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REPÚBLICA DE COLOMBIA
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera Ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil quince (2015)
Radicación número: 11001-03-15-000-2015-01865-00
Actor: MARTHA PATRICIA MARTÍNEZ PINZÓN.
Referencia: Acción de Tutela
FALLO
La Sala decide la acción de tutela promovida por la señora Martha Patricia
Martínez Pinzón contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”,
de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.
I.
ANTECEDENTES
Martha Patricia Martínez Pinzón interpuso, mediante apoderada1, acción de
tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, porque
consideró vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a
la administración de justicia y a la igualdad, conforme con los hechos que se
resumen a continuación:
La accionante afirmó que estuvo vinculado mediante órdenes de prestación de
servicio a la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG desde el 21 de
febrero de 2002 hasta el 30 de marzo de 2007.
La parte actora presentó derecho de petición a la CREG para que se le
reconociera la existencia de una relación laboral, en la que, prestó sus servicios
en forma personal, permanente y bajo subordinación, por lo que, tenía derecho
a todas sus prestaciones sociales, como vacaciones y cesantías.
La CREG, mediante Oficio No. S-2008-002116 del 17 de julio de 2008, negó la
existencia del vínculo laboral alegado por la hoy accionante.
1
Abogado: Gloria Yaneth Acosta Valero T.P.: 94.002 del C.S. de J.
La señora Martínez Pinzón presentó una demanda de nulidad y restablecimiento
del derecho en contra del CREG, en la que solicitó la nulidad del oficio antes
mencionado y, en consecuencia, que se declare la existencia del vínculo laboral
que, se desnaturalizó mediante contratos de prestación de servicios. Asimismo,
se ordene pagar todas las prestaciones sociales durante el tiempo que laboró en
dicha entidad, más la indemnización por la omisión en el pago de dichos
emolumentos.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”,
mediante sentencia del 24 de abril de 2012, concedió la mayoría de las
pretensiones de la demanda, pero negó el pago de la indemnización moratoria
por el no pago oportuno.
Contra la anterior decisión, la accionante interpuso recurso de apelación, por lo
que, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en sentencia del 2
de octubre de 2014, confirmó la decisión de primera instancia, al igual que, la
negación del pago de la sanción moratoria.
Afirmó que, en la anterior providencia, la autoridad judicial accionada incurrió en
defecto por interpretación errada de las normas, por defecto fáctico y por
violación directa a la constitución, lo cual vulneró sus derechos fundamentales.
En consecuencia, solicitó que se protegiera los derechos fundamentales al debido
proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, para lo cual,
pidió que se dejara sin efectos las providencias del 2 de octubre de 2014, del
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”.
OPOSICIÓN
La Comisión de Regulación de Energía y Gas
pidió que se declarara la
improcedencia de la acción de tutela.
Sostuvo que en la sentencia censurada no se incurrió en defecto material o
sustantivo, puesto que, la decisión no se sustenta con base en normas
inexistentes o inconstitucionales y, mucho menos, que el análisis realizado al
ordenamiento jurídico aplicable fue erróneo.
Agregó que en el caso bajo estudio no hay un desconocimiento del precedente
judicial, toda vez que, el Consejo de Estado en la providencia atacada reiteró los
diferentes pronunciamientos sobre la materia.
Concluyó que la parte accionada no demostró la ocurrencia de una vía de hecho
por parte de la autoridad judicial accionada.
El
Tribunal
Administrativo
de
Cundinamarca,
Sección
Segunda,
Subsección “F” solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela,
toda vez que, en las providencias de primera y segunda instancia, no se incurrió
en algún defecto que tornara procedente a la presente solicitud de amparo.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política,
faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento
preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u
omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que
así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen
otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario
para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá
como mecanismo transitorio de protección.
En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha
considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero
de 20102, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie
fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales.
Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con
poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o
vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo
con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las
restricciones y en los precisos términos de la norma en cita.
En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un
mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las
2
Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que
los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su
conjunto,
está
precisamente
diseñado
para
garantizar
los
derechos
constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos
contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir
las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten
falencias, remediarlas.
No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por
excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales
fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo
230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por
los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la
necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho.
De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales
fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería
la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales.
Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que
rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones
judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y
acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la
violación
de
garantías
fundamentales
y
observando
los
parámetros
jurisprudenciales fijados para el efecto3.
Si bien en criterio de la ponente de la presente decisión, la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales no se extendía a
las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte
Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones
(artículos 237 [1], 234, 241 y 243 de la Constitución Política); en virtud de la
sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, del 5 de agosto de 2014, proferida en el radicado 201202201-01, M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, se acoge la nueva postura
jurídica y en su lugar, acorde con lo resuelto en esa providencia, se admite la
procedencia excepcional de la tutela contra las decisiones judiciales proferidas
por el Consejo de Estado como órgano de cierre.
Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra
providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez
Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues,
constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de
este complejo tema.
En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela
contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los
3
Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María
Elizabeth García González.
requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la
sentencia C-590 de 2005, así:
(i)
Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia
constitucional;
(ii)
Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios
de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se
trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental
irremediable;
(iii)
Que se cumpla con el requisito de la inmediatez;
(iv)
Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un
efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los
derechos fundamentales de la parte actora;
(v)
Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos
que
generaron
la
vulneración
como
los
derechos
que
se
transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el
proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y
(vi)
Que no se trate de sentencias de tutela.
Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la
existencia de, por lo menos, alguna de las causales especiales de procedibilidad,
es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico,
b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o
sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del
precedente y h) violación directa de la Constitución.
En el caso concreto, la accionante demandó la protección de los derechos
fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la
igualdad, para lo cual, pidió que se dejara sin efectos las providencias del 2 de
octubre de 2014, del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”.
El demandante manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto
sustantivo, fáctico y en violación directa a la constitución, lo cual vulneró sus
derechos fundamentales invocados.
Verificación de los Requisitos de Procedibilidad
Ahora bien, del caso bajo estudio se desprende que goza de relevancia
constitucional, toda vez que, se puede vislumbrar una posible interpretación
erradas de las normas aplicables al caso, así mismo, del expediente de tutela, se
puede concluir, que el hoy accionante agotó todos los mecanismos de defensa
antes de presentar la acción de amparo, por consiguiente, no tiene otro medio
para defender sus derechos.
Por otra parte, la providencia de segunda instancia se profirió el 2 de octubre de
2014, la cual se fijó en edicto el 23 de enero de 2015 y se desfijó el 27 de enero
de 2015, por lo que, la parte accionante presentó la acción de tutela el 16 de
julio de 2015, es decir que hay un claro cumplimiento del requisito de
inmediatez. Además, la providencia que se ataca se profirió en virtud de un
proceso ordinario, por lo que, se puede afirmar que se cumple con todos los
requisitos de procedibilidad.
En Vista de lo anterior, la Sala procederá a estudiar de fondo el caso, por lo que
se analizarán las vías de hechos en las que supuestamente incurrió la autoridad
judicial accionada.
Defectos Alegados (Defecto Sustantivo – Fáctico – Violación Directa de
la Constitución)
La accionante afirmó que “[l]a sentencia tutela incurrió en vía de hecho o en
graves defectos fácticos y sustanciales, con violación directa de la Constitución,
al valorarse que ella es de carácter constitutivo cuando legalmente es
declarativa, lo que los llevó a (i) inaplicar el art. 25 Superior que establece que el
trabajo en cualquiera de sus modalidades goza de una “especial protección”
constitucional y (ii) considerando que la actora no tenía derecho a la sanción
moratoria reclamada.”
Manifestó que la autoridad judicial al establecer el criterio según el cual, la
existencia de la relación surge con la declaración de la providencia motivo de
estudio, desconoció que, el vínculo ya existía y en el fallo solo se reconoció, por
consiguiente la sentencia es declarativa y no constitutiva.
Sostuvo que la sentencia no hace nacer la relación laboral, pues ella ya existía
desde el momento en que la actora empezó a laborar subordinadamente y bajo
una remuneración para la CREG, es decir que, en su sentir, la sentencia no da
nacimiento a una nueva relación jurídica, sino que simplemente declara con
efectos retroactivos, que ella ya existía aún desde antes de la sentencia.
Caso Concreto
En vista de todo lo anterior, la Sala considera que la accionante cuestiona la
providencia del 2 de octubre de 2014 proferida por la Sección Segunda del
Consejo de Estado, pues, en su parecer, se debió reconocer la sanción moratoria
reclamada, toda vez que, la relación laboral ya existía y lo que hizo la autoridad
judicial accionada fue declararla.
Al respecto, en providencia del 2 de marzo de 2010 proferida por la Sala Plena
del Consejo de Estado proferida dentro de un Recurso Extraordinario de Revisión
con radicado No. 11001-03-15-000-2001-00091-01, se indicó la diferencia entre
los fallos declarativos y constitutivos de derechos en materia de lo Contencioso
Administrativo de la siguiente manera:
“La doctrina jurídica en materia procesal ha elaborado criterios para distinguir las
sentencias que declaran la existencia o inexistencia de una relación jurídica;
diferentes de las sentencias de condena que son las que imponen al
demandado una obligación de dar, de hacer, o de no hacer; y las constitutivas
que crean, modifican o extinguen por sí mismas un estado jurídico, introduciendo
una estructura o situación jurídica nueva.
En el campo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la doctrina cita
como ejemplos de sentencias declarativas las que se limitan a declarar la nulidad
de un acto administrativo en el contencioso de anulación y las que deniegan una
pretensión de cualquier clase; como ejemplo de sentencias constitutivas alude a
las que deciden favorable en los procesos electorales y las que revisan cartas de
naturaleza; y como ejemplos de sentencias condenatorias las sentencias
favorables dictadas en los procesos de restablecimiento en general, precisando
que “las sentencias en el contencioso de nulidad y restablecimiento tendrán un
doble carácter: declarativas en cuanto constatan o definen que el acto
impugnado se ajusta o no al ordenamiento jurídico; y de condena, cuando, como
consecuencia de la nulidad del acto, se impongan obligaciones de dar, hacer o
no hacer a la administración”4.”
En ese orden de idea, la sentencia del 2 de octubre de 2014 proferida en
segunda instancia por el Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho, en la que, se confirmó la providencia del 24 de
abril de 2012 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que decidió lo
siguiente:
“1º.- DECLÁRESE LA NULIDAD del Oficio No. S – 2008 – 002116 del diecisiete
(17) de julio de dos mil ocho (2008), suscrito por el Representante de la
4
Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Sexta edición. Señal Editora. Bogotá,
2002.
Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG -, por las razones expuestas
en la parte motiva de este proveído.
2º. ORDÉNASE a la NACIÓN – MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA –
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS – CREG, a titulo de
reparación del daño, a reconocer y pagar a favor de la actoa, señora MARTHA
PATRICIA MARTÍNEZ PINZÓN, identificada con C..C. No. 41.778.899 de Bogotá,
el valor equivalente a las prestaciones sociales comunes devengadas por los
empleados vinculados a dicha entidad, liquidadas conforme al valor pactado en
las órdenes de servicios, correspondientes a los períodos en los cuales se
demostró la existencia de la relación laboral, es decir, del veintiuno (21) de
febrero de dos mil dos (2002), y hasta el treinta (30) de marzo de dos mil siete
(2007), sumas que se reconocerán y ajustarán de conformidad con lo expuesto
en la parte motiva de la presente providencia.
(…)”
Así las cosas, es claro que tanto la sentencia del tribunal como la del Consejo de
Estado son declarativas, pues anulan un acto administrativo y, al mismo tiempo,
son de carácter condenatorio a raíz del restablecimiento del derecho solicitado
que fue reconocido por las autoridades judiciales.
Aunado a lo anterior, se advierte que la existencia de la relación laboral surge
con la declaración en las providencias antes mencionadas, por consiguiente, los
derechos se tornan exigibles a partir de la ejecutoria de esta, sin importar que
los hechos que generaron la declaración hayan sucedido con anterioridad.
Así mismo lo ha sostenido la Sección Segunda del Consejo de Estado que
respecto a la sanción moratoria en este tipo de caso no se puede acceder
“teniendo en cuenta que por vía jurisdiccional surgió la obligación para la
administración de cancelar a título de indemnización las prestaciones
sociales y por ende, como el derecho hasta antes de la declaración
judicial no podía decirse que tenía el carácter de exigible, no resulta
viable pretender el pago de sanciones moratorias. ”5
En ese orden de ideas, no se puede endilgar algún defecto en las providencias
proferidas por las autoridades judiciales accionadas, toda vez que, actuaron
conforme a las normas y la jurisprudencia aplicables al caso, puesto que, en las
providencias censuradas explicaron y sustentaron en debida forma sus
decisiones.
Así las cosas, no hay evidencia de que la decisión judicial objeto de tutela
comprometan los contenidos constitucionalmente protegidos del derecho al
debido proceso que ameriten la intervención del juez constitucional, en la
medida en que no se trata de proveídos absolutamente caprichosos, arbitrarios o
carentes de justificación o motivación jurídica o que conduzcan a la inexistencia
de defensa y contradicción dentro del proceso, teniendo en cuenta que el
accionante tuvo a su disposición y utilizó los medios de defensa establecidos por
5
Sentencia del diez (10) de febrero de dos mil cinco (2005), Radicación número: 05001-23-31-0001998-03062-01(3758-02), Actor: BENJAMIN GUILLERMO RUIZ DIAZ. Demandado:
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA -CORANTIOQUIA
el legislador para controvertir las decisiones atacadas ahora por vía de tutela.
A lo anterior cabe agregar que los jueces administrativos y los tribunales
administrativos son los jueces naturales en los procesos de la jurisdicción
contenciosa administrativa, por tal motivo, al ellos dar aplicación directa de las
normas y, en forma correcta, no constituyen defecto por el simple hecho de no
ser compartidas por las partes, al punto que las discrepancias razonables de
interpretación de las normas jurídicas no suponen violación de derechos
fundamentales y, en consecuencia, no pueden ser discutidas por la vía de la
acción de tutela.
Por tanto, la Sala concluye que no existe un motivo justificado que configure una
de las causales especiales que hacen procedente de manera excepcional la
acción de tutela contra providencias judiciales. Por el contrario, encuentra que el
ejercicio de la presente acción pretende revivir discusiones debidamente
resueltas por el juez natural.
Al respecto, se debe insistir en el hecho de que la acción de tutela no es una
tercera instancia en la que puedan ventilarse asuntos que ya fueron definidos
por los jueces naturales del asunto dentro del escenario diseñado por la ley para
el efecto, esto es, el proceso judicial.
En ese orden de ideas, la Sala procederá a negar la acción tutela, como en
efecto se hará en la parte resolutiva de esta decisión.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta
de la Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y
por autoridad de la Ley.
FALLA
1.- NIÉGASE la solicitud de tutela instaurada por Martha Patricia Martínez
Pinzón contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”.
2.- NOTIFÍQUESE por el medio más expedito y eficaz que asegure el cumplimiento
de la decisión.
3.- En caso de no ser impugnada la presente providencia, dentro de los 3 días
siguientes a su notificación, envíese a la Corte Constitucional para su eventual
revisión.
Cópiese, notifíquese, cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
BÁRCENAS
HUGO FERNANDO BASTIDAS
Presidenta de la Sección
CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ