El Mecanismo Único de Resolución (MUR)
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PROYECTO FIN DE MÁSTER : EL MECANISMO ÚNICO DE RESOLUCIÓN (MUR) Germán García Yebra Máster en Derecho Bancario y de los Mercados e Instituciones Financiera 1 SUMARIO 1. Introducción: La construcción de una Unión Bancaria europea. Pág. 4‐8 2. Avances en la Unión Europea y puesta en marcha del Mecanismo Único de Supervisión. Pág. 8‐9 3. El Mecanismo Único de Supervisión(MUS). Breves referencias normativas. Pág. 10‐12 3.1 Marco Normativo. Pág. 11 4. El Mecanismo Único de Resolución (MUR). Pág. 13‐37 4.1. Concepto. Pág. 13 4.2. Ámbito de aplicación. Pág. 16 4.3. Procedimiento. Pág. 19 4.4. El MUR y la Directiva de Resolución. Pág. 21 4.5. La necesidad del “Bail in” y su aplicación. Pág. 24 4.6. La creación de Fondos de Resolución Bancaria. Pág. 27 4.7. El Fondo Único de Resolución. Pág. 29 4.8. La Junta Única de Resolución. Pág. 33 4.9. La financiación del MUR. Pág. 34 4.10. Efectos del MUR para los bancos españoles. Pág. 35 5. Conclusiones o consideraciones finales. Retos y desafíos. Pág. 37‐38 6. Referencias Bibliográficas. Pág. 39‐40 2 ABREVIATURAS: ANC: Autoridades nacionales competentes BCE: Banco Central Europeo BdE: Banco de España BRRD: Bank Recovery and Resolution Directive CE: Comisión Europea EBA: European Banking Authority FGD : Fondo de Garantía de Depósitos FROB: Fondo de Reestructuración y Ordenación Bancaria FUR: Fondo Único de Resolución JUR: Junta Única de Resolución LOSS: Ley 10/2014: Ley de Ordenación, Supervisión y Solvencia de EECC MEDE: Mecanismo Europeo de Estabilidad MOU: Memorandum Of Understanding MUR: Mecanismo Único de Resolución MUS: Mecanismo Único de Supervisión UE: Unión Europea 3 1. INTRODUCCIÓN: LA CONSTRUCCIÓN DE UNA UNIÓN BANCARIA EUROPEA Con el estallido de la crisis financiera se demostró que la arquitectura institucional europea era demasiado débil para abordar adecuadamente los nuevos riesgos estructurales. La falta de unas normas previsibles y armonizadas para gestionar las crisis bancarias junto con unas prácticas de supervisión defensivas dieron como resultado entre los años 2011 y 2012, una creciente fragmentación de los mercados financieros donde el coste de financiación de los bancos pasó a depender en gran medida de la fortaleza de su soberano, reforzando así el círculo vicioso entre bancos y deuda soberana. Desde la introducción de la moneda única, la unión bancaria es el proyecto europeo más ambicioso que se ha creado. Se formuló con el fin de enviar a los mercados una señal de unidad frente al problema de fragmentación financiera que estaba poniendo al euro contra las cuerdas. El objetivo principal de la unión bancaria es reanudar el progreso hacia el mercado único de los servicios financieros y, además, preservar el mercado único europeo al restablecer el adecuado funcionamiento de la política monetaria en la zona euro mediante la recuperación de la confianza en el sector bancario europeo. Esto se conseguirá a través de nueva regulación bancaria armonizada y un nuevo marco institucional más sólido de supervisión y la resolución bancaria que pasará a ser gestionado a nivel europeo. Los líderes de la UE han trabajado a contrarreloj para poner en marcha un acuerdo creíble y eficaz, en medio de intensas negociaciones y concesiones muy importantes por todas las partes involucradas. A pesar de que el acuerdo final no proporciona la unión bancaria óptima, se considera que tiene un valor político extraordinario con un enorme potencial. Con ello, la unión bancaria emerge como un paso adelante hacia la integración financiera y hacia el perfeccionamiento de la construcción del euro. Puede calificarse como un hito fundamental, pues implica avanzar mucho más allá de la armonización de las normas, que ya se aplican a los 28 Estados Miembros de la Unión Europea. De hecho, implica una importante transferencia de soberanía de los países que comparten una moneda común a las nuevas autoridades supranacionales, lo que mejorará la gobernanza de la Unión Monetaria Europea. Se trata, por lo tanto, de una iniciativa que mira hacia el futuro y que, por tanto, está diseñado no para resolver los problemas del pasado, sino más bien para evitar y abordar aquellos que puedan surgir de aquí en adelante. La crisis económica demostró, con el paso del tiempo, que la Unión Monetaria y Económica no era posible sin una verdadera Unión Bancaria. Por ello, a partir de 2009, se inicia un profundo proceso de reforma de la regulación bancaria comunitaria que se asienta sobre tres pilares fundamentales: 1.‐ Existencia de un código normativo único y detallado en materia de ordenación que garantice una elevada solvencia y una prudente asunción de riesgos por las entidades de crédito, llegándose a la unificación normativa, a través de reglamentos comunitarios. 2.‐ El Mecanismo único de Supervisión (MUS) 3.‐ El Mecanismo Único de Resolución (MUR) y un Fondo Único de Resolución (FUR), acompañado de un sistema de garantía de depósitos y un mecanismo de apoyo común. 4 Con el paso del tiempo, la gestión de la crisis financiera recayó sobre los Estados Miembros, sin perjuicio de las atribuciones asignadas al Eurosistema en materia de dirección y ejecución de la Política Monetaria. El apoyo a entidades financieras con dificultades de solvencia mediante fondos públicos se decide y asume por cada Estado Miembro, aunque con sometimiento a las normas europeas relativas a la competencia y ayudas de Estado. En el ámbito de la UE, en Junio de 2012, se publicó una propuesta de Directiva de resolución de crisis. El marco está constituído por los compromisos asumidos por España por el Eurogrupo en el “Memorandum Of Understanding” (MOU), que en cierta manera, obligó a España a transponer anticipadamente la mencionada directiva dando lugar al Real Decreto Ley y a la ley 9/2012 de 14 de Noviembre, de Reestructuración y Resolución de entidades de crédito, que ha estado vigente hasta la actualidad. Tras la quiebra de Lehman Brothers en Septiembre de 2007, el G‐20 solicitó la fijación de unos estándares mínimos que posibilitasen la resolución ordenada de las entidades financieras sistémicas. Para ello, en Octubre de 2011, se publicaron los “Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions”. En éste documento, se establecían las líneas esenciales de un sistema que debía permitir la resolución ordenada de entidades en dificultades sin un impacto sistémico grave, manteniendo las funciones económicas esenciales para el resto del sistema financiero y para el conjunto del sistema económico. A su vez, se atribuye especial importancia a la preparación de la resolución y la necesidad de que toda entidad sistémica cuente con planes de resolución y de recuperación, además de prever que las distintas autoridades competentes acuerden previamente unas bases de coordinación para las entidades con actividad transfronteriza. En mayo de 2014 se aprobó una nueva Directiva, que ha obligado a modificar la legislación española en la materia. Con ese fin, tras un proyecto de ley en tramitación que, finalmente fue publicado el 18 de Junio de este año, se dio lugar a la nueva Ley 11/2015 de recuperación y resolución de entidades de crédito sobre la que se transpone la Directiva de Recuperación y Resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión. En la elaboración de la Directiva 2014/59/UE para la homogeneización de los procedimientos de resolución de crisis bancarias, se abordan las medidas a adoptar tanto en la fase previa a la crisis, como en la fase de resolución. Para esta segunda fase, se establecen las facultades de la autoridad administrativa de resolución y las llamadas herramientas de resolución como la venta de negocio, banco malo, bail‐in, entre otros. Como se ha puesto de relieve por la doctrina (TOMAS RAMON FERNANDEZ) la facilidad de las crisis bancarias para traspasar las fronteras nacionales, requería un sistema que permita adoptar decisiones rápidas, pero que no suscite dudas sobre el impacto en las finanzas públicas e infunda seguridad en los mercados. La supervisión y resolución bancaria se ejercerá de forma coordinada, aplicándose al mismo nivel centralizado a fin de reducir la incertidumbre y evitar retiradas de fondos masivas y, en consecuencia, un efecto de contagio a otras partes de la zona euro. 5 De esta manera, si un banco se encuentre en una situación de crisis, deberá elaborar un plan de reestructuración, incluyendo una previsión para el incremento de su capital y una explicación de cómo llegará a ser rentable en el largo plazo antes de que pueda beneficiarse de medidas de recapitalización con fondos públicos. Si no se puede restaurar la viabilidad del banco, debe presentarse, a cambio, un plan de liquidación ordenada. En caso de déficit de capital, los accionistas y tenedores de deuda subordinada deberán contribuir financieramente antes de que los bancos puedan pedir financiación pública, con lo que se pretende lograr una igualdad de trato entre bancos situados en diferentes estados miembros y reducir la fragmentación del mercado financiero. Como organismo encargado de la supervisión, el BCE, deberá detectar cuando un banco establecido en un estado miembro, pasa por dificultades financieras graves y, en consecuencia, deba ser objeto de un procedimiento de resolución. Los estudios preparatorios de la resolución de la entidad corresponderán a la Junta Única de Resolución (JUR), un órgano que estará compuesto por representantes del BCE, la Comisión Europea (CE) y las autoridades nacionales de los estados en los que el banco afectado tenga su sede y sus sucursales o filiales. La JUR, a la que mas tarde me referiré, se encargará de analizar la situación de la entidad y determinará el modo de proceder y la posible participación del FUR. En última instancia, será la Comisión Europea quien decida si a un banco se le debe aplicar el procedimiento de resolución. Las funciones que conserva la Comisión en los procedimientos de reestructuración tiene una enorme relevancia, aunque se limiten a poner en marcha el procedimiento de resolución de una entidad, garantizando el respeto de las normas de la Unión sobre ayudas de Estado, y velando por la independencia de todo el mecanismo en su conjunto. De acuerdo con la declaración hecha pública con ocasión de la cumbre del Eurogrupo, formado por los países de la zona euro el 20 de Junio de 2013, se produce una aceptación sobre la cuestión de la asignación de las pérdidas registradas por los bancos a los accionistas y acreedores en lugar de los contribuyentes, así como el momento en que se abre la posibilidad de recapitalización directa de los bancos a través del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). La ejecución del plan de resolución corresponderá a las autoridades de resolución competentes en materia de entidades de crédito. En el caso de España, el Banco de España (BdE) y, cuando se solicite apoyo financiero público, lo será el Fondo de Reestructuración y Ordenación Bancaria (FROB), aunque manteniendo la supervisión de la JUR durante todo el procedimiento. La JUR deberá realizar el seguimiento de la ejecución y, en el caso de incumplimiento de las autoridades de resolución, podrá dictar órdenes ejecutivas con carácter obligatorio para los bancos en dificultades. Por último, la JUR también controlará el Fondo único de Resolución, que será financiado mediante aportaciones del sector bancario, sustituyendo a los fondos de resolución nacionales de los estados de la zona euro y de los estados que participen en la Unión Bancaria. Por otro lado, la existencia de una normativa comunitaria con un supervisor macroprudencial y un regular encargado de la coordinación en materia de supervisión de la solvencia de las entidades de crédito ha sido insuficiente para evitar la crisis del euro. Ha sido precisamente para dar respuesta a esta cuestión por lo que se ha trazado el objetivo final de un 6 Mecanismo único de resolución de las entidades de Crédito en dificultades para la zona euro encargado de reflotarlas o liquidarlas ordenadamente. El BCE va a supervisar directamente algunas entidades de crédito, pero fundamentalmente lo hará a través de los supervisores nacionales de solvencia, que desde ahora quedarán sujetos a la revisión de alguna de sus decisiones fundamentales por el BCE. (GARCIA ALVAREZ). La Unión Bancaria ha avanzado gradualmente, de tal forma que los primeros pasos exigían otros adicionales. En un proceso como éste, la unificación de la supervisión bancaria ha planteado de manera natural a una discusión sobre un marco unificado de resolución. Tras ella y posterior aprobación del MUS, que entró en vigor el 4 de Noviembre de 2014, el MUR ha sido uno de las materias de debate principales en la Unión Europea. En virtud del proceso de unión bancaria, el supervisor único (Banco Central Europeo, BCE) exige un mecanismo de resolución de las mismas características en la Eurozona. En el supuesto de que el BCE, actuando como supervisor único, detecte problemas en uno de los bancos por él supervisado, le corresponde la misión de poner en marcha un proceso de resolución. Tomando como ejemplo las anteriores crisis bancarias que habían supuesto un coste inaceptable para los contribuyentes, los líderes del G20 aprobaron un documento titulado “Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions”, que establece los elementos básicos que deben incluirse en cualquier marco efectivo de resolución de bancos: ‐ ‐ ‐ Una autoridad de resolución con experiencia, así como con unos recursos y poderes adecuados. Una gama suficiente de herramientas de resolución y una adecuada coordinación transfronteriza en los procesos de resolución. Mecanismos para garantizar que las pérdidas sean soportadas finalmente por los accionistas y acreedores no garantizados. El proceso de construcción de la Unión Bancaria ha recibido importantes impulsos legislativos en el año 2013, fundamentalmente en el ámbito de la supervisión única, siendo algo más lentos, en el ámbito de los mecanismos de resolución. En este contexto, la voluntad para avanzar hacia un mecanismo único debe ser tenida en cuenta por las entidades financieras españolas a la hora de formular sus planes estratégicos, ya que el marco de actuación para las mismas pasa a adquirir una dimensión europea. Esa dimensión no se refiere sólo a los pilares básicos que configuran la Unión Bancaria, sino al marco competitivo que de los mismos se deriva. Dicho esto, una entidad bancaria se considerará inviable cuando, de acuerdo con la Ley 9/2012 anteriormente citada y teniendo en cuenta la nueva Ley 11/2015 de 18 de Junio, concurran los siguientes requisitos: 1) Incumpla de manera significativa en un futuro próximo los requerimientos de solvencia u otros requisitos necesarios para mantener su autorización. 7 2) Los pasivos exigibles de la entidad son superiores a sus activos o es razonablemente previsible que lo sean en un futuro a corto plazo. 3) La entidad no puede o es razonablemente previsible que en un futuro próximo no pueda cumplir puntualmente sus obligaciones exigibles. 4) La entidad necesita ayuda financiera pública extraordinaria. 2.‐ AVANCES EN LA UNIÓN EUROPEA Y PUESTA EN MARCHA DEL MECANISMO ÚNICO DE SUPERVISIÓN. En Noviembre de 2014 se puso en marcha en Mecanismo único de Supervisión (MUS) y la asunción por parte del Banco Central Europeo de Las funciones como supervisor prudencial en la zona euro. Es el primer pilar fundamental para avanzar hacia la Unión Bancaria, que se completa con la implantación del mecanismo único de resolución (MUR) y del Fondo Único de Resolución, objeto central de éste trabajo. Avanzar hacia la Unión europea en la zona euro era la respuesta a los problemas surgidos en la interacción entre riesgo soberano y riesgo bancario, y cuyos máximos efectos se produjeron en 2012 con una crisis sistémica y la fragmentación del sistema financiero en la zona euro. La percepción de un mayor riesgo de crédito en la deuda soberana supone la aparición de un componente de riesgo‐país en el coste de financiación del resto de sectores económicos. El hecho de que la regulación y la supervisión fueran competencias nacionales, implicaba que, ante una intervención pública, los gobiernos tendrían que asumir el coste de la reestructuración de las entidades en dificultades, con las implicaciones que esto suponía sobre sus cuentas públicas y su solvencia, a la vez que sobre la estabilidad financiera del área. La necesidad de regulación incluso armonización entre los distintos Estados miembros no resultaba suficiente y eran necesarios nuevos mecanismos mas potentes para limitar los vínculos de retroalimentación negativa entre ambos riesgos y recuperar la integración de los mercados financieros. El Consejo Europeo dijo en su día que a la vista de los cruciales desafíos que se plantean, era preciso reforzar la unión económica y monetaria para garantizar el bienestar económico y social, la estabilidad y una prosperidad sostenida» y que «el proceso de creación de una unión económica y monetaria más profunda debe partir del marco institucional y jurídico de la UE. A tal efecto se crea una unión bancaria, respaldada por un código normativo único de los servicios financieros completo y pormenorizado para el mercado interior en su conjunto. El proceso hacia la creación de una unión bancaria se caracteriza por la apertura y transparencia respecto de los Estados miembros no participantes y por el respeto de la integridad del mercado interior. La unión bancaria es la primera etapa de la hoja de ruta aprobada en 2012, a la que debieran seguir el avance hacia la unión fiscal, económica y finalmente alguna forma de unión política y por la cual se decidió avanzar hacia una verdadera unión económica en la Unión Europea. Era necesario que la política de resolución recayera sobre una autoridad única – 8 también con responsabilidad sobre la supervisión prudencial‐ y que contara con un respaldo financiero común. En aquel momento y dada la urgencia de la situación para afrontar la crisis se planteó un calendario ajustado que permitiera poner en marcha la Unión Bancaria en los mínimos plazos posibles, con el objetivo de asegurar el buen funcionamiento del sector. Ello suponía actuar sobre la regulación y supervisión comunes, por lo que a mediados del mes de Octubre de 2013 se finalizó la aprobación de la legislación necesaria para la creación del MUS. Por otro lado, en 2015 comenzó a funcionar el MUR, que es un sistema integrado por autoridades nacionales de resolución, liderado por una Junta Única de Resolución (JUR), que será quien actúe como autoridad común de resolución. El objetivo es garantizar que cuando un banco supervisado bajo la estructura del MUS entre en dificultades, la política de resolución sea eficiente. No obstante, el MUR no estrá plenamente operativo hasta 2016, en que está prevista la creación del Fondo único de resolución, que será el respaldo financiero en el caso de que las entidades de resolución no puedan cubrir las necesidades y siempre que accionistas y acreedores hayan asumido las pérdidas. En relación, por último, con la unión bancaria a finales de 2014 se aprobó un acuerdo intergubernamental que había alcanzado el Eurogrupo sobre la posibilidad de que el MUR constate con un instrumento de recapitalización directa a través del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), que actuará como instrumento de última instancia bajo determinadas condiciones para entidades de relevancia sistémica viables. 3.‐ EL MECANISMO ÚNICO DE SUPERVISIÓN: (MUS). BREVES REFERENCIAS NORMATIVAS. La crisis económica demostró que la mera coordinación entre supervisores nacionales era insuficiente para hacer frente a los riesgos de toda Europa en el contexto de un mercado bancario cada vez más integrado a raíz de la moneda única. Por ello, se articuló un Sistema Único de Supervisión (MUS) para las entidades de crédito de la zona euro, extensible al resto de 9 entidades de la Unión Europea (UE) a través del Reglamento 1024/2013/UE del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomendó al Banco Central Europeo tareas específicas en materia de supervisión prudencial de las entidades de crédito. Como primer paso hacia una unión bancaria, el Mecanismo Único de Supervisión creado por el Reglamento (UE) 1024/2013 del Consejo (el MUS) debe garantizar que la política de la Unión en materia de supervisión prudencial de las entidades de crédito se aplique de manera coherente y eficaz, que el código normativo único de los servicios financieros se aplique de manera homogénea a las entidades de crédito de los Estados miembros de la zona del euro y de los Estados miembros no pertenecientes a dicha zona que opten por participar en el MUS (los Estados miembros participantes) y que estas entidades de crédito sean objeto de una supervisión de la máxima calidad La crisis financiera del año 2007 puso de manifiesto los graves problemas que generaba un sistema de supervisión de carácter parcial y fragmentado mediante una pluralidad de entidades nacionales dispersas y diversas en su estructura y organización. La coordinación entre los supervisores resulta fundamental, pero la crisis demostró que por sí sola es insuficiente para garantizar una supervisión adecuada en un contexto de una moneda única. Un primer intento de mejora se articuló mediante la creación de la EBA (European Banking Authority), en el marco del Sistema Europeo de Supervisión Financiera a la que se atribuyeron mayores facultades de coordinación de los supervisores nacionales e incluso facultades de actuación directa en situaciones de emergencia. Aunque la EBA adoptó un papel activo en materia de regulación, su actuación respecto a la supervisión son escasos. Por ello, en el ámbito de la Unión Bancaria, creó el MUS que culminó con la adopción del Reglamento 1024/2013/UE anteriormente citado, con el que se pretende garantizar una aplicación coherente y eficaz de las políticas de la Unión en materia de supervisión prudencial de las entidades de crédito. El MUS está compuesto por el BCE y las autoridades nacionales competentes de los Estados miembros participantes. Se trata de un traspaso efectivo de todas las funciones relevantes de supervisión de las entidades de crédito más significativas al BCE, que contará con el apoyo y asistencia de las autoridades nacionales. El BCE se ocupa de la supervisión directa de los bancos de mayor tamaño, mientras que los supervisores nacionales tienen a su cargo la supervisión del resto de bancos, aunque actuando bajo la responsabilidad del BCE. A fin de restablecer la confianza y la credibilidad del sector bancario, el Banco Central Europeo (BCE) realizó una evaluación exhaustiva de los balances de todos los bancos supervisados directamente. Dicha evaluación garantiza a todas las partes interesadas que los bancos que se adhieran al MUS y, por tanto, que entren dentro del ámbito de aplicación del MUR, son fundamentalmente sólidos y de confianza. 3.1 MARCO NORMATIVO En el contexto jurídico descrito, los instrumentos jurídicos más relevantes son los siguientes: ‐ Por un lado, la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión. Junto con el Reglamento 10 575/2013/UE constituyen dos normas clave que incorporan los Acuerdos de Basilea III y avanzan sustancialmente en la creación de una normativa bancaria única en materia de solvencia, imprescindible de cara a la constitución de la Unión Bancaria. La incorporación de la Directiva y la adaptación de nuestro Derecho al Reglamento citado se produjo a través de la legislación de urgencia por medio del Decreto ‐ Ley 14/2013, de 29 de noviembre, de medidas urgentes para la adaptación del derecho español a la normativa de la Unión Europea en materia de Supervisión y solvencia de entidades financieras. La adaptación definitiva tiene lugar con la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito (LOSS). ‐ Por otro lado, la Directiva 2014/59/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la reestructuración y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, y por la que se modifican diversas Directivas en la materia. Este acuerdo, se fundamenta en el Reglamento 806/2014, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2014, por el que se establecen normas uniformes y un procedimiento uniforme para la resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión en el marco de un Mecanismo Único de Resolución y un Fondo Único de Resolución y se modifica el Reglamento (UE) nº 1093/2010. Con la transposición de la Directiva al ordenamiento jurídico español, se crea la reciente Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperación y resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión. Dentro de su amplio contenido, el Reglamento se ocupa, entre otras cuestiones a las que ahora me remito a su texto, de las divergencias existentes entre las normas de resolución nacionales y las prácticas administrativas correspondientes en los distintos Estados miembros, así como de la falta de un proceso unificado de toma de decisiones en materia de resolución en la unión bancaria que agravan la falta de confianza en los demás sistemas bancarios nacionales y contribuyen a la inestabilidad del mercado, ya que no garantizan la previsibilidad de las posibles repercusiones de la inviabilidad de un banco. El reglamento se ocupa especialmente de aspectos que tienen que ver con la Junta Única de Resolución establecida de conformidad con el propio Reglamento, su ámbito de aplicación, la utilización del Fondo Único de Resolución, así como las intervenciones del Consejo y de la Comisión, aspectos a los que me referiré mas adelante. Representa un paso significativo hacia la armonización de las normas en materia de resolución bancaria en toda la Unión y prevé la cooperación de las autoridades de resolución a la hora de afrontar la inviabilidad de bancos transfronterizos. No obstante, dicha Directiva establece unas normas mínimas de armonización, sin centralizar el proceso de toma de decisiones en materia de resolución; establece esencialmente una serie de competencias e instrumentos comunes de resolución a disposición de las autoridades nacionales de cada Estado miembro, pero les deja un margen de discrecionalidad a efectos de la aplicación de los instrumentos y el uso de los mecanismos nacionales de financiación de los procedimientos de resolución. Se garantiza así que las autoridades dispongan de los instrumentos necesarios para actuar con la suficiente antelación y rapidez ante una entidad con problemas de solidez o en graves 11 dificultades, a fin de asegurar la continuidad de las funciones financieras y económicas esenciales de dicha entidad, al tiempo que se minimiza el impacto de su inviabilidad en el sistema económico y financiero. Gráfico 1. Fuente: BBVA 4.‐ EL MECANISMO ÚNICO DE RESOLUCIÓN (MUR) 4.1 CONCEPTO. El MUR es un instrumento derivado del Mecanismo Único de Supervisión Bancaria (MUS) al que he hecho breve referencia anteriormente que permitirá, a su entrada en vigor, 12 proporcionar una respuesta uniforme desde la perspectiva de la Unión Bancaria a las crisis bancarias. Será junto con el MUS, que es el mecanismo básico desde una perspectiva económica general, el elemento esencial para evitar que no se repita en el futuro los problemas que derivaron en relación a la crisis económico financiera del 2008. Respecto de su entrada en vigor, las disposiciones para preparar la planificación de la resolución, la recogida de información y la cooperación con los organismos nacionales de resolución son aplicables desde el 1 de enero de 2015. Las disposiciones relativas a la planificación de la resolución, la actuación temprana, las medidas de resolución y los instrumentos de resolución, incluida la recapitalización interna de accionistas y acreedores, se aplicarán a partir del 1 de enero de 2016, si se cumplen las condiciones para la transferencia de aportaciones al Fondo Único de Resolución. El acuerdo intergubernamental entrará en vigor una vez lo ratifiquen Estados miembros participantes en el MUS/MUR que representen el 90 % del total de los votos ponderados de todos los Estados miembros participantes. El MUR tiene, así, como finalidad solventar las graves dificultades al que se puede enfrentar un banco sujeto al MUS, procediendo a su resolución eficientemente y con un coste mínimo para los contribuyentes, sin dañar la llamada economía real. Serán los propios bancos, a través de un fondo de resolución, quienes deban soportar las consecuencias de las crisis que puedan afectar en el futuro a entidades financieras, rompiendo el vínculo entre la crisis de la deuda soberana y los bancos en dificultades. El código normativo único ha armonizado en cierta medida la legislación nacional de los Estados miembros y dispone instrumentos y competencias comunes de resolución para las autoridades nacionales. No obstante, también deja cierto margen de discrecionalidad sobre la forma de aplicar esos instrumentos y de utilizar los mecanismos de financiación para los procedimientos de resolución. El MUR se concibió para garantizar un enfoque común ante los bancos en dificultades y aumentar así la estabilidad del sector financiero en los Estados miembros participantes. Además, evitará que las crisis tengan repercusiones en los Estados miembros no participantes, facilitando así el funcionamiento del mercado interior. Era necesario también contar con un mecanismo único para eliminar el riesgo de que los Estados miembros adoptasen por separado decisiones potencialmente contradictorias para la resolución de los grupos bancarios transfronterizos que pudieran afectar a los costes globales de la resolución. El establecimiento de un Fondo Único de Resolución también evitará que los bancos dependan del apoyo procedente de los presupuestos nacionales y que los Estados miembros apliquen planteamientos diferentes al utilizar los mecanismos de financiación. Esto también ayudará a evitar situaciones en las que la resolución nacional de un banco tenga un impacto desproporcionado en la economía real. 13 Por otro lado, el sistema de resolución supranacional era necesario para complementar el sistema de supervisión a escala de la UE, el Mecanismo Único de Supervisión. Esto contribuye a evitar posibles tensiones entre el BCE y los organismos nacionales de resolución. El propósito del Mecanismo Único de Resolución es, por tanto, reforzar la confianza en el sector bancario, evitar el pánico bancario y el contagio, minimizar la relación negativa entre los bancos y los emisores soberanos y eliminar la fragmentación del mercado interior de los servicios financieros. Es el complemento necesario a la directiva sobre restructuración y resolución para lograr una auténtica unión bancaria que rompa la vinculación entre riesgo bancario y soberano. Con ello se pretende adoptar unas reglas comunes para reestructurar los bancos en dificultades y para repartir pérdidas entre accionistas y acreedores antes de implementar ayudas públicas y/o con cargo a fondos de resolución nacionales. Por ese motivo, el Consejo Europeo reconoció en diciembre de 2012 la necesidad de establecer, además de una supervisión supranacional, un Mecanismo Único de Resolución. Para que éste nuevo mecanismo entre en funcionamiento, será necesaria la participación de un conjunto amplio de órganos. De entre ellos, la JUR, a la que dedica especial atención el Reglamento 806/2014, desempeñará un papel importante en el procedimiento de resolución de entidades de crédito, ya que actuará como mecanismo de relación con los Estados a través de las Autoridades Nacionales de Regulación Bancaria. Por otro lado, destacan también, con distintas funciones, el Consejo Europeo, la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y las citadas Autoridades Nacionales de Regulación. En el mercado interior, la inviabilidad de un banco en un Estado miembro puede afectar a la estabilidad de los mercados financieros de toda la Unión. Garantizar unas normas de resolución uniformes y eficaces y unas condiciones idénticas para la financiación de las medidas de resolución en los distintos Estados miembros redunda en el mayor interés tanto de los Estados miembros en los que operan los bancos, como del conjunto de todos ellos para asegurar condiciones equitativas de competencia y mejorar el funcionamiento del mercado interior. Los sistemas bancarios están muy interconectados en el mercado interior, los grupos bancarios son internacionales y los bancos tienen un gran porcentaje de activos extranjeros. A falta de un MUR, las crisis bancarias en los Estados miembros participantes en el MUS tendrían un impacto sistémico negativo más grave también en los Estados miembros no participantes. Se hacía necesario, por consiguiente, crear un mecanismo desde la Eurozona. Para ello, se impulsó la puesta en marcha del MUR con el fin de garantizar que los problemas de solvencia y liquidez de las entidades bancarias se gestionasen de forma eficiente, con costes mínimos para el contribuyente y para economía real. Este mecanismo único se apoya en la armonización de las normas reestructuración y resolución, así como en un refuerzo de la cooperación entre autoridades nacionales para afrontar la insolvencia de bancos transfronterizos. El establecimiento del MUR garantizará un enfoque neutral ante los bancos en graves dificultades, con lo que se reforzará la estabilidad de los bancos de los Estados miembros participantes y se evitará que las crisis tengan repercusiones en los Estados miembros no participantes, facilitando así el funcionamiento del mercado interior en su conjunto. 14 A través de la Directiva 2014/59/UE, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco legal para la reestructuración y la resolución de entidades de crédito, se atribuye a las autoridades una serie de instrumentos para intervenir con antelación y rapidez en una entidad que se encuentre con problemas de liquidez o solvencia, a fin de garantizar la continuidad de sus funciones financieras y económicas esenciales, al tiempo que se minimiza el impacto de su inviabilidad en el sistema económico y financiero. En función de la gravedad de la situación se adoptarán, de acuerdo con esa normativa, medidas de mera intervención o medidas de liquidación. Pero en todo caso, habrán de ser los bancos (a través del Fondo Único de Resolución), sus accionistas y determinados acreedores, como se explicará mas delante, quienes financien las resoluciones bancarias. Gráfico 2. Fuente: El país 4.2 ÁMBITO DE APLICACIÓN Desde un punto de vista geográfico, el ámbito de aplicación del MUR es la Eurozona y todo aquel Estado miembro cuya moneda no sea el euro pero que acuerde una cooperación estrecha con el MUS. 15 El ámbito de aplicación del MUR será el mismo, y con la misma estructura, que el del Mecanismo Único de Supervisión (MUS). El sistema asumirá competencias sobre la totalidad de los bancos de los países participantes (los de la eurozona y otros miembros de la Unión Europea que lo soliciten). Aquellos bancos considerados significativos, que están bajo la supervisión directa del BCE, serán competencia de la Junta Única de Resolución, mientras que el resto (menos significativos) permanecerán bajo la jurisdicción de las autoridades nacionales de resolución. En todo caso, la Junta tendrá iniciativa del proceso de cualquier entidad cuando se requiera el uso del Fondo Único de Resolución. Si bien los bancos de los Estados miembros que permanecen al margen del MUS están sujetos a dispositivos de supervisión, resolución y respaldo financiero armonizados a escala nacional, los bancos de los Estados miembros participantes en el MUS están sujetos a los dispositivos de supervisión de la Unión y a los dispositivos nacionales de resolución y respaldo financiero. Como las instancias de supervisión y resolución se sitúan en dos niveles diferentes dentro del MUS, los procedimientos de intervención y resolución de bancos en los Estados miembros participantes en el MUS no serían tan rápidos, coherentes y eficaces como los aplicados en bancos establecidos en Estados miembros no participantes en ese mecanismo. Por lo tanto, un mecanismo de resolución centralizado para todos los bancos que operan en los Estados miembros participantes en el MUS es esencial para garantizar unas condiciones de competencia equitativas. Mientras la labor de supervisión siga siendo ajena al MUS, el Estado miembro en que se produzca una inviabilidad bancaria debe seguir siendo responsable de sus consecuencias financieras. Por consiguiente, el MUR solo debe aplicarse a los bancos y las entidades financieras que estén establecidos en los Estados miembros participantes en el MUS y sujetos a la supervisión del BCE y de las autoridades nacionales en el marco del MUS. Los bancos establecidos en los Estados miembros que no participen en el MUS no deben estar sometidos al MUR, pues de lo contrario se generarían incentivos inadecuados para ellos. En particular, los supervisores de esos Estados miembros podrían ser más indulgentes con los bancos de su jurisdicción, pues no tendrían que soportar íntegramente el riesgo financiero de su inviabilidad. Así pues, para garantizar el paralelismo con el MUS, el MUR debe aplicarse a los Estados miembros que participen en el MUS. Como función principal, la Junta Única de Resolución resolverá directamente los bancos significativos, esto es, los adheridos y supervisados directamente por el BCE, los bancos transfronterizos de la Eurozona y todos los bancos cuya resolución requiera el uso del FUR. Las autoridades de resolución nacionales resolverán los bancos restantes (no significativos) sin perjuicio de que la Autoridad Única de Resolución pueda intervenir en cualquier momento, de forma que los Estados miembros tengan la opción de atribuir a ésta la responsabilidad de todos los bancos con sede en su territorio. En el MUR participarán todos bancos supervisados por el MUS (unas 128 entidades de la zona euro), así como aquellos (fuera de la zona euro) que decidan adherirse al mecanismo de supervisión a través de acuerdos de cooperación. La resolución del resto de entidades recaerá sobre las autoridades nacionales, a no ser que requieran financiación del Fondo de Resolución Único (FUR), que trataré posteriormente. 16 Las instituciones europeas que participan en la resolución de entidades y el procedimiento al que se sujetan son las siguientes: 1‐ El Banco Central Europeo (BCE), como supervisor único, será el principal responsable de detectar y notificar la necesidad de resolución de una entidad con problemas. Notificará a la Junta Única de Resolución si un banco está en quiebra o en peligro de quiebra. 2‐ La Junta Única de Resolución (JUR, órgano de nueva creación), evaluará si la entidad en cuestión supone una amenaza sistémica y en caso de que su recapitalización privada no sea posible, propondrá un plan de resolución. 3‐ Tras revisar el plan del CUR, la Comisión Europea (CE) podrá apoyarlo o rechazarlo. Para ajustarse a la jurisprudencia de la UE, una institución de la UE debe aprobar el sistema de resolución adoptado por la Junta. En la práctica, corresponde a la Comisión Europea aprobar el sistema de resolución o formular objeciones a aspectos discrecionales de los sistemas de resolución adoptados por la Junta Única de Resolución. La Comisión también puede proponer que el Consejo formule objeciones a un sistema de resolución en los casos en los que no se cumpla el criterio del interés público o cuando se haya producido una modificación sustancial del importe que vaya a utilizarse del Fondo Único de Resolución. 4‐ El Consejo de la UE también podrá oponerse a la decisión de la CE bajo determinadas circunstancias, por ejemplo si considera que ni la CE ni el CUR han demostrado que la resolución sea de interés público. Determinará cómo realizará el sector bancario las aportaciones ex ante al Fondo Único de Resolución (adoptando un acto de ejecución) y en determinados casos, puede formular objeciones a un sistema de resolución concreto. 5‐ Una vez acordado el plan de resolución final, las autoridades de resolución nacionales (ANC) procederán a su ejecución. Compete a las autoridades nacionales de los Estados miembros participantes planificar y adoptar planes de resolución para los bancos que no sean competencia directa de la Junta Única de Resolución. Asimismo, aplican todas las decisiones dirigidas a ellas de conformidad con las instrucciones de la Junta Única de Resolución. Si un organismo nacional de resolución no cumple una decisión de la Junta Única de Resolución, la Junta está facultada para dictar órdenes ejecutivas directamente al banco con problemas. 17 Gráfico 3 Fuente: El país. Retomando el papel del JUR, a instancias del BCE o por iniciativa propia podrá someter a una entidad financiera con problemas a un programa de reestructuración estableciendo las herramientas que deberán utilizarse en cada caso y pudiendo usar el Fondo Único de Resolución, del que es propietario y administrador. El JUR estará integrado por un director ejecutivo, cuatro directivos y los representantes de las autoridades nacionales de resolución de los países participantes. Funcionará con dos formatos, uno de ellos ejecutivo y, el otro, plenario. En el formato ejecutivo, donde se tomarán decisiones sobre entidades individuales, intervendrán el director ejecutivo, los cuatro directivos y los representantes de los países afectados. Por su parte, el BCE y la Comisión Europea participarán como observadores permanentes. En la sesión plenaria, el Consejo tomará las decisiones de carácter general y las que impliquen un apoyo de liquidez superior al 20% del capital del Fondo Único de Resolución, las que afecten a recapitalizaciones que excedan del 10% de los fondos o bien cuando se han usado más de 5.000 millones de euros en un año natural. En estos supuestos, será necesaria una doble mayoría: dos tercios de los miembros del consejo que representen al menos el 50% de las contribuciones. El plenario tiene también el derecho a oponerse, en este caso por mayoría simple, a las resoluciones de la sesión ejecutiva en determinadas decisiones importantes Con este acuerdo, la decisión sobre la adopción del plan de resolución se acorta considerablemente para agilizar y hacer más eficiente todo el proceso, pudiendo ser aprobado, se dice, en el transcurso de un fin de semana (antes de la apertura de los mercados el lunes siguiente). 18 4.3 PROCEDIMIENTO. Para la resolución de entidades de crédito se articula un procedimiento de cierta complejidad, que sustancialmente consiste en lo siguiente. Se inicia ya sea por iniciativa del BCE, de ANC o por la propia JUR cuando se haya tenido noticia de que existe una entidad en dificultades económico financieras. La JUR se encargará de adoptar un dispositivo de resolución con tres objetivos: someter a la entidad a un procedimiento de resolución, determinar la aplicación de los instrumentos de resolución y adoptar la utilización del FUR. Se trata, por tanto, de liquidar las entidades financieras no viables, y resolver las viables de forma rápida garantizando la estabilidad del sistema financiero y preservando las principales operaciones bancarias. Además, para ser eficaz, este régimen de resolución debe cumplir un conjunto amplio de características como las siguientes: ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ Garantizar la continuidad de los servicios financieros, así como los de pagos, compensación y liquidación que tengan importancia sistémica. Proteger a los depositantes de acuerdo con las especificaciones de su Fondo de Garantía de Depósitos. Asignar pérdidas a los accionistas y tenedores no asegurados de deuda no garantizada de manera que se respete la jerarquía de acreedores. No contar con el apoyo del sector público en caso de problemas de solvencia, así como no albergar la expectativa de que ese apoyo estará disponible; Fomentar la rapidez, transparencia y previsibilidad de los procesos de resolución a través de la claridad jurídica y procesal, así como una planificación “ex ante” de una resolución ordenada; Establecer con rango legal un mandato para la cooperación, coordinación e intercambio de información entre autoridades tanto a nivel nacional, como internacional, antes y durante la resolución; Garantizar que los bancos no viables puedan salir del mercado de una manera ordenada; Fomentar la credibilidad de los regímenes de resolución, reforzando la disciplina de mercado. A tal objeto, deberá efectuar una valoración exhaustiva de los activos y pasivos, de la liquidez de la entidad y del tiempo disponible. Ésta resolución se comunicará a la Comisión Europea, para que a su vez lo remita al Consejo. El mecanismo consta de las siguientes etapas: ‐ El Banco Central Europeo, el organismo de supervisión, notifica a la Junta Única de Resolución que un banco está en quiebra o en peligro de quiebra. También puede adoptar dicha decisión por propia iniciativa la sesión ejecutiva de la Junta Única de Resolución si, tras haber informado al BCE, este no reacciona en el plazo de tres días. 19 ‐ ‐ ‐ ‐ La sesión ejecutiva decide si es posible una solución privada y si la resolución es necesaria para el interés público. Si no se cumplen las condiciones para la resolución, se liquida el banco de conformidad con la legislación nacional. Si se cumplen las condiciones para la resolución, la JUR adopta un sistema de resolución. El sistema determina los instrumentos de resolución y la utilización del FUR. El sistema entra en vigor a las veinticuatro horas de su aprobación por la Junta, a menos que la Comisión formule objeciones a los aspectos discrecionales de los sistemas de resolución adoptados por la Junta Única de Resolución o el Consejo, actuando por mayoría simple a propuesta de la Comisión, presente objeciones basándose en que la resolución no es necesaria para el interés público. Si la Comisión decide proponer que el Consejo formule objeciones, deberá hacerlo en las doce horas siguientes a la aprobación del sistema de resolución por la Junta, para que el Consejo pueda tomar una decisión en las doce horas siguientes. La Comisión Europea dispone de unos plazos determinados para decidir si concurren o no los requisitos necesarios para que la supuesta entidad entre en un procedimiento de resolución. Dicha entidad deberá encontrarse en dificultades, existiendo razones de interés público que justifiquen la adopción de una medida de resolución. La propia Comisión deberá proponer al Consejo la aceptación o rechazo de la propuesta y si, se considera que no existen razones de interés general para el mantenimiento de la entidad, se procederá a su liquidación ordenada de la misma de acuerdo con la legislación nacional aplicable. 20 Gráfico 4. Fuente: Afi 4.4 EL MUR Y LA DIRECTIVA DE RESOLUCIÓN. Hace algo más de un año, el Parlamento Europeo aprobó, tras largas discusiones, el texto final de la Directiva de Resolución Bancaria para Europa (más conocida BRRD “Bank Recovery and Resolution Directive”) que fue publicada en el Boletín Oficial de la Unión Europea el 12 de junio de 2014. La entrada en vigor de la BRRD tuvo lugar en enero del año 2015, mientras que la aplicación del bail‐in, al que me referiré mas tarde, como herramienta de resolución se retrasa hasta enero de 2016. La Directiva sobre reestructuración y resolución bancaria establece una serie de formas de solucionar la situación de los bancos que atraviesen dificultades sin que sean necesarios rescates pagados por los contribuyentes. Contempla planes de rescate y resolución y dispone que las pérdidas deben asumirlas, en primer lugar, los accionistas y acreedores, en lugar de que se recurra a los fondos estatales. Si se necesitan fondos externos, los Estados miembros deben crear un régimen de financiación a partir de las contribuciones del sector bancario. Estos requisitos se aplican a todos los bancos y empresas de inversión. Si los depositantes cubiertos se vieran afectados se activarían los sistemas de garantía de depósitos. La cuantía del fondo de resolución alcanzará el 1 % de los depósitos cubiertos en ocho años, aunque los fondos solo pueden utilizarse en una situación de resolución una vez que se haya rescatado o depreciado el 8 % del pasivo del banco. 21 El elemento central de la BRRD es la fijación una serie de reglas comunes que deben aplicar todos los países de la UE para hacer frente a la resolución de grupos bancarios con problemas financieros de capital o liquidez, minimizando el coste para el contribuyente y preservando las operaciones básicas que dicha entidad pueda llevar a cabo. De esta forma, los 28 países de la Unión Europea tendrán un mismo marco de resolución de bancos, reduciendo la fragmentación del mercado y mejorando el equilibrio del terreno para la competencia entre bancos europeos. La creación de este nuevo mecanismo plantea como principal reto la necesidad de coordinar sus actuaciones con las funciones de supervisión. La clave está en encontrar un equilibrio entre la independencia del supervisor y la autoridad de resolución y, a la vez, compartir las conexiones en materia de conocimiento e información de las entidades. La BRRD establece que la resolución bancaria no sólo se debe centrar en las propias tareas de resolver un banco, sino que su ámbito de actuación debe ser más amplio, abordando tareas preventivas que faciliten una posible resolución futura. En este sentido, la BRRD establece tres fases de actuación: Una primera etapa de preparación y prevención, donde se establecen los pasos previos y tareas que se deben realizar cuando una entidad está «sana» para minimizar los riesgos de incurrir en problemas potenciales para una resolución futura. La BRRD requiere a las instituciones y a las autoridades de resolución la necesidad de desarrollar planes de recuperación y resolución para todas las entidades europeas. Por lo que se refiere a los planes de recuperación, todos los bancos europeos tienen que preparar y actualizar periódicamente un plan de recuperación. En esencia, los planes de recuperación tienen como objetivo establecer las medidas que puede tomar una entidad para la restauración de su posición financiera tras un deterioro significativo de su capital, liquidez y rentabilidad. Como complemento a los planes de recuperación, las autoridades de resolución deben elaborar unos planes de resolución donde se describa el procedimiento al que se sujeta la entidad o grupo financiero. En particular, el plan establecerá las diferentes opciones para la resolución de un banco en función de una variedad de escenarios. Adicionalmente, estos planes deben incluir detalles sobre la aplicación de instrumentos de resolución (banco puente, venta de activos, separación de activos o bail‐in) y las maneras de asegurar la continuidad de las funciones mas controvertidas, con el fin de minimizar el impacto de la resolución sobre el contribuyente y sobre la estabilidad financiera. Una segunda etapa de ampliación de los poderes de la autoridad del supervisor para intervenir en una etapa temprana en los casos en que una institución se encuentra en un proceso de rápido deterioro de su condición financiera (por ejemplo, deterioro de la liquidez, aumento de los niveles de apalancamiento, morosidad, etc.) pero todavía cumple con los ratios mínimos de solvencia y liquidez. Las herramientas con las que cuenta el supervisor en esta fase son muy amplias, ya que van desde la implementación de medidas concretas del plan de recuperación a la sustitución temporal de parte de la alta dirección de la entidad por un administrador dependiente de la autoridad de supervisión. 22 Por último, el pilar más importante de la BRRD es la fase que se encarga de abordar la resolución de una entidad con un doble objetivo: mantener la estabilidad financiera así como reducir el coste del contribuyente. En este procedimiento de resolución bancaria, la BRRD se ocupa de definir el concepto de “punto de no viabilidad” como desencadenante de la resolución cuando una entidad no es viable o es muy probable que no lo sea en el muy corto plazo. Distingue a tal efectio, cuatro situaciones: ‐ Que la entidad no cumpla con los requerimientos mínimos regulatorios (capital, liquidez, apalancamiento, etc.) ‐ Que la entidad no puede hacer frente a sus obligaciones financieras. ‐ Que los pasivos sean mayores que sus activos. ‐ Que la entidad ha recibido ayudas públicas extraordinarias. Además, no existen alternativas privadas para resolver la situación financiera de la entidad, como por ejemplo su compra o ampliación de capital privado, entre otras. Interesa destacar los cuatro instrumentos a disposición de las autoridades para abordar la resolución de un banco según la BRRD: a) La venta de negocios: Esta herramienta permite a las autoridades de resolución vender determinados activos o pasivos de la entidad sin el consentimiento de los accionistas u otros procedimientos operativos internos (principalmente requisitos de aprobación) fijados en las políticas de la entidad. b) La separación de activos: El objetivo de la segregación de activos consiste en separar los activos “malos” que han causado la entrada en resolución y gestionarlos de una manera que maximice su valor, mientras que los activos “buenos” se puedan seguir gestionando de manera separada sin que se vean afectados. Las autoridades de resolución tendrán derecho a transferir los activos, derechos o pasivos de una institución a un vehículo de gestión de activos para su posterior liquidación y/o venta. c) La creación de un banco puente: Esta herramienta es similar a la anterior, pero con la diferencia de que se segregan tanto activos como pasivos. En la práctica, se generan dos entidades: una entidad con los activos no problemáticos (la entidad buena), que será vendida en el corto/medio plazo, y una entidad con los activos problemáticos que, en la mayoría de los casos, será liquidada con la consiguiente pérdida de valor para accionistas y, en su caso, acreedores. La opción del banco puente debe cumplir determinados requisitos. En primer lugar, la entidad puente (la denominada “buena”) debe ser una persona jurídica controlada por las autoridades públicas con el objetivo de mantener las funciones básicas (principalmente, mantener el flujo crediticio y asegurar el correcto funcionamiento de los depósitos). De esta forma, las autoridades de resolución siguen manteniendo todo el poder de decisión sobre la entidad, incluyendo el nombramiento 23 de la administración y el perfil de riesgo de la institución puente. Con posterioridad, el papel de la autoridad de resolución debe ser temporal con el objetivo de maximizar su valor y pasar el control de la entidad a manos privadas en el menor plazo posible. d) El “Bail‐in”: Se trata de la piedra angular de la BRRD. Implica que los acreedores de los bancos sufrirán quitas o se convertirán en accionistas en caso de resolución y, por lo tanto, asumirán gran parte de los costes para ayudar a recapitalizar un banco en quiebra. La aplicación del “bail in” dispone de las siguientes características: Durante esta etapa de transición, será posible recurrir a préstamos de los compartimentos nacionales de otros países, de otros fondos nacionales o al Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) o fondo de rescate permanente. Ya en 2024, una vez esté constituido el fondo de resolución europeo, éste podrá recurrir a un “back‐stop”(respaldo económico) que está todavía por concretar y que, en caso de utilizarlo, los fondos empleados tendrán que ser reembolsados por las propias entidades financieras. El problema radica en el largo periodo de transición hasta la puesta en marcha de ese fondo único europeo de resolución. Mientras tanto, el MEDE presta a los gobiernos nacionales (como la asistencia financiera al FROB en el caso español) sin que exista una recapitalización directa de los bancos, permaneciendo por tanto el bucle riesgo bancario‐soberano. Por otro lado, la escasa cuantía del fondo único en 2024 (unos 55.000 millones de euros) y la indefinición del back‐stop (en el caso español el FROB hasta que entre en funcionamiento el FUR) al que podrá recurrir ese fondo en caso de necesidad, hacen que no podamos hablar de una auténtica unión bancaria consolidada. 4.5 LA NECESIDAD DEL “BAIL IN” Y SU APLICACIÓN. La cuestión clave del proceso de reestructuración es el “bail‐in”. Este sistema determina una jerarquía entre los accionistas y acreedores de la entidad para determinar quién asume los costes y en qué orden y, por tanto, establece una clara percepción del riesgo de los componentes del pasivo. Los pasivos susceptibles de hacer frente a las pérdidas bancarias a través del “bail‐in” serán todos aquellos que no estén garantizados. En este grupo se incluyen los accionistas, los tenedores de deuda junior y senior y los depositantes que no se encuentren cubiertos por el Fondo de Garantía de Depósitos (FGD), es decir, importes mayores a 100.000€. La presencia de los depositantes minoristas no cubiertos por el FGD dentro del alcance del “bail‐in” ha planteado numerosos conflictos en el diseño de la BRRD. Para minimizar su impacto y teniendo en cuenta su menor sofisticación y conocimiento crediticio, los legisladores europeos han otorgado un mayor grado de protección a los depositantes minoristas dentro del proceso de absorción de pérdidas. De esta forma, los depósitos de particulares y pymes por encima de 100.000 € únicamente absorberán pérdidas una vez que los accionistas, los acreedores de deuda 24 junior y senior y los depósitos de grandes empresas no cubiertos por el FGD haya sufrido unas pérdidas del 100%. Las entidades deben cumplir con una ratio mínima de pasivos “bailinables” expresados como un porcentaje del total de pasivos de la entidad. De esta forma, las autoridades se aseguran que las entidades cuentan en todo momento con pasivos suficientes para realizar el “bail‐in”. La BRRD establece que el “bail‐in” no es la única herramienta existente para recapitalizar una entidad. Como complemento, se pueden utilizar fondos y/o inyecciones de dinero público, si bien para casos excepcionales de crisis sistémicas y por razones de estabilidad financiera. Sin embargo, el empleo de estas dos alternativas se pueden aplicar siempre y cuando los accionistas y acreedores hayan asumido previamente un porcentaje muy elevado de las pérdidas. (importe equivalente al 8% del total de pasivos de la entidad). Problema mayor sería en el caso que sea una entidad sistémica la que presente problemas de liquidez y solvencia imposible de asumir con fondos nacionales. Será mas que nunca necesario que el MUR cuente con un fondo de cuantía suficiente para aislar por completo a los gobiernos nacionales de los problemas bancarios que surjan. En el periodo de transición, esas aportaciones estarán compartimentadas por países y se irán mutualizando y fusionando progresivamente en un periodo de 8 años tras la entrada en vigor en 2016 de las reglas del “bail‐ in”. En virtud de la Directiva de Resolución y Recuperación Bancaria, los primeros perjudicados serán los accionistas (el capital contable se elimina o rebaja para asumir las primeras pérdidas). Seguidamente, se reducirán o convertirán en acciones los créditos de los acreedores, incluyendo los propietarios de bonos o instrumentos híbridos (emisiones preferentes ) Por último, y en última instancia, los depósitos de más de 100.000 euros, entre los cuales tendrán mayor preferencia los de las personas físicas y los de las pymes, en detrimento de los de las grandes empresas. Las pérdidas mínimas que tendrán que asumir los accionistas y acreedores serán del 8% de los pasivos o del 20% de los activos ponderados por riesgo (requerimiento mínimo), antes de que entre en escena el fondo único de resolución. Los depósitos garantizados hasta 100.000 euros y ciertos pasivos (el salario fijo y los fondos de pensiones de los empleados), aquellos relacionados con bienes y servicios imprescindibles para el funcionamiento del banco, o los que establecen un periodo de madurez de menos de siete días, están excluidos de esta lista del “bail‐in” y, por lo tanto, son intocables. Otro rasgo característico del nuevo marco de resolución, también inspirado por la Directiva de Recuperación y Resolución (BRRD), es la elaboración por parte de todas las entidades bancarias de planes de recuperación, revisables cada año, para afrontar hipotéticas situaciones de dificultad. Estos planes (recovery plans), obligan a las entidades a detallar detenidamente su estructura interna, a precisar qué parte de sus negocios son básicamente prescindibles y a establecer un sistema de escape que pueda ser activado rápidamente en caso de un deterioro significativo de su posición. 25 Este proceso está basado en el principio de que toda entidad, por solvente que pueda parecer, está expuesta a situaciones de crisis y, por tanto, puede ser objeto de un proceso de reestructuración. Llegado el caso, el plan de recuperación serviría de guía al Mecanismo Único de Resolución, que dispondría de la información necesaria para actuar de forma rápida y decisiva. Además, complementariamente, el MUR debe elaborar un plan de resolución (resolution plan) para el caso de que la entidad entre en causa de resolución. Ambos tipos de planes configuran una especie de testamento en vida (living will) de cada banco. En este sentido, la creación del MUR envía un claro mensaje a los mercados sobre la determinación de los países de la zona del euro de eliminar la cultura del rescate bancario con fondos públicos. Es importante señalar la falta sistemas comunes de respaldo económico (backstops) que actúen como recurso de última instancia en el supuesto de que los instrumentos desplegados por el MUR no funcionen adecuadamente. Ese compromiso, aunque no traducido en medidas eficaces concretas, existe, y acabará por materializarse para completar el marco de resolución. El mecanismo elegido para asegurar que el coste de las crisis de las entidades inviables sea soportado por sus accionistas y acreedores, antes de que este recaiga sobre los contribuyentes, ha sido el que, por oposición a “bail‐out”, se ha dado en llamar “bail‐in”, es decir, la posibilidad de que, bajo determinadas circunstancias, los acreedores bancarios vean reducido el principal de su deuda o sus derechos sean convertidos en títulos de capital de la entidad de crédito deudora. Con la expresión “bail‐in” se hace referencia a la conversión de los pasivos de la entidad que ha sido declarada en quiebra, en fondos propios. Se ha dicho que es una solución sensata, ya que el banco insolvente no es liquidado, sino recapitalizado. Pero no es recapitalizado, como hasta la fecha, a costa de los contribuyentes (“bail‐out”), sino con la transformación en acciones de parte del capital que la entidad adeuda a sus acreedores. Al fin y al cabo, cualquier empresa está quebrada en el momento en que sus pasivos superen sus activos, por lo que si el diferencial entre pasivos y activos puede convertirse en fondos propios, la empresa por definición no puede quebrar. Los legisladores de todo el mundo han querido asegurarse de que, ante una futura crisis, no será ya necesaria la utilización de fondos públicos (“bail out)”, sino que pueda afrontarse a través del sacrificio de la propia entidad, sus accionistas y, la gran novedad, de sus acreedores. Se trata de que las entidades, y sobre todo las consideradas sistémicas, sean más sólidas en capital y liquidez, limiten su endeudamiento para que una crisis sea más difícil y, en el caso excepcional de que esta pueda producirse, articulando mecanismos sucesivos para evitar el apoyo público. El banco, en definitiva, debe sostenerse por sí mismo y, de no poder hacerlo, se producirá sucesivamente el sacrificio de accionistas, acreedores (salvo los depositantes protegidos) y el propio sector financiero del que forme parte, haciendo que el respaldo público se produzca siempre “en último extremo”. Con este mecanismo lo que se quiere es “proteger los fondos públicos minimizando la dependencia de ayudas financieras extraordinarias”. Con ello, las primeras pérdidas derivadas de las malas inversiones de un banco serán asumidas por los accionistas. Si con éstos no basta, 26 como ha sido habitual durante esta crisis, los siguientes en asumir los destrozos serán los acreedores subordinados, por ejemplo, los tenedores de participaciones preferentes, que o bien se transformarían en accionistas o bien perderían todo su capital. La importante novedad radica en que, si con el “bail‐in” a los acreedores subordinados no es suficiente, se acude a los acreedores senior, aquellos que, salvo en Chipre, se han librado durante esta crisis. Conviene señalar, por cierto, que dentro de la categoría de acreedores senior no sólo se incluyen los bonos no garantizados, sino también los depósitos a la vista no avalados por los Estados (aquellos que superen los 100.000 euros), si bien se atacarán con preferencia los depósitos de grandes empresas sobre los de familias y pymes. 4.6 LA CREACIÓN DE FONDOS DE RESOLUCIÓN BANCARIA. Con la finalidad de seguir las directrices que establece el MUR, cada Estado miembro debe crear un fondo de resolución a partir de las contribuciones privadas de las entidades financieras. El importe del fondo está fijado en, al menos, el 1% de los depósitos cubiertos en el Estado miembro. Con el objetivo de llegar a dicho nivel, los bancos deberán ir aportando anualmente un importe determinado en función de su tamaño en cada Estado miembro y del perfil de riesgo de cada entidad. En el transcurso de la vida del fondo es posible que, debido a la quiebra de una entidad grande, las necesidades de fondos excedan su importe. En este caso, la BRRD permite dos alternativas posibles de financiación: ‐ ‐ La solicitud a las entidades de aportaciones extraordinarias para cubrir las necesidades adicionales de fondos. La obtención de financiación de forma independiente en el mercado de capitales o a través de préstamos con otros fondos de resolución de la Unión Europea. En una situación muy extraordinaria de crisis sistémica y por motivos de estabilidad financiera, la autoridad de resolución puede buscar financiación adicional a través de dinero público. Dado que el objetivo de la BRRD es minimizar el coste para el contribuyente de futuros rescates bancarios, el uso dichas herramientas está sujeto a los siguientes condicionantes. Previo al uso de fondos públicos, los accionistas y acreedores privados deben, al menos, asumir pérdidas equivalentes al 8% de los pasivos de la entidad. El uso de herramientas de estabilización públicas debe estar sujeta a la normativa comunitaria de ayudas de estado de la Unión Europea, que debe ser considerado como una “opción de último recurso” para proteger el interés público y salvaguardar la estabilidad financiera. En el caso de inyecciones de capital, por último, la permanencia del capital público en la entidad debe ser temporal y limitado en el tiempo. 27 Gráfico 5. La mayoría de las decisiones de resolución las tomará un nuevo organismo europeo independiente, la JUR, aunque desde la perspectiva legal la máxima autoridad en materia de resolución será la CE ya que es quien tiene la última palabra. La JUR ya está operativa desde enero de 2015 teniendo su sede en Bruselas. Desde su creación, asume las tareas preparatorias de los planes de resolución pero no será, también, hasta enero de 2016 cuando asuma plenos poderes de resolución, incluida la potestad de hacer uso de la herramienta de bail‐in introducida por la BRRD para la UE. La resolución de un banco en dificultades se adopta a través de un plan dentro de un proceso que busca dar a la JUR una independencia dentro del actual marco dentro de la UE acomodado a las siguientes fases. Una primera referida al inicio de la resolución, es decir, un banco solo entrará en resolución después de que el BCE (como supervisor) determine que ha quebrado o está a punto de quebrar (o lo determine la JUR y se lo comunique al BCE). Una segunda referido a la puesta de la entidad en resolución esto es, si la JUR considera que la resolución debe activarse, adoptará un plan de resolución en el que se especifique qué 28 herramientas de resolución se utilizarán en línea con las ya previstas en la BRRD y cómo y cuándo se utilizará, en su caso, el Fondo Único de Resolución. El plan de resolución adoptado debe transmitirse inmediatamente a la Comisión. Una tercera relacionada con la adopción de decisiones de resolución por parte de la Comisión y el Consejo, es decir, una vez que la JUR comunica un plan de resolución a la Comisión, ésta tiene 24 horas para apoyarlo o rechazarlo y, en su caso, proponer enmiendas. El Consejo sólo participa a instancias de la Comisión, y podrá, en su caso, rechazar el plan. Por último, la adopción del plan, si no se plantean objeciones por parte del Consejo ni de la Comisión en un plazo de 24 horas, que se adopta automáticamente por la JUR. 4.7 EL FONDO ÚNICO DE RESOLUCIÓN Se regula a través de un acuerdo intergubernamental de Mayo de 2014, sin la participación formal del Parlamento Europeo. El compromiso previo establece que el fondo estará inicialmente integrado por compartimentos nacionales que se irán mutualizando o fusionándose en un fondo común progresivamente durante un periodo de transición de ocho años. El objetivo es que al término de esa fase el fondo único represente una cantidad equivalente al 1% de los depósitos asegurados, es decir, alrededor de 55.000 millones de euros. De esta forma, durante el primer año de funcionamiento, el coste de reestructurar un banco será soportado en su mayor parte por el fondo del país en que esté situado, mientras que al final del periodo de transición la totalidad del coste será financiado por el fondo común. El fondo será financiado por la industria bancaria a nivel nacional. Los detalles sobre cómo se realizará la transferencia de dinero desde los compartimentos nacionales al FUR y sobre cómo se activará la mutualización progresiva del uso de esos fondos serán negociados entre los países participantes. Se contempla además el diseño de un mecanismo común de respaldo o cortafuegos (backstop) para el caso de que el dinero disponible se agote. Durante la fase de transición, los fondos podrán obtener financiación puente procedente de fuentes nacionales, respaldadas por aportaciones de los bancos o del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). Una vez concluida la fase de transición de ocho años, entrará en vigor un mecanismo común de respaldo, que podrá prestar al fondo común y cuyos costes serán reembolsados por las entidades financieras. La naturaleza y características de este mecanismo común de respaldo serán desarrolladas durante la fase de transición y para garantizar la soberanía presupuestaria de los países miembros, el MUR no podrá tomar decisiones que exijan aportaciones extraordinarias de los Estados sin su aprobación previa. 29 Durante el periodo de transición, el Fondo Único estará compuesto por compartimentos nacionales sujetos a una mutualización gradual que se completará en 2024, cuando los compartimentos nacionales estén totalmente fusionados y desaparezcan. Se trata de una mutualización que llegará al 40% en el primer año, se incrementará hasta el 60% en el segundo año y luego un 6,6% anual hasta llegar al 100% en 2024. La secuencia para soportar los costes de resolución conlleva a que los compartimentos nacionales de los Estados miembros de origen y de acogida afectados se utilizarían en primer lugar para cubrir los costes de resolución restantes tras el “bail‐in”. Un segundo paso para el supuesto de que el anterior no es suficiente para cubrir los costes. Para ello, se utilizará una parte de todos los compartimentos (incluidos los de los Estados miembros afectados), de acuerdo con el perfil de mutualización siguiente: el 40% en el primer año, el 60% en el segundo año y, a partir de ahí, se incrementará de forma lineal (un 6,67% al año) hasta llegar al 100%. Gráfico 6. Fuente: El País 30 Por último, si todavía existen más costes a cubrir, se utilizarían los fondos restantes de los compartimentos afectados tras los pasos anteriores. Más allá de estos procedimientos, si la financiación disponible del FUR no es suficiente para una determinada acción de resolución, el Fondo Único podrá captar fondos ex‐post de las entidades, gestionar préstamos temporales entre compartimentos nacionales, endeudarse en los mercados o recibir financiación puente de fuentes nacionales respaldada por contribuciones bancarias o del MEDE. Por su parte, el Consejo ha desarrollado una metodología que servirá para calcular las contribuciones individuales de cada banco al Fondo Único. Dicha contribución individual será el sumatorio de dos elementos. Por un lado, la cuota basada en el tamaño relativo (pasivo total menos recursos propios y depósitos cubiertos) y por otro, el ajuste por riesgo de la entidad. Que los países de la zona euro contribuyan al FUR en vez de a un fondo nacional tiene consecuencias muy relevantes en términos de cuánto contribuye cada entidad. De ahí que inicialmente hubiera una amplia discusión sobre si la base de cálculo del componente tamaño debía ser europea o si, por el contrario, debía prevalecer la determinación de un objetivo nacional. Finalmente, las autoridades han optado por la base europea, donde las contribuciones de la banca al fondo único vienen determinadas por el cociente de los pasivos ajustados (menos fondos propios y depósitos cubiertos) del banco en relación a los pasivos ajustados del conjunto de bancos de la zona euro. Con datos de la Comisión Europea, la cantidad que las entidades españolas aportarían por el concepto de tamaño relativo sería 740 millones de euros anuales aproximadamente (5.916 millones de euros en 8 años) lo que representa un 10.7% del Fondo. El nuevo marco de resolución prevé que los costes de una resolución sean absorbidos principalmente y como norma general a través del “bail in”. Sin embargo, como se ha comentado, existe la posibilidad de hacer uso del FUR por motivos de estabilidad financiera. Adicionalmente, existen otras vías de financiación que podrán jugar un papel importante en la resolución de una entidad. A tal efecto, esta previsto un FGD con funciones de resolución orientadas principalmente a garantizar los depósitos cubiertos y actuando bajo el principio de menor coste. Por ello, el FGD , cuando le resulte más barato, ejercerá las funciones de resolución para la cobertura de depósitos en un contexto de liquidación. En todo caso, dado que la BRRD otorga preferencia a los depósitos cubiertos por debajo de 100.000 euros, cabe esperar un menor papel de los FGD en resolución. A su vez, una entidad que entra en resolución es previsible que tenga problemas de liquidez. No obstante, con la aplicación del “bail in” la entidad debería quedar suficientemente recapitalizada como para recuperar el acceso a las facilidades de liquidez ordinarias previstas por el BCE en calidad de prestamista de última instancia. Aún con todo, es posible que en los primeros momentos de la resolución pueda necesitar un apoyo de liquidez de emergencia. En cuanto a su magnitud, el FUR estará compuesto por aportaciones de los bancos durante un plazo de 8 años hasta completar un volumen aproximado de 55.000 mll. €. Para los bancos 31 españoles, se baraja una cantidad situada entre un 10‐15% del total (5.500‐8.250 millones de euros) que, previsiblemente, será detraída de la contribución al FGD. La contribución de cada banco se dividirá en una parte fija (equivalente al 1% de sus depósitos garantizados) y otro componente cuyos criterios no se han fijado todavía y que dependerá del perfil de riesgo del modelo de negocio de cada entidad. Atendiendo a su proceso de constitución, durante el periodo transicional, el FUR se dividirá en compartimentos nacionales que se irán mutualizando de forma progresiva, empezando con el 40% el primer año y 20% el segundo año. Pero, ¿qué ocurre en caso de falta de recursos? En ese caso, el FUR podrá acceder a los mercados de capitales para financiarse. Estas emisiones tendrán la garantía de las futuras contribuciones bancarias, no quedando claro si podrán gozar de aval público. Queda pendiente también la definición de un backstop o respaldo público común en caso de que el fondo se agote. Gráfico 7. Fuente: El País 4.8 LA JUNTA ÚNICA DE RESOLUCIÓN. 32 La JUR, como principal órgano de decisión del MUR, a la que el Reglamento comunitario citado dedica especial atención, se encarga de decidir acerca de los sistemas de resolución para bancos en quiebra (que incluyen la aplicación de instrumentos de resolución y el uso del Fondo Único de Resolución). Además, es directamente competente respecto de las fases de planificación y resolución de los bancos transfronterizos y los grandes bancos de la unión bancaria, que supervisa directamente el Banco Central Europeo, así como respecto de todos los casos de resolución, independientemente del tamaño del banco, si su ejecución exige recurrir al FUR. Integrada por representantes del BCE, la Comisión Europea y las autoridades nacionales pertinentes (las de aquellos Estados en los que el Banco tenga su sede y sus sucursales y/o filiales), la JUR se encargará de preparar la resolución de un banco. La citada Junta disfrutará de amplios poderes para analizar la resolución de un banco y determinar el enfoque, así cómo qué herramientas utilizar y de qué modo debe participar el Fondo Europeo de Resolución. Las autoridades nacionales de resolución estarán estrechamente asociadas a esta labor. Se encargará de supervisarar el proceso de resolución. Hará un seguimiento de la ejecución a nivel nacional por parte de las correspondientes autoridades de resolución y, en caso de que estás últimas no cumplan dichas decisiones, podrá dictar directamente órdenes ejecutivas a los bancos en dificultades. La Junta está facultada para calcular las aportaciones individuales ex ante adeudadas por todas las entidades autorizadas en los territorios de todos los Estados miembros participantes. Para ello, debe calcular las aportaciones anuales al Fondo basándose en un único nivel fijado como objetivo y establecido como porcentaje sobre el importe de los depósitos garantizados de todas las entidades de crédito autorizadas en todos los Estados miembros participantes. Por ello, el Reglamento 806/2014 la concibe como una agencia específica de la Unión, dotada de una estructura específica ajustada a sis tareas. A fin de aumentar la eficacia del MUR, la Junta debe cooperar estrechamente con la ABE en todas las circunstancias. La Junta está así facultada para imponer multas o medidas coercitivas a las empresas en caso de incumplimiento de sus decisiones en el marco del MUR. Hasta que la JUR sea plenamente operativa, la Comisión debe ser responsable de las operaciones iniciales, incluída la designación de un presidente interino que pueda autorizar todos los pagos necesarios en nombre de la Junta. Por último, el Tribunal de Justicia es competente para controlar las decisiones adoptadas por la Junta, el Consejo y la Comisión. 4.9 LA FINANCIACIÓN DEL FUR. 33 En diciembre de 2013, los ministros de Hacienda de la UE aprobaron una declaración en la que se especificaba que, durante la fase inicial de constitución del FUR se habilitaría una financiación puente a partir de fuentes nacionales, respaldada por las contribuciones bancarias, o a partir del Mecanismo Europeo de Estabilidad, con arreglo a los procedimientos actualmente vigentes. Serán posibles, también, las transferencias temporales entre los compartimentos nacionales. Durante la fase transitoria se creará un mecanismo de apoyo común. Este mecanismo facilitará la concertación de empréstitos para el Fondo Único de Resolución y el reembolso se realizará en último término mediante aportaciones del sector bancario. El fondo se financia a partir de las aportaciones individuales de los bancos y deberá alcanzar el 1% de los depósitos cubiertos de todas las entidades de los Estados miembros participantes, por lo que llegará a una capacidad total ex‐ante de 55.000 millones de euros en 2024. En general, este diseño representa una mejora sustancial en relación al acuerdo del Consejo alcanzado en diciembre de 2013, ya que no solo acorta el periodo de transición de 10 a 8 años, sino que también aumenta la credibilidad del Fondo y garantiza un significativo nivel de mutualización en los dos primeros años (60%, frente al 20% que apoyaba inicialmente el Consejo). Los Estados participantes están obligados a realizar las transferencias al FUR y su mutualización de dichas transferencias. Durante el periodo transitorio, las transferencias de las contribuciones nacionales irán a parar a los compartimentos de cada país, que desaparecerán tras 8 años, momento a partir del cual se puede hablar ya de una mutualización plena de la financiación. La obligación de crear un fondo de resolución nacional entra en vigor en enero de 2015, mientras que el Fondo Único de Resolución no se creará, como se ha dicho, hasta enero de 2016. El paso de un esquema puramente nacional a uno paneuropeo conlleva que los Estados miembros transfieran la recaudación obtenida en 2015 (derivada de la BRRD) al FUR antes el 31 de enero de 2016. En los años siguientes, los países deberán transferir al FUR lo recaudado anualmente como tarde el 30 de junio de cada año. Conviene destacar que el Fondo Único se utilizaría como un respaldo privado, después de haber sido aplicado el rescate interno del 8% para cubrir el déficit de capital, en línea con la BRRD. Además, se aplicaría un tope del 5% de los pasivos del banco en el uso del Fondo Único, lo que hace que sea sumamente improbable que el Fondo pueda agotarse prematuramente. Según la Comisión Europea, esta suma (8+5=15%) habría sido suficiente para cubrir las pérdidas de la mayoría de las recientes crisis bancarias en Europa. De todas formas, pese a ser improbable, se ha señalado, que no se puede descartar por completo un escenario en que el Fondo Único tenga que captar recursos extra de manera ex‐ post, o incluso recurrir al respaldo público. En este sentido, resulta imprescindible que se avance en la consecución de un mecanismo de respaldo público europeo, ya que su falta de concreción mina la credibilidad del MUR y podría poner en peligro los efectos de estabilización previstos gracias a la unión bancaria. 34 Gráfico 8. 4.10 EFECTOS DEL MUR PARA LOS BANCOS ESPAÑOLES De acuerdo con el nuevo calendario fijado por la Comisión Europea, el mecanismo de rescate bancario crea un fondo común que irá cubriendo las crisis nacionales en etapas progresivas. Los gobiernos deberán encargarse de rescatar a sus bancos con distintas aportaciones de fondos en función de las fechas en que puedan ocurrir. La aportación de los bancos tendrá un componente fijo en relación a los depósitos, y corregido por el total de pasivos respecto a esos depósitos. La parte variable estará ligada a un componente de riesgo para cada una de las entidades, y será determinado por la Comisión Europea. Como he mencionado anteriormente, la banca europea irá añadiendo en este fondo 5.500 millones al año, hasta llegar a 55.000 millones de euros. Esta es una cifra minúscula, si lo comparamos con las cifras que maneja el sector bancario. El fondo estará compartimentado por países hasta esta fecha, por lo que, si un banco español se encuentra en dificultades antes del 2026, el dinero que se usará será la parte que los bancos españoles hayan puesto en el fondo. En el caso de que esto suceda, es difícil afirmar si existiría suficiente dinero para subsanarlo, ya que la aportación de los bancos españoles será de unos 8.500 millones en los próximos diez años. Con la norma recientemente puesta en vigor con el que España se adapta a la normativa europea en lo relativo a la Unión Bancaria, todas las entidades deberán contar con un plan de recuperación y un plan de resolución, que se revisarán al menos anualmente. Los planes de reestructuración serán propuestos por las propias entidades al supervisor, para su aprobación. Contendrán el conjunto de medidas que se podrán adoptar si una entidad presenta problemas de solvencia a los que puede hacer frente por sus propios medios. Los planes de 35 resolución serán elaborados y aprobados por la autoridad de resolución preventiva en caso de que la entidad sea inviable y tenga que ser resuelta para proteger el interés público. El MUR como autoridad de resolución, tanto preventiva como ejecutiva para el 90% del sistema financiero español, contará con la colaboración del FROB y del Banco de España. Para el restante 10%, las responsabilidades de resolución se reparten entre estos dos últimos organismos, además de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, según se trate de la fase ejecutiva o preventiva de la resolución. El FROB será la Autoridad Nacional de Resolución ejecutiva, responsable de la ejecución del proceso de resolución de entidades bancarias problemáticas en ese 10%. El nuevo FROB contará con un presidente independiente. Tendrá dedicación exclusiva y estará sujeto al régimen de incompatibilidades de altos cargos de la Administración General del Estado. Será nombrado por el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Economía y Competitividad, entre personas con capacidad, preparación técnica y experiencia suficientes. El FROB participará con voto en la Junta del Mecanismo Único de Resolución, a través de su presidente. Por otro lado, el Banco de España será la autoridad de resolución preventiva para las entidades de crédito no significativas. Elaborará y aprobará los planes de resolución previo informe, preceptivo pero no vinculante, del FROB. El Banco de España participará como observador en la Junta del Mecanismo Único de Resolución. A su vez, la CNMV será la autoridad de resolución preventiva para las empresas de servicios de inversión. 5.‐ CONCLUSIONES O CONSIDERACIONES FINALES. RETOS Y DESAFÍOS En el avance hacia la unión bancaria pronto resultó evidente que la supervisión única debía venir acompañada de una resolución también única. Las dificultades objetivas para este paso eran muy elevadas, ya que implicaba una mutualización de fondos de resolución que 36 supone un cierto grado de unión fiscal. Dadas estas dificultades, los acuerdos alcanzados en tiempo récord deben valorarse muy positivamente. El marco de resolución europeo descansa como piedra angular en la idea de que los accionistas y acreedores bancarios deben soportar el coste de las crisis, en lugar de los contribuyentes. Sólo una vez absorbidas las pérdidas en un porcentaje cuantioso a través de este mecanismo (“bail in”) podrá utilizarse el Fondo Único de Resolución, financiado por la industria. La toma de decisiones en materia de resolución debe ser muy ágil. El marco diseñado en la Eurozona, con una Junta Única de Resolución en la que participan las autoridades nacionales, el BCE como supervisor, la Comisión y el Consejo Europeo puede parecer excesivamente complejo. La arquitectura de la resolución en el marco de la Unión Bancaria es también compleja, con autoridades de resolución y de supervisión tanto nacionales, como europeas, que deberán coordinarse estrechamente. Por ejemplo, los Planes de Recuperación serán responsabilidad de los supervisores y los Planes de Resolución corresponderán a las autoridades de resolución, pero la necesidad de consistencia entre ambos es muy elevada. Aunque el progreso realizado es enorme, la Unión Bancaria no está completa con el MUS y el MUR. Será necesario crear un mecanismo europeo de Garantía de Depósitos estableciendo un mecanismo de apoyo público al MUR, por el cual se requiere una cesión de soberanía fiscal para la que parece que los países que comparten el euro no están todavía preparados. No obstante, todo ello presenta unos cambios positivos. Se agiliza la dotación del FUR (se completará en ocho años en lugar de los diez propuestos en un principio) y la mutualización de sus recursos (40% en el primer año de vigencia y 60% en el segundo, frente al 10% anual acumulado en el acuerdo anterior). Por otro lado, se logra mayor eficiencia en la toma de decisiones, al concentrar más peso en el BCE y el CUR para iniciar un proceso de resolución. En cuanto a las limitaciones, a pesar de su aceleración, la mutualización total no se completa hasta 2024. Por otro lado, dada la magnitud de los rescates realizados hasta la fecha, la capacidad del FUR (55.000 mill. €) tiene un alcance limitado, no estando diseñado para hacer frente a crisis sistémicas. RETOS Y DESAFÍOS: El primer desafío que requiere el compromiso alcanzado es el proceso de decisión. La estampa final, en el que intervienen el Consejo Único de Resolución, el BCE, la Comisión Europea y el Consejo Europeo, concede la última palabra a los países participantes, lo cual puede producir intromisiones en el proceso y reafirmar, antes que romper, el vínculo entre riesgo soberano y 37 riesgo de las entidades. A simple vista, las decisiones de la autoridad de resolución entran en vigor en un plazo máximo de 24 horas. Por su lado, el Consejo Europeo tiene derecho a oponerse o proponer cambios, previa propuesta de la Comisión Europea, lo cual podría retrasar su aplicación más allá del plazo de un fin de semana que se considera razonable para evitar perturbaciones en los mercados. El segundo desafío es la ausencia de un “backstop” o mecanismo de respaldo económico adecuado para el supuesto de que se agoten los recursos disponibles en el transcurso del proceso de reestructuración. Durante los ocho años del periodo de transición hasta la constitución de un Fondo Único de Resolución, habrá tres posibilidades de financiación adicional. Puede ocurrir que un gobierno preste dinero a su fondo nacional, que éste pida financiación a otro fondo europeo y que el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) inyecte dinero en el país afectado, como ocurrió en 2012 en España. El recurso al MEDE es una posibilidad que ya existe y que, además, refuerza la interconexión entre riesgo soberano y bancario. En estos momentos, existe un compromiso explícito para crear un “backstop” específico en 2026, pero no se han negociado todavía sus características, por lo que se trata, como se ha dicho, de una página en blanco que habrá que escribir en los próximos años. 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Madrid. 2014. 40
