. Los grandes actores de los Estados, y más aún las empresas, sientan más su legitimidad en la realización de grandes proyectos que en la protección del medio ambiente. Se plantean dos problemas importantes. El primero se refiere al vínculo entre las condiciones ambientales y la pobreza. Si en general se reconoce que las condiciones ambientales acentúan la pobreza, esto es sólo una parte del problema. En efecto, estudios precisos, localizados, demuestran que las poblaciones pobres de las áreas rurales son también las que más dependen de los servicios ambientales y por lo tanto son las más afectadas por su degradación o su acaparamiento por los grandes proyectos industriales que no les aportan ningún beneficio. En el medio urbano, se trata también de las poblaciones más expuestas a los riesgos ambientales, mientras que las poblaciones acomodadas tienen medios para vivir en distritos más protegidos y menos contaminados. Trabajar en la mejora de las condiciones ambientales de las poblaciones pobres y de las clases medias es una labor considerable, que concierne a un gran número de latinoamericanos, pero que no necesariamente interesa a la comunidad internacional. Por otra parte, el hecho de ayudar a las poblaciones desfavorecidas a salir de la pobreza tiene repercusiones ambientales: la extensión urbana para construir viviendas de interés social de mejor calidad, la posibilidad de comprar vehículos motorizados, el consumo de bienes industriales, etc., también tienen un costo ambiental. Es difícil pensar en una generalización del modo de vida de las clases medias para el conjunto de la población. El segundo problema se refiere a los espacios rurales, particularmente afectados por los problemas ambientales y relacionados tanto con los sistemas agrícolas como con los espacios de protección, con los problemas de deforestación y de cambios de uso del suelo. También dentro de este contexto se plantea la cuestión de las poblaciones tradicionales, que incluye tanto a las poblaciones indígenas (las que más interesan a los medios de comunicación) como a las poblaciones rurales mestizas (pequeños cultivadores, caboclos brasileños, campesinos con o sin tierras). Concebir y poner en práctica proyectos de desarrollo innovadores para esas poblaciones es un desafío Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [367 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 368 4. Políticas públicas A SAVOIR importante. Hoy, las esperanzas reposan principalmente en el turismo, en todas sus variantes, y en la valorización comercial de los productos agrícolas de calidad. Pese a algunos casos emblemáticos –ecoturismo en Costa Rica, denominaciones de origen del café en Brasil, redes de producción de quesos–, todavía queda mucho por hacer. En efecto, en la región las soluciones alternativas apenas están surgiendo tímidamente, ya se trate del desarrollo de formas de energía renovable, de modos de producción menos destructores, de valorización de los productos forestales, de etiquetado o de transporte. Es una labor considerable a la que aún no se le presta toda la atención necesaria y que no se atiende de manera sistemática. Sin embargo, la reducción del crecimiento demográfico, el crecimiento de las capacidades tecnológicas y la atención a los desafíos ambientales son tres factores muy favorables al cambio. [368] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 369 4. Políticas públicas Bibliografía BROWN, A., O. MARTINEZ, M. ACERBI M y J. CORCUERA (Eds.) (2006), La Situación Ambiental Argentina 2005 , Fundación Vida Silvestre Argentina, Buenos Aires. BUCLET, B. 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(2005), Global Impact, Local Action: New Environmental Policy in Latin America, Institute for the Study of the Americas, Londres. KOHLHEPP, G. (2001), “ Estratégias da Política Ambiental e Regional para a Proteção das Florestas Tropicais no Brasil. O Programa Piloto Internacional e seus Atores em Direção ao Desenvolvimento Sustentável?”, in KOHLHEPP, G., Brasil: Modernização e Globalização (coord.), Bibliotheca Ibero-Americana, no 80, Madrid. LE TOURNEAU, F.-M. (2009), “La distribution du peuplement en Amazonie brésilienne : l’apport des données par secteur de recensement”, L’Espace géographique, n o 4, Belin, París. LE TOURNEAU, F.-M. (2004), “Jusqu’au bout de la forêt ? Causes et mécanismes de la déforestation en Amazonie brésilienne”, Mappemonde, n o 75 (3), versión electrónica, Institut des sciences humaines et sociales, CNRS, Avignon. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [369] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 370 4. Políticas públicas A SAVOIR LEZAMA, J. L. (2004), La Construcción Social y Política del Medio Ambiente, El Colegio de México, México. RIVERA, P. y G. FOLADORI (2006), “ Reflexiones sobre la Contabilidad Ambiental en México”, Revista Economía, Sociedad y Territorio, VI, 177-217. THERY H., N. APARECIDA DE MELLO (2004), Atlas du Brésil , La Documentation française, París. VELUT, S. (dir.) (2005), L’Amérique latine , Sedes, París. [370] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 121 920 Territorios indígenas Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD 34.9% 1.6% 16.7% 19.8% % de la región amazónica del país 39.6% 2.0% 21.7% 20.0% 25 338 Área Surinam 270 757 20 421 244 782 66 816 15.5% % de la región amazónica del país 56.0% 4.2% 50.7% 13.8% % de la región amazónica del país 324 618 152 488 305 961 171 145 Área 71.5% 33.6% 67.4% 37.7% % de la región amazónica del país 79.7% 10.7% 64.8% 25.6% % de la región amazónica del país Venezuela 92 919 12 466 75 542 29 843 Área Fuente: Instituto Socioambiental /Red Amazónica de información Socioambiental Georeferenciada (2010); véase: raisg.socioambiental.org 273 564 130 761 155 243 12 440 2.8% Áreas sin imbricación 5 914 indígenas Imbricación de las áreas protegidas y de los territorios Territorios indígenas Áreas protegidas Área % de la región amazónica del país 1 984 570 Área 41.1% 100 305 Perú 195 248 Áreas sin imbricación 8.6% 1 084 665 1 000 210 Área Ecuador 72.3% 7.3% 8.2% 71.4% % de la región amazónica del país 3 204 248 345 263 1 970 699 1 630 485 Área 41.2% 4.4% 25.3% 20.9% % de la región amazónica del país Total Amazonia 62 572 6 289 7 068 61 793 Área Guayana francesa 16:23 Guyana 40 854 25.7% 24.0% % de la región amazónica del país Colombia 25/08/11 indígenas Imbricación de las áreas protegidas y de los territorios 114 182 Áreas protegidas Área Área % de la región amazónica del país Brasil Bolivia ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp Page 371 4. Políticas públicas Anexo Cuadro 46 Superficie y proporción de áreas protegidas en Amazonia [ 371 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 372 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 373 5. Las relaciones Unión Europea – América Latina [ 146 ] Alfredo BENITES Georges COUFFIGNAL Desde hace cerca de tres décadas, la Unión Europea y América Latina intentan construir un diálogo fomentado por valores comunes y fuertes lazos históricos y culturales que durante los años 1980 y 1990 logró significativos avances dando como resultado, en 1999, el establecimiento de una “asociación estratégica” entre las dos regiones. Sin embargo, la impresión que se tiene es que en la actualidad esta asociación progresa lentamente. Durante la última cumbre de jefes de Estado de la Unión Europea y de América Latina que se llevó a cabo en Madrid, los 17 y 18 de mayo de 2010 –calificada de “éxito” por los cerca de 60 mandatarios presentes–, se firmaron varios acuerdos de asociación con países de Centroamérica, con Colombia y con Perú, se decidió crear una Fundación Europa-América Latina y el Caribe (EUROLAC) así como reanudar las negociaciones en vista de un acuerdo de asociación UE-MERCOSUR. Sin embargo, todavía a finales de 2010 se ignoraba la manera en la que esta fundación podría estructurarse y cuál de las tres candidaturas señaladas podría acogerla (Hamburgo, Milán, París). Tampoco se veía de qué manera podrían superarse las divergencias en materia de precios agrícolas entre la UE y el MERCOSUR. Más aún, ciertas interrogantes ven la luz en relación a la coherencia de firmar acuerdos bilaterales cuando el discurso oficial es el de firmar acuerdos regionales. Consecuentemente, es legítimo interrogarse sobre el tema y analizar el sentido así como las orientaciones actuales de estas relaciones, tanto como los objetivos que se buscan en los tres sectores clave que son el diálogo político, la cooperación para el desarrollo y los intercambios comerciales. [146] Daniela ORDOÑEZ y Mathilde MONDON participaron en la redacción del estudio inicial, a partir del cual se elaboró este documento. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [373 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 374 5. Las relaciones Unión Europea – América Latina A SAVOIR 5.1. Las relaciones políticas Unión Europea – América Latina En su forma actual, estas relaciones remontan a los años 1980. En 1983, la Comunidad Económica Europea (CEE) firma el primer acuerdo con el Pacto Andino. Ese mismo año respalda el nacimiento del Grupo de Contadora (Colombia, México, Panamá, Venezuela), que pretendía promover una solución negociada de los conflictos centroamericanos. En 1984, firma los acuerdos de San José con los países de Centroamérica. Renueva su aval político para soluciones no conflictivas en 1985 cuando se constituye el “Grupo de Apoyo” de Contadora (Argentina, Brasil, Perú, Uruguay). Por último, la CEE apoya sin reservas la creación, en diciembre de 1986, del “Grupo de Río” del que hoy son miembros todos los países de la región (incluyendo Cuba). Desde entonces, las relaciones políticas entre Europa y América Latina se ampliaron. La incorporación de España y de Portugal a la CEE, en 1986, y el fin del enfrentamiento bipolar consecutivo a la caída del muro de Berlín, en 1989, permitieron institucionalizar estas relaciones. En 1995, se abrieron negociaciones con el MERCOSUR, en 1996 con Chile, en 1997 con México. La intensificación de las relaciones condujo a la UE y a América Latina a decidir en 1999, en Río, la elaboración de una “asociación estratégica” y la organización cada dos años de las Citas Cumbres de Jefes de Estado de las dos regiones. Esta asociación reposa sobre tres pilares: el diálogo político, la cooperación para el desarrollo y las relaciones comerciales. La UE se distingue así claramente de la óptica que promueve Estados Unidos y que se centra, antes que nada, en la liberalización de los intercambios económicos y comerciales. Este diálogo político pretende establecer posiciones comunes sobre los grandes problemas mundiales. A partir de los años 1980 y durante la década de 1990, este tipo de encuentros políticos se va a institucionalizar. Además de las reuniones ministeriales regulares, a partir de 1990 se instauró un diálogo con el Grupo de Río [ 147 ], y con motivo de las firmas de acuerdos comerciales se desarrollaron considerablemente los convenios interinstitucionales. En cada ocasión, la dimensión “diálogo político” salió fortalecida y más aún respaldada por los encuentros anuales de jefes de Estado de la Península Ibérica y de América Latina, el último de los cuales se llevo a cabo en Mar del Plata en 2010. [147] El Grupo de Rio, creado en 1986, integra hoy a 23 países de América Latina y el Caribe (incluyendo Cuba desde 2008). Cuenta con una representación en Bruselas y se organizan encuentros regulares con la UE a nivel ministerial. El 14 vo encuentro se llevó a cabo en Praga en mayo 2009 en torno a los temas de seguridad energética, cambio climático y crisis económica y financiera. [374] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 375 5. Las relaciones Unión Europea – América Latina Es digno de destacar que el compromiso europeo en esta dinámica de acercamiento y de profundización de sus relaciones con América Latina tiene sus raíces en los valores y una historia comunes. Por encima de ello, la Unión Europea veía en América Latina –región en búsqueda de su unidad– un área para exportar su modelo de integración. De modo que no escatimó esfuerzos en ese sentido y, sin duda alguna, inspiró algunos de los procesos de integración en América Latina (en especial el MERCOSUR y la Comunidad Sudamericana de Naciones [ 148 ] ). Las citas cumbres UEAmérica Latina, que debutaron en Rio con la firma de una “asociación estratégica”, fueron así el resultado natural del proceso iniciado en los años 1980. Estas cumbres también permitieron el lanzamiento de programas de cooperación, en la actualidad en ejecución. Estos encuentros múltiples al más alto nivel sin duda acercaron –en ocasiones elaboraron– posiciones comunes en cierto número de temas (por ejemplo, sobre el asunto del multilateralismo). Sin embargo, en algunas cuestiones mayores, esta posición común es aún incipiente como se pudo comprobar durante la cumbre sobre medio ambiente de Copenhague en 2009 o la de Cancún en 2010. El nombramiento de un Presidente del Consejo Europeo y de un Alto Representante para Asuntos Exteriores y Vicepresidente de la Comisión no parece, por ahora, haber modificado la situación anterior. Por otra parte, en los encuentros internacionales se ha reflejado la división de los latinoamericanos en relación a las grandes temáticas. Aún más se hace hincapié que el principio de supranacionalidad no ha progresado significativamente en América Latina. Quizás sea la razón por la cual, en la Cumbre de Madrid de mayo 2010, la UE –aunque sin cambiar su discurso en la materia– pareció alejarse o cuestionar el enfoque de integración regional. ¿Acaso no firmó, en detrimento de su política de integración regional, acuerdos de asociación bilaterales con países (Colombia, Perú) o con conjuntos de países (Centroamérica) que corresponden más bien a acuerdos comerciales apostillados con relaciones de cooperación más estructuradas? 5.2. La cooperación para el desarrollo Desde el inicio, la cooperación para el desarrollo fue uno de los ejes de la acción exterior de la Comunidad Europea en sus relaciones con el resto del mundo. En [148] La Comunidad Sudamericana de Naciones fue lanzada en Cuzco en 2004. Doce países de Sudamérica firmaron en 2008 (Brasilia) el tratado constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) que se inspira del “modelo de integración europea”. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [375 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 376 5. Las relaciones Unión Europea – América Latina A SAVOIR América Latina, después de los acuerdos de San José, el conjunto de los países integró el programa “Países en Vías de Desarrollo - América Latina y Asia (PVD-ALA)” cuyo impacto, si se observa la evolución de los intercambios entre las dos regiones, es lejos de ser insignificante. Recordemos que la UE es el primer donante y el segundo socio comercial de América Latina. Los programas de cooperación se desarrollaron al filo de los años en numerosos ámbitos: cohesión social, tecnologías de la información y la comunicación, cooperación universitaria, cooperación entre autoridades locales, energías renovables, ayuda a la inversión para la pequeña y mediana empresa (PYME), etc., y los fondos movilizados han aumentado significativamente. Desde 2002, es digno de destacar que la arquitectura de la cooperación de la Unión Europea en América Latina se estructura y se apoya en tres instrumentos de intervención: El Programa Indicativo Regional (PIR) El PIR comprende 18 países latinoamericanos (salvo Cuba). El primer PIR 2002-2006 fue un hito en la historia de las relaciones de cooperación. Marcó, por un lado, la institucionalización de un ciclo de intervención de la UE en América Latina y, por el otro, permitió la selección conjunta de los “desafíos” políticos prioritarios latinoamericanos: a) la integración regional y b) la reducción de la pobreza. Con un presupuesto de 250 millones de euros, durante este PIR se implementaron nuevos programas regionales (@lis, ALBAN, Euro-social), y se consolidaron otros (Al-Invest, URBAL…), reforzando de esta manera la asociación bi-continental e impactando las organizaciones de la sociedad civil. El segundo PIR, 2007-2013, con un presupuesto mayor (556 millones de euros) incluye otros “desafíos políticos”: a) la cohesión social; b) el apoyo a la integración regional; c) la “formación y la comprensión mutua”. La cooperación subregional (Comunidad Andina de Naciones (CAN), América Central y MERCOSUR) El enfoque subregional de la UE se adoptó hace más de 35 años centrándose en las regiones relativamente homogéneas dentro de una perspectiva de Integración subregional. La Declaración de la Cumbre de Río (1999) organiza el apoyo a los procesos de integración subregional en torno a tres objetivos: a) el desarrollo económico y social sostenible, b) la inserción en la economía mundial y c) la lucha contra la pobreza. Para el periodo 2007-2013, la cooperación subregional de la Unión Europea dispone de un presupuesto de 1 600 millones de euros. Esta modalidad de cooperación en las tres subregiones marca en cierta medida el inicio del proceso de cooperación. [376] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 377 5. Las relaciones Unión Europea – América Latina Acuerdos UE con la CAN (Cartagena, 1969) La CAN reúne en la actualidad a Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú (Venezuela se retiró de la CAN). Es el segundo bloque económico del subcontinente. La Unión Europea es el principal donante de la subregión. En el ámbito comercial, la Unión Europea ofrece a la CAN condiciones preferenciales para sus exportaciones de productos industriales o agrícolas (el 90% de sus exportaciones pueden entrar sin pago de aranceles) y la clausula de “las naciones más favorecidas”. Acuerdos con América Central (San José, 1984) Las relaciones de la Unión Europea con Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y El Salvador empezaron en los años 1980. En esta subregión (fuera de Costa Rica) la pobreza afecta al 49% de la población y las catástrofes naturales son recurrentes. La cooperación europea financia numeroso proyectos para consolidar la democratización y la integración regional. Entre 2007-2013, un presupuesto de 840 millones de euros apoya la buena gobernanza, la cohesión social y económica. En lo referente a los intercambios comerciales, las negociaciones iniciadas en 2006 en la cumbre de Viena dieron como resultado la firma de un acuerdo de asociación birregional durante la cumbre UE-América Latina en Madrid, en mayo de 2010. Acuerdos con el MERCOSUR (Asunción, 1992) El MERCOSUR, cuarto grupo subregional del mundo, reúne a países miembros permanentes (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) y países asociados (Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú). La adhesión de Venezuela está en fase de ratificación. El MERCOSUR y la CEE firmaron en 1992 un acuerdo de ayuda para establecer estructuras subregionales. En 1999, se iniciaron negociaciones para liberalizar los intercambios de la Unión Europea y el MERCOSUR, las cuales se estancaron muy rápidamente. Si en la última cumbre (Madrid 2010) se decidió reiniciar las negociaciones entre la UE y el MERCOSUR, todavía subsisten enormes obstáculos comerciales para crear lo que podría ser “la mayor zona de libre comercio”. En efecto, los subsidios de la UE a la exportación de algunos productos agropastorales dentro del marco de la PAC (trigo y carne, por ejemplo) son sumamente criticados por los países de la subregión. La cooperación bilateral (México y Chile) Mientras que el discurso oficial es de apoyar los procesos de integración subregionales, la Unión Europea firmó sus primeros acuerdos bilaterales con México y Chile, dos países que no forman parte de ninguno de los grupos subregionales establecidos con el apoyo Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [377 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 378 5. Las relaciones Unión Europea – América Latina A SAVOIR de la Unión Europea. Se destaca sin embargo que México es miembro del Acuerdo de Libre Comercio norteamericano (TLCAN) con Estados Unidos y Canadá mientras que Chile sólo es miembro asociado del Mercosur. El acuerdo de cooperación que se firmó en 1997 con México entró en vigor el 1ro de octubre de 2000. Incluye las relaciones políticas (institucionalización del diálogo), la cooperación económica, el comercio y la implementación de la zona de libre comercio de bienes y de servicios. El acuerdo con Chile se firmó el 18 de noviembre de 2002 y entró en vigor en 2004. Al lado de la liberalización de los intercambios se hace énfasis en el desarrollo social, incluyendo a la participación de la sociedad civil. En esta perspectiva bilateral se incluyen ahora los acuerdos con Colombia y con Perú de mayo 2010 (Madrid). ¿Cómo se les debe interpretar? ¿Acaso no están en contradicción con la política de integración regional de la UE? ¿O es entonces una respuesta pragmática de la UE al estancamiento de las negociaciones con el MERCOSUR y con la CAN? 5.3. Las relaciones comerciales Este tercer pilar de las relaciones UE-América Latina concierne a un sector en el que, en reiteradas ocasiones, la UE y América Latina expresaron su voluntad de profundizar sus intercambios. Sin embargo, la brecha entre la estructura productiva de las regiones y los intereses que de ella resultan, en especial en lo que concierne a la cuestión agrícola, a menudo han conducido las negociaciones comerciales hacia un callejón sin salida. Estas dificultades se reflejan en los intercambios comerciales estáticos así como en los flujos comerciales y de inversión todavía poco dinámicos. La situación de los flujos de IDE El peso relativo de la UE en las IED latinoamericanas ha disminuido en estos últimos años. Durante los años 1990, las IED europeas en América Latina fueron de particular importancia gracias a la participación de las empresas europeas en las privatizaciones masivas que realizaron los diferentes Estados latinoamericanos. Encabezadas por las crecientes implantaciones españolas, las inversiones europeas se concentraron en los sectores de la energía y de los servicios, así como en los países del MERCOSUR, singularmente en Argentina y Brasil. Sin embargo, entre finales de los años 1990 y principios de los años 2000, durante los cuales varios países latinoamericanos registraron crisis monetarias y financieras así como un neto rezago de crecimiento económico, el volumen total de los flujos de IED en América Latina disminuyó (caída de 41% en 2009). De igual forma, la parte de América Latina en el total de flujos de IED europeas cayó por debajo del umbral simbólico de 5% desde 2007 cuando en 1997 rebasaba el 15%. [378] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 379 5. Las relaciones Unión Europea – América Latina Gráfico 38 Las IED en América Latina América Latina: flujos de IED entrantes según el origen (en miles de millones USD) Unión Europea España Mundo 140 120 100 80 60 40 20 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuentes: EUROSTAT, UNCTAD. América Latina: importancia como destino de IED europea (en % del total de la IED europea fuera de la UE) 18 16 14 12 10 8 6 4 2 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuentes: EUROSTAT. Situación de los intercambios comerciales A finales de los años 1990 y principios de los años 2000, el dinamismo del comercio birregional se vio impactado por las crisis económicas que afectaron a numerosos países latinoamericanos. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [379 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 380 5. Las relaciones Unión Europea – América Latina A SAVOIR Después de este periodo de estancamiento, el comercio registró una considerable expansión en valor, como resultado de la reanudación de las importaciones de los países de América Latina –consecuencia del ciclo de fuerte crecimiento del que beneficiaron entre 2003 y 2008– y del aumento de sus exportaciones hacia la Unión Europea –gracias al auge en los precios de las materias primas. Una vez más, la crisis internacional –quiebra de Lehman Brothers en septiembre del 2008– afectó considerablemente los intercambios comerciales. Las exportaciones latinoamericanas hacia la Unión Europea fueron especialmente impactadas (-24% entre mayo 2008 y mayo 2009) por la caída en los precios de commodities y por la recesión de la Unión Europea. Las importaciones de la región en productos europeos también registraron un declive importante (-23% entre mayo 2008 y mayo 2009) a causa, esencialmente, de la contracción de la actividad en los países latinoamericanos. No obstante, la revalorización de precios de las materias primas a partir del segundo trimestre de 2009 permitió un progresivo repunte de las exportaciones latinoamericanas hacia la UE en tanto que las importaciones permanecieron estancadas. Importancia de la UE como socio comercial de América Latina Si los intercambios comerciales crecieron en valor, el peso comercial relativo de Europa en América Latina disminuyó en los últimos 20 años. Su participación en el total de importaciones latinoamericanas pasó de 20% en 1990 a 14% en 2008. Esta situación contrasta fuertemente con el perfil de las relaciones comerciales entre América Latina y China que se encuentran en constante aumento. Entre 1990 y 2008, el total de importaciones chinas de América Latina pasó de 0.6% a más de 10% y en la actualidad el gigante asiático es el tercer proveedor de la región, detrás de Estados Unidos y de la Unión Europea. China es el tercer destino de las exportaciones latinoamericanas (ocupaba el rango 17 en 1990). [380] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 381 5. Las relaciones Unión Europea – América Latina Gráfico 39 América Latina: exportaciones e importaciones América Latina: destino de las exportaciones (% del total) 1990 2000 2008 70 61.2 60 50 44.1 40 39.3 30 24.6 20 13.3 11.0 10 0.7 0.9 3.9 0 Estados Unidos UE 27 China América Latina: origen de las importaciones (% del total) 1990 2000 2008 60 50.2 50 40.2 40 32.3 30 20.4 20 13.9 14.2 10.8 10 0.6 2.2 0 Estados Unidos UE 27 China Fuentes: Paninsal 2008-2009, CEPAL. Características de los intercambios comerciales Los intercambios comerciales entre los dos continentes son desiguales, asimétricos y concentrados. Desiguales: desde 1993, la Unión Europea ha sido sistemáticamente excedentaria. Una situación que se invirtió coyunturalmente a partir de 2006 cuando las exportaciones de productos latinoamericanos hacia la Unión Europea rebasaron las exportaciones europeas hacia América Latina principalmente en razón del auge en los precios de Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 381 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 382 5. Las relaciones Unión Europea – América Latina A SAVOIR las materias primas. Sin embargo, la caída de los precios de los commodities a partir de septiembre 2008 contrajo estas exportaciones y la región fue de nuevo deficitaria en relación al Viejo Continente. Asimétricos: en términos de productos intercambiados, América Latina importa de la Unión Europea esencialmente productos industrializados mientras que las importaciones comunitarias de productos latinoamericanos son ampliamente dominadas por productos primarios. En 2008, más del 95% del total de las importaciones latinoamericanas de productos europeos fueron productos manufacturados de los cuales el 47% con fuerte contenido tecnológico. Los productos primarios sólo representaron el 1% del total de las importaciones. En sentido inverso, los productos primarios constituyeron más del 40% del total de las exportaciones latinoamericanas, y aún cuando a primera vista los productos industriales priman (más del 55% del total), estos últimos son esencialmente productos manufacturados básicos. Esta situación ha cambiado muy poco desde los años 1990. Concentrados; las relaciones comerciales se limitan a un puñado de países. Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México representan más del 75% de los intercambios con los países comunitarios. De igual forma, Alemania, España, Francia, Italia y el Reino Unido son los principales clientes (proveedores) del continente latinoamericano (reciben más del 60% de las exportaciones latinoamericanas y representan casi 55% de las importaciones provenientes de la Unión Europea). De este repaso general, se observa que a pesar de la voluntad política para profundizar las relaciones económicas, las divergencias sobre los términos de liberalización de los mercados, en especial en lo que concierne al sector agrícola, a menudo han sido limitantes o un freno. Además, el acuerdo comercial entre la UE y el MERCOSUR que representaría uno de los acuerdos más importantes del mundo, aún está lejos de finalizar. A pesar de que las negociaciones se reanudaron en la cumbre de Madrid, el antagonismo de intereses comerciales es todavía fuerte y las negociaciones se anuncian “largas y difíciles”. [382] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 383 5. Las relaciones Unión Europea – América Latina Conclusión A pesar de la lentitud, las citas cumbres bianuales de jefes de Estados de la UE y de América Latina y el Caribe iniciadas en 1999 han tenido resultados concretos. Han dado origen a la mayoría de los programas de cooperación (@lis, Eurosocial, Eurosolar…), y han consolidado otros (URBAL, Alinvest). Lo han hecho bajo el título genérico de “asociación estratégica” que abarca ámbitos sumamente extensos (se enumeran 54 sectores): política, economía, cultura, educación, nuevas tecnologías, gobernanza, profundización de la democracia, protección de los derechos humanos, construcción de Estados de derecho. Sin embargo, los efectos de estas cumbres son poco visibles y hoy en día las opiniones públicas de los dos continentes cuestionan su legitimidad y su impacto. En Europa, los movimientos altermundialistas empiezan a denunciar estas reuniones en las que ven, antes que nada, instrumentos de propaganda de las ópticas de libre comercio que favorecen el control de los países desarrollados sobre los que se encuentran en vías de desarrollo. Por su lado, el ciudadano latinoamericano es más bien indiferente o dubitativo ya que no ve resultados concretos, en particular en materia de reducción de las desigualdades sociales o de la pobreza. Además, si es indudable que algunos procesos de integración en América Latina, en especial el del MERCOSUR, se inspiraron de la Comunidad Europea, el principio de supranacionalidad nunca se ha desarrollado realmente en esta región. Hoy nos encontramos ante una maraña de estructuras (MERCOSUR, CAN, MCCA, UNASUR, Alba, Grupo de Río, Comunidad del Caribe – Caricom, etc.) en la cual es difícil discernir los conceptos de fondo que se gestionan en esta región en términos de agrupaciones o de integración. Por otra parte, a pesar del discurso europeo sobre la asociación estratégica y a pesar de la importancia que representan los intercambios múltiples (económicos, culturales, universitarios…) con América Latina, ésta no es una de la prioridades comerciales de la Unión Europea. A nivel político, cabe preguntarse si no somos testigos de una cierta desilusión compartida. Los europeos pensaban que América Latina se organizaría y se estructuraría como ellos lo hicieron, y por su parte los latinoamericanos esperaban mucho de la Unión Europea, en especial en materia económica. Por último, el llamado “triángulo trasatlántico” (Estados Unidos-América Latina-Europa), que parecía afirmarse en los años 1990, se atenúa con la creciente influencia de Brasil como actor global, y con la llegada de China, cada vez más presente en la región. En Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [383 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 384 5. Las relaciones Unión Europea – América Latina A SAVOIR suma, después de haberse desvinculado de los Estados Unidos, ¿estará hoy América Latina desvinculándose de Europa? La pregunta merece ser planteada. Sin embargo, ¿no se sitúa esto dentro de la lógica del mundo multipolar que se perfila, en particular con la creación del G20? Argentina, Brasil y México son miembros del G20 y a través de esta representación, América Latina cuenta en esta instancia con un peso superior al que normalmente le asignarían su PIB o su población. [384] © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 385 5. Las relaciones Unión Europea – América Latina Bibliografía ALCÁNTARA M., M.S. ORTIZ, ed. (2008), Relaciones entre América Latina y Europa: Balances y Perspectivas, Ediciones Universidad de Salamanca, Salamanca. BENITES A., dir. (2006), Union européenne, coopération internationale, Amérique latine : une histoire inachevée, IHEAL, París. CEPAL-OIT, Boletín n o 3 (2010), “Crisis, Estabilización y Reactivación : el Desempeño del Mercado Laboral en 2009", Santiago. Commission européenne (2008), Un partenariat renforcé entre l’Union européenne et l’Amérique latine, Bruselas. COUFFIGNAL, G. (2011), “La politique étrangère de la France vis-à-vis de l’Amérique latine”, in COUFFIGNAL, G. (dir.), Amérique latine 2011, l'Amérique latine est bien partie. La Documentation française, París. COUFFIGNAL, G. (2010), “Les relations Union européenne – Amérique latine : simple routine ou prolégomènes d’une politique étrangère européenne”, in COUFFIGNAL, G. (dir.), Amérique latine 2010. Une Amérique latine, toujours plus diverse , La Documentation française, París. GHYMERS C., C. QUENAN y A. ROMERO, ed. (2008), Relaciones América Latina y el Caribe – Unión Europea: análisis y perspectivas, ediciones del SELA, Caracas. GIRARDIN, B. (2006), “La France l’Europe et l’Amérique latine”, Géoéconomie, n o 37, París. MACHINEA, J. L. (2010), El impacto de la crisis en América Latina; una mirada de corto y largo plazo , Instituto de estudios latinoamericanos (Universidad de Alcalá), Madrid. OECD (2010), Latin American Economical Outlook 2011, París. ROUQUIÉ, A. (2006), Le Brésil au XXIe siècle. Naissance d'un nouveau grand, Fayard, París. WONG, R.Y. (2006), The Europeanization of French Foreign Policy. France and the European Union in East Asia , Palgrave Macmillan, Basingstoke. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [385 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 386 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 387 Conclusión general A raíz de las decisiones del Comité Interministerial de la Cooperación Internacional y el Desarrollo (CICID) de autorizar la AFD a intervenir en nuevos países de Asia y de América Latina, la dirección general de la AFD procedió, el 1ro de octubre de 2009, a la creación de un nuevo departamento geográfico “América Latina y el Caribe” (ALC). En paralelo a la apertura de las agencias y a la evaluación de los financiamientos, el departamento ALC se esmeró en precisar el contenido de las intervenciones de la AFD y el despliegue de medios en esa región. Dentro de ese marco, la AFD decidió la elaboración del presente estudio que encargó al Institut des Amériques (IdA) y que expone el contexto de las acciones de las instituciones financieras de desarrollo. Los análisis de los expertos del IdA revelan a una América Latina emergente y con una mayor participación en la evolución del mundo. No obstante, la región encara desafíos y enfrenta obstáculos para su desarrollo, principalmente a nivel de las desigualdades sociales y territoriales, de la insuficiencia de infraestructuras y de la baja productividad. Estos análisis también destacan que, en un mundo más complejo, la cooperación necesita evolucionar de manera a dar respuesta a los grandes desafíos de la globalización que se describen en el documento “Marco Francés de Cooperación para el Desarrollo”. En ese sentido, las intervenciones de la AFD se enfocarán en consolidar las cooperaciones entre los diferentes actores, se trate de instituciones o de empresas francesas y latinoamericanas, al mismo tiempo que apoyarán políticas coherentes con los desafíos del desarrollo en América Latina. De modo que, según las orientaciones definidas por los ministerios de tutela de la AFD, en términos operacionales nuestros financiamientos deberían principalmente contribuir a equipar las ciudades sustentables, favorecer las inversiones en eficacia energética y energía renovable, apoyar la protección de la biodiversidad, promover una producción agrícola y una gestión forestal ecológicas, participar en la implementación de proyectos de cooperación trilateral en América Latina y en otras regiones del mundo. Estas acciones se insertan en la política francesa de fortalecimiento de las relaciones entre la Unión Europea y la región de América Latina ahora que se perfila un mundo multipolar. Serán sustentadas por grandes instituciones multilaterales y regionales de financiamiento al desarrollo con las que la AFD ha firmado acuerdos marco de asociación. De manera más amplia, participarán en una dinámica de mutua experiencia y enriquecimiento. Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [387 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 388 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 389 Lista de siglas y abreviaciones ABC Ahorro-Bono-Crédito ABRAPP Associação Brasileira das Entidades Fechadas de Previdência Complementar (Asociación Brasileña de Fondos de Pensión) ACCA Área de Conservación de la Cultura y el Ambiente de la Patagonia chilena AFD Agence Française de Développement (Agencia Francesa de Desarrollo) AFP Administradora de Fondos de Pensión AIDESEP Asociación Interétnica del Desarollo de la Selva Peruana AIE Agencia internacional de la Energía AIOS Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensión ALABRT Asociación Latinoamericana de Autobuses de Tránsito Rápido y de Sistemas Integrados de Transportes AME Asociación de Municipalidades Ecuatorianas ANSES Administración Nacional de la Seguridad Social ARPA Programa Áreas Protegidas de la Amazonia ARS Pesos argentinos ARS Administradoras de Régimen Subsidiado (Colombia) AUGE Plan de Acceso Universal con Garantías Explícitas AUH Asignación Universal por Hijo para Protección Social (Argentina) BID Banco Interamericano de Desarrollo Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [389] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 390 Lista de siglas y abreviaciones A SAVOIR [390] BPC Beneficio de Prestación Continua (Brasil) BRL Real brasileño BRT Bus Rapid Transit (Autobús de Tránsito Rápido) CAF Corporación Andina de Fomento CAN Comunidad Andina de Naciones CCNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático CCTP Conditional Cash Transfer Programmes (Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas) CEE Communidad Económica Europea CELADE Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía CEPAL Comisión Económica para América Latina CEPALC Comisión Económica para América Latina y el Caribe. CFI Consejo Federal de Inversiones CICID Comité Interministerial para la Cooperación Internacional y el Desarrollo CLP Pesos chilenos CNE Consejo Nacional Electoral CONAIE Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador DF Distrito Federal (México) DGCID Dirección General de la Cooperación Internacional y del Desarrollo DUIS Desarrollo Urbano Integral Sustentable (México) EIU Economist Intelligence Unit (Unidad de Inteligencia Económica) ENCE Empresa Nacional de Celulosas de España © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 391 Lista de siglas y abreviaciones EPI Índice de Desempeño Ambiental EPS Entidades Promotoras de Salud (Colombia) EUROLAC Fundación Europa-América Latina y el Caribe FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura FARC Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FMAM Fondo para el Medio Ambiente Mundial (conocido también por sus siglas en inglés, GEF o en francés, FEM) FFEM Fondo Francés para el Medio Ambiente Mundial FIAP Federación Internacional de Administradoras de Fondos de Pensiones FNDR Fondo Nacional de Desarrollo Regional (Chile) FONADIN Fondo Nacional de Infraestructura (México) FONAFIFO Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Costa Rica) FONASA Fondo Nacional de Salud FONDEN Fondo de Desarrollo Nacional FOSIS Fondo de Solidaridad e Inversión Social (Chile) GEF Global Environment Fund (véase FMAM, por sus siglas en español) GEI Gas de efecto invernadero GIEC Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático GRET Grupo de Investigación e Intercambios Tecnológicos (Francia) GTZ Agencia Alemana de Cooperación Técnica para el Desarrollo IdA Institut des Amériques (Instituto de las Américas) IDH Índice de Desarrollo Humano Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [ 391 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 392 Lista de siglas y abreviaciones A SAVOIR IDR Inversión pública de Decisión Regional IED Inversión Extranjera Directa IFPRI International Food Policy Research Institute (Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias) IIRSA Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana MAS Movimiento Al Socialismo (Bolivia) IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social INSS Instituto Nacional do Seguro Social IRD Instituto de Investigación para el Desarrollo ISA Instituto Socioambiental (Brasil) ISAPRES Instituciones de Salud Previsional (Chile) IVVS Instituto Venezolano de los Seguros Sociales LOAS Ley Orgánica de la Asistencia Social LULUCF Land Use, Land-use Change and Forestry (Uso de la Tierra, Cambio de uso de la Tierra y Silvicultura) MAEE Ministerio de Asuntos Exteriores y Europeos MERCOSUR Mercado Común del Sur [392] MINVU Ministerio de Vivienda y Urbanismo OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OIT Organización Internacional del Trabajo OLAGI Organización Latinoamericana de Gobiernos Intermedios OMD Objetivos de Desarrollo del Milenio OMS Organización Mundial de la Salud © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 393 Lista de siglas y abreviaciones ONG Organización No Gubernamental OPS Organización Panamericana de la Salud PAC Programa de Aceleración del Crecimiento (Brasil) PAC Política Agrícola Común (Unión Europea) PACA Conseil régional Provence-Alpes-Côte d’A zur PAN Partido Acción Nacional PASIS Pensión Asistencial de Ancianidad (Chile) PAYG Pay As You Go PDVSA Petróleos de Venezuela S.A. PED Países en desarrollo PIB Producto Interno Bruto PIR Programa Indicativo Regional PJJHD Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (Argentina) PLN Partido de Liberación Nacional PLUS Plan Limitado Único de Salud PMAS Pensión Máxima con Aporte Solidario PMDB Partido del Movimiento Democrático Brasileño PME Pequeña y Mediana Empresa PNAD Pesquisa Nacional de Amostra de Domicilios (Brasil) PNI Programa Nacional de Infraestructura (México) PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUE Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [393 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 394 Lista de siglas y abreviaciones A SAVOIR [394] POS Plan Obligatorio de Salud POSS Plan Obligatorio de Salud Subsidiado PPG7 Programa Piloto del G7 para la Protección de los Bosques Tropicales de Brasil PRI Partido Revolucionario Institucional (México) PRODES Programme Legal Amazon Monitoring and Deforestation Project (Proyecto de Monitoreo de la Deforestación en la Amazonia Legal) PSDB Partido de la Socialdemocracia brasileña PT Partido de los Trabajadores PTB Partido Laborista Brasileño PUSC Partido de Unidad Social Cristiana PVD-ALA Programa Países en Desarrollo América Latina y Asia RAISG Red Amazónica de Información Socioambiental Georreferenciada 3R Reducir, Reciclar, Reutilizar REDD Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation (Reducción de Emisiones de la Deforestación y Degradación Forestal) SAU Superficie Agrícola Util SBS Seguro Básico de Salud SISBEN Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales SNASPE Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservación de la Naturaleza SPS Seguro Popular de Salud SU Sufragio Universal © AFD / Los desafíos del desarrollo en América Latina / Septiembre 2011 ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 395 Lista de siglas y abreviaciones SUF Subsidio Unitario Familiar (Chile) SUNAT Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (Perú) SUS Sistema Unificado de Salud TLCAN Tratado de Libre Comercio de América del Norte UE Unión Europea UNASUR Unión de Naciones Suramericanas UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura USAID United States Agency for International Development (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional) USD Dólar (de Estados Unidos) VAR Value at risk (Valor en Riesgo) VAR Vectores Autoregresivos WRI World Resources Institute (Instituto de Recursos Mundiales) WWF World Wide Fund for Nature (Fondo Mundial para la Naturaleza) ZEE Zona Económica Exclusiva Septiembre 2011 / Los desafíos del desarrollo en América Latina / © AFD [395 ] ASavoir_N4_ESP_BAT_3.qxp 25/08/11 16:23 Page 396 ¿Qué es la AFD? La AFD, Agence Française de Développement , es una institución pública que trabaja desde hace 70 años en la lucha contra la pobreza y el fomento al desarrollo de los países en desarrollo así como de los territorios franceses de Ultramar. La AFD implementa la política de ayuda al desarrollo del gobierno francés. Presente en más de 50 países y en 9 territorios de Ultramar, la AFD otorga financiamiento y da seguimiento a proyectos que buscan mejorar las condiciones de vida de las poblaciones, impulsar el crecimiento económico y proteger al planeta: escolarización, salud materna, apoyo a los agricultores y a la pequeña empresa, suministro de agua, preservación de los bosques tropicales, lucha contra el cambio climático, son algunos de sus temas.… En 2010, la AFD destinó más de 6 800 millones de euros al financiamiento de actividades en los países en desarrollo y en los territorios de Ultramar. Estos fondos contribuyen principalmente a escolarizar a 13 millones de niños, mejorar el abasto en agua potable para 33 millones de personas y otorgar microcréditos para beneficio de 700 000 personas. Los proyectos de eficiencia energética que la AFD apoyó en 2010 significan un ahorro anual en emisiones de dióxido de carbono (CO2 ) cercano a los 5 millones de toneladas. www.afd.fr Agence Française de Développement 5, rue Roland Barthes – 75598 Paris cedex 12 Tel: 33 (1) 53 44 31 31 – www.afd.fr Depósito legal: septiembre 2011 ISSN : 2105-553X Couv_ASavoir_N4_ESP_BAT_2.qxp 25/08/11 15:29 Page 1 Septiembre 2011 Los desafíos del desarrollo en América Latina 04 Sin embargo, para ello requiere disponer de ventajas comparativas, definir sistemas de cooperaciones originales y diversificadas así como construir estrategias de alianza. Un objetivo que implica identificar y puntualizar los grandes desafíos económicos y sociopolíticos de la América Latina contemporánea. Es propósito de este trabajo contribuir a ese conocimiento. COORDINADORES DEL TRABAJO Carlos QUENAN Economista, profesor en el IHEAL Sébastien VELUT Geógrafo, profesor en el IHEAL Serge ALLOU Socioeconomista, GRET participó en la coordinación del estudio inicial CONTACTO Eric JOURCIN Departamento para América Latina y el Caribe, AFD jourcine @ afd.fr A SAVOIR Los desafíos del desarrollo en América Latina / Institut des Amériques / Septiembre 2011 Dinámicas socioeconómicas y políticas públicas Más allá de una diversidad de situaciones nacionales y regionales, América Latina presenta rasgos comunes que le confieren un lugar particular en el mundo. Una posición que se destaca por una serie de atributos, de éxitos, de evoluciones positivas pero también por un cierto número de rezagos y de problemas que frenan su desarrollo. Todas estas características constituyen sendos motivos de intervención para una institución de desarrollo como la AFD. Los desafíos del desarrollo en América Latina A SAVOIR 04 Dinámicas socioeconómicas y políticas públicas Institut des Amériques A SAVOIR
