Concepto sobre el avance del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014

Informe de Evaluación del Plan Nacional de Desarrollo
“Prosperidad para Todos” 2010-2014
© Consejo Nacional de Planeación – 2014
Primera Edición
ISBN:
Corrección de Estilo: Ingrith Carolyna León Sanchez
Diseño, Diagramación e Impresión:
Bogotá D.C., Septiembre de 2014
Consejo Nacional de Planeación
Walt Hayes Bryan
Presidente (Representante Comunidades Raizales)
Migdonia Rueda Bolaños
Vicepresidenta (Representante Mujeres)
Martín Efraín Tenganá Narváez
Secretario (Representante Comunidades Indígenas)
Julio Roberto Gómez Esguerra
Sector Comunitario
Juan Pablo Ruiz Soto
Sector Ecológico
Juan Luis Mejía Arango
Rafael Antonio Sanchez Paris
Sector Educativo y Cultural
Fredy Jesús Vega Fernández
Afrodescendientes
Maria del Pilar Cárdenas Borrero
Mujeres
Camilo Humberto Llinás Ángulo
Félix Antonio Niño Neira
Rafael Mejía López
Sector Económico
Soraya Montoya González
Jorge Andrés López Bautista
Carlos Ernesto Acero Sánchez
Teobaldo Ruiz Fonseca
Sector Social
José Rodrigo Díaz Guillén – Arauquita
Hernán Ospina Sepúlveda – Rionegro
Fernando Flórez Espinosa – Tunja
Alcaldes
Edgar Díaz–Norte de Santander
Julián Gutiérrez Botero – Caldas
Luis A. Monsalvo Gneco – César
Wilson Muñoz Cabrera – Amazonas
José O. Rivera Moncada– Guaviare
Gobernadores
_______________________________________
Grupo de Apoyo del Consejo Nacional de Planeación:
Andrea del Pilar Márquez
Edna Bautista Hernández
Andrea Juliana Contreras
Ingrith Carolyna León
Jenny Constanza Bravo
Carlos Andrés Trejos
Contenido
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................... 5
ANÁLISIS TRANSVERSALES .................................................................................................................. 8
POBREZA.......................................................................................................................................... 9
DESARROLLO RURAL ..................................................................................................................... 17
SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL........................................................................................................ 23
ANÁLISIS SECTORIALES ...................................................................................................................... 32
SECTOR ENTIDADES TERRITORIALES ............................................................................................. 33
SECTOR ECONÓMICO .................................................................................................................... 39
SECTOR COOPERATIVO ................................................................................................................. 51
SECTOR EDUCATIVO Y CULTURAL ................................................................................................. 54
SECTOR ECOLÓGICO ...................................................................................................................... 56
SECTOR MUJERES .......................................................................................................................... 64
SECTOR RAIZAL ............................................................................................................................. 72
RECOMENDACIONES PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014 – 2018 ............................................. 76
SECTOR ECONÓMICO ................................................................................................................ 77
SECTOR COOPERATIVO ............................................................................................................. 86
SECTOR ECOLÓGICO .................................................................................................................. 98
SECTOR MUJERES .................................................................................................................... 140
SECTOR RAIZALES .................................................................................................................... 145
ANEXO 1. ......................................................................................................................................... 147
REFERENCIAS ................................................................................................................................... 148
INTRODUCCIÓN
El Consejo Nacional de Planeación (CNP) es una instancia creada por la Constitución
Política para generar espacios de participación de la sociedad civil en la elaboración y
seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo (PND). Dentro de sus funciones
constitucionales y legales el CNP tiene asignada la responsabilidad de propender por la
planeación participativa, toda vez que en él confluyen los representantes de las entidades
territoriales y de los distintos sectores que integran la sociedad civil, convirtiéndose en el
espacio real de participación ciudadana en todas las fases y procesos planificadores del
país.
El carácter consultivo del Consejo establece que su principal función será servir de foro
para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo, lo que implica emitir concepto en la fase
de elaboración de dicho Plan y, posteriormente, realizar seguimiento y evaluación
periódica sobre su ejecución.
Durante el año en curso, gracias al acompañamiento académico de la Universidad
Nacional de Colombia, el CNP desarrolló Foros Regionales donde se recogieron las
opiniones y recomendaciones de las y los integrantes del Sistema Nacional de Planeación
frente al avance del PND 2010-2014. Igualmente, se presentaron propuestas de todas las
regiones del país de cara a la construcción del nuevo PND 2014-2018.
Producto de lo anterior, los Consejeros y las Consejeras Nacionales de Planeación,
consideran fundamental presentar un Informe de Evaluación del PND 2010-2014
“Prosperidad para Todos”, como resultado de la consolidación de las opiniones de la
sociedad civil que ellos representan.
No obstante, es evidente que no es una tarea sencilla recopilar y consolidar las
necesidades y percepciones de la gran cantidad de personas y organizaciones sociales no
gubernamentales que participaron de esta actividad. Sin embargo, este documento es un
esfuerzo por consolidar, resumir y definir las máximas de la sociedad civil respecto al
avance del PND 2010-2014.
Este Informe se divide en tres partes. En la primera, se presenta un componente de
análisis transversal que incluye un concepto sobre pobreza, desarrollo rural, y
sostenibilidad ambiental en el período evaluado. En la segunda parte del documento, se
analiza el avance del PND desde una perspectiva sectorial. En último lugar y sin restarle
importancia, el CNP presenta recomendaciones para la construcción de las Bases del PND
2014 – 2018.
Como anexo se presenta el documento contentivo de las opiniones y recomendaciones de
los participantes a los 5 foros regionales realizados en Barranquilla, Medellín,
Villavicencio, Bogotá y Cali, respecto del balance del PND 2010 - 2014, así como las
propuestas de cara a la construcción del PND 2014-2018.
Este documento constituye una herramienta de apoyo importante para el Gobierno y el
Sistema Nacional de Planeación, toda vez que es un insumo en el proceso de planeación y
ejecución de las políticas públicas que marcarán la hoja de ruta del país en el próximo
cuatrienio.
Cordialmente,
Walt Hayes
Presidente
Migdonia Rueda
Vicepresidenta
Martín Tenganá
Secretario
Julio Roberto Gómez Esguerra
Sector Comunitario
Juan Pablo Ruiz Soto
Sector Ecológico
Juan Luis Mejía Arango
Rafael Antonio Sanchez Paris
Sector Educativo y Cultural
Fredy Jesús Vega Fernández
Afrodescendientes
Maria del Pilar Cárdenas
Mujeres
Soraya Montoya González
Jorge Andrés López Bautista
Carlos Ernesto Acero Sánchez
Teobaldo Ruiz Fonseca
Sector Social
Camilo Humberto Llinás Ángulo
Félix Antonio Niño Neira
Rafael Mejía López
Sector Económico
José Rodrigo Díaz Guillén – Arauquita
Hernán Ospina Sepúlveda – Rionegro
Fernando Flórez Espinosa – Tunja
Alcaldes
Edgar Díaz Contreras –Norte de Santander
Julián Gutiérrez Botero – Caldas
Luis A. Monsalvo Gneco – César
Wilson Muñoz Cabrera – Amazonas
José O. Rivera Moncada– Guaviare
Gobernadores
7
ANÁLISIS TRANSVERSALES
En esta sección del documento se presenta un análisis sobre temas transversales relacionados
con el avance del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Desde la perspectiva del CNP estos
temas son fundamentales para avanzar en la construcción de un país con igualdad de
oportunidades y mejora en el acceso a los servicios. Los temas analizados son: Pobreza;
Desarrollo Rural y Sostenibilidad Ambiental.
8
POBREZA1
ANÁLISIS DE LA POLÍTICA DE “IGUALDAD DE OPORTUNIDADES
PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL – MENOS POBREZA” DEL PND 2010 - 2014
En el presente análisis el CNP abordará la evaluación de la implementación de las estrategias
destinadas a superación de la pobreza en el cuatrienio de gobierno del Presidente Juan Manuel
Santos. Los principales aspectos a analizar serán: i) Comportamiento de los indicadores para
superación de la pobreza en el cuatrienio 2010 - 2014; ii) Análisis frente a la reorientación
definida en estas políticas en relación al gobierno anterior; iii) Análisis de la Estrategia
Institucional implementada para la reducción de la pobreza y metodologías para medirla;
igualmente evaluara la pertinencia y consistencia de dichas políticas, su sostenibilidad, nivel de
equidad con que han sido aplicadas como también el impacto que han generado en la
población beneficiada.
La Pobreza en Cifras - Análisis de los avances para reducir la pobreza en el cuatrienio 2010 –
2014 a partir de las cifras oficiales
El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 definió como uno de sus tres pilares fundamentales el
de “Menos Pobreza” y según el mismo se traza el propósito de “Avanzar hacia una sociedad con
igualdad de oportunidades y movilidad social, lo que planteó el reto de articular el desarrollo
económico y social a través del crecimiento y el desarrollo integral”. Según el DNP esta premisa
implica reconocer que todas las personas no están en igualdad de condiciones para acceder a
los beneficios del crecimiento económico sostenido, por lo cual el Gobierno Nacional estableció
en le PND una serie de mecanismos de redistribución y solidaridad para cerrar estas brechas
sociales. De acuerdo con el gobierno la política para reducir la pobreza inserta en el PND se
soporta en 4 ejes como elementos que propiciaran la creación de una estructura social más
justa, digna y equitativa para el pleno disfrute de los derechos ciudadanos. Estos 4 ejes son: (1)
Atención integral a la primera infancia, como garantía de servicios desde un enfoque de
derechos, cuyo objetivo primordial es garantizar al cuidado, salud, nutrición y educación inicial
de los niños de cero a seis años; (2) Atención, reparación, justicia y garantías de no repetición
de hechos violentos para las víctimas del conflicto armado interno; (3) Garantía de acceso a los
servicios fundamentales para la población, en materia de educación, salud, recreación y
1
Documento elaborado por el Consejero Fredy Vega Fernández, representante de los afrodescendientes en el
Consejo Nacional de Planeación.
9
deporte; y (4) Reconocimiento, valor y articulación de acciones afirmativas dirigidas a las
poblaciones étnicas, personas con discapacidad y el fomento a la igualdad de género.
Según los reportes oficiales presentados por el gobierno nacional en el periodo 2010 -. 2014 se
logró reducir en este cuatrienio los niveles generales de pobreza en un 6,6% y la pobreza
extrema en un 3,2% con respecto al año 2010; además el coeficiente de GINI, que mide la
desigualdad, disminuyó 0,021 en el mismo periodo. Según la Agencia Nacional para la
Superación de la Pobreza Extrema - ANSPE en lo corrido del cuatrienio cerca de 2,4 millones de
personas salieron de la pobreza y se logró mantener la tendencia decreciente de la desigualdad
en la distribución de los ingresos. Como estrategia indirecta para la reducción de la pobreza el
gobierno nacional ha venido trabajando en el propósito de generar un entorno
macroeconómico que favorezca las condiciones de crecimiento y cree oportunidades para el
empleo; y también ha implementado estrategias directas para que todos los ciudadanos
cuenten con igualdad de oportunidades.
Según los reportes del gobierno para el año 2013 el porcentaje de personas clasificadas como
pobres con respecto al total de la población fue del 30,6%, lo que implica una disminución de
un 6,6% respecto al 37,2% registrado en 2010. Por su parte, la pobreza extrema medida por
ingresos se ubicó en 9,1% para 2013, lo que significa que en lo corrido del cuatrienio se logró
disminuir en un 3,2%, siendo estas según el gobierno nacional las cifras más bajas en pobreza
de la última década. Esta disminución de la pobreza de acuerdo con la información oficial de la
ANSPE fue jalonada por la reducción de la incidencia en el área urbana de un 6,4%, la cual pasó
del 33,3% en 2010 al 26,9% en 2013; mientras que la caída en pobreza extrema fue impulsada
por el área rural con una disminución de un 5,9% entre 2010 y 2013. Estas cifras oficiales
concluyen que durante los últimos cuatro años el país ha reducido los porcentajes de pobreza y
pobreza extrema tanto en las áreas rurales como urbanas. Para el año 2013, el porcentaje de
personas clasificadas como pobres fue de 26,9% en las cabeceras y de 42,8% en las áreas
rurales; por su parte el porcentaje clasificado en pobreza extrema por ingresos se ubicó en 6%
en cabeceras mientras que en el resto del país fue 19,1%.El gobierno también reporto una
considerable reducción en el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) el cual según sus cifras
presentó una reducción de un 5,6% entre 2010 y 2013, con una representativa disminución de
7,2% en el área rural. El otro aspecto importante para este análisis de cómo avanza el país en la
reducción de la pobreza tiene que ver cómo se comporta la intensidad de la misma, entendida
esta (la intensidad de la pobreza) como el promedio de ingresos que le hace falta a la Unidad
familiar clasificada como pobre o como pobre extremo para superar la línea de pobreza o
indigencia respectivamente. Según ANPE la intensidad de la pobreza y de la pobreza extrema
10
continuó presentando amplias brechas entre las áreas rurales y urbanas. En 2013 la intensidad
de la pobreza rural registró un 17,3%, es decir un 7,2% más que lo registrado en zonas urbanas.
Para el caso de pobreza extrema, la intensidad rural fue un 4,7%, superior a la urbana, al
registrar un 6,9%.Realizando un análisis comparativo de las cifras de pobreza entre el momento
de inicio del gobierno Santos en el año 2010 y el cierre del cuatrienio en 2014 y de acuerdo a
los informes recientes presentados de manera directa por el Presidente Santos en los últimos
cuatro años dos millones de colombianos salieron de la pobreza extrema y 3,6 millones
abandonaron la pobreza. Según estos informes en el período 2010-2014 la población que vivía
por debajo de los límites de la pobreza extrema pasó de componer el 13,5% de la sociedad al
8,4%, lo que implica un descenso de 5,1 puntos porcentuales. De acuerdo con estas cifras
oficiales a junio 2010 el 39% de la población vivía bajo el umbral de la pobreza, mientras que en
el mismo mes de 2014 el porcentaje quedó situado en el 29,3% lo que supone un descenso de
9,9 puntos porcentuales. Las metas planteadas en el PND 2010 – 2014 fue la de reducir el
porcentaje de colombianos que viven en situación de pobreza al 32% y reducir la tasa de
aquellos que viven por debajo del umbral de la pobreza extrema hasta el 9,5 por ciento.
Análisis de la Reorientación de las políticas diseñadas para superar la pobreza y la pobreza
extrema en Colombia – PND 2010 - 2014
Durante el gobierno que antecedió al actual, se instauró una serie de políticas sociales de
carácter asistencialista que apuntaban a continuar con la reducción de la pobreza extrema. El
actual gobierno reoriento el asistencialismo e incorporación de las familias más pobres a la
Estrategia Red Juntos hacia un enfoque de superación de la pobreza desde una mirada
multidimensional de la misma. El CNP valora como un acierto importante el haber reorientado
la política de reducción de la pobreza que venía soportada en un enfoque puramente
asistencialista que genera una muy alta dependencia de las familias más pobres del Estado
hacia un enfoque de empoderamiento de las mismas y de superación real de la pobreza. Este
paso importante por enrutar las políticas sociales del país hacia la senda de superación real de
pobreza modifica la debilidad histórica del lucha contra esta y la desigualdad desde un
enfoque eminentemente asistencialista.
No obstante además de reducir la pobreza el reto país más importante es el de reducir la
desigualdad. Colombia presenta los niveles de desigualdad más altos de la región
latinoamericana. Según la Agencia Nacional para la Superación de Pobreza Extrema - ANSPE en
pobreza, el país registra niveles altos; y en pobreza extrema, muy altos. Uno de cada seis
11
colombianos vive bajo línea de indigencia si se mide por ingreso. En total, el 45% son pobres y
alrededor del 16% de los colombianos son pobres extremos. El balance del PNUD frente al
cumplimiento de los ODM indica que si bien en el 2012 no se cumplió el objetivo de erradicar el
hambre y la pobreza extrema, es claro que la meta se logrará para el 2015, más con el avance
del 87 por ciento que existe hoy allí.
Según la ANSPE, Colombia hoy no es un país pobre; ni siquiera es un país de ingreso medio. Es
un país de ingreso medio alto, que tiene un ingreso per cápita promedio por encima de 6 mil
dólares. Inclusive existen regiones del país que están cerca del ingreso alto-bajo. Lo que
demuestra esto es que el problema estructural no es falta de riqueza, nuestro problema real es
que habiendo mucha pobreza tenemos un problema estructural de
distribución y
desigualdad.Es incuestionable que para reducir la pobreza se requiere mucho más que
crecimiento económico por sí solo. La reducción rápida de la pobreza necesita una combinación
de crecimiento económico y políticas sociales eficaces, pertinentes, y sostenibles. En el PND
“Prosperidad para Todos” se hace una combinación de estrategias directas e indirectas para
reducir la pobreza, por un lado hacer crecer la economía vertiginosamente y por el otro focalizar
la población más afectada y coordinar esfuerzos para llegar efectivamente a ellos con políticas
de alto impacto a través de la estrategia Red Unidos, que es la nueva fase de Red Juntos, del
gobierno anterior, que identificó y caracterizó a las familias más pobres.
Desde el CNP hacemos evidente que el crecimiento económico, por sí solo, no es suficiente para
reducir la pobreza de forma definitiva, si bien es cierto el país ha venido logrando cifras
importantes que indican que vamos por buen camino y que se puede reducir la pobreza, aún
persisten en el diseño de las políticas insertas del PND obstáculos estructurales que no permiten
ritmos más acelerados y una implementación de las políticas más eficiente. Estos obstáculos
desde la perspectiva del CNP son: i) El tamaño mismo de la desigualdad para la cual las políticas
públicas aun no son lo suficientemente efectivas para generar una mejor distribución de los
beneficios generados por el crecimiento económico ii) El no privilegiar el desarrollo de los
activos físicos y humanos de los pobres; iii) La falta de promoción del desarrollo y la
funcionalidad de los mercados y especialmente de aquellos a través de los cuales se puede
conectar el tejido social con el tejido económico; iv) La falta de mayor acceso al crédito, las
tierras y el trabajo; v) Las barreras que desde la propia política pública son contraproducente
para los pobres y que se reflejan desde la inequidad en gasto público, los impuestos, el
comercio, las regulaciones y en la desestabilización del medio ambiente y de los recursos
naturales que necesitan los más pobres para su desarrollo productivo; vi) La falta de promoción
del crecimiento de sectores estratégicos como la agricultura y el desarrollo rural, así como los
12
servicios; vi) La débil estrategia de inversión pública en áreas pobres con alto potencial
productivo.
Siendo la Red Unidos una estrategia de acciones directas que empieza a mostrar resultados
importantes para reducir la pobreza con tres enfoques estratégicos: Enfoque rural, comunitario
y diferencial y con una batería de instrumentos y acciones con cargo al presupuesto nacional,
es fundamental fortalecer y conectar esta estrategia con instrumentos eficaces que permitan
además de contribuir a la superación de las trampas de pobreza y obstáculos que tiene inmersas
a las familias en esta situación, permitan también la superación de las barreras estructurales
anteriormente descritas más propias de un modelo económico que a pesar de su crecimiento no
distribuye lo suficiente y de las propias deficiencias de cómo están concebidas la políticas
públicas y en especial las diseñadas para el área rural. Las barreras que desde la propia política
pública Colombiana son contraproducentes para la reducción de la pobreza le implican retos al
país para repensarlas y reorientarlas a través de nuevas “Apuestas país”, desde las cuales se
dinamice la economía y en especial la productividad regional rural. De acuerdo con el Informe
de Desarrollo Humano IDH - 2011 “Colombia Rural – Razones para la Esperanza” Colombia es
más rural de lo que se cree, pero cuenta hoy con más hectáreas en minería que en producción
de alimentos. Esta enorme contradicción le quita pertinencia y consecuencia a las políticas
concebidas desde el PND para reducir la pobreza pues a pesar del ingente esfuerzo del
gobierno nacional por dinamizar la economía regional a través de llamadas locomotoras es
evidente que siendo una de ellas la destinada a promover el desarrollo rural en estos 4 años, le
falto mayor promoción del crecimiento de sectores estratégicos como la agricultura y el
desarrollo rural, así como al sector de servicios. Según el IDH 2011 liderado por el PNUD en
Colombia “Los sectores de pequeños y medianos campesinos esperan del Estado medidas de
más envergadura para evitar que sus economías desaparezcan o queden reducidas apenas a
medios de sobrevivencia”. Hacer crecer la economía y las exportaciones soportadas en
commodities como el petróleo y carbón siendo innegable su contribución al PIB y al crecimiento
económico poco dinamizan la productividad y la economía regional pues aun el país no ingresa
en la senda de colocarle valor agregado importante a los mismos.
El crecimiento de economías con alta incidencia en la macroeconomía mundial como China está
incidiendo con mayor afectación negativa a aquellas economías que poco están haciendo por
dinamizar sus sectores agrícola, manufacturero y de servicios. En síntesis, de acuerdo a la
literatura empírica, las industrias más vulnerables a la competencia de China serían aquellas
basadas en la utilización de mano de obra no calificada y constituirían el sector más afectado
por la apertura comercial y desempeño económico de estos países. No obstante, este menor
13
desempeño debería verse compensado en el caso de Colombia por una mejora del sector
servicios y recursos naturales, especialmente en este último, donde el país muestra un enorme
potencial. Según el Fondo Monetario Internacional FMI después del estudio de 10 regiones y
siete sectores productivos, América Latina está dividida en dos bloques: Exportadores de
petróleo (México, Colombia y Venezuela) y "el resto" (países en vías de desarrollo del
hemisferio occidental). En el caso del primer grupo, los envíos al exterior como resultado de la
demanda de bienes importados aumentarían en algo menos de 3%, mientras que el efecto total
sobre la economía se encuentra una mayor expansión del producto que se sitúa entre una y dos
décimas. En el resto de las economías, en tanto, las exportaciones e importaciones se reducirían
en torno a 1 %. Los sectores más beneficiados en ambos grupos serían la agricultura, minería y,
en menor proporción, el sector servicios. En tanto, el sector manufacturero, textiles y prendas
de vestir serían los más perjudicados.
Reducir la pobreza sin conectar a los más pobres con el tejido económico del país es bastante
ingenuo. La pobreza colombiana está en la Colombia profunda y en la periferia, si la economía
de estas regiones no se dinamiza a partir de sectores con alta capacidad de empleabilidad y
productividad desde las microempresas y a través de procesos asociativos en los sectores
agrícola, manufacturero y de servicios, le va tomar al país mucho más tiempo reducirla y con el
riesgo de que en algunas regiones como el Pacifico la pobreza y desigualdad siga creciendo.
Análisis de la metodología para medir la pobreza en Colombia
Una de las discusiones más relevantes en estos últimos años en el país alrededor de la pobreza
ha tenido que ver con la metodología adoptada por el Departamento Nacional de Planeación DNP - para medirla. Esta discusión abrió un gran debate nacional sobre cómo se está midiendo
la pobreza en Colombia. La justificación presentada por el gobierno del Presidente Santos para
este giro en la forma de medir la pobreza tiene que ver según sus argumentos el de reorientar el
enfoque unidimensional para medirla donde solo se venía teniendo en cuenta el nivel de
ingresos de las familias más pobres hacia un enfoque multidimensional para lo cual el DNP
asumió como nuevo instrumento el Índice de Pobreza Multidimensional IPM, a través del cual
se incorporan otras dimensiones como la educación, la salud, el empleo y la vivienda
ampliando así el espectro de factores que se requieren para superarla más allá del nivel de
ingresos o la capacidad de consumo de las familias en situación de pobreza. Los indicadores
con los que el gobierno nacional verifica la superación de la pobreza son esencialmente tres: La
pobreza monetaria, la desigualdad del ingreso, y el índice de pobreza multidimensional. Desde
el Consejo Nacional de Planeación – CNP - analizamos esta reorientación para medir la pobreza
14
como muy conveniente para el país teniéndose en cuenta que desde ella se logra una
comprensión más integral de la pobreza, no obstante se hace indispensable avanzar más
rápidamente no solamente en la comprensión del fenómeno sino en la forma de intervenir la
pobreza para su superación. La institucionalidad que en el país se mueve alrededor de la
Estrategia para reducir la pobreza debe actuar más de cerca y diseñando las políticas desde la
interpretación alrededor de la percepción que desde las familias se tiene frente a su situación
de pobreza. En las evaluaciones hasta ahora mostradas por el gobierno nacional frente a cómo
avanza la reducción de la pobreza en el país más allá del análisis eminentemente estadístico
(Cuantitativo) no se profundiza en mostrar los resultados cualitativos sobre la percepción que
tienen las familias beneficiadas de los diferentes programas que la oferta institucional ha
diseñado para ellos. Sin desconocer los avances que en materia de reducción de la pobreza hoy
muestra en el país, es inaplazable que las políticas concebidas para su superación se conecten
mucho más con la percepción que desde las familias pobres existe de su situación y con la
pluralidad del fenómeno asumiéndolo desde un enfoque más diferencial y desde una
perspectiva más pertinente de cómo se manifiesta territorial y regionalmente el problema.
Tenemos que evitar que el optimismo que hoy tiene el país por los avances en la reducción de
la pobreza se vea opacado por la posible inconformidad de las familias que a pesar de estar
siendo acompañadas por el estado para superarla tengan la percepción de dependencia, falta
de autonomía y de incidencia y participación como protagonistas directos en el diseño de los
programas a través de los cuales se les atiende.
Análisis de la Estrategia Institucional para reducción de la pobreza en Colombia
Para avanzar en el objetivo de reducción de la pobreza, además de generar un entorno
macroeconómico que favorezca las condiciones de crecimiento y cree oportunidades para el
empleo, el Gobierno Nacional ha implementado estrategias directas para que todos los
ciudadanos cuenten con igualdad de oportunidades. De acuerdo con ANSPE La principal
apuesta del Gobierno para lograr cada vez mejores resultados contra la pobreza, la pobreza
extrema y la distribución desigual de los ingresos fue desarrollar un sector que pueda realizar y
coordinar iniciativas tendientes a mejorar la calidad de vida de la población en condición de
vulnerabilidad. Liderado por el Departamento para la Prosperidad Social (DPS), el sector de la
Inclusión Social y la Reconciliación en sus tres años de funcionamiento ha mostrado importantes
resultados que han dado un impulso para la disminución de los niveles de pobreza y
vulnerabilidad.
15
No obstante a este importante esfuerzo del gobierno nacional por poder contar con una nueva
arquitectura institucional para la reducción de la pobreza el CNP ha identificado desde el trabajo
realizado en las regiones los siguientes aspectos por mejorar: i) La Estrategia para la Reducción
de la Pobreza debe ser una Política de Estado continua y sostenible, compromiso de todos los
actores de la vida nacional que desde un esfuerzo compartido entre los tres niveles de
gobierno, el sector privado y la sociedad civil Colombiana comprometan una gran “Agenda
Nacional para reducir la pobreza y la desigualdad”. ii) Estas políticas deben ser el resultado de
un proceso participativo, con participación directa de muchos representantes de organizaciones
de la sociedad civil, con el objeto de identificar y consensuar las necesidades e intereses
prioritarios de la nación para reducir la pobreza, así como consensuar la estrategia para
combatirla. iii) Es fundamental diseñar estrategias para reducir la pobreza con enfoque regional
y territorial y con profundo enfoque diferencial; iv) Es ingente priorizar más alrededor de
acciones que tiendan a la reducción sostenible de la pobreza; v) Se debe priorizar mejor las
acciones a favor de zonas y grupos más vulnerables del país y en especial del área rural; vi)
Fortalecer la participación de la sociedad civil en el diseño y concepción de las políticas públicas
dirigidas a reducir la pobreza; vii) Profundizar la descentralización de la Estrategia para
reducción de la pobreza incrementando el compromiso y aporte de las entidades territoriales
para disminuirla a través de “Estrategias Territoriales para la reducción de la pobreza” - ETRP de
obligatorio cumplimiento; viii) Fortalecer la capacidad institucional de los territorios más pobres
mejorando las condiciones de gobernabilidad local y fortaleciendo la democracia participativa
en las fases de diseño, implementación, seguimiento y control de las ETRP; ix) Disminuir la
vulnerabilidad ambiental y su impacto en la pobreza.
16
DESARROLLO RURAL2
INSERCIÓN DE LA ECONOMÍA CAMPESINA EN LA ECONOMÍA DE MERCADO
Este documento pretende ofrecer una mirada, desde la perspectiva del Consejo Nacional de
Planeación, del avance en Desarrollo Rural derivado del cumplimiento del Plan Nacional de
Desarrollo 2010 – 2014 y es sugestivo de acciones que permitan la articulación de la economía
campesina con la economía de mercado, como fin último de una política que encuentre la
movilidad social y logre consolidarse en estrategia para el desarrollo.
Función social y productiva de la tierra
La necesidad de procurar el desarrollo rural se entiende en la necesaria conexión del ser
humano con la naturaleza y, específicamente, con su acceso a la tierra y el uso que haga de este
recurso, entendido como factor de producción incidiendo en la transformación y mejoramiento
del entorno humano, hídrico, paisajístico, de todo orden, vertido en un concepto de calidad de
vida y prosperidad para todos. La consolidación de los resultados del sector rural se expresa
finalmente en indicadores macroeconómicos, sociales, medioambientales, tan necesarios ahora
para el comparativo entre países y para obtener acceso a clubes o ligas de países como el OCDE,
aspiración del actual gobierno y para lo cual será de gran utilidad evidenciar las buenas prácticas
macroeconómicas, paralelo al cumplimiento de la promesa de desarrollo para el campo y para
la gran masa poblacional que de él depende. Es así como el avance del Plan Nacional de
Desarrollo que finaliza este año invita a cuestionarse sobre las acciones a seguir por el gobierno
para el uso óptimo de este factor que, en países como el nuestro, debería ser compartido
armónicamente entre los inversionistas del campo y las familias campesinas, en modelos de
convivencia que permitan sellar para siempre la brecha de la desigualdad.
La población rural (32% de la población total s/n PNUD), la incidencia de la economía campesina
en la seguridad alimentaria y el atraso relativo generalizado de este sector permiten
conclusiones que animan al gran esfuerzo para el desarrollo nacional a partir de una sólida
estrategia en lo rural.
Debe reconocerse que la ejecución del actual PND para el campo se afectó con eventos que
obligaron a flexibilizar la inversión. De igual manera, es preciso reconocer que la expectativa del
2
Documento elaborado por Félix Niño, Consejero Nacional de Planeación, representante de Sectores Económicos,
Mg. Desarrollo Rural y Edna Bautista, Politóloga, MsC en Políticas Públicas y Asesora Técnica CNP.
17
acuerdo a suscribirse en La Habana, ha colocado nuevamente el Desarrollo Rural como asunto
de capital importancia cuyo aplazamiento, se espera, llegue a su fin. Pocos dudan hoy respecto
a que la redención del campo colombiano es el camino seguro a la convivencia creadora de
progreso general.
En este contexto, es válido afirmar que la propiedad rural tiene por cumplir una función social;
que el uso de la tierra por los campesinos garantiza hoy la seguridad alimentaria nacional y que
en esta categoría de organización económica, rústica, pre moderna, está clarísimo y latente el
potencial que guarda el país para generar el verdadero desarrollo, que es el auto sostenible. El
hombre y la mujer campesinos constituyen el verdadero destino de la locomotora del desarrollo
rural, concepto comprensivo de todo lo referente a la interacción del ser humano con la
naturaleza.
Misión rural: Nuevos hitos
El gobierno colombiano abordó la solución a los problemas acumulados del campo a través de
un esfuerzo diagnóstico, evaluador y propositivo. Un gran equipo prepara el derrotero a seguir
en los próximos cuatrienios y de la aceptación, profundidad y acierto de sus propuestas
depende que éstas sean elevadas al nivel de política de Estado para obtener su continuidad en
la voluntad política y niveles de inversión, evitando inercias a la locomotora del cambio en lo
rural, asegurando su marcha.
Sistema de información: Herramienta de política
Las debilidades en los sistemas de información afectan negativamente cualquier esfuerzo para
el Desarrollo Rural. Toda intervención y acompañamiento técnico desde el gobierno, las
entidades multilaterales, la academia y los estudiosos del sector rural, y aun para la población
que lo integra, requiere de un sistema de información robusto sobre el sector, que facilite su
diagnóstico, implementación y evaluaciones.
La información que es necesaria se relaciona como mínimo con los siguientes aspectos:
poblacional, catastral, agrológico, recursos hídricos y de biodiversidad, entre otros.
Adicionalmente, todo lo referente con las gestiones y acciones públicas y privadas sobre la
productividad y competitividad en cada región.
Cooperativismo rural de cara a la agricultura comercial
La limitación en el acceso exitoso a la tierra por las familias campesinas se explica, en parte, en
la falta de organización gremial y política y de asociatividad productiva entre los grupos de esta
18
población, lo cual ha dificultado el aprovechamiento del gran potencial de los recursos del
campo. En este sentido, desde la perspectiva de la sociedad civil y a partir del estudio de las
buenas prácticas de cooperativismo que se han desarrollado en el país, consideramos que es
posible lograr un avance significativo en el desarrollo rural si se fortalecen e implementan
masivamente modelos de asociatividad como una alternativa de producción, comercialización, y
consumo, que redunde en una mejora progresiva y auto sostenible de las condiciones de vida
de la población rural. Este elemento diferenciador puede inducir a la población del campo a
transformarse en una sociedad productiva capaz de mejorar las condiciones de vida de las
familias rurales en situación de vulnerabilidad, aliviando la carga estatal. La marginalidad a que
ha sido sometida históricamente la población campesina e indígena explica episodios de
levantamiento insurreccional, que solo se verán realmente superados con la inclusión de todo
orden y la expresión de sus voluntades y aspiraciones a través de vocerías que no reflejen solo
el interés político.
Dichos modelos de asociación, está demostrado, impactan positivamente en la organización y
crecimiento acelerado de la economía campesina en preparación para su inserción en la
economía de mercado, en la generación masiva de oportunidades laborales y en la participación
social y política de las estructuras campesinas e indígenas.
Las vías terciarias posibilitan el Desarrollo Rural
La creación de cooperativas y organizaciones que promuevan los intereses de la población rural
mejora velozmente su calidad de vida y muestra tener un impacto positivo en la integración
geográfica de zonas rurales apartadas de los cascos urbanos, haciendo viable la rentabilidad de
la producción del campo.
Es evidente que la topografía montañosa del país requiere de la construcción de miles de
kilómetros de vías terciarias para posibilitar el desarrollo rural. Esto requiere del diseño de un
modelo real y práctico de caminos vecinales, animado con la intervención de cooperativas
rurales que puedan contribuir con organización y disciplina empresarial a la generación de
empleo veredal y local, en la construcción y mantenimiento de sus vías terciarias. El gobierno
nacional no puede ceder la responsabilidad de la iniciativa en vías terciarias a los gobiernos
locales, por ser una acción determinante para la obtención de resultados ciertos y tangibles,
acción que debe ser soportada con la asignación de importantes y crecientes recursos
presupuestales.
19
La gestión del agua: El hilo conductor
La atención estatal para el desarrollo de los Servicios Públicos Domiciliarios (SPD), se ha
enfocado con fuerza a resolver los grandes requerimientos de las grandes ciudades; no
obstante, más de 900 de los más de 1.100 municipios colombianos aún mantienen
características de ruralidad. Consideramos que crear, mantener y profundizar estrategias como
las que significan los Planes Departamentales de Aguas, para los cuales ha sido particularmente
decisiva la participación de la Banca internacional, garantizará calidad de vida a las poblaciones
rurales nucleadas, creará cultura empresarial para la prestación de los servicios públicos
domiciliarios y ayudará a ordenar el territorio, enseñando a la población la presencia efectiva y
el desempeño del Estado en la prestación, regulación y control de los servicios públicos en
general y domiciliarios en particular, cuyo ejercicio tiene al ciudadano como principal
protagonista y beneficiario.
El apoyo a la dinamización del Plan Departamental de Aguas puede jugar papel estelar en el
Desarrollo Rural, afincando en la cotidianidad mecanismos ciertos y altamente efectivos de
participación ciudadana, estimulando, de manera constante, la modernización empresarial.
Por su parte, el exitoso modelo colombiano para la generación, distribución, comercialización y
transporte de energía eléctrica también ha probado eficacia en llevar a la vereda el servicio
domiciliario, mostrando indicadores de amplia cobertura y, por tanto, a disposición del
desarrollo agroindustrial generador de empleo y de negocios.
Recursos para el Desarrollo Rural
Todo lo anterior requiere de, al menos, tres componentes centrales: i) conocimiento y
organización; ii) investigación y desarrollo; y iii) modelo de financiación.
En relación con el primer componente, conocimiento y organización, es válido precisar la
necesidad existente de dar educación permanente a los niños rurales y urbanos para crear
conciencia de su contacto con la naturaleza y generar capacitaciones a jóvenes y adultos rurales
orientadas al descubrimiento del inmenso potencial y oportunidades relacionadas con el cultivo
y la comercialización de los productos agropecuarios, forestales, piscícolas e incluso la
biodiversidad; el país tiene múltiples ejemplos exitosos de capacitaciones específicas en temas
del agro. Adicionalmente, y teniendo en cuenta la significancia del rol de las cooperativas en el
Desarrollo Rural, es fundamental realizar un acompañamiento en la conformación y en el
desarrollo de las actividades misionales de las mismas, con el fin de fortalecer su participación e
incidencia en las políticas públicas de distribución equitativa, que incluya lo rural en su real
dimensión, resolviendo aspectos determinantes como la disposición y guarda de la diversidad
20
genética de las semillas criollas, la asistencia técnica directa, la investigación de lo rural, la
transformación de perecederos y el aprovechamiento de mercados a través de tratados de libre
comercio con posibilidad real de participar y crecer para los esfuerzos de la población
productiva rural.
En segundo lugar y teniendo en cuenta la diversidad de climas y disposición del recurso hídrico,
la particularidad de nuestra topografía, las múltiples macro, medio y microrregiones del país, la
diversidad cultural y la privilegiada concentración del desarrollo productivo en algunas regiones,
es necesario que el gobierno a través de su decisión de fortalecer las regiones del país dé
singular importancia a la inversión en la investigación y desarrollo para la producción, adopción
y adecuación de herramientas tecnológicas en la especialización del campo, a la par que puedan
ser consideradas estas características como orientadoras del ordenamiento territorial. Mientras
esto ocurre, se requiere de la intervención gubernamental para la disminución de aranceles a la
importación de maquinaria y de insumos, tecnología, a utilizar por la gran masa de la población
campesina.
En tercer lugar, es necesario que el gobierno comprometa de manera cierta, suficiente y
oportuna al sector bancario para la asignación de importantes recursos crediticios al campo,
paralelo a la profundización de las garantías y seguros de cosechas. Para asegurar el acceso
masivo al crédito para desarrollar la economía campesina se requiere, además, incentivar la
creación y conformación de una red nacional de cooperativas de pequeños y medianos
productores que se encarguen del crédito rural.
Leviatán: El deber ser del acompañamiento del Estado
De acuerdo con los principios orientadores para el desarrollo económico y social del país,
planteado por el Consejo Gremial Nacional (CGN), consideramos necesario que para que haya
un Desarrollo Rural real, es pertinente la existencia de un Estado eficiente y transparente,
servido por funcionarios honestos, sinceramente sensibles y con probado criterio para velar
celosamente por el cuidado y la adecuada ejecución de los recursos públicos.
En definitiva, el éxito en el Desarrollo Rural radica en la voluntad política de los gobernantes y
en la efectividad y transparencia con la que ellos hagan su trabajo. Consideramos oportuno que
los servidores públicos demuestren un profundo sentido de pertenencia a las políticas de
Estado, expresada en amabilidad y permanente entrega a su compromiso y a las necesidades
del ciudadano, a quien se debe.
21
Corolario
El desarrollo rural conduce inexorablemente a la riqueza nacional.
En Colombia el desarrollo rural se ha visto aplazado por diversas circunstancias derivadas de los
distintos momentos políticos del país: la puja centralista – federalista del siglo XIX, la violencia
partidista de la década de los cincuenta y el desperdicio del Frente Nacional para afrontar y
resolver los asuntos sociales, los conflictos armados, todos ellos con distintas dimensiones de
desplazamiento.
En este cuarto año del PND “prosperidad para todos” y a las puertas de conocer las Bases para
el nuevo Plan, el país observa expectante y esperanzado los renovados esfuerzos para la
obtención de la armonía y la convivencia, que pueden originar un momentum donde sea posible
la equidad, la inclusión, la participación ciudadana y, como consecuencia, la movilidad social. En
definitiva, se advierte el deseo de crear el clima para la inserción de la economía campesina a la
economía de mercado.
En este contexto es posible promover un desarrollo rural auto
sostenible; por tanto, es acertada inversión estimular este importantísimo sector poblacional
para hacerlo capaz de contribuir con el país en su auto transformación.
Sin dubitación: es el momento histórico para romper la inercia; se está perfilando la coyuntura
para el mejoramiento acelerado en los indicadores de las necesidades básicas insatisfechas
(NBI), relativas a la población del campo, derivada de la conjunción de esfuerzos EstadoComunidad Rural, que promete grandes beneficios para la economía y el desarrollo nacional; es
el momento para una contundente y sostenida realización de Estado.
---------
22
SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL3
EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN ASPECTOS TRANSVERSALES DEL PND
2010-2014
Introducción
Los ambientalistas presentaron al CNP (enero 2011) y este al DNP y a Presidencia, una
propuesta para hacer realidad que el tema ambiental fuese un tema transversal. Estas
recomendaciones fueron fruto de la revisión del documento de las Bases de Plan y del primer
borrador del PND que recibió del CNP. Se sintetiza en cuatro recomendaciones: i) definir
propósitos, objetivos y planes de la política ambiental partiendo de la necesidad de preparar al
país para manejar mejor los cambios extremos de clima; ii) Definir una estrategia de inversión
ambiental de recursos públicos focalizada y priorizada tomando como eje el cambio climático;
iii) Definir y ejecutar una estrategia de reestructuración de la institucionalidad pública ambiental
(nacional, regional y de los entes territoriales); y iv) Identificar y hacer realidad las fuentes de
financiación de la inversión ambiental.
El PND2010-2014 en su versión final, recogió algunas de nuestras recomendaciones y las incluyo
en su planteamiento teórico para hacer del tema ambiental, uno de gestión transversal. Sin
embargo, esto no se reflejó en un ajuste del presupuesto general de la nación (PGN) asignado,
el cual fue muy precario. Esto hizo imposible llevar a cabo lo que desde la teoría se había
plateado. Como consecuencia podemos afirmar que el Gobierno Nacional en el periodo 20102014 quedo en una grave y cuantiosa deuda en gestión pública ambiental.
El CNP recomendó que el PND 2010-2014 incluyera la formulación de la política ambiental,
haciendo explícito el impacto que las propuestas de crecimiento sectorial tienen sobre el medio
natural y la necesidad de preparar al país para vivir condiciones extremas de clima (sequias e
inundaciones). Se propuso establecer una política clara de inversiones ambientales, para
mitigación y adaptación al cambio climático, focalizada en cuatro direcciones: a) ordenación del
territorio con determinantes ambientales orientadores; b) gestión integral del agua para
satisfacer las necesidades del desarrollo; c) gestión sostenible de ecosistemas naturales y de
3
Documento Coordinado por Juan Pablo Ruiz Soto, Consejero en representación del “sector Ecológico” al CNP.
23
servicios eco sistémicos asociados; y d) adaptación y propuestas de planeación sectorial
asociadas a la mayor frecuencia de condiciones climáticas extremas.
Se propuso que el PND 2010-2014 debía formular una política de regulación directa,
implementada mediante instrumentos exigentes y efectivos en temas de ordenamiento
territorial y desarrollo urbano, uso agropecuario y manejo del espacio rural, de licencias
ambientales, de concesiones de agua y de permisos de aprovechamiento y movilización de
maderas. Se enfatizó la necesidad de definir una estrategia para aplicar y hacer cumplir a los
sectores productivos reglas ambientales transparentes, oportunas, estables y efectivas. Como
condición se debía garantizar una institucionalidad capaz. Tomando como base lo planteado en
términos institucionales en las bases del PND, se propuso dimensionar de manera adecuada los
requerimientos de presupuesto de funcionamiento e inversión requeridos para cumplir sus
funciones asignadas por la Constitución y la ley en el contexto de la ejecución del PND 20102014 que implicó retos y exigencias complejas.
Una propuesta que fue incluida por DNP, estuvo relacionada con revisar las reglas del juego de
las corporaciones autónomas regionales (CAR) para garantizar que siguieren las orientaciones
del PND, y que su presupuesto fuese incluido como parte del gasto público ambiental asociado
al PND. Adicionalmente, propusimos que fuesen incluidas las inversiones obligatorias de los
entes territoriales en conservación de las cuencas abastecedoras de agua: 1% de sus ingresos
corrientes en cuencas de los acueductos, más 1% del valor de las inversiones de todos los
proyectos que emplean el agua.
La estrategia general de mitigación y adaptación al cambio climático debería expresarse en tres
programas: ordenación del territorio con determinantes ambientales orientadores; gestión
integral del agua para satisfacer las necesidades del desarrollo; y gestión sostenible de los
ecosistemas naturales y de servicios ambientales asociados.
Las bases del PND 2010-2014 incluyeron algunos insumos en la búsqueda de la sostenibilidad
ambiental. Sin embargo el PND fue precario al definir metas, indicadores y al asignar
presupuesto. En el periodo se avanzó en la formulación de planes y programas pero no en su
ejecución (MADS y PNUD, 2014). Carecimos de la ejecución de una política ambiental única y
envolvente, que girara en torno al cambio climático y a las condiciones extremas de clima para
manejar de manera más adecuada los impactos sociales y económicos de los fenómenos
asociados. La ola invernal, no logro transformar los esquemas de la planeación tradicional y el
PND fue pobre en el análisis desde la economía ambiental y su relación con el desarrollo
económico y social. No identificó ni definió acciones para fortalecer la relación positiva entre
gestión ambiental y desarrollo, por el efecto positivo de los servicios ambientales, ni en
24
cuantificar y evitar el impacto económico del deterioro ambiental. Faltaron metas e indicadores
en estos aspectos.
Las metas e indicadores propuestos y evaluados por Sinergia son débiles e inapropiados para
evaluar la relación entre economía y ambiente y muchos de ellos no son útiles para hacer
seguimiento al PND desde la perspectiva ambiental
Evaluación de la gestión ambiental como eje transversal PND 2010-2014.
A continuación presentamos una síntesis de alcances y deficiencias que la ejecución del PND
2010-2014 presento desde la perspectiva de lo ambiental como eje y tema transversal.
Avances positivos en la ejecución de la política ambiental transversal en el periodo 2010-2014.
Se recreó el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), separándolo del de
Vivienda. Este paso se vio ensombrecido por el precario presupuesto asignado del MADS.
Se elaboró el documento de la Política Nacional de Cambio Climático; el Plan Nacional de
Adaptación al Cambio Climático; la Estrategia Nacional REDD y se elaboró un documento de
referencia para la Estrategia Nacional de Lucha contra la Deforestación. El Fondo de Adaptación,
realizó grandes inversiones para enfrentar el cambio climático, pero estos avances no significan
que el país hoy sea menos vulnerable al cambio climático.
Se definió una política que establece la obligatoriedad de compensar los daños hechos al medio
ambiente y su biodiversidad por las diferentes actividades provenientes de los sectores
productivos, especialmente minería e hidrocarburos.
Se destaca la adopción4 del Plan Nacional de Ordenamiento Minero (PNOM) en cumplimiento
de lo dispuesto en el artículo 109 de la Ley 1450 de 2011, estando en desarrollo la tarea de
implementarlo. El PNOM busca superar inconsistencias y dificultades al interior de la
institucionalidad y en la relación entre el nivel nacional y el regional y local. Entre otros avances
logrados durante el período 2010-2014 en esa materia, cabe destacar el avance que tuvo la
reorganización del sector minero que hoy cuenta con una institucionalidad más sólida, liderada
por el Ministerio de Minas y Energía5; con la creación de la Agencia Nacional de Minería (ANM)
en 20116; con el cambio de la naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de Geología y Minería
–Ingeominas- de establecimiento público a Instituto Científico y Técnico, bajo la denominación
4
Resolución 256 del 16 de junio de 2014 de la UPME
Reestructurado en 2012 mediante el decreto 0381/2012
6
Decreto 4134 de 2011
5
25
de Servicio Geológico Colombiano en 20117; y con el fortalecimiento de la Unidad de Planeación
Minero Energética (UPME) luego de su reorganización interna en 20138.
Colombia lideró la negociación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en Río de Janeiro
y esto le genera espacios y le crea compromisos a nivel internacional
Como vemos, la mayor parte de los esfuerzos realizados llegan a nivel de políticas, planes y
programas, pero son pocos los avances en términos de ejecuciones. Planes, estrategias y
políticas ambientales están en adopción, mientras los sectores productivos y sus impactos
negativos crecen aceleradamente.
Limitaciones y tareas pendientes para una política ambiental transversal, periodo 2010-2014.
No se reversó la política de insostenibilidad. El desmantelamiento del sistema nacional
ambiental en el periodo 2002-2010 vía la reducción de recursos a las instituciones ambientales
del nivel nacional y regional y el relanzamiento de una economía exportadora de productos
primarios con la aguda explotación de muchos de los recursos naturales no renovables son
procesos que no se revirtieron durante el periodo 2010-2014. El modelo aplicado nos conduce a
una situación de un desarrollo no sostenible e inequitativo (OCDE 2014) y de profundos
desequilibrios territoriales. Durante el periodo no se dio una revisión, en aspectos como la
necesaria reorganización territorial del país, bajo criterios ambientales y socio-culturales, ni se
adelantó una efectiva gestión de conservación de la biodiversidad y los servicios eco sistémicos
asociados (MADS y PNUD, 1014). Se agudizo el modelo de ocupación territorial asociado a la
expansión de los monocultivos y a la potrerización. Se continuó con la expansión de
urbanización sobre tierras aptas para la producción agrícola, y con el deterioro de las cuencas
hidrográficas y la desecación de humedales. Ante el avance arrollador de las locomotoras
minera y agropecuaria, no se dio el suficiente
y requerido fortalecimiento de la
institucionalidad ambiental.
A pesar de los impactos económicos y sociales asociados al cambio climático, el país hoy no
tiene la capacidad requerida para manejar y prever los efectos de las expresiones de climas
extremos asociados al cambio climático. El escenario nacional ahora es más crítico que hace 4
años, hay nuevos y mayores efectos negativos sobre el capital natural del país y se disminuyen
las posibilidades de sostenibilidad social, económica y ambiental del país en el mediano y largo
plazo.
7
8
Decreto 4131 de 2011
Decreto 1258 de 2013
26
La capacidad institucional ambiental no se apoyó con suficientes recursos económicos y
técnicos. Es necesario, un crecimiento presupuestal de las instituciones nacionales del sistema
ambiental, similar al de los sectores estrechamente relacionados, esto no se dio. El presupuesto
total asignado para la gestión pública ambiental represento el 0,5% del PIB mientras en los
países de la OCDE representa entre el 1,5 y el 2% del PIB. Una gran responsabilidad de la
ineficiencia del sistema ambiental le cabe al Gobierno Nacional, por su falta de liderazgo frente
a las CAR y a los entes territoriales para vigilar que cumplan con sus funciones básicas como
autoridades ambientales que regulen al sector productivo y precisen el ordenamiento ambiental
territorial (OAT).
Aspectos regionales. Sigue vigente el reto del enfoque regional que se complemente con el
análisis biogeográfico y los temas de economía ambiental y servicios ecosistémicos (SE) como
factor diferenciador esencial al definir las estrategias de desarrollo regional. Faltó relacionar
crecimiento económico y sostenibilidad ambiental y la aproximación se limitó a buscar
armonizar el desarrollo productivo con la preservación del medio ambiente, sin valorar el aporte
de la oferta específica de cada región y sus SE al bienestar y el desarrollo productivo sectorial, ni
el impacto del cambio climático sobre el desarrollo y el bienestar en las regiones.
Sostenibilidad ambiental. La sostenibilidad ambiental fue enunciada en el PND pero falto
precisar mecanismos, complementar metas e indicadores para lograr este propósito. La gestión
ambiental no fue una prioridad desde el Gobierno Nacional.
Faltó proteger y valorar la riqueza en recursos naturales renovables como factor productivo
para favorecer el desarrollo económico y el bienestar social. Los servicios ecosistémicos (SE)
locales y globales no se manejaron como determinantes en la estrategia de desarrollo.
Relación entre las locomotoras y el medioambiente.
En términos de determinantes ambientales asociados con las locomotoras del crecimiento,
podemos mencionar:
Innovación para la prosperidad. No se invirtió para que la particular y excepcional riqueza en
recursos naturales renovables, se convirtiera en ventaja competitiva, pues no se asignaron
recursos financieros para investigación en el camino de hacer de la diversidad natural, fuente de
riqueza económica. No se cuantifico el valor de los SE, ni se impulsó de manera significativa el
emprendimiento con incentivos económicos en temas como bio-comercio, eco-turismo y otras
actividades productivas sostenibles. No se realizaron inversiones para la educación y formación
de capital humano que incluya el conocimiento del medio natural para conservarlo y respetarlo,
y para explorar opciones de uso sostenible y aprovechamiento económico.
27
Agricultura y desarrollo rural. En el espacio rural, las actividades el Gobierno se centraron en
apoyar el desarrollo de la agroindustria y en atender gestiones relacionados con desastres
provocados por condiciones extremas de clima -inundaciones o sequias-. En el periodo no hubo
apoyo al desarrollo de nuevos productos agropecuarios asociados al medio natural, ni apoyo
suficiente para el adecuado desarrollo del eco y agro turismo, para transformar la riqueza en
biodiversidad y diversidad ecosistémica en capital natural y bienestar social. Un excepción
sobresaliente fue que en línea con lo propuesto por el PND, en ganadería el Gobierno nacional
apoyo la gestión de una donación del Departamento de Energía y Cambio Climático Ingles para
impulsar una iniciativo en ejecución con recursos GEF y Banco Mundial para establecer sistemas
silvo-pastoriles (SSP) que han probado incremento en capacidad de carga ganadera y
rentabilidad, recuperación de la base natural, incremento en la presencia de biodiversidad y
disminución en la degradación de suelos. A nivel piloto, se está trabajando un proyecto de café
y biodiversidad, también con recursos GEF y PNUD que requiere mucho apoyo nacional si
pretendemos un verdadero impacto. En contravía a lo anterior, se siguió impulsando el subsidio
al agro combustible, sin revisar su relación con otros productos agropecuarios y su impacto
sobre utilización de agua, tierras y biodiversidad.
Falto definir y aprobar una Estrategia Nacional de PSA como herramienta para la reconversión
en el uso del suelo y la maximización del beneficio social, incluido la disminución del riesgo por
el deterioro de áreas claves de las cuencas hidrográficas y protección de la infraestructura vial.
No se definió una estrategia para que las ciudades transfieran recursos al campo para asegurar
los SE hídricos, para lo cual existe una legislación sobre tasas por uso del agua que no se
aprovechó adecuadamente. No se apoyó el desarrollo de las zonas de reserva campesina, ni el
PSA y los recursos REDD+ en estas zonas, como instrumentos para generación de ingresos y
estabilidad de los campesinos productores, evitando la transformación del bosque húmedo en
potrero. Tampoco se apoyó la producción agroecológica certificada, tanto a nivel familiar como
agroindustrial.
Infraestructura para la competitividad. Está pendiente definir una estrategia de adaptación de
la infraestructura vial al cambio climático, solo se han realizado esfuerzo en obras aisladas. No
se impulsó el desarrollo del ferrocarril como estrategia de mitigación del cambio climático. No
se incluyeron recursos para hacer efectivo el OT en las áreas de influencia de las vías de
comunicación, lo cual redunda en beneficio para el mantenimiento de las vías y para la
conservación de la base natural.
Es importante recuperar los ríos como medio de transporte, recuperando sus cuencas y las
ciénagas como reguladores naturales de sus crecientes. Lo propuesto para el río Magdalena se
28
asemeja al manejo de una tubería y no al manejo de un rio y su cuenca, por el contrario puede
tener nefastas implicaciones ambientales.
Desarrollo minero y expansión energética. Muy poco se avanzó para hacer compatible la
minería con la conservación de nuestro patrimonio natural renovable. Aún falta fortalecer la
implementación del esquema de compensaciones ambientales y aplicar el Plan Nacional de
Ordenamiento Minero.
No se generaron indicadores para verificar qué tanto está o no contribuyendo los excedentes de
la extracción de recursos naturales no renovables a generar condiciones de desarrollo
sostenible, a través de inversiones en capital físico y humano para la innovación y apoyo a
sistemas productivos sostenibles. Los recursos para la institucionalidad ambiental que hace
seguimiento a la minería eran insuficientes en el 2010 y no crecieron en proporción al
crecimiento en la inversión del sector minero energético. No se revisaron las concesiones
mineras, según criterios estrictos de OAT. Tanto la minería legal como la ilegal siguen generando
impactos ambientales.
Vivienda y ciudades amables. No se definió una política de poblamiento que disminuya el
proceso de concentración de población y de procesos productivos en Bogotá y su área
metropolitana. Se sigue generando aglomeración urbana con alto costo social y ambiental. No
se puso en marcha una política nacional para disminuir la producción per cápita de basuras en
los centros urbanos, ni se gravaron con impuestos los bienes de consumo y empaques que
generan mayor impacto ambiental y que tienen bienes sustitutos disponibles en el mercado.
Tampoco se crearon incentivos para orientar la producción y el consumo, de empaques con
menor impacto ambiental. No se generalizo la separación en la fuente para evitar la mezcla de
lo no reciclable con lo reciclable.
Tampoco se tomaron medidas para buscar una disminución de los niveles de aglomeración,
moviendo los centros universitarios a espacios rurales y ciudades pequeñas. Ni se definió un
impuesto diferenciado para evitar que los procesos manufactureros se concentren en área de
las grandes ciudades.
El PND menciono que el objetivo de la política ambiental es garantizar la recuperación y
mantenimiento del capital natural y de sus servicios ecosistémicos (SE) como soporte al
crecimiento y al avance de las locomotoras. El Quinto Informe Nacional a la Convención de
Biodiversidad, demuestra que esto no se logró (MADS y PNUD, 2014).
29
Otros aspectos transversalmente relacionados con la gestión ambiental
Igualdad de oportunidades para la prosperidad social. Siguen aumentando a nivel nacional y
local los indicadores ambientales propios del subdesarrollo como la mala calidad del aire en las
ciudades, la contaminación de las fuentes de agua y el suministro de agua de baja calidad para
consumo humano, la baja implementación del OT, los altos niveles de congestión urbana, la
incapacidad de manejo de los residuos sólidos con campos y ciudades, la carencia de espacio
público y la baja accesibilidad de la población urbana al medio natural y a espacios de
recreación y deporte, y los desastres relacionados con el uso errático de los espacios urbanos y
rurales asociados a condiciones de clima extremo. Todo lo anterior afecta en mayor grado a los
sectores más pobres de la población.
Gestión Ambiental y Riesgo de Desastre. El PND2010-2014 incluye un buen diagnóstico y
reconoce acertadamente las relaciones entre pobreza, deterioro ambiental e incremento en
morbilidad y mortalidad. Igualmente reconoce la necesidad de un aparato productivo con mejor
desempeño ambiental como condición para detener el deterioro ambiental y mejorar su propia
competitividad y señala cómo procesos inadecuados de ocupación de territorio y el cambio
climático incrementan los riesgos sobre poblaciones y la economía. Estos temas no recibieron
los presupuestos adecuados y no se pasó del diagnóstico a una propuesta de medidas de
política para construir una relación positiva, tampoco se definieron metas, ni indicadores.
Gestión integral del recurso hídrico. Se hizo un buen diagnóstico, se identificaron factores de
oferta y demanda y se hizo una buena propuesta en términos de los temas relevantes que
deberían haber sido tratados durante el periodo. Sin embargo, no se priorizaron las áreas de
intervención, ni se desarrollaron los instrumentos para hacer realidad el OT en las cuencas.
Cambio climático, adaptación y mitigación. Si bien se definió una política nacional de cambio
climático, es muy precaria su implementado. Faltó establecer estrategias y prioridades e
identificar oportunidades y mecanismos de financiación con metas asociadas. Se elaboró el Plan
Nacional de Adaptación, pero no se definieron metas por sectores. Se hizo referencia en el PND
a la importancia que para del sector agropecuario tiene el considerar el cambio climático, pero
no se implementaron suficientes medidas de adaptación como para poder afirmar que hoy el
país es menos vulnerable al cambio climático en el sector agropecuario. En energía, fueron muy
precarios los avances en energía sostenible y fuentes alternativas, etc. Para el desarrollo de
infraestructura y adecuación de la misma al cambio climático, tampoco se fijaron metas ni
indicadores, ni se hicieron evaluaciones.
30
Consistencia del Plan
Faltó elaborar respecto a la relación positiva entre gestión ambiental y desarrollo económico y
social, tanto en lo relacionado con el impacto económico del deterioro ambiental como en el
efecto positivo de los SE. La precariedad de los avances en estos temas, se relacionan con
inconsistencias del PND.
El PND se focalizó en el crecimiento económico de corto plazo, basado en el desarrollo del
sector minero energético, vivienda, infraestructura, innovación y sector agropecuario, y no se
valoró la contribución de los recursos naturales renovables como capital natural, ni la
contribución de los SE al desarrollo de diferentes sectores productivos, ni su aporte al bienestar.
Esto llevo a que como lo dice la OCDE en su Documento “Evaluaciones del desempeño
ambiental. Colombia 2014” (OCDE, 2014) “Colombia registró un sólido crecimiento económico
durante gran parte de la última década, impulsado por un auge de los precios de los productos
básicos, una profunda reforma de las políticas económicas y un mejoramiento de la seguridad.
Sin embargo, subsisten grandes desafíos, incluido el de la necesidad de imprimir al desarrollo
económico un rumbo ambientalmente más sostenible y socialmente más equitativo.”
Coincidimos con OCDE al evaluar el desempeño ambiental de Colombia en el periodo 20102014.
31
ANÁLISIS SECTORIALES
En esta sección del documento se presenta un análisis desde una perspectiva sectorial sobre el
avance del PND 2010-2014. Este capítulo incluye siete perspectivas diferentes que incluyen el
seguimiento, la evaluación y el impacto de las políticas públicas desarrolladas hacia las
Entidades Territoriales, los Sectores: Económico, Social, Educativo y Cultural, Ecológico, Mujeres
y Raizales.
32
SECTOR ENTIDADES TERRITORIALES9
EVALUACIÓN ASPECTOS ENTIDADES TERRITORIALES
Las recomendaciones que se plasman en el documento son tomadas del “balance en el
seguimiento al PND 2010-2014 a nivel de los sectores que conforman el CNP” y que fue
realizado por el grupo de investigación y desarrollo en gestión, productividad y competitividad
de la Universidad Nacional de Colombia. Estas recomendaciones son tomadas con el fin de
identificar las percepciones generales que se tienen frente al Plan Nacional de Desarrollo –
Sector ENTIDADES TERRITORIALES; esto para identificar ejes clave que nos permitan hacer un
balance final de los logros o debilidades del plan durante estos 4 años.
1. Fortalecimiento de la descentralización: se recomendó que el Plan Nacional 2010-2014
tuviera más claridad en la normativa, mayor atención en la pobreza, reducción de los
índices de corrupción y que prime el interés general sobre el particular.
2. Generar capacidades administrativas: se recomendó que el Plan Nacional 2010-2014
debía Formular planes y políticas que sean viables técnica, social y financieramente,
además se recomendó una modernización de las entidades territoriales que permita
que los proyectos tengan mayor impacto en la sociedad.
3. Ley orgánica de ordenamiento territorial: se recomendó que el Plan Nacional 20102014 considerara a las regiones culturales como un nuevo concepto para la toma de
decisiones públicas, que reconozca todo el potencial que ofrece la diversidad regional
de Colombia. Que adecue la institucionalidad para que responda al reto de construir
una Colombia desde lo rural y por último que conciba el territorio mucho más allá de su
utilización económica y la conservación ambiental.
4. Turismo: se recomendó que el Plan Nacional 2010-2014 incluyera una estrategia para
diseñar y construir un plan turístico en todos los municipios de Colombia y que una
asignación de los recursos necesarios y suficientes para promover y disfrutar nuestra
riqueza turística. Comprometer a la Nación y todos sus estamentos a crear conciencia y
sentido de pertenencia hacia nuestros sitios turísticos.
9
Documento elaborado por el Consejero Nacional de Planeación Mauricio Arbeláez Rendón, Secretario de
Despacho, Secretaría de Planeación Departamental, Gobernación de Caldas.
33
5. Vías terciarias para mejorar la calidad de vida: Se recomendó que el Plan Nacional
2010-2014 tuviera mayores recursos económicos al mejoramiento de las vías
terciarias. Además una priorización, en los planes de desarrollo y ordenamiento
territorial, que permitiera el mejoramiento de las vías terciarias y el fortalecimiento y
apoyo a las veedurías ciudadanas para el seguimiento de la ejecución de proyectos de
mejoramiento de vías terciarias.
6. Desarrollo rural: Se recomendó que el Plan Nacional 2010-2014 fortaleciera más el
sector rural agropecuario, como principal insumo para defender la seguridad
alimentaria de país. También que hiciese una defensa de la comercialización de los
productos de los campesinos y controlar a los comerciantes inescrupulosos que se
aprovechan del campesino. Un subsidio a los insumos agropecuarios, al control al
contrabando de productos producidos por nuestros campesinos y por último apoyar
proyectos productivos con acompañamiento técnico y con intercambio de tecnología,
hasta su comercialización. Una mayor convergencia y equidad en el reparto
presupuestal entre lo urbano y lo rural. Recuperación con tecnología del territorio
abandonado (maquinaria puertos digitales en veredas y transferencias genéticas
Considerar a los campesinos como protagonistas del desarrollo nacional y no mirarlo
como quien tiene la obligación de promover nuestros alimentos. Considerar el
desarrollo vital agropecuario como el verdadero pilar para la solución al conflicto
armado y la desigualdad social como el principal insumo para conseguir la paz.
EJES TRANSVERSALES IDENTIFICADOS EN TODAS LAS RECOMENDACIONES
Centralización:
El plan de desarrollo 2010-2014 posee un capítulo llamado “convergencia y desarrollo regionalcaracterización dinámica y desafíos” en donde por primera vez se reconocen las desigualdades
del territorio colombiano y se le apuesta al desarrollo y la convergencia de la totalidad del
territorio. De acuerdo con el PND, el enfoque regional implica que las intervenciones del nivel
nacional tengan en cuenta de modo explícito las diferencias territoriales y consideren el
potencial de desarrollo endógeno de cada uno de los territorios, lo cual a su vez debe servir para
articular el plan nacional con los planes territoriales, uno de los propósitos de la constitución de
1991 y de la ley 152 de 1994 - la ley orgánica de la planeacióni. Pero queda faltando considerar
más a fondo el desempeño institucional como pieza clave para un buen desempeño regional,
que permita cerrar las brechas entre unos departamentos y otros. Además aunque este capítulo
34
recomienda tomar en cuenta las diferencias en el territorio, las recomendaciones que hace son
muy globales, les falta ser más específica, y es ahí en donde cada región debe aportar a una
construcción desde sus ventajas comparativas y competitivas.
En el plan de desarrollo se propone una zonificación constituida por departamentos, pero en el
mismo, no se explica porque razones son conformadas estas zonas, por ejemplo, no se habla si
sus pisos térmicos son similares o propicios para un actividad agropecuaria o si sus
características socio-culturas los hace complementarios.
Con la creación del Sistema General de Regalías (SGR) se modificaron las asignaciones directas y
se reglamentó la presentación de proyectos de inversión para evaluar su financiación a través
de los recursos provenientes de las regalías.
En ese sentido, la reforma se buscó corregir problemas asociados con la inequidad en la
distribución territorial de las regalías, las cuales, tradicionalmente, se habían concentrado en un
número reducido de entidades territoriales. Por ejemplo, entre 2007 a 2011, el 80% de las
regalías se destinaban únicamente a los departamentos productores.10
Turismo:
Para lograr que el país se convierta en un destino turístico reconocido internacionalmente, el
Gobierno nacional ha impulsado estrategias para fortalecer el desarrollo de productos turísticos
especializados, como la señalización de las vías, formalización de empresas prestadoras de
servicios turísticos y el fortalecimiento de la calidad de los servicios y destinos turísticos.
Respecto a las estrategias asociadas con el mejoramiento de la infraestructura turística, en
2013, se diseñaron, restauraron y construyeron sitios turísticos orientados al fortalecimiento y
conservación del patrimonio arquitectónico e histórico del país Así mismo, en 2013, se
instalaron señales turísticas a lo largo de 250 kilómetros de rutas secundarias y terciarias, con la
mayor proporción de dicha señalización en los departamentos de Vaupés (49 señales en 57 km)
y Vichada (61 señales en 75km)11, pero la inversión en infraestructura aun es pobre, y la
priorización para vías terciarias que permitan potenciar al territorio como atractivo turístico
sigue sin resolverse.
Minería:
10
11
Balance de resultados enfoque territorial-SINERGIA
Balance de resultados enfoque territorial-SINERGIA
35
En el sector minero la centralización de las políticas públicas, sumadas a las altas tasas de
informalidad minera que existe en Colombia, trae como consecuencia que las Gobernaciones
pierdan el manejo y la autonomía de la administración del recurso minero en su propio
territorio, que no permite garantizarle al minero del común una atención personalizada, cercana
y garante de soluciones más prácticas y acordes con la realidad minera, social y económica que
se vive en las diferentes zonas de los Departamentos con vocación minera , dado el
desconocimiento parece tenemos de nuestro territorio, de sus habitantes, sus necesidades y
angustias, es necesario que se realicen estrategias que lleven las políticas a cada ciudadano, y
por ende a una identificación de la totalidad del territorio. Además si los recursos económicos,
que de ahora en adelante se trasladarán y se centralizarán en la Agencia Nacional de Minería, se
distribuyen con los sesgos existentes la informalidad y las necesidades que requiere este sector
no se subsanaran.
SITUACIÓN DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES FRENTE AL PND 2010-2014
Continuando con el análisis de la información generada en el marco de los Foros del Consejo
Nacional de Planeación en el año 201412; se busca aquí ampliar la mirada sobre la situación de
las Entidades Territoriales –ET- en el país desde la perspectiva del proceso de evaluación al Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014. Enfocándose para ello, en la relación entre el PND 2010-2014
y el Consejo Nacional de Planeación –CNP-.
A partir de allí, se ofrecen algunas recomendaciones para el diseño del Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018; particularmente, en lo concerniente al fortalecimiento de las ET desde el
punto de vista de las estrategias de BUEN GOBIERNO y su mejor articulación con el CNP. Sin
dejar de advertir acerca de la necesidad de ampliar el horizonte de información relacionado con
la percepción que tienen las y los Consejeros acerca del cumplimiento de las metas del PND.
Es importante tener en cuenta que en los Foros la participación de las consejeras y los
consejeros ascendió a 78. Además, que entre éstos, el 66% considera que las metas del PND
2010-2014 que benefician al sector de las Entidades Territoriales casi no se cumplieron o sólo lo
hicieron parcialmente. Mientras que el 13% considera que definitivamente no se cumplieron y
sólo el 7%, percibe que la mayoría se han cumplido13.
12
También se tiene en cuenta la regionalización del presupuesto nacional.
Centro de Investigaciones para el Desarrollo – CID-FCE. Grupo de Investigación y Desarrollo en Gestión,
Productividad y Competitividad - BIOGESTIÓN. Página 33. Septiembre 8 de 2014.
13
36
Frente a lo anterior, cabe observar que entre quienes consideran que la mayoría se han
cumplido, fueron los Consejeros Territoriales de Planeación –CTP- de Villavicencio (13%) y
Barranquilla (11%), quienes presentaron el porcentaje más alto de aceptación. En tercer lugar,
los de Medellín con un 8%14.
Al revisar la regionalización del presupuesto de inversión del Gobierno Nacional en Villavicencio,
se advierte que la inversión en este departamento (Meta) ha crecido en términos reales un 97%
durante este Gobierno, y el total de la inversión de este cuatrienio es superior en un 58% al de
periodo inmediatamente anterior15.
Con relación a lo que sucede con Barranquilla, es oportuno observar que la inversión en este
departamento ha crecido en términos reales un 101% durante este Gobierno, y el total de la
inversión de este cuatrienio es superior en un 83% al de periodo inmediatamente anterior16.
En Antioquia, se advierte que la inversión en este departamento ha crecido en términos reales
un 81% durante este Gobierno, y el total de la inversión de este cuatrienio es superior en un 62%
al de periodo inmediatamente anterior17.
Así pues, a la hora de contrastar la percepción que tienen los CTP de Villavicencio, Barranquilla y
Medellín, frente al comportamiento de la inversión del presupuesto nacional en los tres
departamentos de referencia, resalta el hecho que el aumento de la inversión coincide con un
aumento en la percepción sobre el cumplimiento de las metas del PND que benefician el sector
de las ET.
Varias son las preguntas que emergen en este momento:
¿En qué medida el comportamiento de la inversión del Gobierno Nacional en las
regiones afecta la percepción que tienen las y los ciudadanos acerca del cumplimiento
de las metas del PND?
En las regiones en que la percepción acerca del cumplimiento de las metas del PND es
baja o, tal el caso de Villavicencio, en aquellas ciudades en que un porcentaje alto de los
CTP considera que las metas no se han cumplido; ¿la inversión del Gobierno Nacional se
habría reducido?
14
Ibíd., pág. 34.
Regionalización del Presupuesto de Inversión 2014 - Ajustada Preliminar e Indicativa. Página 189. Departamento
Nacional de Planeación.
16
Ibíd., pág. 38
17
Ibíd., pág. 18
15
37
¿Los intereses de las ET no necesariamente estarían reflejados en el PND 2010-2014? O
aún en el caso que estuviesen reflejados, ¿satisfacen las necesidades de quienes
representan los intereses de las ET y de allí la visibilización o el reconocimiento del
cumplimiento de las metas del PND por parte de quienes consideran bajo o nulo el
cumplimiento de dichas metas?
Frente a un aumento significativo de la inversión del Gobierno Nacional en las regiones o
en algunos departamentos, tal el caso del Casanare o del Atlántico y de Antioquia; ¿qué
explica que persista un porcentaje alto de Consejeros Territoriales de Planeación (13%)
los cuales perciben que no se han cumplido18 las metas del PND 2010-2014?
Dado el alcance que tiene esta presentación, no se realizará ni siquiera una aproximación al
conjunto de respuestas que se obtendrán de las cuatro (4) preguntas anteriores.
Lo que si hará es tomar el riesgo de señalar que, en cualquier caso, la continuidad, el
fortalecimiento o la implementación del BUEN GOBIERNO, podría orientar muchas de las
respuestas a las preguntas del punto II. Pero, especialmente, generar condiciones apropiadas
para dar responder oportunamente a los intereses y expectativas que los CTP poseen en
materia de participación ciudadana19:
1. Lograr que la participación llegue a los niveles de negociación y concertación
2. Reducir los niveles de desigualdad
Se advierte esto porque (cualquiera que sea la respuesta al conjunto de preguntas), el
fortalecimiento de las estrategias diseñadas para cumplir con el objetivo de la lucha contra la
corrupción y la participación ciudadana -objetivo que sirve como soporte transversal de la
prosperidad democrática- podría dar alcance a las acciones propuestas por los CTP para superar
el problema de la Participación no vinculante y sus principales causas: el modelo centralista,
corrupción, la norma (ley 152/94), desconocimiento de la participación.
18
Centro de Investigaciones para el Desarrollo – CID-FCE. Grupo de Investigación y Desarrollo en Gestión,
Productividad y Competitividad - BIOGESTIÓN. Página 34. Septiembre 8 de 2014.
19
Ibíd., pág. 339.
38
SECTOR ECONÓMICO20
I. COMPETITIVIDAD Y PRODUCTIVIDAD PARA EL DESARROLLO.
1. Infraestructura, Transporte y Logística.
 El país se ha embarcado en la promoción e implementación de una agenda comercial
de gran envergadura, lo que hace urgente resolver los problemas de competitividad
que enfrenta nuestro aparato productivo y en este sentido, es claro que hoy en día
nuestros productos son menos competitivos debido a la baja calidad de nuestra
infraestructura.
 Si bien aún tenemos retos importantes en infraestructura se han dado avances
institucionales mediante la creación de organismos especializados como
Viceministerio de Transporte y el de Infraestructura, la Unidad de Planeación del
Sector de Infraestructura, la Agencia Nacional de Infraestructura (“ANI”), la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (“ANLA”), la Agencia Nacional de
Contratación, la Financiera de Desarrollo Nacional, la Comisión de Regulación de
Infraestructura y Transporte y la Comisión Intersectorial de Infraestructura.
 Si Colombia piensa invertir una cantidad importante de recursos en infraestructura
en el corto plazo debe fortalecer su estructura institucional para garantizar que los
recursos se inviertan de manera adecuada y eficiente en los proyectos más
productivos y necesarios para el país.
 Tanto el intermodalismo como el multimodalismo deben estar integrados al Master
Plan de infraestructura, con un enfoque de corredor logístico que contemple
elementos como acceso de vehículos al terminal de carga, red de frío, patios de
contenedores, entre otros.
 Colombia debe ponerse en la tarea de ejecutar mecanismos que permitan que el
servicio público de transporte sea de clase mundial, a partir de la modernización del
parque automotor y profesionalización del servicio, entre otros.
20
Documento elaborado por el Consejo Gremial Nacional y distribuido al CNP por el Consejero Camilo Llinás.
39
1.1 INFRAESTRUCTURA
En una economía resiliente y con buena dinámica como la colombiana, la infraestructura de
transporte se convierte en el factor clave para la consolidación del desarrollo sostenible. Debido
a que es a través de las carreteras, puertos, aeropuertos y vías fluviales y férreas que se
abastecen los mercados, se movilizan los factores de producción y se despachan las
exportaciones a sus destinos, entre otros.
Las razones que hacen de la agenda de infraestructura un tema urgente son los bajos niveles de
inversión que se han hecho en las últimas décadas frente a las necesidades reales del país. De
acuerdo con cifras oficiales, en promedio en los últimos 15 años Colombia ha invertido cerca de
1% de PIB en infraestructura de transporte, cuando un estudio reciente de Fedesarrollo estima
que para superar el rezago se debe alcanzar un monto anual de inversión de 3,1% del PIB
durante una década.
Sumado a lo anterior, el país se ha embarcado en la promoción e implementación de una
agenda comercial de gran envergadura, lo que hace urgente resolver los problemas de
competitividad que enfrenta nuestro aparato productivo. Al considerar las cifras antes
mencionadas, es claro que hoy en día nuestros productos son menos competitivos debido a la
baja calidad de nuestra infraestructura.
Si bien aún tenemos retos importantes en infraestructura se han dado avances institucionales
mediante la creación de organismos especializados como el Viceministerio de Transporte y el de
Infraestructura, la Unidad de Planeación del Sector de Infraestructura, la Agencia Nacional de
Infraestructura (“ANI”), la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (“ANLA”), la Agencia
Nacional de Contratación, la Financiera de Desarrollo Nacional, la Comisión de Regulación de
Infraestructura y Transporte y la Comisión Intersectorial de Infraestructura.
En este punto resaltamos la importancia de normas como la Ley 1508 de 2012 donde se define
el nuevo marco para las Asociaciones Público Privadas (“APP”) y la Ley 1682 de 2013
denominada “Ley de infraestructura”. El gran reto para el próximo cuatrienio será aprovechar
eficazmente estas dos normas y del marco institucional mencionado anteriormente.
En materia presupuestal también ha habido avances que merecen ser mencionados. Aunque
todavía es mucho el camino que queda por recorrer en materia de inversión, se debe reconocer
que durante el periodo 2010-2014 hubo un cambio en la tendencia que se había registrado en la
última década. De acuerdo con cifras oficiales, en 2010 la inversión pública y privada del sector
apenas alcanzaba el 1% del PIB, hoy esta cifra es de aproximadamente el 2%. Lo anterior se
40
evidencia en las apropiaciones en el Presupuesto General de la Nación (“PGN”) para el sector
transporte, las cuales pasaron de 3,7 billones en 2010 a 7,4 billones en 2014.
Sumado a lo anterior, hubo una mejora en términos de disciplina fiscal. Históricamente las
entidades adscritas al sector transporte no ejecutaban la totalidad de los recursos que les eran
asignados en la vigencias fiscales, hecho que se constituía en un costo de oportunidad para el
país. De acuerdo con cifras del Ministerio de Hacienda, en 2010 los niveles de ejecución del
sector transporte eran de 76%, en 2013 alcanzó niveles históricos de 94%.
Las reflexiones planteadas confirman que hoy la discusión alrededor de los temas de transporte
es distinta a la de hace cuatro años. Los pasos hacia adelante que se han dado hasta el
momento son los primeros esfuerzos para cumplirle al país con una infraestructura moderna y
competitiva. Sin embargo, no hay que dejar de lado que todavía quedan varios retos por
alcanzar. El sector de la Infraestructura aún no está blindado a fenómenos que, como el de la
corrupción, ensombrecen las oportunidades de la ingeniería colombiana, principalmente en las
regiones.
A continuación esgrimimos los principales retos para el periodo 2014-2018 en materia de
infraestructura.
a. “Master Plan” de Transporte de largo plazo.
En este capítulo reiteramos que pesar de los notorios progresos en términos económicos, el país
no avanza al mismo ritmo en materia de competitividad. De acuerdo con los últimos resultados
del Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial, Colombia ocupa el puesto 69
entre 148 países en esta materia. Esta posición relativa se explica, en parte, por su bajo
desempeño en el pilar de infraestructura, en particular la de transporte donde ocupa la posición
130.
Al contrastar las inversiones en infraestructura hechas en los últimos años, sorprende que el
país no haya mejorado su calificación en este pilar a pesar de que se han destinado más
recursos para el sector transporte. Este hecho confirma que, cuando a obras civiles se refiere, lo
importante es la eficiencia del gasto más que la cantidad. En la última versión del Congreso
Nacional de Infraestructura, el profesor Xavier Sala-i-Martín, Economista jefe del FEM, explicó
que “si Colombia piensa invertir una cantidad importante de recursos en infraestructura en el
corto plazo debe fortalecer su estructura institucional para garantizar que los recursos se
inviertan de manera adecuada y eficiente en los proyectos más productivos y necesarios para el
país”.
41
En opinión del CGN una manera de atender la recomendación del profesor Sala-i-Martín es
construir un Plan Maestro de Transporte que identifique las necesidades de infraestructura
para movilizar carga y pasajeros a través de los distintos modos de transporte. Esta herramienta
facilitará el ejercicio de priorización del gasto, consiguiendo que las obras con mayor impacto
sobre la competitividad se hagan primero y de esta manera optimizar la eficiencia de las
inversiones en el sector.
Adicionalmente, dicho plan debe hacerse con un enfoque no solo multimodal sino intermodal.
Según las cifras de inversión, en el país cerca del 60% de los recursos se han concentrado en
modo carretero a pesar de que es más eficiente transportar, por ejemplo, nuestro principal
producto de exportación, el petróleo, por oleoductos que por tierra.
Un análisis realizado por Armando Montenegro y Pablo Roda en 2013 plantea una primera
aproximación a lo que debe ser este plan. De acuerdo con los autores, en los asuntos carreteros,
la prioridad debe ser terminar las troncales y transversales completas antes del 2020, centralizar
el manejo de la red básica y sus conexiones en una sola entidad y priorizar presupuestalmente
los recursos correspondientes a la inversión en la red básica.
b. Institucionalidad y la inversión en infraestructura en las regiones más aisladas.
La agenda de infraestructura del país es muy amplia, pues responde a todas las necesidades que
enfrenta para mejorar sus niveles de competitividad. Sumado a esto, la reducción de la pobreza
y la desigualdad requiere el desarrollo de una infraestructura que conecte a las distintas
regiones del país y haga más eficiente el abastecimiento de los mercados internos y externos,
así como, el movimiento del capital humano. Solo de esta manera se logrará sentar las bases
que se requieren para garantizar la presencia permanente del Estado en el territorio, manifiesta
a través de la provisión de los servicios básicos para el pleno goce de los derechos
fundamentales. (Ejemplo: agua y saneamiento, educación, etc…)
En los últimos años, se ha impulsado el uso del vehículo de participación privada para hacer
inversiones en obras civiles, lo que ha llevado a que crezca la participación de la Agencia
Nacional de Infraestructura en el valor final del portafolio de proyectos sector. Lo anterior, abre
un espacio para repensar el alcance del Invías de tal manera que incluya en sus funciones la
promoción de proyectos regionales y asista a las entidades territoriales en la estructuración y
alcance técnico de sus planes de inversión en infraestructura.
42
Esto motivado en que la capacidad técnica e institucional de las regiones en el país no es
homogénea. El estudio realizado por Fedesarrollo en 2013, para la Cámara Colombia de la
Infraestructura, sobre infraestructura regional y pobreza muestra que los municipios más
pobres y con menor capacidad institucional son a la vez los más aislados, razón por la cual el
acompañamiento de la Nación se hace imprescindible.
Frente a este asunto, el mismo estudio recoge la experiencia de la transformación de Provías del
Perú en una entidad de apoyo a las municipalidades y provincias. El objetivo es el de acompañar
la estructuración de proyectos a nivel regional para optimizar la eficiencia del gasto
descentralizado en infraestructura y coordinarlo mejor con las inversiones del orden nacional y
las necesidades de conectividad de las distintas regiones por medio de vías secundarías y
terciarias. En relación con estas últimas, los recursos de 5,2 billones de pesos destinados para
su mejora deben ser ejecutados bajo estrictos criterios gerenciales y en un diálogo permanente
con las regiones.
Las vías secundarias y terciarias en comento, deben poder conectarse con los corredores
nacionales. Adicionalmente, vale la pena evaluar las necesidades de infraestructura requeridas
para el desarrollo competitivo del turismo en las regiones.
Respecto a la disponibilidad de recursos regionales para infraestructura, el mismo estudio
confirma que las entidades territoriales fueron capaces de compensar la liquidación del Fondo
de Caminos Vecinales. No obstante, las inversiones destinadas a infraestructura alcanzaron en el
2010 tan solo el 0,3% del PIB, cuando en países con un esquema de descentralización similar al
nuestro, como Perú, esta cifra alcanza el 0,9% de PIB.
Consideramos necesario también identificar otras fuentes de recursos que permitan en el
mediano plazo incrementar las asignaciones presupuestales para el sector en el nivel regional.
Por ejemplo, dentro de los recursos propios de los departamentos y municipios el impuesto
predial es un tributo de libre destinación que podría asignarse en alguna proporción a inversión
en obras civiles y movilidad. Sumado a esto, existen las alternativas de cofinanciación de la
Nación las cuales pueden ser utilizadas a través de herramientas como los Contratos Plan. Esta
última fuente permitiría “llevar la inversión a los niveles adecuados y generar los incentivos
correctos en materia de priorización, mecanismos de gestión [y] transparencia en la
contratación, etc”21
Villar, L et. al (2013) “Infraestructura regional y pobreza rural”. Presentación realizada en el 10° Congreso
Nacional de Infraestructura. 22 de noviembre de 2013.
21
43
c. Pre-inversión y la relegitimación de la ingeniería de consulta
El éxito en la ejecución de los proyectos de infraestructura se garantiza mediante la correcta
planeación de los mismos, es decir, en la adecuada estructuración técnica, económica-financiera
y jurídica de los proyectos. El componente técnico o de ingeniería, se concreta en la
elaboración de los estudios y diseños para construcción, los cuales se desarrollan en tres etapas
denominadas de Prefactibilidad, Factibilidad y Estudios de detalle. Al cumplimiento de estas tres
etapas se le denomina pre-inversión.
Aunque se han dado algunos pasos en la dirección correcta, con la expedición del Estatuto
Anticorrupción (Ley 1474 de 2011), donde se establece que los proyectos a licitar deben contar
mínimo con estudios de factibilidad, las entidades contratantes del Estado aún presentan
deficiencias en el cumplimiento de la Ley, al presentar al mercado estudios base de licitaciones
muy deficientes en su calidad y contenido.
Como un ejemplo del sector transporte, entre 2010 y 2014 la asignación presupuestal promedio
anual del INVIAS para este rubro fue de 40.534 millones de pesos, equivalente al 1,55% del
presupuesto de inversión de esta entidad en el mismo periodo. Esta cifra es significativamente
baja a la luz de las necesidades de infraestructura que tiene el país.
Adicionalmente, el estudio “Hacia un Plan Maestro de Transporte” realizado por Roda &
Montenegro en 2013, plantea la reflexión sobre la importancia de empezar a estructurar, desde
ya, los proyectos posteriores al “Programa 4G”.
Es por estas razones que proponemos:
i.
Destinar al rubro de pre-inversión a cargo de las entidades ejecutoras del Ministerio de
Transporte, un rango anual entre el 3% y el 5% de los recursos destinados a inversión,
dependiendo en cada caso de la complejidad de los proyectos en maduración.
ii.
Remunerar en forma adecuada la actividad de la Consultoría. En este sentido, es
necesario que las entidades del Estado, contratantes de proyectos de infraestructura,
realicen anualmente el estudio de mercado de las tarifas de los profesionales, para la
elaboración de los presupuestos oficiales, que respondan a la realidad del sector. Así
mismo, la determinación del Factor Multiplicador, factor que cubre los costos
administrativos e indirectos, así como la utilidad del contrato, deberá ser el resultado de
un análisis detallado en cada proceso.
44
iii.
Contratar la elaboración de los estudios y diseños de los proyectos enunciados
taxativamente en el estudio de Roda & Montenegro en 2013, así como los que resulten
de la priorización de un Plan Maestro de Transporte.
d. Ajustes a la institucionalidad vigente
La creación de la ANI ha transmitido un buen mensaje al mercado. No obstante, es importante
incluir dentro de la estructura organizacional una Vicepresidencia Técnica que complemente la
estructuración financiera y jurídica de las asociaciones público privadas, así como la gestión
contractual de cada proyecto.
No hay que dejar de lado que el retorno a la inversión en el modelo concesional, tanto para el
país como para el inversionista privado, depende de la eficiencia operativa resultado del diseño
de la infraestructura. Por esta razón, es importante la creación de una oficina que complemente
las funciones actuales de la ANI, representadas en sus tres vicepresidencias.
Adicionalmente, sería tarea de esta nueva oficina evaluar el alcance técnico de los proyectos
con el fin de garantizar que cumplan con los estándares de calidad que requiere la demanda de
transporte de carga y pasajeros en el país.
Para el sector privado es muy importante que la infraestructura incorpore niveles de servicio
que faciliten la competitividad, este es el caso de peajes y básculas electrónicas, por ejemplo.
Ahora bien, respecto a la Agencia Nacional de Contratación, a través del Decreto 1510 de 2013,
mediante el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública, se estableció el
diseño e implementación de pliegos de condiciones para contratación y minutas de contrato
estandarizados. Sin embargo, el hecho de que estos documentos tipo no sean de obligatoria
adopción por parte de las entidades públicas, dificulta la lucha contra la corrupción y las malas
prácticas de contratación.
En este sentido, el paso a seguir debe ser la modificación del artículo 159 del Decreto 1510 de
2013, con el fin de que los documentos homogéneos sean de obligatoria adopción por parte de
todas las entidades estatales. De esta forma se facilita el control fiscal, se optimizan los procesos
de selección, se garantiza el uso eficiente de los recursos públicos y se elimina el
direccionamiento de los procesos de selección.
Estos pliegos deben considerar las buenas prácticas de contratación, especialmente en aspectos
como: proporcionalidad de los requerimientos de experiencia general y específica respecto del
45
objeto a contratar, eliminación de la restricción en años para acreditar experiencia, exigencia de
requisitos financieros que consulten la realidad del mercado, aceptación de la acreditación de
contratos entre privados (subcontratos), en casos específicos solicitar experiencia adquirida en
proyectos locales, y la acreditación del personal profesional que cuente con las aprobaciones y
títulos validados en Colombia, entre otros.
Sumado a lo anterior, vale la pena analizar qué está pasando en materia de contratación
directa. De acuerdo con la información suministrada por el Sistema Electrónico para la
Contratación Pública, durante el año 2012 de los 52 billones de pesos que fueron contratados
por entidades del orden nacional y territorial, un 44% se realizó a través de la modalidad de
contratación directa, lo que aumenta el riesgo de corrupción y mal uso de los recursos públicos.
Por este motivo, es necesario reformar el marco de aplicación de este procedimiento
excepcional de contratación, acompañado de una vigilancia férrea por parte de los organismos
de control, con el fin de que se preserven los principios de transparencia, escogencia objetiva,
economía, eficiencia, eficacia y moralidad que deben observarse en todos los procesos de
contratación.
e. Seguridad jurídica, solución ágil de conflictos y buenas prácticas de contratación
Tal como lo mencionamos en el Capítulo F sobre “Institucionalidad, no cabe duda de la
importancia de garantizar a los inversionistas privados un entorno de estabilidad en los negocios
y seguridad jurídica, en el que se recompense la confianza de los inversionistas en el país. En
este sentido es necesario reconocer los primeros pasos que se han dado, con la expedición de la
Ley 1508 de 2012, que crea un marco jurídico estable para la figura de las asociaciones público
privadas y compartiendo el impacto económico generado por cambios tributarios en los
contratos de la cuarta generación de concesiones, según reza en la minuta del contrato
publicada en el Secop.
Frente a esta realidad, es fundamental que se restablezca la confianza entre el Estado y los
contratistas, para que el desarrollo y ejecución de los contratos estatales se haga en el marco de
negociaciones de buena fe que permitan la solución expedita de las controversias y se eviten
así los contenciosos judiciales innecesarios.
Es necesario promover mecanismos de concertación entre contratistas y el Estado para evitar la
judicialización de la gestión contractual y para ello no hay mejor opción que la promoción de los
46
Métodos Alternativos de Solución de Conflictos, cuyo trámite expedito facilita el acceso a la
justicia de los inversionistas y promete una resolución ágil de los conflictos contractuales.
f. Implementación de las leyes de APP y de Infraestructura
Sobre las iniciativas privadas que requieren desembolsos de recursos públicos:
La Ley 1508 de 2012, limita la participación de recursos del Estado a máximo el 20%, para
aquellas iniciativas privadas que requieran desembolsos del erario público. Esta Ley tiene como
objetivo, entre otros, consolidar la confianza de la inversión privada local e internacional y no
existe mejor muestra de respaldo que el apoyo con recursos públicos de las iniciativas privadas,
más aún cuando la propia Ley establece como mecanismo para garantizar la transparencia en
este tipo de proyectos, la elección del contratista a través de licitación pública.
Partiendo del hecho de que las asociaciones público privadas son una herramienta
trascendental para el desarrollo de obras de infraestructura y la prestación de servicios
públicos, proponemos que se revise el límite establecido en el artículo 17 de la Ley 1508 de
2012. Para tal efecto, el porcentaje de aportes públicos debería depender exclusivamente de las
particularidades y necesidades de cada proyecto.
 Conformación de lista de precalificados en proyectos de APP
El Decreto 100 de 2013, estableció que en los procesos de selección para la ejecución de
proyectos de APP de iniciativa pública, la lista de preseleccionados, en caso de existir más de
diez (10) interesados, se debe obtener mediante sorteo. Este sistema afecta el proceso de
selección de oferentes, toda vez que a través de un mecanismo aleatorio se pueden excluir
inversionistas con mejores cualidades máxime cuando se trata de la ejecución de proyectos con
un alto componente de recursos públicos.
Con el fin de garantizar una mejor selección de precalificados, se debe modificar el proceso
aleatorio establecido en el artículo 1 del Decreto 100 de 2013, de tal suerte que la lista de
interesados se obtenga de un proceso de evaluación objetivo de los requisitos habilitantes de
cada participante privado, prefiriendo a los diez (10) inversionistas con el puntaje más alto.
47
 Reglamentación de la ley de infraestructura
La Ley 1682 de 2013, Ley de Infraestructura, fue un logro enorme del Gobierno saliente en la
búsqueda de soluciones a los obstáculos tradicionales del sector y que lo tienen sumergido en
un rezago de más de más de 20 años.
Sin embargo, las herramientas allí consignadas, para ser aplicadas de forma eficiente, necesitan
de celeridad en el proceso de reglamentación, en la que se incluya la participación del sector
privado, en especial en materia de licenciamiento ambiental y permisos mineros. Por tal motivo,
esperamos que esta norma termine de ser reglamentada de manera exitosa y de ser necesario
que se realicen los ajustes necesarios para que el país pueda aprovechar íntegramente los
instrumentos de la Ley.
La Ley de Infraestructura es un avance hacia facilitar el manejo de los principales problemas que
enfrenta la ejecución de proyectos en el país, pero por sí misma no es la solución. Para
garantizar que esta funcione es necesario hacer los ajustes institucionales que se requieran para
que las entidades públicas correspondientes cuenten con los mecanismos para dar
cumplimiento a los plazos establecidos en la norma.
1.2 TRANSPORTE Y LOGÍSTICA
En materia de mejora de las condiciones de competitividad, el servicio público de transporte ha
sido señalado por diversas fuentes como una de las áreas que debe atenderse de manera
prioritaria. Basta citar la encuesta hecha por el Consejo Privado de Competitividad sobre costos
de transporte, según la cual éstos representan entre la mitad y tres cuartas partes de los costos
logísticos de los empresarios y los resultados del “Doing Business” del Banco Mundial, en los
cuales Colombia muestra costos de importación y exportación por contenedor
significativamente altos, en comparación con otros países, tal como se muestra en el siguiente
cuadro:
48
Economías
Singapur
Hong Kong
RAE, China
Corea,
República de
Dinamarca
Finlandia
Suecia
Israel
Estados
Unidos
China
Panamá
Chile
Perú
México
Colombia
Brasil
Ecuador
Argentina
Venezuela,
RB
Ranking
2012 2013
1
1
COMERCIO TRANSFRONTERIZO
Costo de exportación (US$ por
Costo de importación (US$
contenedor)
por contenedor)
2011
2012
2013
2011
2012
2013
456.00
456.00
456.00
439.00 439.00
439.00
2
2
625.00
575.00
575.00
600.00
565.00
565.00
3
3
790.00
680.00
665.00
790.00
695.00
695.00
6
7
8
9
4
6
8
10
744.00
540.00
697.00
670.00
744.00
540.00
697.00
610.00
744.00
540.00
705.00
620.00
744.00
620.00
735.00
605.00
744.00
620.00
735.00
545.00
744.00
620.00
735.00
565.00
21
22
1,050.00
1,050.00
60
68
500.00
500.00
580.00
545.00
545.00
615.00
10
44
58
63
91
123
126
103
9
48
60
61
91
123
128
139
565.00
745.00
860.00
1,420.00
1,770.00
1,790.00
1,455.00
1,480.00
615.00
795.00
860.00
1,450.00
2,270.00
2,215.00
1,455.00
1,480.00
615.00
980.00
890.00
1,450.00
2,255.00
2,215.00
1,535.00
1,650.00
915.00
745.00
880.00
1,880.00
1,700.00
1,975.00
1,402.00
1,810.00
965.00
795.00
880.00
1,780.00
2,830.00
2,275.00
1,432.00
1,810.00
965.00
965.00
880.00
1,780.00
2,830.00
2,275.00
1,530.00
2,260.00
167
166
2,590.00
2,590.00
2,590.00 2,868.00 2,868.00
2,868.00
1,090.00 1,315.00 1,315.00
1,315.00
Fuente: Banco Mundial – Doing Business
Nota: Todas las clasificaciones Doing Business 2012 han sido recalculadas para reflejar cambios en la
metodología y revisiones de los datos.
En los últimos años, el país ha hecho el esfuerzo de plantear planes y proyectos importantes
plasmados en documentos como la Agenda Nacional de Competitividad, el Conpes de Política
Nacional Logística (Conpes 3547 de 2008), el Conpes en Política Marítima y Portuaria (Conpes
3744 de 2013) y el Conpes de Modernización del Transporte Automotor de Carga (Conpes 3759
49
de 2013). Estamos convencidos de que el próximo cuatrienio será decisivo para la correcta
ejecución de los planes y políticas plasmados en estos documentos.
50
SECTOR COOPERATIVO22
CONFEDERACIÓN DE COOPERATIVAS DE COLOMBIA
SEGUIMIENTO AL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014
OBSERVACIONES SOBRE LOS DOCUMENTOS: SEGUIMIENTO PND Y PERCEPCIONES FOROS
DOCUMENTO SOBRE EL SEGUIMIENTO PND 2010 - 2014
1. Al revisar los indicadores para el sector social y comunitario, en relación al sector
cooperativo aparecen indicadores que miden la eficiencia y eficacia de la actividad
financiera cooperativa, lo cual si bien es válido, no tiene relación con un desarrollo
cooperativo integral hacia otras ramas de la economía y no evidencia ningún vínculo con
políticas públicas de gran impacto.
2. En la página 120 se cita: “El avance descrito en las metas propuestas indica un
porcentaje de cumplimiento superior al 90%, corroborando el hecho que el sector
cooperativo es una prioridad del Gobierno Nacional y ha sido atendido de manera
exitosa a través de los diferentes programas o institucionalidad pública”. Ante este texto
es preciso tener en cuenta que no se debe afirmar que el sector cooperativo ha sido
atendido de manera exitosa, ya que incluso los indicadores planteados, que de hecho
son limitantes para comprender la dimensión del cooperativismo, no son el resultado de
una implementación de política pública sino más el resultado de una acción propia de las
empresas cooperativas, con excepción de la asistencia técnica que ha realizado el
Programa de la Banca de las Oportunidades.
3. La clasificación de las cooperativa en el denominado sector social y comunitario, si bien
corresponde a la conceptualización del modelo empresarial cooperativo, puede ser una
limitante o un factor restrictivo para el diseño de políticas públicas que fomenten su
desarrollo, toda vez que al mezclarse con organizaciones como fundaciones, ONG’s,
Juntas de Acción Comunal u otro tipo de entidades de corte asistencial, le resta opciones
a las cooperativas para involucrarse más activamente en el desarrollo integral del país.
22
Documento elaborado por el Consejero Carlos Acero, representante del Sector Social.
51
DOCUMENTO ACERCA DE LAS PERCEPCIONES FOROS
Al hacer una revisión del documento se observa que el tema cooperativo, e incluso el tema de la
economía solidaria, no están presentes de manera contundente y explícita en la mayoría de las
mesas o grupos de trabajo.
Esta situación podría plantear la hipótesis que existe una falta de visibilidad y conciencia por
parte de las personas que participan directamente en estos procesos de evaluación, sobre el
modelo empresarial cooperativo
El único foro donde alguien manifestó observaciones relacionadas con cooperativas fue el
realizado en Barranquilla, en el cual por el sector social y comunitario contó con participación de
sindicatos, campesinos, cooperativas, organizaciones femeninas, jóvenes, juntas de acción
comunal.
Específicamente la Cooperativa de Artesanos del Atlántico, manifestó que requiere mayor
capacitación técnica y en cooperativismo, mayor acceso a mercados y creación de redes de
suministros, ante lo cual se plantearon dos estrategias de desarrollo: 1. Facilitar la competencia
leal entre artesanos y 2. Diseñar y adoptar una legislación cooperativa para el entorno actual.
CONCLUSIONES
Se puede observar que el tema cooperativo, logra involucrase de manera activa en la política
pública en temas muy puntuales como el financiero, aunque su desarrollo ha correspondido
más a la autogestión que a las políticas públicas, mismas que están orientadas hacia la
supervisión, la protección de depósitos de ahorro y el apoyo en programas muy puntuales de
asistencia técnica y cooperación, dentro de la política de inclusión financiera.
La inclusión del tema cooperativo en lo que se ha denominado el sector social y comunitario
podría verse como una limitación discriminante, es decir, si bien las cooperativas por su función
en la sociedad poseen características que las ubican en el tema comunitario, social o de
participación ciudadana, también son empresas que operan en cualquier sector de la economía
nacional y que por tanto son transversales a la hora de formular un Plan Nacional de Desarrollo.
En el marco de los Planes Nacionales de Desarrollo, el cooperativismo debe ser visto como una
herramienta que permite a las personas hacer más eficiente su capacidad individual,
brindándole además la posibilidad de obtener beneficios de una organización auto gestionada
que busca mejorar sus condiciones de calidad de vida. Es por lo anterior que el Gobierno
52
Nacional, una vez identificadas las líneas de acción para el desarrollo, debe involucrar a las
cooperativas de manera transversal como una forma empresarial válida para la organización de
personas en diferentes áreas como la agrícola, industria, transporte, etc., favoreciendo su
creación y desarrollo a través de un marco legal adecuado, recursos para su promoción
(educación e información), adecuada vigilancia y control, estímulos para emprendimientos
cooperativos, entre otros.
La percepción general que se puede desprender de la lectura de estos documentos es que el
Gobierno Nacional no tiene una idea clara de las posibilidades que en materia de desarrollo
pueden generarse a partir de empresas cooperativas, es decir, se observa desde la política
pública una clara tendencia hacia el modelo individual de propiedad para generar riqueza y así
implementar políticas de corte social.
Lo anterior se ratifica en el hecho de que el desarrollo cooperativo en los cuatro últimos años,
se ha dado en virtud de la gestión de las propias cooperativas, sin apreciarse unas políticas
públicas, en cabeza de las agencias de Estado, claras respecto a la promoción del
cooperativismo en la población colombiana, no se aprecia una política de educación
cooperativa, de emprendimiento cooperativo o de fortalecimiento cooperativo. Solamente es
rescatable la labor que viene haciendo el programa de la Banca de las Oportunidades, pero
infortunadamente con recursos que son muy limitados.
A partir de lo anterior el gremio cooperativo en cabeza de CONFECOOP, presentará un
documento en el cual se plasman los principales intereses del cooperativismo en el nuevo Plan
Nacional de Desarrollo, el cual complementa estas observaciones.
53
SECTOR EDUCATIVO Y CULTURAL23
Dando continuidad a la decisión acogida en la Plenaria del 25 de agosto de 2014, el siguiente
informe sucinto hace referenciara exclusivamente a la Educación Superior, del cual soy
representante ante el Consejo Nacional de Planeación y se presenta de acuerdo a los cuatro
puntos acordados:
1. Análisis sectorial del punto de partida del PND 2010 – 2014
a) Durante los años 2003 - 2009 los esfuerzos se concentraron en incrementar la cobertura
en educación superior alcanzando el 37%, especialmente logrado con los programas
técnicos y tecnológicos y en el cual es SENA jugó un papel fundamental.
b) También merecen ser mencionadas estrategias como las CERES, que pretendían llevar la
educación superior especialmente técnica y tecnológica, pertinente para la región y es
así como en 2009 se alcanzó la suma de 164 CERES.
c) Se logró una disminución en la deserción intra-anual en educación superior del 8% al
5,15%.
2. Análisis sectorial de los avances positivos en el cuatrienio
a) Se alcanza un incremento significativo de la cobertura, pasando del 37% al 45,5% en tan
solo 4 años, nuevamente con una participación mayoritaria en el aumento de los
programas técnicos y tecnológicos.
b) Con respecto a la calidad, vale la pena resaltar el 10,5% de IES acreditadas al acabar el
2013, que aun cuando refleja un incremento, este sigue siendo bajo. En cuanto a
programas de pregrado, existía un total de 767 acreditados de 5713, es decir un 17% que
también resulta bajo aunque es notable el avance.
c) Vale la pena destacar el crecimiento significativo de los apoyos otorgados por el ICETEX,
alcanzando un 77% de los estudiantes con financiación en las instituciones públicas con
favorables de tasa de interés, además resaltando el impacto en formación doctoral y
movilidad estudiantil internacional generado por la misma institución.
23
Documento elaborado por el Consejero Rafael Sánchez París, representante del Sector Educativo y Cultural.
54
d) La formación doctoral como un objetivo estratégico para el país se ha venido
fortaleciendo, aunque los esfuerzos aún parecen insuficientes para lograr una verdadera
transformación, en 2013 el 15% de los profesores de tiempo completo tienen doctorado.
e) Se logró un 92% de matriculados en las CERES, con cerca de 2 millones de estudiantes.
f) La generación de una Política Pública de Educación Superior 2014-2034, luego de una
construcción colectiva que plasma una política de largo plazo para la transformación del
país.
3. Análisis sectorial de los aspectos negativos en el cuatrienio
a) La financiación de la educación superior en los últimos 10 años, se ha mantenido estable
en un 1% del PIB, lo que significa la necesidad absoluta de rediseñar el sistema de
financiación de la educación superior.
b) Quizás el aspecto más significativo a mejorar, se relaciona con el sistema de ciencia
tecnología e innovación, que presenta un desarrollo pobre a lo largo del cuatrienio y es
sin duda un aspecto estratégico para optimizar la competitividad del país.
4. Conclusiones
Se menciona que se ha logrado el 86% de las metas del pilar “Igualdad de Oportunidades para la
Prosperidad Social” y aunque es un resultado significativo, temas como: el sistema de ciencia,
tecnología e innovación, la calidad de la educación superior, el financiamiento del sistema de
educación superior, el desarrollo de una estrategia de regionalización; se presentan como
algunos temas relevantes a desarrollar en los años por venir, para alcanzar una verdadera
transformación social que permita a los colombianos vivir en paz.
55
SECTOR ECOLÓGICO24
EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL COMO EJECUCIÓN TEMÁTICA PND 2010-2014
CONVERGENCIA Y DESARROLLO REGIONAL
El PND incluyo estrategias diferenciadas para el desarrollo regional aprovechando la diversidad
de capacidades económicas, sociales e institucionales. Sus intervenciones no consideraron en
manera suficiente los determinantes ambientales, las características bio-geográficas, el estado
de los ecosistemas naturales y capital natural presentes en cada región, para definir alternativas
que condujeran al desarrollo local sostenible.
El CNP propuso unos ajustes a la propuesta estratégica por regiones, que solo de manera débil
se reflejan en la ejecución del PND, veamos temas y resultados:
Amazonia. El carbón retenido en sus bosques naturales es su mejor herramienta para conseguir
recursos financieros que apoyen una propuesta de etno-desarrollo basada en su diversidad y
riqueza cultural y natural. Inversión de recursos REDD+ u otros recursos de compensación por
los SE de los bosques naturales en educación, salud, bio-comercio, gobernabilidad y gestión y
manejo de recursos naturales renovables, requieren mayor desarrollo y consolidación. En el
periodo se inició tímidamente este proceso.
El eco y el etno turismo fue precariamente apoyado en el área, pero debe realizarse un mayor
esfuerzo para construir acuerdos con las comunidades locales y garantizar su adecuada
participación, en la prestación de los servicios y en la distribución de excedentes.
Durante el periodo se hicieron más vulnerables a la intervención de agentes externos (minería)
los territorios indígenas.
Pacífico. El manejo comunitario del territorio sigue siendo muy precario. Durante 2010-2014 no
se erradico la producción de agrocombustibles, ni se fortaleció en suficiente medida el eco y
etno turismo como alternativas de ingreso para las comunidades locales. No se avanzó en la
investigación sobre el uso de la biodiversidad, ni en patentar productos propios. Continuó el
deterioro de las cuencas del Pacífico en zonas de alta pendiente.
La Zona Nororiental. No se avanzó suficientemente con el ordenamiento ambiental territorial
(OAT) para proteger su estructura ecológica principal, sus humedales, bosque de galería y los
24
Documento Coordinado por Juan Pablo Ruiz Soto, Consejero en representación del Sector Ecológico del CNP.
56
bosques naturales. En la vertiente oriental de la cordillera se acentuó el deterioro de las
cuencas, afectando la navegabilidad de los ríos. La actividad minera no ha conducido a generar
mayor capital humano y condiciones de sostenibilidad en la propuesta regional de desarrollo.
Los agro-combustibles y la ganadería, siguen creciendo sin criterios de uso sostenible de la
oferta natural.
Zona Sur. En el macizo colombiano, como estrella hídrica del país, no se avanzó en el pago y
conservación de los servicios ambientales asociados, ni se desarrolló del eco y el agroturismo. El
OAT como estrategia de previsión de riesgo no fue el eje ordenador de la intervención
gubernamental en el área.
Zona Caribe e Insular. Falta apoyo al ecoturismo asociado a las reservas de la biosfera, y su
articulación con procesos de producción local y distribución de beneficios con participación de
las comunidades que habitan del paisaje y sus bellezas escénicas. Las actividades asociadas a la
extracción y comercialización del carbón, deben significar beneficios para las poblaciones
locales y supeditarse a la conservación y desarrollo turístico de la región. El tema ganadero
presenta una gran oportunidad de convertirse en estrategia de adaptación y mitigación al
cambio climático, si se impulsan los sistemas silvopastoriles intensivos, ya probados en la
región, y que muestran recuperación en la base de recursos naturales (suelos, biodiversidad,
agua) e incremento en la capacidad de carga y en la rentabilidad ganadera.
Zona Central. Fue precaria la ejecución del PND sobre reconversión de procesos productivos, y
no se evidencian procesos ciertos de OAT. La precariedad en la aplicación de la legislación
referida al OT sigue evidente, Esto se manifiesta en desorden urbano, en el deterioro de
nuestras cuencas hidrográficas y la destrucción de los páramos. Los SE hídricos como prioridad
social y económica no se asoció a estrategias significativas de pago por servicios ambientales
(PSA) para avanzar con el OT. Los usos inadecuados del suelo agropecuario, asociados al uso
agropecuario en zonas de vocación forestal, siguen siendo factor generador de los llamados
desastres naturales. No se ha implementado la educación ambiental, ni se ha usado el
ecoturismo para conectar a los habitantes de las ciudades con su entorno natural.
Sigue vigente el reto del enfoque regional que se complemente con el análisis biogeográfico y
los temas de economía ambiental y SE; como factor diferenciador esencial al definir las
estrategias de desarrollo regional. La ejecución del PND asume que la gestión ambiental puede
darse una vez se superan las condiciones de pobreza extrema; cuando en realidad son dos
acciones que deben darse de manera simultánea.
57
Respecto a la biodiversidad y servicios ecosistémicos, el PND identificó los riesgos de su
destrucción y menciona algunos de sus potenciales y señaló como prioridad su conservación.
Incluso se refirió a la necesidad de que las locomotoras respeten y eviten impactar áreas de
especial importancia ecológica, e identifica algunos requerimientos para avanzar con el OT y en
la conservación de la biodiversidad y los SA (pág. 449). Mientras las locomotoras anduvieron a
toda marcha, faltó concretar metas e indicadores para verificar avances o retrocesos en este
propósito.
El PND menciono que el objetivo de la política ambiental es garantizar la recuperación y
mantenimiento del capital natural y de sus servicios ecosistémicos (SE) como soporte al
crecimiento y al avance de las locomotoras. El Quinto Informe Nacional a la Convención de
Biodiversidad, demuestra que esto no se logró (MADS y PNUD, 2014). Para controlar la
deforestación, se definió, pero aún no se ha implementado, la estrategia nacional REDD, como
tampoco se ha implementado una estrategia nacional de pago por servicios ambientales (PSA).
Manejo de Cuencas. El PND propuso metas asociadas al OT por cuencas (50) pero faltó
complementarlo con indicadores de gestión que relacione línea base con resultado esperado del
cuatrienio (por ejemplo, hectáreas bajo ordenamiento y cambios de uso, impactos de dicho
ordenamiento, mecanismos financieros para cambios de uso).
Evaluaciones ambientales. Se propusieron y ejecutaron algunas evaluaciones ambientales
estratégicas, pero no se fortaleció la institucionalidad ambiental para asegurar un seguimiento
efectivo al sector productivo. Se propusieron cambios en patrones insostenibles de producción
y consumo y se identifican algunas áreas de acción; pero no se fijaron metas ni indicadores para
verificar propuestas de cambio, ni se priorizan en suficiente detalle las áreas de intervención en
términos de mercado de bienes y servicios.
COINCIDENCIAS CON LA EVALUACIÓN DE LA OCDE
Como se mencionó en la sección de análisis transversal, la evaluación desde el CNP para el
periodo 2010-2014 coincide con muchas apreciaciones realizadas por la OCDE, en su documento
del 2014, entre ellas resaltamos: Coincidimos en que falta mejor valoración económica de los SE
y la necesidad de más y mejor información sobre la relación entre BD, SE y economía; el
PND2010-2014 planteo esa necesidad, el MADS avanzo en algunos aspectos, pero es claro los
avances aún son muy precarios. Como resultado de la ejecución del PND2010-2014 y del
acelerado crecimiento de algunos sectores que generan importantes impactos ambientales
negativos, coincidimos en el análisis sobre la acelerada dinámica de perdida y transformación de
la BD. Igualmente, aunque el PND2010-2014 menciona el uso de la herramienta de PSA,
58
coincidimos con OCDE en la necesidad y oportunidad de usar el pago de servicios ambientales
(PSA) como herramienta para conservación SE y necesidad de expandir su aplicación a nivel
nacional.
Una de las pocas metas que se cumplió y que el indicador suministrado por Sinergia es mayor
que el 100% es en la creación de Áreas Protegidas y coincidimos con OCDE en la importancia del
SINAP para BD y SE y para el suministro de agua a campo y ciudades.
Como se señaló anteriormente, y como también lo menciona la OCDE, es necesario mejorar la
gestión de efectos ambientales de la minería y los implicaciones sobre la BD, los SE y sobre la
calidad de vida de los pobladores locales. El patrimonio natural y el bienestar se ven
enfrentados a las crecientes amenazas emanadas de las industrias extractivas, la ganadería
extensiva, la urbanización y la expansión del sistema vial y la infraestructura, incluyendo ahora
el dragado del rio Magdalena.
El concepto del CNP respecto a la necesidad de que el PND2010-2014 girara entrono al cambio
climático y las acciones de adaptación necesarias para disminuir los impactos de los climas
extremos sobre la economía y la calidad de vida, coindice con el concepto de la OCDE según el
cual la vulnerabilidad de Colombia a los cambios ambientales, y la necesidad de fortalecer sus
políticas e instituciones de protección del medio ambiente, se evidencian dados los impactos de
los fenómenos climáticos extremos de 2010 y 2011 que generaron una perdidas equivalente al
2% del PIB y afectaron el 7% de la población colombiana.
La OCDE señala Minería y ganadería como motores de degradación y perdida de BD, menciona
la necesidad de aumentar la capacidad de seguimiento a estos dos procesos y menciona los
Sistemas silvopastoriles como una herramienta con potencial para disminuir la presión de la
ganadería sobre la BD como consecuencia del cambio de uso del suelo. Es claro que tanto en el
sector minero, como en términos de desarrollo rural, no solo fue deficiente lo planteado en el
PND 2010-2014 para avanzar en una mejor gestión ambiental en estos sectores, sino que mucho
de lo plantado no se llevó a feliz término.
Respecto a la contaminación la OCDE en su evaluación hace varias recomendaciones que
reflejan que algunos de los propósitos del PND 2010-2014 no se cumplieron y recomienda
acciones para ser consideradas en el PND 2014-2018, entre los temas mencionados que estaban
en el PND 2010-2014: La necesidad de reforzar las tareas de reducción de los efectos de la
contaminación atmosférica urbana y su relación con la salud. Mejorar la sostenibilidad
financiera, social y ambiental de la prestación de servicios de abastecimiento de agua y
saneamiento básico. Reforzar las medidas para proteger de la contaminación el medio ambiente
59
marino y costero. Elaborar una estrategia nacional de largo plazo en materia de residuos para
reorientar la política desde el control de la contaminación hacia un enfoque preventivo;
articular una respuesta de política coherente para responder a retos fundamentales (como la
insuficiente capacidad de los rellenos sanitarios, las bajas tasas de reciclaje y las necesidades de
in-corporación de los recolectores informales de residuos y de los planes comunitarios en los
sistemas gestión de residuos municipales), así como proporcionar orientaciones para la
definición de objetivos y planes de acción regionales y municipales relacionados con el manejo
de residuos.
Un tema muy importante mencionado por la OCDE y en el cual coincidimos plenamente, es la
necesidad de exigir licencias ambientales para la exploración minera, pues hoy se exigen para la
explotación pero no para la exploración y esta puede generar graves y nocivos impactos
ambientales.
Indicadores evaluados por Sinergia
Como lo señala la Universidad Nacional en su documento “Acompañamiento académico para la
elaboración del concepto sobre el balance del Plan Nacional de Desarrollo - PND 2010-2014
desde la perspectiva del Consejo Nacional de Planeación (CNP) y el Sistema Nacional de
Planeación (SNP), y consolidación del concepto sobre las bases del Plan Nacional de Desarrollo PND 2014-2018”, el “seguimiento al PND 2010-2014, desde un enfoque sectorial, evidenció que
los sectores dados por la Ley 152 de 1994 están realmente descritos con coherencia entre el
contexto enunciado dentro del mismo Plan, las metas propuestas y los indicadores priorizados.
Por ejemplo, sectores como el económico que tienen un contenido importante en cuanto a
extensión y líneas estratégicas, registran una alta correlación entre lo enunciado y los
indicadores de seguimiento planteados. Este no es el caso de los sectores ecológico y entes
territoriales (Universidad Nacional, Pág. 13).
La información suministradas por Sinergia, sobre los niveles de ejecución de los temas
ambientales en el PND 2010-14 evidencian un avance muy limitado del sector. El pilar que
contiene la información del sector ecológico en comparación con los demás pilares del PND, se
encuentra rezagado, con un avance del 59%. Como sector se encuentra entre los que menos
desarrollo tuvieron, estando por delante únicamente del sector Deporte y Recreación.
Adicionalmente y como veremos a continuación, varios de los indicadores presentados por
Sinergia no son apropiados para evaluar la gestión pública ambiental.
Un indicador valido y que presenta un resultado positivo es el “Nuevas hectáreas incorporadas
al Sistema Nacional de Áreas Protegidas SINAP” que presenta un nivel de ejecución del 147%. El
60
de “Hectáreas con iniciativas implementadas para la evitar la deforestación” presenta un nivel
de ejecución del 60% y la meta que era de 60.000 hectáreas. El indicador cuantifica las áreas en
las cuales se están implementando acciones para evitar la deforestación.
El indicador relacionado con manejo de cuencas “Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas
Hidrográficas - POMCAS- adoptados bajo el nuevo esquema legal incluyendo el componente de
gestión del riesgo” que tenía una meta de 30 cuencas, presenta un avance de 40% y mide los
POMCAS que han sido adoptados con base en el decreto 1640 de 2012 incorporando el
componente de riesgo.
El indicador “Planes de acción de gestión ambiental sectorial concertados con los Ministerios de
Minas y Energía, Transporte, Agricultura y Desarrollo Rural y Vivienda, Ciudad y Territorio”,
tenía una meta de 4 planes y se alcanzó el 100% de la meta.
Un indicador que para evaluar su impacto ambiental, es necesario ver la aplicación de los planes
de manejo de los diferentes proyectos sectoriales, es el relacionado con “Evaluaciones
ambientales estratégicas en sectores de las locomotoras de vivienda, infraestructura,
agricultura y minería”. Según Sinergia, se alcanzó el 75% de la meta, pues se realizaron 3 de las 4
evaluaciones estratégicas planteadas. A través de este indicador se mide la política de
promoción e inclusión de variables ambientales en la planificación sectorial a través de la
formulación de las evaluaciones ambientales estratégicas de las locomotoras de vivienda,
infraestructura de transporte, desarrollo minero y expansión energética, y vivienda y ciudades
más amables.
Otro indicador que no necesariamente significa hechos, pero si avances en un propósito, es el
de “Estrategias sectoriales de desarrollo bajo en carbono” que se alcanzó en un 100% con la
realización de 4 estrategias y que mide el número de planes o estrategias formuladas y
apropiadas por cada sector, con referencia al desarrollo bajo en carbono. Estos documentos
deben contener un análisis y priorización de las acciones de mitigación para evitar el incremente
de las emisiones de gases efecto invernadero.
Un indicador que llama la atención dado que el alcance de la meta fue del 0% es el relacionado
con un aspecto de la gestión de las CAR. Según el informe de la Universidad Nacional el avance
de este indicador tuvo un valor de 0%, y está relacionado con “Corporaciones Autónomas
Regionales y de Desarrollo Sostenible asistidas en la incorporación del riesgo en PGAR”. Este
indicador proporciona información del número de Corporaciones Autónomas Regionales y de
Desarrollo Sostenible que han sido asistidas en la incorporación del riesgo en los Planes de
61
Gestión Ambiental Regional –PGAR- , con el fin de mejorar la capacidad técnica de las entidades
territoriales y corporaciones autónomas regionales de gestión del riesgo.
Hay dos indicadores que presenta Sinergia y que no necesariamente significan gestión
ambiental positiva. Ellos son: “Solicitudes de proyectos, obras o actividades factibles de
licenciamiento ambiental competencia del Ministerio resueltas” dice que la meta se cumplió al
103%. Según Sinergia este indicador mide la gestión de la Dirección de Licencias, permisos y
trámites ambientales del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, para otorgar o negar
solicitudes, de acuerdo a la evaluación realizada a proyectos, obras o actividades, tomando
como base las solicitudes evaluadas con respecto a las solicitudes que ingresan a la dirección.
Este indicador según nuestro concepto mide la eficiencia pero no la efectividad de estos
trámites, pues agilizar el trámite de las licencias, muchas veces significa menor calidad en las
evaluaciones y seguimiento de las actividades licenciadas. Emitir un concepto respecto al
impacto ambiental de este indicador requiere una información adicional relacionada con los
impactos reales de los proyectos.
Otro indicador de características similares es el relacionado con “Porcentaje de solicitudes de
Licencias Ambientales, modificaciones a licencias otorgadas, que deben ser evaluadas por la
ANLA durante la vigencia, con pronunciamiento”. Este indicador tiene una ejecución del 111% y
mide el porcentaje de proyectos con pronunciamiento sobre las solicitudes de las licencias
ambientales nuevas o modificaciones a proyectos licenciados, que tiene la ANLA para tramitar
durante la vigencia. De nuevo evaluar el impacto de este indicador requiere información
adicional al número de trámites y que se refieren al impacto cierto de las modificaciones
propuestas por la ANLA.
Avances sectoriales positivos en la ejecución de la política ambiental en el periodo 2010-2014.
Además de los avances mencionados en el análisis transversal, hay algunos logros sectoriales
positivos que presentamos a continuación:
 Se amplió el Parque Nacional Chiribiquete, el parque más importante de la Amazonía
con 2.3 millones de hectáreas y se fortaleció el Sistema Nacional de Áreas Protegidas,
aún falta apoyo pero se ha avanzado.
 Se avanzó con los Planes Estratégicos de las cinco Macrocuencas Magdalena-Cauca,
Caribe, Pacifico, Orinoco Amazonas, buscando concertar el modelo deseado de
ordenación y manejo.
62
 Delimitación de páramos y humedales en escala 1:100.000 y en algunas zonas en escala
1:25.000
 Se inició un esfuerzo de valoración integral de la BD y los SE como soporte para procesos
de planificación territorial
 Se inició un proyecto para incluir los servicios ecosistémicos en las cuentas nacionales
 Se realizó una investigación sobre Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos y su relación
con la dinámica urbano-regional con algunos estudios de caso.
 Se formuló la Estrategia Nacional REDD
 Se elaboró un documento de referencia para la Estrategia Nacional de Lucha contra la
Deforestación
Al igual que en lo relativo a la gestión ambiental como tema transversal, en lo sectorial vemos
que los esfuerzos llegan a nivel de políticas, planes y programas, y hay algunos avances en
términos de ejecuciones. Repetimos que Planes, estrategias y políticas ambientales están en
adopción, mientras los sectores productivos crecen aceleradamente.
63
SECTOR MUJERES25
LA POLÍTICA PÚBLICA DE EQUIDAD DE GÉNERO PARA LOS DERECHOS DE LAS MUJERES,
TIEMPOS DE PRIMEROS BALANCES, TIEMPOS DE AJUSTES.
1. Presentación.
El cuatrienio 2010-2014 en el marco del Plan Nacional de Desarrollo –PND- 2010-2014
“Prosperidad para Todos”, desde la mirada de las mujeres para el avance en el goce efectivo de
sus derechos, fue vigoroso en la interlocución con el Estado y profuso en normativas. Desde el
gobierno se favoreció el poder de influencia de la sociedad civil de las mujeres especialmente el
de víctimas y defensoras. En general, se destaca la definición de la política pública nacional de
equidad de género para los derechos de las mujeres como uno de los avances significativos en la
materia.
En la presente reflexión sobre política pública para las mujeres nos concentraremos en las
acciones adelantadas por los diferentes sectores del ejecutivo nacional. En el contexto
gubernamental, se incluyen las acciones relacionadas con los planes para garantizar a las
mujeres una vida libre de violencias y el plan de garantía de los derechos de las mujeres en
situación de desplazamiento; con el primero, no es clara la frontera entre este plan y los
desarrollos de la ley 1257; y el segundo, materializado en el CONPES 3784; así como en los ejes
incluidos en el CONPES 161 de 2012 referidos a la construcción de paz y transformación cultural,
la autonomía económica y acceso a activos, la participación en los escenarios de poder y toma
de decisiones, la salud y derechos sexuales y reproductivos y género en la educación.
En el balance del PND desde la sociedad civil (Consejo Nacional de Planeación –CNP-) y
especialmente desde las mujeres, adquieren especial relevancia tanto los avances obtenidos
como las dificultades encontradas en la implementación de dicho plan en tanto redundan en
aprendizajes para la construcción del nuevo PND 2014 – 2018 cuyo esperado énfasis en
derechos para las mujeres y en condiciones de igualdad real para las mismas sean un aporte
25
Elaborado por Migdonia Rueda Bolaños. Consejera Nacional de Planeación. Representante Organizaciones de
Mujeres. Este documento tiene como base principal los análisis presentados por Claudia Mejía Duque, Directora de
la Corporación Sisma Mujer e integrante de la Red Nacional de Mujeres; en el Encuentro de Evaluación del Plan
Nacional de Desarrollo, desde la mirada de las mujeres, Julio 25 de 2014. Y nutrido con los aportes de las mujeres
asistentes a este encuentro y a los Foros Regionales del Consejo Nacional de Planeación.
64
sustantivo a la construcción de una paz sostenible y duradera. Convencidas de que dicho
horizonte se realiza con el reconocimiento del sentir de las mujeres en las regiones (recogido en
los diferentes talleres regionales), se alimenta con las observaciones del Comité de la CEDAW de
2013 al gobierno colombiano y se fortalece con nuestra mirada colectiva en clave de
propuestas, se recogen aquí unas y otras.
En consecuencia el documento se estructura así:




La importancia del rol de la sociedad civil en la implementación y seguimiento de la política.
Avances obtenidos
Dificultades encontradas
Balance del CEDAW
2. La importancia del rol de la sociedad civil, las mujeres en la implementación y
seguimiento de la política pública
El vigor de la interlocución con el gobierno en lo que respecta a la política pública de equidad
de género para las mujeres, se concentró en la formulación del artículo 177 del PND 201 – 2014
posibilidad abierta desde la inclusión del concepto que rindió el CNP en enero de 2011 al
gobierno nacional; en el diálogo con el Vicepresidente de la República y la dirección del
Programa de Derechos Humanos y en la atención de la bancada de las mujeres y el apoyo de la
Cooperación Internacional a las propuestas de las mujeres y en la participación activa en el
proceso de consulta a las mujeres en los territorios para la construcción participativa de la
política. Infortunadamente a partir del momento de la adopción de los lineamientos y
posteriormente de la política a través del CONPES 161, la interlocución se debilitó; de parte de
las mujeres por la no satisfacción sobre el resultado final de los lineamientos que no
cumplieron sus expectativas y porque no se continuó con la frecuencia en la relación y
comunicación para articular la implementación de las acciones desde la ACPEM con las
organizaciones de mujeres.
Paralelamente, se fortaleció la interlocución con los sectores en el proceso de aprobación de
las siguientes políticas sectoriales:
 Política pública para las mujeres víctimas (Conpes 3784/13),
 Programa de restitución para mujeres (resolución 80/13),
 Protocolo y modelo de atención integral en salud para víctimas de violencia sexual
(resolución 459/12),
65
 Protocolo específico con enfoque de género y de los derechos de las mujeres del programa
de prevención y protección (resolución 805/12),
 Estrategia interinstitucional de lucha contra la impunidad y atención integral a las víctimas
de violencia basa en género en el marco del conflicto, en particular, la violencia sexual,
 Resolución por la cual se adopta el protocolo de participación efectiva de las víctimas del
conflicto armado,
 Programa de garantías para defensoras y lideresas (en construcción),
 Política pública para los derechos humanos (en construcción)
Igualmente cabe destacar la participación de las mujeres en los trámites de la reforma política
que establece las cuotas de género (ley 1475/11), la ley de víctimas y testigos (ley 1448/11),
reformas a la violencia intrafamiliar (ley 1542/12), ataques con ácido (ley 639/13).
No obstante la dinámica descrita se observa que la interlocución global en la implementación y
seguimiento de la política pública de equidad de género para los derechos de las mujeres, se
debilitó; se pasó nuevamente a ser receptoras de los informes de la comisión de seguimiento y
la rendición de cuentas de la ACPEM (Agosto 2014).
Al hablar de la participación de la sociedad civil en la implementación y seguimiento no se
pretende desconocer las fronteras entre la sociedad civil y el gobierno, tampoco se busca
ignorar la responsabilidad institucional en estos procesos, ni mucho menos, desconoce la
importancia de la rendición de cuentas. La participación no se puede restringir su intervención
en el diseño de la política pública sino que se debe ampliar en los procesos de implementación
y seguimiento, en últimas, se pretende destacar que el fortalecimiento de la institucionalidad
pasa por el reconocimiento de la misma y el cambio real en la vida de las mujeres, dándose así
el tránsito de un Estado formal a un Estado real para las mujeres, lo que pasa ineludiblemente
por contar con la experiencia, la inteligencia y el saber de las mujeres. Cuando el Estado lo
hace gana en legitimidad e impacto. La participación de las mujeres en el Comité de
seguimiento a la Ley 1257 de 2008, así como en el comité de evaluación de riesgo y
recomendación de medidas -CERREM-, son un claro ejemplo de ello.
Por esto es importante resaltar que este proceso evaluativo del PND cuenta con el saber y la
experiencia de las mujeres, que participaron en los 5 foros regionales organizados por el CNP,
así como en el encuentro autónomo de las mujeres para aportar a esta evaluación; entonces
este análisis resaltará tanto los avances, las dificultades observadas por las mujeres en la
ejecución del PND 2010 – 2014 y especialmente frente al CONPES 161; de igual manera algunas
propuestas que permitan que el PND 2014 – 2018 incluyan y pueda avanzarse y trascender a la
66
atención y garantía de los derechos de las mujeres en concreto, pasando del sueño en el papel,
a la realidad; así mismo se incluirán las recomendaciones que el Comité de la CEDAW hace al
gobierno colombiano para reforzar este tema.
Desde las mujeres en general además del avance en las políticas sectoriales mencionadas antes
y del mismo CONPES 161, se reconoce:26
3. Avances obtenidos
o Creación de la comisión de seguimiento interinstitucional al CONPES 161, a través del
decreto 1930 de 2013, al momento ha presentado dos informe de seguimiento, que dan
cuenta de los avances de cada una de las entidades comprometidas en las acciones de la PP.
 Se denotan avances en la transversalización de género en algunas entidades del gobierno
nacional, con la creación de grupos, direcciones y/o equipos responsables del tema de
género, como: Ministerios de Salud, Justicia, Trabajo, Educación, Fiscalía, DANE, DNP y
Unidad de Atención a Víctimas, esto contando con el apoyo técnico y la incidencia de la Alta
Consejería.
 La ACPEM ha brindado apoyo técnico en algunos territorios (31 departamentos y 44
municipios) para avanzar en la transversalización de género, formulación de PP enfoque
diferencial, derechos de las mujeres, prevención y atención de las violencias basadas en
género y creación de mecanismos responsables del tema de género.
 Para el seguimiento y monitoreo al CONPES 161, la ACPEM contrató el diseño de un cuadro
de mando integral, se ajusta a los planteamientos de la metodología de Indicadores Claves
de Desempeño - ICD (Key Performance Indicators). Esto permite contar con un tablero de
control compuesto por una serie de indicadores propuestos que representan un conjunto de
medidas enfocadas en los aspectos más relevantes de la política para su éxito presente y
futuro.27
 En los informes de avance del CONPES 161, la tendencia es que de las 34 entidades
involucradas 11 (33%) reportan adoptar medidas para la conciliación de la vida laboral y
familiar.
 Al interior de las entidades estatales, según reportes, la adopción de medidas para
conciliación del tiempo familiar y laboral se da a través de Planes de bienestar y convivencia,
la flexibilización del horario laboral o la adopción del teletrabajo.
26
Se retoman las presentaciones de las intervenciones de las Organizaciones de Mujeres en el Encuentro de
Evaluación del PND 2010 – 2014, desde la mirada de las mujeres. Julio 25 de 2014. Hechas por Ana Isabel Arenas;
Linda María Cabrera; Claudia Mejía Duque y Maritza Buitrago.
27
Alta Consejería Presidencial para la Equidad –ACPEM-. Informe de Gestión Agosto de 2010 – Julio 2014.
67
 Frente a la Ley 1257 se avanzó en la reglamentación a través de la expedición de los
decretos: en materia de justicia (Decreto 4799 de 2011), Educación (Decreto 4798 de 2011),
Salud (Decretos 4796 de 2011 y 2734 de 2012) y Trabajo (Decretos 4463 de 2011 y 2733 de
2012). En la expedición de algunos de estos decretos se contó con la opinión de la Mesa
Nacional de Seguimiento a la Ley 1257 y del Comité Nacional de Seguimiento a la Ley 1257.
 Desde la actuación del Comité Nacional de Seguimiento se realizaron sesiones de control y
seguimiento a la implementación de la Ley, con los ministerios de Salud, Educación, Trabajo
y Justicia; y en los territorios con las entidades competentes: Quibdó, Montería, Medellín,
Cali, Arauca, Cundinamarca; este escenario cuenta con la participación de la Defensoría del
Pueblo, Procuraduría General de la Nación y las representantes de las organizaciones de
mujeres (3); este proceso ha permitido que las entidades aceleren los procesos de ajustes en
su institución para la atención integral a las mujeres, así como que los entes competentes
asuman las responsabilidad y cumplan con las ordenes de la ley.
 La ACPEM crea la Comisión Intersectorial (6 entidades) para la inclusión de la información
sobre trabajo de hogar no remunerado en el Sistema de Cuentas Nacionales; ha establecido
plan de trabajo y priorizado estudio sobre personas receptoras de cuidado. Se utiliza la
información del OAG e incluido el tema en boletín. Se han realizado reuniones de la Mesa de
Seguimiento a la Ley 1413.
 Algunos territorios, como en lo nacional avanzan en la formulación de Políticas Públicas de
Mujer y Géneros.
 En el Ministerio del Trabajo, además de la creación del Grupo de Equidad Laboral; éste ha
avanzado en la campaña de comunicación y sensibilización sobre redistribución de roles
sociales; el programa de equidad laboral y el Sello Equipares.
 El DNP modificó su estructura y creó la Subdirección de Género, que hace seguimiento al
CONPES 161.
 El DANE, ha avanzado en el cumplimiento del desarrollo de la Ley 1413, hay una primera
aproximación a la medición de la contribución de la mujer al desarrollo económico del país.
Ya hay entrega de datos al respecto.
 La Ley 1413 mantiene vigentes responsabilidades. Ej. DANE debe realizar las mediciones al
menos cada 3 años; la supervisión de la ACPEM se mantiene.
 Con la expedición del CONPES 3784 se avanzó en la identificación de acciones, presupuestos
y metas especialmente dirigidos a mujeres víctimas del conflicto armado. El plan de
financiación del CONPES 3784 cuenta con recursos del orden de los $3.3 billones, de los
68
cuales $2.1 billones corresponden a la vigencia 2013-2014, los $1.2 billones restantes están
sujetos a las proyecciones presupuestales del 2015.28
 Se denotan avances en la adopción del enfoque de género y diferencial para los planes y
programas de atención integral a las mujeres víctimas del conflicto armado.
 Hay avances en la definición de organizaciones de mujeres sujetas de reparación colectiva,
algunas de estas son, la OFP, ANMUCIC, el Grupo Distrital de Seguimiento a la Ley 1257.
Luego de ver algunos de los avances que son percibidos por las mujeres o fueron presentados
por las entidades en sus informes de rendición de cuentas, se plasman las dificultades que
fueron identificadas por las mujeres en la implementación de la PP de Mujer y género, como el
objetivo principal del PND 2010 – 2014, para garantizar los derechos de las mujeres
colombianas. Estas dificultades se enmarcan principalmente en que no se logra avanzar en la
deconstrucción de la cultura patriarcal que se aferra en el modelo político y económico
excluyente y la falta de reconocimiento a la participación de las mujeres en estos mismos
escenarios; y en la no aplicación de los mecanismos de protección de los derechos de las
mujeres; las participantes en los diferentes eventos identificaron como dificultades o no
avances, lo siguiente:
4. Dificultades encontradas
 Para iniciar es fundamental destacar que en los sistemas de seguimiento al Plan Nacional de
Desarrollo, no se incluyen indicadores que permitan dar cuenta de los avances en términos
de la garantía de los derechos de las mujeres; así de la batería de indicadores evaluados por
el equipo técnico de la universidad nacional, se encontraron únicamente tres, que no
abordan la integralidad de la PP; los temas estos plantean son: departamentos con
asistencia técnica por la ACPEM; participación de la mujeres en las corporaciones de
elección popular; mujeres víctimas de violencia sexual acompañadas en su plan de
reparación individual.
 No se dio la participación de las mujeres en la implementación y seguimiento de la política
pública, como se dio para la formulación; esto permite ver un resquebrajamiento en la
validez y reconocimiento de la participación de las mujeres.
 Para la mayoría de las participantes en este proceso, es preocupante el debilitamiento
técnico y presupuestal de la ACPEM, como ente responsable de la PP y de acuerdo a lo
planteado en el artículo 177 del PND 2010- 2014.
28
Ibid. Alta Consejería para la Equidad de la Mujer.
69
 Los informes de las entidades presentan actividades; mas no permiten ver los efectos o
cambios logrados.
 No se avanza en la institucionalización de las políticas públicas de género, y esto porque los
territorios no crean los mecanismos responsables del tema; este sigue siendo tratado como
un tema de asistencialismo y está a la voluntad política del administrador de turno.
 No se avanza en los ajustes de las políticas públicas, planes y programas institucionales de
acuerdo a las recomendaciones de estamentos internacionales, como el Comité de la
CEDAW.
 No hay aplicación del enfoque diferencial en las políticas públicas, especialmente para las
mujeres discapacitadas, rurales, afros, indígenas.
 Los recursos asignados en el CONPES 161, no fueron de apropiación autónoma para la PP,
sino que este hacía parte de los presupuestos institucionales, lo que debilitó la
implementación de la PP.
 Hay una gran debilidad en la difusión, comunicación e información, sobre los derechos de
las mujeres, la política pública y las normas a favor de las mujeres, que logre posicionar el
tema y ponerlo en la agenda pública de las entidades y autoridades.
 Los procesos de articulación de la PP nacional de equidad de género con las Políticas
Públicas en los territorios; la asistencia técnica prestada por la ACPEM, se da directamente a
las entidades públicas y no hay articulación con las organizaciones de mujeres, que
permitiría fortalecer la incidencia y relación de las mujeres con las entidades competentes.
 No hay avances claros en los procesos de atención integral en salud a las mujeres víctimas
de las violencias basadas en género; a pesar de los avances en la planeación de
lineamientos, requerimientos, protocolos desde el ministerio de salud.
 No hay avances en las regiones en la prevención del embarazo adolescente y menos del
seguimiento a los casos desde el sector de educación para proteger y atender de manera
integral a las y los jóvenes (reubicación, atención psicosocial, etc.).
 A pesar de los avances en la reglamentación de la Ley 1257, los casos de agresión a las
mujeres se incrementan y aunado a esto no hay reconocimiento de la vulneración al
derecho a la vida libre de violencias, sino se relaciona esto directamente con la relación
familiar y/o sentimental.
 No se han promovido efectivamente cátedras en género en la educación media y superior,
ni en la construcción de relaciones equitativas en las aulas escolares, de acuerdo a los
planteamientos de la Ley 1257. La percepción de las mujeres es que el Ministerio de
Educación es el que menos avanza en la implementación de la ley 1257.
 Hay dificultades en la aplicación de las medidas de protección y atención integral a las
mujeres víctimas de violencias; los entes competentes no las aplican y continúan dando
70



o
o
o
o
o
prioridad al sistema o unidad familiar, como a la conciliación de estos casos para
solucionarlos. Situación que conlleva a que la violencia intrafamiliar continúe
entronizándose en muchos hogares al no abordarse el delito de violencia intrafamiliar con
un enfoque de verdadera garantía de derechos para las mujeres, quienes debido a los
patrones culturales que aún no les permiten despojarse de esa necesidad de protección de
parte del "macho", de la dependencia económica, ni se impone la correspondiente pena al
agresor, desconociendo el espíritu de la ley, terminando muchos de estos casos en
feminicidio por la falta de aplicar la ley por parte operadores judiciales.
La aplicación de los protocolos de atención en salud a las mujeres no se aplican y muchas
veces en las regiones ni se conocen por las entidades y menos por las mujeres.
El tema de autonomía económica es uno de los valorados, como en el que menos se avanzó;
esto porque no hay una atención diferencial, entre otras a las mujeres rurales. A pesar de
programas que el Ministerio de Agricultura tiene como: oportunidades rurales, premio
mujer rural y alianzas estratégicas que incluyen importantes acompañamientos y recursos
con enfoque diferencial al tema mujer rural, pero estos no llegan a los territorios y es allí
donde estas mujeres necesitan los apoyos.
Las estrategias de autonomía económica se enmarcan en los programas de subsidios, que
no permiten avanzar hacia a la autonomía económica, la propiedad, el acceso a recursos
propios; las mujeres sienten que cada día están más pobres y vulneradas en sus derechos
económicos.
No hay avances, ni apuestas claras en el cierre de la brecha de la participación política de las
mujeres.
Falta mayor impulso a la participación, liderazgo y potencialización de las habilidades de las
mujeres.
En el tema laboral las brechas de contratación y participación en el mercado laboral, en la
remuneración a igual trabajo igual remuneración, siguen siendo amplias.
La utilización de los resultados de la información del DANE en el tema de economía del
cuidado es aún débil según los informes sobre el tema; la Comisión intersectorial -o
instancias pertinentes- podrían incidir al respecto.
La participación de las mujeres y sus propuestas en el proceso de diálogo en la mesa de La
Habana no ha sido relevante; a pesar de los incansables esfuerzos que los cientos de
organizaciones de mujeres del país hacen para que sus intereses y necesidades sean tenidos
en cuenta.
71
SECTOR RAIZAL 29
VISION DEL SECTOR RAIZAL AL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
1. Contexto actual
Antes de abordar el tema que compete al sector de grupo étnicos y en específico la población
Raizal, es necesario tener conocimiento de dos elementos que se involucran en este sector.
El primer elemento es el Departamento Archipiélago de San Andres, Providencia y Santa
Catalina como entidad territorial quien es la encargada de administrar los recursos de ese
territorio.
El Segundo elemento es el pueblo Raizal, como un pueblo étnico cuyo territorio ancestral es al
archipiélago de San Andres Providencia y Santa Catalina, el mismo territorio asignado al
departamento.
A este departamento se cuenta con informes de la cantidad de los recursos que se han
invertido en las islas que corresponden a algunas metas del PND 2010-2014; no obstante de las
inversiones reportadas en los informes estas solo aparecieron después del Fallo de la corte
internacional de justicia cuando se perdieron más de 70.000 kms2 que formaban parte del
departamento y del territorio ancestral Raizal.
Como medida de choque para enfrentar los posibles problemas que generan la decisión de La
corte, se creó el plan San Andrés o plan Archipiélago con algunas líneas del PND 210-2014 y
otras líneas del PDD 2011-2015 con inversiones de buenas intenciones para el archipiélago y
sus habitantes.
Se resalta acciones cumplidas por la Cancillería y que han sido incorporadas en el documento
Conpes de frontera.
Para cumplir con este plan, el gobierno nacional determinó su financiamiento creando un
artículo en la pasada reforma tributaria que posteriormente fue declarado inexequible por la
Corte como inconstitucional, sin embargo el gobierno ha anunciado su financiamiento en el
presupuesto nacional 2015.
29
Documento elaborado por el Consejero Nacional Walt Hayes, Representante de los Raizales en el Consejo
Nacional de Planeación.
72
Al informar o reportar las inversiones realizadas en el Archipiélago que se supone genera
beneficios a los habitantes de las islas en donde se incluyen de manera transversal los miembros
del pueblo Raizal siendo que los afecta en forma directa, no se logra captar la atención de los
isleños, ya que es generalizado en la retina y memoria de los habitantes de las islas estas
inversiones poco contribuye a mejorar las condiciones de vida de los habitantes de las islas y
mucho menos a los Raizales.
2. PND 2010 – 2014
Para los miembros del pueblo Raizal poco o nada motiva el interés hacia el plan Archipiélago
debido a que la transversalidad no deja nada para sus aspiraciones como pueblo diferenciado; y
por el contrario se trae a consideración las líneas específicas que fueron acordadas en el plan
PND 2010- 2014.
De lo establecido en el artículo de 267 de la ley de 1450, no se cumplió en nada para el pueblo
Raizal, por el contrario se evidenciaron todos los esfuerzo por los actores del gobierno para no
cumplir con este compromiso incorporado en la legislación Nacional.
2.1 Entre las políticas diferenciadas para la inclusión social los grupos étnicos
En el capítulo Igualdad de oportunidades para la Prosperidad social-Políticas diferenciadas
para la inclusión social, Se tenían en sus acciones generales varias líneas, de las cuales es
rescatable mencionar al ICBF que cumplió con lo que pacto para los Raizales en la línea de
protección social; en el tema de superación de pobreza se vieron acciones de JUNTOS en las
islas; generación de ingresos y desarrollo alternativo no se tienen registros de beneficios a
familias miembros de la población Raizal, lo mismo que el emprendimiento y empleabilidad.
En la línea protección de derechos fundamentales de la población étnica, no se cumplió con
nada de los establecido; el resultado del fallo de la CIJ es una de las grandes demostraciones, ya
que nunca se tuvo en cuenta la condición diferencial del territorio durante el proceso del litigio
con Nicaragua, condición que es respetado y protegido por los DDHH y en el ámbito
internacional cuando existe la presencia de pueblo étnicos en la región.
En la línea de fortalecimiento de organizaciones y formas propias de gobierno, se inició con la
construcción del estatuto Raizal y se quedó el gobierno nacional en las reuniones de iniciales,
pero fue notorio una vez más la desconfianza por parte del Alto Gobierno, hacia el tema Raizal
cuando se refiere a los derechos territoriales y mientras no se resuelve esta desconfianza el
desarrollo del archipiélago estará truncado.
73
En la ronda censal, se acordó con el gobierno nacional la realización de un registro poblacional
el cual fue concertado con la población en una mesa de diálogo, a la vez se concertó la
realización de la caracterización poblacional del pueblo Raizal; de esta acciones y el registro
concluyo pero no se dignaron de presentar los informes finales en la mesa de diálogo Raizal, los
resultados no se inició la caracterización, estos dos elementos son de vital importancia la
planificación del etno desarrollo del archipiélago y termina otro periodo sin avance en tema del
sector Raizal.
2.2 En las líneas de acciones específicas por grupo étnico
El acceso y pertinencia de la educación es poca las acciones hacia la implementación de la
lengua criolla del Raizal, sin embargo del plan Archipiélago se adelantó un proyecto para la
enseñanza de maestros hacia ese tema, proyecto de corta duración que no garantiza la
permanencia en el tiempo de esta acción.
Se creó un programa presidencial para el desarrollo de la población afrocolombiana, raizales y
palanqueros del cual no se tiene referencia de cuanto haya aportado a la población Raizal, salvo
unos puestos a algunos Raizales que en nada aportan a la promoción y reivindican de los
derechos étnicos de los Raizales como pueblo diferenciado.
El punto más importante para el Raizal es la reinstalación de la mesa de concertación, en la cual
se discutirán las soluciones a los tres ejes problemáticos que aquejan a la población Raizal y
amenaza supervivencia.
Se acordó discutir en esta mesa los temas de: población, protección de la identidad y el
desarrollo económico, acuerdos que tampoco fueron tomados en cuenta en el plan
Archipiélago.
No se reinstaló la mesa y tampoco se discutieron ninguno de los temas acordados.
2.3 Acuerdos del proceso de consulta previa con la población negra, Afrodescendiente, Raizal.
Según el artículo 273 de la ley 1450, se suman los acuerdos establecidos durante la consulta
previa con la población afrocolombiana, Raizal y Palenquera que forman parte integral del PND
2010-2014.
Durante el proceso de consulta previa se acordaron acciones y compromisos con varias
instituciones y entidades del estado; se mencionan cumplimiento por parte del Bienestar
Familiar en el Archipiélago, y algunas acciones de la Cancillería que podría enmarcarse dentro
de los acuerdos, en cuanto a las otras entidades poco o nada se cumplió durante todo el
74
cuatrienio para la población Raizal como producto de estos acuerdos, ni mucho menos se
tuvieron en cuenta al momento de generar el plan Archipiélago.
3. Relación con las recomendaciones de la OCDE
1. Los habitantes de Archipiélago en general no comparte los resultados de las estadísticas
de los indicadores locales. El problema poblacional y las regulaciones relacionadas con la
residencia no permite generar una verdadera estadística de la densidad de población
presente en el archipiélago; motivo por el cual no es posible generar planes y programas
que estén acorde a la realidad y con lleven a mejorar las condiciones de los habitantes
de esta región.
2. En cuanto a mejorar las condiciones regionales, se debe partir que el Archipiélago de por
si es una región reconocida por la ley 1ra. De 1972 y que requiere de su desarrollo pleno
para atender los cambios que se generan en la modificación geopolítica de la región. El
estatuto Raizal es el escenario para atender esta recomendación.
3. La generación de una institución de desarrollo que atiendan asunto del Raizal y de la
región generaría las condiciones de mejoras el desarrollo social y económico del Raizal
en esta región del Caribe.
4. Una mayor autonomía a las administraciones en el departamento debe partir de la
claridad de cuantos recursos se generan de las actividades económicas alrededor del
departamento y cuantos recursos en realidad se quedan es ese territorio.
75
RECOMENDACIONES PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014 –
2018
A continuación se presentan las propuestas de cara a la construcción del nuevo PND, esta
sección contiene información valiosa al momento de diseñar, ejecutar y retroalimentar las
políticas públicas, ya que contiene la percepción de representantes y líderes de la sociedad civil,
integrantes del Sistema Nacional de Planeación.
76
SECTOR ECONÓMICO
A continuación describiremos los principales retos para el periodo 2014-2018 en materia de
logística y transporte.
a. INTERMODALISMO, PUERTOS Y AEROPUERTOS.
Tal como lo señaló el informe del Consejo Privado de Competitividad para el año 2014, los
avances en las metas en diversos medios de transporte han sido pobres: i) de los 1.800
kilómetros de red vial pavimentada, el avance a marzo del 2013 era del 39,4%; ii) de los 840
kilómetros nuevos en doble calzada, el avance en el mismo periodo era del 38,7%; iii) la
activación de la red férrea se encuentra en proceso de contratación; iv) los avances del
mantenimiento del río Magdalena van en el 25%; v) a diciembre de 2012 la obras de
mantenimiento y profundización de los puertos de Buenaventura, Cartagena, Tumaco,
Barranquilla y San Andrés; vi) y el avance en modernización de aeropuertos a diciembre del
2012 era del 18,3%.
Todas estas cifras de avance en la mejora y modernización de los diferentes medios de
transporte cobran especial relevancia frente a la inminente necesidad de una mayor integración
intermodal. De acuerdo con datos suministrados por el Ministerio de Transporte, en el año
2012, el transporte terrestre automotor de carga representaba el 98% del movimiento de carga
(sin tener en cuenta el transporte férreo de carbón).
Esta realidad dista mucho del modelo de otros países con mejores esquemas logísticos en el que
el intermodalismo alcanza más del 60% de la carga movilizada. En opinión del CGN el
desarrollo, integración y operación eficiente del intermodalismo son algunos de los mayores
retos del sector de logística y transporte en el país.
Para alcanzar esta meta señalamos varios elementos adicionales a la importancia de que no solo
el intermodalismo sino también el multimodalismo estén contemplados en el “Master Plan”: i)
el fortalecimiento institucional que permita la coordinación eficaz de los diferentes medios de
transporte; ii) un compromiso por parte no solamente de las autoridades aduaneras sino
también de los diferentes actores de la cadena en la simplificación y agilización de los tiempos
logísticos y iii) dar cumplimiento a lo expuesto por el Artículo 5 de la Ley 105 sobre prioridad al
manejo masivo del transporte, donde se genere una política que incentive el traslado de carga
por modo férreo y fluvial de manera planificada, tal como se maneja en la Unión Europea.
77
En materia portuaria el aporte de la concesión en la administración y gestión de los terminales
públicos, en su primera fase, ha sido satisfactoria, el crecimiento de la carga por comercio
exterior vía marítima llegó a niveles tales que las 11 sociedades portuarias regionales de uso
público, movilizaron 50 millones de toneladas en el año 2013 representando el 30% de la carga
de comercio exterior en Colombia.
No obstante, con la nueva dinámica de la infraestructura, se espera redunden en una
recuperación de la actividad económica y en la medida que el crecimiento de la economía
retorne a su potencial, las presiones de demanda de transporte de carga será mayor en el
mediano plazo, haciendo que el potencial de carga movilizada por los puertos sea más alto.
Lo anterior, junto con la ampliación del Canal de Panamá en 2015, (que en el largo plazo
modificaría las rutas oceánicas con lo cual existirían nuevas conexiones que facilitaría el
intercambio de comercio exterior con más países, e incrementaría el volumen de carga),
representaría presiones para la capacidad portuaria actual y es necesario continuar avanzando
en inversiones para mejorar la capacidad de movimiento de carga en función del uso público,
teniendo en cuenta que del total de la capacidad instalada del país, tan solo el 39%
corresponde a servicios de uso público y analizando el potencial de los diferentes tipos de carga
se podría presentar desbalances en las relaciones volumen/capacidad en los diferentes tipos de
carga, teniendo en cuenta que cuando la intensidad de uso de la capacidad instalada de un
puerto es superada en un 65%, se empiezan a generar demoras y sobrecostos en la operación.
La infraestructura portuaria fue desarrollada hace más de 50 años y pese a la gestión de los
actuales operadores, se hace necesario una modernización y adecuación a los
requerimientos que significa el incremento de la carga movilizada por vía marítima.
En términos generales consideramos pertinente que el Gobierno Nacional haga un análisis de las
contraprestaciones frente a la inversión en infraestructura, con la participación conjunta del
Ministerio de Hacienda, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Transporte.
Necesariamente la ampliación de la relación comercial con los países asiáticos, hará que los
volúmenes de carga continúen incrementando, por ello la modernización debe
significar una repotenciación, en términos de ampliación de zonas de cargue y descargue, así
como de ampliación de calados y de canales de acceso para recibir buques mercantes de
mayor capacidad, como los que se espera crucen las esclusas del nuevo canal de Panamá,
78
que concluirá en 2015.
La construcción de canales de acceso de 16 metros o más debe ser compatible con la
ampliación del puerto de Panamá con el objetivo de poder recibir, entre otros, buques
graneleros de más de 35 mil toneladas y cargueros que tengan la capacidad de suplir el
comercio con los socios comerciales, principalmente con Asia.
Respecto de los terminales aéreos, la modernización observada para algunos aeropuertos en el
transporte de pasajeros, no es la misma que para los terminales de carga. Colombia cuenta con
el primer aeropuerto de carga de la región, pero infortunadamente dentro de los planes de
expansión y mejoramiento, las inversiones de adecuación de carga y cadena logística son
menores, lo que podría afectar los futuros volúmenes movilizados por estos terminales.
Para el transporte aéreo internacional de carga es de interés contemplar el concepto de
infraestructura logística que no está incluido en la concesiones. Esto significa mejora en las vías de
acceso de los camiones al terminal, el establecimiento de una red de frio, el incremento y mejora
de los servicios logísticos, el aumento de horarios en las operaciones de vuelos nocturnos y una
mayor eficiencia en las operaciones.
Finalmente, llamamos la atención sobre la necesidad de diseñar y construir nuevos Terminales
Interiores de Carga TIC e Integrar al proceso logístico portuario con los servicios de patios de
contenedores al interior del país. Las deficiencias en este tipo de estructura logística, están
generando sobre costos superiores al 30% del flete en el actual proceso de entrega y recibo de
contenedores.
b. CORREDORES LOGÍSTICOS.
Tal como lo mencionamos en la primera parte de este capítulo, se ha avanzado de manera
importante en el esquema institucional y hay una mejora también en el marco regulatorio que
facilita planes tendientes a acelerar el crecimiento de la inversión en infraestructura a través de
nuevas fuentes de financiación en el sector privado. En este punto consideramos necesario
evaluar la concepción de los proyectos viales que se están desarrollando, con el propósito de
permitir que se diseñen y construyan corredores integrados que se originen en las zonas
productoras y conecten puertos y aeropuertos, en el ánimo de dinamizar la demanda agregada
interna y aumentar la competitividad.
79
Se debe avanzar en la consolidación de corredores logísticos con una visión integral que tenga
en cuenta no solo la vía, sino también infraestructura complementaria, como vías de accesos e
infraestructura logística. Si bien los resultados de los proyectos de infraestructura se perciben
en el mediano plazo, la efectividad en su control y seguimiento debe ser permanente y
efectivo para todos los proyectos en desarrollo se debe dar prioridad en el corto plazo, a
aquellos corredores estratégicos para el país, que permiten conectar los principales centros
de producción y/o consumo entre sí y con los zonas primarias de comercio exterior.
Consideramos necesaria la conformación de una gerencia de corredores logísticos, con el
propósito de gestionar y administrar los niveles de servicios de dicha infraestructura,
con criterios de competitividad.
Aquí, la aplicación de la Ley de Infraestructura y su reglamentación toma especial relevancia, ya
que a través de ésta es que se definen los “Corredores Logísticos de Importancia Estratégica”.
Recordemos que la citada Ley da potestades al Gobierno Nacional para que estos corredores sean
manejados con criterios gerenciales y de coordinación entre las autoridades locales y las
nacionales.
Cada uno de los corredores de comercio internacional debería contar con un gerente que
tenga claridad completa sobre el funcionamiento y estado del mismo, teniendo en cuenta los
diferentes modos de transporte que éste involucre. Este gerente debe tener la capacidad de
establecer y coordinar mecanismos de acción para el control de eventos como accidentes,
derrumbes, niveles de servicio, entre otros; de tal suerte que se asegure la disponibilidad de
remolques y talleres móviles que permitan tener reacciones rápidas que mejoren los tiempos
y movimientos en las vías.
Contar con una gerencia eficiente de corredores permitiría superar obstáculos en el
transporte de carga pesada y extra pesada, la cual está directamente asociada con las
locomotoras de la infraestructura y la minería e hidrocarburos.
Todo esto en consonancia con la definición de “Calidad del Servicio” incluida en el Artículo 8
de la Ley de Infraestructura y que se vea reflejado en factores de niveles de servicio a la
competitividad.
c. TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR DE CARGA
80
Finalmente, teniendo en cuenta la importancia del transporte terrestre automotor de carga, a
continuación formulamos algunas propuestas puntuales en la materia, cuya ejecución debe
priorizarse en el periodo 2014-2018.
i.
Modelo empresarial de clase mundial
El modelo empresarial y la creación de empresas de clase mundial debe ser una prioridad en el
sector. Por esto coincidimos con propuestas similares que han planteado organismos como el
Consejo Privado de Competitividad y solicitamos se incluya una modalidad especial del
Programa de Transformación Productiva para el sector del transporte terrestre de carga con un
claro enfoque empresarial.
El Programa para el sector del transporte debe contar con la participación de todos los
eslabones de la cadena, integrando así a propietarios o tenedores de vehículos, empresas de
transporte y generadores de carga, entre otros.
El transporte es fundamental para la competitividad del país, la exportación de bienes y el
desarrollo de diversos sectores productivos, por eso consideramos que existe justificación
suficiente para que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Transporte
trabajen conjuntamente en este Programa para el sector del transporte.
Vale la pena tener en cuenta que existen referentes internacionales necesarios para la
definición de lo que debería hacer el país para tener un servicio de transporte de clase mundial.
Por eso creemos que en este esfuerzo es fundamental la inversión en consultoría internacional.
Además de esta iniciativa, resulta necesario fortalecer los requisitos para la operación eficiente
a lo largo de la cadena, incluyendo generadores de carga, empresas de transporte, propietarios
de los equipos y conductores.
ii.
Capacitación.
La capacitación de conductores es uno de los desafíos más importantes para el próximo cuatrienio
para hacer del transporte un sector con altos estándares de calidad y contribuir realmente en el
mejoramiento en la seguridad vial y la eficiencia empresarial.
Sobre este particular es fundamental que se avance en la Mesa Sectorial del SENA en el diseño de
un documento Conpes especializado en esta materia y que a su vez incorporaría las competencias
81
laborales del sector en desarrollo del documento Conpes 3489 de 2007.
Los empresarios tienen grandes expectativas sobre el funcionamiento de la Agencia Nacional de
Seguridad Vial que tendrá un papel determinante en la implementación de los planes de
capacitación de conductores.
iii.
Modernización del parque automotor.
El parque automotor de carga de más de 10,5 toneladas según datos a 2012, corresponde a 98.092
vehículos que tienen una edad de más de 20 años. De este parque, según el CONFIS, el programa
de reposición con reconocimiento económico (incentivo para la reposición) abarca 22.000
vehículos entre 2014 y 2017, con los recursos de la póliza de chatarrización. Esto significa que
únicamente se podría reponer en el marco de este programa el 22% del parque automotor de más
de 20 años.
El programa de reposición del Ministerio de Transporte, desde el desembolso de los recursos ha
adelantado la desintegración de 5.424 vehículos, de los cuales 3.390 vehículos hicieron la solicitud
de reconocimiento económico. Es importante resaltar que estos trámites de reconocimiento se
vienen realizando desde 2012, por lo que los 5.424 chatarrizados (entre 2012 y mayo 2014)
indicarían que bajo las condiciones actuales no resultaría viable cumplir con las metas anuales de
chatarrización de 6.000 vehículos por año.
No se evidencian los resultados de la efectividad de la actual regulación del parque automotor, en
cuanto a propender por la modernización, la protección del medio ambiente, reducción de
accidentalidad, la celeridad y transparencia en las actuaciones administrativas. Por lo anterior, se
considera se debe hacer una revisión de esta política para eliminar la congelación del parque
automotor, teniendo un diagnóstico claro de la actualidad respecto a la oferta de carga y la
demanda de vehículos y las necesidades de caracterización de equipos. Entre tanto, se sugieren las
siguientes alternativas:
 Alternativa de chatarrización entre particulares.
Teniendo en cuenta las deficiencias del Estado en la administración y ejecución de recursos para
chatarrización de vehículos, vale la pena considerar mecanismos alternativos en el sector
privado.
Uno de esos mecanismos consistiría en que dos personas naturales o jurídicas negocien la
82
adquisición de uno o varios vehículos antiguos y el comprador se encarga de realizar el trámite
correspondiente (concesionario representante directo de marca en el país), para que se
desintegre ese vehículo y se abra la matrícula para uno nuevo. Con el fin de evitar los efectos
especulativos, al mismo tiempo se tendría el mecanismo de la póliza de chatarrización y se
prevería un piso y un techo para esta negociación entre particulares que en ningún caso podría
exceder el valor de la póliza de chatarrización o de un mecanismo de precios de referencia.
 Bolsa camionera.
La propuesta parte del supuesto de que hay interesados en entrar y salir del mercado. La Bolsa
se ocuparía de los nuevos vehículos, mientras que la transición se lleva a cabo con los 1,1
billones de pesos aprobados por el CONFIS.
Esta propuesta aportaría transparencia al sistema y serviría para una mejor determinación de
los precios de los vehículos.
La Bolsa se encargaría de recibir información de los interesados en adquirir y matricular un
vehículo y de los interesados en chatarrizar otro. Una vez hecho el “match” entre interesados
en comprar y en chatarrizar, la Bolsa realizaría el trámite de verificación de documentos, y
canalización de recursos a través de un patrimonio autónomo a favor del vendedor del vehículo.
En resumen tendría las siguientes funciones:
o Matrícula de nuevos vehículos.
o Retiro de vehículos por desintegración para reposición, por vehículos nuevos.
o Retiro definitivo de vehículos por desintegración sin reposición.
 Establecimiento de vida útil.
Hay dos situaciones en el parque automotor que deben ser claramente diferenciados. Uno es el
de los vehículos existentes en el mercado y el otro es el de los nuevos vehículos.
El marco legal actual, principalmente la Ley 105 de 1993 otorga al Ministerio de Transporte la
posibilidad de reglamentar las condiciones de carácter técnico u operativo para la prestación del
servicio de transporte. Este sería el soporte jurídico para la ejecución de nuestra propuesta.
Es fundamental que la regla de vida útil se defina, según lo ordena el documento Conpes 3759
de agosto de 2013, teniendo en cuenta los aspectos asociados a la seguridad y la protección del
83
ambiente.
La aplicación de una regla de vida útil para los vehículos, demandará planes de ahorro privado
que permitan a cada propietario apalancar la renovación de sus equipos al final del ciclo de
operación, como sucede en cualquier sector de la economía. El Estado bien podría fomentar o
propiciar estos fondos de renovación a través de estímulos al ahorro similares a los
contemplados en el esquema Beneficios Económicos Periódicos (“BEPS”) por cada peso
ahorrado por el propietario el estado contribuye con un aporte adicional.
 Oferta y demanda vehicular de carga
Consideramos conveniente darle impulso a la herramienta del Ministerio de Transporte
denominada “modelo de oferta vehicular para el sector”. Su implementación es imperativa
para el cálculo de la oferta vehicular actual y futura, además de diagnosticar los requerimientos
cuantitativos de automotores de carga a través de indicadores técnicos de demanda vehicular.
Lo anterior, permite evidenciar el comportamiento del parque automotor nacional y de esta
manera enfocar medidas que conduzcan a una eficiente prestación del servicio de transporte de
carga en las carreteras del país.
 Salida del servicio de transporte, alternativas para propietarios de vehículos.
Reconocemos los esfuerzos del Gobierno Nacional en la firma de convenios interadministrativos
con el Fondo Nacional del Ahorro, Balcóldex y el Fondo Nacional de Garantías para facilitar
créditos para la renovación del parque automotor, facilitar el otorgamiento de garantías y
apoyar el ahorro y el crédito para vivienda y educación de los transportadores y sus familias.
No obstante lo anterior, resaltamos la importancia de que la política no se oriente a generar
condiciones para que un mismo propietario cambie su vehículo por uno nuevo.
Conceptos como el de la “empresarización”, formalización y administración de flota debieran
marcar el horizonte de este componente de la política. El Estado colombiano tiene una
responsabilidad con los transportadores y es el de no permitir que sigan recorriendo las
carreteras en vehículos antiguos, que no ofrecen seguridad a ellos ni a terceros y sin ningún tipo
de protección en salud y pensiones.
Las condiciones de la economía actual hacen insostenibles esquemas de negocio en los que los
84
conceptos anteriores no sean involucrados y es posible que parte de los propietarios de
vehículos antiguos no tengan la capacidad de adaptarse a ellos. Así, afrontar la dinámica social
de los actores del sector requiere de un trabajo coordinado del Gobierno Nacional. En la
búsqueda de alternativas económicas para los propietarios de vehículos antiguos, debe
involucrarse otras instancias como el Ministerio de Transporte, el Departamento Nacional de
Planeación y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
Una alternativa es que los recursos destinados al plan de renovación vehicular (más de un billón
de pesos en vigencias futuras) puedan ser utilizados para aumentar o complementar el ahorro
pensional de la base camionera que al terminar su ciclo de vida productiva quiera jubilarse y
recibir una renta vitalicia. Al habilitar esta alternativa, el camionero que decida retirarse del
negocio podría solicitar los recursos del fondo de chatarrización para aumentar su ahorro de
pensión obligatoria o voluntaria o para complementar el ahorro bajo el esquema de BEPS en
caso de cumplir los criterios de inclusión de este sistema.
85
SECTOR COOPERATIVO
CONFEDERACIÓN DE COOPERATIVAS DE COLOMBIA
INCLUSIÓN DEL COOPERATIVISMO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018
INTRODUCCIÓN
La Constitución Política de Colombia establece en su artículo 58 que el Estado protegerá y
promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad, y en el artículo 333, que el Estado
fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial; por tanto, la
inclusión de propuestas del sector cooperativo, de manera transversal, en el Plan Nacional de
Desarrollo además de convertirse en un mecanismo de cumplimiento a un deber constitucional,
se constituye en una propuesta estratégica para dotar al plan de una herramienta generadora
de desarrollo económico y social, bajo estándares de participación colectiva comunitaria,
democratización de la propiedad e inclusión económica y financiera, en pro de una mejor
condición de vida para los colombianos.
Las cooperativas son empresas conformadas por trabajadores, pensionados, microempresarios,
profesionales y demás personas naturales que hacen parte de la población económicamente
activa, para satisfacer sus aspiraciones económicas, sociales y culturales, promoviendo su
desarrollo y mejorando su nivel de vida, practicando los valores de la ayuda mutua, la
responsabilidad, la democracia, la transparencia y la equidad.
A ellas se ingresa voluntariamente, sus miembros aportan de manera equitativa a la formación
de su patrimonio y toman decisiones democráticamente con autonomía e independencia de
cualquier factor externo, practicando la cooperación entre cooperativas, educando y
entrenando a sus miembros y divulgando y participando de sus beneficios a la comunidad.
Hoy, 5.9 millones de Colombianos asociados en cooperativas, demuestran que el
cooperativismo es la mejor opción para dar solución y cobertura a las necesidades de crédito,
salud, seguros, servicios exequiales, educación, consumo, comercialización, transporte, empleo,
entre otras. El impacto del cooperativismo colombiano llega a cerca de 18 millones de personas,
esto es un 35% de la población colombiana.
86
La democratización de la propiedad y la redistribución del ingreso se hacen evidentes al ver que
el aporte de capital promedio de un asociado en Colombia es de $1.068.000, una cifra que al
sumar esfuerzos se convierte en un capital solidario de $6.3 billones.
Con este capital se ha dado origen a 6.209 empresas cooperativas que cubren la totalidad de la
geografía nacional, con domicilio principal en 32 departamentos y una cobertura con sucursales
que cubre a 900 municipios de Colombia, llegando así a zonas marginadas y populares las cuales
en ocasiones no cuentan con la intervención del Estado.
Es evidente que este grupo de empresas son totalmente economía formal, es decir, cuentan con
personería jurídica y vigilancia del Estado, lo que las convierte en un vehículo de formalización
empresarial y laboral, y en un mecanismo incluyente de emprendimiento para personas que
individualmente no tendrían la posibilidad de crear una unidad empresarial.
Son 454.547 colombianos los que encontraron en el sector cooperativo una posibilidad de
trabajo, esto representa 2,2% de la población económicamente activa del país y 2,5% de la
población ocupada.
Es el cooperativismo hoy por hoy en los países más industrializados, un modelo de desarrollo
endogenario por la misma participación económica de los asociados en el andamiaje de su
patrimonio, como por la redistribución y reinversión de sus excedentes o utilidades en su misma
base social y la comunidad de su localidad, como también un eficaz dinamizador de la
economía, dado que sus procesos se enfocan en mejorar la calidad de vida de cada uno de sus
asociados, que son la misión y la razón de ser de la empresa solidaria y se vinculan a los demás
actores económicos mediante el consumo de servicios financieros, productos de consumo
masivo, víveres y abarrotes, recreación y deporte, transporte, servicios de educación y salud,
turismo y demás bienes y servicios que se producen en la economía.
Es por lo anterior que la política pública para el cooperativismo y en general para la economía
solidaria debe ser de carácter nacional, transversal, es decir, estar expresamente tratada y
desarrollada en las diferentes instituciones donde debe haber un compromiso con los mandatos
constitucionales de promoción y fomento a las empresas solidaria.
Se debe hacer explícito que la política pública debe garantizar:
87
•
Libertad de asociación
•
Acceder a un trabajo digno, estable y adecuadamente remunerado.
•
Proteger, promover y fortalecer las formas solidarias y asociativas de la propiedad.
•
Estimular que los trabajadores participen en la propiedad y gestión de las empresas.
•
Promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios en
forma individual o asociativa y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social,
recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y
empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.
De este modo, las líneas de política de mayor interés para el cooperativismo han sido:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Educación y formación cooperativa en la educación formal. (Básica hasta post
universitaria). Que la educación, formación e información cooperativa se incorporen de
manera trasversal y pedagógica como contenidos y componentes en las diferentes líneas
del saber.
Política de apoyo a las Mipymes, que al tiempo con las alternativas de financiamiento,
investigación, innovación, calidad y mercados, las apoye en procesos de asociatividad
cooperativa. Política de fomento, promoción y fortalecimiento de las empresas de
economía solidaria como modelo empresarial incluyentes, democrático, participativo y
endogenario.
Política de fomento a los procesos asociativos cooperativos que garanticen la
formalización de empresas y de empleos o puestos de trabajo, para jóvenes
profesionales, independientes, desempleados, informales
Política enfocada a promover y fomentar la inclusión financiera y la bancarización a
través de las formas de economía solidaria
Política de desarrollo rural que articule el modelo cooperativo como alternativa de
organización de los pequeños y medianos productores agrarios, para atender diversas
líneas y acciones de la economía rural
Política pública adecuada en materia de acceso a la propiedad; servirá además, para
contrarrestar la concentración de la propiedad rural y/o permitir el acceso a la tierra de
las víctimas del conflicto, los desplazados por el conflicto social y armado, y/o recuperar
tierras productivas dedicadas actualmente a los cultivos ilícitos.
Política de fortalecimiento de la promoción estatal a la consolidación de formas
asociativas y cooperativas de propiedad y definición de política pública que deban
observar las agencias estatales responsables de tal promoción
88
8.
9.
Fortalecer las actividades de las entidades financieras cooperativas y las de ahorro y
crédito a través de acciones como:
- Inclusión expresa del estatus de intermediarios financieros a las cooperativas de ahorro
y crédito en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
- Fortalecimiento de la Superintendencia de la Economía Solidaria en lo que tiene que
ver con el control de entidades cooperativas con actividades crediticias.
- Diseño de una normativa específica para cooperativas de ahorro y crédito dadas sus
particularidades de tamaño y forma de organización.
- Destinación de recursos para proyectos de desarrollo cooperativo a través del
programa de la Banca de las Oportunidades
- Inclusión en la política de educación financiera del modelo financiero cooperativo
Permitir el acceso a fondos de redescuento en los ejes sociales, en particular a la
vivienda, micro finanzas y sector agropecuario.
COOPERATIVISMO COMO MOTOR DE DESARROLLO
Las líneas de política expuestas anteriormente coinciden plenamente con los objetivos de
Estado que normalmente se encuentran plasmados en los Planes Nacionales de Desarrollo, es
por ello que la inclusión del cooperativismo, como modelo de desarrollo en dicho plan, se
constituye en una herramienta fundamental para articular las aspiraciones del Gobierno
Nacional en materia de desarrollo económico, disminución de la pobreza, equidad,
democratización de la propiedad, empleo, educación, igualdad e inclusión social, con las de los
colombianos organizados en cooperativas, personas que al final han encontrado en este modelo
una opción para el mejoramiento de su calidad de vida, con una multiplicidad de actividades
que son totalmente transversales en el contexto productivo nacional.
Independientemente de la forma como se estructure el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018,
a continuación se plantean los temas y la forma como el modelo empresarial cooperativo aporta
al desarrollo del país, con el objetivo de que se incluyan las líneas de política hacer del
cooperativismo una nueva locomotora dentro del cuerpo del nuevo plan, gracias a sus
bondades doctrinaria y filosóficas, lo que lo han hecho exitoso en otros países del mundo.
1. Paz y reconciliación
El acuerdo suscrito ente los delegados del Gobierno de la República de Colombia (Gobierno
Nacional) y de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia- Ejército del Pueblo (FARC-EP),
89
ha contemplado una agenda cuyo primer componente es la ejecución de una política de
desarrollo agrario integral.
Dentro de dicha política, una de las líneas será el estímulo a la producción agropecuaria y a la
economía solidaria y cooperativa, con mecanismos de asistencia técnica, subsidios, crédito,
generación de ingresos, mercadeo y formalización laboral, entre otros.
La Confederación de Cooperativas de Colombia –Confecoop-, como máximo representante del
sector cooperativo en Colombia, ha manifestado al Gobierno Nacional su respaldo al loable
propósito de llegar a un acuerdo que permita alcanzar la paz para todos los colombianos,
conscientes de que las cooperativas son una forma empresarial de resultado económico y
social, que brinda a las personas los medios necesarios para satisfacer sus aspiraciones, ya que a
través de la unión de esfuerzos se satisface un interés común, permitiendo así el desarrollo con
sentido social.
Es importante resaltar que en el plano internacional, el cooperativismo ha sido considerado una
forma de organización empresarial valiosa para la construcción de la paz. Esto se puede ratificar
al revisar cómo en el año 2006, la Alianza Cooperativa Internacional envió su mensaje
conmemorativo del Día Internacional de las Cooperativas con el eslogan “Construir la paz a
través de las cooperativas”.
Dicho mensaje resaltó que los valores de solidaridad, democracia e igualdad han ayudado a
millones de personas de todo el mundo a promover la armonía social a través de un futuro
económico más seguro, toda vez que las cooperativas corrigen fallos de mercado o de política
pública, que son originadores de diferencias y conflictos sociales.
El mensaje puso como ejemplo a los movimientos cooperativos de Palestina e Israel, que han
colaborado en toda una gama de proyectos de comercialización, cuyo objeto es ayudar a
cooperativistas palestinos a mejorar su nivel de vida, y de este modo establecer vínculos entre
las personas. De la misma manera, los movimientos cooperativos de vivienda prestan asistencia
a proyectos en Bosnia y Serbia, para a ayudar a reconstruir comunidades mediante la creación
de cooperativas de vivienda. Igualmente, el cooperativismo se ha esforzado para contribuir a
las iniciativas de reconstrucción a largo plazo después del tsunami en Indonesia, India y Sri
Lanka, incluidas algunas zonas donde persisten los conflictos.
90
La Organización de las Naciones Unidas, con ocasión del pronunciamiento de la Alianza
Cooperativa Internacional –ACI-, manifestó frente al papel de las cooperativas en la
construcción de la paz, que “las cooperativas empoderan a los individuos y proveen foros para
los procesos democráticos populares. Su colaboración natural promueve la confianza y ayuda al
desarrollo social del capital con las comunidades. Sus beneficios son frecuentemente los mejores
donde son más necesitados: víctimas de conflictos, mujeres y otros grupos vulnerables, también
como durante las crisis humanitarias.”, instando “a los gobiernos y a la sociedad civil a
reconocer la valiosa contribución hecha por las cooperativas en la construcción de la paz, y
comprometernos con ellos como socios vitales en la persecución del desarrollo sostenible, y en
la creación de un mundo más justo y pacífico.”
Finalmente es oportuno citar parte el mensaje enviado por la Federación Internacional de
Productores Agropecuarios en ese mismo año, frente al papel de las cooperativas y la
construcción de la paz. “En las zonas rurales, la cooperación entre familias de agricultores
genera bienestar. Los agricultores que trabajan juntos en cooperativas, además del valor
añadido en el mercado que aporta la cooperación, constituyen un factor de estabilización en las
poblaciones rurales de todo el mundo. Con la cooperación para el procesamiento, el transporte y
la comercialización en la comunidad local se produce el desarrollo pacífico.
Las cooperativas agrícolas han sido el modelo de empresa elegido por los agricultores que
desean reconstruir sus comunidades después de una guerra o un conflicto civil, creando las
condiciones para mitigar el resurgimiento de la violencia. Gracias a la mejora de las condiciones
económicas de vida de sus miembros y de las comunidades en las que éstos trabajan, las
cooperativas crean justicia económica, fomentando y restableciendo al mismo tiempo el diálogo
social. Las cooperativas han fomentado y siguen fomentando la paz. La trascendencia de su
papel se puede apreciar a través del crecimiento económico compartido por los numerosos
miembros y a través de su estructura democrática, los dos factores más importantes para la
paz en el mundo. Este modelo de cooperativas permite a los agricultores alcanzar sus objetivos
de desarrollo personal y comunitario.
La FIPA promueve las ventajas del sistema de cooperativas como modelo de desarrollo
sostenible. Creemos en la práctica de los principios y la ética de las cooperativas, que favorecen
la solidaridad y la tolerancia. Aunque las cooperativas agrícolas están gestionadas por
particulares, los gobiernos deben facilitar la cooperación a través de un marco reglamentario
adecuado dentro del cual este tipo de empresa pueda desarrollarse en la sociedad y pueda
competir también con otros modelos empresariales. Las actividades de las cooperativas
91
agrícolas son una fuerza de paz y aportan equilibrio a las comunidades rurales de todo el
planeta.”
2. Desarrollo socio económico
Ante la compleja realidad nacional, el modelo cooperativo tiene mucho que aportar para
mitigar los efectos negativos sobre las personas, en particular aquellas que no poseen los
recursos necesarios para formular proyectos económicos que les representen un mejor nivel de
calidad de vida.
Desde lo doctrinario, el modelo vela en forma permanente por la aplicación de principios y
valores que son de generalizada aceptación y que se constituyen en la base que soporta la
actividad de las cooperativas.
A partir de la práctica de los principios y valores para suplir una necesidad, se genera una forma
empresarial que, conforme lo establece la Ley 79 de 1.988, contribuye al desarrollo económico,
al fortalecimiento de la democracia, a la equitativa distribución de la propiedad y del ingreso, a
la racionalización de todas las actividades económicas y a la regulación de tarifas, tasas, costos y
precios, a favor de la comunidad y en especial de las clases populares.
No obstante, la potencialidad de modelo cooperativo aún está por aprovecharse, el sector tiene
la capacidad no solo de inculcar en las personas principios y valores cooperativos, sino que
desde el punto de vista empresarial contribuye a la solución de grandes vacíos nacionales como
el desempleo, el bajo nivel de emprendimiento, la baja competitividad de nuestros productos,
los altos grados de economía informal, los bajos niveles de bancarización, el bajo nivel de
desarrollo del agro nacional, etc., pero con una gran diferencia frente a las empresas
comerciales con ánimo de lucro, las cooperativas contribuyen de manera significativa a la
democratización de la propiedad y la redistribución equitativa del ingreso.
Sin embargo, para lograr conseguir los impactos deseados sobre la economía nacional y sobre la
población de manera directa, la política pública debe diseñarse de manera que la figura
empresarial cooperativa se promueva y fortalezca como opción de vida para un mayor número
de colombianos.
92
Sin desconocer la importancia y el arraigo de la forma empresarial capitalista en la economía, la
forma cooperativa tienen evidentes ventajas para impulsar el crecimiento económico en
condiciones de mayor equidad, es decir, en la promoción del desarrollo, en su más alto sentido.
Estas diferencias sustanciales permiten asegurar que si se quiere una sociedad más igualitaria
pero con una mayor dinámica de crecimiento – como lo han planteado los más destacados
economistas contemporáneos - es necesario, además de las medidas redistributivas del Estado
(aumento del gasto social) y de una mayor responsabilidad social de la empresa capitalista,
aumentar en forma sustancial la participación de las formas cooperativas en la economía
nacional.
Si se tiene en cuenta que en todos los Planes Nacionales de Desarrollo, existe una orientación a
lograr una mayor equidad social, es evidente que el sistema cooperativo deberá recibir de parte
del gobierno una mayor atención teniendo en cuenta su potencial como instrumento para
lograr crecimiento con equidad.
Tal como se ha dejado reseñado, la forma empresarial cooperativa puede desempeñar un papel
mucho más importante en el crecimiento del país en condiciones de equidad en la medida en
que se expanda a las diferentes actividades productivas. Esta conclusión es corroborada por los
estudios internacionales sobre el particular. En el documento denominado “Las Cooperativas y
los Objetivos de Desarrollo del Milenio”, elaborado por el profesor Johnston Birchall de la
Universidad de Stirling (Reino Unido) y publicado en el año 2004 por la Organización
Internacional del Trabajo, se hacen algunas afirmaciones que vale la pena recordar:
“…las cooperativas están en capacidad de ser, y de hecho lo son, empresas prósperas para
contribuir de manera significativa a reducir la pobreza…”
“La forma cooperativa tiene un inmenso potencial para llevar adelante crecimiento de desarrollo
(sic) que esté en sus propias manos tanto en lo relativo a la propiedad como en lo que tiene que
ver con la administración”.
“Las cooperativas pueden ayudar a sacar a la gente de la pobreza porque son esencialmente
organizaciones generadoras de ingreso. Además, porque ellas devuelven parte de sus
excedentes a sus miembros en la forma de retorno cooperativo basado en el uso que las
93
personas hayan hecho de los servicios de la cooperativa, lo que asegura que el crecimiento es
equitativo”En síntesis, como atrás se dijo, el cooperativismo es un modelo idóneo en la lucha contra la
pobreza y también para lograr una organización moderna y eficiente de la sociedad.
De acuerdo con lo anterior, un incremento de la participación de la forma cooperativa en la
economía nacional incrementaría el empleo en forma más acelerada que en las empresas
tradicionales y habría una distribución equitativa de los excedentes, todo lo cual tendría un
profundo impacto en la equidad y en la reducción de la pobreza.
Además, otro de los argumentos para apoyar los esfuerzos del cooperativismo, radica en su
potencial para financiar parte de sus actividades con sus propios recursos. Es interesante
observar que el total de la cartera cooperativa representa cerca del 40% de los activos del
propio sector. Esta es una proporción muy significativa sobre la capacidad de
autofinanciamiento del sector si se compara con lo que pasa en el sector empresarial
tradicional.
3. Acciones de fomento para el modelo cooperativo
En un marco de autonomía de las organizaciones cooperativas, las acciones que se prevean y
determinen en el Plan Nacional de Desarrollo deben tener como mínimo los siguientes
principios esenciales:
-
Contribución a la equidad y a la democratización de la propiedad.
Fomento del empleo y de los puestos de trabajo en general
Estímulo a nuevos emprendimientos empresariales
Contribución a la democracia y a la convivencia
Vale la pena dejar claro, que en cuanto a la gestión del Estado, el sector ha recibido a través del
tiempo cierta consideración, a tal punto que por lo menos desde 1968, existen órganos
especializados para su promoción y vigilancia. Aunque es justo hacer este reconocimiento,
también resulta conveniente advertir que los resultados específicos derivados de los Planes de
Desarrollo han sido muy escasos, en parte por la falta de concreción de metas y la indefinición
sobre los recursos presupuestales para llevar adelante las acciones previstas. Estas dos fallas
deben subsanarse en el nuevo Plan para el período 2014 – 2018.
94
En todo caso, la promoción del sector es una tarea conjunta del Estado y del propio sector, con
la colaboración de los demás sectores y grupos de la sociedad, ratificando el planteamiento
hecho por el actual Gobierno de contar con unas sólidas alianzas “público privadas”, que
promuevan el desarrollo social y económico del país.
Objetivos esperados
En estas condiciones, la visión general que se espera del sector cooperativo al cabo del segundo
mandato del Señor Presidente Juan Manuel Santos, es la de un sector pujante, comprometido
con el crecimiento y la equidad social, a partir de los siguientes resultados generales:
•
•
•
•
•
•
•
Mayor participación en el Producto Interno Bruto.
Un sector más diversificado e integrado
Mayor prestación de servicios a los asociados.
Incremento en el número de asociados.
Mayor contribución en la generación de puestos de trabajo
Predominio de organizaciones solidarias en la prestación de los servicios esenciales.
Exportaciones significativas.
Alcanzar estos objetivos implica que el sector y el Estado, cada uno en su órbita de
competencia, cumplan una labor sistemática y coordinada.
Estrategias propuestas
Concientización, investigación y divulgación. La estrategia de concientización va dirigida de
manera principal a los funcionarios públicos que tienen poder de decisión en el Estado, con el
fin de lograr que entiendan las posibilidades y las especificidades de la forma empresarial
cooperativa. En materia de divulgación parece del mayor interés que el país conozca mejor al
sector en sus éxitos empresariales así como en su contribución a la equidad social.
Normativa. Sin duda alguna, una de las principales fortalezas del sector reside en su aceptación
y comprensión de la necesidad de que el Estado vigile y supervise el comportamiento de las
empresas. Esta fortaleza de todas maneras, aprovechada con una normativa transparente,
precisa y que se preste poco a la discrecionalidad de los funcionarios, terreno en el cual se
pueden presentar y se presentan prácticas inconvenientes. En el corto plazo se requiere
95
despejar la incertidumbre sobre la reforma tributaria y en el mediano plazo contar con un
estatuto cooperativo actualizado que garantice la unidad y la armonía en las relaciones entre el
Estado y las cooperativas.
Programas
Programa de planeación. Un primer paso es la incorporación de la cuestión cooperativa en el
nuevo Plan Nacional de Desarrollo, del cual hace parte este documento.
Programa de Integración económica. Vinculación de las cooperativas existentes y del modelo
cooperativo en las diferentes agencias del Gobierno encargadas de ejecutar las acciones que se
deriven del Plan Nacional de Desarrollo.
Se deberá prestar particular atención a la vinculación de personas y familias de desplazados y
reinsertados, como una contribución a la convivencia social en la solución de los agudos
problemas originados en el desplazamiento y en los retos de los procesos de reinserción.
Las acciones sugeridas son:
Promover el fortalecimiento de las cooperativas con actividad financiera de manera que
puedan ampliar su radio de acción, especialmente en zonas desatendidas, prestando
especial atención a sus características particulares de forma de organización jurídica,
tamaño, etc.
Utilizar el modelo cooperativo como promotor del desarrollo en las zonas rurales y de
postconflicto, como una opción empresarial integral que puede dar salida a la oferta de
bienes y servicios que van desde los servicios públicos hasta los de tipo financiero o de
consumo. (cooperativas de servicios públicos, cooperativas de transporte, cooperativas
de producción y trabajo, cooperativas de aporte y crédito, comercializadoras
cooperativas, cooperativas de turismo, etc.)
Promover la integración de transportadores urbanos con la finalidad de que puedan
incursionar en los nuevos sistemas de transporte masivo.
96
Creación de colegios públicos cooperativos y de institutos de educación técnica y
tecnológica.
Promoción de la contratación pública y privada con cooperativas.
Promoción de vivienda, especialmente de interés social, a través de cooperativas.
Introducción de la cátedra “Economía Cooperativa” en los estudios de pregrado y
postgrado de economía, administración de empresas, relaciones internacionales y
comercio exterior y afines.
Si bien este reconocimiento en el Plan Nacional de Desarrollo es fundamental, la concreción de
los lineamientos consagrados en programas y proyectos específicos, es el siguiente paso
definitivo para que se vuelvan realidad estas políticas.
Dentro de este criterio y aprobado el Plan de Desarrollo 2014-2018, se debe iniciar por parte del
gobierno y a la mayor brevedad posible, la adopción de un nuevo documento Conpes como
también de los planes estratégicos de las entidades del Estado vinculadas al sector, en los
cuales queden explícitos los compromisos.
97
SECTOR ECOLÓGICO
RECOMENDACIONES PARA INCLUIR TEMAS DE GESTIÓN AMBIENTAL EN EL PND 2014-2018
Esta sección se elaboró con el apoyo de ONG e individuos que han hecho aportes con temas
(objetivo y justificación), propuestas de artículos para el PND 2014-2018 y en algunos casos con
indicadores de avance y evaluación. El punto de partida es el Programa de Gobierno (PG) que
Juan Manuel Santos presento como candidato presidencial a los colombianos. Esta es la base
programática por al cual fue elegido y por lo mismo debe ser la base del PND 2014-2018,
instrumento para poner en ejecución su PG30. Se inicia con los comentarios al PG y luego se
proponen temas y artículos para el PND 2014.2018
PROGRAMA DE GOBIERNO Y PND 2014-2018
A continuación se hace una breve revisión del PG en los aspectos mencionados como
ambientales.
En la parte introductoria al tema ambiental el PG, hace referencia a los temas que según su
perspectiva fueron ejecutadas durante su primer periodo presidencial, bajo el título “Hemos
hecho mucho”, luego presenta una sección denominada “FALTA MUCHO POR HACER”, donde
menciona los temas que se propone priorizar durante su gobierno. Iniciamos con comentarios
a la primera sección.
El cambio climático es uno de los mayores desafíos que tiene Colombia. Estamos de acuerdo y si
bien en el primer periodo se elaboró el documento de la Política Nacional de Cambio Climático,
su influencia en las acciones gubernamentales fue muy precaria. El nuevo PND 2014-2018 debe
dar prioridad a la ejecución de estas políticas y enfocarse y girar en torno a este hecho, tal como
lo propuso el CNP en el 2011 en los comentarios al PND2010-2014 y como lo ratifico la OCDE en
el 2014. Ahora la gestión ambiental debe tomar mayor peso en el PND y en todas y cada una de
las intervenciones del Gobierno.
En el primer tiempo nos tocó afrontar la ola invernal, lo que nos llevó a crear el Fondo de
Adaptación, que realizó grandes inversiones para enfrentar el cambio climático y avanzamos en
la construcción de un país más sostenible. En el periodo 2010-2014 se elaboró el Plan Nacional
30
El PG se encuentra en http://www.santospresidente.com/propuestas-0/plan-de-gobierno/mejor-medio-ambiente--cuidando-elfuturo#sthash.eK1kwsye.PMhxBtem.dpuf
98
de Adaptación al Cambio Climático y se puso en marcha el Fondo de Adaptación que se enfocó
especialmente en la reconstrucción de una parte de las áreas afectadas, en la atención a
población afectada y en proyectos puntuales que no significaron la adaptación del país al
cambio climático (CC). Algunos proyectos como delimitación de páramos y humedales y la
ordenación de cuencas se orientan más al manejo del recurso hídrico y a definir áreas para
sustraer de la explotación minera que a una política de adaptación al CC, combinar estas
estrategias es algo que debe buscar el nuevo PND.
Creamos el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, separándolo del de Vivienda.
Ciertamente el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) se recreó y este es un
paso importante. Sin embargo, sus actuaciones fueron muy débiles y la corta permanencia de
los Ministros en el cargo sustrajo al MADS de sus labores fundamentales. El SINA no ha logrado
recuperarse y las CAR continúan politizadas y con muy pobres niveles de eficiencia y eficacia en
sus intervenciones. Los Institutos de Investigación se fortalecieron presupuestalmente y
recuperaron en parte sus infraestructuras, pero necesitan impulsarse para soportar el sistema
de información del SINA y su infraestructura de conocimiento. Falta cohesionar el SINA y
recuperar su sentido, generando un espacio apropiado para un mayor impacto en la gestión
para el desarrollo económico y el bienestar de la población.
Ampliamos el Parque Nacional Chiribiquete, el parque más importante de la Amazonía con 2.3
millones de hectáreas. Este es un logro importante pero parcial. Toda la Amazonia debe tener
una política cierta, definida y efectiva de Estado para su conservación y desarrollo sostenible;
esto se propone para el plan 2014-2018. Es necesario definir metas e indicadores de gestión,
más allá de la meta de cero deforestaciones para el 2018, que es importante pero no suficiente.
La delimitación de los PNN, no puede entenderse como una medida que da pie y facilita el
desarrollo minero, forestal o ganadero tradicional en las otras áreas de la Amazonia, con el
argumento de que ya existen suficientes áreas reservadas.
Lideramos la negociación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en Río de Janeiro. Esto
es cierto y debe traducirse en un compromiso nacional para estructurarlos de manera clara y
sólida en lo conceptual, con propuestas de acción concretas que deben reflejarse
estructuralmente en el PND 2014-2018 y en la ejecución de la política pública.
Creamos una política que establece la obligatoriedad de compensar los daños hechos al medio
ambiente y su biodiversidad. Esto es cierto, y ahora su aplicación debe pasar de la precariedad a
la eficacia y la eficiencia. Hasta ahora, no se han visto sus resultados en los casos tan evidentes
como el derrame de carbón en la bahía de Santa Marta. Es necesario que PND 2014-2018 tenga
99
metas e indicadores para avanzar en una verdadera política de prevención de los daños y en su
compensación, cuando evitarlos no sea posible.
El PG en la sección de “FALTA MUCHO POR HACER” presenta los temas con los cuales hay
compromiso de parte del elegido con sus electores y ahora con toda la población colombiana
Postulados
La paz total no será completa sin la protección del medio ambiente para las generaciones
futuras. Con Colombia en paz podemos protegerlo más. Esto es cierto pero no solamente para
las generaciones futuras, las presentes también cuentan, no se puede dilatar esta
responsabilidad. En la propuesta de construcción de espacios de paz, hasta el momento se ha
visto que los proyectos del gobierno apuntan a fortalecer un crecimiento económico sin
referencia a las características biofísicas y a las condiciones de los ecosistemas naturales, ni a la
dinámica y respuesta de la oferta natural frente a las intervenciones propuestas. La paz genera
nuevas condiciones, no solo para las poblaciones locales y para una mayor presencia del Estado
en todo el territorio nacional, sino que también son una nueva oportunidad para la intervención
del gran capital en estos territorios. La nueva dinámica puede disparar muchas fuerzas, hasta
ahora contenidas, que aspiran a un crecimiento económico sin restricciones. La paz debe estar
acompañada de una propuesta de desarrollo local sostenible muy seria y coherente para
garantizar que también tengamos paz con la naturaleza y que la paz sea estable, duradera y
sostenible.
En el segundo tiempo consolidaremos una Colombia sostenible, compatible con el clima y el
medio ambiente. Es un planteamiento interesante y desde luego una Colombia sostenible,
tiene que ser compatible con el clima y el medio ambiente pues no hay opción distinta. Se
necesita llevar al país por la senda del Desarrollo Sostenible, como lo ha propuesto el gobierno
de Colombia ante las Naciones Unidas (ODS) y que como bien lo señala como una necesidad la
OCDE, pues lo evalúa como una deficiencia del actual proceso de desarrollo que adelanta el
país. Según la OCDE, Colombia presenta indicadores de crecimiento económico muy
satisfactorios, pero carentes de equidad y sostenibilidad.
Ejes principales del PND 2014-2018, enunciado en el PG
Economía verde: brindaremos incentivos financieros y tributarios encaminados a impulsar las
empresas que generen beneficios ambientales como la reforestación, restauración, ecoturismo
y la biotecnología. Para hacer realidad este planteamiento es necesario definir metas e
indicadores por sectores, donde dichos indicadores no solo deben referirse a su crecimiento
como actividad económica, sino también a su huella ecológica y a los beneficios ambientales
100
generados. Es esencial incorporar todos los sectores económicos a una política “verde” para
orientar el país hacia el desarrollo sostenible. Esto es urgente, tanto en los espacios rurales
como urbanos. Por ejemplo, esta política debe estar articulada estructuralmente con el eje de
Ciudades Sostenibles y su énfasis en el transporte no contaminante y un aíre limpio. Con la
producción limpia en el sector manufacturero, con la minería de mínimo impacto y la inversión
de excedente en el apoyo a procesos sostenibles en otros sectores productivos, etcétera. La
propuesta hay que desarrollarla de manera amplia.
Ordenamiento territorial con zonas vedadas para la minería: Desarrollaremos un sector
minero-energético con visión de territorio que proteja páramos, humedales y territorios de alta
biodiversidad. Para que este postulado se convierta en realidad, hay que modificar de manera
significativa la actual dinámica de extracción de recursos naturales no renovables. El primer
punto es aplicar lo propuesto por el Plan Nacional de Ordenamiento Minero (PNOM)
promulgado a finales de la pasada administración y que como paso inicial, contiene elementos
mínimos para armonizar los intereses de las comunidades locales con los de la actividad
extractiva, buscado apartarnos de esa senda del desarrollo no sostenible y altamente costoso en
términos sociales y ambientales que hoy vivimos. La minería está representando un gran
problema para el país que sacrifica las posibilidades de un desarrollo sostenible a cambio de la
extracción y exportación de minerales para generar indicadores de crecimiento económico de
corto plazo con insostenibilidad e inequidad. La delimitación de áreas para sustraerlas de la
minería es importante pero debe articularse con un desarrollo institucional y una voluntad
política que aplicando el principio de precaución adelante una moratoria minera en todo el
territorio nacional, mientras generamos condiciones sociales, institucionales y de
gobernabilidad que aseguren una minería de mínimo impacto ambiental y de máximo beneficio
social. La disponibilidad de recursos mineros e hidrocarburos no obliga necesariamente a su
extracción, pero sí plantea la necesidad de abrir escenarios donde puedan tomarse decisiones
adecuadas respecto de la manera de asumir dichos recursos. Como vamos, estamos lejos de los
postulados de un desarrollo sostenible y estamos más cerca de la catástrofe.
Visión estratégica de la Amazonía: para el 2018 reduciremos a cero la deforestación en la
Amazonía al estabilizar la colonización y fortalecer a los gobiernos locales de las comunidades
indígenas, y el sistema regional de áreas protegidas. A primera vista interesante, pero falta de
política integral para la sostenibilidad económica, social y ambiental en la Amazonía que regule
o excluya de la zona actividades mineras y agropecuarias que signifiquen al destrucción del
bosque húmedo tropical. Queda por supuesto pendiente la política para el Pacífico Colombiano,
la Orinoquia y muchas áreas de bosques de gran interés para la conservación y el logro del
desarrollo sostenible. La política de conservación y desarrollo sostenible de la biodiversidad
101
queda pendiente. Es necesario fortalecer una propuesta de regionalización para abordar el plan
de desarrollo 2014-2018 como existió, sin que se hubiese implementado de acuerdo a las
expectativas que género, en el plan 2010-2014.
Ciudades sostenibles: menos vulnerables al cambio climático y con mayor eficiencia en el uso
de recursos estratégicos como agua y energía, promoviendo el uso de energías limpias y
renovables. Apoyaremos la construcción de ciclo rutas y el uso de alternativas de transporte no
contaminante. Se queda corto frente a la realidad del crecimiento no sostenible de la mayor
parte de las ciudades colombianas y a la necesidad de un plan de ocupación y distribución de la
población y la producción en el territorio nacional que evite la acelerada concentración de la
población y la actividad económica en la macro región de Bogotá y su área metropolitana, cuyos
síntomas de insostenibilidad, hoy son evidentes. Lo postulado, no menciona la articulación de
las ciudades con sus regiones de influencia y el uso de la oferta natural en aspectos como
abastecimiento de agua, uso del suelo, manejo de la estructura ecológica etcétera. Es necesaria
una articulación de una política Nacional con las regiones y los POT.
Realizaremos actividades para la descontaminación del Río Bogotá. El Río Bogotá será una
prioridad, como parte de una Política Integral del agua que reduzca el vertimiento de residuos y
promueva las mejores prácticas a través de la creación de la agencia nacional del agro. Es
necesario aclarar esto de la “agencia nacional del agro” encargada de ejecutar una política de
control de vertimientos y descontaminación de los ríos y del río Bogotá en particular. Ya es hora
de que el gobierno se interese por la cuenca del río Bogotá, que es un referente nacional de
contaminación y falta de manejo y que debe ser enmarcada en el propósito de lograr la
sostenibilidad de Bogotá y otras ciudades. Como se mencionó en el párrafo precedente, se
requiere una política de asentamientos humanos sostenibles; estamos ante situaciones
verdaderamente críticas.
Estrategia de choque: fortaleceremos el control y seguimiento del sector ambiental a través de
una reforma integral de las Corporaciones Autónomas Regionales. Esta propuesta es de manejo
muy cuidadoso. El problema de las Corporaciones no reside en su diseño sino en la forma cómo
la clase política las está manejando para sus intereses y en la desconexión de la sociedad civil,
de las comunidades locales, frente a las acciones de las CAR. Se debe examinar en detalle el
asunto pues una centralización de las decisiones no parece conveniente para el país. Deben
examinarse los mecanismos de control de la ejecución de las Corporaciones y de las prácticas de
corrupción y clientelismo que se estén dando y la manera de vincular efectivamente a las
comunidades locales en la fiscalización de las acciones y omisiones de las CAR.
102
Destinaremos 624 mil hectáreas para la conservación y uso sostenible del agua a partir de un
ordenamiento ambiental. Es una propuesta llamativa que requiere definir prioridades,
localización, herramientas y metas e indicadores de gestión. Se requiere una verdadera política
de conservación de las áreas protectoras de las fuentes de abastecimiento de agua para la
población dentro de una política de conservación de los servicios ecosistémicos (SE) asociados a
la conservación de los ecosistemas y su biodiversidad, suelos y aguas, lo cual involucra no solo
acciones gubernamentales, sino también la articulación de estas, con acciones desde la
sociedad civil en el manejo del territorio.
Desarrollaremos un régimen especial para la reserva de la biósfera del Seaflower, en el
Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, como parte de una
política integral para el manejo de los Océanos y los espacios costeros e insulares. Es posible
que el PND 2014-2018 contemple una política integral de desarrollo sostenible para San Andrés.
Este planteamiento debe hacer parte de esa política y no presentarse como un hecho aislado
dentro de lo “ambiental”. En todo caso, San Andrés, requiere un tratamiento urgente y
prioritario con el fin de rescatar y cumplir el mandato constitucional sobre el particular.
Como comentario general podemos decir que los ejes ambientales propuestos para el
PND2014-2018 deben articularse con coherencia conceptual dentro del marco de una política
de desarrollo sostenible articulado y consistente que incorpore acciones coherentes con la
propuesta del gobierno nacional ante el foro de Naciones Unidas (ODS). Las propuestas deben
superar el enfoque convencional que ha demostrado ser insuficiente para enfrentar la dinámica
y los problemas del país, el PND2014-2018 debe ser uno donde la paz, la equidad y la educación
sean el marco para caminar por la senda del desarrollo sostenible.
Propuestas con objetivo y justificación para la elaboración de las Bases del PND y artículos
para el PND 2014-2018
Los principios generales que se han considerado para elaborar las propuestas ambientales
desde el CNP para el PND 2014-2018, retoman algunos de los principios que se usaron como
referente para la formulación del Plan de Acción Ambiental para Colombia 2011-2014 e
incluyen: Priorización, sostenibilidad (social, ecológica y económica), equidad, participación,
regionalización, principio de Precaución, cooperación y coordinación interinstitucional y
corresponsabilidad desde diferentes sectores y actores. Como se mencionó anteriormente, y
con el fin de contribuir a fortalecer la agenda de Crecimiento Verde y los temas de Paz, Equidad
y Educación, prorizados en el Plan de Gobierno “Las Ideas de Todos” (PG) , del Presidente
Santos para el período 2014-2018,se acordó focalizar las propuestas en los aspectos planteados
en el PG , esto con el propósito de que estas propuestas no sean un “saludo a la bandera”,
103
donde los ambientalistas expresen su deseo de un desarrollo alternativo, sino que al estar
referidos al PG, hay argumentos para que sean considerados dado el compromiso del elegido y
su PG para con el pueblo colombiano.
El Consejo Nacional de Planeación retoma para esta primera parte de esta sección (hasta el
numeral 6) el aporte de un grupo de organizaciones de la Sociedad Civil 31 que en asocio con
Semana Sostenible, elaboraron una propuesta de articulado para ser incluida en el Plan
Nacional de Desarrollo. Este trabajo priorizo los temas de: (1) Ordenamiento Ambiental y
Territorial; (2) Acceso a la información y participación en materia ambiental; (3) Agua, Páramos
y Humedales; (4) Agro y Bosques; (5) Minero-Energético y (6) Amazonia. La segunda parte de
esta sección retoma diversas contribuciones de diferentes ONG y ambientalistas que
complementan la mirada inicial del grupo mencionado y cierra con una tercera y última parte,
con los aportes de la Mesa de Dialogo Permanente, un grupo liderado por la Fundación Avina
que retoma el tema de la minería desde una metodología basada en el diálogo social para la
construcción de una minería responsable.
(1) ORDENAMIENTO AMBIENTAL Y TERRITORIAL
I. OBJETIVO
El Gobierno nacional debe implementar, coordinar, y darle coherencia al marco normativo, de
políticas, e instrumentos de ordenamiento existentes los cuales tienen como fundamento la
autonomía regional y municipal; la transferencia de rentas, o de ingresos; función social y
ecológica de la propiedad individual y colectiva; protección áreas de importancia ecológica y
ambiental, y prevención y control de los factores de deterioro ambiental.
Respecto a las ciudades sostenibles, los distritos y municipios deben disponer de recursos del
nivel nacional monitoreando el destino concreto de las transferencias, tasas, regalías para
garantizar la protección de ecosistemas estratégicos y del recurso hídrico de tal manera que se
asegure que la provisión del agua en las ciudades tenga una retribución adecuada para las áreas
que la producen. El agua se constituirá en un componente esencial de la planeación urbana y
del desarrollo.
31
Alianzas para la Sostenibilidad – ALISOS, Asociación Ambiente y Sociedad, Asociación Interamericana para
la Defensa del Ambiente – AIDA, Asociación Red Colombiana de Reservas Naturales de la Sociedad Civil –
RESNATUR, Centro de Estudios de Derecho Justicia y Sociedad – DeJusticia, Fondo Mundial para la Naturaleza
- WWF Colombia y Fondo para la Biodiversidad y Áreas Protegidas – Patrimonio Natural.
104
II. PROPUESTA DE ARTICULADO
Artículo Nro.____: El gobierno nacional a través del Ministerio de Ambiente, y Desarrollo
Sostenible (MADS), y de la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales
(UAESPN) debe ampliar, y consolidar las áreas protegidas del nivel nacional, regional, y local
que conforman el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP), y dotarlas de recursos
financieros suficientes a través de un incremento significativo del Presupuesto General de la
Nación que garanticen una adecuada conservación de estas áreas, y la provisión de servicios
ecosistémicos.
Artículo Nro._____: El gobierno nacional a través del Ministerio de Ambiente, y Desarrollo
Sostenible (MADS), y las Corporaciones Autónomas Regionales (CARs) debe destinar recursos
suficientes para ampliar la gestión de la conservación de la diversidad hacia áreas intervenidas.
Para lograr este objetivo se debe promover, ampliar, y consolidar las reservas naturales de
sociedad civil garantizando agilidad del sistema de registro, y otorgando incentivos económicos
(monetarios) a las labores de conservación y manejo sostenible de la diversidad que cumplen
estas reservas como parte del paquete de instrumentos que garantice un crecimiento verde
concreto. Adicionalmente, el MADS reglamentara y gestionara los recursos para asignar el
incentivo a la conservación de áreas naturales, sean o no reservas naturales de la sociedad civil,
para lo cual el Gobierno Nacional asignará recursos del presupuesto general del nacional con el
fin de hacer operativo el CIF de conservación.
Meta: 10% de las reservas naturales de la sociedad civil registradas en el RUNAP han sido
compensadas por sus esfuerzos de conservación de áreas naturales en predios privados a través
del CIF de conservación.
Artículo Nro._____: El Gobierno Nacional debe impulsar la creación y la consolidación de las
Zonas de Reservas Campesinas (ZRC) como una figura que garantiza la equidad en la
distribución de tierras, la economía campesina, y contribuye a definir las fronteras agrícolas
como medida de protección de la diversidad. Para ello se incluirán recursos suficientes en el
Pacto Nacional por el Agro.
Artículo Nro._____: Se debe impulsar la formulación de proyectos de cooperación internacional
de Pago por Servicios ambientales (PSA) asociados a propuestas REDD+ y a otros tipos de
proyectos, y la definición de esquemas de transferencia de regalías para compensar a los
105
municipios que por su ubicación y nivel de cobertura boscosa decidan conservar los bosques, y
así impulsar la puesta en marcha de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), y sus
iniciativas de Ordenamiento Ambiental Territorial. En las áreas establecidas para este fin en los
municipios no se podrán otorgar títulos mineros ni desarrollar actividades que afecten las
acciones de conservación. Estos proyectos se incluirán dentro del paquete de los inventivos
financieros y tributarios que hacen parte de los planes de la economía verde.
Artículo Nro._____: El Gobierno nacional incluirá en sus programas de desarrollo rural los
créditos, estímulos y asistencia técnica para el desarrollo rural que estimulen aquellas
actividades de manejo sostenible en los predios rurales. .
Se creará, el incentivo a la reconversión ambiental de las actividades productivas, para lo cual se
fortalecerá el incentivo a la asistencia técnica con énfasis en producción agroecológica, y la
inclusión de actividades afines a estos sistemas de producción sostenible en los incentivos y el
financiamiento del sector agropecuario, incluyendo los esquemas de certificación y mercadeo
nacional e internacional.
Articulo Nro.____: El gobierno nacional debe implementar un sistema que permita tener una
adecuada financiación de los esquemas de pago por servicios ambientales, y promover la
conservación y recuperación de las áreas de importancia estratégica para la conservación de
recursos hídricos que surten de agua a los acueductos municipales, distritales y regionales.
Además de la revisión del decreto 953 de mayo 17 de 2013, el Gobierno apalancará los recursos
económicos necesarios para apoyar financieramente las iniciativas orientadas a la adopción de
esquemas tipo pago por servicios ambientales, para lo cual el MADS tramitará ante el congreso
la Ley de esquemas tipo PSA.
Artículo Nro.____: Los gobiernos nacional, departamental, distrital, y municipal establecerán
criterios, e indicadores precisos sobre la inversión de las transferencias, tasas, regalías que
tengan como objetivo la conservación de las cuencas proveedoras de agua para el consumo
urbano.
III. JUSTIFICACIÓN
En Colombia el concepto de ordenamiento territorial (OT) requiere concreción y ajustes. El
concepto se hace explícito a nivel de la Constitución Política de 1991, y hoy avanza su aplicación
106
en el contexto de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011) que señala la
sostenibilidad ambiental y la diversidad cultural y física geográfica del país como principios
rectores de ordenamiento territorial. El OT debe fundamentarse en los siguientes principios: 1.
La función social y ecológica de la propiedad; 2. La prevalencia del interés general sobre el
particular y; 3. La distribución equitativa de las cargas y los beneficios”.
Algunos sectores productivos y el bienestar de algunas comunidades están estrechamente
ligados con la permanencia o destrucción de los servicios ecosistémicos. El PND 2014-2018 debe
incluir una más efectiva gestión de conservación al interior de estas áreas y considerar ampliar
el SINAP e impulsar con presupuesto la creación de áreas protegidas del nivel local, regional y
nacional, y excluir en estas áreas la posibilidad de actividades de minería. Además, debe incluir
recursos financieros para que las entidades del SINAP, y las entidades del nivel municipal tengan
la capacidad de manejo efectivo de las áreas protegidas y evitar una ocupación ilegal de las
mismas que lleve a la destrucción de los ecosistemas y SE que se pretende proteger.
Los Parques Nacionales Naturales (PNN) contribuyen con el 11,3% de la oferta hídrica nacional.
En razón a los servicios eco sistémicos (SE) asociados a la conservación de los ecosistemas
naturales, en algunos espacios de la geografía colombiana, la conservación es la opción de uso
del suelo que maximiza el beneficio económico y social (Ruiz, 2007).
La puesta en marcha y la asignación presupuestal a las ZRC como procesos de ordenamiento del
territorio, son una oportunidad de generar procesos de investigación participativa, de dialogo
de saberes y de educación ambiental para fortalecer el OAT. Las ZRC deben impulsarse como
herramienta para el OAT a nivel regional y predial, y como punto de partida para asegurar la
estructura ecológica principal y los SE al interior de la ZRC y de SE que desde estas ZRC se
generan para beneficio de áreas cercanas.
El PND 2014-18 debe impulsar la puesta en marcha de programas de desarrollo con enfoque
territorial para impulsar actividades complementarias a las agropecuarias en las unidades
productivas campesinos. Entre ellas, el ecoturismo y el agroturismo con criterios de
sostenibilidad, actividades que favorecen la conservación de la base productiva natural,
fortalecen la cultura campesina y de las minorías étnicas en condiciones de intercambio
intercultural en pie de igual, generando ingresos adicionales. El ecoturismo y el agroturismo
favorecen la conservación de los SE que el campo presta a la ciudad. Como parte de este
propósito, toda finca debe ser una reserva natural.
107
EL PND 2014-18 debe hacer explícito el hecho de que cerca de 50% del territorio está cubierto
por bosque lo cual es una clara oportunidad para la protección de las áreas de regulación
hídrica, y provisión de agua para centros urbanos. Este tipo de vegetación juega papel relevante
a nivel de la conservación, y regulación del ciclo hidrológico no solo a nivel local, nacional sino
regional y global. Se debe asegurar que los habitantes de las cuencas proveedoras de agua para
beneficio de las ciudades tengan una adecuada compensación por generar el Servicio
Ecosistémico (SE) que beneficia a los habitantes de la ciudad. El PND 2014-18 debe generar un
sistema rápido y efectivo que reconozca y PSA, para asegurar la conservación de los SE para
beneficio de las ciudades. Para ello se debe partir de la implementación del decreto 953 del
2013.
(2) ACCESO A LA INFORMACION Y PARTICIPACION EN MATERIA AMBIENTAL
I. OBJETIVO
Garantizar la participación y el acceso a la información, tanto ciudadana como de las entidades
territoriales, en la toma de decisiones relativa a asuntos ambientales y aquellas actividades que
potencialmente puedan afectar el medio ambiente. Con el ánimo de garantizar estos principios,
así como los de autonomía y transparencia en los asuntos ambientales, proponemos incluir el
siguiente articulado en el Plan Nacional de Desarrollo:
II. PROPUESTA DE ARTICULADO
Acceso a la Información Ambiental: el Gobierno Nacional deberá garantizar que las
autoridades públicas pongan a disposición de la población la información sobre el medio
ambiente que estos le soliciten, de una manera fácil, adecuada, veraz, oportuna y con un
lenguaje accesible a todo público. Para ello debe destinar presupuesto y personal para que
el Sistema de Información ambiental de Colombia (SIAC), el Registro Unico Ambiental (RUA),
y demás mecanismos sistemas de información ambiental puedan garantizar la provisión de
información en tiempo real.
Publicación de Información por parte de las empresas que realizan actividades extractivas:
todas las empresas que lleven a cabo actividades extractivas que tengan algún impacto
sobre el medio ambiente o las comunidades deberán divulgar toda la información requerida
por la comunidad sobre los potenciales impactos de las obras, incluyendo los efectos en
materia ambiental y sobre los derechos humanos. Periódicamente las empresas tendrán la
obligación de rendir cuentas a las comunidades sobre el estado del proyecto, el
108
cumplimiento de los requisitos ambientales, los impactos que se están produciendo por las
obras y como estos impactos están siendo reducidos o compensados.
En materia de minería e hidrocarburos desde la etapa de exploración, las empresas
interesadas deberán informar a la ciudadanía sobre las políticas de derechos humanos y
ambientales dentro de la compañía.
Artículo Nro.____: Participación ciudadana y de las autoridades locales en la toma de
decisiones de los asuntos ambientales y de potencial impacto ambiental. En desarrollo de los
principios de participación y de autonomía territorial, el Gobierno Nacional garantizará la
participación activa y eficaz de las entidades territoriales, de los ciudadanos y de las
comunidades en la determinación de asuntos ambientales o de potencial impacto ambiental.
Particular atención deberán recibir aquellas actividades que amenacen con crear un cambio
significativo en el uso del suelo o que den lugar a una transformación en las actividades
tradicionales de un municipio o distrito, por ser estas competencias de las entidades
territoriales.
La opinión de las entidades territoriales, expresada a través de sus órganos de representación,
de los ciudadanos y de las comunidades, deberá ser valorada adecuadamente y tener una
influencia apreciable en la toma de la decisiones, sobre todo en aspectos fundamentales a la
vida del municipio, entre ellos la protección de cuencas hídricas, la salubridad de la población y
el desarrollo económico, social y cultural de sus comunidades.
III. JUSTIFICACIÓN
Los derechos a la participación y al acceso a la información relacionados con asuntos
ambientales y conexos están previstos en el ordenamiento jurídico internacional y nacional.
En el derecho internacional, el Principio 10 de la Declaración De Río sobre el Medio Ambiente y
Desarrollo (en adelante la “Declaración de Río) dispone que “(L)os Estados deberán facilitar y
fomentar la sensibilización y la participación de la población (…)”. Con respecto a la información
este mismo instrumento señala que “(E)n el plano nacional, toda persona deberá tener acceso
adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas,
incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus
comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones
(…)” En la reunión Río + 20 de 2013, los países de América Latina acordaron impulsar este
principio con la firma de la declaración sobre la aplicación del principio 10 a la cual se sumó
109
Colombia desde el año 2013 . El Convenio 169 de la OIT consagra, por su parte, el derecho a la
consulta previa de las comunidades indígenas y tribales para la toma o implementación de
medidas legislativas o administrativas que sean susceptibles de afectar directamente a estos
grupos.
En el ordenamiento jurídico nacional, la Constitución consagra el derecho a gozar de un medio
ambiente sano (art. 79) y el desarrollo prioritario de actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras,
forestales y agroindustriales (art. 65), entre otras. Igualmente, establece el derecho de todos
los ciudadanos acceder a la información pública (art. 74) y a participar en la vida política (art.
40). Asimismo, consagra la autonomía administrativa de los departamentos para los asuntos
seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social (art. 298) y
establece que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses
dentro de los límites de la Constitución y la ley (art. 287). Estos derechos están desarrollados en
la Ley 136 de 1994 que señala que para el desarrollo de proyectos que amenacen con crear un
cambio significativo en el uso del suelo o que den lugar a una transformación en las actividades
tradicionales de un municipio, como lo sería la actividad minera, se deberá realizar una consulta
popular (art. 33). Por su parte, la Ley 134 de 1994 reguló los mecanismos de participación
popular, como el referendo, la consulta popular o el plebiscito. La Ley 1712 de 2014, reguló el
derecho fundamental al acceso a la información pública y consagró que la información en
cabeza de las entidades del estado solo podrá ser limitada por disposición legal o constitucional.
La Corte Constitucional ha sostenido que facilitar la participación política de los ciudadanos y los
entes territoriales en la toma de decisiones relacionadas con cuestiones ambientales requiere
que se armonicen los principios constitucionales de unidad, autonomía y descentralización
(Sentencia C-123 de 2014). La adecuada protección de dichos principios implica permitir la
participación de los municipios en la determinación de aspectos axiales para la vida del
municipio, como son la protección de cuencas hídricas, y el desarrollo económico, social y
cultural de sus comunidades, y, sobre todo, que dicha participación sea valorada
adecuadamente y tenga una influencia apreciable en la toma de eventuales decisiones. Lo
anterior, en armonía con el artículo 311 de la Constitución Política, que establece que a los
municipios les corresponde ordenar el desarrollo de su territorio y conforme a la obligación de
los municipios de disponer de instrumentos que orienten el desarrollo del territorio de acuerdo
con las estrategias de desarrollo y en armonía con el medio ambiente (Ley 388 de 1997).
110
(3) AGUA, PÁRAMOS Y HUMEDALES
I. OBJETIVO
Garantizar la prohibición de actividades mineras dentro de los páramos y otros ecosistemas
estratégicos, ante la inconstitucionalidad de la reforma al código de minas, la pérdida futura de
vigencia del artículo 202 de la ley 1450 de 2011 y la inexistencia de una ley de páramos.
II. PROPUESTA DE ARTICULADO
Artículo Nro.____: Delimitación de Ecosistemas de Páramos y Humedales. Los ecosistemas de
páramos y humedales serán delimitados a escala 1:25.000, con base en estudios técnicos
económicos, sociales y ambientales, proveídos por el Instituto de Investigación Alexander Von
Humboldt al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o a quien haga sus veces. La
delimitación será adoptada por el Ministerio mediante acto administrativo.
Las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, los grandes centros
urbanos y los Establecimientos Públicos Ambientales realizarán el proceso de zonificación,
ordenamiento y determinación del régimen de usos de estos ecosistemas, con fundamento en
dicha delimitación, de acuerdo con las normas de carácter superior, los principios generales
ambientales y conforme a los criterios y directrices trazados por el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible o quien haga sus veces. Para lo anterior, tendrán un plazo de hasta tres (3)
años a partir de que se cuente con la delimitación y se dará prioridad en la asignación de
recursos para este efecto.
Parágrafo 1°. En los ecosistemas de páramos no se podrán realizar actividades de exploración o
explotación de hidrocarburos o minerales, ni construcción de refinerías de hidrocarburos o
ninguna infraestructura relacionada con éstas actividades.
Parágrafo 2. En los ecosistemas de páramos se restringirán parcial o totalmente las actividades
agropecuarias cuando pongan en riesgo la estructura ecológica principal de los páramos, sus
características hidrogeológicas, su conectividad con otros sistemas vitales para la conservación
o su capacidad para generar servicios ecosistémicos. El Ministerio de Ambiente, en
coordinación con las demás entidades estatales concernidas, reglamentará e implementará los
mecanismos para el efecto, incluyendo alternativas socioeconómicas y regímenes de transición
para las comunidades potencialmente afectadas.
111
Parágrafo 3. Los parágrafos 1 y 2 tendrán efectos inmediatos e independientes de la
delimitación que se hará de estos ecosistemas. Para ello se tendrá como referencia mínima la
cartografía contenida en la versión 2013 del Atlas de Páramos de Colombia del Instituto de
Investigación Alexander von Humboldt, hasta tanto se cuente con cartografía a escala más
detallada.
Parágrafo 4. En los ecosistemas de páramos y humedales se podrán regular y restringir parcial o
totalmente las actividades agropecuarias, de exploración y explotación de hidrocarburos y
minerales con base en estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales proveídos por los
institutos de investigación ambiental y adoptados por el Ministerio de Ambiente o quien haga
sus veces. El Gobierno Nacional, dentro de los noventa (90) días calendario siguientes a la
expedición de esta Ley, reglamentará los criterios, procedimientos y recursos para el efecto.
III. JUSTIFICACIÓN
Los páramos proveen agua para aproximadamente el 70% de la población colombiana. La
Constitución Política de Colombia, la jurisprudencia constitucional32 y la ley, entre ellas la Ley 99
de 1993, son claras en la obligatoriedad del Estado de protegerlos. También lo son los tratados
del derecho ambiental internacional vinculante para Colombia33. Sin embargo, existe una falta
de coherencia entre la concesión de títulos mineros, la implementación de exploración y
explotación de minerales en los páramos, y este marco ambiental.
Por lo tanto, para garantizar su efectiva protección es preciso reforzar la protección jurídica,
incluyendo expresamente la prohibición de actividades mineras en los páramos. Dichas reglas
han tenido carácter transitorio, tanto en la reforma al fallido código de minas, como en la ley
1450 de 2011. El país aún no cuenta con una ley de páramos, aunque actividades como la
minería podría causar impactos graves e irreversibles para un ecosistema de vital importancia
nacional. Por ese motivo, es fundamental asegurar que la prohibición explícita del actual Plan
Nacional de Desarrollo, según la cual no se puede hacer minería en páramos, se mantenga.
Corte Constitucional. Sentencia C-339 de 2002 M.P. Jaime Araujo Rentería y T-666 de 2002 M.P. Eduardo
Montealegre El tribunal sostuvo que se deben adoptar medidas eficaces para proteger a los páramos y que las
áreas de importancia ecológica deben estar excluidas de la explotación de los recursos naturales.
33 Convenio de Diversidad Biológica, art. 6 y 8; Convención de Ramsar sobre Humedales de Importancia
Internacional, artículos 1, 2 y 4; Convenio Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, Artículo 1 literal
D.
32
112
(4) BOSQUES
I. OBJETIVO
Garantizar el fortalecimiento del sector forestal en el país, promoviendo la creación de
incentivos que aseguren la conservación y el aprovechamiento sostenible de los bosques.
II. PROPUESTA DE ARTICULADO
Artículo Nro.____: Medidas para el fortalecimiento de la gobernanza forestal. El Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural garantizarán
el fortalecimiento del sector forestal a través del cumplimiento de: 1) los espacios de
articulación institucional apropiados (como la Mesa Forestal Nacional), la creación del Sistema
Nacional Forestal; 2) la revisión de trámites para el manejo de bosque natural y sus ajustes; 3) la
revisión de los términos de referencia para la elaboración contenidos de los planes de manejo;
4) el fortalecimiento del sistema de control forestal; 5) el desarrollo de mecanismos e
incentivos que apoyen la diversificación en el manejo del Bosque Natural y los procesos de
certificación forestal voluntaria, y 6) el manejo integral del bosque con proyectos integrados de
manejo del paisaje y conservación de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos.
Artículo Nro.____: Conservación y aprovechamiento forestal sostenible. El Gobierno Nacional,
a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, creará un incentivo económico para la
conservación y el aprovechamiento forestal sostenible, articulado con los relacionados con
reforestación comercial. Lo anterior, con el fin de garantizar un aprovechamiento más eficiente
del recurso forestal que asegure la conservación y uso sostenible de los recursos forestales.
Artículo Nro.____: Tasa compensatoria forestal. El Gobierno Nacional reglamentará el artículo
42 de la Ley 99 de 1993 en lo relativo a la tasa compensatoria forestal, sustituyendo las tasas de
aprovechamiento forestal actualmente vigentes, e incluyendo incentivos para el manejo forestal
sostenible, la certificación del manejo forestal y el seguimiento a las sostenibilidad de los
bosques.
Artículo Nro.____: Cadena forestal productiva de los bosques naturales. El Gobierno Nacional,
a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, oficializará un acuerdo de la Cadena Forestal Productiva de los Bosques
Naturales, con el fin de fortalecer el manejo del bosque, los encadenamientos productivos y el
113
consumo de productos sostenible provenientes de fuentes bien manejadas de bosques
naturales.
Artículo Nro.____: Planes de ordenación forestal. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, junto con el Ambiente y Desarrollo Sostenible finalizará la actualización de la normativa
sobre ordenación, manejo y aprovechamiento de los bosques naturales; garantizando la
implementación de los planes de ordenación forestal a nivel nacional.
III. JUSTIFICACIÓN
El Gobierno de Santos ha señalado en su Plan de Gobierno en el Pilar “Mejor Ambiente
Cuidando el Futuro”, el fortalecimiento a la Visión Estratégica de la Amazonía, en la cual para el
2018 reduciremos a cero la deforestación en la Amazonía, estabilizando la colonización y
fortaleciendo a los gobiernos locales de las comunidades indígenas, y al sistema regional de
áreas protegidas. Para lograr esta visión es necesario, tal como es planteado dentro de uno de
los ejes estratégicos del Plan, el fortalecimiento a los procesos de gobernanza forestal.
Existen avances en el desarrollo de indicadores para el tema de gobernanza forestal que se han
trabajado en el marco del Pacto Intersectorial para la Madera Legal. Sin embargo, con el fin de
implementar el esquema de fortalecimiento de la gobernanza forestal, es necesario tener en
cuenta el establecimiento de indicadores dentro del Plan Nacional de Desarrollo, avanzando en
la superación de los obstáculos, vacíos y contradicciones para la aplicación de las normas
forestales, con el fin de modificarlas. Asimismo, el sistema de indicadores para la gobernanza
forestal debería considerar los siguientes aspectos:1) Marcos legal, político, institucional y
regulatorios; 2) Procesos de planificación y toma de decisiones; y 2) Aspectos de
implementación, fiscalización y cumplimiento.
Igualmente, el Plan de Gobierno 2014-2018 de Santos afirma que: “La relación entre paz y agro
es directa y de doble vía: para ganar la paz, el campo tiene que prosperar y para que el campo
prospere, necesitamos la paz. Con paz, la inversión que no ha ingresado al campo debido a la
violencia finalmente llegará. Nuestra meta es un campo que sea fuente de riqueza y no polo de
pobreza. Colombia necesita una agricultura rentable que promueva la inversión”. Frente a esto,
es fundamental asegurarse que la inversión hacia el campo promueva un uso sostenible de los
recursos naturales y garantice un fortalecimiento del sector forestal y su esquema de
gobernanza, donde se desarrollen incentivos rentables para iniciativas de conservaciónproducción (economía verde) y se evite la ampliación de la frontera agropecuaria.
114
Asimismo, después de la fallida aprobación de la Ley Forestal en el 2006, el MADS ha avanzado
en la revisión y actualización del Plan Nacional de Desarrollo Forestal y en el desarrollo de la
Política Forestal. Sin embargo, estos documentos no han sido todavía aprobados formalmente.
Es necesario avanzar en los temas clave identificados a nivel político y de la reglamentación.
Desde el MADS se cuenta con las propuestas modificatorias del Decreto 1791 de 1996, la
formulación de la Política Nacional para la Gestión Sostenible del Bosque Natural, y la tasa de
aprovechamiento forestal, entre otros. Es preciso fortalecer la participación de los diferentes
actores, en los espacios de consulta que el MADS dispone, con el fin de garantizar una
participación organizada. De la misma forma, la reglamentación y actualización de la normativa
en materia forestal aportará a propiciar un marco adecuado para un escenario post-conflicto y
lo que se acuerde frente al ordenamiento territorial del país.
La ley del PND (2010- 2014) establece un Programa Especial para el tema de la reforestación con
fines comerciales como una estrategia que contribuye a ampliar la oferta productiva, a
conservar cuencas y rehabilitar suelos, pero no considera incentivos o mecanismos que
fortalezcan la conservación y manejo del Bosque Natural. El papel de los incentivos es
fundamental dado que dada la ilegalidad y los costos asociados al aprovechamiento sostenible,
los ingresos percibidos por esta actividad no son suficiente incentivo para ejecutar dicho
aprovechamiento. Lo anterior es importante, considerando la importancia de desarrollar
políticas y programas enfocados al manejo forestal comunitario toda vez que una gran
proporción de las áreas boscosas se encuentran en territorios colectivos de comunidades
afrodescendientes y resguardos indígenas. El 47.5% del área total con bosques naturales está
ubicada en territorios pertenecientes a comunidades afrocolombianas (12%) e indígenas (88%).
Es de mencionar que recientemente el MADS dentro de su propuesta de modificación del
Estatuto Tributario, incluyó dentro de los bienes que no causan el impuesto a las ventas,
máquinas orientadas a generar un aprovechamiento más eficiente del recurso forestal; sin
embargo, la propuesta no quedó incluida dentro de la reciente reforma expedida mediante la
Ley 1607 de 2012.
(5) MINERO ENERGETICO
I. OBJETIVO
Garantizar un adecuado cumplimiento en la reglamentación de actividades mineras y desarrollo
energético en el país; priorizando la protección de ecosistemas estratégicos y actuando bajo el
principio de equidad y la promoción de un crecimiento verde.
115
II. PROPUESTA DE ARTICULADO
Artículo Nro.____: Requerimientos al Plan Nacional de ordenamiento minero. La Autoridad
Minera culminará el Plan Nacional de Ordenamiento Minero en cuya implementación deberá
tener en cuenta la evaluación ambiental estratégica, garantizando los adecuados procesos de
consulta con las comunidades y actores relevantes. Igualmente, el Plan deberá considerar las
disposiciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible sobre ordenamiento ambiental
para delimitar con mayor precisión las zonas vedadas para la minería, y definir áreas
estratégicas para la producción agropecuaria; protegiendo los ecosistemas estratégicos. Esas
áreas deberán estar delimitadas en catastro minero y se deberán excluir para titulación minera.
Artículo Nro.____: Reservas de recursos naturales. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible logrará la ampliación de la Resolución 761 de 2013, por un período adicional de cinco
años, reiterando la necesidad de proteger y delimitar áreas de importancia ecológica (de
recursos hídricos, ecosistemas de praderas de pastos marinos presentes en las zonas marino
costeras y ecosistemas de bosque seco tropical) para blindarlas de la minería temporalmente;
garantizando recursos del presupuesto general de la nación para avanzar en los estudios de
delimitación y declaratoria de estas áreas.
Artículo Nro.____: Exclusión de la minería en ecosistemas estratégicos. Conforme a la Ley 1450
de 2011 y sus decretos reglamentarios relacionados con la sostenibilidad ambiental y la
prevención del riesgo (Artículos 202-226), el Gobierno Nacional reglamentará la exclusión de la
minería en páramos, humedales, cuencas abastecedoras y otros ecosistemas estratégicos.
Artículo Nro.____: Reglamentación de exploración minera. La Autoridad Minera modificará la
actual política de exploración minera, diferenciando claramente las etapas de prospección,
exploración de superficie y exploración del subsuelo. Igualmente, con el objeto de precisar
técnica y jurídicamente las actividades de prospección y exploración dentro del ciclo minero, sus
correspondientes instrumentos de manejo ambiental, y la participación ciudadana en las etapas
tempranas del proyecto minero; desarrollará un sistema unificado de licenciamiento ambiental
para todo el proceso. Así mismo, se deberán desarrollar como parte del proceso un análisis
detallado de la línea base e indicadores sociales, ambientales y económicos, con el fin de
garantizar un seguimiento adecuado de los proyectos.
Artículo Nro.____: Reglamentación de energías renovables. El Gobierno Nacional priorizará la
reglamentación de la Ley 1715 de 2014 sobre Energías Renovables, con el fin de integrar
116
energías renovables no convencionales al sistema energético nacional. Particular atención
deberá recibir la definición de este tipo de energías, la articulación de las diferentes entidades
mencionadas en la Ley como competentes para la reglamentación; la entrega de excedentes
equitativos; el acceso de estas energías en zonas no interconectadas; y la financiación del Fondo
de Energías No Convencionales.
Artículo Nro.____: Promoción de la minería tradicional responsable. El Gobierno Nacional
fomentara la certificación y el desarrollo de mercado de productos provenientes de actividades
de minería tradicional con el cumplimiento de criterios ambientales y sociales, para lo cual el
MADS generara la reglamentación respectiva y coordinará esfuerzos con el Ministerio de
Comercio y otras entidades relevantes.
Nota: como indicador se propone que un % de los ingresos provenientes de las rentas por
combustibles fósiles deberán financiar el Fondo de Energías No Convencionales.
III. JUSTIFICACIÓN
El Gobierno Santos ha señalado en su Plan de Gobierno, en el pilar “Mejor Ambiente Cuidando
el Futuro”; la necesidad de garantizar un ordenamiento territorial con zonas vedadas para la
minería, y el desarrollo de un sector minero-energético con visión de territorio que proteja
páramos, humedales y territorios de alta biodiversidad. Asimismo, se plantea cumplir con la
meta de destinar 624 mil hectáreas para la conservación y uso sostenible del agua a partir de un
ordenamiento territorial ambiental.
Conforme a la Ley 1450 del 2011 del PND (2010- 2014) se establece que la Autoridad Minera
elaborará, dentro de los tres (3) años siguientes a la vigencia de la ley, el Plan Nacional de
Ordenamiento Minero, conforme a las políticas, normas, determinantes y directrices
establecidas en materia ambiental y de ordenamiento del territorio, expedidas por el Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS). Aunque se ha avanzado en el desarrollo de los
lineamientos del Plan Nacional de Ordenamiento Minero con base en la Resolución 256 del 16
de junio de 2014 de la UPME; es necesario culminar su reglamentación, involucrando
metodologías como la evaluación ambiental estratégica e involucrando a los actores relevantes.
La ley del PND estableció que dentro de 90 días calendario, el Gobierno Nacional reglamentaría
los criterios para pastos marinos; de restricción parcial o total para el desarrollo de actividades
mineras, de exploración y explotación de hidrocarburos, acuicultura y pesca industrial de
117
arrastre con base en estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales adoptados por el
MADS. A partir de esto se desarrolló la Resolución 761 de 2013, pero es necesario ampliar el
tiempo y dar los instrumentos financieros necesarios para su adecuada implementación.
De igual forma, se estableció que debería existir una Ley Ordinaria que establezca la exclusión
de la minería en páramos, humedales y otros ecosistemas estratégicos y se planteó que en los
arrecifes de coral y manglares se prohibiría el desarrollo de actividades mineras, exploración y
explotación de hidrocarburos, acuicultura, pesca industrial de arrastre y la extracción de
componentes de corales para la elaboración de artesanía. Actualmente, esta ley no se ha
desarrollado y es necesario avanzar en su formulación e implementación.
Frente a temas energéticos, la definición clara de energías renovables no convencionales cobra
importancia al observar en la Ley 1715 sobre hidrocarburos, frases que mencionan: “Establecer
un ciclo de evaluación rápido para proyectos relativos a la ampliación, mejora, y adaptación de
las redes e instalaciones eléctricas y de hidrocarburos”. El Programa de Gobierno de Santos
menciona que el sector Minero-Energético se convirtió en la caja y motor de desarrollo del país,
y a través de él, se financia el 75% de la inversión del gobierno. Sin embargo, el mismo
Programa menciona que se incrementará en un 40% por año otro tipo de exportaciones, por lo
que las rentas que provengan del sector deben enfocarse a nuevos sectores de la economía, por
ejemplo al desarrollo de energías renovables no convencionales.
(6) AMAZONIA
I. OBJETIVO
Promover una visión diferenciada de desarrollo para la Amazonia colombiana que asegure el
bienestar de los habitantes y ecosistemas de la región, previniendo la perdida de diversidad
biológica y cultural y preservando los servicios y bienes ambientales que la Amazonia le ofrece
al país y el planeta.
II. PROPUESTA DE ARTICULADO
Artículo Nro.____: Iniciativas sectoriales en la amazonia. El Gobierno Nacional de acuerdo al
compromiso adquirido en su actual Plan de Gobierno de reducir a cero la deforestación en la
Amazonia en el año 2018, llevará a cabo ejercicios piloto de Evaluación Ambiental y Social
Estratégica, de carácter regional y sectorial en la Amazonia. En estos ejercicios se debe prestar
especial atención a la valoración de impactos sinérgicos y acumulativos que podrían registrarse
118
en virtud de la interacción entre el aprovechamiento de minería, hidrocarburos e
infraestructura.
Artículo Nro.____: Funcionamiento de los territorios indígenas. El Gobierno Nacional, en uso
de las facultades que le confiere la Constitución Política, con el propósito de garantizar el
desarrollo integral de la Amazonía, creara un régimen especial para la puesta en
funcionamiento de los territorios indígenas, que fomente el ejercicio pleno de la autonomía y la
administración de sus sistemas propios, de acuerdo a lo consagrado en los artículos 286, 329,
330 y 56 transitorio de la Constitución Política. Este régimen tendrá vigencia mientras se expide
la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y se constituyen las Entidades Territoriales
Indígenas.
Artículo Nro.____: Desarrollo alternativo. El Gobierno Nacional implementará programas de
Desarrollo Alternativo con el ánimo de fomentar cadenas de valor, económicamente viables y
ambientalmente sostenibles para promover procesos de sustitución de cultivos ilícitos y
desestimular actividades de minería ilegal en ecosistemas estratégicos de la Amazonia.
Artículo Nro.____: Compensaciones por pérdida de biodiversidad. El Gobierno Nacional en
cumplimiento de lo establecido en la Resolución 1503 de 2010 por la cual el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial adopta la Metodología General para la presentación
de Estudios Ambientales y se toman otras determinaciones, amplia el alcance de aplicación de
la citada Resolución para que sea de obligatorio cumplimiento por parte de las Corporaciones
Autónomas Regionales en el momento de definir las medidas de compensación por pérdida de
biodiversidad aplicables a los procesos de licenciamiento ambiental en su jurisdicción.
Artículo Nro.____: Incentivos a la conservación. El Gobierno Nacional implementará un
esquema de incentivos a la conservación mediante la aplicación de instrumentos monetarios y
no monetarios adaptados a las condiciones socio-económicas de la región Amazónica con el fin
de garantizar la conectividad ecológica y el mantenimiento de la oferta de servicios
ecosistémicos.
Artículo Nro.____: Sistema de información para la toma acertada de decisiones de política
pública. El Gobierno Nacional desarrollará un sistema de información adecuado que contenga
criterios e indicadores relevantes que permitan generar políticas públicas pertinentes a las
condiciones estratégicas y particulares de la Amazonia. El sistema de información deberá
incorporar la información generada por diversas iniciativas tanto públicas, como de la sociedad
119
civil, así como un proceso de seguimiento y rendición de cuentas por parte de las autoridades
territoriales del orden nacional, departamental y municipal; así como también de las
autoridades ambientales de los impactos generados en la región.
Artículo Nro.____: Monitoreo de impactos generados por la minería ilegal. El Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible liderará en coordinación con los Ministerios de Minas y
Energía, del Interior, Cultura, y Salud y Protección Social; el diseño e implementación de un
sistema de monitoreo de los impactos ambientales y sobre la salud generados por las
actividades de minería ilegal que se desarrollan en la Amazonia.
Parágrafo 1. Se establecerá un espacio de coordinación con las autoridades indígenas para
identificar impactos ambientales y culturales en sus territorios generados por estas actividades.
Parágrafo 2. En el caso de actividades en zonas de frontera o cuencas hidrográficas compartidas
con otros países se invitará a participar a la Cancillería con el objetivo de fortalecer los espacios
multilaterales que afrontan esta problemática.
III. JUSTIFICACIÓN
La Amazonia es una región vital para el planeta. Posee el mayor bosque húmedo tropical del
mundo (7.783.345 km2), produce una quinta parte del oxígeno y absorbe más CO2 que
cualquier otro bioma del mundo. Una tercera parte de todas las formas de vida habitan allí y
produce el 20% del agua dulce corriente del planeta. A Colombia le corresponde cerca de un 8%
del total de este territorio, 48 millones de hectáreas aproximadamente, lo cual representa a su
vez el 35% del área total del país. Se mantiene en un estado relativamente intacto con un
aproximado de 12-15% deforestado y es el área de mayor cobertura forestal con el 65% de los
bosques del país. Esta región esta irrigada por las cuencas fluviales de los ríos Orinoco y
Amazonas.
El ordenamiento territorial de la Amazonia colombiana está estructurado alrededor de tres
figuras: los resguardos indígenas (53% de la región), las áreas del Sistema de Parques Nacionales
Naturales (18 áreas del Sistema de Parques Nacionales total o parcialmente incluidas) y la
Reserva Forestal de la Amazonia (44 millones de hectáreas aproximadamente). El 67% del
territorio hace parte de al menos uno de estos sistemas de protección, por lo que en principio
han quedado excluido de actividades comerciales y económicas en general.
120
El futuro de la Amazonia colombiana depende del mantenimiento de la integridad de los
ecosistemas, los procesos ecológicos y de la dinámica climática regional para que permita
resistir las amenazas y presiones que provienen del cambio climático y los cambios en el uso de
la tierra. Los procesos locales, nacionales y regionales de colonización y urbanismo, los
proyectos de infraestructura y desarrollo, el aumento de la frontera agrícola y pecuaria, la
extracción ilegal de recursos florísticos y faunísticos, la minería e ilegal, entre otros, constituyen
amenazas permanentes para mantener la integridad ecológica de los ecosistemas Amazónicos y
ponen en riesgo inminente su biodiversidad y la provisión de servicios ambientales asociados
especialmente a la regulación hídrica y climática.
La sostenibilidad de la Amazonia colombiana demanda un esfuerzo decidido y permanente de
conciliación de estrategias de conservación y desarrollo. Por ello, consolidar una estrategia de
articulación sectorial y gubernamental que facilite la interacción, la coordinación y la sinergia
entre actores, decisiones y recursos, es una prioridad. Y forjar un modo renovado de
gobernanza ambiental para la formación de políticas públicas sectoriales de crecimiento
económico que se despliegan en la región –hidrocarburos, minería, infraestructura vial,
agroindustria, aprovechamiento forestal- es un compromiso impostergable (Estrategia Nacional
para la Conservación y la Sostenibilidad Cultural, Ambiental y Económica de la Amazonia
Colombiana).
De igual forma se debe fortalecer la diferente forma de gobierno propio de los pueblos
indígenas y de su capacidad para administrar, manejar y conservar el territorio en coordinación
con otras autoridades. La gobernabilidad y el desarrollo integral de la región en gran parte pasa
por que se cree un régimen especial para la puesta en funcionamiento de los territorios
indígenas, por lo menos hasta que se expide la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y se
constituyen las Entidades Territoriales Indígenas.
La Amazonia es además una región de enorme importancia estratégica y política para el país
porque limita con cuatro de los cinco países con los cuales Colombia comparte fronteras, a
saber Brasil, Perú, Ecuador y Venezuela. El actual plan de Gobierno “las Ideas de Todos”,
reconoce esta importancia, cuando se plantea una visión estratégica de la Amazonia, en la cual
para el 2018 se pone como meta reducir a cero la deforestación en la región al estabilizar la
colonización y fortalecer a los gobiernos locales de las comunidades indígenas, y el sistema
regional de áreas protegidas.
121
PROPUESTA DE ARTÍCULO PARA INCLUSIÓN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN AISLAMIENTO
VOLUNTARIO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018
Definición de Pueblos Indígenas en Aislamiento Voluntario
“Son pueblos o segmentos de pueblos indígenas que en ejercicio de su autodeterminación
permanecen sin contacto regular con la población mayoritaria y que rehúyen al contacto con la
misma” (Comité adhoc Nacional para la protección de los pueblos en aislamiento 2013). Su
opción al aislamiento está dada por la forma violenta y agresiva con la que el sistema
dominante se ha relacionado con ellos, sabemos que su decisión fue tomada principalmente
como consecuencia de las caucherías. Esperamos que la política sobre los pueblos indígenas en
aislamiento voluntario abra el ámbito a la restitución y a los derechos afirmativos de estos
pueblos.
Propuesta de articulado
“El Gobierno Nacional, a través de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías del
Ministerio del Interior, consultará y dará inicio de acuerdo a sus competencias a la
implementación de la política pública y la coordinación de acciones de protección necesarias
con las entidades públicas correspondientes para la protección y garantía de derechos de los
pueblos indígenas en aislamiento voluntario en respeto de su decisión de así permanecer. El
Gobierno Nacional consultará la reglamentación de que trata el presente artículo con
las comunidades indígenas colindantes a los pueblos en aislamiento según la ruta que se acordó
con la Mesa Regional Amazónica y la Mesa Permanente de Concertación Indígena”.
Indicadores de Seguimiento:
Consulta, protocolización y firma del documento de política pública para la protección y
garantía de derechos de los pueblos en aislamiento voluntario y su marco reglamentario.
Implementación del documento de política pública para la protección y garantía de
derechos de los pueblos en aislamiento voluntario y su marco reglamentario.
122
Desarrollo rural más allá del desarrollo agropecuario sostenible
Objetivos y justificación.
El PND 2014-18 debe impulsar la puesta en marcha de programas de desarrollo con enfoque
territorial para impulsar actividades complementarias a las agropecuarias en las unidades
productivas campesinos. Entre ellas, el ecoturismo y el agroturismo con criterios de
sostenibilidad, actividades que favorecen la conservación de la base productiva natural,
fortalecen la cultura campesina y de las minorías étnicas en condiciones de intercambio
intercultural en pie de igual, generando ingresos adicionales. El ecoturismo y el agroturismo
favorecen la conservación de los SE que el campo presta a la ciudad y como parte de este
propósito, toda finca debe ser una reserva natural donde se adelantan procesos de producción
sostenible y de conservación de la oferta natural.
Artículo propuesto. El Gobierno Nacional debe impulsar el desarrollo rural desde un enfoque
territorial que armonice producción sostenible y conservación de SE apoyando no solo la
producción agropecuaria sostenible, sino otras actividades rurales asociadas al uso del suelo
como el ecoturismo, el agroturismo y la definición de uso del suelo para conservación de SE
entre otras actividades
Ciudades sostenibles y disponibilidad de agua para consumo humano
Objetivo y justificación
Se debe asegurar que los propietarios y habitantes de las cuencas proveedoras de agua para
beneficio de las ciudades tengan una adecuada compensación por definir en las áreas críticas de
las cuencas hidrográficas un uso del suelo que conserve o recupere el SE asociado al agua que
garantice el abastecimiento de este valioso recursos a los habitantes de las ciudades y los
centros poblados. La población urbana debe disponer de recursos para monitorear el destino
concreto de las transferencias (PSA), tasas y regalías para garantizar la protección de
ecosistemas estratégicos y del recurso hídrico de tal manera que se asegure que la provisión del
agua en las ciudades tenga una retribución adecuada para las áreas que la producen,
asegurando la permanencia o recuperación del SE para el suministro de agua para consumo
humano. El agua se constituirá en un componente esencial de la planeación urbana y del
desarrollo, por ello el PND 2014-18 debe generar un sistema rápido y efectivo que reconozca el
PSA, para asegurar la conservación de los SE para beneficio de las ciudades.
Articulo propuesto. El gobierno nacional ajustará el decreto 953 de mayo 17 de 2013 para tener
una adecuada financiación de los esquemas de PSA, sin que esto signifique una amenaza a la
123
propiedad para quienes en sus predios definan formas de uso que generan SE de importancia
hidrológica. Este ajuste debe promover de manera efectiva y eficiente la conservación y
recuperación de las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos
que surten de agua a los acueductos municipales, distritales y regionales.
Artículo propuesto. Los gobiernos nacional, departamental, distrital, y municipal establecerán
criterios, e indicadores precisos sobre la inversión de las transferencias, tasas, regalías que
tengan como objetivo la conservación de las cuencas proveedoras de agua para el consumo
urbano.
PLAN DE GOBIERNO: ECONOMÍA VERDE
Cuentas nacionales ambientales.
Objetivo y justificación.
Se propone una política de integración para desarrollar la economía verde de manera que
incluya y articule el crecimiento económico con las cuentas nacionales asociadas al medio
ambiente y la base natural productiva. Actualmente el DANE ejecuta la Cuenta Satélite de
Medio Ambiente (CSMA), mediante los decretos 1151 de 2000 y 262 de 2004, consideramos
que el desarrollo y la apropiación social de un Sistema de Cuentas Ambientales debe formar
parte del PND, como punto de partida para el conocimiento de los recursos y por consiguiente
la definición y ejecución de una política de inversión para su conservación y uso sostenible, y de
incentivos financieros y tributarios como base de una política verde.
Articulo propuesto. El gobierno nacional debe elaborar una propuesta de ley sobre cuentas
nacionales ambientales que tiene por objeto regular las interacciones entre los SE y los diversos
sectores productivos y evidenciar y cuantificar la relación de los sectores productivo y los SE,
para propender por la conservación de estos servicios, su recuperación y el uso sostenible de la
base natural.
PLAN DE GOBIERNO: ESTRATEGIA DE CHOQUE
Objetivo y justificación.
Se propone una Política Nacional de Restitución de Ecosistemas Acuáticos como bienes de uso
público, en particular los recursos de uso común como ríos, lagos, humedales, playones,
sabanas y bosque inundables, para ello es necesario identificar y proteger los bienes de uso
público, recursos de uso común y sus formas tradicionales de manejo (sabanas, playones,
rondas, humedales, bosques inundables). Esto exige generar mecanismos de control y
124
recuperación sobre la ocupación indebida de cuerpos de agua (humedales, rondas, playones, y
sabanas inundables) y acordar con comunidades ribereñas, comunidades étnicas, campesinas,
los procesos de uso sostenible de éstos bienes, de acuerdo los procedimientos de Ley.
De acuerdo al Código Civil, así como a la Constitución Política de Colombia, los bienes de uso
público son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Sin embargo, a lo largo y ancho del
país, ecosistemas acuáticos han sido alterados y ocupados indebidamente, e incluso en algunos
casos tituladas, razón por la cual el Estado y las comunidades han perdido la posibilidad de su
manejo y ocupación legítima. Humedales, playones, sabanas comunales, y ríos y quebradas, no
sólo son bienes de la nación, además se constituyen en parte estructurante del ordenamiento
del territorio, y ecosistemas de alto valor de conservación de la biodiversidad y lugares de
despensa de alimentos, disposición de agua, y fundamentales en la prevención de desastres
climáticos como inundaciones o sequías. Por esta razón, la propuesta busca articularse dentro
de la Estrategia de Choque del Plan de Gobierno 2014-2018.
Articulo propuesto. El gobierno nacional debe elaborar y aplicar una Política Nacional de
Restitución de Ecosistemas Acuáticos como bienes de uso público, en particular los recursos de
uso común como ríos, lagos, humedales, playones, sabanas y bosque inundables
APLICACIÓN DEL SEGURO ECOLÓGICO
Objetivo y justificación.
Se propone elaborar mecanismos que garanticen el cumplimiento del seguro ecológico
agilizando el uso de este instrumento de manera que se pueda aplicar según la pertinencia. La
ley 491 de 1999 tiene como objeto “crear los seguros ecológicos como un mecanismo que
permita cubrir los perjuicios económicos cuantificables a personas determinadas como parte o
como consecuencia de daños al ambiente y a los recursos naturales y la reforma al Código Penal
en lo relativo a los delitos ambientales, buscando mejorar la operatividad de la justicia en este
aspecto…”. Sin embargo la ley no fue reglamentada y no se ha cumplido su propósito. Se trata
de revivir la idea y crear las condiciones y los instrumentos que permitan la existencia de un
seguro ambiental o ecológico como ya existe en otros países.
Artículo propuesto. El gobierno nacional desarrollara la reglamentación requerida para poner
en uso el seguro ecológico y así cubrir los perjuicios económicos cuantificables a personas
determinadas como parte o como consecuencia de daños al ambiente y a los recursos
naturales.
PROPUESTA DE MEDIDAS CAUTELARES EN MATERIA AMBIENTAL.
125
Objetivo y justificación.
Se propone usar el principio de precaución como principio de toda actividad. Esto exige
preparar a todas las autoridades, que cuentan con la facultad de imponer medidas cautelares
según el artículo 2 de la ley 1333 de 2009, para que actúen de inmediato tan pronto como
conozcan “la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una
situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud
humana”. Su actuación debe estar determinada por la existencia de un alto riesgo para el medio
ambiente y la sociedad ante incertidumbre frente al impacto de acciones de transformación
adelantadas por agentes económicos o sociales.
De acuerdo con el artículo 2 de la ley 1333 de 2009, además de las autoridades con potestad
sancionatoria - MADS, las CAR, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los
grandes centros urbanos, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere el artículo
13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques
Nacionales Naturales (UAESPNN)-, la Armada Nacional, los departamentos, municipios y
distritos están investidos con la facultad de imponer medidas preventivas.
Artículo propuesto. El gobierno nacional desarrollara un programa para que los departamentos
y los municipios desarrollen su capacidad para aplicar el principio de precaución y así evitar
impactos ambientales indeseable se irreversibles. Adicionalmente y de manera complementaria
desarrollara mecanismos para que las autoridades ambientales correspondiente ratifiquen o no
la acción tomada por las gobernaciones y las municipalidades. Evaluaciones de Impacto
ambiental y conflictos por uso del suelo
Objetivo y justificación.
En el momento conflictivo que vive el país por la confrontación entre opciones de uso,
especialmente entre conservación de SE asociados al agua, minería y uso del espacio para la
producción agropecuaria se hace necesario actualizar el marco jurídico para las evaluaciones de
impacto ambiental y el licenciamiento de las diversas actividades, introduciendo como política
de Gobierno la visión o perspectiva del CONFLICTO en la evaluación y gestión ambiental del
país. Esta es una necesidad urgente y apremiante, porque hacemos más social y justo el
otorgamiento de las licencias y permisos ambientales y, evitamos los rechazos, las protestas, los
paros y las acciones de hecho a que han llegado muchas de las comunidades del país, porque no
fueron consultadas en lo que realmente les duele y afecta con la realización de los proyectos,
obras o actividades de desarrollo social, económico o productivo del país.
126
En introducir como política de Gobierno la visión del CONFLICTO AMBIENTAL y aplicar en la
práctica el principio constitucional de la participación, para aplicar estrategias como la
resolución alternativa de conflictos y para consultar verdaderamente a las comunidades que van
a recibir los impactos ambientales, que al ser rechazados por estas, generan conflictos socioambientales y económicos difíciles de conciliar.
Artículo propuesto. El gobierno nacional desarrollara una política y desarrollara los ajustes
legislativos correspondiente para que la evaluación, las licencias y permisos ambientales se
trabajen dentro de la visión de resolución de conflictos por el uso del suelo, en el marco de la
participación ciudadana, para que las medidas de manejo, en las compensaciones e inversiones
socio-ambientales conlleven a obtener la licencia social para los proyectos propuestos.
Evaluación Regional y Gestión del agua
Objetivo y justificación.
El agua en Colombia es un bien común, de naturaleza jurídica y técnica, reconocida como
recurso natural de carácter público y sin definición de derechos de propiedad. La Constitución
Nacional le da el estatus de elemento constitutivo del Estado (Artículos 101 y 102), como
riqueza natural de la nación (artículo 8), servicio público domiciliario (artículo 48), y ambiental
(artículo 49) y derecho colectivo y del ambiente (Artículo 79), lo que conlleva a la adopción de
un conjunto de políticas públicas fragmentadas sectorialmente. En particular, el Artículo 80 dice:
“El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y
controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la
reparación de los daños causados. Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de
los ecosistemas situados en las zonas fronterizas”.
Es necesario adelantar sistemática y permanentemente “La Evaluación Regional del Agua” para
actualizar de información y conocimiento sobre el estado (en cantidad y calidad) y dinámica del
agua en sus componentes de oferta y disponibilidad; uso y demanda; contaminación y
condiciones de calidad; amenaza y vulnerabilidad. Los desarrollos temáticos y resultados se
construirán sobre bases conceptuales y metodológicas que permiten la transferencia e
integración de información y conocimiento. Asimismo, estas evaluaciones deben promover el
escalamiento de un sistema de indicadores regionales del agua que permitan reconocer el
estado, las presiones y afectaciones del agua por actividades antrópicas o factores climáticos.
Artículo propuesto: Los ecosistemas esenciales para el ciclo del agua gozarán de especial
protección por parte del Estado y se destinarán prioritariamente a garantizar el funcionamiento
127
de dicho ciclo, sin vulnerar los derechos de las comunidades que tradicionalmente los habitan,
procurando modelos de uso sustentable, de tal manera que se disponga de agua abundante y
limpia para todos los seres vivos. Para alcanzar este objetivo se combinaran instrumentos
legales y herramientas económicas tales como PSA y otros incentivos financieros. Se definirá
como indicador un número de cuencas en donde se realice la Evaluación Regional del Agua
como instrumento de planificación del manejo del territorio.
BIOCOMERCIO EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
Objetivo y justificación.
El Biocomercio es la denominación de una estrategia de promoción del desarrollo sostenible que
contempla un proceso de gestión ambiental-productivo-comercial-social, orientado al
aprovechamiento sostenible de la biodiversidad por parte de diferentes actores sociales,
públicos, privados y comunitarios.
Esta estrategia se concreta en la formulación de proyectos productivos por parte de cualquiera
de los actores mencionados, que tomen como base para su ejecución un componente de nuestra
biodiversidad colombiana, y apuntando hacia su producción limpia, utilice conocimientos
tradicionales culturales y/o modernos o nuevas tecnologías para su elaboración, garantizando la
conservación de esa biodiversidad, una comercialización del producto de tal forma que sus
beneficios sean equitativamente distribuidos entre productores, distribuidores y consumidores,
así como un impacto social visible en el mejoramiento de la calidad de vida de los productores, y
en general de la población del país.
En el propósito de articular el Plan de Acción de la PNGIBSE al ejercicio de formulación del PND
se destacan los siguientes aspectos que se convierten en bases conceptuales y criterios
orientadores para la implementación de Biocomercio:
Se tiene como fundamento, contribuir a la superación de la pobreza, la construcción del postconflicto y el bienestar de toda la población.
Se concibe como un ejercicio de construcción colectiva en el que instituciones públicas,
privadas, grupos sociales y sectores productivos acuerdan la forma de compartir derechos y
responsabilidades diferenciados en el marco de la gestión integrada de la biodiversidad y los
servicios ecosistémicos, en el contexto del SINA.
128
Toma como punto de partida el hecho de que la biodiversidad se encuentra en situación de
crisis generalizada que pone en peligro la viabilidad de modos de vida y de sectores productivos,
por lo que demanda la atención inmediata y el compromiso de la sociedad en su conjunto.
Acoge la directrices de la OCDE generando propuestas para posicionar la sostenibilidad,
articulada a estrategias de competitividad y productividad, como soporte de la viabilidad de
todos los sectores, asumiendo que la conservación de la biodiversidad es una actividad
indispensable para cualquier proceso de desarrollo.
De acuerdo con lo expuesto anteriormente, la estrategia de Biocomercio, será una de las
principales herramientas que buscará la materialización de la Política de Biodiversidad en la
escala de Gestión de Proyectos a nivel local y regional promoviendo la inclusión e
implementación tanto de los principios básicos de su marco conceptual, los objetivos generales
y los criterios para su desarrollo.
Artículo propuesto. El Gobierno Nacional impulsara el Biocomercio como herramienta de apoyo
en la construcción de acuerdos sociales para el manejo del territorio, relacionados con la
conservación de la biodiversidad; contribuirá a la construcción de un portafolio de iniciativas,
programas, planes y proyectos de innovación y emprendimiento; investigación, desarrollo e
implementación de alternativas sostenibles de uso de la biodiversidad basadas en la articulación
de saberes tradicionales y nuevas tecnologías; y buscara la incorporación efectiva del enfoque
de la gestión integral de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos en la formulación de
estrategias de responsabilidad social empresarial (RSE).
Control y disminución de la contaminación.
Objetivos y justificación.
Las aguas, la atmósfera, los suelos, la biodiversidad, los alimentos del país están contaminados
biológicamente y químicamente. Los programas de monitoreo son insuficientes y no tienen un
soporte presupuestal sólido y estable.
Las fuertes descargas de la actividad humana al medio natural, especialmente de los
asentamientos humanos, la agricultura, la industria y muy particularmente la minería, están
contaminando el país, debido a la forma como se adelantan estas actividades y a la falta de
monitoreo y controles efectivos.
Artículo propuesto: Se debe establecer un Programa Nacional de Monitoreo de la
Contaminación, dependiente del MADS, el IDEAM, los Institutos de Investigación y del SINA, en
129
colaboración con otros sectores e instituciones, que haga un seguimiento de la contaminación
ambiental, con patrones y acreditación nacional e internacional. Las medidas de control
intersectorial de emisiones y descargas las deben proponer y manejar el MADS y el SINA.
Indicadores.
Primer año: Programa diseñado y primeras redes de monitoreo operando sobre la base de las
estructuras de medición actuales modernizadas, calibradas y acreditadas y sistema de
información de la contaminación operando.
Segundo año: Expansión de las redes y laboratorios para un cubrimiento territorial de 75 % del
país en aguas y atmósfera.
Tercer año: Expansión de las redes al 100% del territorio y el seguimiento de aguas, suelos,
atmósfera y biósfera. Con redes y laboratorios acreditados y sistema de información validado.
Cuarto año: Todo el sistema de monitoreo de contaminación ambiental del país funcionando al
100% y toda la información reportada en tiempo real en un portal especializado coordinado por
el IDEAM. El programa recibe apoyo técnico y financiero internacional.
Tecnologías limpias y desarrollo sostenible
Objetivo y justificación.
Para que el país recorra la senda del desarrollo sostenible; uno de los factores para impulsarlo
es el empleo de tecnologías limpias en todos los sectores y actividades. Se necesitan
investigación, desarrollo e innovación tecnológica para la transición. El retraso en estas tareas
es muy grande.
La infraestructura productiva en general está orientada por técnicas y tecnologías que no
consideran la realidad ambiental que afronta el país: contaminación, pérdida de biodiversidad,
cambio global y en particular el cambio climático. Los compromisos internacionales y las
responsabilidades nacionales, derivados de estas nuevas situaciones, son un reto mayor.
Artículo propuesto. Se establecerá un Programa Nacional de Investigación en Tecnologías
Limpias (verdes, sostenibles, amigables con el ambiente). Para realizar investigación, desarrollo,
adaptación e innovación tecnológica para todos los sectores de la actividad socio-económica,
liderado por el MADS y los Institutos del SINA, con el apoyo de los diferentes sectores y en
especial de COLCIENCIAS, TICS, SENA, Fondos de Regalías, etc. con sus programas de
investigación e innovación tecnológica. Este programa debe estar articulado a un Programa
130
Nacional de Producción Limpia que integre todos los programas de producción más limpia,
verde, desarrollo bajo en carbono, mitigación y adaptación al cambio climático, etc.
Indicadores.
Primer año: Diseño del programa para incorporar todos los esfuerzos públicos y privados que
vienen de tiempo atrás en un Programa Nacional de investigación, desarrollo, adaptación e
innovación de tecnologías limpias que comprenda todos los sectores de actividad social y
económica. El sistema debe iniciar con 50% de los sectores vinculados a programas de
producción limpia e innovación tecnológica y desarrollar un sistema de información, operando
con el apoyo de COLCIENCIAS y el IDEAM.
Segundo año: El programa es conocido e identificado en todos los sectores de actividad y su
cubrimiento llega al 75% de estos.
Tercer año: El programa alcanza el 100% de los sectores socioeconómicos, la financiación opera
y el sistema de información ha sido validado y se puede consultar libremente.
Cuarto año: El programa tiene la aceptación de todos los sectores y recibe apoyo financiero y
técnico nacional e internacional.
SISTEMA DE INFORMACION PARA TOMA DE DECISIONES
Objetivos y justificación.
El Sistema de Información Ambiental del país y los trabajos de investigación aplicada al estudio
del ambiente para la toma de decisiones han sido limitados y fragmentarios. Una de las
implicaciones es que se han visto restringidas las previsiones de impacto del riesgo climático y
se han visto afectados el ambiente y programas de desarrollo social y sectorial agropecuario,
industrial, minero, etc.
Los Institutos de Investigación del SINA, (en especial el IDEAM), han tenido muchas restricciones
y recortes, con lo que se ha dificultado el desempeño de sus funciones. Esto como
consecuencia de la aplicación de políticas y decisiones administrativas, presupuestales y
programáticas que no responden a la naturaleza científica y al objetivo de los institutos. A pesar
de los avances alcanzados en el pasado cuatrienio los institutos aún tienen grandes limitaciones.
Artículo propuesto: Se deben fortalecer los cinco Institutos de Investigación del SINA, en
especial al IDEAM, el más afectado por decisiones formales de tipo presupuestal, programático
y de personal. Otorgando los presupuestos adecuados a sus necesidades operativas y garantizar
131
que las funciones básicas estén financiadas, no sufran detrimento, en especial las estructuras de
investigación, monitoreo, producción y manejo de información ambiental (hidrometeorológica y
de biodiversidad), estratégica para el desarrollo del país.
Indicadores.
Primer año: Los Institutos han revisado su estructura, programas de investigación y sistemas de
información y han hecho acuerdos tomando como referencia la Ley 99 de 1993 y sus Decretos
para realizar trabajos conjuntos y operar el sistema de información ambiental en los
componentes de su competencia y cuentan con la financiación requerida.
Segundo año: Los componentes hidrometeorológico, marino, de bosques y biodiversidad del
sistema de información operan al 100% y sus resultados están a disposición. Se inician los
programas de investigación conjuntos de los institutos y se vinculan 50% de las Corporaciones.
Los mecanismos de financiación operan.
Tercer año: Todos los componentes del sistema de información ambiental entran en operación
al 100%, se vinculan todas las Corporaciones y sirven para la toma de decisiones del MADS y el
SINA en tiempo real.
Cuarto año: Todos los programas de investigación conjuntos de los Institutos presentan
resultados y el sistema de información ambiental opera al 100%. El SINA y el país toman
decisiones informadas.
132
Minería, medio ambiente y desarrollo local sostenible.
Objetivo y justificación.
Los argumentos presentados en esta tercera parte buscan garantizar un adecuado
cumplimiento en la reglamentación de actividades mineras y desarrollo energético en el país;
priorizando la protección de ecosistemas estratégicos y actuando bajo el principio de equidad y
la promoción de un crecimiento verde.
Como ya se mencionó en la parte inicial de esta sección, el Gobierno Santos ha señalado en su
Plan de Gobierno, en el pilar “Mejor Ambiente Cuidando el Futuro”; la necesidad de garantizar
un ordenamiento territorial con zonas vedadas para la minería, y el desarrollo de un sector
minero-energético con visión de territorio que proteja páramos, humedales y territorios de alta
biodiversidad. Asimismo, se plantea cumplir con la meta de destinar 624 mil hectáreas para la
conservación y uso sostenible del agua a partir de un ordenamiento territorial ambiental.
El Plan Nacional de Ordenamiento Minero, (Resolución 256 del 16 de junio de 2014) requiere su
reglamentación, involucrando metodologías como la evaluación ambiental estratégica e
involucrando a los actores relevantes.
De igual forma, se estableció que debería existir una Ley Ordinaria que establezca la exclusión
de la minería en páramos, humedales y otros ecosistemas estratégicos y se planteó que en los
arrecifes de coral y manglares se prohibiría el desarrollo de actividades mineras, exploración y
explotación de hidrocarburos, acuicultura, pesca industrial de arrastre y la extracción de
componentes de corales para la elaboración de artesanía. Actualmente, esta ley no se ha
desarrollado y es necesario avanzar en su formulación e implementación.
Frente a temas energéticos, la definición clara de energías renovables no convencionales cobra
importancia al observar en la Ley 1715 sobre hidrocarburos, frases que mencionan: “Establecer
un ciclo de evaluación rápido para proyectos relativos a la ampliación, mejora, y adaptación de
las redes e instalaciones eléctricas y de hidrocarburos”. El Programa de Gobierno de Santos
menciona que el sector Minero-Energético se convirtió en la caja y motor de desarrollo del país,
y a través de él, se financia el 75% de la inversión del gobierno. Sin embargo, el mismo
Programa menciona que se incrementará en un 40% por año otro tipo de exportaciones, por lo
que las rentas que provengan del sector deben enfocarse a nuevos sectores de la economía, por
ejemplo al desarrollo de energías renovables no convencionales
El propósito es avanzar en el camino de una minería de la cual las comunidades se sientan
orgullosas y estén dispuestas a protegerla. Una minería de mínimo impacto ambiental y social
133
negativo y de alto beneficio económico y social. El país debe avanzar hacia una minería social y
ambientalmente responsable siguiendo altos estándares internacionales; que contribuye con el
crecimiento económico y la generación de condiciones que favorecen la equidad y la solidaridad
social en las regiones, mediante relaciones de confianza y credibilidad con las comunidades. Se
debe avanzar hacia una minería inclusiva que contribuya con la sostenibilidad de los
ecosistemas y con el cuidado del medio ambiente; que participa del desarrollo territorial con
visión de mediano y largo plazo desde una perspectiva intergeneracional y en la construcción de
escenarios para la convivencia dentro de la búsqueda de la paz.
Se proponen algunos elementos estratégicos para ser incluidos en las bases del PND 2014-2018,
para lograr una minería formal, que como un sector productivo contribuya con una propuesta
de desarrollo económico, ambiental y socialmente responsable en el ámbito local, regional y
nacional. El PNOM (2014) presenta propuestas que de ser asumidas significaran avances
importantes, sin embargo a la fecha, la mayor parte de los desafíos previstos en el PND20102014 aún esperan su cumplimiento.
Como ejes estratégicos a ser incluidos en las bases del Plan Nacional de desarrollo 2014-2018 se
proponen: 1. Generación de conocimiento y el acceso a la información para la toma de
decisiones; 2. Consolidación institucional y trabajo intersectorial para una minería responsable y
ordenada, y 3. Valor compartido de la actividad minera en términos económicos, ambientales y
sociales.
Eje No. 1: Generación de conocimiento y acceso a la información para la toma de decisiones
Objetivo y justificación.
Es necesario profundizar en el conocimiento geocientífico, social y ambiental del país para
proyectar una visión estratégica de la minería de acuerdo con su escala y tipo de mineral, y en
consonancia con las necesidades de desarrollo económico, social y ambiental de los territorios.
Se debe garantizar el acceso, la confiabilidad y el flujo de la información pública relacionada con
las industrias extractivas para la toma de decisiones por parte de todos los miembros de la
sociedad. Para avanzar en estos propósitos se requiere:
Realizar durante los próximos cuatro años la caracterización y georeferenciación de la minería
tradicional, artesanal y de pequeña escala, según corresponda.
Aumentar recursos para la investigación geocientífica y ambiental aplicada al conocimiento del
suelo y el subsuelo del país.
134
Destinar recursos para investigar sobre los valores económicos, sociales, culturales y ecológicos
que tienen los SE, en particular aquellos relacionados positiva y negativamente con la actividad
minera.
Promover el conocimiento, la difusión y la implementación de los lineamientos y acciones
estratégicas del PNOM.
Desarrollar una política para conocer y orientar las necesidades de formación técnica,
tecnológica y profesional del sector minero en materia de conocimiento geocientífico,
ambiental y social.
Recoger y apropiar mediante normas técnicas la experiencia en la aplicación de estándares
internacionales, buenas prácticas y principios voluntarios que realizan otros países de tradición
minera y organismos como el Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM) 34 35, la
Extractive Industries Transparency Initiative (EITI), y la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE), entre otras.
Establecer dentro del Sistema de Información Minero Colombiano -SIMCO-, un nodo de
comunicación e información pública intersectorial sobre la industria minera que le permita a
cualquier usuario conocer todos los procesos, procedimientos y obligaciones que debe cumplir
para realizar proyectos o emprendimientos mineros en el territorio nacional.
Desarrollar un programa de comunicación e información pública sobre la actividad minera en
Colombia para promover su conocimiento en todos los estamentos de la sociedad.
Precisar técnica y jurídicamente las actividades de prospección y exploración dentro del ciclo
minero y sus correspondientes instrumentos de manejo ambiental y de participación ciudadana
en las etapas tempranas del proyecto minero.
Introducir normas sobre transparencia de información para garantizar el conocimiento básico
sobre la industria minera, sus encadenamientos hacia delante y hacia atrás y el relacionamiento
temprano y efectivo entre las empresas mineras y las comunidades.
Desarrollar investigación aplicada en nuevas tecnologías para el desarrollo de una minería
responsable con el medio ambiente y las comunidades, en forma coordinada entre las empresas
mineras y las universidades.
34
ICMM: International Council on Mining & Metals
Se hace referencia en particular a guías de buenas prácticas para la minería tales como: minería y biodiversidad;
pueblos indígenas y minería; seguridad, derechos humanos y minería, todas ellas promovidas por la industria
minera y la ICMM.
35
135
Adoptar un código técnico de reporte público de resultados de exploración, recursos minerales
y reservas minerales, como el Código de Jorc (Nota3), y fortalecer la institucionalidad encargada
de la evaluación y certificación de dichos reportes.
Impulsar el Centro de Excelencia del sector minero, con participación de la industria, el
Gobierno nacional y la academia, orientado a atender las problemáticas concretas de este
sector relacionado con aspectos ambientales, sociales y desarrollos tecnológicos, que permitan
un mejor desempeño de la actividad, mejorando su productividad y generando capacidades
hacia su cadena de valor.
Eje No. 2: Consolidación institucional y coordinación intra e intersectorial
Objetivos y justificación
Fortalecer la institucionalidad pública relacionada con la actividad minera y promover la
articulación intersectorial en los niveles nacional, regional y local, para lograr una minería
económica, social y ambientalmente responsable.
Promover el desarrollo social alrededor de la actividad minera, a partir del establecimiento de
relaciones respetuosas entre el Estado, las empresas y emprendimientos mineros y las
comunidades, basadas en la existencia y observancia de reglas claras, la construcción de
confianza y la credibilidad mutua.
Mejorar las capacidades, competencias y medios del sector público nacional y territorial para el
desarrollo de una industria minera competitiva, dinámica, organizada y social y ambientalmente
responsable.
Entre las acciones que se propone realizar en este eje están:
Consolidación de la gestión pública. Establecer un espacio formal para el dialogo mineroambiental en el país, con el propósito de mejorar la articulación, coordinación y cooperación
interinstitucional en donde confluyan el Estado, los sectores productivos, las empresas, los
emprendimientos, las comunidades y la sociedad en general, en función de la búsqueda de
logros y objetivos de desarrollo local y nacional sostenible.
Promover el desarrollo de encadenamientos productivos en los niveles local, regional y
nacional, facilitando la superación de cuellos de botella que impiden o dificultan actualmente
tales proyectos, focalizándose en la relación entre la actividad minera y el desarrollo local
sostenible, apoyando con parte de los excedentes de la minería, actividades productivas
sostenible en otros sectores productivos .
136
Asegurar la presencia y la inversión del Estado en bienes públicos en zonas de influencia minera.
Diseñar instrumentos normativos y financieros para la gestión de los pasivos ambientales
mineros con el objeto de inventariar y remediar aquellos pasivos ambientales priorizando
aquellos que constituyen riesgos para el medio ambiente y la salud.
Reformas del sector. Reformar la actual política de exploración minera, diferenciando las etapas
de prospección, exploración de superficie y exploración del subsuelo, contemplando la creación
de un permiso único ambiental como instrumento de control para la etapa de exploración
minera del subsuelo de grandes proyectos, que: 1) englobe en un solo trámite todos los
permisos ambientales actualmente requeridos para dicha etapa, 2) evalúe integralmente el
proyecto exploratorio del subsuelo, y 3) que este sea otorgado por la ANLA.
Establecer requisitos de idoneidad financiera, administrativa, técnica y de gestión ambiental
para el otorgamiento y prórroga de concesiones mineras.
Definir los tipos y escalas de minería en el país y establecer parámetros jurídicos, técnicos y
ambientales para lograr una industria más competitiva y de menor impacto negativo y mayor
aporte el desarrollo local sostenible.
Desarrollar un modelo viable económicamente para la pequeña minería que permita explotar
yacimientos que por sus características puedan ser aprovechados a menor escala y con
tecnologías apropiadas.
Revisar mecanismos de devolución de áreas para formalización minera que permitan la
coexistencia entre diferentes escalas de minería. En particular, ampliar la figura de la Ley 1658
de 2014 (art. 11 Numeral B)
Reglamentar los planes de cierre de minas y su infraestructura asociada, asegurando que no se
generan pasivos ambientales.
Avanzar en la delimitación técnica y científica de los páramos, humedales y otros ecosistemas
estratégicos para garantizar su conservación, excluyendo las actividades mineras de estos
territorios.
Promover la concurrencia de las inversiones públicas y privadas en las zonas de producción
minera orientadas al desarrollo económico y social, bajo un concepto de largo plazo, en el
contexto regional y local.
137
Culminar el proceso de revisión y actualización de la reglamentación en salud e higiene minera,
establecer una actualización periódica y generar un mecanismo de coordinación institucional
para su seguimiento y control.
Eje No. 3. Valor compartido de la actividad minera en términos económicos, ambientales y
sociales.
Objetivos y justificación:
Fortalecer el papel del sector minero en el cumplimiento de los compromisos con la
sostenibilidad ambiental y social, mediante procesos y tecnologías apropiadas que garanticen el
equilibrio entre desarrollo minero, protección ambiental, desarrollo de otros sectores
productivos, formación de capital humano y derechos humanos.
Fomentar una nueva visión de negocio que cree valor económico y social, tanto para las
empresas como para las comunidades, propiciando la integración y cualificación de pequeños
negocios locales/regionales en la cadena productiva. Una “visión del negocio necesaria para la
sustentabilidad y competitividad, que integre armónicamente el desarrollo económico, con el
respeto por los valores éticos, las personas, la comunidad y el medio ambiente en toda la
cadena de valor”36.
Promover el respeto por los derechos humanos entre todos los actores que participan de la
actividad minera, estableciendo la minería como un sector que favorece el desarrollo territorial
y la construcción de escenarios para la convivencia dentro de la búsqueda de la paz.
Introducir mejores prácticas de gestión en materia de licenciamiento ambiental por parte del
Sistema Nacional Ambiental. Esto supone: a) que la autoridad ambiental conozca del proyecto
de manera temprana, y b) que se implemente y articule un sistema de alertas tempranas con
información clave para la gestión integral de los recursos naturales renovables.
Generar espacios de concertación anticipada a través del Sistema Nacional Ambiental –SINA-, y
crear mecanismos de acuerdos entre autoridades ambientales del orden nacional y local.
Establecer mecanismos efectivos de participación temprana de las comunidades en los
proyectos mineros, que permitan el diálogo transparente y oportuno entre estas, el gobierno
nacional, los gobiernos locales y la industria minera como insumo para la toma de decisiones, a
partir de la construcción de relaciones de confianza y credibilidad mutuas.
36
Concepto desarrollado por Michael Porter y Mark Kramer en su obra “Creación de valor compartido”.
138
Fomentar relaciones gana-gana entre la industria minera y otros sectores productivos que
favorezcan el desarrollo social y económico de los territorios mediante ejercicios de
coordinación y cooperación.
Promover en la industria minera una gestión responsable, logrando que en cada una de las
actividades realizadas se genere el máximo valor para las empresas y la sociedad, en busca del
crecimiento y desarrollo para todos en las regiones.
Adelantar acciones intersectoriales para prevenir y reducir el trabajo infantil en la minería
informal y en la cadena de valor minera, en especial para la identificación y abordaje del trabajo
infantil minero.
139
SECTOR MUJERES
El balance del comité de la CEDAW, que hacemos nuestro la sociedad civil de las mujeres.
Como se mencionó antes las mujeres al unísono en los encuentros, así como en los hallazgos del
equipo técnico de la Universidad Nacional, es indispensable que el Estado responda a las
recomendaciones que este comité hizo en el año 2013 y que por supuesto estas reafirman las
necesidades y propuestas de las mujeres para que sean tenidas en cuenta en el nuevo PND; la
CEDAW además entre otras cosas, recomienda mejorar la aplicación y la coordinación
interinstitucional así como la adopción de medidas que aseguren el acatamiento de las
decisiones de la corte constitucional.
 Adopción de un mecanismo formal para institucionalizar la participación de las mujeres en el
seguimiento y evaluación de todas las políticas públicas relacionadas con sus derechos, así
como establecer mecanismos de interlocución regular con las organizaciones de mujeres,
feministas y otras organizaciones sociales para enriquecer los avances y la implementación
de la PP.
 Crear el ministerio de las mujeres que de la viabilidad de la creación en los entes territoriales
de los mecanismos de género, como una estrategia de institucionalización de las PP de
Mujer y Género, con presupuesto autónomos.
 Socialización con la sociedad civil de las mujeres de los avances del tablero de control, de los
indicadores propuestos para dar seguimiento a la política pública y de las dimensiones
presupuestales de la política pública de equidad de género para los derechos de las
mujeres. La participación de las mujeres es la mejor garantía que pasemos de políticas
formales para las mujeres a cambios reales para las mujeres. ¿Que otro sentido tiene acaso
las políticas públicas?
 Crear estrategias para impulsar la implementación y formalización del empleo informal
(ventas callejeras, mujeres trabajadoras agropecuarias, rurales y urbanas) con enfoque
diferencial y de género.
140
 Para el proceso de construcción de paz se requiere una institucionalidad que conduzca el
seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a las mujeres víctimas del
conflicto, en el post acuerdo o post conflicto y que cuente con la participación directa de las
mujeres.
 Se requiere un sistema de divulgación de los resultados del DANE y de los avances de las
entidades; lo cual ayudará a posicionará el tema en las entidades, así como a visibilizar y
reconocer el aporte de las mujeres al producto interno bruto del país.
 El DANE debe facilitar la comprensión y uso de los resultados, estableciendo una caja de
herramientas o manuales pedagógicos para poder utilizar su información, que ayude a
soportar las diferentes políticas y planes.
 Profundizar en campañas de difusión y orientación que enfaticen la necesidad de
redistribución del trabajo doméstico entre todos los miembros del hogar.
 Participar del debate sobre las propuestas hacia un Sistema Nacional de Cuidado.
 Enmarcar la Economía del Cuidado en el ejercicio de ciudadanía plena de las mujeres, de su
desarrollo personal y productivo, en el conjunto de la economía.
 El ministerio de educación debe empeñarse en la implementación de la ley 1257, a través de
los ajustes a los modelos pedagógicos y/o PEI con perspectiva de género y democracia que
permita a las mujeres asumir los escenarios de participación con elementos y conocimientos
desde el enfoque de derechos.
 Profundizar en los procesos de empoderamiento de las mujeres en habilidades para la
participación política; equidad en la distribución de los recursos para los partidos políticos,
entre hombres y mujeres y destinar recursos por parte de la organización electoral para
facilitar la participación de la mujer en la política; finalmente desde los entes
gubernamentales promover la participación de la mujer en cargos de elección popular.
141
De otro lado, el comité de la CEDAW también recomienda al gobierno:
 Elevar a categoría ministerial el mecanismo para el adelanto de la mujer y fortalezca la
comisión intersectorial para garantizar mejorar sus capacidades en la implementación de la
política.
 Mejorar la recolección y el análisis de datos estadísticos desagregados por sexo, edad, raza,
origen étnico, localización geográfica y situación socioeconómica
 Reiterar su declaración según el artículo 10, parágrafo 1, del Protocolo Facultativo de la
Convención con respecto a la competencia del Comité de conformidad con los artículos
8 y 9,
 Garantizar la plena aplicación de la resolución 1325 (2000) del Consejo de Seguridad
mediante la formulación del Plan de Acción del Estado parte, garantice su participación en
los procesos de toma de decisiones relacionadas con las políticas y estrategias para el pos
conflicto;
 Establecer un programa de protección para las defensoras de derechos de las mujeres y las
líderes que tenga en cuenta sus necesidades y realidades desde una perspectiva de género y
asigne los recursos financieros y humanos adecuados para su aplicación.
Recomendaciones de la CEDAW en otros campos:
Participación en la política y en la vida pública
 Desarrolle mecanismos para traducir la cuota de 30% para las mujeres en las listas
electorales a un aumento real en su representación política
 Promueva la participación política de las mujeres indígenas y afrocolombianas
 Implemente acciones de sensibilización para el público en general sobre la participación en
la toma de decisiones y programas sobre la importancia de la participación y liderazgo de las
mujeres
Educación
 Maneje las tasas de deserción universitaria de las mujeres.
 Adopte una política de readmisión a la escuela de niñas embarazadas y madres jóvenes y
desarrolle estrategias para retenerlas en la escuela y
 Desarrolle un protocolo para la recolección de indicadores clave anuales
142
Empleo
 Tome medidas eficaces para reducir en la práctica la diferencia de remuneración entre
mujeres y hombres y modifique la Ley 1496 (2011) con el fin de incorporar plenamente el
principio de igual pago por igual trabajo
 Garantice la efectiva aplicación del Plan Nacional para la Equidad Laboral
 Continúe adoptando medidas temporales especiales encaminadas al logro de facto de la
igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en el mercado laboral, incluidos los
grupos desfavorecidos de mujeres;
 Adopte medidas eficaces para eliminar la segregación ocupacional tanto horizontal como
vertical, vigile de manera muy cercana las condiciones laborales de las mujeres en el sector
informal y garantice su acceso a los servicios sociales y a la seguridad social y
 Derogue las circunstancias atenuantes para los perpetradores de acoso sexual contendidas
en la Ley 1010 (2006), desarrolle un sistema seguro y confidencial para la presentación de
quejas relacionadas con la discriminación de género y el acoso sexual en el trabajo y
garantice que las víctimas tengan acceso efectivo a medios de reparación.
Salud
 Garantice el acceso de las mujeres al aborto legal dando cumplimiento a la Sentencia C-355
(2006) de la Corte Constitucional,
 Garantice la prestación de servicios de atención médica post aborto para las mujeres que
han sufrido un aborto inseguro;
 Implemente de manera efectiva la Política de Prevención de Embarazos en Adolescentes y
garantice el acceso universal a servicios de salud y la información sobre salud sexual y
reproductiva y derechos, y educación, particularmente para niños y niñas adolescentes;
 Tome medidas para disminuir el uso de la esterilización como método de
planificación familiar
 Modifique y desarrolle el marco regulatorio, así como la orientación a los médicos, para
garantizar que la esterilización se lleva a cabo con el consentimiento libre e informado de las
mujeres, incluidas las mujeres con discapacidad y las mujeres que viven con VIH/SIDA.
Mujeres rurales, víctimas indígenas y afrocolombianas
 Traduzca en acciones prácticas el requisito legal de tomar en consideración un enfoque de
género y diferencial para abordar las necesidades específicas de las mujeres víctimas
143
 Garantice la aplicación efectiva de la Sentencia 092 (2008) de la Corte Constitucional
 Tome medidas eficaces de protección para las mujeres víctimas de amenazas y violencia por
parte de los grupos armados, incluidos los grupos de desmovilizados, en lo que se refiere a
la restitución de tierras;
 Reconozca de manera plena el vínculo entre la violencia de género, incluida la violencia
sexual, y el desplazamiento forzado y garantice la investigación y el enjuiciamiento de los
autores, incluidos los grupos armados desmovilizados y
 Desarrolle soluciones sostenibles para las mujeres a quienes sus tierras les han sido
devueltas,
 Lleve a cabo un censo rural según lo estipulado en la Ley 731 (2002), incluya indicadores que
faciliten la elaboración de una evaluación de la situación de las mujeres rurales y desarrolle
políticas y programas efectivos dirigidos a la promoción de las mujeres rurales;
 Tome las medidas apropiadas para garantizar a las mujeres indígenas y afrocolombianas su
derecho a la consulta previa,
 Desarrolle políticas integrales y sensibles al género para los pueblos indígenas y
afrocolombianos.
 Tome medidas para garantizar que las mujeres indígenas tengan acceso adecuado a la
justicia, en los mecanismos de justicia indígena y también en el sistema de justicia formal y
sensibilice a las autoridades indígenas, a los fiscales y a los jueces sobre la importancia de
hacer frente a las violaciones de los derechos de las mujeres.
Finalmente para aprovechar este momento de construcción del Plan Nacional de Desarrollo
2014 – 2018, es importante plantear algunas propuestas que permitan que el Estado avance en
la garantía de los derechos de las mujeres y las condiciones de igualdad puedan ser incluidas en
el nuevo PND; además de reiterar la importancia de que el gobierno de cumplimiento a las
recomendaciones del comité de la CEDAW que reconoce que en “materia del marco jurídico,
político e institucional del Estado parte en cuanto a los derechos de las mujeres está en aguda
contradicción con la situación de las mujeres en el territorio”, explicando esta situación con la
ineficacia en su implementación. Es decir, una vez más somos declarados un Estado con logros
formales que aun distan de ser reales en la vida de las mujeres, los cambios normativos aun no
cambian la vida de las mujeres.
144
SECTOR RAIZALES
¿Qué se espera para el próximo periodo del PND 2015-2018?
Este periodo no tendría mucho que diagnosticar para el sector Raizal que prácticamente tiene
una agenda establecida como pueblo diferenciado, que se centra en la realizad de decidir su
destino dentro del marco de los derechos que se han determinado en los tratados
internacionales para esta población y el tipo de territorio.
En la agenda del próximo plan de desarrollo el pueblo Raizal insistirá con el tema de
sobrepoblación de las islas, pero entendiendo que no es un tema de cifras de cuantos
viven o están residenciados en el territorio, se trata de definir la densidad poblacional
que sea suficiente para mantener el equilibrio con el medio ambiente de las islas, que de
por sí, son frágiles y exigen tener todas las consideraciones para un desarrollo sostenible
con todo el sistema ecológico del Archipiélago como reserva de biosfera. Se insiste en
solicitar el empadronamiento en el territorio.
Se insiste con protección de la identidad cultural, para esto se espera la creación de la
ruta de protección étnica, la continuidad en la creación del estatuto del pueblo Raizal, el
fortalecimiento de sus instituciones, organizaciones, gobierno propio y participación en
los espacios del congreso (senado y cámara).
El desarrollo económico – partiendo de las posibilidades del mar, y lo que ofrece la
posición geográfica del Archipiélago como eje de desarrollo, de acuerdo con las nuevas
posibilidades del Caribe y el próximo canal interoceánica en Nicaragua.
De acuerdo a como se ha evolucionado el litigio con Nicaragua, para el pueblo Raizal se
insistirá en sus derechos a participar en las decisiones que se han de tomar entre los dos
estados (Colombia y Nicaragua) en relación con la región y el espacio marino en disputa,
región que es el espacio ancestral y vital para la sobrevivencias del pueblo Raizal.
La seguridad entra en plano de las exigencias y se convierto en uno de los problemas de
mayor desequilibrio a la dimensión cultural, social, política, económica de los habitantes
del Archipiélago y altera el valor más preciado de los Raizales, la Paz, otrora símbolo de
garantía para la sobrevivencia dentro del marco económico en torno al turismo.
Ante los anuncios de continuidad del plan archipiélago aún no se sabe cómo estará este
articulado con el plan nacional, por este motivo será necesario un replanteamiento al
plan archipiélago en caso que este sea la herramienta de planificación para determinar
el destino del archipiélago y sus habitantes para el próximo periodo.
145
La restitución de tierras es otras de los temas de la agenda de la Población Raizal.
Los efectos de la urbanización desordenada y sin planificación y respeto por los usos del
suelo, generan grandes problemas que aún no se vislumbran soluciones mientras tanto
el problema aumenta y el daño y desequilibrio ambiental aumenta; entre estos está el
problema de basura y desechos que cada día aumenta en cada rincón de la isla.
Cambios en el formato de educación sigue en la agenda, una educación acorde con las
dimensiones culturales y partiendo de las particularidades lingüísticas con la presencia
de tres lenguas.
Se observa que el tema de investigación y desarrollo presenta alto índice de rezago
´para el Departamento Archipiélago, y se sugiere insistir con el apoyo a una organización
Raizal que se dedique para la investigación y desarrollo con énfasis en temas de recursos
marinos entre otros.
146
ANEXO 1.
Documento contentivo de las opiniones y recomendaciones de
los integrantes del SNP, recogidas en los Foros del Consejo
Nacional de Planeación en el año 2014
Este documento contiene la consolidación de opiniones y recomendaciones de los participantes
a los 5 foros regionales realizados en Barranquilla, Medellín, Villavicencio, Bogotá y
Cali, respecto del balance del PND 2010 - 2014, así como las propuestas de cara a la
construcción del PND 2014-2018. Este informe presenta además, un resumen ejecutivo y una
reseña sobre los aspectos metodológicos utilizados.
147
REFERENCIAS
Andrade, G. y Ruíz, J.P. 1988.La Amazonía Colombiana: Aproximación Ecológica y Social de la
Colonización del Bosque Tropical. Bogotá, FESCOL.
Banco Mundial, 2002. Sistemas Silvopastoriles, Manejo de Ecosistemas y Pago por Servicios
Ambientales. 2002-2008. Washington, D.C.
CEPAL, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal). 2012. Valoración de daños
y pérdidas. Ola invernal en Colombia, 2010-2011 Bogotá: Misión BID - Cepal.
http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/0/47330/OlainvernalColombia2010-2011.pdf
Garay L. J. et al. (2013) Minería en Colombia. Derechos, políticas públicas y gobernanza.
Contraloría General de la República .Bogota, D.C.
Garay L. J. et al. (2014) Minería en Colombia: Institucionalidad y territorio, paradojas conflictos.
Contraloría General de la República .Bogota, D.C.
Instituto Geográfico Agustin Codazzi (2013) Estudio de los Conflictos de Uso del territorio
Colombiano. Bogotá, D.C.
Herrera, Marta (2002) Ordenar para controlar. Instituto Colombiano de Antropología e Historia.
Academia Colombiana de Historia. Bogotá, D.C.
INDERENA, Instituto Colombiano de Recursos Naturales Renovables. 1986. Consideraciones
técnicas para la sustracción de la Reserva Forestal en el Medio y Bajo Caguan. Departamento del
Caquetá. Documento no publicado. Bogotá. D.C.
Instituto para la Sostenibilidad y el Desarrollo. Plan de Acción Ambiental para Colombia 20102014 Marco conceptual y metodológico para su formulación, Bogota D.C. 2011
148
MADS. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible & Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo PNUD. 2014. Quinto Informe Nacional de Biodiversidad de Colombia ante el
Convenio de Diversidad Biológica. Bogota, D.C., Colombia 101 p
Mesa de Diálogo Permanente, Análisis de temar prioritarios para su inclusión en el Plan
Nacional de Desarrollo 2015-2018. Documento en construcción.
Moreno, Carlos Alberto (Marzo de 2013). “Lineamientos esenciales que guiarán el desarrollo de
las propuestas de ajustes de política en materia forestal para WWF, incorporando las lecciones
aprendidas por la entidad en sus años de trabajo en el tema forestal, no sólo en Colombia, sino
en otros países tropicales de América Latina”.
Orozco, José Miguel (Mayo de 2013). “Análisis del Estautos de la Gobernanza Forestal en
Colombia y Perspectivas para su vinculación en la Iniciativa FLEGT de la Unión Europea en el
marco del proyecto Facilitación Flegt en América del Sur.
Quijano, Pedro. Mesa de Diálogo Permanente, Incidencia en Política en el Proceso de
Construcción del Plan Nacional de desarrollo. Documento en construcción.
Ruiz, J.P. (2007). Servicios Ambientales, Agua y Economía. Revista de Ingeniería No 26,
Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia
World Bank. 2010 “Colombia, Mainstreaming Biodiversity into Sustainable Cattle Ranching”.
Project Appraisal Document. Washington, D.C.
World Bank. 2008 Colombia, Costa Rica and Nicaragua, Integrated Silvopastoral Approaches to
Ecosystem Management Project. Implementation Completion and Results Report.
Environmentally and Socially Sustainable Development, Central American Department Latin
America and Caribbean Region. Washington D. C.
149